DIVISION DE ADUANAS

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En el deseo de contribuír a la dilucidación de los problemas que afronta el Gobierno y particularmente el Ministerio de Hacienda, se ha creído conveniente incluír en este informe algunas observaciones, resultantes de los trabajos que viene desarrollando la Comisión de Estudios de Reorganización Aduanera, integrada por funcionarios de la División de Aduanas.

Así, en el presente informe se tratan las siguientes materias:

1

l . Funciones.

2. Tarifa Arancelaria.

3 . Justicia Penal Aduanera.

4. Exenciones, Presupuesto, Rentas de Aduanas.

S. Factores determinantes de una Renta de Aduanas defi­citaria.

6. Resguardo Nacional.

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7. Unificación y actualización de sistemas y normas:

A. Reestructuración de los Distritos Aduaneros.

B. Creación de Distritos Merciológicos.

C. Determinación de los Distritos Jurisdiccionales.

D. Modificación del Manifiesto de Importación.

E. Unificación de Formularios.

F. Comunicaciones.

G. Elaboración de Manuales de Trabajo.

H. Determinación de volúmenes de Trabajo.

I. Estabilidad de personal idóneo.

J. Facultades de capacitación aduanera.

K. Autonomía y política aduanera.

L. Estadísticas de las Aduanas.

M. Bodegas de los terminales marítimos.

N. Problemas de las mercancías decomisadas.

111

8. Fondo Rotatorio de la División de Aduanas.

IV

9. Anexos (cuadros estadísticos).

I

l. FUNCIONES

El tráfico internacional de mercancías, regulado por el Código de Aduanas, el Estatuto Arancelario, los Reglamen­tos Generales y demás disposiciones especiales, se encuentra bajo la jurisdicción de la División de Aduanas, a la cual corresponden como funciones principales las siguientes:

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a) Aplicar las normas sobre el régimen aduanero y arancelario y hacer las interpretación administrativa de las m1smas;

b) Atender al despacho de las mercancías de importa­ción, exportación o en tránsito, y liquidar y recaudar los derechos correspondientes;

e) Resolver los recursos que por la vía gubernativa pro­cedan contra los actos de la División, en relación con la apli­cación de la~ normas aduaneras;

d) Tomar las medidas necesarias para la prevención, persecución y aprehensión del contrabando, y para evitar la infracción de las normas legales sobre importación, exporta­ción y tránsito de mercancías;

e) Atender al destino de las mercancías decomisadas o abandonadas, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia;

f) Realizar los estudios que sean necesarios en relación con el régimen arancelario y aduanero;

g) Divulgar las disposiciones sobre régimen arancelario y aduanero, e implantar los sistemas y procedimientos ade­cuados que faciliten su cumplimiento;

h) Atender al reconocimiento de las exenciones de de­rechos aduaneros;

i) Las demás previstas en el Código de Aduanas y dis­posiciones legales vigentes sobre la materia.

2. TARIFA ARANCELARIA

Ningún tratadista pone en tela de juicio que la Tarifa Arancelaria más que un arbitrio rentístico es un instrumento de desenvolvimiento, utilizado por el Estado para regular el comercio internacional, controlar los desequilibrios en la ba­lanza de pagos y encauzar el aprovechamiento de los recur­sos naturales en concordancia con programas de crecimiento económico.

Su interpretación y aplicación corresponden privativa-mente al Organismo Aduanero, determinando la correcta cla­sificaciórl de los artículos, a fin de aplicarles los impuestos técnicamente previstos, valorando los productos con el objeto de evitar la evasión de gravámenes o la fuga de divisas y

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nacionalizando mercancías que por su naturaleza correspon­dan a las declaradas en el Registro de Importación.

El crecimiento económico operado en los últimos años ha traído como consecuencia el desarrollo de industrias tales como la textil, la de productos alimenticios, la de artículos eléctricos, y principalmente la metalmecánica, la petroquími­ca, la agropecuaria y la de la construcción.

El Arancel de 1959 refleja la situación descrita. En efecto, las materias primas y básicas que Colombia posee en cantidad suficiente, tienen señalados gravámenes que en la práctica hacen prohibitiva su importación. Igualmente, las industrias que se han desarrollado encuentran en el Arancel protección suficiente y en ocasiones excesiva.

En general puede establecerse, que en los casos men­cionados los derechos arancelarios no guardan relación con los precios y costos actuales del mercado interno y los del exterior. La exclusión de la competencia extranjera ha signi­ficado el establecimiento de una situación en que el monopo­lio y el cartel encuentran posibilidades para su desarrollo. Por otra parte, los gravámenes arancelarios y el régimen de amplias exenciones para ciertas entidades y empresas ha favorecido la importación de bienes de capital y de materias primas ·que no se producen en el país.

Ciertamente, el Arancel de 1959, acompañado de otras medidas de carácter económico, ha constituído un respaldo efectivo para la industria. Pero debe observarse cómo sus efectos y en general los del sistema vigente para el control del comercio internacional, han contribuído a que la eco­nomía se desarrolle sin aprovechar satisfactoriamente los be­neficios del intercambio con otros países.

En otras palabras: el país atraviesa una fase de su vida económicá tan importante que puede desembocar en una ex­pansión industrial de destacadas proporciones. En efecto, los estudios realizados por la División de Aduanas a propósito del nuevo proyecto de Arancel, indican claramente que des­pués del aumento operado en el precio de las divisas inter­nacionales en noviembre de 1962, muchas industrias están francamente interesadas en una política de exportación.

El proyecto mencionado está basado en el análisis y eva­luación de la situación económica actual y tiene por objeto principal adaptar su nomenclatura a la N AB, ya acogida por 70 países del mundo y recomendada por la Asociación Lati­noamericana de Libre Comercio ( ALALC).

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Nomenclatura de Bruselas.

La Comisión Económica para la América Latina y el Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, señalan co­mo ventajas que traen consigo la adopción de la NAB, las siguientes :

a) Asegurar una clasificación metódica y lógica de las mercancías que son objeto de comercio internacional;

b) Asignar a cada mercancía o producto el lugar más indicado en esta clasificación, el mismo para todos }Qs países;

e) Unificar el lenguaje y la terminología aduanera, para hacerlos accesibles no sólo a los técnicos, sino también al público en general, facilitando así la labor de importado­res, exportadores y productores;

d) Facilitar en buena parte la tarea de los negocia­dores de tratados, acuerdos comerciales y arancelarios, bila­terales o multilaterales, así como la interpretación y la aplicación correcta de dichos tratados, y

e) Contribuír a la recopilación de datos que faciliten la elaboración de estadísticas detalladas y comparables.

Además de las ventajas puramente técnicas que aconse­jan la adopción de este Estatuto, hay otras más concretas que emanan del ingreso de Colombia a la Asociación Latino­americana de Libre Comercio. Por mandato de la Ley 8 8 de 1961, nuestro país suscribió la adhesión al Tratado de Mon­tevideo y entró a formar parte de la Asociación Latinoameri­cana de Libre Comercio. Esta Asociación, por Resolución número 23 de 11 de diciembre de 1961, adoptó la nomen­clatura de Bruselas como base común para la presentación de estadísticas y la realización de las negociaciones zona­les, así como para interpretar el resultado de tales nego­ciaciones.

Régimen de derechos que prevé el proyecto.

