AMPARO EN REVISIÓN 253/2019. QUEJOSA: **********, **********
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIO: FAUSTO GORBEA ORTIZ
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al
Visto el estado de autos del presente amparo en revisión;
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado
el cinco de julio de dos mil diecisiete, en la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgado de Distrito en Materia
Administrativa en Ciudad de México, **********, ********** por
conducto de su apoderado ********** solicitó el amparo y
protección de la justicia federal en contra de los actos y
autoridades siguientes:
El proceso legislativo del artículo 36, párrafo tercero
del Código Fiscal de la Federación publicado el quince de
diciembre de mil novecientos noventa y cinco en el Diario Oficial
de la Federación, atribuido al Congreso de la Unión y al
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El primer acto de aplicación de la norma a través del
oficio número **********-**********-**********-**********-**********-
**********-********** de uno de junio de dos mil diecisiete,
expedido por la Administradora Central de Fiscalización a
Grupo de Sociedades dependiente de la Administración
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General de Grandes Contribuyentes del Servicio de
Administración Tributaria; mediante el cual se consideró
improcedente la reconsideración administrativa, bajo la premisa
de no se había cumplido con el requisito de que antes de
promover dicho mecanismo no se hubiesen interpuesto medios
de defensa y, por ende, se desechó.
SEGUNDO. Síntesis de la litis constitucional. En la
impugnación de la norma, la quejosa consideró trasgredidos los
artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, al señalar que el sobreseimiento implica
que no se analizó el fondo del asunto y, por ende, con ello se
cumple el requisito de procedencia de la reconsideración
administrativa consistente en que no se hubiese interpuesto un
medio de defensa, pues su origen teleológico apunta a que no
exista un pronunciamiento de fondo; de ahí que al no existir
este, sea procedente la reconsideración, ya que así las cosas
quedan tal como se encontraban antes de la interposición del
medio de defensa; esto es, como si no se hubiese presentado.
De igual forma, se defiende que el artículo impugnado
prevé mayores requisitos de los establecidos en la
Constitución, para ejercer el derecho de petición; asimismo, se
plantea que la norma impone un trato diferente a contribuyentes
que activaron un medio de defensa, frente a quienes no lo
hicieron, de modo que se vulneran los principios de legalidad,
seguridad jurídica e igualdad, al proveer un trato desigual a las
personas.
TERCERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.
En acuerdo de siete de julio de dos mil diecisiete, el secretario
del Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en
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Ciudad de México, encargado del despacho admitió la
demanda de amparo dentro del expediente **********/**********.
Seguido el juicio por sus trámites, el dieciocho de agosto
de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia constitucional.
Después, el veinticuatro de ese mes y año, el juez federal negó
el amparo, al considerar que el precepto reclamado no pugnaba
con lo previsto en el artículo 8 constitucional, ni tampoco se
advertía que tuviera visos de discriminación, para acceder a la
reconsideración administrativa.
CUARTO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme
con lo anterior, la quejosa interpuso recurso de revisión por
escrito presentado el dieciocho de septiembre de dos mil
diecisiete, en la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgado de Distrito en Materia Administrativa en Ciudad de
México. En auto de presidencia de nueve de octubre de dos mil
diecisiete, se admitió el recurso de revisión en el expediente
**********/**********, en el Decimocuarto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, con residencia en
Ciudad de México.
En autos de veintitrés y veinticinco de octubre de dos mil
diecisiete, respectivamente, se admitieron los recursos de
revisión adhesiva interpuestos por la Procuraduría Fiscal de la
Federación en representación del Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos por conducto de su Delegado y el
Administrador de lo Contencioso de Grandes Contribuyentes
“4” de la Administración Central de lo Contencioso de Grandes
Contribuyentes en representación de la Administradora Central
de Fiscalización a Grupos de Sociedades dependiente de la
Administración General de Grandes Contribuyentes del
Servicio de Administración Tributaria.
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En ejecutoria dictada en sesión plenaria de diecinueve de
abril de dos mil dieciocho, el Decimocuarto Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que
carecía de competencia, al surtirse esta en favor del
Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito, con residencia en Ciudad de México; al
señalar que en el índice de ese Tribunal existía un asunto
previo relacionado con el amparo en revisión planteado.
En acuerdo de presidencia del quince de mayo de dos
dieciocho, el Decimoséptimo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, con residencia en Ciudad de
México aceptó la competencia y se avocó al conocimiento del
asunto, dentro del expediente **********/**********.
En ejecutoria dictada en sesión plenaria de siete de marzo
de dos mil diecinueve, el citado Tribunal Colegiado solicitó de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que ejerza su
competencia originaria, al considerar que subsistía un
problema de constitucionalidad sobre la norma reclamada, del
cual no existía pronunciamiento por parte del Alto Tribunal,
consistente en que si se decretó el sobreseimiento en el medio
de defensa que se hizo valer, debe admitirse la reconsideración
administrativa, al no existir una resolución de fondo.
QUINTO. Trámite del recurso de revisión ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación. En auto de
presidencia de diez de abril de dos mil diecinueve, se asumió
la competencia originaria para conocer del recurso de revisión,
en función de la temática descrita, quedando registrado el
expediente bajo el número **********/**********.
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En proveído de veintidós de mayo de dos mil diecinueve,
el presidente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto y, lo
turnó a la ponencia de la Señora Ministra Yasmín Esquivel
Mossa, para la elaboración del proyecto de resolución
correspondiente.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para conocer de este recurso de revisión
interpuesto por la quejosa, en términos de lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a) de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83
de la Ley de Amparo; 21, fracción XI de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación y, puntos primero y tercero del
Acuerdo General 5/2013; en virtud de que se promovió en
contra de una sentencia dictada por un juez de Distrito en la
audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se
cuestionó la constitucionalidad de un ordenamiento federal,
como lo es el Código Fiscal de la Federación, sin que exista
necesidad de la intervención del Pleno de este Alto Tribunal,
pues existen criterios que orientan en alguna medida esta
decisión.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. El recurso de
revisión principal y los de revisión adhesiva se interpusieron en
forma oportuna y, por parte de quienes cuentan con
legitimación para tal efecto, de acuerdo con los siguientes
datos:
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1) Oportunidad y legitimación en el recurso de revisión
principal. El recurso de revisión principal se interpuso en el
plazo de diez días previsto en el artículo 86 de la Ley de
Amparo, pues la sentencia se notificó por lista a la quejosa, aquí
recurrente principal el treinta y uno de agosto de dos mil
diecisiete, la cual surtió efectos el uno de septiembre siguiente,
de conformidad con la fracción II del artículo 31 de la Ley de
Amparo.
Así, el plazo transcurrió del cuatro al veintiséis de
septiembre de dos mil diecisiete, sin contar los días dos, tres,
nueve, diez, catorce, quince, diecinueve al veinticinco de
septiembre de dos mil diecisiete, por ser inhábiles de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley de
Amparo, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación y la Circular 19/2017, así como los Comunicados
números 27 y 28 del Pleno del Consejo de la Judicatura
Federal.
Por tanto, si el recurso de revisión principal se presentó el
dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete, entonces, es
oportuno al encontrarse dentro del plazo legal (penúltimo día).
