dinamicas colectivas apropiacion de aguas subterraneas · 2017-02-22 · naturales obliga a...
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Dinámicas Colectivas en la Apropiación de las Aguas Subterráneas
en México
Manejo de Recursos de Uso Común
Pedro Álvarez Icaza
lo vertido en el documento no representa la postura institucional frente al tema
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 3
OBJETIVO GENERAL 12
EL AGUA EN EL MUNDO: UNA VISIÓN GENERAL 12
BALANCE HÍDRICO DE MÉXICO. EL CONTEXTO REAL DE LA PRESIÓN SOBRE UN
RECURSO COMÚN 13
OPCIONES FUTURAS ENTRE AGUA DE RIEGO Y SEGURIDAD ALIMENTARIA 20
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA PLANEACIÓN HIDRÁULICA EN
MÉXICO. 21
LA SITUACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN MÉXICO 23
PROPUESTA DE ATENCIÓN Y ANÁLISIS DE LAS DINÁMICAS COLECTIVAS EN LA
APROPIACIÓN DE AGUAS SUBTERRÁNEAS EN MÉXICO 27
JUSTIFICACIÓN DE LOS SITIOS ESCOGIDOS 48
RESULTADOS PARCIALES 50
RESUMEN Y CONCLUSIÓN DE LOS ESTUDIOS DE CASO. 51
RECOMENDACIONES FINALES: 59
PROPUESTA DE TIPOLOGÍA DE ORGANIZACIONES COMUNITARIAS EN EL
MANEJO DE CUENCAS SUBTERRÁNEAS E INSTITUCIONES DE INVESTIGACIÓN Y
COOPERACIÓN 60
ANEXOS 62
3
Introducción
La seguridad alimentaría esta hoy en directamente asociada y comprometida a las
perspectivas del medio ambiente mundial y de la disponibilidad y calidad del agua. En
efecto, estudios recientes de la Comisión de Desarrollo Sustentable (CDS) de la ONU y
la conferencia mundial de agricultura y alimentación efectuada y auspiciada por la
FAO, ratificó el “Plan de Acción” de la Cumbre Mundial de Alimentación y quedó
manifiesto que el comportamiento errático de clima, la agudización de los fenómenos
naturales, la aceleración de la desertificación, los periodos largos de sequía
acompañado de una mayor magnitud y frecuencia de las lluvias, así como el
calentamiento global y la presencia creciente del fenómeno del niño, hacen urgente y
prioritario entre otras cosas:
“Adoptar políticas y prácticas participativas y sostenibles de desarrollo
alimentario, agrícola, pesquero, forestal y rural, en zonas de alto y bajo
potencial, que sean fundamentales para asegurar un suministro de alimentos
suficiente y fiable a nivel familiar, nacional, regional y mundial y que
combatan las plagas, la sequía y la desertificación, considerando el
carácter multifuncional de la agricultura”. (Compromiso 3).
El mismo Plan de Acción de la Cumbre Mundial de Alimentación señala:
“Nos esforzaremos por prevenir y estar preparados para afrontar las
catástrofes naturales y emergencias de origen humano, y por atender las
recuperación, la rehabilitación, el desarrollo y la capacidad para satisfacer
las necesidades futuras (compromiso 5).
En el marco anterior el trabajo aborda una aproximación ambiental a la problemática
del recurso hídrico en México y su contexto mundial y latinoamericano. Se analiza de
que manera su presencia y distribución, su calidad y oportunidad están afectando las
perspectivas agroalimentarias en México.
