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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA

PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE GESTIÓN DE RIESGOS

BID – CEPAL – IDEA

EJECUCIÓN DEL COMPONENTE II

Indicadores para la Gestión de Riesgos OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG

APLICACIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES 1980 - 2000

- GUATEMALA -

RESUMEN DE RESULTADOS

Manizales - Colombia Diciembre 2004



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INDICADORES DE RIESGO Y DE GESTIÓN DEL RIESGO DE LOS

DESASTRES: RESULTADOS PARA GUATEMALA

El riesgo de los desastres no sólo depende de la posibilidad que se presenten eventos o fenómenos naturales intensos, sino también de las condiciones de vulnerabilidad que favorecen o facilitan que se desencadenen desastres cuando se presentan dichos fenómenos. La vulnerabilidad está íntimamente ligada a los procesos sociales que se desarrollan en las áreas propensas y usualmente tiene que ver con la fragilidad, la susceptibilidad o la falta de resiliencia de la población ante amenazas de diferente índole. En otras palabras, los desastres son eventos socio-ambientales cuya materialización es el resultado de la construcción social del riesgo. Por lo tanto, su reducción debe hacer parte de los procesos de toma de decisiones, no sólo en el caso de reconstrucción posdesastre, sino también en la formulación de políticas públicas y la planificación del desarrollo. Por esta razón, es necesario fortalecer el desarrollo institucional y estimular la inversión para la reducción de la vulnerabilidad con fines de contribuir al desarrollo sostenible de los países.

El propósito del sistema de indicadores desarrollado en el marco de la operación ATN/JF-7907-RG del BID1, es dimensionar la vulnerabilidad y el riesgo, usando indicadores a escala nacional, para facilitar a los tomadores de decisiones de cada país tener acceso a información relevante que les permita identificar y proponer acciones efectivas de gestión del riesgo, considerando aspectos macroeconómicos, sociales, institucionales y técnicos. Este sistema de indicadores permite representar el riesgo y la gestión del riesgo a escala nacional, facilitando la identificación de los aspectos esenciales que lo caracterizan desde una perspectiva económica y social, así como también comparar estos aspectos o el riesgo mismo de los diferentes países estudiados.

El sistema de indicadores que aquí se propone permite la comparación de cada país en diferentes periodos, de 1980 al 2000. Esto facilita el moverse hacia un enfoque orientado a datos más analítico y riguroso para la toma de decisiones en gestión de riesgos. Este sistema de indicadores permite: Representar el riesgo a escala nacional, facilitando la identificación de aspectos esenciales que

lo caracterizan, desde una perspectiva económica y social. Valorar el desempeño de la gestión del riesgo en los diferentes países estudiados con el fin de

establecer objetivos de desempeño que mejoren la efectividad de la gestión. Por la falta de parámetros no es posible en este sistema evadir la necesidad de proponer indicadores cualitativos, valorados con escalas subjetivas debido a la naturaleza de los aspectos que se evalúan, como es el caso de los indicadores relacionados con la gestión de riesgos. La ponderación -o peso- de los indicadores que constituyen algunos índices se ha realizado con base en el criterio de expertos y de funcionarios de enlace de instituciones competentes de cada país, analizado y utilizando técnicas numéricas consistentes desde el punto de vista teórico y estadístico.

1 Bajo la coordinación del Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales y con la participación de instituciones y asesores nacionales de cada país.



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Su agrupación en cuatro componentes o índices compuestos refleja los principales elementos que representan la vulnerabilidad y el desempeño de cada país en materia de gestión de riesgos de la siguiente manera: 1. El Índice de Déficit por Desastre, IDD, refleja el riesgo del país en términos

macroeconómicos y financieros ante eventos catastróficos probables, para lo cual es necesario estimar la situación de impacto más crítica en un tiempo de exposición, definido como referente, y la capacidad financiera del país para hacer frente a dicha situación.

2. El Índice de Desastres Locales, IDL, captura la problemática de riesgo social y ambiental que se deriva de los eventos frecuentes menores que afectan de manera crónica el nivel local y subnacional, afectando en particular a los estratos socioeconómicos más frágiles de la población y generando un efecto altamente perjudicial para el desarrollo del país.

3. El Índice de Vulnerabilidad Prevalente, IVP, esta constituido por una serie de indicadores que caracterizan las condiciones prevalecientes de vulnerabilidad del país en términos de exposición en áreas propensas, fragilidad socioeconómica y falta de resiliencia social en general.

4. El Índice de Gestión de Riesgo, IGR, corresponde a un conjunto de indicadores relacionados con el desempeño de la gestión de riesgos del país, que reflejan su organización, capacidad, desarrollo y acción institucional para reducir la vulnerabilidad, reducir las pérdidas, prepararse para responder en caso de crisis y de recuperarse con eficiencia.

De esta forma el sistema de indicadores cubre diferentes perspectivas de la problemática de riesgos de cada país y tiene en cuenta aspectos como: condiciones de daño o pérdidas potenciales debido a la probabilidad de eventos extremos, desastres o efectos sufridos de manera recurrente, condiciones socio-ambientales que facilitan que se presenten desastres, capacidad de recuperación macroeconómica, desempeño de servicios esenciales, capacidad institucional y efectividad de los instrumentos básicos de la gestión de riesgos, como la identificación de riesgos, la prevención-mitigación, el uso de mecanismos financieros y de transferencia de riesgo, el grado de preparación y reacción ante emergencias y la capacidad de recuperación. Cada índice tiene asociado un número de variables que se han medido empíricamente. La selección de las variables se hizo teniendo en cuenta varios factores que incluyen: cobertura del país, la validez de los datos, la relevancia directa con el aspecto que los indicadores intentan medir y la calidad. Donde fue posible se intentó realizar medidas directas de los aspectos que se deseaban capturar. En algunos casos hubo que emplear proxies. En general se buscaron variables con amplia cobertura en los países, pero en algunos casos se acordó hacer uso de algunas variables con poca cobertura si lo que representaban eran aspectos importantes del riesgo que de otra forma se perderían. Los indicadores y las variables con las cuales se han construido los índices se seleccionaron con base en una revisión extensa de la literatura sobre gestión de riesgos, la evaluación de los datos disponibles y de acuerdo con una amplia consulta y análisis. Los informes del programa se encuentran en: http://idea.unalmzl.edu.co, donde se presentan los detalles sobre el marco conceptual, el soporte metodológico, el tratamiento de los datos y las técnicas estadísticas usadas en la modelación (Cardona et al 2003a/b; 2004a/b).



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GUATEMALA

1. EXPOSICIÓN Y AMENAZAS NATURALES Guatemala está ubicada en Centroamérica y cuenta con la mayor población de la región. Es la tercera nación más grande de Centroamérica y limita con México al norte y el noroeste, al noreste con Belice y al sudeste con Honduras y El Salvador. Tienen costas en el Océano Atlántico y en el Pacífico al sur. La Ciudad de Guatemala, su capital, es la ciudad más grande e importante.

Figura 1. Mapa de Guatemala. Fuente Encarta 2003

1.1. Población

La población de Guatemala es de 13,314,079 habitantes (según estimaciones en el 2002). La zona metropolitana más grande es la Ciudad de Guatemala y sus alrededores, con una población estimada de 2.3 millones de habitantes en 1996. La propia ciudad en el 2000 se estimaba era de 1,015,303 habitantes. Las siguientes dos municipalidades más grandes en el país son suburbios de Ciudad de Guatemala: Mixco y Villa Nueva.



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La Figura 2 presenta un estimativo de la población en millones de habitantes para las diferentes la zona metropolitana y su variación en el tiempo desde el año 1985 hasta el año 2003.

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1.980 1.985 1.990 1.995 2.000 2.003

Año

Millo

nes

de H

abita

ntes

Figura 2. Población de la Ciudad Guatemala y alrededores.

1.2. Áreas de influencia según tipo de amenaza

En la Figura 3 se ilustra los porcentajes del área del país bajo la influencia de diferentes tipos de amenaza o peligro por fenómenos naturales.

Figura 3. Área de influencia según tipo de amenaza. (Fuente Munich Re)

Sismo Erupción volcánica Tsunami Tormenta tropical Tormenta invernal Oleada por tormenta Tornado Granizada Descargas eléctricas Inundación Sequía Helada

% de área de influencia

Exposición: Ninguna Muy Alta



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El fenómeno natural cuya amenaza tiene la mayor área de influencia en el país es el terremoto, seguido por las tormentas tropicales (huracán). También pueden llegar a ser importantes las erupciones volcánicas. Este tipo de fenómenos causarían las mayores pérdidas en el futuro como resultado de eventos extremos de altas consecuencias y baja probabilidad de ocurrencia. La amenaza que representan estos fenómenos tiene asociada una alta incertidumbre. Esta información es de especial importancia para la estimación del Índice de Déficit por Desastre, IDD. Por otra parte, otros fenómenos más recurrentes y puntuales como deslizamientos e inundaciones, causan efectos continuos en el nivel local sin que sean muy visibles. Estos eventos tienen también grandes efectos en la población y acumulativamente pueden ser importantes. La información sobre estos eventos es de especial importancia para la estimación del Índice de Desastres Locales. A continuación se hace una breve descripción de la amenaza sísmica, volcánica por deslizamientos e hidrometeorológica del país. 1.3. Amenaza sísmica El territorio guatemalteco está afectado por la presencia de tres placas tectónicas: Norteamérica, Caribe y Cocos. Los movimientos relativos entre éstas determinan los principales rasgos topográficos del país y la distribución de los terremotos y volcanes. El contacto entre las placas de Norteamérica y Caribe es de tipo transcurrente. Su manifestación en la superficie son las fallas de Chixoy-Polochic y Motagua. El contacto entre las placas de Cocos y del Caribe es de tipo convergente, en el cual la Placa de Cocos se mete por debajo de la Placa del Caribe (fenómeno conocido como subducción). Este proceso da origen a una gran cantidad de sismos y formación de volcanes. El contacto entre estas dos placas está aproximadamente a 50 km. frente a las costas del Océano Pacífico. A su vez, estos dos procesos generan deformaciones al interior de la Placa del Caribe, produciendo fallamientos secundarios como: Jalpatagua, Mixco, Santa Catarina Pinula.

