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DAU-0110-000380/2014
LECTURA DE SENTENCIA. En MONTEVIDEO, el da 10 de noviembre de
2014, estando en audiencia el Sr. Juez del Juzgado Letrado de Primera
Instancia en lo Contencioso Administrativo de 2 Turno Dr. DR. ALEJANDRO
MARTNEZ DE LAS HERAS, en autos caratulados BACHETTA GREZZI,
VICTOR c/ MINISTERIO DE INDUSTRIA ENERGIA Y MINERI - Accin
de Acceso a la Informacin Pblica (Art. 22 Ley 18.381) IUE N
0002-050654/2014, siendo la hora 17:30.
COMPARECENCIA
PARTE ACTORA
VICTOR BACHETTA sin asistencia letrada
PARTE DEMANDADA
MIEM, representado por las Dras Galvez y Bertini.
Se procede a dictar sentencia definitiva en autos, la que se inserta en la
presente.
IUE: Pg. 1
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Para constancia labro la presente que previa lectura y ratificacin, firman los
comparecientes, despus del Sr. Juez.
DR. ALEJANDRO MARTNEZ DE LAS
HERAS
JUEZ LDO.CAPITAL
IUE: Pg. 2
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SEF-0110-000094/2014 SENTENCIA DEFINTIVA
Montevideo, 10 de noviembre de 2014
VISTOS:
Para sentencia definitiva de primera instancia estos autos caratulados:
BACHETTA GREZZI, VICTOR c/ MINISTERIO DE INDUSTRIA,
ENERGIA Y MINERIA. ACCION DE ACCESO A LA INFORMACION
PUBLICA ART. 22 DE LA LEY 18.381 Fa. 0002-050654/2014.
RESULTANDO:
ANTECEDENTES DE HECHO Y ACTOS PROCESALES CUMPLIDOS
INFOLIOS.
PRIMERO. Comparece a fs. 5 y sgtes VICTOR BACHETA instaurando accin
de acceso a la informacin pblica contra el MIEM manifestando en sntesis,
que el 30-6-2014 al amparo de la Ley 18.381 presentsolicitud de acceso al
expediente 2904 relativo a la Minera Aratiri sobre el proyecto Valentines de
Extraccin y Beneficiamiento de Mineral de Hierro localizado en los
IUE: Pg. 3
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Departamentos de Durazno, Florida, Treinta y Tres, Lavalleja y Rocha. La
solicitud se presentante el MIEM DIRECCION NACIONAL DE MINERIA Y
GEOLOGIA. Se form expediente administrativo y con fecha 24-7-2014 la
Asesora Jurdica dictinforme en el que sugiere no acceder a lo solicitado
fundado en la resolucin de la Direccin Nacional de Minera y Geologa Nro
122/2013 del 15-5-2013 por la cual se declara confidencial la totalidad de la
informacin contenida en el expediente relativa a los informes tcnicos
presentados por Minera AratirSA. No se cumplicon lo dispuesto en el art.
16 de la Ley 18.381 pues el acto que resuelve sobre la peticin debe emanar
del jerarca mximo del organismo o quien ejerza facultades delegadas. Por
otro lado, de acuerdo con el art. 26 de la Ley 19.126 en supuestos de
proyectos de minera de gran porte la clasificacin de informacin como
comercial compete al MVOTMA o al MIEM, no es competencia de DINAMIGE
declarar confidencial la informacin. Al da de la fecha el MIEM no ha
contestado la solicitud realizada al amparo de la Ley 18.381, por lo tanto, ha
operado silencio positivo establecido en el art. 18 de la Ley 18.381 con las
consecuencias jurdicas que la norma establece. Fundamenta el derecho y
solicita se condene a la parte demandada a que brinde acceso a la
IUE: Pg. 4
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informacin dentro de los plazos establecidos en la ley.
SEGUNDO.Conforme con la estructura procesal dinamizada prevista en los
arts. 26 y sgtes de la ley 18.381, se convoca las partes a audiencia la que
luce cumplida a fs.42 y sgtes.
TERCERO. En la audiencia referida, compareci el MINISTERIO DE
INDUSTRIA, ENERGIA Y MINERIA debidamente representado por las Dras.
Galvez y Bertini quienes suscintamente al contestar la demanda sostuvieron;
que ante la solicitud de acceso a la informacin contenida en el expediente
2904/2011, la Unidad de acceso a la informacin Pblica de la DINAMIGE
dio cuenta de que en el expediente cuyo acceso se peticionaba exista la
resolucin 122/13 del 15-5-2013 por la que se declaraba confidencial la
totalidad de la informacin contenida en el mismo y relativa a informes
tcnicos presentados por la Minera AratirSA. La Asesora Jurdica del MIEM
concluyque no proceda acceder a la peticin. Se proyectla resolucin con
la conformidad con la Asesora Jurdica y fue remitida al Sr. Ministro para su
firma. El actor el da 28-7-2014 tom vista del dictamen de la Asesora
Jurdica del MIEM, por el que, se le pona en conocimiento de que la
informacin a la que solicitaba tener acceso haba sido declarada confidencial
IUE: Pg. 5
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y a sabiendas de ello, lo solicitpor otra va ante la AGESIC el 10-9-2014. La
resolucin Nro 122/13 es ajustada a derecho, ya que da cumplimiento a lo
dispuesto por los arts. 123 y sgtes del Decreto 500/91 en cuanto a la debida
motivacin del acto. La Ley 19.126 es posterior al dictado de la resolucin por
DINAMIGE, por lo que, no resulta aplicable el art. 26 del cuerpo normativo
citado. Notificado de dicha resolucin, el actor con fecha 28-7-2014 no
interpuso contra la misma ningn recurso administrativo. La resolucin
dictada en legal forma clasificla informacin como confidencial. No puede el
Poder Judicial invadir la esfera de competencia de un rgano Administrativo
porque ello viola la separacin de poderes. No debe confundirse la
competencia para declarar la confidencialidad de determinada informacin
con la competencia para denegar la solicitud de acceso. El hecho de que no se
haya dictado resolucin sobre la peticin del actor en va administrativa
carece de trascendencia, pues lo que importa es que la informacin fue
previamente y en legal forma declarada confidencial, lo que impide el acceso
por terceros. La Administracin, despleguna actitud positiva, ya que, pronta
y oportunamente, solicit informacin a DINAMIGE a fin de resolver la
peticin del actor, y agregada que fue la Resolucin que le impeda hacerlo, le
IUE: Pg. 6
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dio vista, con informe letrado en el que se consignaba la imposibilidad de
acceder a su peticin. Claramente, la Administracin actuen forma diligente
y responsable, conforme a lo dispuesto en la Ley 18.381, que imposibilita
autorizar el acceso de informacin declarada confidencial, mxime como en la
especie, en que la informacin proviene de terceros. Solicita la citacin a la
Minera AratirSA porque la informacin si bien la posee la demandada fue
brindada por dicha empresa. Ofrece prueba y solicita se noticie al tercero y se
desestime la pretensin con costas y costos.