El recurso de revisión principal se presentó por parte
legitimada, en razón de que lo interpone la quejosa por
conducto de quien tiene reconocido ante el juez de Distrito, el
carácter de autorizado en términos amplios **********, de
conformidad con los artículos 5, fracción I, 6 y 12 de la Ley de
Amparo.
2) Oportunidad y legitimación en los recursos de
revisión adhesiva. Los recursos se interpusieron de forma
oportuna, dentro del plazo de cinco días contemplado en el
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artículo 82 de la Ley de Amparo. El Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos y la Administradora Central de Fiscalización
a Grupos de Sociedades dependiente de la Administración
General de Grandes Contribuyentes del Servicio de
Administración Tributaria fueron notificados del auto en que se
admitió la revisión principal, el diez y el dieciséis de octubre de
dos mil diecisiete, respectivamente.
Para el Presidente en cita, el plazo transcurrió del once al
diecinueve de octubre de dos mil diecisiete, dentro de cuyo
término no se computan los días doce, trece, catorce y quince
de ese mes y año, de conformidad con los artículos 19 de la
Ley de Amparo, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación y la Circular 25/2017 del Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal.
Para la autoridad fiscal transcurrió del diecisiete al
veintitrés de octubre de dos mil diecisiete, en donde se
descontaron los días veintiuno y veintidós de octubre de ese
año, de conformidad con los artículos 19 de la Ley de Amparo
y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
El Presidente recurrente presentó su recurso el diecinueve
del mes y año en cita; mientras que la autoridad fiscal el
veintitrés del mismo mes; esto es, ambos presentaron sus
recursos de revisión adhesiva en el último día del plazo
correspondiente.
De igual forma, la presentación de la adhesión proviene de
parte legítima, al tratarse ambas de autoridades con el carácter
de responsables que obtuvieron un fallo favorable a sus
intereses y, acuden a través de su Delegado y representante
correspondiente, en términos del carácter que les reconoció el
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juez de Distrito, en cumplimiento de lo previsto en los artículos
5, fracción II, 9 y 82 de la ley de la materia.
TERCERO. Síntesis de la sentencia recurrida. El juez de
Distrito negó el amparo en relación con la norma impugnada,
bajo los razonamientos enseguida expuestos, con la salvedad
de que en la sentencia también se abordaron cuestiones de
legalidad, en función del primer acto aplicación, pero aquí solo
se sintetiza lo que es de interés para la materia en estudio:
Al inicio, el juez sintetizó los conceptos de violación
enderezados en contra de la norma reclamada, en concreto
identificó que la quejosa aducía que el artículo 36, párrafo
tercero del Código Fiscal de la Federación preveía requisitos
adicionales que se extralimitaban a las exigencias establecidas
en la Constitución, para ejercer su derecho de petición, en
específico que no se hubiese interpuesto un medio de defensa,
que transcurrieran los plazos para interponer el medio
correspondiente y que no hubiese prescrito el crédito fiscal;
asimismo, planteó que la norma imponía un trato diferenciado
de contribuyentes que activaron un medio de defensa, frente a
quienes no lo hicieron.
Después, se explicaron los requisitos y alcances del
derecho de petición, en términos del artículo 8 constitucional y,
se precisó que lo previsto en el numeral 36 impugnado no
constituía un medio de impugnación propiamente dicho, pero
dicha circunstancia por sí, no implicaba que se inobservara el
derecho de petición, dado que tenía objeto que una autoridad
se pronunciara sobre la solicitud formulada por una persona,
para el control de legalidad de los actos emitidos por los
subordinados de la autoridad administrativa; al efecto, se citó la
jurisprudencia 2a./J. 169/2006, de rubro
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“RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL
TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO
FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO CONSTITUYE UN
RECURSO ADMINISTRATIVO NI UNA INSTANCIA
JURISDICCIONAL, SINO UN MECANISMO EXCEPCIONAL
DE AUTOCONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.”, de esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
Se indicó que la finalidad del legislador con esa norma era
establecer un trato más justo a los contribuyentes en los casos
en que notoriamente les asistiera la razón, pero que ya no
pudieran hacer valer algún medio de defensa, al haber perdido
la oportunidad para hacerlo por el transcurso del plazo legal;
con lo cual podían acudir ante la autoridad para promover la
reconsideración administrativa, con el objeto de que la
autoridad fiscal revisara el acto de su inferior jerárquico;
asimismo, se señaló que el derecho de petición consiste en que
la persona puede acudir ante la autoridad hacendaria, con
solicitud por escrito, de manera respetuosa y pacífica y, que
esta le brindará una respuesta fundada y motivada, la que
deberá informarle; sin que ello implicara que la respuesta
satisficiera los intereses de la peticionaria.
En tal virtud, se consideró que está garantizado el
derecho de petición, al constreñir a la autoridad que reciba la
reconsideración y emita un pronunciamiento, en donde se
verifique si se cumplen las hipótesis contenidas en el artículo
36 reclamado, para determinar su procedencia o
improcedencia; por lo tanto, se estableció que la norma no
pugnaba con el artículo 8 constitucional, ya que se satisfacía el
derecho de petición en el momento en que se conminaba a la
autoridad a recibir el escrito sobre reconsideración e,
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igualmente, debía emitir una determinación fundada y
motivada, que habría informarse a la peticionaria.
Sin que, se añadió, existieran visos de discriminación
para interponer la reconsideración, entre personas que
hubiesen activado un medio de defensa y quienes no, en virtud
de que aún superado ese requisito, ello no implicaba que la
autoridad hacendaria se encontrara obligada a condonar el
crédito fiscal en favor de la peticionaria; asimismo, en los casos
en que la persona ya promovió un medio de impugnación, ello
se traducía en que tuvo acceso a la impartición de justicia y, por
diversos motivos, esta le fue desfavorable.
Asimismo, se consideró que la norma no trasgredía el
derecho de petición, por disponer que solo los particulares que
no estuvieron en aptitud de promover un medio de defensa,
podían promover la reconsideración administrativa, pues lo que
pretendía el legislador era ampliar la posibilidad de que fueran
revisados los actos a través de otros mecanismos y, no solo
mediante medios de impugnación; por ende, se determinó que
el artículo reclamado no vulneraba el derecho de petición, ni
establecía mayores requisitos.
Al efecto se invocaron la tesis 2a. XXVI/2006, de esta
Segunda Sala, de rubro “PETICIÓN. EL ARTÍCULO 36,
PÁRRAFOS TERCERO Y CUARTO, DEL CÓDIGO FISCAL
DE LA FEDERACIÓN, QUE PREVÉ LA RECONSIDERACIÓN
ADMINISTRATIVA, NO TRANSGREDE AQUEL DERECHO.”
y la tesis 1a. LVI/2012 (10a.), de rubro “RECONSIDERACIÓN
ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 36, PÁRRAFO TERCERO,
DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ,
CUMPLE CON LOS DERECHOS DE SEGURIDAD JURÍDICA
Y DE ACCESO A LA JUSTICIA.”, de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
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CUARTO. Síntesis de los agravios. La parte recurrente
principal en sus agravios expone lo siguiente:
Primer agravio. Se indica que existe una deficiente
fundamentación y motivación en la sentencia, dado que el juez
de Distrito interpreta de forma incorrecta uno de los requisitos
de procedencia de la reconsideración administrativa previstos
en el artículo 36, párrafo tercero del Código Fiscal de la
Federación, en particular el relativo a la no interposición de
algún medio de defensa, cuyo requisito tiene apoyo teleológico
en cuanto a que para la procedencia no exista un
pronunciamiento de fondo, por parte de algún tribunal, pues de
ser el caso, la autoridad administrativa no podría contravenir lo
decidido por la autoridad jurisdiccional.