Figura 4. Mapa de Amenaza Sísmica. Fuente ETHZ “http://www.seismo.ethz.ch/”



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Figura 5. Epicentros de actividad sísmica

El mapa de la Figura 5 ubica los epicentros de sismos que han afectado el territorio guatemalteco en años recientes. Como se puede observar, los epicentros se ubican en la zona de subducción entre las placas de Cocos y el Caribe, así como en la zona de la cadena volcánica y sismos generados por fallas locales. El terremoto que causó el mayor número de muertes en este país ocurrió en la Ciudad de Guatemala el año de 1976 (25,000 personas fallecidas). Este sismo tuvo una magnitud de 7.5 en la escala Richter y causó la paralización de las actividades económicas, políticas y sociales de la Ciudad de Guatemala y buena parte del país. Sin embargo, este sismo no ha sido el de mayor magnitud en la historia de Guatemala; en 1946 hubo un sismo que se estima alcanzó una magnitud de 8.0 en la escala Richter, aunque no ocasionó daños en la misma medida que el sismo de 1976. Un sismo de esta magnitud hoy en día causaría un impacto mayor a la sociedad Guatemalteca, similar a lo que ocurrió durante los sismos de El Salvador en el año 2001. Durante el siglo XX hubo un total de 12 terremotos, por lo que en 96 años ha ocurrido en promedio un sismo cada 8 años, una cifra similar a la que se calcula para El Salvador.

Tabla 1. Eventos sísmicos importantes en Guatemala

Fecha Magnitud Intensidad (MM) Epicentro 18/04/1902 Ms=7.9 08/06/1917 Ms=6.5 06/05/1951 Ms=6.0 Jucuapa 03/05/1965 Ms=6.0 VII San Salvador 04/02/1976 Ms=7.5 IX Guatemala 19/06/1982 Ms=7.0 VII Océano Pacifico



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1.4. Amenaza volcánica

Figura 6. Mapa con distribución de volcanes. Fuente: Encarta 2003

Figura 7. Municipios susceptibles a deslizamientos



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1.5. Amenaza por deslizamientos En el mapa de la Figura 7, elaborado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería de Guatemala, se identifican los municipios que son afectados por deslizamientos. La ubicación de estos municipios se relaciona a la cadena volcánica central, incluyendo la ciudad de Guatemala. En 1986 hubo una serie de deslizamientos en el occidente del país que resultaron en 75 muertes. En la Ciudad de Guatemala la amenaza de deslizamientos se agrava por la gran cantidad de “barrancos” muchos de ellos asociados a fallas geológicas, que son zonas donde se ubican la mayoría de tugurios y cuya vulnerabilidad es muy alta frente a la amenaza de deslizamientos y de terremoto. 1.6. Amenaza hidrometeorológica Como se puede observar en el mapa de la Figura 8, las zonas de mayor susceptibilidad en Guatemala son las que se ubican en la costa Pacífica, especialmente en la desembocadura de los ríos. En dicha costa se encuentra el Puerto Quetzal, principal infraestructura de intercambio de productos en el Pacífico, el cual se encuentra en una zona de alta susceptibilidad por inundación, y durante el huracán Mitch fue afectado por inundaciones. De igual forma, Puerto Barrios y Santo Tomás de Castilla se ubican en zonas de alta susceptibilidad por inundaciones en el Caribe Guatemalteco. Los puertos de Santo Tomás de Castilla en el Atlántico y Quetzal en el Pacífico son puertos de vital importancia para el comercio Guatemalteco.

Figura 8. Zonas de susceptibilidad a inundaciones



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Las zonas susceptibles a sequía se ubican en la costa del Pacífico y la zona central de valles y montañas al norte de la ciudad de Guatemala, como se puede observar en las zonas de color rojo y rosado de la Figura 9. Las zonas del centro del país son las que tienen mayores problemas con la pérdida de suelo por erosión, por lo que es en esta zona donde la desertificación es un problema.

Figura 9. Zonas susceptibles a sequía

El desastre reciente más notable que ha ocurrido en el país fue el sismo en el año 1976, de magnitud 7.5 en la escala de Richter, en el cual murieron 23.000 personas y 4,993.000 resultaron afectadas. Los daños se estimaron 1,000 millones de dólares.

A continuación se presenta un resumen de los resultados de la aplicación del Sistema de Indicadores a Guatemala en el período de 1980 y 2000. Estos resultados son de utilidad para analizar la evolución del riesgo y de la gestión de riesgos en el país, con base en la información suministrada por diferentes instituciones nacionales. Se agradece la asistencia técnica de Antonio Arenas, quien se desempeñó como asesor e interlocutor con los asesores del proyecto.



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2. ÍNDICE DE DÉFICIT POR DESASTRE (IDD) El IDD refleja el riesgo del país en términos macroeconómicos y financieros ante eventos catastróficos probables, para lo cual es necesario estimar la situación de impacto más crítica en un tiempo de exposición, definido como referente, y la capacidad financiera del país para hacer frente a dicha situación. Desde el punto de vista numérico el IDD es un índice sintético de relación de indicadores de tipo deductivo, que depende de la modelación simplificada del riesgo físico en función de una amenaza extrema factible, es decir esta basado en una previsión científica aproximada, con la adecuada resolución para el tipo de decisiones factibles. Para determinar la exposición fiscal se estiman las pérdidas potenciales que podrían ocurrir en el país utilizando varios referentes (períodos de retorno de los fenómenos catastróficos), utilizando técnicas de acuerdo con el estado del arte desde el punto de vista actuarial y técnico-científico. Dada la demanda de recursos que implicarían estos escenarios, tanto espacialmente como temporalmente en el país, se puede estimar el déficit potencial que significaría la ocurrencia de dichos eventos para el Estado, de acuerdo con el posible acceso a recursos internos y externos que actualmente tiene el gobierno, con fines de rehabilitación y reconstrucción. Igualmente, se puede establecer el valor de la pérdida anual esperada (conocida actuarialmente como prima técnica) y la posibilidad que tiene el gobierno de cubrirla, por ejemplo con recursos del presupuesto o mediante los excedentes de superávit intertemporal. En resumen el IDD corresponde a la relación entre la demanda de fondos económicos contingentes o pérdida económica directa que debe asumir el Estado –resultado de la ocurrencia de un Evento Máximo Considerado, EMC– y su resiliencia económica, correspondiente a la disponibilidad o acceso a fondos internos o externos del país para restituir el inventario físico afectado, Las pérdidas potenciales se calcularon mediante un modelo que tiene en cuenta, por un parte, diferentes amenazas, -que se calculan en forma probabilística de acuerdo con el registro histórico de las intensidades de los fenómenos que las caracterizan- y, por otra parte, la vulnerabilidad física actual que presentan los elementos expuestos ante dichos fenómenos. La pérdida económica o demanda de fondos contingentes (numerador del índice) se obtiene de la modelación del impacto potencial causado por el EMC para un período de retorno definido: 50, 100 ó 5002 años, que equivalen a 18%, 10%, 2% de probabilidad de excedencia en un período de exposición de 10 años.

2 Actualmente la mayoría de lo códigos de construcción utilizan para el diseño de edificaciones la máxima intensidad de los fenómenos que se puede presentar en un lapso de 500 años aproximadamente. Otras obras civiles de especial importancia se diseñan para la máxima intensidad que puede presentarse en un lapso de varios miles de años. Sin embargo, la mayoría de las edificaciones y obras civiles especiales existentes, construidas a lo largo del siglo 20 no han sido diseñadas con estos criterios de seguridad.

EconómicaesilienciaREMCelporPérdidaIDD =



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La resiliencia económica (el denominador del índice) representa los posibles fondos internos o externos que frente al daño el gobierno del país, como responsable de la recuperación o propietario de los bienes afectados, puede acceder en el momento de la evaluación. El acceso a dichos fondos tiene restricciones y costos asociados por lo cual es necesario estimarlos como valores factibles de acuerdo con las condiciones macroeconómicas y financieras de cada país. En esta evaluación se han tenido en cuenta: el pago de seguros y reaseguros que aproximadamente recibiría el país por los bienes y la infraestructura asegurada del gobierno; las reservas disponibles en fondos para desastres con los que cuenta el país en el año de la evaluación; los valores que puede recibirse como ayudas y donaciones, tanto públicas como privadas, nacionales como internacionales; el valor posible de nuevos impuestos que el país podría recaudar adicionalmente en caso de un desastre mayor; la estimación del margen de reasignación presupuestal que tiene el país, que usualmente corresponde al margen de gastos discrecionales del gobierno; el valor factible de crédito externo que puede obtener el país con los organismos multilaterales y en el mercado de capitales en el exterior; y el crédito interno que puede obtener el país con los bancos comerciales y en algunos casos con el banco central, cuando es legal obtener préstamos del mismo. Un IDD mayor que 1.0 significa incapacidad económica del país para hacer frente a desastres extremos, aun cuando aumente al máximo su deuda. A mayor IDD mayor es el déficit. De manera complementaria y para facilitar poner en contexto el IDD se ha propuesto un indicador colateral adicional IDD’ que ilustra qué porción de los gastos de capital del país corresponde la pérdida anual esperada o prima pura de riesgo. Es decir qué porcentaje de la inversión sería el pago anual por desastres futuros. El IDD’ también se estima con respecto al monto de recursos sostenible por superávit intertemporal3, que el gobierno puede destinar, calculado a 10 años. Es decir el porcentaje que representaría la prima técnica del ahorro potencial a valor presente. En caso de que anualmente la pérdida supere el monto de recursos disponible por superávit se prevé que con el tiempo habría un déficit por desastres que implicaría el inevitable aumento de la deuda. En general, si el superávit intertemporal es negativo el pago de la prima sencillamente aumentaría el déficit ya existente. Detalles de los fundamentos técnicos de los modelos utilizados se encuentran en el documento de la metodología (Cardona et al 2004a/b), disponible en la página: http://idea.unalmzl.edu.co 2.1. Parámetros de referencia para el modelo Aunque no existen datos detallados útiles para la modelación sobre el inventario de inmuebles públicos y privados es posible con información general de área construida y población realizar

3 Lo que interesa conocer es si el gobierno, desde un punto de vista ortodoxo, cumple con su restricción presupuestal intertemporal, es decir, si las trayectorias de flujos de gastos e ingresos garantizan −en términos de valor presente− que los superávit primarios corrientes y futuros permiten cancelar el stock de deuda actual. Es decir, la disciplina financiera exige reconocer que la acción del gobierno tiene límites y que su capacidad financiera para enfrentar los desastres debe cumplir con la restricción intertemporal de las finanzas públicas.



