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Modificaciones en la estructura tributaria argentina

Uno de los debates más interesantes en la agenda pública de los últimos años ha sido la necesidad de encarar la reforma del sistema tributario para abandonar la pesada herencia de la convertibilidad. Muchos analistas postulan que al no haberse establecido nuevos impuestos ni haberse verificado sustantivos cambios en las alícuotas, la recaudación del Estado continúa teniendo la misma composición regresiva que la de la década de los años ’90, desconociendo los importantes cambios llevados adelante.

Pero cabe analizar seriamente, ¿no se han verificado cambios durante la última década en la composición de la recaudación en Argentina? Comprender la importancia de un tema como este implica indagar en dichas modificaciones, en las herencias tributarias de la década anterior y en los caminos posibles para continuar avanzando durante los próximos años.

La importancia de la pregunta radica en que la composición de la recaudación tributaria de un país no es otra cosa que la forma en que una sociedad financia los gastos de su sector público. Dicha forma en que se concreta la recaudación en conjunción con su contrapartida, la composición del gasto, determinan si el principal agente económico de la sociedad -el Estado- contribuye a distribuir progresivamente el ingreso o no.

Los cambios

La configuración macroeconómica de la post convertibilidad presenta interesantes divergencias con lo ocurrido en los noventa. Estas diferencias han sido pocas veces resaltadas en los análisis económicos que circulan cotidianamente. En particular, la recaudación del Estado Nacional ha mutado de un esquema excesivamente concentrado en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a uno más progresivo, diversificado en otros tributos.

A continuación, se presenta un gráfico que muestra la participación de las principales fuentes de ingresos sobre el total recaudado por el Estado Nacional para el promedio de los períodos 1997-1999 y de 2010-2012. Cabe aclarar que para el presente análisis se utilizaron períodos de tres años para evitar las distorsiones que pueden ocurrir en un año en particular.

 

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.

El impuesto de mayor importancia para la recaudación del Estado Nacional continúa siendo el IVA. No obstante, mientras que en el trienio 1997-1999 explicaba 41,1% de los ingresos totales, en la actualidad sólo significa 28,3%. La caída en 12,8 puntos porcentuales de este impuesto responde al mayor crecimiento relativo experimentado por otros tributos, que ganaron participación en el total recaudado, restándole la primacía que tenía anteriormente, diversificando la composición de la recaudación y haciéndola más progresiva.

En este sentido, el impuesto que más ha ganado participación es el de Derechos de Exportación (conocido como Retenciones), pasando de 0,1% a fines de la década del noventa a 10,1% para los últimos tres años. La devaluación del peso argentino producto del colapso de la convertibilidad y los posteriores incrementos internacionales de los precios agropecuarios incrementaron fuertemente los márgenes de rentabilidad del sector agroexportador. Desde sus primeros días, el Gobierno Nacional fue extendiendo este impuesto a distintos productos e incrementó sucesivamente las alícuotas para evitar un mayor traslado a precios domésticos y poder redireccionar parte de la renta agropecuaria extraordinaria.

En términos distributivos, las retenciones a las exportaciones pueden ser consideradas como un impuesto progresivo pues recae sobre los productores y los exportadores de productos primarios, agentes económicos que se encuentran en los primeros deciles de la distribución del ingreso. Por el contrario, el IVA es un impuesto regresivo pues al ser de una alícuota fija que afecta al consumo (21% mayoritariamente), grava en mayor proporción a las familias de menores ingresos.

Cabe agregar que las retenciones a las exportaciones no cumplen únicamente una función de recaudación tributaria, como simplifican ciertos sectores de la ortodoxia económica. Este impuesto, al desacoplar los precios internos de los externos, genera tipos de cambios

diferenciados que neutralizan, en parte, el impacto sobre la inflación local del incremento de los precios internacionales, alentando la diversificación de la estructura productiva.

En segunda instancia, el Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente (conocido como Impuesto al Cheque) promedió 6,6% de la recaudación entre 2010 y 2012. Su inexistencia durante la década de los años ’90 explica un fragmento no menor del cambio ocurrido en los últimos años.

Respecto a los recursos provenientes de la Seguridad Social, dos factores explican el incremento de su participación de 20,5 a 25% del total recaudado. En primer lugar, la recuperación del mercado de trabajo argentino, con la creación de más de 3,3 millones de puestos registrados – proceso que fue acompañado por la recuperación de los salarios reales. En segunda instancia, la Ley 26.425 de fines de 2008, que creó el Sistema Integrado Previsional Argentino, eliminando la intermediación de las Administradoras Privadas (AFJP), lo que significó que el Estado Nacional sea el único destino de los aportes y contribuciones a la Seguridad Social.

Por su parte, el impuesto que grava a las Ganancias de las personas físicas y de las sociedades tuvo una pequeña variación en su participación, al pasar de representar 18,5% del total de los recursos del Estado del trienio 1997-1999 a 19,7% en la actualidad. Al compararlo con las demás fuentes impositivas, este impuesto cumple un rol primordial en la consecución de un sistema tributario más equitativo, pues recae principalmente sobre los agentes con mayores ingresos. En efecto, con el último aumento del mínimo no imponible anunciado en enero de 2013, se estima que dicho impuesto sólo alcanzará al 17,5% de los asalariados registrados en la Seguridad Social.