Ahora, cuando la decisión en ese medio de defensa
fuese el sobreseimiento, como en el caso, la consecuencia
jurídica equivale a que no se hubiese presentado el medio de
impugnación, pues no existe un estudio y pronunciamiento
sobre el fondo del asunto; de modo que no se solicita de nuevo
que se analice lo planteado en los medios de defensa que se
promovieron, en virtud de que en ellos no existió una decisión
de fondo, al tratarse de un sobreseimiento.
Inclusive, ante ese hecho, queda inalterado el oficio y,
esa falta de pronunciamiento sobre el fondo deja las cosas
como se encontraban antes de la interposición del medio de
defensa, como si este no se hubiera presentado.
Al efecto se invocan la jurisprudencia 4ª./J. 50/93 de rubro
“LAUDO. LA FALTA DE FIRMA DE UNO DE LOS
MIEMBROS DE LA JUNTA DA LUGAR AL OTORGAMIENTO
DEL AMPARO. NO AL SOBRESEIMIENTO.”; también la tesis
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de rubro “SOBRESEIMIENTO. EFECTOS DEL.” y la diversa
tesis “SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS. DECRETO DE 28 DE
SEPTIEMBRE DE 1945 QUE LEVANTÓ LA. NO HAY
CAMBIO DE SITUACIÓN JURÍDICA NI QUEDARON
CONSUMADAS LAS DISPOSICIONES ANTERIORES DEL
EJECUTIVO, EN MATERIA, POR LA EXPEDICIÓN DE
AQUÉL.” todas de este Alto Tribunal, para sostener que se ha
cumplido con el citado requisito de procedencia de la
reconsideración administrativa, por las anteriores razones que
evitan colocarle en estado de indefensión.
Asimismo, aclara de los antecedentes que la impugnación
del respectivo oficio ********** de veintiuno de agosto de dos mil
trece, no implicó algún pronunciamiento sobre el fondo, habida
cuenta de que aún frente a la negativa del amparo decretada
en el expediente **********/**********, lo destacable es que no se
analizó la legalidad del oficio en cita porque no se hicieron valer
argumentos en su contra.
Segundo agravio. Se manifiesta que el artículo
impugnado vulnera el derecho de petición previsto en el
artículo 8 constitucional; en virtud de que para la procedencia
de la reconsideración administrativa se exigen una serie de
condiciones que no están previstas en la carta constitucional,
para ejercer el derecho de petición; con lo cual, se vulneran los
principios de igualdad, seguridad jurídica y legalidad.
Igualmente, se expone que la ley no puede regular
situaciones jurídicas que el propio texto constitucional no prevé
expresamente. En ese sentido, el derecho de petición solo
exige para su ejercicio que se haga por escrito, de manera
pacífica y respetuosa; por lo que cualquier exigencia o
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condición adicional rebasaría los límites previstos en el texto
constitucional, al ir más allá de la propia Constitución.
Lo cual sucede con la norma impugnada, en virtud de que
se trata de una modalidad del derecho de petición, en donde
se da posibilidad a los contribuyentes de formular una solicitud
a la autoridad fiscal, para que revise las resoluciones
administrativas de sus subordinados, que le son desfavorables
a los particulares, cuando se demuestre fehacientemente que
estas se hubiesen emitido en contravención de las
disposiciones fiscales.
Sin embargo, ese derecho se condiciona al cumplimiento
de requisitos adicionales consistentes en: a) que no se
hubiesen interpuesto medios de defensa; b) que hubiesen
trascurrido los plazos para presentar los medios de defensa y
c) que no haya prescrito el crédito fiscal; cuestiones que el juez
de Distrito no analizó, para identificar la extralimitación del
legislador ordinario, ni tampoco profundizó o señaló las razones
que justifiquen lo anterior.
Incluso, se indica que el precepto no prevé la posibilidad
de desechar la reconsideración sin justificarlo, en caso de que
se incumpla con dichas exigencias, de modo que se trata de
una norma fiscal imperfecta; asimismo, se añade que no existe
motivo para introducir una serie de requisitos discriminatorios,
como es lo relativo a que no se hubiese interpuesto algún medio
de defensa en contravención del principio de igualdad que se
traduce en una inequidad de trato tributario en la restricción o
suspensión del ejercicio de sus derechos constitucionales.
QUINTO. Estudio de fondo. Los agravios son fundados
pero inoperantes por las razones que se exponen enseguida.
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
14
En síntesis, como puede observarse del resumen, la
impugnación en esta segunda instancia se construye desde
tres líneas argumentativas:
1. Procedencia equiparable en la reconsideración
administrativa. La correcta interpretación constitucional del
requisito de procedencia de la reconsideración administrativa
consistente en que no se haya interpuesto un medio de defensa
debe abarcar como equivalente al sobreseimiento decretado en
el medio de defensa hecho valer antes de promover la
reconsideración administrativa, al tratarse de una resolución
que al no entrar al estudio de fondo, deja intocado el acto
impugnado y, por ende, es tanto como si no se hubiese
planteado el medio de defensa.
2. Extralimitación normativa en contra del derecho de
petición. La norma reclamada establece mayores requisitos
para el ejercicio del derecho de petición a través de la
reconsideración administrativa, con lo cual se contraviene lo
previsto en el artículo 8 constitucional, al establecer una serie
de condiciones adicionales y sin justificación alguna.
3. Trato desigual en el acceso a la reconsideración
administrativa. El requisito de procedencia de la
reconsideración administrativa consistente en que no se haya
interpuesto un medio de defensa impone un trato diferenciado
que genera discriminación y trato inequitativo.
En este orden se abordarán los planteamientos, cuya
finalidad es interpretar la norma reclamada, desde una óptica
constitucional proyectada sobre los derechos en juego
consistentes en seguridad jurídica, acceso a la justicia, petición,
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
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igualdad y no discriminación previstos en los artículos 1, 8, 14,
16 y 17 del texto constitucional.
El artículo 36, párrafo tercero del Código Fiscal de la
Federación establece lo siguiente:
“Artículo 36.- Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales.
Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
modifique las resoluciones administrativas de carácter general, estas modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la nueva resolución.
Las autoridades fiscales podrán, discrecionalmente,
revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a un particular emitidas por sus subordinados jerárquicamente y, en el supuesto de que se demuestre fehacientemente que las mismas se hubieran emitido en contravención a las disposiciones fiscales, podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio del contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes no hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya prescrito el crédito fiscal.