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algunas estimaciones de parámetros aproximados que permitan dar una valoración coarse grain del volumen y costo de los elementos expuestos requeridos para el análisis. A continuación se presentan los parámetros que se utilizaron para efectos de conformar una estructura de información homogénea y consistente para los fines específicos del proyecto. Se estimaron parámetros como el costo por metro cuadrado de ciertos tipos constructivos, el número de metros cuadrados construidos en cada ciudad en relación con el número de habitantes y la distribución porcentual de las áreas construidas en grupos básicos de análisis como el componente público, el privado, que en caso de desastre estaría a cargo del Estado, y el resto de los bienes privados, que constitiyuyen el stock de capital. La Figura 10 presenta las estimaciones de áreas construidas en los diferentes componentes y su variación en el tiempo (desde el año 1980 hasta el 2003). La Figura 11 presenta una gráfica equivalente en términos de valores expuestos para todo el país.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1980 1985 1990 1995 2000 2003

Año

kilò

met

ros

cuad

rado

s

Àrea total construida Àrea del sector pùblico Privado a cargo del Estado

Figura 10. Áreas construidas totales por componente, en km2

-

5

10

15

20

1980 1985 1990 1995 2000 2003

Año

Mile

s de

mill

ones

US

D

Valor total Sector público Privado a cargo del Estado

Figura 11. Valor expuesto por componente en miles de millones de dólares.

La técnica para estimar la exposición del país, la vulnerabilidad de los elementos expuestos y el modelo de amenaza y riesgo se explica en Ordaz & Yamín (2004).



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2.2. Estimación de los indicadores En la Tabla 2 se presenta el IDD cada cinco años desde 1980 al 2000, para los Eventos Máximos Considerados, EMC, de períodos de retorno de 50, 100 y 500 años.

Tabla 2. IDD para diferentes periodos de retorno

IDD 1980 1985 1990 1995 2000

IDD50 0,15 0,17 0,25 0,15 0,13IDD100 0,35 0,41 0,58 0,35 0,31IDD500 1,44 1,64 2,22 1,45 1,30

Para los eventos extremos máximos en 500 años en cada período4, el IDD es superior a 1.0, lo que indica que el país no tendría recursos propios suficientes, o por transferencia y/o de financiación factibles para afrontar las pérdidas y realizar la reposición del stock de capital afectado. Para eventos máximos en 50 y 1005 años el país, en general, ha estado en capacidad de cubrir los costos de reconstrucción con sus propios recursos o con los que habría podido acceder de ser necesario. Ahora bien, la Tabla 3 presenta los valores del IDD’, tanto con respecto a gastos de capital o presupuesto anual de inversión, como del ahorro posible por superávit intertemporal a 10 años, expresados en porcentaje.

Tabla 3. IDD’ con respecto a gastos de capital y superávit intertemporal

IDD' 1980 1985 1990 1995 2000 IDDGC 1,95% 2,97% 3,65% 1,90% 1,81%IDDSI ^D 3,71% 16,08% 92,25% ^D

La Figura 12 ilustra tanto los valores del IDD como del IDD’ con respecto a los gastos de capital. Las gráficas indican que desde 1980 hasta 1990 el IDD aumentó significativamente. Para 1995 y 2000 se presenta una considerable reducción6. Igualmente el IDD’ con respecto al presupuesto de inversión tuvo una importante disminución en el año 2000. Esto ilustra que si las obligaciones contingentes del país se cubrieran mediante seguros (prima pura anual), el país tendría que invertir aproximadamente el 1.81% de sus gastos anuales de capital en el 2000 para cubrir sus futuros desastres. El IDD’ con respecto al monto sostenible de superávit intertemporal indica que la prima pura anual desde 1985 estaría siendo cada vez un mayor porcentaje del ahorro posible por superávit y que en el 2000, si se pagara el valor anualizado de los futuros desastres, dicho valor no podría obtenerse de ahorro intertemporal y estaría incrementado el déficit. 4 Lo que no significa que ocurran cada 500 años. Dicho evento puede ocurrir en cualquier momento y tiene una probabilidad del 2% de presentarse en un lapso de 10 años. 5 Eventos que pueden ocurrir en cualquier momento y que tienen una probabilidad del 18% y 10% de presentarse en un lapso de 10 años. 6 Existen dudas acerca de las cifras reportadas de fondos de reservas disponibles y de posibles impuestos que se hubieran podido recaudar (ver Tabla 5). Se considera que estos valores deberían ser revisados dado que son altos y poco factibles.



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Figura 12. IDD50, IDD100, IDD500, IDD’GC

Dada la importancia de las cifras que componen el IDD y el IDD’ en cada período y considerando los desastres extremos de referencia, en la Tabla 4 se presentan los valores de las pérdidas potenciales para el país para el Evento Máximo Considerado, EMC, con periodos de retorno de 50, 100 y 500 años. Esta estimación en retrospectiva se realizó para el nivel de exposición del país cada cinco años desde 1980 hasta el 2000. Así mismo se presenta el valor de la pérdida anual esperada o prima pura necesaria para cubrir los futuros desastres en cada período o momento indicado. Con base en estas estimaciones (numerador de los indicadores) se han realizado los cálculos del IDD y del IDD’ en los diferentes períodos, que se han presentado previamente. Estos indicadores pueden estimarse cada cinco años y servirían para identificar si hay una reducción o un aumento del potencial de déficit por desastre. Inversiones en mitigación (reforzamiento de estructuras vulnerables) que reduzcan el potencial de pérdidas o el aumento de la cobertura de seguros de los elementos expuestos, que aumentarían la resiliencia económica, podrían reflejarse en una futura evaluación del IDD para el país.

IDD50

0,150,17

0,25

0,15 0,13

0,00

0,10

0,20

0,30

1980 1985 1990 1995 2000

IDD100

0,35 0,41

0,58

0,35 0,31

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1980 1985 1990 1995 2000

IDD500

1,441,64

2,22

1,45 1,30

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

1980 1985 1990 1995 2000

IDDGC

1,95%

2,97%3,65%

1,90% 1,81%

0%

1%

2%

3%

4%

1980 1985 1990 1995 2000



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Tabla 4. Pérdida probable y prima pura para cálculo del IDD e IDD’

L50 1980 1985 1990 1995 2000 Total - Millones US$ 151,2 176,4 226,7 294,8 312,4

Gobierno - Millones US$ 36,5 42,6 54,8 71,2 75,4Pobres - Millones US$ 50,4 58,8 75,6 98,3 104,2

Total - %PIB 1,92% 1,58% 2,96% 2,01% 1,62%Gobierno - %PIB 0,46% 0,38% 0,72% 0,49% 0,39%

Pobres - %PIB 0,64% 0,53% 0,99% 0,67% 0,54%L100

Total - Millones US$ 334,8 390,6 502,1 652,9 691,9Gobierno - Millones US$ 68,6 80,1 102,9 133,8 141,8

Pobres - Millones US$ 139,8 163,1 209,7 272,6 288,9Total - %PIB 4,25% 3,49% 6,56% 4,45% 3,59%

Gobierno - %PIB 0,87% 0,72% 1,35% 0,91% 0,73%Pobres - %PIB 1,77% 1,46% 2,74% 1,86% 1,50%L500

Total - Millones US$ 1.665,0 1.942,4 2.496,8 3.246,6 3.440,4Gobierno - Millones US$ 284,1 331,4 426,0 553,9 587,0

Pobres - Millones US$ 688,1 802,7 1.031,8 1.341,7 1.421,8Total - %PIB 21,13% 17,37% 32,64% 22,15% 17,83%

Gobierno - %PIB 3,61% 2,96% 5,57% 3,78% 3,04%Pobres - %PIB 8,73% 7,18% 13,49% 9,15% 7,37%Ly

Total - Millones US$ 17,3 20,1 25,9 33,7 35,7Gobierno - Millones US$ 3,6 4,2 5,4 7,0 7,4

Pobres - Millones US$ 4,7 5,5 7,0 9,1 9,7Total - %PIB 0,22% 0,18% 0,34% 0,23% 0,18%

Gobierno - %PIB 0,05% 0,04% 0,07% 0,05% 0,04%Pobres - %PIB 0,06% 0,05% 0,09% 0,06% 0,05%

La Tabla 5 presenta los posibles fondos internos y externos que, frente a los daños de un desastre extremo, el gobierno podría acceder en el momento de cada evaluación. La suma de estos posibles recursos disponibles o utilizables corresponde a la resiliencia económica cada cinco años desde 1980 hasta el 2000. Con base en estas estimaciones (denominador del indicador) se han realizado los cálculos del IDD en los diferentes períodos.