Un comportamiento similar ha mostrado el impuesto a los bienes personales, que no modificó su participación y continúa representando solamente 1,1% de la recaudación tributaria.

El camino a seguir

Según un estudio de Gaggero y Rossignolo (2011)[1] desde 2003 a la fecha, la acción del Estado sobre el nivel de desigualdad de la sociedad resulta fuertemente progresiva, al reducir el Gini[2] de 0,48, previo a su intervención en la economía, a 0,29 luego de ella, durante 2010. Esto contrasta con el comportamiento de los años ‘90, cuando la acción del Estado (en términos de recaudación y gastos) era regresiva, pues pasaba el Gini de 0,55 a 0,57 en la medición realizada para 1997.

En efecto, durante la década de la Convertibilidad, la excesiva carga de la deuda externa, financiada con impuestos regresivos como el IVA, significaban que el Estado empeoraba la distribución primaria del ingreso (la que surge del proceso productivo, previo a la intervención estatal), ya desigual por aquel entonces.

En contraste, desde 2003, y en particular a partir de 2007, el gobierno nacional modificó la matriz de gasto público, expandiendo la importancia de la seguridad social con medidas distributivas tales como la Asignación Universal por Hijo, los planes de inclusión jubilatoria que incorporaron al sistema a más de 2,3 millones de adultos mayores antes desprotegidos y el aumento de los haberes previsionales mínimos (más de 200% de aumento en el poder de compra respecto a 2003). Estas modificaciones tornaron progresiva la intervención del Estado en la economía por el lado del gasto, lo que debe sumarse a una matriz de

recaudación menos regresiva.

Uno de los temas ineludibles respecto de las modificaciones que debería sufrir el esquema impositivo nacional se relaciona con los impuestos que gravan a los que más tienen. A diferencia de lo que plantean ciertos referentes de la oposición política, en materia de la eliminación del impuesto a las ganancias a los trabajadores en relación de dependencia, avanzar por el camino de la progresividad redundaría en la focalización de estos tributos, a la vez que obligaría a aumentar las cargas sobre los bienes personales y a gravar flujos de ingresos aún exentos: intereses ganados en colocaciones financieras, dividendos accionarios, valorización de tenencias de acciones, inversiones en bonos de deuda pública y privada, valorización de inmuebles, entre otros.

Respecto al IVA, diversos autores plantean como solución disminuir su alícuota y así reducir los precios de los bienes y servicios. Sin embargo, cualquier reducción de su alícuota muy probablemente no genere una reducción de los precios, producto de la rápida absorción por parte de la cadena comercializadora intermedia. Sí produciría un efecto negativo al desfinanciar al Estado Nacional al reducirse su principal fuente de ingreso. En este sentido, la clave pasa por soluciones innovadoras, como la Tarjeta ARGENTA de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) que compensa a través de descuentos en supermercados a las familias con mayor vulnerabilidad (jubilados y pensionados que cobran los haberes mínimos y beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo – AUH).

Es decir, todas medidas que viene implementando el Gobierno para continuar interviniendo para hacer más equitativa la distribución secundaria del ingreso (aquella que mide la distribución una vez cobrados los impuestos y computados los gastos).

La misión:

Si bien no ha habido una modificación radical en la legislación tributaria que determina el financiamiento del Estado Nacional durante los últimos 10 años, sí se han verificado en la práctica importantes cambios.

En particular, se destaca la pérdida de peso de tributos regresivos como el Impuesto al Valor Agregado, mientras que han ganado participación los Derechos de Exportación, el Impuesto al Cheque, las Contribuciones a la Seguridad Social y, en menor medida, el Impuesto a las Ganancias.

Más allá de estos cambios en la composición, la recaudación tributaria ha ganado participación en términos del Producto Interno Bruto, desde 16,7% en 1998 a 30,3% en 2012. Gracias a la mayor recaudación, fue posible el incremento sostenido de la intervención estatal en materia social y previsional, lo que ha significado una mejora en la distribución secundaria del ingreso.

De cara a los próximos años, es necesario continuar profundizando cambios en pos de conseguir una estructura tributaria más equitativa en términos distributivos. Al mismo tiempo, es de importancia estratégica que la recaudación tributaria recaiga en mayor medida sobre los sectores rentísticos de la sociedad.

Gravar la renta permitiría disminuir la presión tributaria sobre los sectores populares y productivos, alentando el consumo y la inversión productiva. De esta forma, no sólo se

seguiría avanzando hacia una estructura tributaria apuntalada por los que más tienen, sino también por los sectores improductivos. La misión: profundizar una estrategia de intervención pública funcional al proceso de desarrollo económico y social de nuestro país.

[1] Gaggero, J. y Rossignolo, D. (2011): "Impacto del presupuesto público consolidado sobre la equidad" Documento de trabajo N° 40 del CEFID-AR, Septiembre de 2011.

[2] El índice de Gini es una medida de equidad distributiva del ingreso de una sociedad, con 1 como extremo de desigualdad y 0 como extremo de igualdad.

 

Categoria: Argentina [1]

.Por: Mariana Benigni (UBA) y Gustavo Ludmer (UBA).Fecha: 04/02/2013..URL de origen: http://www.economiadelbicentenario.com/node/197

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