Lo señalado en el párrafo anterior, no constituirá
instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por los contribuyentes.”(Énfasis añadido)
La porción que interesa del precepto establece que las
autoridades fiscales podrán discrecionalmente revisar las
resoluciones administrativas de carácter individual no
favorables a un particular emitidas por sus subordinados
jerárquicamente y, en el supuesto de que se demuestre
fehacientemente que las mismas se hubieran emitido en
contravención de las disposiciones fiscales, podrán por una
sola vez modificarlas o revocarlas en beneficio del
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
16
contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes no
hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren
transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya
prescrito el crédito fiscal.
De entrada, es importante señalar que el juez de Distrito
orientó su estudio sobre el derecho de petición, sin ahondar
completamente en el planteamiento de constitucionalidad, pues
indicó que tal derecho se encontraba garantizado porque la
autoridad estaba constreñida a recibir la reconsideración y
debía emitir un pronunciamiento, para determinar su
procedencia y, explicó que dicho mecanismo había sido
implementado por el legislador con la finalidad de ampliar la
posibilidad de que se revisaran los actos administrativos, de
modo que no se vulneraba el derecho de petición, ni se
establecían mayores requisitos para su ejercicio.
Igualmente, el juez precisó que la reconsideración no
contenía visos de discriminación, entre quienes habían
interpuesto un medio defensa y aquellos que no, pues aún
superado ese requisito, ello no significaba que la autoridad se
encontrara obligada a condonar el crédito fiscal, inclusive
apuntó que si la persona ya había acudido a una instancia,
entonces, había tenido acceso a la impartición de justicia.
De lo anterior, puede observarse que el juez federal en
realidad no profundizó en si había una extralimitación normativa
en la regulación de la reconsideración, al imponerse mayores
requisitos que los previstos para el ejercicio del derecho de
petición; sino que simplemente indicó que el derecho estaba
garantizado porque la autoridad debía darle una respuesta;
cuando en realidad la inconstitucionalidad se fundaba
esencialmente en que la reconsideración exigía condiciones
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
17
adicionales a las previstas para el ejercicio del derecho de
petición.
Igual aconteció con el argumento sobre el trato desigual en
el acceso a la reconsideración entre quienes habían activado
un medio de defensa frente a quienes no, dado que el juez solo
precisó que superado ese requisito, ello no se traducía en
obtener de la autoridad una resolución favorable; sin atender la
causa de pedir de que el trato diferenciado, en concepto de la
quejosa, no tenía justificación y, ello generaba discriminación;
es decir, el juez no profundizó en si existía una razón que
justificara que ese requisito contemplara un tratamiento
diferenciado.
Además, el juez no ahondó en la interpretación propuesta
por la quejosa, en el sentido de que el artículo impugnado en
su requisito de procedencia relativo a la no interposición de un
medio de defensa, podía cumplirse por equiparación normativa,
cuando en el medio de defensa intentado, se hubiese decretado
el sobreseimiento, dado que esto implicaba que no se había
estudiado el fondo del acto y, al dejarse este intocado,
entonces, era como si no se hubiese interpuesto el medio de
defensa.
Si bien, esta Segunda Sala aprecia que en el considerando
de la sentencia donde se analizó el acto de aplicación por
cuestiones de legalidad, el juez estableció que dicho requisito
no se refería a la circunstancia de que habiendo interpuesto el
medio de impugnación, en este no se hubiese examinado la
legalidad, sino simplemente que el acto no hubiese sido
sometido a revisión ante alguna instancia administrativa o
judicial, con independencia del sentido, como podría ser el
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
18
sobreseimiento, puesto que la sola interposición del acto, daba
lugar a su improcedencia.
Lo relevante es que dicha consideración es insuficiente
para atender el argumento, en razón de que no se da respuesta
a si es viable la interpretación propuesta por la quejosa, en
cuanto a la procedencia de la reconsideración, bajo la idea de
que el sobreseimiento es un supuesto cuyos efectos jurídicos
lo hacen equiparable a la no interposición del medio de
defensa, pues al no analizarse el fondo, entonces, el acto
queda intocado, como si no se hubiese impugnado.
Por estos motivos, se considera que el juez no analizó
completamente lo planteado y, por ende, es necesario
profundizar en la impugnación de inconstitucionalidad, debido
a que con las consideraciones descritas, no se da una
respuesta íntegra a lo planteado por la quejosa; sin embargo,
como se adelantó, no asiste razón a la recurrente respecto de
la inconstitucionalidad reclamada, por las siguientes
consideraciones.
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha
interpretado en diversas ocasiones el párrafo tercero del
artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, en cuyos
precedentes, en lo que interesa, se ha establecido lo siguiente:
I. Amparos en revisión 553/2005 y 1609/2006, en los que
esta Segunda Sala consideró que la reconsideración
administrativa se instituyó como un mecanismo excepcional de
autocontrol de la legalidad de los actos administrativos en
materia fiscal, sujeto a los requisitos previstos en la ley.
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
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II. Amparos en revisión 387/2004, 227/2004 y 276/2006; en
los cuales, esta Segunda Sala estableció que el artículo 36,
párrafo tercero reclamado no violaba el derecho de petición
porque no se afectaba, restringía o suspendía ese derecho por
el solo hecho de que se establecieran supuestos de
procedencia porque ello no eximía a la autoridad de dar una
respuesta a la petición, incluso, si para tal efecto se declaraba
improcedente, en virtud de que el respeto al derecho en
cuestión no implicaba que la respuesta a la petición del
particular le fuera favorable, como tampoco tenía que ocuparse
del planteamiento cuyo análisis no proceda legalmente.
Además, indicó, tampoco se vulneraba el derecho de
petición, al establecer como requisito de procedencia que no se
interpusieran medios de defensa, pues esto no limitaba al
interesado para acudir ante la autoridad competente a solicitar
la nulidad de los actos, ni su derecho a obtener una respuesta
por escrito, congruente y en breve término, en virtud de que
todos los contribuyentes estaban en posibilidad de interponer
los medios de defensa pertinentes, de conformidad con el
artículo 17 constitucional.
Igualmente, se precisó que la facultad discrecional de la
reconsideración constituye un mecanismo extraordinario de
control administrativo de la legalidad, siempre que se actualicen
los supuestos previstos en el propio artículo; de ahí que se
encontrara plenamente justificado que el legislador hubiese
acotado el ejercicio de tal mecanismo, al constituirse de forma
excepcional, cuya misión es velar por la legalidad de las
resoluciones administrativas.
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20
Se aclaró que el mecanismo no constituye una instancia,
pero sí un mecanismo de defensa para el contribuyente ante
los actos notoriamente ilegales de carácter excepcional.
Asimismo, se señaló que el trato desigual establecido en
la norma entre quienes hubieren promovido un medio de
defensa y aquellos que no, se encontraba justificado porque si
bien como regla general en relación con los actos
administrativos que se tornaban inmodificables, su efecto era
adquirir el carácter de cosa juzgada, como expresión del
principio de seguridad jurídica, ello no permitía desconocer que
los actos administrativos sobre los cuales ya se interpuso un
medio de defensa, el contribuyente ya había hecho uso del
derecho de acción que le confería el artículo 17 constitucional,
lo que vendría a ubicarlo en una situación jurídica desigual a
aquélla en que se ubicaban los gobernados que no lo hicieron.
Además, se destacó, ello implicaba que respecto de los
primeros ya se había ejercido un control de legalidad de la
actuación administrativa, en tanto que respecto de los actos
que afectaban a la diversa categoría de gobernados ello no
había acontecido.