4
Se presenta un diagnostico general del estado ambiental hídrico, y se ponen en
debate los conceptos de seguridad alimentaria y las políticas agrícolas territoriales. Se
abordan algunas recomendaciones de manejo hídrico, sus puntos de fragilidad, en la
perspectiva de manejo de cuencas y en particular los acuíferos subterráneos y algunas
de las recomendaciones de la Organización Mundial del Agua, que van más allá de la
seguridad alimentaria y tienen que ver con las oportunidades de desarrollo regional
vinculado a la visión integral de cuenca y la sustentabilidad del desarrollo, así como
algunas relaciones primordiales entre la seguridad alimentaría, el medio Ambiente y la
oportunidad del aprovechamiento del recurso hídrico en el contexto de un bien
común, limitado, preciado. Y compartido por una gama heterogénea de usuarios.
Los recursos hídricos en México son constitucionalmente recursos naturales propiedad
de la nación y, como tal, son bienes públicos que el Estado tiene la responsabilidad de
preservar, otorgando a los particulares su usufructo, cuidando en todo momento el
beneficio común y la conservación del preciado líquido.
Lograr el beneficio público, conservar el recurso y apoyar las actividades económicas
de un recurso cada vez más escaso y demandado conlleva nuevos arreglos
institucionales que obligan a mayor participación de los usuarios del agua en su
administración control, distribución, monitoreo, pago y cuidado.
La nueva institucionalidad en construcción, obliga a la definición de criterios legales,
técnicos y, sobre todo, organizativos entre los beneficiarios y proveedores del agua.
Estos arreglos involucran las cuencas y subcuencas superficiales y profundas.
La complejidad del tema y sus implicaciones obliga a dividirlo abordarlo en sus partes
constitutivas. Una de ellas y de creciente interés es el aprovechamiento público y
privado de mantos acuíferos en distintos niveles de profundidad y sus formas de
distribución y aprovechamiento por instituciones de acción colectiva. 1
1 Elionor Orstom, 1988
5
El manejo de los recursos naturales por parte de las sociedades humanas organizadas
ha sido una práctica inherente al devenir de la humanidad. Contra la creencia común,
el aprovechamiento milenario de los elementos naturales ha permitido sobrevivir a
importantes culturas por varios cientos de miles de años. Sin embargo, estas prácticas,
sobre todo aquellas de sobreexplotación de los recursos naturales más allá de la
capacidad de carga de los ecosistemas, ha traído como consecuencia la
desaparición de importantes especies de animales y plantas de la faz de la tierra, la
transformación de ecosistemas y, como consecuencia directa, el ocaso de muchas
culturas.2
En este contexto, han existido recursos naturales aprovechados colectivamente por las
sociedades humanas que, si bien han generado las más terribles confrontaciones
bélicas por su posesión entre distintos grupos, etnias y naciones, al interior de la
colectividad cultural se han considerado patrimonio común con mecanismos exitosos
de autoregulación. Por ejemplo, las actividades pesqueras en aguas interiores o
ribereñas, la caza y recolección de especies maderables y no maderables quizá sean
las más antiguas formas de apropiación colectiva.
Las culturas mesoamericanas fueron desplazadas por la conquista española de las
zonas más hospitalarias, naturalmente hablando, a las zonas con menor perfil
productivo, climas extremosos en zonas áridas y de montaña y baja productividad
agrícola como las selvas. Las condiciones anteriores generaron, posiblemente sin dar
cuenta, un enorme reservorio territorial y de experiencia en el conocimiento de la
biodiversidad natural, pero sobre todo de posesión de recursos naturales con un
incuantificable valor futuro por parte de las comunidades ahí desplazadas.
El reconocimiento tácito a los servicios ambientales que prestan la conservación in situ
de muchos recursos de uso común, a saber: agua suelo, aire, recursos maderables y no
maderables, biodiversidad, ha creado un nuevo debate al paradigma de la
2 Pedro.Alvarez Icaza “Manejo de Recursos de Uso Común. El Uso y Conservación de la Biodiversidad en Propiedades colectivas”. INE-INECOL,2002, México
6
conservación, ligado a la interrogante de quién debe pagar los servicios ambientales
del resguardo del capital natural.