En la exposición de motivos que acompaña el proyecto del nuevo Arancel, se dice al respecto lo siguiente: "La NAB inspira un régimen de derechos ad-valorem. De hecho usán­dola junto con las reglas internaciona les establecidas para la valoración, se podría establecer un Arancel únicamente con dichos gravámenes. El proyecto contempla derechos ad-

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valorem en la gran mayoría de posiciones; sólo en casos en que hay dificultades en emplear las reglas de valoración o cuando los precios son más o menos indeterminados o varían por las calidades de mercancías se señalan derechos especí­ficos, pero en ninguna posición se aplican ambos tipos' '.

3. JUSTICIA PENAL ADUANERA

La Justicia Penal Aduanera dentro de la organizacton vigente tiene carácter especial, en razón de que el contra­bando o fraude a la Renta Nacional de Aduanas es un delito sui-generis, frente a los demás que prevé el Código Penal Colombiano. Acorde con lo anterior el Decreto número 188 de 1958 creó la Jurisdicción Penal Aduanera con jerarquía, funciones y procedimientos propios, compuesta por:

l. Corte Suprema de Justicia. 2. El Tribunal Superior de Aduana. 3. Los Jueces Superiores de Aduanas. 4. Los Jueces Auxiliares de Instrucción Penal Adua­

nera. La División de Aduanas reconociendo la importancia

que tiene esta jurisdicción en el campo de la represión del contrabando, está elaborando con su colaboración planes que permitan hacer más efectiva su acción represiva, mediante una eficaz sanción a los delincuentes y una rápida definición jurídica de las mercancías decomisadas.

Para la adecuada represión del contrabando, se requie­re la existencia de un organismo judicial especializado para contrarrestar los medios que se emplean en su realización.

Las entidades administrativas no podrán reemplazar el juzgamiento de hechos de notoria gravedad, ni pueden asumir las graves responsabilidades judiciales para la represión de hechos punibles de naturaleza sui-generis y de gravísimas con­secuencias. Por lo cual, quitarle al contrabando la categoría de delito especial del derecho financiero, sería un hecho de incalculables efectos psicológicos favorables a los delincuen­tes. Estos, en cambio de disminuír o frenar la actividad de la empresa ilícita, la aumentarían al verse indultados por la norma permisiva que les serviría de estímulo, tanto a los actuales sindicados o penados como a futuros o posibles nue­vos contrabandistas ante la benignidad de las sanciones que este hecho acarrearía, una vez considerado como simple con­travención de policía.

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El contrabando como delito por la incidencia que tiene sobre el comercio y la industria organizada del país, en espe­cial por la bancarrota que produce ese hecho punible, debe ser reprimido de manera drástica de acuerdo con la magnitud del daño que produce.

Señalado el contrabando como entidad delictual desde el año de 1912, según los artículos 178 y 179 del Código Fis­cal Nacional, la prevención de esta clase de hechos punibles ha estado encomendada a los organismos de Policía de Adua­nas y su represión a la llamada Justicia Penal Aduanera o J us­ticia Especializada de Aduanas.

El actual Tribunal Superior de Aduanas ha tenido como preocupación primordial y finalidad inalterable y permanen­te, la recta y oportuna aplicación de las normas represivas del contrabando. Ha seleccionado con criterio de absoluta probi­dad y eficiencia los jueces encargados del juzgamiento de esos hechos punibles; ha revaluado tesis., doctrinas y jurispruden­cias anteriores que por su benignidad y ligereza afectaron el buen nombre de la jurisdicción penal aduanera y la de­fensa de los intereses del Estado y de la sociedad. Con esa reacción ha venido imponiendo altura e imparcialidad en sus actuaciones.

Magistrados y Jueces de la Jurisdicción Penal Aduane­ra, en la actualidad, gozan de perfecto entendimiento y opor­tuna colaboración con las autoridades administrativas y de policía del ramo y en acción conjunta combaten, ya por me­dios preventivos, o bien con los medios represivos eficaces, la acción de los contrabandistas.

Las mercancías de procedencia ilícita, aun en Ios casos de prescripción de la acción penal, se decomisan en favor del Estado porque el Tribunal, con estricta aplicación del artícu­lo 59 del Código Penal y demás fundamentos jurídicos, las declara como objetos provenientes de la ejecución del delito.

Con criterio semejante, en el caso de los automóviles traídos de contrabando y matriculados con inescrupulosa y cómplice actuación de funcionarios oficiales, se revaluó una for­zada teoría sobre la buena fe, que tantos perjuicios causó. Por tanto al declararlos de contrabando, y aun en Ios eventos en que existe la buena fe simple, aunque se absuelva al sindicado, desde luego los objetos provenientes de la ejecución del deli­to, por su calidad de bienes fuera del comercio, constituyen objeto ilícito en la enajenación y no puede por tanto recaer sobre ellos la tan acomodaticia buena fe, creadora de dere-

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chos que en otros tiempos se enseñoreó en el campo del de­recho aduanero.

La actividad de Jueces y Magistrados resalta con el aplauso general por la oportuna y recta aplicación de la ley y sirve asimismo de permanente vigilancia sobre sus subal­ternos y demás dependencias relacionadas con su especia­lización en su tarea de combatir el contrabando, contando desde luego con el entendimiento y colaboración de los orga~ nismos administrativos, especialmente de la División de Adua­nas y de sus cuerpos de Resguardo.

Los tratadistas distinguen en el derecho de hacienda el fraude a los ingresos del fisco, del contrabando que, como empresa organizada produce bancarrota no sólo en el propio fisco sino en la empresa y comercio organizados de una na­ción. Por ello el fraude a los impuestos se ha considerado en todas las legislaciones como una infracción de carácter fiscal, ya que sólo afecta los intereses del fisco. Mientras que el con­trabando de mercancías, por la competencia desleal con el comercio organizado y con la producción nacional, genera bancarrota en los industriales y comerciantes del país y enri­quecimiento sin causa en quien se dedica a esa clase de acti­vidad dolosa. Por tanto, el contrabando tiene características nocivas especiales que lo distinguen del simple fraude fiscal, porque incide en forma grave contra la política de protección a las industrias nacionales que se ven expuestas a una com­petencia desleal, a la cual no puede resistir por la concurren­cia de diversos factores económicos.

Tiene el contrabando aparte del renglón de mercancías de consumo popular, el de las armas, municiones y estupe­facientes. Por todo ello, los delitos de contrabando tienen excepcional importancia y sus consecuencias, de trascenden­cia para el fisco y para la economía y moral del país, exigen que su competencia debe operar a través de la jurisdicción especializada, o sea, la penal aduanera, en la forma indepen­diente como se halla organizada y con la cooperación decidi­da de las entidades administrativas.

Una Justicia Penal Aduanera rígida y oportuna, garan­tiza, por otra parte, el derecho que la ley les concede a denunciantes y aprehensores de los contrabandos contri­buyendo con ello a estimular la acción de los funcionarios encargados de controlar la importación fraudulenta de bienes que en último trance deben decomisarse a favor del Estado.

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4. EXENCIONES, PRESUPUESTO, RENTA DE ADUANAS

En los paises que hoy se consideran a la vanguardia del desarrollo económico y cuyo ingreso "per cápita" es más elevado, el progreso material se llevó a cabo por un gran número de empresarios (exceptuando la URSS). Inicialmen­te la acción estatal era m u y limitada y su radio de acción sólo tenía incidencia en lo relacionado con los transportes, el mínimo de seguridad social y los tratados de comercio in­ternacional. El proceso no seguía un módulo regular y las crisis eran frecuentes.