III. Amparo en revisión 594/2013, en donde la Segunda
Sala estableció que el artículo en análisis preveía dos
oportunidades distintas para que los contribuyentes pudieran
acudir ante las autoridades a solicitar que las resoluciones
administrativas que no les fueran favorables se revisaran y, en
su caso se revocaran; las cuales estaban previstas para todos
los gobernados en general.
En tal virtud, se determinó que no existía disposición
alguna que restringiera o limitara a los contribuyentes para que
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21
de inicio pudieran interponer los medios de defensa que
resultaran procedentes, o bien, en caso de no haberlo hecho y
una vez transcurridos los plazos para ello, sin que haya
prescrito el crédito fiscal, acudieran ante la autoridad
administrativa a solicitar la revisión de tal determinación.
De modo que el contribuyente tenía la oportunidad de
elegir cuál de las hipótesis señaladas le era más conveniente,
o bien, en caso de haber dejado pasar el tiempo para la
primera, optar por la segunda opción, ante lo cual no queda
desprotegido, por el contrario, se respetaba la garantía de
acceso a la impartición de justicia contenida en el artículo 17 de
la Constitución mexicana, así como la protección judicial
efectiva prevista en los artículos 8.1 y 25 la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
IV. Amparo en revisión 820/2011, en el cual, la Primera
Sala analizó diversas temáticas, entre las cuales, determinó
que la distinción establecida en la reconsideración
administrativa resultaba objetiva y constitucionalmente válida,
a la luz de los artículos 1, 14, 16 y 17 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en los que se establecen los
derechos de igualdad, audiencia, seguridad jurídica y acceso a
la justicia, en la medida en que dentro de las posibilidades
fácticas al alcance del legislador, la elección de dicho medio
buscaba lograr un tratamiento más justo a los contribuyentes
en los casos en que notoriamente les asistiera la razón, bajo
ciertas condiciones.
Sobre el derecho de igualdad, se apuntó que ante la
distinta situación de hecho en que se encontraban los
contribuyentes que demuestren fehacientemente que la
resolución que les agravia se dictó en contravención a las
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
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disposiciones fiscales aplicables por haber perdido su derecho
a hacer valer los medios de defensa en los plazos
correspondientes, y los contribuyentes que sí hicieron valer
éstos, el legislador buscó igualar o empatar su situación con la
finalidad de hacer efectivo el contenido del derecho a la
igualdad, creando un medio extraordinario de autocontrol de la
legalidad de tales resoluciones, para el cual otorgó una facultad
discrecional o potestativa a la autoridad revisora para poder,
por una sola vez, modificarlas o revocarlas, siempre y cuando
se cumplan con determinadas condiciones.
Sobre el derecho de audiencia, se precisó que con el
referido mecanismo se buscaba cumplir ese derecho, pues se
posibilitaba la defensa del contribuyente a nivel de un
mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los
actos administrativos, de carácter oficioso y que no constituía
un medio impugnación propiamente dicho, por lo que si se
demostrara fehacientemente que las resoluciones objeto de
dicho mecanismo fueron dictadas en contravención a las
disposiciones fiscales, las autoridades podrán, por única
ocasión, modificarlas o revocarlas en su beneficio, siempre y
cuando se cumplan con determinadas condiciones.
En materia de seguridad jurídica, se consideró que con la
introducción de la reconsideración administrativa se posibilitaba
su cumplimiento, partiendo de la base de que los
contribuyentes sabrían a qué atenerse cuando se hubiese
demostrado fehacientemente que las resoluciones objeto de
dicho mecanismo fueron dictadas en contravención a las
disposiciones fiscales aplicables, pues al haber perdido su
derecho a hacer valer los medios de defensa en los plazos
correspondientes y no haber prescrito el crédito fiscal, estarán
en la aptitud de solicitar a las autoridades fiscales que procedan
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
23
a la revisión de las mismas para que, en su caso, las modifiquen
o revoquen a su favor.
Acerca del acceso a la justicia, antes se aclaró que si bien
la naturaleza jurídica de la reconsideración administrativa
prevista en el numeral combatido es la de un mecanismo
excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos
administrativos, de carácter oficioso y que no constituye un
medio impugnación propiamente dicho, ello no implicaba que
no tienda a cumplir con el derecho de acceso a la justicia, pues
argumentando admaiore ad minus, si los recursos
administrativos tienen la misma naturaleza que aquélla
(autocontrol de la legalidad) y cumplen con dicho derecho
adecuándose al interés público que como medios de
autocontrol persiguen, con mayor razón en el caso de la
reconsideración administrativa que comparte la misma
naturaleza.
Después, se estableció que el legislador al prever la
reconsideración administrativa en el precepto reclamado
posibilitaba –atendiendo a su naturaleza jurídica– el
cumplimiento del derecho de acceso a la justicia, ya que
permite que los contribuyentes acudan ante las autoridades en
busca precisamente de justicia, en el caso de que se haya
demostrado fehacientemente que la resolución fiscal que les
perjudica se dictó en contravención a las disposiciones fiscales
aplicables.
Posteriormente, se consideró que la medida es adecuada
o racional, al establecer la distinción fundamentalmente porque
corresponde al propio Estado, a través del legislador, otorgar
un instrumento normativo a las autoridades revisoras para
poder modificar o revocar sus resoluciones, en virtud de que
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
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éstas gozan de las características de presunción de legalidad y
firmeza que sólo son modificables, por regla, general a través
de los medios de defensa previstos para su impugnación, de
manera que, el legislador en aras de cumplir con los derechos
fundamentales de igualdad, audiencia, seguridad jurídica y
acceso a la justicia procedió en el ámbito de sus atribuciones a
diseñar normativamente e insertar la reconsideración
administrativa en el párrafo tercero del artículo 36 del Código
Fiscal de la Federación, otorgando una facultad discrecional o
potestativa a las autoridades para revisar la legalidad de
aquellas resoluciones.
Luego, sobre la proporcionalidad de la medida, se explicó
que la situación de hecho en que se encuentra cada uno de los
grupos comparables es diversa, esto es, los contribuyentes que
acuden a la reconsideración administrativa sin haber hecho
valer los medios de defensa, habiendo transcurrido los plazos
para su interposición (primer grupo), se encuentran en una
situación de hecho distinta de los contribuyentes que acuden
habiendo hecho valer los medios de defensa en los plazos
previstos para ello (segundo grupo).
El primer grupo de contribuyentes debe demostrar
fehacientemente –sin lugar a dudas o de manera notoria– que
las resoluciones que les afectan se dictaron en contravención a
las disposiciones aplicables, sin que hayan hecho valer los
medios de defensa a su alcance en los plazos señalados para
tal efecto y el crédito fiscal determinado no hubiera prescrito,
de modo, pues, que hayan perdido su derecho de defensa.
En cambio, el segundo grupo de contribuyentes al haber
hecho valer los medios de impugnación a su alcance ya
hicieron valer su derecho de defensa, de manera que existió un
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
25
pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa o
jurisdiccional en cuanto a que las resoluciones que les
desfavorecen fueron dictadas o no de conformidad con las
disposiciones legales aplicables, lo que implicaba que a través
de esos instrumentos de protección se cumplió con el principio
de acceso a la justicia o tutela jurisdiccional efectiva, otorgando
certeza jurídica a los contribuyentes respecto al punto a
dilucidar.