El nuevo debate a viejos problemas por la apropiación social de los elementos
naturales obliga a reflexionar en torno al papel de las comunidades rurales en el
manejo y conservación de los recursos naturales en espacios territoriales
predeterminados.
Quizá la publicación del trabajo de Garret Hardin en Science de 1968, 3 sobre la
Tragedia de los Comunes, pero más su divulgación como argumento político para
promover la privatización de los recursos naturales o el control directo y exclusivo del
Estado para conservar los recursos de uso común, ha dejado de lado otros a derroteros
de la administración regulada de los recursos naturales por parte de muchos grupos
campesinos y en particular indígenas.
A esta administración cultural en el manejo de los recursos naturales de uso común se
le conoce ahora como el gobierno de los bienes comunes 4 y se constituye en un
paradigma para el pensamiento ambiental y sociológico actual, poniendo el centro
del debate ecológico la interrogante sobre si los recursos apropiados colectivamente
están condenados a la sobreexplotación que, en tanto bienes comunes (de todos y de
nadie), serán inevitablemente agotados o deteriorados, o por el contrario existen
condiciones y experiencias históricas que demuestran que la intervención estatal como
agente externo e implantador de reglas de uso y políticas ajenas a los contextos
particulares es el principal detonador de procesos de sobreexplotación o uso irracional
de los elementos naturales. Más aún, el Estado como administrador de bienes naturales
de uso común puede conducir a fracasos ambientales de proporciones que por la
naturaleza de las intervenciones se pueden prever mayúsculas.
Por otro lado, la privatización de bienes de uso común genera descontento social y
solo será perdurable en la medida que el particular vea en ésta un beneficio comercial
3 Garret Hardin en Science de 1968 4 Elionor Ostrom, 2000
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de su usufructo, incluso a costa del agotamiento del propio recurso natural hasta su
abandono, sin pagar los costos de su recuperación. Este axioma que se puede aplicar
a muchos recursos de uso común, pero inexorablemente sucede en la extracción de
aguas subterráneas que como se vera más adelante , una de las grandes dificultades
en la regulación de los acuíferos no se centran en las cotas de distribución, sino en el
intento consistente de los propios órganos reguladores del agua subterránea por
contener la tragedia de un agotamiento inevitable de un bien tan preciado como
impagable, pero al mismo tiempo insustituible.
La gobernabilidad de los recursos de uso común se establece bajo tres premisas: a) la
capacidad del grupo en reconocerse capaz de gobernarse a si mismo, b) la
capacidad de establecer reglas para regular el acceso y usufructo de lo recursos
naturales, y c) la capacidad de cumplir y hacer cumplir las reglas mediante
mecanismos de supervisión y sanción entre los actores. (E. Orstom,1986).5
La situación es compleja es si misma y requiere de nuevos acuerdos políticos que
permitan la regulación y protección de los recursos naturales por mecanismos no
convencionales que garanticen su conservación y aprovechamiento sustentable en
situ. Los acuíferos en México son una “jolla” para este planteamiento, los arreglos
institucionales adhoc a través de los llamadas Comités Técnicos de aguas Subterráneas
(COTAS) se conforman en un marco normativo frágil, pero muy funcional,
responsabilizando a los usuarios de agua subterránea del buen uso del preciado
liquido. Pero lo más interesante en la lógica de las “dinámicas colectivas, es que el 50%
del agua dulce para uso domestico, agropecuario e industrial en el nivel nacional
depende ahora de mecanismos organizativos no convencionales de control,
distribución sanción de operadores civiles para la conservación y manejo de los
acuíferos.
Los mecanismos de exclusión en la conservación tienen sus límites espaciales y de
tensión política que, mal manejados, se pueden revertir al conjunto del sistema que se
5 Los preceptos de E.Orstom son más elaborados, el autor busco una forma directa de plantearlos sin perder la esencia del planteamiento teórico.