En la actualidad se estima que el desarrollo puede promoverse utilizando medidas económicas encaminadas a buscar el equilibrio constante y el progreso armónico de la estructura económica. Estas medidas reciben el nombre de "Política de Desarrollo" y sus objetivos principales pueden reducirse a los siguientes:

a) "Crear condiciones generales favorables al desarrollo; b) "Familiarizar al Gobierno mismo, a la comunidad

mercantil y al público en general ~con las potencialidades y ventajas del desarrollo;

e) "Hacer una serie de inversiones, por lo general del tipo básico, y

d) "Tomar medidas destinadas a facilitar y estimular la actividad y la inversión".

Exención de derechos de Aduana.

Pasando por alto las consideraciones que puedan hacer­se de los tres primeros literales, importantes y útiles para otros análisis económicos de tipo diferente, dentro del apar­te d), sin duda, las medidas más importantes se encuentran en el campo de la política fiscal.

El procedimiento más antiguo es el de proteger contra la competencia extranjera a las industrias que se quiere desarrollar, por medio de impuestos a la importación. El segundo, es el de los subsidios a favor de los cuales la argu­mentacipn es bien conocida. La tercera medida de orden financiero para estimular la actividad y las inversiones, son las disposiciones fiscales. Encuadra pues, en esta tercera for­ma del literal d) el Decreto número 33 8 7 de 19 S 9.

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Grupos de exenciones.

En el Decreto citado se encuentran claramente delimi­tados cinco grupos de exenciones. Los otorgados en favor de:

a) Nación, Departamentos, Municipios y entidades des-centralizadas;

b) Higiene y salud; e) Inversiones extranjeras: petróleo; d) Industrias mecánicas, y

e) Educación.

Aplicación qe las ex~nciones:

a) N ación, Departamentos, Municipios y entidades descentralizadas.

En el artículo primero se encuentra resumido el grupo de exención de derechos de Aduana que otorga el Decreto número 3387 a los centros administrativos del Estado para que importen los elementos necesarios para el mejor cum­plimiento de sus funciones.

La idea de los hacendistas de 1931 de conceder a los distintos sectores de la Administración Pública exención de los derechos de Aduana por causa de la insuficiencia de fon­dos en el Presupuesto, no encierra una causa de tipo econó­mico valedera.

Hoy día, se pueden aducir causas más lógicas como las creadas por las nuevas teorías acerca de la función del Esta­do que han logrado consolidarlo como una entidad en los sectores de la producción.

Las nuevas normas y reglas dan al Estado una posición de gestor y modelador de la estructura económica, que le permite por causas propias establecer a su favor la exención de derechos de Aduana.

Sin embargo, las entidades gubernamentales al hacer adquisiciones de elementos cubren la totalidad de los im­puestos indirectos, sin que existan medidas especiales que las exencionen. N o se ve entonces, razón valedera para que en caso de los derechos de Aduana que también son impues­tos indirectos se libere del pago a la N ación, Departamentos, Municipios y entidades descentralizadas.

En casos especiales como el del Instituto Nacional de Abastecimientos (INA), que cumple la misión de regular los precios de los artículos de consumo, recibiendo aproximada-

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mente la mitad del total de las exenciones, al estudiarlo se establece que existió un criterio equivocado al señalar los derechos arancelarios, puesto que si son artículos que no se producen suficientemente en el país, no se justifica la impo­sición de una tarifa con gravámenes ad-valorem del SO o/o o más.

Para mayor información es conveniente observar el fenómeno anotado en los cuadros estadísticos números 1 y 2 que muestran, respectivamente, la incidencia de las exencio­nes en la Renta de Aduanas y la proporción que guarda el valor de productos exentos con el valor total de las mercan­cías importadas. Allí se evidencia una distorsión por efecto de los altos gravámenes en mercancías de ordinario sujetas a exención.

b) H iAiene y salud.

En el literal a) del artículo 3Q del Decreto núme­ro 3387 de 1959 están consignadas las exenciones de gravá­menes arancelarios establecidas para la importación de ele­mentos destinados a fomentar la higiene y proteger la salud.

Es necesario considerar que los derechos relacionados directamente con exenciones forman una serie a través de los cuales se mantienen vigentes las prerrogativas o preven­das sin que se haya hecho un estudio a fondo de las enti­dades que las reciben y el grado de desarrollo que han ido adquiriendo.

En este numeral se hace muy presente la consideración anterior:

En el país la industria farmacéutica se ha desarrollado en forma apreciable en los últimos 20 años y las estadísticas siguientes lo prueban con suficiencia:

1953 1956 1958 Concepto Valores Valores Valores

Número del establecimiento .. . . . . . . . 109 117 122

Va lor de la producción ... . . . . . . .. $ 51.955.771 89.468.017 206.279.976 M aterias primas extranjeras puramente

farmacéuticas . . . . . . ... . . . .. US$ 1.928.693 3. 152 .300 5.670.701 M aterias primas naciona les ... . . . ... $ 6.539.847 12.250.954 41.492 .200 Salarios y p restaciones . .. . . . . .. . .. $ 9.9103.870 17 .429.877 43.992.000 Número de trabajadores . . . . . . . . . ... 3.137 3.860 7.800

Fuente: Ja ime Gar cía Parra y Asociados.

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El actual Arancel, según consta en el estudio económico sobre la industria farmacéutica, adoptó el siguiente criterio:

a) "Libertad de derechos para las materias primas conside­radas básicas para la industria, como son las hormonas, los susti­tutos sintéticos, enzimas, vitaminas y antibióticos puros;

b) Aplicación de la tarifa mínima para sulfas y alcaloides; e) Un gravamen hasta del 20% para las llamadas drogas

blancas;

d) Libertad de derechos para productos como los siguien­tes: plasma humano natural y sus sustitutos, sueros diagnósticos, antitoxinas y otros sueros inmunes, toxinas, vacunas virales, anti­variólicas y antirrábicas, preparaciones bacterianas y de antibió­ticos no producidos en el país, apósitos quirúrgicos hemostáticos absorbibles, anestésicos generales o locales envasados;

e) Aplicación de una tarifa hasta del 30% para los proce­sos de dosificación, mezcla y acondicionamiento de antibióticos;

f) El resto de especialidades farmacéuticas tiene un grava­men especial, tendiente a restringir la importación de aquellas drogas que carecen de importancia terapéutica".

De lo anterior se puede deducir que la producción nacional se ha complementado con bastante éxito y que el Arancel contempla gravámenes mínimos o libertad de dere­chos para los productos no fabricados en el país.

Por otra parte en los últimos meses se han dado a la venta drogas denominadas "genéricas" cuyos precios están al alcance de las clases económicas menos pudientes.

e) Inversiones extranjeras: petróleo.

El sector de la economía nacional más apreciado por las empresas extranjeras para efectuar inversiones, es el in­tegrado por el petróleo y los metales preciosos.

Las compañías extranjeras han obtenido del Gobierno grandes concesiones en todos los órdenes para adelantar la explotación de los rubros nombrados.

Se basan para hacer la solicitud de exenciones de im­puestos, entre otros argumentos, en los altos costos que tiene este tipo de producción.

En efecto, el grado de inversión destinado para la explo­ración de terrenos, perforación de pozos y mantenimiento de equipos, es elevado; sin embargo, los beneficios que obtienen, como se explica más adelante, son suficientes para cubrir el riesgo corrido a través del proceso.

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La inversión para obtener el crudo no es extraordinaria ni desacostumbrada sino la normal o equivalente a la que demanda el proceso en otros países. Se puede señalar aisla­damente determinado costo como mayor, pero en conjunto, por el valor tan bajo de la mano de obra y la escasa partici­pación del Gobierno en las utilidades, así como por otros factores, se concluye que los costos de productos son norma­les y standard.