Así, la relación proporcional entre el medio elegido y la
finalidad buscada con la inserción de la reconsideración
administrativa se cumplía, pues no obstante que ambos grupos
de contribuyentes se encontraran en diferente situación de
hecho, el legislador pretendió igualarla en aras de hacer
efectivos los principios de igualdad, audiencia (de manera
extraordinaria), seguridad jurídica y acceso a la justicia.
Por ello, el trato diferenciado entre los referidos sujetos se
encontraba justificado y, en consecuencia, la limitante a la
procedencia de la reconsideración administrativa consistente
en que procederá en el supuesto antes referido, siempre y
cuando los contribuyentes no hubieren interpuesto medios de
defensa y hubieren transcurrido los plazos para presentarlos,
estaba apegada a la Constitución, por lo que no violaba el
derecho fundamental de igualdad previsto en el numeral 1 de
la Ley Fundamental, al respetar los límites de tal derecho.
De todo lo anterior, entre otras, han surgido las siguientes
tesis y jurisprudencias:
Tesis 2a. XXVI/2006, registro 175518, de rubro
“PETICIÓN. EL ARTÍCULO 36, PÁRRAFOS TERCERO
Y CUARTO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
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FEDERACIÓN, QUE PREVÉ LA RECONSIDERACIÓN
ADMINISTRATIVA, NO TRANSGREDE AQUEL
DERECHO.” (Segunda Sala de este Tribunal).
Jurisprudencia 2a./J. 169/2006, registro 173694 de rubro
“RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA PREVISTA
EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 36 DEL
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO
CONSTITUYE UN RECURSO ADMINISTRATIVO NI
UNA INSTANCIA JURISDICCIONAL, SINO UN
MECANISMO EXCEPCIONAL DE AUTOCONTROL DE
LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.”
(Segunda Sala de este Tribunal).
Tesis 2a. XXXVII/2014 (10a.), registro 2006258, de rubro
“RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA. EL
PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 36 DEL
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LA
PREVÉ, RESPETA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD
JURÍDICA Y EL DERECHO DE ACCESO A LA
JUSTICIA.” (Segunda Sala de este Tribunal).
Tesis 1a. LVI/2012 (10a.), registro 2000641, de rubro
“RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA. EL
ARTÍCULO 36, PÁRRAFO TERCERO, DEL CÓDIGO
FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ,
CUMPLE CON LOS DERECHOS DE SEGURIDAD
JURÍDICA Y DE ACCESO A LA JUSTICIA.” (Primera
Sala de este Tribunal).
Tesis 1a. LIV/2012 (10a.), registro 2000643, de rubro
“RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA. EL
ARTÍCULO 36, PÁRRAFO TERCERO, DEL CÓDIGO
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
27
FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LA PREVÉ, NO
VIOLA EL DERECHO DE IGUALDAD.” (Primera Sala de
este Tribunal).
El resumen permite observar que existen algunos criterios
en los que se aborda la constitucionalidad del artículo
impugnado a la luz de los derechos de petición e igualdad; los
cuales orientan el sentido de este fallo y, otros que ameritan
una respuesta más específica, por lo que esta Segunda Sala
los analizará al tenor de lo planteado por la inconforme
principal, para dar una respuesta integral.
La impugnación está planteada en tres líneas y, para lograr
claridad en su metodología de análisis, es factible hacerlo
desde las preguntas y respuestas enseguida expuestas.
1) ¿El sobreseimiento decretado en un medio de
defensa promovido antes de intentar la reconsideración
administrativa, equivale en semejanza jurídica a la no
interposición de algún medio de defensa?
La respuesta es no.
El argumento por analogía justifica que una solución
jurídica pueda trasladarse a un caso distinto que carece de
regulación, pero que comparte una semejanza legal con otro.
El nudo fundamental consiste en determinar la semejanza entre
ambos, de modo que exista identidad de razón entre ellos.
En el artículo 36, párrafo tercero del Código Fiscal de la
Federación, el legislador ha establecido de forma expresa su
voluntad de que para la procedencia de la reconsideración
administrativa, entre otros requisitos, no se hayan interpuesto
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
28
medios de defensa en contra del acto o resolución
administrativa correspondiente; desde esta óptica, debe
identificarse si para el creador de la norma, esta razón guarda
semejanza con la hipótesis de que interpuesto algún medio de
defensa este se haya sobreseído y, dado el efecto de
abstenerse a analizar el fondo de la legalidad del acto,
entonces, el acto permanezca incólume, tal como si no se
hubiere interpuesto el medio de defensa.
Dadas las razones por las que se introdujo la
reconsideración administrativa, se considera inadecuado
asimilar o hacer equiparable el supuesto en que interpuesto
algún medio de defensa este se haya sobreseído, en relación
con el requisito de procedencia relativo a que no se hayan
interpuesto medios de defensa; pues la reconsideración es un
mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los
actos administrativos en materia fiscal, cuyo fundamento es
diferenciar entre quienes ya han promovido un medio de
defensa y aquellos que, por diversos motivos, no lo hicieron.
En efecto, en el requisito de procedencia, el legislador fijó
una diferencia muy clara. El grupo de interesados que, en
ejercicio de su derecho de acción, hicieron valer algún medio
de defensa y, el otro grupo de quienes no lo hicieron. Este
contraste es relevante, en la medida en que permite apreciar
que el legislador ha buscado tratar en forma distinta a los
grupos en comento.
De suerte que no es viable la analogía, en dos sentidos, el
primero porque no puede asumirse que el legislador ha querido
reservar un tratamiento similar para quienes interpusieron un
medio de defensa y quienes no, aun cuando el resultado de
quienes lo promovieron hubiese sido obtener un
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
29
sobreseimiento, dado que ha regulado una separación
determinante entre ambos; el segundo porque al producir esa
diferencia ha manifestado implícitamente su voluntad de que no
haya semejanza de trato entre tales grupos.
Entonces, no existe silencio del legislador para el
tratamiento por analogía, en virtud de que ha señalado de forma
expresa la distinción regulativa, para efecto precisamente de
que solo entren dentro de la procedencia, aquellos sobre los
que literalmente se legisló (quienes no hayan interpuesto un
medio de defensa).
Además, en esta distinción, es relevante advertir que la
diferencia de trato ha sido porque en cualquier caso está
garantizado el derecho de acceso a la justicia previsto en el
artículo 17 constitucional, pero con sus matices; pues el primer
grupo ejerce su derecho de defensa mediante los canales
procesales correspondientes; mientras que el otro grupo, por
su reserva u opción de no hacerlo, podrá acudir a través de la
reconsideración administrativa, siempre que se ajuste al
requisito en comento; ahí está precisamente parte de la
diferencia de trato por la que el legislador introdujo dicho
mecanismo.
Nótese que además de esa diferencia, también existe una
distinción jurídica entre el requisito aludido y la interpretación
extensiva que propone la recurrente principal; esto es, no existe
semejanza jurídica de un sobreseimiento que permita hacer
trasladable el mismo efecto que este produce, a cuando no se
interpuso un medio de defensa.