8
pretende proteger. Del mismo modo procesos exitosos en el manejo de recursos de uso
común no regulados por el Estado que no sean atendidos en su gobernabilidad propia
serán irreproducibles y tenderán a su aislamiento y fracaso, de ahí la necesidad de su
compresión estudio para la definición de nuevas políticas públicas de goberrnabilidad
patrimonial.
La alternativa al debate se ha dado a través de lo que se llama el nuevo discurso
patrimonial en el aprovechamiento de los recursos naturales.6 Esta propuesta reconoce
una posición contemporánea de la propiedad a partir de recordar que el artículo 27
constitucional estableció desde sus inicios un doble discurso sobre la posesión de la
tierra; es decir, instituyó que la nación es la propietaria original de la tierra en sustitución
de lo que para los regímenes monárquicos era el poder del rey, y es esta –la nación- la
que otorga a los particulares el derecho de usufructo de la tierra.
En un sentido moderno, la propiedad privada la ejercen los dueños individuales y las
propiedades corporativas, es decir ejidos y comunidades, y la propiedad pública es
administrada directamente por el Estado.7 Sin embargo, la tesis central de la
Constitución en materia agraria reconoce que existe una función social de la
propiedad y, por lo tanto, el Estado puede imponer en todo momento regulaciones. En
este contexto legal queda resguardado el acceso y manejo de recursos hídricos.
Quizá el matiz más importante de esta posición es que la propiedad individual de la
tierra logró, expresamente, mecanismos más claros de exclusión de los deberes
constitucionales que las propiedades colectivas; a las primeras se les otorgó el dominio
pleno de la tierra y a las segundas sólo el usufructo, es decir, los mecanismos de
inclusión y exclusión de ambos implicó que la propiedad social fuera tutelada por el
Estado y éste impusiera en forma directa e indirecta formas de normar el uso de los
recursos naturales.
6 Martín Díaz y Díaz. El aprovechamiento de los Recursos Naturales hacia un nuevo discurso Patrimonial. Centro Interdisciplinario de Biodiversidad y Ambiente A. C. México 2001 7 Antonio Azuela. (¿) México, 1997
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La nueva patrimonialidad establece que existen un conjunto de recursos naturales de
propiedad indefinida, no explicitada, que no tiene un asentamiento territorial claro; tal
es el caso de la fauna y, en cierta medida, también de la flora; es el caso del agua y,
por supuesto, de los recursos marinos, y en mucho mayor medida, de los recursos
genéticos implícitos en los componentes de la biodiversidad.
Como bien establece Martín Díaz, nunca se expresó enfáticamente la responsabilidad
social por el uso exclusivo de los recursos naturales y de los no propietarios; es decir el
resto de la sociedad es corresponsables y sufre las consecuencias de una política
errática en el manejo de recursos naturales.
La concepción moderna de la patrimonialidad de los recursos naturales empieza a
reconocer que el aprovechamiento de los recursos naturales, pero en particular su
conservación, enfatiza la tutela del Estado en la conservación por encima de la rigidez
de la propiedad de los mismos, es decir, sin dejar de reconocer los derechos de
propiedad sobre la tierra el Estado asume corresponsablemente con los particulares las
formas de aprovechamiento y conservación.
Esta aportación no pretende ser excluyente sino por el contrario, incluyente. Como
menciona E. Orston en su libro sobre El gobierno de los bienes comunes, “las opciones
generalistas que presuponen que sólo la intervención privada o la intención pública, o
bien la autonomía de las instituciones comunitarias son la alternativa para la
conservación de los bienes públicos naturales de uso común”.
Se pretende buscar mecanismos incluyentes de reflexión sobre los aprovechamientos
del agua como bienes comunes que permitan, con criterios sólidos, establecer líneas
para la instrumentación de políticas públicas que resguarden los bienes naturales
colectivos y a su vez, permitan el desarrollo y cooperación de unos y otros.