Por otra parte, la materia prima obtenida, con algunas excepciones, es nevada fuera del país para derivarla y es importada nuevamente convertida en productos elaborados pagando por ellos los nacionales un precio foráneo, de acuer­do al Tratado Internacional.

d) Industrias mecánicas.

El Plan General de Desarrollo Económico y Social pre­senta las características principales de las industrias mecáni­cas, de la siguiente manera :

"Estas industrias representan el 6.4o/o de las actividades fabri­les en términos del producto bruto. La artesanía tiene un gran significado en estas ramas, pues representa alrededor del 28o/o del valor bruto de la producción del estrato fabril y artesanal conjunto.

El estrato fabril comprende cuatro ramos: productos metá­licos, maquinaria no eléctrica, maquinaria y artículos eléctricos y equipo y material de transporte. La más importante es la rama de productos metálicos, que representa entre el 40 y 45o/o de la agrupación. Sigue la rama de material eléctrico, que tiene una participación del 25 al 32%. De menor significación son las ramas de maquinaria y de material de transporte".

En las consideraciones sobre las metas y proyecc10nes del desarrollo, dice lo siguiente:

''Las industrias mecánicas merecen, por su importancia, estra­tégica en el desarrollo industrial del país, un tratamiento detalla­do, que deberá realizarse a medida que el Programa de Desarrollo vaya avanzando en su ejecución.

Las actividades manufactureras del rubro necesitarán una atención especial durante los próximos años. Tendrán que hacerse esfuerzos especiales para mejorar la situación técnica y adminis­trativa de las empresas existentes y para desarrollar otras nuevas que abarquen importantes sustituciones de importación y varia­das posibilidades de exportación".

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"El país ha ingresado recientemente a la Asociación Latino­americana de Libre Comercio y son muy grandes las responsabi­lidades que surgen de este hecho. Debe, por consiguiente, estar listo a recibir el impacto de una competencia progresiva de parte de los demás miembros de la Asociación, competencia que se ma­nifestará en muchas líneas que hasta ahora se habían escudado cómodamente detrás de las restricciones arancelarias o cambia­rías. Por otra parte, el país deberá adquirir una capacidad nueva e intensa para penetrar con su producción en otros mercados que hasta ahora le estaban vedados, y deberá contribuír con sus deci­siones nacionales a que la Zona se convierta efectivamente en un motor que intensifique el comercio interlatinoamericano y con ello permita un desarrollo regional más rápido. Para cumplir todo lo anterior, es indispensable que perfeccione diversos aspectos de su mecánica administrativa, tanto en el sector gubernamental como en el sector privado".

e) Educación.

El Decreto número 338 7 de 1959 establece exenciones de derechos de aduana para las Universidades y estableci­mientos de educación tanto oficiales como particulares. Estos últimos están sometidos al cumplimiento de dos condiciones:

Que no persigan ánimo de lucro, circunstancia muy difí­cil de probar en la mayoría de las veces; y que a la solicitud se acompañe un concepto favorable del Ministerio de Edu­cación, requisito que es cumplido únicamente en cuanto se refiere a los fines educacionales y no otros, como fuera el relativo a la incidencia en la situación fiscal del país con la exención de gravámenes a mercancías importadas por dichas entidades.

Precisamente con el fin de dar el mismo tratamiento a toda persona que se dedique a la enseñanza y de dejar en igual capacidad de condiciones para adquirir los elementos con destino a la demostración y enseñanza, se han declarado en el Arancel libres de derechos.

Resultado estadístico e incidencia del régimen de exenciones en la renta de aduanas.

Análisis. Cuadro número l.

l .-En 1960 se nota un marcado aumento en los dere­chos recaudados. Ello se debe atribuír a la influencia decisiva del nuevo Arancel implantado en mayo 10 de 1959 median­te el Decreto legislativo número 1345, el cual elevó conside­rablemente los gravámenes.

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En 1961 prácticamente se mantiene inalterada la cifra de recaudos del año anterior.

1962 muestra una disminución del 3 .7o/o en la suma de recaudos, indudablemente debido a la ausencia de impor­taciones durante el último mes y medio del año.

CUADRO NUMERO 1

LIQUIDACION Y EXENCIONES DE DERECHOS DE IMPORTACION

Años

1969

1960

1961

1962

Años

1969

1960

1961

1962

1959 - 1962

Derechcs Derecbos % cxenclona-do de

recauda dos Aumento o/o aumento cxcnclonados Aumento %aumento lo recaudado

360.757.310 130.G37.236 86.21

567.657.137 206.899 .827 67. 35 234. 017.669 103.380.433 79.13 -41.22

562.833.199 4. 823. 938 0.85 298.016.330 63.998.661 27.34 62.94

642.288. '703 20.544.600 3.70 366.671.902 67.556. 672 19.31 66.67

Fuen tes: DANE y CERA.

CUADRO NUMERO 2

VALORES CIF DE LAS MERCANCIAS IMPORTADAS Y DE LAS EXENCIONADAS

1959 - 1962

MILES DE US$

IMPORTADAS 'EXENCION ADAS

Miles de Aumento % de Miles de Aumenlo % de % exenclooado del US$ aumento uss aumento total importado

en ca® ní5o

416.688 68 . 4d8 14.07

618.686 102.997 24.78 87.199 28.731 -49 .13 16.81

55'7. 129 88.644 7.43 122.336 36.137 -40.29 21.96

640.330 16.'799 3.02 111.866 10.<180 8.67 20 .70

Fuentcs : DANE y CERA.

11.-Derechos exencionados.

1960 registra un aumento impresionante, debido prin­cipalmente a la influencia estadística por exenciones sobre mercancías que el nuevo Arancel gravó en alto grado.

En 1961 se muestra una continuidad en el incremento de las exenciones. Si bien el aumento anotado es apenas de

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una tercera parte del registrado en el período anterior, se debe considerar exagerado con respecto a las sumas recaudadas ya que éstas permanecieron prácticamente inalteradas. Ello hace que las exenciones alcancen un 53 o/o de los recaudos.

En 1962, no obstante la suspensión de lo esencial de las importaciones desde mediados de noviembre hasta fines de diciembre, se produce un aumento del 19 o/o en las exen­ciones con relación al nivel alcanzado en 1961. Lo anterior, acentuado por la disminución en el valor de los recaudos, hace que las exenciones se muestren como un 66% de la cifra total de derechos recaudados en ese período.

Análisis. Cuadro número 2.

Este cuadro nos complementa la posibilidad de analizar acertadamente el anterior.

Si se estudia el Cuadro número 1 se evidencia una im­portancia porcentual exagerada de lo exencionado con res­pecto a lo recaudado. Pero al observar la relación porcentual en que está el valor de las mercancías exencionadas con el valor to~al importado, se pone de manifiesto que el fenóme­no real se reduce a menos de la mitad en 1959, 1960 y 1961 y a menos de la tercera parte en 1962. Es de anotar que resulta de todo punto de vista más acertado juzgar de la im­portancia relativa de las exenciones por el Cuadro número 2 y no por el número 1, ya que este último está decisivamente influído por el alto nivel de gravación de las mercancías suje­tas de ordinario a exenciones de impuestos de importación.

Recomendaciones.

Teniendo presente las condiciones anteriores de carác­ter económico y fiscal que han incidido en la Hacienda N a­cional y los datos estadísticos sobre el actual régimen de exenciones, se ha llegado a la conclusión que es necesario recomendar al Gobierno un cambio radical en el privilegio de exenciones, con el objeto de fomentar el desarrollo eco­nómico del país sin causar distorsiones en su situación fiscal.