En primer lugar, la diferencia notoria es precisamente que
en uno se interpone el medio de defensa y, en el otro no; con
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
30
lo cual solo en uno se detona la voluntad expresa de activar la
maquinaria judicial o administrativa.
En segundo lugar, el sobreseimiento constituye una
decisión, mientras que en la ausencia de interposición del
medio de defensa esta no existe.
En tercer lugar, los efectos del sobreseimiento pueden ser
de índole muy variada, pues aun cuando existe un impedimento
técnico para analizar el fondo del asunto, este puede conllevar
en algunos casos, la inmutabilidad de la decisión, por virtud de
la cosa juzgada1; en cambio, dentro del otro supuesto, este tipo
de efectos no operará jurídicamente.
En último lugar, en el sobreseimiento ya hubo oportunidad
de defensa, al margen del sentido, pues la instancia o proceso
se endereza con la finalidad de superar la improcedencia;
mientras que en la hipótesis analizada no ha existido tal
posibilidad.
En adición, tampoco sería factible hacer trasladable el
requisito de procedencia al sobreseimiento porque podrían
producirse distorsiones en el sistema jurídico que causarían
incerteza, al permitir que una determinación previamente
impugnada y, juzgada por una autoridad jurisdiccional, aún bajo
el sentido del sobreseimiento, después pueda también
controlarse mediante la reconsideración administrativa.
1 Sirve de orientación la tesis 1a. CCLXXVIII/2012 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con registro 2002272, de rubro “COSA JUZGADA EN EL JUICIO DE AMPARO. CASO EN EL QUE UNA SENTENCIA DE SOBRESEIMIENTO ACTUALIZA EXCEPCIONALMENTE ESTA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN IV, DE LA LEY DE LA MATERIA.”
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
31
Con lo cual, no solo habría una superposición entre las
decisiones jurídicas (una administrativa por encima de una
judicial); sino que también se provocaría un estado alejado de
la certidumbre jurídica, al poderse impugnar la resolución
tantas veces considere el interesado, sin observar que la
finalidad explícita del legislador fue abrir la puerta de forma
excepcional a la reconsideración, para los casos en que no se
haya interpuesto un medio de defensa; lo cual muestra
precisamente que su voluntad era no afectar el sistema de
medios de impugnación en materia administrativa y
jurisdiccional.
De lo contrario, podrían no solo prevalecer resoluciones
contradictorias y superpuestas (una encima de otra, sin
carácter vinculante e inciertamente definitivo); sino que también
existiría la posibilidad de duplicar acciones, reconsideración o
medios de defensa, con el peso lógico de contrariar el carácter
excepcional de la reconsideración y, por consecuencia, afectar
la regla de clausura en el sistema de medios de impugnación;
de ahí que sea incorrecta la analogía que plantea la recurrente.
Máxime que, debe señalarse, la norma no es imperfecta,
como lo sugiere la recurrente principal; por el contrario, al
establecer de forma clara cuáles son sus requisitos de
procedencia, ello da pauta para poner en marcha el motor de
inferencias bajo el cual opera el derecho y, anticipar, bajo el
principio de certeza jurídica, que el incumplimiento de alguno
de ellos, hará improcedente la reconsideración planteada.
2) ¿La procedencia de la reconsideración
administrativa contempla mayores requisitos de los
previstos por el artículo 8 constitucional, de forma tal que
obstaculiza el ejercicio del derecho de petición?
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
32
La respuesta es no.
Se ha visto que en la interpretación del artículo impugnado,
la Suprema Corte de Justicia ha abordado el derecho de
petición desde la óptica de que dicho precepto no limita,
suspende o restringe su ejercicio; aunado con lo anterior, es
preciso en este caso indicar por qué su desarrollo dentro de la
reconsideración administrativa, guarda determinadas
condicionantes que le son inmanentes por el tipo de mecanismo
del que se trata.
El derecho de petición surge como una conquista en la
tutela de los derechos. Generalmente es visto como parte
constitutiva e integrante de los derechos a la protección judicial
y del acceso a la justicia porque parte de su desdoblamiento
apunta que es a través de este derecho que se activa la
maquinaria jurisdiccional.
Inclusive, este Tribunal ha establecido que el derecho de
acceso a la justicia comprende tres etapas a las cuales les
corresponde un derecho, la primera que interesa al caso es
previa al juicio, que corresponde al acceso a la jurisdicción que
parte del derecho de acción como una especie del de petición
dirigido a las autoridades jurisdiccionales y que motiva un
pronunciamiento por su parte.
Así lo orienta la jurisprudencia 1a./J. 103/2017 (10a.) de la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con
registro 2015591, de rubro “DERECHO DE ACCESO
EFECTIVO A LA JUSTICIA. ETAPAS Y DERECHOS QUE LE
CORRESPONDEN.”
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
33
Lo cual corrobora precisamente que existe una asociación
general sobre el derecho de petición y, el derecho de acceso a
la tutela judicial a través de las instancias correspondientes.
Sin embargo, el derecho de petición también es un
derecho autónomo e independiente, al no encontrarse
supeditado al contexto de un proceso judicial únicamente. Su
misión consiste en lograr la actividad del Estado y, encontrar
cauce formal a una expectativa jurídica, sin que ello
necesariamente implique un desarrollo procesal.
Entonces, los requisitos que se impongan al derecho de
petición, van de la mano de la faceta con que se haga valer,
pues de esta dependen sus exigencias, habida cuenta que
cada canal (procesal tradicional o no tradicional, o de otra
índole) está condicionado por diversos factores jurídicos, para
garantizar la efectividad y desenvolvimiento del derecho de
petición.
Vale decir que se entiende por tradicional los procesos
jurisdiccionales o contenciosos lato sensu y, no tradicional
todos aquellos procesos sui generis; mientras que los de otra
índole serían los trámites que se hacen al margen de un
proceso formal y de forma independiente.
En la vía procesal tradicional o no tradicional, el derecho
de petición está anclado al cumplimiento de determinados
presupuestos procesales, al tratarse de condicionamientos
necesarios bajo los cuales opera el acceso a la jurisdicción,
instancia o medio legal en virtud del debido proceso legal. En
cambio, dentro de la vía de índole diversa, los requisitos del
derecho pueden variar o ser mínimos, con el objeto de facilitar
su cauce formal ante la autoridad.
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
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Esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que el
acceso a la jurisdicción es compatible con la existencia de
requisitos de procedencia; de modo que el legislador
establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule
distintas vías y procedimientos, cada uno de los cuales, tenga
diferentes requisitos de procedencia que deban cumplirse, para
accionar el aparato jurisdiccional.
En el entendido de que los requisitos de procedencia
varían según la vía en que se ejerzan, al tratarse de los
elementos mínimos necesarios previstos en las leyes adjetivas
que deben satisfacerse para el acceso a la jurisdicción; para lo
cual es importante identificar la inexistencia de impedimentos
jurídicos o fácticos que resulten carentes de racionalidad,
proporcionalidad o que resulten discriminatorios.