CUARTO. En la audiencia cumplida se fij el objeto del proceso y de la
prueba, y se ordenel diligenciamiento de la prueba ofrecida (agregacin de
prueba documental presentada), constando que por resolucin firme SEI
0110-000068/2014 se desestimla solicitud de citacin de tercero "Minera
Aratir SA". Acto seguido alegaron las partes por su orden, citndose a
audiencia de lectura de sentencia a realizarse el da de la fecha.
CONSIDERANDO:
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y ANALISIS DE LA PRUEBA.
PRIMERO. Determinado el del proceso en los trminos descritos a fs. 46
( Determinar si corresponde ordenar a la parte demandada MIEM a que
IUE: Pg. 7
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brinde acceso al expediente Nro. 2904/2011 relativo a la Minera Aratirsobre
el Proyecto Valentines de Extraccin y Beneficiamiento de Mineral de Hierro
en los Departamentos de Durazno, Florida, Treinta y Tres, Lavalleja y Rocha
de acuerdo con la argumentacin desarrollada en la demanda... Es objeto
tambin la fundabilidad de la controversia que deduce la demandada en
audiencia...) corresponde en definitiva establecer la procedencia de la
especial accin prevista en la ley 18.381 sobre acceso a la informacin
pblica.
El art. 1 de la ley referida expresa; La presente ley tiene por objeto promover
la transparencia de la funcin administrativa de todo organismo pblico, sea
o no estatal, y garantizar el derecho fundamental de las personas al acceso a
la informacin pblica.
Como ya se ha sostenido por sta Sede en precedentes pronunciamientos
referidos a la temtica que nos ocupa, la ley citada consagra el denominado
Habeas data impropio sobre cuya conceptualizacin se ha establecido;
....como consecuencia y desprendimiento del derecho a la informacin propio
del Estado de Derecho, emerge hoy con plena autonoma el derecho de acceso
a la informacin pblica por medio de este derecho se canaliza el control de
IUE: Pg. 8
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la actividad administrativa permitiendo el pleno ejercicio de la soberana del
pueblo sobre sus mandatarios y que, consecuentemente, la omisin o negativa
de la Administracin a proporcionar la informacin requerida fuerza al
interesado a acudir ante los tribunales para demandar el cumplimiento de ese
deber de la administracin....(Cfme. LA REGULACION PROCESAL DEL
HABEAS DATA BRUNO GAIERO e IGNACIO SOBA. EDITORIAL BdeF pgs. 47
y sgtes). Indudablemente el acceso a la informacin pblica es un derecho
humano fundamental de expreso reconocimiento por la legislacin nacional y
por el sistema internacional de derechos humanos como se ver, que debe ser
objeto de especial tutela cuando su limitacin por razones excepcionales, no se
encuentra debidamente justificada.
Acertadamente expresel T.A.C 1er turno en sentencia 125/2011; sobre el
derecho a acceder a la informacin pblica que es un derecho que debe
entenderse de rango constitucional por derivar de la forma republicana de
gobierno (Constitucin art. 72) y que tiene como finalidad optimizar la
transparencia de la gestin de los asuntos pblicosComo criterio
interpretativo importa consignar que, de acuerdo con la regulacin legal, toda
persona tiene derecho a acceder a la informacin de que dispongan los
IUE: Pg. 9
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organismos pblicos a menos que se trate de informacin secreta, confidencial
o reservada, excepciones que son de interpretacin estricta.
Los principios que convocan el acceso a la informacin pblica, son descritos
por CARLOS DELPIAZZO quien refiere a la publicidad del obrar
administrativo, la transparencia en el actuar de la Administracin y la
participacin del ciudadano en la actividad pblica (cfme. PROTECCION DE
DATOS PERSONALES Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA DR.
CARLOS DELPIAZZO (COORDINADOR) EDICION F.C.U pgs. 17 y sgtes).
PABLO SCHIAVI citando los principios fundamentales sobre acceso a la
informacin pblica desarrollados por el COMIT JURIDICO
INTERAMERICANO expresa que; Toda informacin es accesible en
principio. El acceso a la informacin es un derecho humano fundamental que
establece que toda persona puede acceder a la informacin en posesin de
rganos pblicos, sujeto solo a un rgimen limitado de excepciones, acordes
con una sociedad democrtica y proporcionales al inters que los justifica. Los
Estados deben asegurar el respeto al derecho de acceso a la informacinEl
derecho de acceso a la informacin se refiere a toda informacin significante,
cuya definicin debe ser ampliada, incluyendo toda la que es controlada y
IUE: Pg. 10
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archivada en cualquier formato o medio(Cfme. EL CONTROL DEL
ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA Y DE LA PROTECCION DE DATOS
PERSONALES EN URUGUAY. UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO, pgs. 38 y
sgtes).