Para tal efecto se presentó un proyecto de decreto que incluye únicamente las entidades que por encontrarse bajo contrato no pueden desaparecer inmediatamente del trata­miento de exenciones. Asímismo, comprende las otorgadas al

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Cuerpo Diplomático y Consular por hallarse incluídas en tratados de reciprocidad internacional, al igual que las con­sagradas para los Institutos Nacional de Abastecimientos, Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico y Fomento Municipal.

5. FACTORES DETERMINANTES DE UNA RENTA

DE ADUANA DEFICITARIA

No ha sido suficientemente estudiado el traumatismo que causa en la renta de Aduanas la diferencia en el tipo de cambio fijado por disposiciones del Gobierno.

El país conoce distintos valores para el dólar denomi­nándolo según el uso para el cual se destina. Así se habla de "dólar cafetero", para indicar el valor de reintegro; "dólar libre", para señalar el tipo de cambio real, y "certificado de cambio", para cifrar los pagos al exterior.

En los últimos tiempos la diferencia entre el valor del dólar libre y el del certificado de cambio -fluctuando el primero entre $ 10.00 y $ 10.20, y estabilizado el segundo en $ 9.00-, es de 13.34%, de suerte que el Gobierno re­baja en cada dólar de importación $ 1.20.

Además la incidencia del Arancel de 1959 para mer­cancías de libre importación y licencia previa, es aproxima­damente del 20 o/o que, calculado sobre el cambio oficial, implica un gravamen de $ 1.80.

Entonces, si por una parte el sistema de cambios rebaja al importador $ 1.20 en cada dólar, por otra la Tarifa Aran­celaria lo recarga en $ 1.80, diferencia que arrojaría un saldo a favor del Estado de $ 0.60 por cada dólar de importación. Sin embargo, no es éste el resultado definitivo del balance en la renta de Aduanas.

En efecto, el estudio del actual régimen de exenciones indica que el 63o/o de la renta de Aduanas está exonerada, lo que en términos reales determina un saldo negativo en dicha renta calculado para este año en 168 millones de pesos.

Ahora bien: si a esta cifra adicionamos el presupuesto de Aduanas que asciende a 33 millones de pesos y sustraemos el ingreso neto proveniente del remate de mercancías deco­misadas calculado en 20 millones de pesos, el déficit real estimado para la presente vigencia en la renta de Aduanas, se eleva a los 181 millones de pesos.

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6. RESGUARDO NACIONAL

a) Misión:

Al Resguardo Nacional de Aduanas corresponde, según la Ley, la misión de represión y persecución del delito de contrabando o fraude a la Renta Nacional de Aduanas, den­tro del territorio de la República, inclusive el espacio aéreo y las aguas territoriales de la Nación; ejercer autoridad poli­civa para el cumplimiento de las leyes dentro de las Zonas Aduaneras; controlar los puertos y aeropuertos habilitados y mantener vigilancia sobre los no habilitados; recibir y despachar todas las naves, aeronaves y vehículos que hacen tráfico internacional y de cabotaje entre puertos habilitados, controlar los que transiten por rutas domésticas, y, por últi­mo, inspeccionar y vigilar las bodegas, edificios y almacenes de Aduana.

b) Organización del Resguardo Nacional:

Para el cumplimiento de tan vasta y delicada misión que le asigna la Ley al Cuerpo del Resguardo Nacional, éste ha venido funcionando con la organización que la misma ley prescribe, y así tenemos anexa a la División de Aduanas, la Jefatura de la Subdivisión del Resguardo, como organismo regulador de todas las actividades que el cumplimiento de la misión requiere.

La Jefatura de la Subdivisión del Resguardo, a su vez, funciona con la siguiente Plana Mayor, así:

1. Sección de Inspección.

2. Sección de Ayudantía y Personal.

3. Sección de Operaciones, a cuyo cargo se encuentran las siguientes Subsecciones: a) Centro de Instrucción. b) Comunicaciones. e) Informaciones.

4 . Sección de Materiales.

Dependientes de la Jefatura de la Subdivisión del Res­guardo Nacional, funcionan los siguientes Resguardos que

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cubren todo el territorio nacional, con una dotación total de un mil quinientos setenta y dos ( l.S72) hombres, así:

En los puertos marítimos del Litoral del Pacífico:

l. Buenaventura. 2. Twnaco.

En los puertos marítimos del Litoral del Atlántico:

l. Barranquilla. 2. Cartagena. 3 . Santa Marta. 4. Riohacha. S. Turbo. 6. Coveñas.

En los puertos terrestres fronterizos:

l . Cúcuta. 2. Ipiales.

En los puertos fluviales fronterizos:

l. Leticia. 2. Arauca. 3. Puerto Carreña.

En los puertos fluviales interiores:

l. Tarapacá. 2. Puerto Córdoba.

En las Aduanas interiores:

l. Bogotá. 2. Medellín. 3. Cali. 4. Bucaramanga. S. Manizales. 6. Pereira. 7. Tibú.

1

Dependientes además de la Jefatura de la Subdivisión, están las tres ( 3) únicas unidades a flote con que cuenta el

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Resguardo para su maniobra en el mar, o sean los Guarda­costas RNA-0 1 "General Rafael Reyes", RNA-02 "General Vásquez Coba", unidades adquiridas por el Gobierno hace ya siete ( 7) años y RNA-03 "Enrique O laya Herrera", ad­quirido en 1961. Para el patrullaje aéreo, control de las cos­tas y coordinación con las unidades a flote, cuenta también el Resguardo con cuatro ( 4) aviones de la Casa "Beech-­Craft", tipo C-45 H, los cuales fueron donados por el Go­bierno Americano, por intermedio del "Punto IV", al Gobier­no Colombiano, con la misión específica de la represión del contrabando. Estos aviones fueron traídos en el mes de ma­yo de 1962 y con ellos se han desarrollado operaciones ten­dientes a controlar las 1.800 millas de la línea de las costas colombianas, produciendo el constante patrullaje, impacto psicológico en los contrabandistas. Actualmente las aerona­ves han copado las horas de vuelo disponibles y, para conti­nuar el cumplimiento de su misión, requieren chequeos y reparaciones técnicas para conservarse en estado operacional.

De los tres ( 3) guardacostas, uno ( 1 ) está fuera de servicio debido a la limitación presupuesta! para su re­paración.

En lo que respecta a requerimientos sobre personal y equipo, éstos se detallan en cuadro anexo.

e) Actividades del Resguardo Nacional:

Como resultado de la misión legal que cumple el Res­guardo Nacional de Aduanas, como consecuencia de sus múltiples actividades dentro de los Distritos J urisdicciona­les Aduaneros y enfocando sólo lo relativo a la represión y persecución de 1 contrabando, este importante organismo, creado para el amparo de los intereses del Fisco Nacional, ha aprehendido mercancías de prohibida importación en operaciones de tierra, mar y aire y en colaboración con las autoridades civiles y militares, un valor cuyo monto llegó a la suma de treinta y dos millones cuatrocientos diez y nue­ve mil trescientos siete pesos con cuarenta y tres centavos ( $ 32.419.307.43) sin contar la retención de dos (2) naves, tres ( 3) aeronaves y doscientos cincuenta y nueve ( 2 59) vehículos de diferentes características.

Los resultados demuestran las actividades e interés para el servicio de todo el personal que integra la institución,

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los cuales resaltan aún más, si se tiene en consideración la escasez de medios y la dificultad económica con que ha ve­nido operando el Resguardo, la notoria desigualdad entre los medios con que cuenta y los que los contrabandistas tienen a su servicio, los cuales son numerosos, adecuados y modernos, amén de la complicidad de gran parte de la población civil.