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Tabla 5. Resiliencia económica, fondos y recursos para el cálculo del IDD Fondos 1980 1985 1990 1995 2000

Primas Seguros - %PIB 1,090 2,030 1,240 1,090 1,040Seguros/Reaseg.50 -F1p 0,9 2,1 1,6 1,8 1,9

Seguros/Reaseg.100 -F1p 2,3 4,9 3,9 4,4 4,5Seguros/Reaseg.500 -F1p 10,6 23,0 18,1 20,7 20,9

Fondos desastres -F2p 50,5 33,7 40,4 101,0 111,1Ayuda/donacions.50 -F3p 7,6 8,8 11,3 14,7 15,6

Ayuda/donacions.100 -F3p 16,7 19,5 25,1 32,6 34,6Ayuda/donacions.500 -F3p 83,2 97,1 124,8 162,3 172,0

Nuevos Impuestos -F4p 276,8 341,6 268,8 514,9 671,5Gastos de capital - %PIB 5,378 2,906 4,431 5,782 4,877Reasig. presuptal. -F5p 254,2 194,9 203,4 508,5 564,7

Crédito externo. -F6p 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Crédito interno -F7p 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Superávit Intertemp. d*- %PIB -1,97 2,32 1,01 0,12 -0,10Superávit Intertemp. -F8p -155,3 259,7 77,1 17,5 -19,8

RE.50 Total - Millones US$ 590,1 581,0 525,5 1.141,0 1.364,8

Total - %PIB 7,49% 5,20% 6,87% 7,79% 7,07%RE.100

Total - Millones US$ 600,6 594,6 541,6 1.161,5 1.386,4Total - %PIB 7,62% 5,32% 7,08% 7,93% 7,18%

RE.500 Total - Millones US$ 675,4 690,3 655,5 1.307,4 1.540,3

Total - %PIB 8,57% 6,17% 8,57% 8,92% 7,98% El objetivo principal del IDD y del IDD’ es facilitar a las autoridades macroeconómicas y financieras el acceso a información relevante sobre el riesgo de desastre a nivel nacional y tener una dimensión del problema presupuestal que tendría el país y la necesidad de considerar este tipo de cifras en la planificación presupuestal y financiera. Estos indicadores permiten dimensionar la exposición fiscal y el déficit potencial –o pasivos contingentes– del país de una manera sencilla e identificar y proponer posibles políticas y acciones efectivas, como la protección financiera del Estado mediante mecanismos de transferencia de riesgos utilizando los seguros y reaseguros o el mercado de capitales; el incentivo del aseguramiento de los inmuebles públicos y privados; el establecimiento de fondos de reservas con base en criterios sanos de retención de pérdidas; la contratación de créditos contingentes y, en particular, la necesidad de invertir en medidas estructurales (refuerzo y rehabilitación prioritaria) y no estructurales de prevención y mitigación para reducir los daños y pérdidas potenciales y, por lo tanto, el impacto económico futuro de los desastres.



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3. ÍNDICE DE DESASTRES LOCALES (IDL) El objetivo de este índice es captar qué tan propenso es el país a la ocurrencia de desastres menores y el impacto acumulativo que causa este tipo de eventos al desarrollo local. Este índice intenta representar la variabilidad y dispersión espacial del riesgo al interior del país como resultado de eventos menores y recurrentes. Este enfoque considera la importancia que para un país tiene la frecuente ocurrencia de eventos de escala menor, que rara vez entran en las bases de datos de desastres internacionales, en incluso nacionales, pero que plantea problemas de desarrollo serios y acumulativos para el nivel local y, dado su probable impacto generalizado, para el país como un todo. Dichos eventos, que pueden ser el resultado de procesos socio-naturales asociados con el deterioro ambiental, están relacionados con fenómenos persistentes o crónicos, como deslizamientos, avalanchas, inundaciones, incendios forestales, sequías y también terremotos, huracanes y erupciones volcánicas de menor escala. Dado que, de acuerdo con las denominaciones e intereses de cada país, existen muchos tipos de eventos en la base de datos DesInventar7, se clasificaron en seis categorías: fenómenos geodinámicos externos e internos, hidrológicos, atmosféricos, tecnológicos y biológicos. Sin embargo, para simplificar, a los fenómenos geodinámicos externos se les denominó coloquialmente como a) deslizamientos y flujos y a los fenómenos geodinámicos internos se les identificó como b) eventos sismo-tectónicos. Se agruparon los fenómenos hidrológicos con los atmosféricos y se les denominó coloquialmente como c) inundaciones y tormentas e igualmente se agruparon los fenómenos tecnológicos y biológicos y se les identificó como d) otros eventos. Por otra parte, la base de datos se adecuó para procesar la información de tres variables: i) muertos, ii) afectados y iii) pérdidas directas –representadas en una valoración económica de las viviendas y cultivos destruidos– para los cuatro tipos de evento. Se consideró pertinente adicionar afectados con damnificados, dado que en algunos países se usa una u otra denominación para lo mismo, y se acordó adicionar las viviendas destruidas con las viviendas afectadas, considerando que una vivienda afectada corresponde a 0.25 viviendas destruidas. El valor de reposición de cada vivienda destruida se asumió equivalente al valor promedio de una vivienda de interés social en el período de análisis. Por otra parte, el valor de una hectárea de cultivos se determinó con base en un precio promedio ponderado de las áreas de cultivos usualmente afectadas, según el criterio de expertos de cada país en el período de análisis. El IDL es un índice que capta de manera simultánea la incidencia y la uniformidad de la distribución de efectos a nivel local, es decir da cuenta del peso relativo y la persistencia de los efectos causados por los diferentes fenómenos que originan desastres en la escala municipal. El IDL lo constituye la suma de tres subindicadores calculados con base en las cifras, de la base de datos DesInventar, de personas fallecidas, personas afectadas y pérdidas en cada municipio del país. Un mayor valor relativo del IDL significa una mayor regularidad de la magnitud y la distribución de los efectos entre todos los municipios de un país, debido a los diferentes tipos de fenómeno que los originan. En menor valor del IDL significa baja distribución espacial de los efectos entre los municipios donde se han presentado eventos. 7 Base de datos implementada por la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres de América Latina.



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De manera complementaria, se ha formulado el IDL’ que da cuenta de la concentración de las pérdidas agregadas a nivel municipal. A mayor IDL’ mayor es la concentración del riesgo. En la Tabla 6 se puede apreciar el IDL para muertos, afectados y pérdidas, así como el IDL total y el IDL’ para todos los eventos que se presentaron en el país en los periodos de 1981-85, 1986-90, 1991-95, 1996-2000.

Tabla 6. IDL para muertos(K), afectados(A) y pérdidas(L), IDL total e IDL’

81-85 86-90 91-95 96-00 IDLK ND 49,64 11,40 74,35 IDLA ND 3,36 34,20 83,91 IDLL ND 33,73 89,71 41,07

IDL ND 86,72 135,31 199,32

IDL' ND 0,76 0,79 0,89

Figura 13. IDL para muertos(K), afectados(A) y pérdidas(L), y el IDL’

IDL(K)

0

50

11

74

0

20

40

60

80

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

IDL(A)

0 3

34

84

0

30

60

90

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

IDL(L)

0

34

90

41

0

20

40

60

80

100

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

IDL'

0,00

0,76 0,790,89

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000



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La Figura 13 ilustra gráficamente los valores del IDL, según el tipo de efectos, en los diferentes periodos, excepto para el período de 1981 a 1985 que no presenta valores de desastres locales para el país. El valor del IDL por muertos y afectados entre 1996 y 2000 indica que los desastres menores causaron muertos y afectados de una manera más regular y uniforme en este período que en los demás períodos. En el período de 1991 a 1995 los muertos se concentraron en un grupo menor de municipios, al igual que los afectados entre 1986 y 1990. La incidencia y persistencia de las pérdidas económicas fue mayor para el periodo entre 1991 y 1995 y para los otros períodos se ha mantenido más o menos constante y, como lo ilustra el IDL’, se ha presentado paulatinamente un aumento en la concentración espacial de dichas pérdidas entre los municipios en los últimos años. Un IDL’ de 0.89 y 0.76 significa que el 10% de los municipios del país concentra el 66% y 30% de las pérdidas respectivamente. Al revisar los valores componentes se encontró que el IDLK entre 1996-2000 presenta un valor más alto que los otros periodos porque la distribución es más uniforme sobre todo para los “otros eventos” y para “deslizamientos”en todos los municipios del país donde se presentaron eventos. El mayor valor relativo del IDLA con respecto al anterior, se presenta por la mayor homogeneidad de los datos relacionados con inundaciones y tormentas; eventos que generan afectados en forma persistente en muchos municipios del país. Por otro, lado los eventos relacionados con sismos aportan totales muy altos de afectados, pero a diferencia de las inundaciones se presentan en pocos municipios. Como se indicó, el IDLL representa pérdidas principalmente por inundaciones y tormentas.

Figura 14. IDL total y desagregado En general, tal como lo ilustra el IDL total, en la Figura 14, los desastres menores han causado efectos más regulares y distribuidos para finales de los años 90. Es decir que ha disminuido la concentración de los efectos entre los municipios con el tiempo. Se puede decir que la distribución de los efectos en el país ha sido bastante uniforme a lo largo de tiempo. Este hecho es particularmente importante si se tiene en cuenta que las cifras de muertos, afectados y pérdidas registran un aumento en el tiempo, como lo ilustra la Tabla 8.

IDL

0

87

135

199

0

50

100

150

200

250

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

IDL Desagregado

0

5011

74

0

334

84

0

3490

41

0

50

100

150

200

250

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

IDLLIDLAIDLK



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Tabla 8. Total de muertos, afectados y pérdidas 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

Total muertos ND 372 507 604 Total afectados ND 380.041 47.852 1.078.718 Total pérdidas (USD) ND 8.576.000 17.049.375 738.918.775

La figura 15 presenta estos valores gráficamente para ilustrar posibles tendencias de las cifras. Los muertos, los afectados y las pérdidas aumentaron en los años 90.