Los arts. 4 a 12 del decreto reglamentario 232/2010 describen los principios
vinculados al acceso a la informacin pblica, indicando; Principio de
libertad de informacin. Toda persona tiene derecho de acceder a la
informacin que obre en posesin de los sujetos obligados con la nica
excepcin de aquella clasificada como informacin reservada, confidencial y
secreta de acuerdo a lo establecido en las leyes especiales a tales efectos
Principio de transparencia. Toda la informacin en poder de los sujetos
obligados se entiende pblica siempre que no estsujeta a las excepciones
establecidas en los artculos 8, 9 y 10 de la Ley que se reglamenta.-
Principio de mxima publicidad. Los sujetos obligados deben proporcionar la
informacin de la forma ms amplia posible estando excluida slo aquella
sujeta a las excepciones sealadas en los artculos 8, 9 y 10 de la Ley que se
reglamenta.Principio de divisibilidad. Si un documento contiene
informacin que pueda ser conocida e informacin que debe denegarse en
IUE: Pg. 11
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virtud de causa legal, se dar acceso a la primera y no a la segunda
Principio de ausencia de ritualismos. En los procedimientos establecidos para
el acceso a la informacin pblica se eliminarn las exigencias y ritualismos
que pudieren ser un impedimento para el ejercicio del derecho consagrado por
la Ley que se reglamenta..-Principio de no discriminacin. Los sujetos
obligados debern entregar la informacin a quien lo solicite, sin
discriminacin de tipo alguno sea en razn del carcter o nacionalidad del
solicitantePrincipio de oportunidad. Los sujetos obligados debern entregar
la respuesta acorde a la solicitud que se hubiera efectuado en tiempo y forma,
dando cumplimiento a los plazos establecidos en la Ley y en el presente
reglamentoPrincipio de responsabilidad. Los sujetos obligados sern
pasibles de responsabilidad y de las sanciones que pudieren corresponder en
caso de no cumplir las obligaciones establecidas por la Ley N 18.381, de 17
de octubre de 2008Principio de gratuidad. El acceso a la informacin
pblica es gratuito, sin perjuicio de lo establecido por el artculo 17 inc. 2 de
la Ley que se reglamenta.
En cuanto a la legitimacin activa, el art. 3 de la ley 18.381 expresa; El
acceso a la informacin pblica es un derecho de todas las personas, sin
IUE: Pg. 12
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discriminacin por razn de nacionalidad o carcter del solicitante, y que se
ejerce sin necesidad de justificar las razones por las que se solicita la
informacin.
SEGUNDO. Teniendo presente las puntualizaciones efectuadas debe
considerarse que el art. 2 de la ley 18.381 sobre acceso a la informacin
pblica establece que: Se considera informacin pblica toda la que emane o
esten posesin de cualquier organismo pblico, sea o no estatal, salvo las
excepciones o secretos establecidos por ley, as como las informaciones
reservadas o confidenciales. A su turno, el art. 8 y sgtes fija las excepciones al
acceso a la informacin pblica relativa a la informacin secreta determinada
por la ley, informacin reservada (art.9) e informacin confidencial (art. 10).
La informacin reservada abarca por imperio legal; aquella cuya difusin
pueda: A) Comprometer la seguridad pblica o la defensa nacional, B)
Menoscabar la conduccin de las negociaciones o bien, de las relaciones
internacionales, incluida aquella informacin que otros estados u organismos
internacionales entreguen con carcter de reservado al Estado uruguayo C)
Daar la estabilidad financiera, econmica o monetaria del pas, D) Poner en
riesgo la vida, la dignidad humana, la seguridad o la salud de cualquier
IUE: Pg. 13
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persona, E) Suponer una prdida de ventajas competitivas para el sujeto
obligado o pueda daar su proceso de produccin, F) Desproteger
descubrimientos cientficos, tecnolgicos o culturales desarrollados o en poder
de los sujetos obligados... La ley 19.178 agregel lit G al art. 9 incluyendo la
informacin que pueda "...Afectar la provisin libre y franca de
asesoramientos, opiniones o recomendaciones que formen parte del proceso
deliberativo de los sujetos obligados, hasta que sea adoptada la decisin
respectiva, la cual deberestar documentada...".
Al tipificar la informacin confidencial el art. 10 especficamente indica que
es; ....Aquella entregada en tal carcter a los sujetos obligados, siempre que:
A) Refiera al patrimonio de la persona. B) Comprenda hechos o actos de
carcter econmico, contable, jurdico o administrativo, relativos a una
persona fsica o jurdica, que pudiera ser til para un competidor. C) Est
amparada por una clusula contractual de confidencialidad. II) Los datos
personales que requieran previo consentimiento informado. Tendrn el mismo
carcter los documentos o secciones de documentos que contengan estos
datos.....
AUGUSTO DURAN MARTINEZ ensea sobre el particular; ...Como se ha
IUE: Pg. 14
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dicho, hay informacin que an siendo pblica -por ser producida u obtenida
o estar en poder o bajo control de un organismo pblico no es objeto del
derecho de acceso regulado por esta ley. Estos casos excepcionales son aquellas
informaciones consideradas secretas por la ley y las que esta ley defina como
de carcter reservado y confidencial...( Cfme. DERECHO A LA PROTECCION
DE DATOS PERSONALES Y AL ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA
EDITORIAL AMF pgs. 104 y sgtes).