Ilustra lo anterior, la jurisprudencia 1a./J. 90/2017 (10a.) de
la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
con registro 2015595, de rubro “DERECHO FUNDAMENTAL
DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. SU CONTENIDO
ESPECÍFICO COMO PARTE DEL DERECHO A LA TUTELA
JURISDICCIONAL EFECTIVA Y SU COMPATIBILIDAD CON
LA EXISTENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE
UNA ACCIÓN.”
Además, el derecho de petición debe verse desde el
enfoque de los medios y, no de los resultados. Quiere decir que
el derecho de petición exige que se faciliten a través de los
procesos tradicionales, no tradicionales o trámites de diversa
índole, los medios para ejercerlo; sin que tal garantía tenga el
alcance de favorecer siempre en el resultado.
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
35
El artículo 36, párrafo tercero del Código Fiscal de la
Federación establece un mecanismo excepcional de
autocontrol de la legalidad de los actos administrativos en
materia fiscal; el cual si bien no constituye una instancia, sí es
un mecanismo de defensa para el contribuyente ante los actos
notoriamente ilegales y, por ende, comparte la naturaleza del
derecho de acceso a la justicia, al predicar el mismo objeto que
este, consistente en el control de la legalidad pero en vía
excepcional en materia administrativa, cuyo control también
sucedería en algún otro proceso o instancia; entonces, por
razón de interés público en ambos se persigue la misma
finalidad.
Bajo tal contexto, el artículo mencionado prevé la
posibilidad de ejercer el derecho de petición y, al mismo tiempo,
establece, en función de la naturaleza procesal del mecanismo,
una serie de condiciones y requisitos para su procedencia.
Así, al tratarse de un proceso no tradicional no queda
eximido de cumplir con los requisitos de procedencia; sin
embargo, ello no afecta el ejercicio del derecho de petición, en
razón de que este puede hacerse valer (tal como sucedió en el
caso) y, obtener una resolución de la autoridad; en la
inteligencia de que la respuesta generalmente se encontrará
sujeta al cumplimiento de determinados presupuestos
procesales, pues el derecho de petición, al enmarcarse dentro
de un proceso no tradicional, viene a constituir una etapa del
derecho de acceso a la justicia que está sujeto a exigencias
procesales.
Entonces, el derecho de petición puede ejercerse sin
mayores condicionamientos, pues se prevén los medios para
hacerlo; lo cual es distinto a la expectativa de obtener una
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
36
respuesta favorable, cuyo resultado ya no es detonado por el
ejercicio de un derecho aislado; sino su conjunción con otras
de las etapas que comprende el derecho de acceso a la justicia,
en las cuales, deben cumplirse determinados presupuestos
para intentar que exista una respuesta de fondo, benéfica y
efectiva al interés del contribuyente.
Esta distinción marca la pauta para determinar que no
existe una violación al derecho de petición, tanto porque la
norma impugnada no prevé una limitación para su ejercicio,
como para precisar que la pretensión de obtener una respuesta
favorable, está condicionada por la faceta en que se ejerce ese
derecho y, que al plantearse dentro de un esquema procesal
excepcional (no tradicional), va unido a determinadas
exigencias procesales porque su desdoblamiento está
comprendido dentro del derecho de acceso a la justicia.
3) ¿El requisito de procedencia de la reconsideración
administrativa acerca de que no se haya interpuesto un
medio de defensa infringe los principios de igualdad y no
discriminación?
La respuesta es no.
En función de lo que ya ha establecido este Tribunal, debe
desestimarse el agravio de la recurrente, puesto que la distinta
situación de hecho en que se encuentran los contribuyentes
que demuestren fehacientemente que la resolución que les
agravia se dictó en contravención a las disposiciones fiscales
aplicables por haber perdido su derecho a hacer valer los
medios de defensa en los plazos correspondientes, y los
contribuyentes que sí hicieron valer éstos, encuentra
justificación en que el legislador buscó igualar o empatar su
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
37
situación con la finalidad de hacer efectivo el contenido del
derecho a la igualdad.
Para tal efecto, se creó un medio extraordinario de
autocontrol de la legalidad de tales resoluciones, para el cual
se otorgó una facultad discrecional o potestativa a la autoridad
revisora para poder, por una sola vez, modificarlas o revocarlas,
siempre y cuando se cumplan con determinadas condiciones.
En tal virtud, la situación de hecho en que se encuentra
cada uno de los grupos es diversa; esto es, los contribuyentes
que acuden a la reconsideración administrativa sin haber hecho
valer los medios de defensa, habiendo transcurrido los plazos
para su interposición (primer grupo), se encuentran en una
situación de hecho distinta de los contribuyentes que acuden
habiendo hecho valer los medios de defensa en los plazos
previstos para ello (segundo grupo) y, por eso, la regulación
diferenciada tiene justificación, pues finalmente lo que buscó el
legislador fue igualar la posibilidad de ambos grupos en el
ejercicio de sus derechos de audiencia y acceso a la justicia.
Sin provocar con ello una ventaja a alguno de los grupos,
pues entre ambos, la posibilidad que existe es la de entablar su
defensa contra actos administrativos que consideren adversos,
ya sea por vía general o, través del mecanismo excepcional,
pero ambos grupos tienen garantizado el acceso a los medios
de control de legalidad conducentes; por lo que el precepto no
viola los principios de igualdad y no discriminación previstos en
el numeral 1 de la carta constitucional.
Por tales razones, al resultar fundado pero inoperantes
los agravios, al atenderse toda la impugnación planteada y
asentar mayores razones a las ofrecidas por el juez de amparo
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
38
para justifica por qué la norma impugnada respeta el marco
constitucional; en consecuencia, al no existir materia pendiente
de analizar, se confirma la sentencia de primera instancia.
Con motivo de lo anterior, se declaran sin materia los
recursos de revisión adhesiva interpuestos por la Procuraduría
Fiscal de la Federación en representación del Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos por conducto de su Delegado y el
Administrador de lo Contencioso de Grandes Contribuyentes
“4” de la Administración Central de lo Contencioso de Grandes
Contribuyentes en representación de la Administradora Central
de Fiscalización a Grupos de Sociedades dependiente de la
Administración General de Grandes Contribuyentes del
Servicio de Administración Tributaria, pues al carecer de
autonomía los recursos, siguen la suerte procesal del principal;
por ende, si esta resulta infundada, entonces las adhesivas
quedan sin materia por su naturaleza accesoria.
De igual modo, es innecesario profundizar en los alegatos
que en esta instancia presentó la segunda autoridad
mencionada, tanto por el sentido del fallo, como por el hecho
de que la improcedencia invocada ya fue atendida previamente
por el Tribunal Colegiado correspondiente.
Orienta la jurisprudencia 2a./J. 166/2007 de la Segunda
Sala de este Alto Tribunal, con registro 171304, de rubro:
“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE
DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL
RESULTA INFUNDADA.”
Por lo expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación;
AMPARO EN REVISIÓN 253/2019
39
R E S U E L V E:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege
a **********, ********** contra los actos reclamados a las
autoridades precisadas en el resultando primero de esta
sentencia.
TERCERO. Se declaran sin materia los recursos de
revisión adhesiva interpuestos por las autoridades recurrentes,
de conformidad con lo establecido al final de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su
oportunidad, archívese el presente toca como asunto
concluido.