El gran reto teórico es reconocer cuáles son las debilidades y fortalezas de las
instituciones comunitarias en el manejo del agua, poder advertir desde la complejidad
cómo sociedades plurales se apropian de los recursos naturales, cómo los distribuyen
10
pero, sobre todo, cómo logran su perduración. Es decir, la construcción de teorías de
acción colectiva obligan necesariamente, a reconocer histórica y empíricamente en
contextos geográficos determinados las áreas de oportunidad, de riesgo o
amenazadas, el manejo de los recursos hídricos de uso común.
Este nuevo discurso patrimonial de los recursos naturales de uso y aprovechamiento
colectivo, su marco legal y ético y sus alternativas de uso, abre inexorablemente la
necesidad de programas de reflexión amplia que involucren a varias instituciones
dedicadas, directa e indirectamente, al asunto, en el ámbito de la investigación, la
formación de especialistas en el conocimiento y monitoreo de casos pero, sobre todo,
en la creación de una perspectiva de análisis y propuestas de gestión de política
pública ambiental para el usufructo sustentable de bienes comunes, jurídica y
económicamente sostenible en el debate nacional e internacional.
La presente asesoría establece en esta primera fase una revisión conceptual del
recurso hídrico en el marco mundial, desde la perspectiva de los recursos de uso
común en aquellas instituciones comunitarias que, de hecho o por derecho, mantienen
el uso colectivo del agua ¿Qué características tienen? ¿Dónde están? ¿Cuáles son sus
oportunidades y debilidades en el contexto nacional? Asimismo, se plantea una
discusión y reflexión obligadas sobre el análisis del manejo institucional, desde la lógica
de la apropiación colectiva de las pequeñas unidades campesinas, los comités de
aguas subterráneas de cuenca, el papel de los usuarios, y el papel regulador del
Estado.
Se presenta la aplicación de la teoría de la acción colectiva en el contexto nacional
desde la visión que encabeza Elionor Ostrom del Center for the Study of Institutions
Population and Environmental Change (CIPEC) que, si bien no es la única, es una
aproximación pertinente y actual para entender la necesidad de la vinculación de los
políticas del desarrollo y conservación de los recursos naturales en general, el
resguardo de la biodiversidad, el papel de las instituciones comunitarias del sector
social rural nacional poseedor del 80 % de los recursos naturales de México y, en
11
particular, de la mayor parte de los bosques de las selvas y de las zonas prioritarias para
la conservación.
Asimismo, se pretende presentar el estado del arte en la reflexión y abordaje de los
recursos de uso común con énfasis en las cuencas subterráneas. Se presta especial
atención a los comités de cuenca subterránea (COTAS) ya instalados, sus formas de
operación, qué tipo de organizaciones comunitarias están construyendo y cuáles son
las perspectivas de reflexión y aplicación de la autorregulación del recurso hídrico en
espacios oficiales de resguardo (distintas cuencas y categorías de aprovechamiento),
así como espacios reconocidos para su utilización por las propias comunidades,
reconocidas o no por las instancias oficiales.
En este informe se definen:
• Algunas de las principales razones de la tensión publica sobre los recursos
hídricos en México en el concierto mundial.
• La distribución errática e incierta del agua en las distintas regiones hidrológicas
de México y el valor agregado y de presión del agua de los acuíferos en zonas
de gran escasez.
• Una clasificación del universo de atención a la institucionalidad en las cuencas
subterráneas y la acción colectiva y su correlación con usos privados o públicos
en zonas urbanas, rurales, industriales y de sus interacciones a través de las
COTAS ya constituidas.
• Una propuesta inicial de atención a acuíferos con organización: Inicial,
formal.en crisis, simples o complejas(varias COTAS Involucradas), todas en
regiones administrativas consideradas de gran presión por la escasez de agua.
• La selección y justificación de ocho sitios propuestos para análisis el marco
conceptual y referencial del estudio.