El fundamento de las excepciones legales se ubica en la propia nocin
moderna del Estado de Derecho, donde las facultades de actuacin de la
Administracin se encuentran especficamente regladas. JAIME ARAUJO
RENTERIA ha sealado al respecto que: ...El Estado de derecho parte del
supuesto de que la libertad del individuo es en principio ilimitada. Como
consecuencia de ello, el individuo puede hacer todo aquello que no le est
expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad,
acta siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo,
al ciudadano, lo que no le estexpresamente prohibido, le estpermitido. Al
funcionario pblico, lo que no le est expresamente atribuido, le est
prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no estprohibida
IUE: Pg. 15
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para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo
argumento. Para que l pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo
faculte para actuar; si esa norma no existe, para l est prohibida esa
actuacin...la autoridad slo puede hacer lo que el orden jurdico le autoriza
a realizar...(Cfme. LOS METODOS JUDICIALES DE PONDERACION Y
COEXISTENCIA ENTRE DERECHOS FUNDAMENTALES. CRITICA. en
ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATIONAMERICANO 2006,
Pgs. 853 y sgtes).
En tal sentido, el decreto reglamentario 232/2010 establece claramente los
parmetros dentro de los cuales la informacin puede catalogarse como
informacin reservada o confidencial. El art. 20 del decreto citado indica; La
documentacin clasificada como informacin reservada, de acuerdo con lo
establecido en el artculo 9 de la Ley que se reglamenta, debertener incluida
una leyenda indicativa de su carcter reservado, la fecha de su clasificacin,
su fundamento legal, el perodo de reserva y la firma de la autoridad
correspondiente. Asimismo se prevque el establecimiento de la reserva debe
realizarse por resolucin fundada de la autoridad administrativa (art. 21) y
que el listado de la informacin reservada debe remitirse a la UNIDAD DE
IUE: Pg. 16
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ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA en las condiciones establecidas por la
norma (art.22). Agrega adems el art. 25; Prueba de dao.- La informacin
podr clasificarse como reservada, siempre que en la resolucin de la
autoridad responsable, debidamente fundada y motivada, se demuestre la
existencia de elementos objetivos que permitan determinar la expectativa
razonable de un dao al inters pblico protegido, de acuerdo con lo
establecido en el artculo 9 de la Ley que se reglamenta.
Sobre la informacin confidencial el decreto expresa en el art. 31; Los
titulares de los sujetos obligados debern adoptar las medidas necesarias
tendientes a otorgar seguridad en el acceso a los documentos o expedientes
clasificados como confidenciales. Para que la informacin pueda ser
clasificada como confidencial, se requerirresolucin fundada de la autoridad
administrativa competente, tanto en el momento en que se genera el
documento o expediente como en el momento en que se recibe la solicitud de
acceso a la informacin, en el caso que no se hubiera clasificado previamente.
La documentacin clasificada como informacin confidencial deber tener
incorporada una leyenda indicativa de su carcter confidencial, la fecha de su
clasificacin, su fundamento legal y la firma de la autoridad correspondiente.
IUE: Pg. 17
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TERCERO. Con relacin a la procedencia de la pretensin deducida al
amparo de la ley 18.381, se estima que la aplicacin de la normativa
sustancial, en sus aspectos de forma y fondo, permite hacer lugar a la
demanda en el grado.
En el caso de autos, se requiere acceso a la informacin pblica contenida en
expediente No. 2904/2011 de la MINERA ARATIRI sobre el Proyecto
Valentines de Extraccin y Beneficiamiento de Mineral de Hierro, localizado
en los Departamentos de Durazno, Florida, Treinta y Tres, Lavalleja y Rocha.
De autos surge que la parte actora requiri la informacin objeto de la
presente accin en va administrativa con fecha 30-6-2014 (fs.2 y 27), lo que
dio mrito a la formacin del expediente administrativo Nro. 91/2014, ms
precisamente 2014-8-7-0000091 (fs. 28 y sgtes). Se encuentra admitido que
la parte demandada no se expidi accediendo al pedido o rechazndolo -
dentro del trmino legal conferido a tal efecto, de acuerdo con la ley de acceso
a la informacin pblica (art.18). Ese hecho es especficamente reconocido
por la accionada al contestarse la demanda (fs.63), aclarando dicha parte a
solicitud de la Sede al alegar de bien probado que; No existe resolucin
como surge del expediente 91/2014, lo que ssurge del mismo es toda la
IUE: Pg. 18
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tramitacin de la solicitud e incluso el proyecto de resolucin que pasa la
firma del Sr. Ministro que no estfirmada, no hay acto(fs.74). Pues bien,
no puede considerarse como un hecho jurdicamente indiferente o irrelevante
que la demandada no se haya expedido mediante acto administrativo,
admitiendo o rechazando la solicitud de acceso a la informacin pblica
requerida, aunque haya proyectado pronunciarse como surge de fs.54-55,
pues ello implica desconocer la clara consecuencia, legamente prevista, que
tiene la omisin de una respuesta a la solicitud administrativa de acceso a la
informacin pblica.
El art. 18 de la ley 18.381 indica en forma difana: El organismo requerido
slo podr negar la expedicin de la informacin solicitada mediante
resolucin motivada del jerarca del organismo que seale su carcter
reservado o confidencial, indicando las disposiciones legales en que se funde.
Vencido el plazo de veinte das hbiles desde la presentacin de la solicitud, si
no ha mediado prrroga o vencida la misma sin que exista resolucin expresa
notificada al interesado, ste podr acceder a la informacin respectiva,
considerndose falta grave la negativa de cualquier funcionario a proversela,
de conformidad con las previsiones de la Ley No. 17.060 de 23 de diciembre
IUE: Pg. 19
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de 1998, y del artculo 31 de la presente ley. Como se desprende de la norma
citada y sin mayores esfuerzos interpretativos puede concluirse que, si no
existe resolucin que se pronuncie sobre la solicitud de acceso a la informacin
pblica, la demandada se ubica en una situacin jurdica de deber brindar
la informacin requerida, lo que fundamenta el amparo de la accin
dinamizada. Porque el art. 18 de la ley 18.381 no habilita a tomar en cuenta
las excepciones legales relativas a la confidencialidad, reserva o secreto cuando
opera efectivamente el silencio positivo legalmente previsto.