Figura 15. Total de muertos, afectados y pérdidas Se debe tener en cuenta que con base en estas variables a causa de los diferentes eventos se ha construido el IDL, sin embargo es importante indicar que el IDL es una medida que combina la persistencia de los efectos y la regularidad de su incidencia a nivel territorial, y por lo tanto para el efecto de determinar el IDL estas cifras han sido normalizadas por el área de los municipios y relacionadas según el número total de municipios donde se han registrado los efectos. Estos índices son útiles para el análisis económico y sectorial, con el fin de promover políticas de desarrollo, ordenamiento territorial a nivel local, intervención y protección de cuencas hidrográficas, justificar la transferencia de recursos al nivel local con fines específicos de gestión de riesgos y la conformación de redes de seguridad social.

Total Muertos

0

372507

604

0

200

400

600

800

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

Total Afectados

0

380

48

1079

0

400

800

1200

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

Total Pérdidas (mill. de USD) -

0 9 17

739

0

200

400

600

800

1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000



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4. ÍNDICE DE VULNERABILIDAD PREVALENTE (IVP) En general se acepta que la vulnerabilidad es una situación condicional, es decir que depende de que se esté expuesto y de que exista una amenaza de por medio. En este sentido el riesgo claramente depende de que exista una vulnerabilidad física. Sin embargo, el riesgo también depende del posible impacto intangible de carácter social, económico o ambiental, y dicho impacto potencial depende de una serie de factores que agravan la situación –a veces llamados efectos indirectos– que dependen de situaciones sociales del contexto y de su resiliencia; expresión de la vulnerabilidad que no siempre es dependiente de la amenaza. En ese sentido, el IVP caracteriza las condiciones predominantes de vulnerabilidad del país en términos de exposición en áreas propensas, fragilidad socioeconómica y falta de resiliencia; aspectos que favorecen el impacto físico directo y el impacto indirecto e intangible en caso de presentarse un fenómeno peligroso. Este índice es un indicador compuesto que intenta caracterizar, con fines de comparación, una situación o pattern de un país. Las condiciones de vulnerabilidad inherente reiteran la relación del riesgo con el desarrollo socioeconómico, en la medida que las condiciones (de vulnerabilidad) que subyacen la noción de riesgo son, por una parte, problemas causados por un proceso de inadecuado crecimiento y, por otra, porque son deficiencias que se pueden intervenir mediante procesos adecuados de desarrollo. Por lo tanto, aunque los indicadores que aquí se proponen reflejan reconocidos aspectos del desarrollo, aquí se presentan desde la perspectiva de capturar circunstancias que favorecen el impacto físico directo (exposición/susceptibilidad) y el impacto indirecto y en ocasiones intangible (fragilidad socio-económica y falta de resiliencia) de los fenómenos peligrosos factibles. El IVP es un promedio de estos tres tipos de indicadores:

3/)( Re silienciaFragiidadExposición IVPIVPIVPIVP ¬++= Los indicadores para la descripción del grado de exposición, las condiciones socio-económicas prevalentes y la falta de resiliencia se han formulado en forma consistente (en forma directa o invertida según el caso) y reconociendo que su influencia explica que se presenten efectos socio-económicos y ambientales adversos cuando se materializa un fenómeno peligroso. Cada aspecto es un conjunto de indicadores que expresa situaciones, causas, susceptibilidades, debilidades o ausencias relativas del país, la región o la localidad que se valora, hacia las cuales se pueden orientar acciones de reducción del riesgo. Los indicadores se identificaron teniendo en cuenta que en lo posible se basen en cifras, índices, tasas o proporciones existentes que provienen de bases de información reconocidas o que existen en el país. 4.1. Indicadores de exposición y susceptibilidad En el caso de exposición y/o susceptibilidad física, ES, los indicadores que cumplen mejor esa función son los que reflejan población susceptible, activos, inversiones, producción, medios de sustento, patrimonios esenciales y actividades humanas. También pueden considerarse como indicadores de este tipo los que reflejan tasas de crecimiento y densificación poblacional, agrícola o urbana. Dichos indicadores son los siguientes:



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ES1. Crecimiento poblacional, tasa promedio anual en % ES2. Crecimiento urbano, tasa promedio anual en % ES3. Densidad poblacional en personas por área (5Km2) ES4. Porcentaje de población pobre con ingresos menores a US$ 1 diario PPP ES5. Stock de capital en millones de dólares por cada 1000 km2 ES6. Valor de importaciones y exportaciones de bienes y servicios en porcentaje del PIB ES7. Inversión fija interna del gobierno en porcentaje del PIB ES8. Tierra arable y cultivos permanentes en porcentaje del área del suelo

Estos indicadores son variables que reflejan una noción de susceptibilidad ante la acción de eventos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de los mismos. “Estar expuesto y ser susceptible” es una condición necesaria para que exista riesgo. No obstante que, en rigor, sería necesario establecer si la exposición es relevante ante cada tipo de amenaza factible, es posible admitir que ciertas variables constituyen una situación comparativamente adversa, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterización. 4.2. Indicadores de fragilidad socio-económica La fragilidad socio-económica, FS, se representa mediante indicadores de pobreza, inseguridad humana, dependencia, analfabetismo, disparidad social, desempleo, inflación, dependencia, deuda y degradación ambiental. Son indicadores que reflejan debilidades relativas o condiciones de deterioro que agravarían los efectos directos causados por fenómenos peligrosos. Aunque dichos efectos no necesariamente son aditivos y, en algunos casos, podrían considerarse redundantes o correlacionados su influencia es de especial importancia a nivel económico y social. Dichos indicadores son los siguientes:

FS1. Índice de Pobreza Humana, HPI-1. FS2. Dependencia de población vulnerable de la población en capacidad de trabajar (15-64). FS3. Desigualdad social, concentración del ingreso medida con base en índice de Gini. FS4. Desempleo como porcentaje de la fuerza total de trabajo FS5. Inflación, con base en el costo de los alimentos en % anual. FS6. Dependencia del crecimiento del PIB de la agricultura, en % anual. FS7. Servicio de la deuda en porcentaje del PIB FS8. Degradación antropogénica del suelo (GLASOD)

Estos indicadores son variables que captan en general una predisposición adversa e intrínseca8 de la sociedad ante la acción de fenómenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de estos eventos. “Predisposición a ser afectado” es una condición de vulnerabilidad, aunque en rigor sería necesario establecer la relevancia de dicha predisposición ante cada tipo de amenaza factible. Sin embargo, al igual que en la exposición es posible admitir que ciertas variables reflejan una situación comparativamente desfavorable, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterización. 8 También denominada vulnerabilidad inherente. Es decir, condiciones socio-económicas propias de las comunidades que favorecen o facilitan que haya efectos en las mismas.



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4.3. Indicadores de resiliencia (falta de) Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia, FR, puede representarse mediante el tratamiento complementario o invertido9 de un amplio número de indicadores relacionados con el nivel de desarrollo humano, el capital humano, la redistribución económica, la gobernabilidad, la protección financiera, la percepción colectiva, la preparación para enfrentar situaciones de crisis y la protección ambiental. Este conjunto de indicadores por sí solos y particularmente desagregados en el nivel local podrían facilitar la identificación y la orientación de las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar para lograr un mayor nivel de seguridad. Dichos indicadores son los siguientes:

FR1. Índice de Desarrollo humano, DHI [Inv] FR2. Índice de desarrollo relacionado con genero,GDI [Inv] FR3. Gasto social; en pensiones, salud y educación, en % del PIB [Inv] FR4. Índice de Gobernabilidad (Kaufmann) [Inv] FR5. Aseguramiento de infraestructura y vivienda en % del PIB [Inv] FR6. Televisores por cada 1000 habitantes [Inv] FR7. Camas hospitalarias por cada 1000 habitantes [Inv] FR8. Índice de Sostenibilidad Ambiental, ESI [Inv]

Estos indicadores son variables que captan de manera macro la capacidad para recuperarse o absorber el impacto de los fenómenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de estos eventos (es decir, en su mayoría no son dependientes de las amenazas). “No estar en capacidad” de enfrentar con solvencia desastres es una condición de vulnerabilidad. No obstante, al igual que en la exposición y la fragilidad socio-económica es posible admitir que ciertas variables sociales y económicas reflejan una situación comparativamente desfavorable, suponiendo que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterización. 4.4. Estimación de los indicadores En general el IVP refleja susceptibilidad por el grado de exposición física de bienes y personas, IVPES, lo que favorece el impacto directo en caso de eventos peligrosos. Igualmente, refleja condiciones de fragilidad social y económica que favorecen el impacto indirecto e intangible, IVPFS. Y, también, refleja falta de capacidad para absorber las consecuencias, responder eficientemente y recuperarse, IVPFR. La reducción de este tipo de factores, objeto de un proceso de desarrollo humano sostenible y de políticas explícitas de reducción de riesgo es uno de los aspectos en los cuales se debe hacer especial énfasis. En la Tabla 9 se puede observar el IVP total y sus componentes relacionados con exposición y susceptibilidad, fragilidad socio-económica, y falta de resiliencia. Es importante señalar que para efectos de considerar la participación de varios subindicadores de los cuales sólo existe un valor reciente, se optó por colocar el mismo valor en todos los períodos para no afectar el valor relativo de los índices y con la expectativa que en un futuro el valor de estos subindicadores se siga publicando. 9 Se utiliza aquí el símbolo [Inv] para señalar el tratamiento complementario o invertido (¬R = 1- R)



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Tabla 9. Valores IVP

1985 1990 1995 2000 IVPES 42,584 45,857 40,651 27,140 IVPFS 51,382 51,453 48,802 34,731 IVPFR 80,781 79,355 78,856 78,219 IVP 58,249 58,889 56,103 46,697

La Figura 16 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPES y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).