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Objetivo General
El objetivo general de esta aportación es caracterizar el tipo de interacción entre
grupos de usuarios de agua subterránea, su acción colectiva y las instituciones formales
e informales que se han desarrollado y se encuentran actualmente en uso a tres
diferentes niveles: acuífero subterráneo, unidad de riego y distrito de riego, en base a la
discusión teórica y empírica a nivel internacional.
El Agua en el mundo: una visión general
La demanda mundial de agua en el siglo pasado se multiplicó seis veces. El rezago,
asociado a la falta de infraestructura y normas de calidad ambiental, derivó en una
mala calidad del líquido y, por efecto, a concurrentes problemas de salud y daños
irreversibles a los ecosistemas.
Si bien el segundo aspecto no advierte diferenciación por región geográfica o política,
el primero esta asociado a las conocidas como enfermedades de la pobreza,
prácticamente ausentes en los países desarrollados.
• 70% de la Tierra está cubierta con agua, pero menos de 0.01% es aprovechable para el consumo humano.
• La demanda mundial del agua en el siglo XX creció más de seis veces.
• Crecientes problemas de calidad del agua, lo que ocasiona problemas de salud y daños irreversibles a ecosistemas.
• Crece la competencia entre usuarios, regiones y países por uso del agua.
0
1,000
2,000
3,000
4,000
1900 1940 1960 2000
Doméstico IndustrialAgrícola Total
km3
/año
Evolución mundial de la demanda
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La demanda de agua ha tenido un crecimiento exponencial tanto en el uso
doméstico como en el agrícola y el industrial. Sin embargo, como se observa en el
grafico anterior, la búsqueda del recurso hídrico se agudiza por la producción de
alimentos en las áreas de riego en todo el mundo. La relación de la demanda de
agua para los fines agrícolas y humanos es de 3 a 1, lo que implica que la
competencia entre usuarios, regiones y países por el aprovechamiento del recurso
hídrico ira exponencialmente en aumento.
Aunado a lo anterior, y como es lógico, la disponibilidad media anual de agua per
cápita por país es muy heterogénea; por ejemplo, Canadá tiene 99.69 miles de metros
cúbicos por habitantes por año, mientras Arabia Saudita sólo .16. México tiene 4.99 y
se sitúa entre los países de baja disponibilidad de agua per cápita, esto sin considerar
la distribución interna por cuencas hidrológicas.8
Los países con mayor disponibilidad de agua por habitante, además de Canadá, son:
Brasil, con poco menos que la mitad de Canadá, 43.3; Argentina, con 29.6;
Bangladesh, con 20; Indonesia, con 13.3, y, finalmente Estados Unidos, con 9.51.
Llama la atención que México tenga una baja disponibilidad de agua en relación
directa con países densamente poblados como Japón, 4.39, China, 2.35 e India, 2.28;
es decir, México sólo tiene, en promedio, el doble de estos países.
Balance Hídrico de México. El contexto real de la presión sobre un recurso común
La orografía de México, su ubicación geográfica, así como la gran variedad de
regímenes de lluvia han determinado una enorme riqueza de especies vegetales y
animales. En el país se encuentran toda la gama de climas del mundo, excepto los
extremos, lo que lo ha situado como uno de los países megadiversos.
8 La organización meteorológica mundial, 1997
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Esta riqueza de climas, de vegetación y de paisajes se expresa en gran cantidad de
especies endémicas propias de ecosistemas lacustre en humedales y lagunas, tanto
costeros como del interior. Cuenta con importantes selvas tropicales y subtropicales, así
como con valiosos bosques templados de coníferas y, no menos importantes,
ecosistemas de zonas desérticas; de hecho México se encuentra entre los primeros
lugares a nivel mundial por sus endemismos y su variedad de especies de reptiles y
anfibios.