Sobre instituto del Silencio Positivo resultante del art. 18 de la ley 18.381,
el T.A.C de 3er turno en sentencia 354/2011 del 22-11-2011 expres en
interpretacin que se considera ajustada a derecho; ha de relevar el
Tribunal una circunstancia que reduce en forma decisiva, las posibilidades de
defensa y anlisis de la obligacin rectius: deber de brindar la informacin
por parte de la Administracin demandada. En efecto, establece la ley 18.381
en su artculo 18 que vencido el plazo de veinte das hbiles desde la
presentacin de la solicitud, si no ha mediado prrroga o vencida la misma
sin que exista resolucin expresa notificada al interesado, ste podracceder a
la informacin respectivaDice la norma que el interesado podr
IUE: Pg. 20
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acceder, lo que unido al acpite mencionado (silencio positivo), lleva a
concluir que la ausencia de resolucin expresa, a diferencia de lo consignado
en la Constitucin de la Repblica en relacin a la peticin administrativa
comn, supone que se accede no se deniega- la peticin. Y la accin de
corte jurisdiccional prevista en el art. 23 ausencia de expedicin dentro de
los plazos administrativos estaracotada a un control muy diverso del que
procede cuando existe negativa expresa. En esa direccin ha de verse que el
ordenamiento jurdico hace prevalecer el derecho a la informacin por sobre
la morosidad de la Administracin en pronunciarse, en aplicacin de una
especie de regla de admisin similar a la establecida en el orden procesal
cuando no hay efectiva contradiccin (V. gr. Arts. 130,339 y 340 CGP). De all
que sea trasladable al sub judice los lmites previstos en aqul instituto, y que
en lo relevante, es de establecer que se sitan en el sector indisponible del
objeto de decisin que no son otra cosa que los presupuestos procesales para
un vlido y eficaz pronunciamiento. Entonces, en un panorama como el de
autos, en el que, frente a la solicitud de informacin la Administracin
requerida no se pronuncia dentro del plazo legalmente establecido ni
despus a travs de su jerarca sino simplemente contesta la demanda en sede
IUE: Pg. 21
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jurisdiccional habilitada por los arts. 22 y 23 de la ley 18.381, lo nico que
puede el rgano jurisdiccional analizar es la existencia de los presupuestos de
la accin; pues en lo dems, rige una regla establecida por la propia ley que
otorga al silencio de la Administracin la consecuencia de situarla en posicin
de deber de brindar la informacin solicitada. Y en el entendido que la
consecuencia legal prevista en el art. 18 (silencio positivo) implica una
admisin del mrito de la solicitud de informacin pblica es procedente
amparar la accin impetrada. Si no ha existido acto administrativo que
rechace la solicitud de acceso a la informacin pblica, no puede haber dos
interpretaciones sobre la aplicacin en el caso del instituto del silencio
positivo, lo que determina en consecuencia el progreso de la accin.
No obstante ello, la parte demandada MIEM ejerce su derecho defensa
basndose en que por resolucin No. 122/13 del 15-5-2013 la DIRECCION
NACIONAL DE MINERIA Y GEOLOGIA se resolvideclarar confidencial la
totalidad de la informacin contenidarelativa a los informes tcnicos
presentado por MINERA ARATIRI S.A( fs. 36). Dicha resolucin, como
surge del VISTO fue adoptada ante solicitudes de MINERA ARATIRI
S.A, indicndose en el RESULTANDO, que toda la documentacin
IUE: Pg. 22
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aportada contiene informacin del patrimonio, hechos o actos de carcter
econmico, contables, jurdicos y administrativos de MINERA ARATIRI S.A
que pudieran resultar tiles para un competidor. Empero, en la parte
dispositiva de la resolucin slo se declara confidencial la informacin relativa
a informes tcnicos presentados por MINERA ARATIRI S.A sin
especificarse qutipo de informes tcnicos seran y sus respectivas temticas,
desconocindose si comprende informes de repercusin ambiental de notorio
inters general y de necesaria difusin pblica como resulta de la normativa
sustancial nacional e internacional que ms adelante se relacionar. No puede
limitarse el acceso a la informacin pblica en trminos genricos o vagos sino
que debe especificarse claramente aquellos tpicos que justificadamente se
entienden confidenciales.
Tngase presente que la ley 19.126 sobre Minera de Gran Porte publicada en
el Diario Oficial el 25-9-2013, es decir, posteriormente al dictado de la
resolucin de DINAMIGE 122/2013 del 15-5-2013, pero anterior al pedido de
acceso a la informacin pblica realizada por el actor el 30-6-2014 (fs.2),
claramente en su art. 26 inciso final establece; . En ningn caso podrser
considerada de carcter confidencial o reservada la informacin relacionada a
IUE: Pg. 23
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los aspectos ambientales del proyecto. (destacado de la presente).