En cuando anexo se detallan los valores de las mercan­cías aprehendidas.

d) Deficiencias actuales:

Si se tienen en cuenta los diversos factores que inciden en el cumplimiento de la misión que llena el Resguardo N a­cional, ellos los podemos resumir así:

l. Las participaciones que la ley concede a denuncian­tes y aprehensores, en la actualidad no contribuye en forma eficaz en la lucha contra el contrabando, tal y conforme lo previene el espíritu de la misma.

2. La restricción arancelaria, la cual estimula grande­mente la acción de los contrabandistas, ya que la mercancía extranjera se ofrece con notables diferencias de precio com­parada con la de producción nacional.

3. Los medios modernos de que disponen los contraban­distas para el desarrollo de sus actividades ilícitas y los recur­sos económicos con que cuentan, en comparación con los me­dios oficiales.

4. La inmensa extensión de nuestras costas en ambos litorales del Atlántico y del Pacífico, así como las fronteras con los países vecinos; las redes de carreteras y ferrocarriles; la infinidad de campos aéreos clandestinos aptos para operar diferentes tipos de aviones, quedan sin control por falta de personal y medios del Resguardo.

S. Infinidad de naves piratas de cabotaje que navegan a lo largo de nuestras costas sin control alguno, pues se tienen datos de que se dedican al comercio ilícito. Muchas han sido aprehendidas por el Resguardo y se espera el fallo de los Jueces Aduaneros, y otras no tardarán en ser aprehendidas con el cuerpo del delito, no obstante la escasez de medios.

6. Las mercancías procedentes de San Andrés (Islas) , se dan a la venta en volumen considerable en casas particu­lares, vendedores ambulantes y almacenes en las principales

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ciudades del país, sin que el Resguardo pueda controlar su comercio en muchas ocasiones, por carecer de personal y me­dios adecuados para su aprehensión.

7. El contrabando que logra burlar las medidas de re­presión y persecución del Resguardo Nacional, es perseguido, sin embargo, incansablemente en todo el territorio nacional, con los medios disponibles, por retenes y patrullas en todas las vías; por inspecciones, rondas y allanamientos. Estos ser­vicios no llenan satisfactoriamente su cometido, por la misma razón de falta de personal y medios adecuados y suficientes.

En el cuadro anexo se puede apreciar el requerimien­to de personal y material más urgentes para el Resguardo Nacional.

e) Propuestas de solución:

Para un mejor desenvolvimiento operacional del Cuer­po del Resguardo Nacional, se hace necesario:

l. Aumentar la Planta de Personal conforme a las nece­sidades relacionadas anteriormente y de acuerdo con el cua­dro anexo. Sobre el particular, se debe considerar que, con motivo de la construcción de nueve ( 9) unidades guarda­costas modernas, las cuales estarán al servicio a mediados del año de 19 64, se hace necesario atender a la dotación de personal y entonces sí se podrá llevar a cabo un mejor control de las aguas territoriales. Además, la creación de las Adua­nas de Bucaramanga y Bahía Solano y el incremento de las principales Aduanas del país, requieren aumento de perso­nal del Resguardo.

2. P ara el equipo de vehículos se ha adoptado un plan de reparaciones y mantenimiento indispensables, mientras se recibe nuevo material.

3 . Asignar a los cuatro ( 4) aviones existentes, las par­tidas necesarias para su conservación y mantenimiento a fin de que puedan prestar las seguridades del caso.

4 . D otar al Resguardo de nuevo equipo de vehículos terrestres por cuanto el que existe se encuentra inservible o en lamentable estado por lo viejo, y aunque se le repare convenientemente, su servicio será ineficaz y por lo tanto nulo para operar.

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5. Activar la adquisición de nuevo equipo de transmi­siones a fin de atender convenientemente las comunicaciones en todo el territorio nacional. Sobre el particular, se proyectó la conveniencia de utilizar los servicios del sistema ''Telex" que suministra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom), en atención a las mayores facilidades de ope­ración que se obtendrían con beneficios directos para el ser­vicio de comunicaciones en todos los aspectos.

6. Se hace necesario que la ley contemple que del 25% destinado para el pago de participaciones de los contraban­dos aprehendidos a denunciantes, y del 25% de lo destinado para el pago a los aprehensores, se destine un lOo/o a denun­ciantes y otro 1 O o/o a aprehensores, como avance a los mis­mos, pagaderos tan pronto ordene el funcionario competente el auto de decomiso y se haya efectuado el avalúo lega l de las mercancías aprehendidas. Esta medida vendría a contra­rrestar grandemente la acción de los contrabandistas.

II

7. UNIFICACION Y ACTUALIZACION DE SISTEMAS Y NORMAS

Los principales problemas que afronta la División de Aduanas para cumplir las funciones que le son propias y las soluciones formuladas por la Comisión de Estudios de Re­organización Aduanera pueden resumirse así:

No existe delineada una verdadera política aduanera, entendiéndose por tal un sistema coherente, eficaz y técnico, que permita cumplir a cabalidad la función aduanera en sus aspectos fiscal, económico y social. Esta situación se mani­fiesta en los diferentes tratamientos que se dan a situaciones iguales en cada una de las 23 Aduanas con que cuenta el país.

P ara llegar a una auténtica política aduanera es nece­sario realizar la unificación de normas y procedimientos, para lo cual es preciso actualizar el Código de Aduanas, recurrien­do a un método analítico que se ciña al ordenamiento de las leyes vigentes.

Estudiando el Código en sus artículos y capítulos, se llegaría' en cada caso a materias concretas, debiendo proce­derse a copilar las disposiciones que haya sobre el particular, tales como reglamentos, circulares, y demás instrucciones

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impartidas por la autoridad competente, tendiendo en defi­nitiva a armonizar y zanjar posibles contradicciones en la estructura aduanera con el objeto de integrar un cuerpo de doctrina lógico y coherente.

En la unificación de sistemas, normas y procedimientos, tienen importancia los siguientes aspectos:

A.-REESTRUCTURACION DE LOS DISTRITOS ADUANEROS

Para los efectos de la aplicación de las Leyes Aduane­ras en el año de 1962 se establecieron los Distritos Adua­neros, con sus respectivas Divisiones Interiores y Marítimas, determinándolos en orden a las condiciones geo-económicas imperantes en la época, a saber:

a) El 53% del producto bruto estaba generado por el sector agropecuario y la manufactura sólo concurría con el 7 %;

b) El capital productivo estaba vinculado a la activi­dad agropecuaria en un 3 8% y apenas el 8% a la industria de transformación;

e) Alrededor de un 70% de la población activa se ocu­paba en faenas agropecuarias, y un 3.4% en actividades ma­nufactureras;

d) La composición de las importaciones se distribuía en un 54% para bienes de consumo, un 33% para maquina­ria y transporte y un 12o/o para materias primas;

e) Las comunicaciones estaban representadas principal­mente por el río Magdalena.

Treinta años después el país presenta una estructura económica en desarrollo, cuyos aspectos principales son:

a) El 40 % del producto bruto es generado por el sec­tor agropecuario y la manufactura concurre con el 18 o/o del total;

b) El capital productivo está vinculado a la actividad agropecuaria en un 31.5% y 15.2% a la industria de trans­formación;

e) Alrededor de un 45 % de la población activa se ocu­pa en faenas agropecuarias, y un 7.4% en actividades ma­nufactureras;

d) La composición de las importaciones se distribu­ye así:

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31% en materias primas;

42% en maquinaria y equipo de transporte, y

27% en otras importaciones;

e) Las comunicaciones están representadas por una ex­tensa red de carreteras, ferrocarriles y aeropuertos.