1985 1990 1995 2000 Wpaj ES.1 2,52 2,59 2,64 2,58 4,95ES.2 2,69 2,53 3,10 3,39 1,93ES.3 356,82 403,44 460,02 525,01 6,96ES.4 53,30 53,30 39,80 10,00 36,03ES.5 117,07 159,17 222,68 325,11 13,79ES.6 24,93 45,87 44,69 49,51 3,01ES.7 10,96 12,98 14,51 17,92 23,50ES.8 4,47 4,47 5,12 5,03 9,83

Figura 16. IVPES La vulnerabilidad por exposición y susceptibilidad para el país, IVPES, aumentó en los años 80 pero disminuyó en los años 90. Una de las causas es la gran disminución del porcentaje de población pobre (ES4) de 1990 a 1995, reduciéndose a casi la mitad. Además, su peso, en comparación de los demás, hace que esta situación tenga una influencia importante en el IVPES. Otros subindicadores de importancia en el peso total son los de tierra arable y cultivos permanentes en porcentaje del área del suelo (ES8) y la inversión fija interna del gobierno en porcentaje del PIB (ES7), los que se mantuvieron prácticamente constantes en los años 90. Por otro lado se puede observar que el stock de capital en millones de dólares por cada 1000 km2 (ES5) aumentó sustancialmente para 1995 y para el año 2000, pero este aumento no se refleja de manera notable en el IVPES debido a su peso. Se detecta una leve reducción en el crecimiento poblacional y se presenta una disminución importante de la población en condiciones de pobreza. Por otra parte, aunque hay aumento en los activos públicos y privados, en general, las importaciones y exportaciones (actividad productiva), la inversión fija interna y el porcentaje de cultivos se mantienen relativamente constantes, lo que hace que haya equilibrio general y una paulatina disminución en la vulnerabilidad por exposición y susceptibilidad del país.

La Figura 17 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPFS y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).

IVPES

42,58 45,8640,65

27,14

0

20

40

60

1985 1990 1995 2000



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1985 1990 1995 2000 Wpaj FS.1 58,80 58,80 62,40 23,80 22,76FS.2 0,97 0,97 0,94 0,86 3,08FS.3 59,60 59,60 55,80 55,80 32,61FS.4 2,65 3,90 2,65 1,40 7,87FS.5 21,86 47,13 8,80 4,34 4,74FS.6 25,85 25,88 24,15 22,83 1,99FS.7 3,44 2,79 2,39 2,13 11,10FS.8 3,93 3,93 3,93 3,93 15,85

Figura 17. IVPFS

La vulnerabilidad por fragilidad socioeconómica del país, IVPFS, presentó un leve aumento en los años 80, pero para los años 90 descendió. La gran disminución que se puede observar para el año 2000 es debido, principalmente a la gran reducción del índice de pobreza humana (FS1), que, además presenta un peso significativo en el IVPFS. Otros subindicadores como la dependencia de población vulnerable (FS2), el desempleo (FS4), la inflación (FS5), la dependencia del crecimiento del PIB de la agricultura (FS6) y el servicio de la deuda (FS7) también disminuyeron, lo que se refleja en la reducción del IVPFS, sin embargo, la influencia de estos subindicadores no es muy alta debido a que los pesos asignados son bajos. La desigualdad social (FS3) presentó una reducción para 1995, y dado que el peso asignado es el más importante sobre el total, influyó notablemente en la reducción del IVPFS para ese año, para el período siguiente el valor se mantiene. Igualmente, para la degradación antropogénica del suelo (FS8), el valor es igual para todos los períodos, por falta de información. El nivel de vulnerabilidad por fragilidad socioeconómica del país es el más alto comparado con los otros países de la región.

La Figura 18 presenta los valores sin escalar de los subindicadores que componen el IVPFR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).

1985 1990 1995 2000 Wpaj FR.1 0,55 0,58 0,61 0,63 16,09FR.2 0,61 0,61 0,61 0,61 32,69FR.3 4,24 4,06 4,38 4,86 22,90FR.4 0,76 0,87 0,82 0,72 11,46FR.5 0,67 0,69 0,70 0,71 3,06FR.6 26,00 53,10 60,12 61,48 1,97FR.7 1,10 1,10 0,97 0,70 4,71FR.8 48,45 48,45 47,30 49,60 7,12

Figura 18. IVPFR

IVPF S

51,38 51,45 48,80

34,73

0

20

40

60

1985 1990 1995 2000

IVPF R

80,78 79,36 78,86 78,22

0

20

40

60

80

100

1985 1990 1995 2000



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La vulnerabilidad por falta de resiliencia, IVPFR, es la lectura complementaria o invertida de la resiliencia o capacidad obtenida de los subindicadores seleccionados. En este caso se puede observar que en su mayoría dichos subindicadores presentan valores que permanecen relativamente constantes en todos los periodos. Por esta razón, se detecta en general paulatino y leve descenso del IVPFR, que señala que la resiliencia ha estado mejorando. A pesar de que el IVPFR ha estado diminuyendo con el tiempo, su valor es muy alto y es el que más contribuye a la vulnerabilidad prevalente del país y, en comparación con los demás países de la región el país presenta la más alta vulnerabilidad por falta de resiliencia. La Figura 19 presenta el valor total del IVP obtenido del promedio de sus indicadores componentes y el valor agregado con el fin de ilustrar las contribuciones de los mismos.

Figura 19. IVP Las gráficas del IVP ilustran que en los años 80 hubo un leve aumento de la vulnerabilidad prevalente, particularmente por el aumento de la exposición y susceptibilidad de la población, en lo que se presentó un aumento significativo en comparación con los otros indicadores que componen el IVP. Durante los años 90 se observa que los indicadores de exposición y susceptibilidad y los de fragilidad social han disminuido, lo que representa una reducción de la vulnerabilidad prevalente del país, por logros paulatinos en el nivel de desarrollo y mejora de las condiciones de vida de la población. Comparando los tres indicadores la falta de resiliencia es el indicador que más contribuye a la vulnerabilidad prevalente, situación que se repite y es la más crítica en los demás países de la región. Este indicador tiene en general una alta incidencia en los países en desarrollo. El IVP ilustra la relación del riesgo con el desarrollo, o bien porque dicho desarrollo lo disminuye o lo aumenta. Este aspecto hace evidente la conveniencia de explicitar las medidas de reducción de riesgos, dado que las acciones de desarrollo no reducen automáticamente la vulnerabilidad. Esta evaluación puede ser de utilidad para las entidades relacionadas con vivienda y desarrollo urbano, ambiente, agricultura, salud y bienestar social, economía y planificación, para mencionar algunas.

IVP

58,25 58,89 56,1046,70

0

20

40

60

1985 1990 1995 2000

IVP

43 46 41 27

51 51 49

35

81 79 79

78

020406080

100120140160180200

1985 1990 1995 2000

LR

SF

ES



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5. ÍNDICE DE GESTIÓN DE RIESGOS (IGR) El objetivo del IGR es la medición del desempeño o performance de la gestión del riesgo. Es una medición cualitativa de la gestión con base en unos niveles preestablecidos (targets) o referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestión del riesgo, según sea su grado de avance. Esto significa que el IGR se fundamenta en la definición de una escala de niveles de desempeño o una “distancia” con respecto a ciertos umbrales objetivo, o al desempeño obtenido por un país líder considerado como el referente. Para la formulación del IGR se tuvieron en cuenta cuatro políticas públicas: a) Identificación del riesgo, IR (que comprende la percepción individual, la representación social

y la estimación objetiva); b) Reducción del riesgo, RR (que involucra propiamente a la prevención-mitigación) c) Manejo de desastres, MD (que corresponde a la respuesta y la recuperación); y d) Gobernabilidad y Protección financiera, PF (que tiene que ver con la a transferencia del riesgo

y la institucionalidad). Para cada indicador de política pública se han propuesto seis subindicadores componentes que caracterizan el desempeño de la gestión del riesgo en el país. El IGR es el promedio de los cuatro indicadores compuestos:

4/)( PFMDRRIR IGRIGRIGRIGRIGR +++= La valoración de cada subindicador se hizo utilizando cinco niveles de desempeño: bajo, incipiente, apreciable, notable y óptimo que corresponden a un rango de 1 a 5, siendo uno el nivel más bajo y cinco el nivel más alto. Este enfoque metodológico permite utilizar cada nivel de referencia simultáneamente como un “objetivo de desempeño” y por lo tanto facilita la comparación y la identificación de resultados o logros hacia los cuales los gobiernos deben dirigir sus esfuerzos de formulación, implementación y evaluación de cada política. A cada subindicador se le ha asignado un peso que representa la importancia relativa de los aspectos que se evalúan en cada una de las cuatro políticas públicas. Las valoraciones de los subindicadores y de sus respectivos pesos se establecieron mediante consultas con expertos externos y representantes de las instituciones encargadas de la ejecución de las políticas públicas de gestión de riesgos. Para el procesamiento de las calificaciones se definieron funciones de pertenencia para conjuntos difusos que representan los niveles de calificación posibles para los subindicadores10. En la Figura 20 se ilustran estas funciones en la gráfica superior. El desempeño de la gestión de riesgos lo definen estas funciones, cuyo resultado es la curva que se ilustra en la gráfica inferior, donde se indica el grado de efectividad de la gestión del riesgo según el nivel de desempeño obtenido con los diferentes subindicadores. La grafica inferior ilustra que el aumento de la efectividad de la gestión de riesgo no es lineal; en un principio se tiene un menor progreso y en la medida que se

10 Es posible estimar alternativamente el IGR como la suma ponderada (pesos) de valores numéricos fijos (1 a 5 por ejemplo), en vez de los conjuntos difusos de valoración lingüística, sin embargo esa simplificación elimina la no linealidad de la gestión del riesgo, obteniéndose resultados menos apropiados.