Pero adems, en autos se advierte el incumplimiento de lo previsto por el
decreto 232/2010 con relacin a la clasificacin de la informacin como
confidencial. De la resolucin 122/2013 (fs. 36) emerge que la declaracin de
confidencialidad, como se indic, se realiz en mrito a solicitudes
efectuadas por MINERA ARATIRI S.A(fs. 36) y no consta en estas
actuaciones que se hubiere cumplido con lo dispuesto por el art. 31 del citado
decreto que establece; Cuando los particulares entreguen a los sujetos
obligados informacin confidencial, debern sealar los documentos o
secciones en los que se contenga tal informacin. Tambin debern presentar
un resumen no confidencial breve y conciso. En caso que, la naturaleza de la
informacin impida elaborarlo, se explicitar tal imposibilidad ante la
autoridad competente. No surge de autos que se hubiere presentado un
resumen no confidencial cuya presentacin es obligatoria en caso de tratarse
de informacin confidencial, y tampoco emerge de autos que se hiciera la
salvedad relativa a la imposibilidad de su presentacin.
Las causales legales de exclusin de acceso a la informacin pblica en tanto
son excepciones de interpretacin estricta (art.8), deben emanar de la ley o de
IUE: Pg. 24
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la voluntad del rgano requerido, que en el caso, no se expididentro de los
plazos legales habilitantes a tal efecto como ya se seal. Esa circunstancia de
orden formal tiene decisiva incidencia sobre el progreso de la accin en el
grado.
En otro orden, es del caso destacar tambin que la parte demandada afirma al
contestar la demanda que notificado el actor de la resolucin del 15-5-2013
(122/2013), no interpuso contra la misma ningn recurso administrativo (fs.
62). El razonamiento no es de recibo pues segn emerge de fs. 44 al actor se
lo notificde una "vista" del expediente 91/14, vista requerida en informe de
Asesora Jurdica de fs. 37. No se lo notific al accionante de ninguna
resolucin por lo cual, mal puede exigirse, para controvertir la procedencia de
la accin del acceso a la informacin pblica, el agotamiento de la va
administrativa. La interposicin de los recursos administrativos no es un
presupuesto de admisibilidad para el ejercicio de la accin al acceso de la
infomacin pblica pues la ley no lo exige (arts. 22 y sgtes de la ley 18.381).
No se comparte lo esgrimido por la demandada cuando al contestar la
demanda sostiene que la existencia de una sentencia que la condene a
suministrar la informacin requerida, supondra vulnerar el principio de
IUE: Pg. 25
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Separacin de Poderes. Y ello no es as, desde que lo ordenado en el presente es
exclusivo ejercicio de funcin jurisdiccional sin vulneracin de competencias
exclusivas y excluyentes de la accionada, sino que se le impone cumplir, en
proceso judicial con todas las garantas inherentes a la estructura procesal en
trmite, con una norma (art. 18 de la ley 18.381) que la demandada ha
desconocido, sin perjuicio de la argumentacin que a continuacin se
desarrolla y refuerza la conclusin a que arriba la presente. Porque es claro
que un Juez cuando ordena al Estado a que haga o deje de hacer algo en el
caso a brindar informacin pblica no realiza una interferencia
injustificada en la esfera de competencia del mismo, y en la situacin en
anlisis, no se sustituye la voluntad del rgano accionado, simplemente se
ejerce funcin jurisdiccional ante un conflicto intersubjetivo de intereses en
aras de la proteccin de derecho humano fundamental relativo al acceso a la
informacin pblica, porque ascorresponde conforme con las resultancias de
autos y normativa aplicable, derecho que la autoridad desconoce sin motivo
jurdicamente vlido ni eficaz para hacerlo. Y ello en funcin de una clara
norma legal que lo establece en el marco de un procedimiento donde la propia
ley determina la intervencin del Poder Judicial. La decisin que se adopta no
IUE: Pg. 26
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invade la esfera de competencia de otro rgano, sino que su nica finalidad
es, en cumplimiento de lo previsto por la ley 18.381, tutelar un derecho
humano fundamental de acceso a la informacin pblica cuando no son
aplicables las causales de excepcin de interpretacin estricta. En el punto no
se trata de consagrar un activismo judicial inmotivado o postular un
gobierno de los jueces sino desplegar el estricto cometido jurisdiccional de
acuerdo con lo dispuesto por los arts. 5 y 6 de la ley 15.750; Los
tribunales no pueden ejercer su ministerio sino a peticin de parte, salvo los
casos en que, segn la ley, deban o puedan proceder de oficio. Reclamada su
intervencin en forma legal y en negocios de su competencia, no podrn
excusarse de ejercer su autoridad ni an por razn de silencio, oscuridad o
insuficiencia de las leyesEs jurisdiccin de los tribunales la potestad pblica
que tiene de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia
determinada. Como sostuvo el constituyente de 1830 JOSE ELLAURI, El
Poder Judicial, constituido con amplia independencia, bastar para
asegurarnos que no sern en lo sucesivo los hombres quienes nos juzguen, sino
las leyes (cita en REVISTA JUDICATURA No. 10 vol II pg. 254).
CUARTO.Por otro lado, la aplicacin de la normativa constitucional y legal
IUE: Pg. 27
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de tutela de los derechos humanos en general y del derecho al acceso a la
informacin pblica en particular coadyuva al amparo de la demanda
impetrada. Si bien nuestra Constitucin carece de una norma expresa sobre el
acceso a la informacin pblica en general y en especial de la ambiental, a
diferencia de lo que sucede en la regin (por ejemplo en Argentina el art.41
de la Constitucin respectiva establece Todos los habitantes gozan del derecho
a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que
las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo.
El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer,
segn lo establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este
derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin
del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la
informacin y educacin ambientales, y en BRASIL el art. 5 Num. XXXIII de
la Constitucin de la Repblica Federativa afirma todos tienen derecho a
recibir de los rganos pblicos informaciones de su inters particular, o de
inters colectivo o general, que sern facilitados en el plazo sealado en la ley,
bajo pena de responsabilidad, salvo aquellas cuyo secreto sea imprescindible
IUE: Pg. 28
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para la seguridad de la sociedad y del Estado;); el bloque constitucional
de proteccin al medio ambiente resultante de los arts. 7, 47, 72 y 332 de la
Carta, fundamenta el acceso a la informacin pblica pretendida, de donde
surge implcitamente que la regla siempre es habilitar el acceso a la
informacin y la excepcin restringirla. Porque el acceso a la informacin
pblica en definitiva no solo remarca la importancia de los principios de
publicidad y transparencia en el obrar de la Administracin, sino que
constituye asimismo un instrumento que alienta e impulsa la participacin
democrtica inmanente al Estado de Derecho.