Sin embargo, las características mencionadas se ven agravadas cuando la acción del
agua sobre la vegetación del suelo produce descalabros. En efecto, la falta de
retención de suelo, producto de la deforestación, ocasiona erosión hídrica, reducción
de la captura de agua, sedimentación de ríos, lagos, presas y lagunas, así como el
riesgo de inundaciones. La disminución de los usos consultivos y la falta de tratamiento
a las aguas residuales afectan al final de cada cuenca, tanto en la vertiente del Golfo
como la vertiente del Pacífico; asimismo, estos factores influyen en la biodiversidad
acuática que ahí se reproduce y, en consecuencia, en la productividad pesquera de
las costas mexicanas.
La disponibilidad media anual de agua al interior de México tiene una distribución
desigual; la disponibilidad per en la zona central del país es de 2.27 m3 por habitante
por año, contra 28.4 en el sureste, en particular Chiapas y Tabasco; es decir, si bien el
promedio nacional es de 4.9, en algunas zonas de México tienen niveles equivalentes o
cercanos a los de Argentina.
México esta dividido en 13 cuencas hidrológicas de las cuales un tercio tiene un
escurrimiento por debajo de los 3 km3, otro tercio en rangos de 6.7, para el Río Bravo,
hasta 24.9, para la cuenca del Río Balsas. Solamente cuatro cuencas representan más
del 85 % de los escurrimientos naturales, estas son: el Lerma Santiago, con 28.2, el
Pacífico Sur, con 36.8, el Golfo Centro, con 98, y toda la frontera sur con 156 km3. Las
precipitación anual promedio en nuestro país es de 770 Mm. por año, equivalente a mil
519 km3; sin embargo, esta distribución, tanto en magnitud como en frecuencia, se da
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preferentemente en las cuencas del sur y sureste de México, con precipitaciones
promedio de más de mil quinientos Mm. por año.
Gran cantidad del agua que México obtiene por la precipitación tiene diferentes
grados de contaminación; las mismas cuencas del sureste de México en los estados de
Tabasco, Veracruz, Campeche y Chiapas se encuentran seriamente contaminadas y
el Río Lerma Santiago es la cuenca más contaminada de México, lo cual dificulta
enormemente un buen aprovechamiento del mismo.
El indicador general de la calidad del agua subterránea se encuentra localizado en
zonas con baja precipitación en las zonas norte y noroeste de México, resaltado todo
el estado de Yucatán en donde, por la característica de sus suelos y la problemática
de sus drenajes, sus aguas están fuertemente contaminadas. En el mismo sentido, la
mayor parte de los principales acuíferos del país están sobre explotados; de los
alrededor de 600 acuíferos identificados cerca del 20 % se encuentran en esta
situación, 9 resaltando la zona centro, norte y noroeste.
Como ya se indicó anteriormente, la distribución irregular del recurso hídrico afecta en
forma directa los indicadores socioeconómicos. El 20 % de la precipitación involucra al
76% de la población; el 90 % de las zonas de riego, el 70 % de industria y el 77 % del
Producto Interno Bruto (PIB). En contraste, el 80 % de la precipitación involucra el 24 %
de la población, el 10 % de riego, el 30 % de industria y el 23 % del PIB. 10
Como se observa en los datos anteriores la mayor parte de la población y las
actividades de riego agrícolas e industriales tienen la menor captación de agua, lo
que dificulta enormemente y pone en riesgo la capacidad económica regional,
haciéndola vulnerable a la dinámica hídrica general.
En contraste, los excesos del agua producen zonas susceptibles a inundarse; la mayor
parte de éstas se encuentran en las llanuras costeras, ya sea por las lluvias de verano,
9 INE, 1998 10 Programa hidráulico 95/2000 México
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otoño o invierno. Los mayores impactos han sucedido en las costas de Sonora, Sinaloa
y el Caribe, así como en toda la planicie costera Campechana y en algunas zonas
importantes de la costa Tamaulipeca.