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logra una mayor gestión del riesgo, y se hace sostenible, el desempeño aumenta y mejora la efectividad. En un alto grado de desempeño, esfuerzos menores adicionales aumentan significativamente la efectividad. Por el contrario, pequeños logros en la gestión del riesgo se traducen en un desempeño despreciable y poco sostenible, por lo que sus resultados tienen poca o ninguna efectividad.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 1000

0.2

0.4

0.6

0.8

1Índice de Gestión de Riesgos

Efe

ctivi

dad

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 1000

0.2

0.4

0.6

0.8

1Niveles de Desempeño de la Gestión

Per

tene

ncia

Bajo Incipiente Apreciable Notable Óptimo

Figura 20. Comportamiento de la gestión de riesgos y forma de las

funciones para cada nivel de desempeño 5.1. Indicadores de identificación del riesgo La identificación del riesgo colectivo, en general, comprende la percepción individual, la representación social y la estimación objetiva. Para poder hacer intervenir el riesgo es necesario reconocerlo11, dimensionarlo (medirlo) y representarlo mediante modelos, mapas, índices, etc. que tengan significado para la sociedad y para los tomadores de decisiones. Metodológicamente involucra la valoración de las amenazas factibles, de los diferentes aspectos de la vulnerabilidad de la sociedad ante dichas amenazas y de su estimación como una situación de posibles consecuencias de diferente índole en un tiempo de exposición definido como referente. Su

11 Es decir, que sea un problema para alguien. El riesgo puede existir pero no ser percibido en su verdadera dimensión por los individuos, los tomadores de decisiones y la sociedad en general. Medir o dimensionar el riesgo de una manera apropiada es hacerlo manifiesto o reconocido, lo que implica que hay algo que se debe hacer. Sin una adecuada identificación del riesgo no es posible que se lleven a cabo acciones preventivas anticipadas.



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valoración con fines de intervención tiene sentido cuando la población lo reconoce y lo comprende. Los indicadores que representan la identificación del riesgo, IR, son los siguientes:

IR1. Inventario sistemático de desastres y pérdidas IR2. Monitoreo de amenazas y pronóstico IR3. Evaluación mapeo de amenazas IR4. Evaluación de vulnerabilidad y riesgo. IR5. Información pública y participación comunitaria IR6. Capacitación y educación en gestión de riesgos

5.2. Indicadores de reducción del riesgo La principal acción de gestión de riesgos es la reducción del riesgo. En general, corresponde a la ejecución de medidas estructurales y no estructurales de prevención-mitigación. Es la acción de anticiparse con el fin de evitar o disminuir el impacto económico, social y ambiental de los fenómenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificación, pero fundamentalmente de ejecución de medidas que modifiquen las condiciones de riesgo mediante la intervención correctiva y prospectiva de los factores de vulnerabilidad existente o potencial, y control de las amenazas cuando eso es factible. Los indicadores que representan la reducción de riesgos, RR, son los siguientes:

RR1. Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana RR2. Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental RR3. Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas propensas RR5. Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción RR6. Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados

5.3. Indicadores de manejo de desastres El manejo de desastres corresponde a la apropiada respuesta y recuperación post desastre, que depende del nivel de preparación de las instituciones operativas y la comunidad. Esta política pública de la gestión del riesgo tiene como objetivo responder eficaz y eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido posible impedir el impacto de los fenómenos peligrosos. Su efectividad implica una real organización, capacidad y planificación operativa de instituciones y de los diversos actores sociales que verían involucrados en casos de desastre. Los indicadores que representan la capacidad para el manejo de desastres, MD, son los siguientes:

MD1. Organización y coordinación de operaciones de emergencia MD2. Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta MD3. Dotación de equipos, herramientas e infraestructura MD4. Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional MD5. Preparación y capacitación de la comunidad MD6. Planificación para la rehabilitación y reconstrucción



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5.4. Indicadores de gobernabilidad y protección financiera La gobernabilidad y protección financiera para la gestión de riesgos es fundamental para la sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento económico del país. Esta política pública implica, por una parte, la coordinación de diferentes actores sociales que necesariamente tienen diversos enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su efectividad esta relacionada con el nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones institucionales y de participación social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la adecuada asignación y utilización de recursos financieros para la gestión y de la implementación de estrategias apropiadas de retención y transferencia de pérdidas asociadas a los desastres. Los indicadores que representan la gobernabilidad y protección financiera, PF, son los siguientes:

PF1. Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF2. Fondos de reservas para el fortalecimiento institucional PF3. Localización y movilización de recursos de presupuesto PF4. Implementación de redes y fondos de seguridad social PF5. Cobertura de seguros y estrategias de transferencia de pérdidas de activos públicos PF6. Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado

5.5. Estimación de los indicadores En la Tabla 10 se presenta el IGR total y sus componentes, en cada período, de identificación del riesgo, IGRIR; reducción del riesgo, IGRRR; manejo de desastres, IGRMD; y gobernabilidad y protección financiera, IGRPF.

Tabla 10. Valores IGR 1985 1990 1995 2000 2003 IGRIR 10,39 10,39 10,39 32,15 32,15IGRRR 4,56 4,56 14,02 17,00 17,00IGRMD 10,75 32,90 41,31 64,84 72,07IGRPF 6,27 14,69 30,54 31,95 41,71IGR 7,99 15,64 24,07 36,49 40,73

La Figura 21 presenta las calificaciones12 de los subindicadores que componen el IGRIR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ). La gestión en relación con la identificación del riesgo indica que el país tuvo avances de 1985 a 1995 de un nivel bajo a incipiente para casi todos los indicadores. Para el año 2000 se puede observar un avance significativo debido al mejoramiento en el nivel de desempeño que paso de incipiente a apreciable en el monitoreo de amenazas y pronóstico (IR2), evaluación y mapeo de amenazas (IR3), evaluación de vulnerabilidad y riesgo (IR4) y la información pública y participación comunitaria (IR5). 12 La calificación es lingüística y no se utilizan números definidos. En las tablas el significado es el siguiente: 1: bajo, 2: incipiente, 3: apreciable, 4: notable, y 5: óptimo



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NIVEL 1985 1990 1995 2000 2003 Wpaj IR.1 1 1 1 2 2 43,546 IR.2 2 2 2 3 3 23,364 IR.3 1 2 2 3 3 14,78 IR.4 1 2 2 3 3 9,3996 IR.5 1 2 2 3 3 5,8827 IR.6 1 1 2 2 3 3,0274

Figura 21. IGR IR En el subindicador de inventario sistemático de desastres y pérdidas (IR1) se presentó un avance de bajo a incipiente que influyó notablemente en el valor del IGRIR debido a que el peso asignado por los evaluadores es significativo. Para el 2003 el único avance que se presentó es el de la capacitación y educación en gestión de riesgos (IR6) que pasó de un nivel incipiente a apreciable, sin embargo, como el peso asignado a este subindicador es muy bajo, el valor del IGRIR no se afectó. La Figura 22 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRRR y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).

NIVEL 1985 1990 1995 2000 2003 Wpaj RR.1 1 1 2 2 2 46,381 RR.2 1 1 1 2 2 27,05 RR.3 1 1 1 2 2 11,231 RR.4 1 1 2 2 2 7,299 RR.5 1 1 2 2 2 4,7957 RR.6 1 1 1 2 2 3,243

Figura 22. IGR RR

La gestión en relación con la reducción del riesgo indica que en el país en el año 1995 hubo algunos avances del nivel bajo a incipiente en la integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana (RR1), el mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas propensas (RR4) y en la actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción (RR5). Dado que el peso del RR1 es considerablemente importante dentro del total, el avance que se puede observar en el IGRRR para 1995 se refleja

IGRIR

10,39 10,39 10,39

32,15 32,15

0

10

20

30

40

50

1985 1990 1995 2000 2003

IGRR R

4,56 4,5614,02 17,00 17,00

0

10

20

30

40

50

1985 1990 1995 2000 2003



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principalmente por el mejoramiento en el nivel de desempeño de este subindicador. Para el año 2000, la intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental (RR2), la implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos (RR3) y el refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados (RR6) pasaron de un nivel bajo a incipiente, lo que se reflejó en el mejoramiento del IGRRR. Para el año siguiente todos los subindicadores mantuvieron el mismo nivel de desempeño. Se puede observar que el avance que se ha presentado en cuanto a la gestión en la reducción del riesgo es muy bajo, y comparado con los otros países de la región, Guatemala es uno de los países que presenta el nivel de desempeño más bajo en cuanto a la reducción del riesgo. La Figura 23 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRMD y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).

NIVEL 1985 1990 1995 2000 2003 Wpaj MD.1 2 3 3 4 5 5,4564MD.2 1 2 3 4 5 41,09 MD.3 1 2 3 4 4 10,671MD.4 2 2 3 4 4 3,2167MD.5 2 3 3 4 4 24,473MD.6 2 2 2 3 3 15,093

Figura 23. IGR MD

La gestión en relación con el manejo de desastres, IGRMD, indica que el país tuvo un progresivo avance desde un nivel de incipiente hasta un nivel óptimo, en algunos subindicadores, desde 1985 hasta el 2000. Del año 1985 a 1990 el aumento se debió a la mejora hasta un nivel de apreciable de la organización y coordinación de operaciones de emergencia (MD1) y la preparación y capacitación de la comunidad (MD5), y hasta un nivel incipiente de la planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta (MD2), en la dotación de equipos, herramientas e infraestructura (MD3). El avance que se puede observar del año 1990 a 1995 fue el resultado del mejoramiento en MD2, MD3 y MD4, que para 1995 se considera que se logró en cada subindicador un nivel de apreciable. El aumento del IGRMD para el 2000 es significativo debido a que casi todos los subindicadores aumentaron su nivel de desempeño a notable y teniendo en cuenta que el peso que se le asignó a MD2 es el más alto, esto se refleja notoriamente en el IGRMD. Así mismo, para el año 2003 el MD1 y MD2 mejoraron su nivel de notable a óptimo, lo que se refleja en un valor alto para el IGRMD. La Figura 24 presenta las calificaciones de los subindicadores que componen el IGRPF y sus respectivos pesos obtenidos con el Procedimiento Analítico Jerárquico (PAJ).