Confrontados los términos porcentuales de la actividad económica existente en 1932 con los hoy vigentes se apre­cian notables diferencias que ponen de manüiesto un cambio radical en los determinantes de la producción.

Atendiendo a la transformación de la economía, al in­cremento del comercio internacional con sus nuevas moda­lidades y teniendo en cuenta sus implicaciones en e l campo aduanero, se consideró la impostergable necesidad de revisar y actualizar los sistemas y procedimientos de manera que consulten las modernas técnicas de administración y se ajus­ten a la realidad nacional, encomendándole dicho trabajo a la Comisión de Estudios de Reorganización Aduanera.

En desarrollo de lo expuesto, se dictó el Reglamento General de Aduanas número 275 de fecha junio 7 de 1963, por el cual se reestructuraron los Distritos Aduaneros, con base en los siguientes factores:

l. El cumplimiento de la Ley de Aduanas y la apli­cación de sus Reglamentos;

2. Consideraciones de prevención, persecución y re­presión del contrabando;

3. Técnicas de control usadas por el Resguardo de Aduanas;

4. Puertos, aeropuertos y centros de consumo;

S. Vías de comunicación: marítimas, fluvia les y te­rrestres, de donde se desprende fácil acceso de per­sonas y mercancías a las zonas aduaneras;

6. Relación de movimiento de las mercancías de im-portación y exportación en determinadas áreas;

7. Consideraciones de soberanía;

8. Tasación y recaudo de la Renta de Aduanas; 9. Desarrollo económico, industrial y comercial;

1 O. Condiciones geográficas y especialización regional: producción, consumo y turismo.

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Es de interés anotar que este Reglamento propicia las bases para la redistribución de los Distritos Jurisdiccionales y el establecimiento de los Merciológicos.

B.-CREACION DE DISTRITOS MERCIOLOGICOS

La necesidad de agilizar los procedimientos y simplifi­car los trámites y para definir las controversias que se pre­sentan en las Administraciones de Aduanas con ocasión del reconocimiento de mercancías, llevó a la creación, por prime­ra vez en la historia aduanera del país, de los Distritos Mercio­lógicos, tomando como base las demarcaciones y factores que determinaron la reestructuración de los Distritos Aduaneros. Para este efecto se dictó el Reglamento General de Aduanas número 276 de fecha junio 7 de 1963.

C.-DETERMINACION DE LOS DISTRITOS JURISDICCIONALES

A la consideración del honorable Tribunal de Aduanas se llevó la inquietud y conveniencia de delimitar en forma inequívoca nuevos Distritos Jurisdiccionales, con base en los estudios adelantados para demarcar los actuales Distritos Aduaneros.

D.- MODIFICACION DEL MANIFIESTO DE IMPORTACION

En vista de las fallas que presenta el actual Manifiesto de Importación, se elaboró un estudio tendiente a subsanar los siguientes problemas:

l. U so por los particulares como medio de propaganda; 2. Doble circulación; 3. Movimientos de operación no necesarios; 4. Dificultades de manejo;

S. Inconvenientes de archivo; 6. Omisión de datos necesarios; 7. Atraso y demoras en el proceso, y

8. Deterioro de la información escrita.

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Como síntesis del estudio se elaboró un nuevo formu­lario que contempla innovaciones aconsejadas por la expe­riencia y la comparación con otros formularios utilizados en distintos países y que contribuirá a producir efectos ta­les como:

l. Disminución de las posibilidades de falsificación o adulteración del documento.

2. Unificación del proceso de nacionalización. 3. Agilización de los trámites. 4. Reducción de las controversias con el sector privado

e individualización de éstas. 5. D otación de una base técnica para la planeación

económica. 6. Diferenciación entre el precio normal para efectos del

recaudo y el precio real para efectos del reembolso. 7. Valoración, clasificación y liquidación de graváme­

nes separadamente para cada referencia técnica y comercial.

E.-UNIFICACION DE FORMULARIOS ADUANEROS

Por observación directa de los funcionarios en las dis­tintas Aduanas, se ha podido establecer que existe un sinnú­mero de formularios cuyo contenido es indispensable revisar y unificar. Para tal efecto, la Comisión de Estudios de Reor­ganización Aduanera trabaja con la colaboración de la Ofi­cina de Organización y Métodos del Ministerio, a fin de dotar a la División de Aduanas de impresos que reúnan condicio­nes mínimas de:

l. Unidad en codificación; 2. Cantidad y destinación uniforme de cop1as; 3. Texto, tamaño, diseño, calidad y número de renglo­

nes y columnas similares para formularios que ten­gan idéntico fin;

4 . Procedimiento unüorme nacional para el impreso de 'que se trata;

S. Estudio de volúmenes para ordenar impresiones a bajo costo.

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F.-COMUNICACIONES

No cuenta la División de Aduanas con una red adecua­da que le permita comunicarse con las diferentes Aduanas para cumplir una labor eficaz y oportuna de prevención, per­secución y represión del contrabando. En la actualidad se está gestionando a través del Fondo Rotatorio la instalación de modernos servicios de "Telex", con las siguientes ventajas para la administración:

a) Rapidez en la comunicación. b) Eliminación de interferencias atmosféricas. e) Economía en el servicio. d) Seguridad de los mensajes.

G.-ELABORACION DE MANUALES DE TRABAJO

Con miras a obtener un señalamiento preciso de las funciones de las distintas dependencias de la División, así como de las atribuciones correspondientes a cada uno de sus funcionarios, se proyecta realizar los estudios necesarios para Ja elaboración de Manuales de Trabajo, facilitando asímismo su adecuada distribución y la determinación de las respon­sabilidades inherentes a su ejecución.

H.-DETERMINACION DE VOLUMENES DE TRABAJO

La labor aduanera implica la concurrencia de un equipo de personas especializadas que ejecuten funciones comple­mentarias y exige un flujo ordenado y constante de volúme­nes de trabajo de cada sección a la que le sigue, en orden de proceso. Por no observarse estas normas de organización y racionalización del trabajo, se presentan "cuellos de botella" que desvertebran el sistema y hacen imposible la obtención de metas satisfactorias.

La División de Aduanas en orden a estas ideas, se pro­pone hacer un estudio para determinar los volúmenes de trabajo que debe procesar cada sección, previa determinación de tiempos normales o "standard" para aquellas labores adua­neras que permitan esta medición. Este trabajo se le ha en­comendado a la Comisión de Estudios de Reorganización Aduanera.

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1.-EST ABILIDAD DE PERSONAL IDO NEO

La observación directa del personal en sus diferentes categorías ha llevado a algunas conclusiones de orden prác­tico. Las premisas que han servido de fundamento son las siguientes:

I. Idiosincrasia :

a) Tradición.

b) Bajo nivel de vida .

e) Capacidad técnica.

d) Estímulos.

Il. Etica:

No puede descartarse la índole peculiar de cada indivi­duo como factor determinante de su conducta dentro del en­granaje administrativo. Lo cierto es que muchos y complejos aspectos condicionan su idiosincrasia. En concreto, se pun­tualizan los siguientes:

a) Tradición; La escasa remuneración y la ninguna es­tabilidad de los funcionarios públicos, no ha permitido al ramo aduanero contar con personal suficientemente idóneo, que garantice la prestación eficaz del servido.

b) Bajo nivel de vida : Nadie desconoce el bajo nivel de vida a que están sometidos los servidores del Estado y la incidencia que tiene en el rendimiento de las labores oficiales.

e) Capacidades técnicas : Es evidente que el personal de Aduanas, salvo superación individual, no es técnico. La falla se encuentra en la misma Organización Aduanera, que carece de un centro de capacitación para sus funcionarios.

d) E stímulos : Es propio a la condición humana esperar retribución a sus obras. En la Aduana Nacional, hoy día, en vez de plausibles estímulos a su conducta individual cuando existen v¡erdaderos méritos para ello, se omite, en buena me­dida por falta de un organismo técnico y propio de personal, dar el tratamiento adecuado, consistente en promover as­censos, menciones honoríficas, etc.