Al respecto diversas normas legales internacionales y nacionales tutelan el
derecho humano fundamental de acceso a la informacin pblica en general y
especialmente en materia ambiental.
El art. 19 de la DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS
aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas del 10-12-1948
indica, Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de
expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus
opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.
IUE: Pg. 29
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Por su parte el PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y
POLITICOS ratificado en el pas por la ley 13.751 expresa en el art.19, 1.
Nadie podrser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene
derecho a la libertad de expresin; este derecho comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin
consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 3. El ejercicio del
derecho previsto en el prrafo 2 de este artculo entraa deberes y
responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas
restricciones, que debern, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley
y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin
de los dems; b) La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la
salud o la moral pblicas. El art. 13 de la ley 15.737 que aprueba la
CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (PACTO SAN JOSE
DE COSTA RICA) expresa; Toda persona tiene derecho a la libertad de
pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por
IUE: Pg. 30
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cualquier otro procedimiento de su eleccin. Adicionalmente, el principio 10
de la DECLARACION DE RIO SOBRE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
adoptada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo y que se incorpora a nuestro sistema normativo mediante las leyes
17.712 que aprueba el ACUERDO MARCO SOBRE MEDIO AMBIENTE EN EL
MERCOSUR y la ley 18.372 que aprueba el PROTOCOLO ADICIONAL AL
ACUERDO MARCO SOBRE MEDIO AMBIENTE EN EL MERCOSUR EN
MATERIA DE COOPERACION Y ASISTENCIA EN EMERGENCIAS
AMBIENTALES; establece; El mejor modo de tratar las cuestiones
ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el
nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debertener acceso
adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las
autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las
actividades que encierran peligro en sus comunidades, as como la
oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los
Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la
poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
IUE: Pg. 31
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administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y los recursos
pertinentes.
La ley 17.283 sobre PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE en su art.6 literal
F) expresa que es un principio de poltica ambiental que: La gestin
ambiental debe basarse en un adecuado manejo de la informacin ambiental,
con la finalidad de asegurar su disponibilidad y accesibilidad por parte de
cualquier interesado y que constituye un instrumento de gestin ambiental
La informacin ambiental y la sensibilizacin, educacin y capacitacin
ambiental. (art. 7 literal C).
El art. 6 lit. D) de la ley 18.308 sobre ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
DESARROLLO SUSTENTABLE indica que constituye uno de los derechos
territoriales de las personas el hecho de que ; Toda persona tendrderecho
al acceso a la informacin sobre el territorio que posean las instituciones
pblicas..
La COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS en el ao
2000 aprobla DECLARACION SOBRE LA LIBERTAD DE EXPRESION que en
el Principio 4. establece: El acceso a la informacin en poder del Estado es
un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a
IUE: Pg. 32
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garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio slo admite limitaciones
excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso
que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en
sociedades democrticas.
Recientemente la ley 19.126 sobre ACTIVIDAD MINERA DE GRAN PORTE
expresamente consagra el principio de acceso a la informacin pblica relativo
a las cuestiones ambientales que involucren los proyectos vinculados a
aquella. En su art. 26 indica; El titular del proyecto de Miner a de Gran
Porte podrsolicitar al Poder Ejecutivo, respecto a la informacin que ponga
en conocimiento de este, la declaracin de carcter reservado o confidencial,
de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 15 de la Ley No. 16.466 de 19 de
enero de 1994, y en los artculos 8, 9 y 10 de la Ley No. 18.381, de 17 de
octubre de 2008. El Ministerio de Industria, Energa y Minera, en acuerdo
con el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, y
en funcin de sus competencias respectivas, resolversobre la pertinencia de
considerar dichos datos de carcter reservado o confidencial bajo resolucin
fundada. Aquellos datos que as se consideren se debern presentar en
documento separado. En ningn caso podr ser considerada de carcter
IUE: Pg. 33
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confidencial o reservada la informacin relacionada a los aspectos
ambientales del proyecto. Y en los arts. 67 y 68 consagra los principios de
transparencia, difusin y participacin; El Poder Ejecutivo promoverque
el Estado uruguayo integre organizaciones internacionales que apliquen
herramientas de medicin de transparencia en relacin a la gestin de los
fondos soberanos de inversin y en las prcticas de informacin, fomentando
el logro de los mayores estndares por ellas establecidos. El Poder Ejecutivo
dispondr la contratacin de una auditora anual a efectos de evaluar el
sistema de informacin del Fondo Soberano Intergeneracional de Inversin
El Poder Ejecutivo promoverel ejercicio del derecho a la informacin y su
transparencia, as como la participacin de los ciudadanos, entre otras
formas, mediante la creacin de una Comisin de Seguimiento asociada a
todo proyecto de Minera de Gran Porte durante todo el ciclo de vida del
proyecto. La Comisin de Seguimiento serde amplia participacin y estar
integrada por representantes de la comunidad, del Gobierno Nacional,
Departamental y Municipal, constituirun mbito de participacin y recibir
informacin econmica relevante y no confidencial, ascomo informacin
ambiental relevante. Dicha informacin ser proporcionada por parte del
IUE: Pg. 34
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Estado y del titular del proyecto de Minera de Gran Porte, en relacin a las
actividades, impacto y desempeo del emprendimiento..-
En el marco de la jurisprudencia de la CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS, sta Sede ha citado en pronunciamientos anteriores,
la relevancia de la sentencia emitida en el caso CLAUDE REYES Y OTROS VS.