IGRM D

10,75

32,9041,31

64,84 72,07

0

20

40

60

80

1985 1990 1995 2000 2003



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NIVEL 1985 1990 1995 2000 2003 Wpaj PF.1 1 1 1 2 2 18,085 PF.2 1 1 2 3 3 2,8345 PF.3 1 2 2 2 2 41,551 PF.4 1 2 3 3 4 24,984 PF.5 1 1 1 1 1 7,7696 PF.6 2 2 2 2 2 4,7769

Figura 24. IGR PF La gestión en relación con la protección financiera y la gobernabilidad para la gestión de riesgos, IGRPF, indica que el país presentó un avance progresivo desde los años 80 hasta el 2003. La localización y movilización de recursos de presupuesto (PF3) y la implementación de redes y fondos de seguridad social (PF4) presentaron un leve avance para 1990 de un nivel bajo a incipiente. Debido a que a estos dos subindicadores se les asignaron los pesos más altos dentro del total, el avance se refleja notoriamente en el IGRPF. Para 1995 hubo un cambio de un nivel bajo a incipiente en los fondos de reservas para el fortalecimiento institucional (PF2), y un mejoramiento hasta un nivel de desempeño apreciable en PF4. En el año 2000 se logró un nivel apreciable para el PF2 y un nivel incipiente para la organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada (PF1), sin embargo el IGRPF no presenta mayores cambios debido a que los pesos que se le asignarn a estos dos subindicadores no son muy notables. Para el 2003 se puede observar un aumento significativo en el IGRPF principalmente por el mejoramiento en el nivel de desempeño del PF4, que pasó de un nivel apreciable a notable, y, debido a la importancia de su peso asignado, esto se refleja en el valor total del IGRPF. La Figura 25 presenta el valor total del IGR obtenido del promedio de sus indicadores componentes y el valor agregado con el fin de ilustrar las contribuciones de los mismos.

En las gráficas del IGR se puede observar que la gestión de riesgos en general ha tenido un paulatino avance desde 1985 hasta el 2003. Los indicadores que varían de manera más significativa en los primeros años son el IGRMD de manejo de desastres y el IGRPF de gobernabilidad y protección financiera. A partir de 1995 los indicadores que más aumentan son el IGRIR de identificación del riesgo, el IGRMD y el IGRPF. La variación progresiva del IGR ilustra que en general en el país se ha tenido un avance en la gestión de riesgos y, comparando el país con los demás países de la región, el desempeño de la gestión se encuentra en un nivel medio. No obstante, el IGR promedio del país representa actualmente un nivel de desempeño apreciable, tal como se deduce de la Figura 21 para un valor de 41. Esto implica que existe aún mucho trabajo por hacer para lograr que el país logre una sostenibilidad de la gestión del riesgo a niveles altos.

IGRP F

6,2714,69

30,54 31,9541,71

0

10

20

30

40

50

1985 1990 1995 2000 2003



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Figura 25. IGR TOTAL

Para observar de manera más ilustrativa los cambios de los niveles de desempeño de los indicadores que componen los aspectos de las cuatro políticas relacionadas con la gestión de riesgos, entre el primer y el último periodo, se presenta la Tabla 11.

Tabla 11. Diferencias entre el primer y el último periodo de las funciones de desempeño

de los subindicadores del IGR

Valores funciones de desempeño de los subindicadores IR,1 5 RR,1 5 MD,1 17 PF,1 5 IR,2 17 RR,2 5 MD,2 5 PF,2 5 IR,3 5 RR,3 5 MD,3 5 PF,3 5 IR,4 5 RR,4 5 MD,4 17 PF,4 5 IR,5 5 RR,5 5 MD,5 17 PF,5 5 IR,6 5 RR,6 5 MD,6 17 PF,6 17

IGRIR 10.4 IGRRR 4.56 IGRMD 10.8 IGRPF 6.27

1985

IGR 7.99

IR,1 17 RR,1 17 MD,1 94 PF,1 17 IR,2 45 RR,2 17 MD,2 94 PF,2 45 IR,3 45 RR,3 17 MD,3 77 PF,3 17 IR,4 45 RR,4 17 MD,4 77 PF,4 77 IR,5 45 RR,5 17 MD,5 77 PF,5 5 IR,6 45 RR,6 17 MD,6 45 PF,6 17

IGRIR 32.2 IGRRR 17 IGRMD 72.1 IGRPF 41.7

2003

IGR 40.73

IR,1 12 RR,1 12 MD,1 77 PF,1 12 IR,2 28 RR,2 12 MD,2 89 PF,2 40 IR,3 40 RR,3 12 MD,3 72 PF,3 12 IR,4 40 RR,4 12 MD,4 60 PF,4 72 IR,5 40 RR,5 12 MD,5 60 PF,5 0 IR,6 40 RR,6 12 MD,6 28 PF,6 0

IGRIR 21.8 IGRRR 12.4 IGRMD 61.3 IGRPF 35.4

Cambio

IGR 32.74

IGR

7,9915,64

24,07

36,4940,73

0

10

20

30

40

50

1985 1990 1995 2000 2003

IGR

10 1032 3214

17 1733

41

65 72

15

31

3242

105511

6

0

50

100

150

1985 1990 1995 2000 2003

FP

DM

RR

RI



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En resumen, de la tabla anterior se puede concluir que en el periodo de 1985 y 2003 el mayor avance de la gestión de riesgos en Guatemala lo registraron las actividades de manejo de desastres. La planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta (MD2) fue el aspecto más significativo, dado que se pasó de un desempeño bajo en 1985 a un desempeño óptimo en 2003, lo que significó un cambio de 89 en el indicador. También hubo un buen aumento de desempeño en aspectos de organización y coordinación de operaciones de emergencia (MD1), que pasó de un nivel de desempeño incipiente a óptimo. De la misma forma la dotación de equipos, herramientas e infraestructura (MD3) aumentó su nivel en 72 puntos del 1985 a 2003. Otros indicadores que cambiaron fueron los de simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional (MD4) y preparación y capacitación de la comunidad (MD5), que pasaron de un nivel de desempeño incipiente a apreciable. En los aspectos que caracterizan la planificación para la rehabilitación y reconstrucción (MD6) el nivel de desempeño tuvo un leve progreso, pasando de incipiente, a principios del período, a apreciable a finales del mismo. También presentó un avance la política de protección financiera y gobernabilidad. Aquí la implementación de redes y fondos de seguridad social (PF4) fue el aspecto más significativo, dado que se pasó de un desempeño incipiente en 1985 a un desempeño notable en 2003, lo que significó un cambio de 72 en el indicador. También hubo un aumento de desempeño en el aspecto de la planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta (PF2) en el que el nivel de desempeño pasó de bajo a apreciable a finales del período. Se dieron cambios leves en la organización y coordinación de operaciones de emergencia (PF1) y de dotación de equipos, herramientas e infraestructura (PF3) de 12 puntos. Por otra parte, para los aspectos relacionados con la cobertura de seguros y estrategias de transferencia de pérdidas de activos públicos (PF5) y cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado (PF6) no se presentó ningún cambio para el mismo periodo. Las actividades de identificación de riesgos también presentaron un avance; el subíndice logró un cambio de 21.8 puntos. Los aspectos que presentaron el mayor cambio en el período fueron la evaluación y mapeo de amenazas (IR3), la evaluación de vulnerabilidad y riesgo (IR4), información pública y participación comunitaria (IR5) y la capacitación y educación en gestión de riesgos (IR6) que pasaron de un nivel bajo a un nivel apreciable. También el indicador de monitoreo de amenazas y pronóstico (IR2) tuvo un cambio, de 28 puntos, como resultado de pasar de incipiente a apreciable en el nivel de desempeño. En los aspectos del inventario sistemático de desastres y pérdidas (IR1) no se presentó ningún avance en el período. La política pública de la gestión de riesgos en que menos se ha avanzado en Guatemala ha sido la que corresponde a la reducción de riesgos donde todos los indicadores pasaron de un nivel bajo a incipiente entre 1985 y el 2003. 6. COMENTARIOS FINALES Guatemala es un país que presenta en general un avance en el tema de la gestión de riesgos, lo que es ilustrado por el IGR, y dicho avance se refleja en la reducción paulatina de los otros



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indicadores de riesgo, como el IDD, el IDL y el IVP. Al hacer la comparación de las tendencias de los indicadores se concluye que el sistema de indicadores presenta unos resultados, en general, consistentes o coherentes. Es importante desagregar los indicadores e identificar los subindicadores o los aspectos en los cuales se pueden hacer mejoras y lograr un mayor avance en la gestión de riesgos. Este tipo de identificación deben realizarla las entidades competentes y los funcionarios sectoriales encargados de cada aspecto considerado. Es importante indicar que las evaluaciones se realizaron en cada país, e incluso los pesos fueron asignados por expertos e instituciones encargadas de la gestión del riesgo. Estas evaluaciones, en algunos casos, parecen presentar sesgos hacia una sobre estimación o benevolencia en el nivel de desempeño alcanzado cuando se compara con las evaluaciones realizadas por expertos locales externos, que parecen ser más verosímiles y sinceras. Se ha trabajado con las primeras para que se facilite una reflexión al respecto, pero se considera que las evaluaciones externas también son pertinentes y que quizás con el tiempo serían lo más deseable, si se hacen en forma concertada, para no favorecer el statu quo. 7. BIBLIOGRAFÍA Cardona, O.D.; Hurtado, J. E.; Duque, G.; Moreno, A.; Chardon, A.C.; Velásquez, L.S. y Prieto, S.D.

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Cardona, O.D.; Hurtado, J. E.; Duque, G.; Moreno, A.; Chardon, A.C.; Velásquez, L.S. y Prieto, S.D. (2004a). Dimensionamiento relativo del riesgo y de la gestión: Metodología utilizando indicadores a nivel nacional. BID/IDEA Programa de Indicadores para la Gestión de Riesgos, Universidad Nacional de Colombia, Manizales. http://idea.unalmzl.edu.co

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