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Se propone la creacton de tal organismo dependiente directamente de la Jefatura de la División, con el fin de eva­luar correctamente los merecimientos de todos y cada uno de sus funcionarios. De otra parte la Jefatura de la División adelanta estudios tendientes a crear un tipo de estímulo ho­norífico, consistente en el otorgamiento de la medalla "Igna­cio Cavero" a los funcionarios que se distingan en el cum­plimiento de su deber.

De las anteriores consideraciones se concluye que e] principal baluarte de un funcionario aduanero ha de ser su conducta ética. Sólo a este funcionario puede y debe garan­tizársele su estabilidad en el cargo.

J.-FACULTADES DE CAPACITACION ADUANERA

En armonía con lo anterior y como crítica a la inexis­tencia actual de un verdadero centro docente a alto nivel de los problemas aduaneros y de la capacitación de un per­sonal idóneo para ejercer sus cargos, se propone la creación de una facultad de estudios aduaneros, la cual debe exigir, además de la intachable conducta del aspirante, el requisito de haber cursado y aprobado el Bachillerato como mínimo intelectual. En tales circunstancias, y con la enseñanza de la Aduana como disciplina intelectual, es obvio exigir y obtener provechosos resultados.

K.-AUTONOMIA Y POLITICA ADUANERA

Con fundados elementos de juicio se conceptúa que no puede desarrollarse una política aduanera sin que el organis­mo a cuyo cuidado se encuentra, posea suficiente autonomía, no sólo técnica sino administrativa.

En consecuencia se hace urgente la necesidad de dotar a la División de Aduanas de la autonomía para la prestación del servicio requerido en la realización de una verdadera po­lítica aduanera, dirigida por los siguientes factores:

l . Equilibrio. 2. Protección. 3. Desarrollo. 4. Intervención social.

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l. Equilibrio, porque interviene para que en el mer-cado se presenten los artículos:

a) Con un gravamen justo de acuerdo a la necesidad que de ellos tenga la comunidad;

b) Con iguales impuestos para mercancías homogéneas, de tal suerte que los comerciantes estén compitiendo en igt:Ial­dad de condiciones, y en beneficio del consumidor, y

e) Sin eludir los recargos fijados por la Tarifa Aran­celaria.

2. Protección, porque interviene para que la industria nacional no tenga competencias desleales, lo cual asegura:

a) La inversión de capital; b) El aprovechamiento de los recursos naturales, y e) Empleo de mano de obra nacional.

3. Desarrollo: El Arancel de Aduanas constituye uno de los más importantes instrumentos económicos con que cuenta un país.

Por consiguiente, además de cumplir con esta función y la fiscal, debe desempeñar otra de carácter social, dirigida a una mayor utilización de la mano de obra colombiana para contribuír en una forma eficaz a la tecnificación del obrero colombiano y empleo del mismo.

L.-ESTADISTICAS DE LAS ADUANAS

La División ve evidente una duplicidad de trabajo, ya que el DANE, organismo estadístico del más alto nivel de que dispone la Administración, debe ser suficiente para aten­der las necesidades nacionales en materia tan especializada.

La División de Aduanas se debe limitar a elaborar, no estadísticas, sino cuadros o relaciones de interés puramente administrativo.

M .-BODEGAS DE LOS TERMINALES MARITIMOS

Indudablemente uno de los mayores problemas que vi~ ne afrontando la División de Aduanas lo constituye el manejo administrativo de las Bodegas de los Terminales Marítimos. En efecto, la Ley 154 de 1959, al crear la Empresa Puertos

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de Colombia, le fijó sus objetivos y le asignó su patrimonio y, entre ellos, le asignó como capital todos los bienes, derechos, instalaciones, servicios y capital de trabajo de los Puertos y Terminales Marítimos de Barranquilla, Buenaventura, Car­tagena, San Andrés, Santa Marta, Tumaco y de los demás puertos marítimos y fluviales que en el futuro sean incorpo­rados por el Gobierno a la Empresa.

En lo que respecta a las bodegas de tales terminales la mencionada Ley no ha sido cumplida y esta División viene soportando con su presupuesto las labores del manejo admi­nistrativo de dichas bodegas y, además, los frecuentes y nu­merosos reclamos por sustracciones, pérdidas, deterioro, etc., de los cargamentos que llegan al país, con el agravante de que la Empresa Puertos de Colombia se abstiene, quizás por razones presupuestales o de cualquier otra índole, de atender oportuna y eficazmente la conservación de las bodegas, la seguridad material de las mismas, etc., sin asumir responsa­bilidad alguna.

Con el fin de solucionar de una vez por todas la duali­dad existente, perjudicial en extremo para Puertos de Co­lombia, para la División de Aduanas y para los importadores, el Gobierno dictó el Decreto número 441 de marzo 6 de 1963, mediante el cual se fija el día 3 de junio del año en curso como fecha del traspaso o entrega de las bodegas por parte de la División de Aduanas a la Empresa Puertos de Colom­bia. No obstante, a este Decreto tampoco se le dio cumpli­miento por parte de Puertos de Colombia.

N .-PROBLEMA DE LAS MERCANCIAS DECOMISADAS

En los Almacenes de las Aduanas del país se encuen­tran existencias de mercancías decomisadas cuya situación j~rídica está en proceso de resolverse.

Tales mercancías no cuentan con almacenaje apropiado y permanentemente están corriendo el riesgo de sufrir pérdi­das por deterioros, depreciación, merma, etc.

La congestión de las bodegas aumenta diariamente y será menester tomar medidas tendientes a agilizar tanto el traspaso de ellas al Banco Popular para su remate, como los mismos remates.

En el mes de febrero del presente año se elaboró un proyecto de Decreto tendiente a corregir este problema. Di-

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cho proyecto fue elaborado y discutido con los siguientes funcionarios:

Señor Contralor General de la Repóblica; señor Geren­te General del Banco Popular, el Jefe de la División de Aduanas y Abogados de dichas entidades, con la asesoría muy eficaz del honorable Senador, doctor Raúl V ásquez Vélez. Presentado a la consideración del Gobierno se convir­tió en el Decreto número 4 7 4 de fecha 9 de marzo próximo pasado.

Ahora sería menester, como arriba lo digo, buscar o im .. plantar normas administrativas y de contraloría más ágiles, pues en la práctica se ha visto que el traspaso de las mer­cancías al Banco Popular para su remate, es en extremo lento y ya estamos previendo que el problema aumenta.

En resumen, se puede asegurar que los traspasos de mercancías al Banco Popular para el remate no compensan,. ni en mínima parte, el volumen de mercancías que durante este tiempo viene capturando el Resguardo Nacional y, así, la congestión de mercancías en bodegas continúa aumentan­do extraordinariamente.

III

8. FONDO ROTATORIO DE LA DIVISION DE ADUANAS

La solución de los problemas enunciados en el Capítulo anterior, presupone una financiación de los diferentes pro­gramas que se deben realizar.

Este cometido lo llevará a efecto el Fondo Rotatorio, proyectado por la Comisión de Estudios de Reorganización Aduanera y convertido en norma legal por el Decreto núme­ro 1166 de mayo 28 de 1963.

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