CHILE del 19-9-2006 donde expresel citado rgano; .La jurisprudencia
del Tribunal ha dado un amplio contenido al derecho a la libertad de
pensamiento y de expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin, a
travs de la descripcin de sus dimensiones individual y social, de las cuales
ha desprendido una serie de derechos que se encuentran protegidos en dicho
artculo. En este sentido la Corte ha establecido que, de acuerdo a la
proteccin que otorga la Convencin Americana, el derecho a la libertad de
pensamiento y de expresin comprende no slo el derecho y la libertad de
expresar su propio pensamiento, sino tambin el derecho y la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole. Al igual que la
Convencin Americana, otros instrumentos internacionales de derechos
humanos, tales como la Declaracin Universal de Derechos Humanos y el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, establecen un derecho
IUE: Pg. 35
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positivo a buscar y a recibir informacin. En lo que respecta a los hechos del
presente caso, la Corte estima que el artculo 13 de la Convencin, al estipular
expresamente los derechos a buscar y a recibir informaciones, protege el
derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el
control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el rgimen de
restricciones de la Convencin. Consecuentemente, dicho artculo ampara el
derecho de las personas a recibir dicha informacin y la obligacin positiva
del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a
conocer esa informacin o reciba una respuesta fundamentada cuando por
algn motivo permitido por la Convencin el Estado pueda limitar el acceso a
la misma para el caso concreto. Dicha informacin debe ser entregada sin
necesidad de acreditar un inters directo para su obtencin o una afectacin
personal, salvo en los casos en que se aplique una legtima restriccin. Su
entrega a una persona puede permitir a su vez que sta circule en la sociedad
de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el
derecho a la libertad de pensamiento y de expresin contempla la proteccin
del derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado, el cual
tambin contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del
IUE: Pg. 36
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derecho a la libertad de pensamiento y de expresin, las cuales deben ser
garantizadas por el Estado de forma simultnea. Al respecto, es importante
destacar que existe un consenso regional de los Estados que integran la
Organizacin de los Estados Americanos (en adelante la OEA) sobre la
importancia del acceso a la informacin pblica y la necesidad de su
proteccin. Dicho derecho ha sido objeto de resoluciones especficas
emitidas por la Asamblea General de la OEA. En la ltima Resolucin de 3 de
junio de 2006 la Asamblea General de la OEA insta los Estados a que
respeten y hagan respetar el acceso a la informacin pblica a todas las
personas y a promover la adopcin de disposiciones legislativas o de otro
carcter que fueran necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicacin
efectiva el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de
publicidad y transparencia en la gestin pblica, lo que hace posible que las
personas que se encuentran bajo su jurisdiccin ejerzan el control democrtico
de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y
considerar si se est dando un adecuado cumplimiento de las funciones
pblicas. El acceso a la informacin bajo el control del Estado, que sea de
inters pblico, puede permitir la participacin en la gestin pblica, a travs
IUE: Pg. 37
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del control social que se puede ejercer con dicho acceso. El control
democrtico, por parte de la sociedad a travs de la opinin pblica, fomenta
la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de
los funcionarios sobre su gestin pblica. Por ello, para que las personas
puedan ejercer el control democrtico es esencial que el Estado garantice el
acceso a la informacin de inters pblico bajo su control. Al permitir el
ejercicio de ese control democrtico se fomenta una mayor participacin de
las personas en los intereses de la sociedad (Cfme.
http://www.corteidh.or.cr).
Por lo expuesto y fundado en la normativa nacional e internacional de tutela
de los derechos humanos, entre los cuales se encuentra indudablemente el
derecho humano fundamental de acceso a la informacin pblica, es que se
entiende procedente el accionamiento.
QUINTO.No obstante la fundabilidad de la accin instaurada, existe una
limitacin que por imperio legal debe ser aplicada en el caso. Y esa limitacin
resulta del art. 15 de la ley 16.466 sobre PROTECCION DEL MEDIO
AMBIENTE. Dicha norma expresa; Las informaciones que puedan configurar
secreto industrial o comercial del responsable del proyecto sern mantenidas
IUE: Pg. 38
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en reserva por la Administracin. La citada limitacin implica la tutela de
determinada informacin exclusivamente relacionada con aspectos vinculados
al secreto industrial o comercial de la empresa respectiva, informacin que
deberser objeto de reserva por parte de la Administracin a los efectos de
cumplir con el presente fallo.
SEXTO. La conducta de las partes no amerita la imposicin de especiales
sanciones en el grado (art. 688 C.C).
Atento a lo expresado y con fundamento en la normativa citada,FALLO:
AMPARASE LA PRETENSION DE ACCESO A LA INFORMACION
PUBLICA DINAMIZADA Y EN SU MERITO, ORDENASE AL MINISTERIO
DE INDUSTRIA, ENERGIA Y MINERIA A BRINDAR AL ACTOR LA
INFORMACION OBJETO DE LA PRESENTE (FS.69) EN EL PLAZO DE 15
DIAS CORRIDOS E ININTERRUMPIDOS (ART. 28 LITERAL C) DE LA
LEY 18.381), CON LA LIMITACION RESULTANTE DEL CONSIDERANDO
QUINTO. SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL EN EL GRADO.
HONORARIOS FICTOS $U. 35.000 EN LO PERTINENTE. CONSENTIDA
O EJECUTORIADA, CUMPLASE Y OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE.
IUE: Pg. 39
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DR. ALEJANDRO MARTNEZ DE LAS HERAS
JUEZ LDO.CAPITAL