La ocurrencia cada vez mas frecuente de fenómenos hidrometrológicos extremos
como huracanes, ciclones y sequías pueden afectar directamente la calidad del
abastecimiento de agua; vale recordar los sucedidos entre 1993 y 1998, así como el
huracán Isidoro, en las costas de Yucatán, que generaron importantes inundaciones en
Puerto Vallarta, Jalisco, Acapulco, Guerrero y las costas de Oaxaca, Sinaloa y Chiapas.
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BALANCE HIDRÁULICO NACIONAL ANUAL 11
11 Fuente: CNA (1999) Compendio básico del agua en México, México.
Precipitación media total, 1,519 km3
Importaciones* 50 km3 Ingreso total de agua, 1,569 km3
463 km3
Volumen
disponible
410 km3
24.8 km3
53 km3 (natural)
Escurrimiento superficial
Recarga total de acuíferos: 68 km3
358.8 km3
79.4 km3
Flujo final sin fines consuntivos
Recarga de acuíferos sin aprovechar
Agua aprovechada para la
119 km3
(no consuntivo)
=
15 km3
Infiltración del agua en zonas de riego
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Este fenómeno de la dinámica hidráulica vinculado con el cambio climático global
afecta en dos sentidos a los países de la orbe y México no es la excepción; así como
existen zonas susceptibles a inundaciones existen importantes zonas susceptibles a la
sequía meteorológica.
Prácticamente todo el norte de México cuenta con zonas susceptibles y muy
susceptibles a la sequía; las zonas más agudas se encuentran en la Península de Baja
California y las zonas más áridas en el desierto sonorense y chihuahueño, así como en
importantes partes de Nuevo León y Tamaulipas, y porciones significativas de
Zacatecas y Durango.
La disponibilidad promedio de agua per cápita para México tiende a disminuir. Tan
solo en 1955 era de 11 km3 por habitante por año, situándose en un rango promedio
de 4.9. En este sentido, todos los esfuerzos actuales tendrían que ir en fluctuaciones que
no rebasen los cuatro dígitos; es decir, si bien la disminución es inevitable la velocidad
de ésta dependerá de las políticas públicas que se desarrollen en el país en estos años.
El esquema siguiente presenta el balance hidráulico nacional anual, sin considerar que
la evado-transpiración es de 463 km2, de los cuales 410 km dependen del escurrimiento
superficial y, para fines consultivos, se utilizan cerca de 80 km3, de los cuales las zonas
de riego ocupan la mayor parte.
El 76.3 % del agua utilizada es para irrigación y solo el 17 % es para uso público; a pesar
de que la industria eléctrica capta volúmenes importantes de agua para la
generación de electricidad, es decir 119 km3, su uso no es consultivo y finalmente
contribuye al balance hidráulico nacional. La generación hidroeléctrica actual en
México se genera en un 19 % por este método.
El uso del agua para fines alimentarios (irrigación) tiene también una distribución
irregular; las cuencas hidrológicas del noroeste ocupan la proporción 60/40 de agua
superficial y agua subterránea, solo la región del Pacífico norte depende de sus riegos
en un 90 % del agua superficial.
19
Llama la atención que la cuenca del Lerma Santiago y la del Río Balsas tienen niveles
de uso de agua muy por encima de su propia captación. Para enfatizar lo anterior
diremos que en Lerma Santiago la relación extracción disponibilidad es de 1a 2 para el
norte del país; en la región noroeste y a las regiones centrales es casi de 1 a 1; por el
contrario, en todo el sureste de México las relaciones van de 15 a 1 y de 10 a 1. Estos
datos reflejan las dificultades para distribuir equitativamente el agua entre las zonas de
oferta y las zonas de demanda en todo el territorio en México.
Los sistemas de planeación hidráulica en México vinculadas con infraestructura de
riego advierten que su máximo crecimiento ya llegó, con alrededor de 5 millones de
hectáreas irrigables, y se alcanzó a principios de la década de los noventa; desde
entonces la mayor parte de los esfuerzos se han dedicado a la rehabilitación,
modernización y mejoramiento en la infraestructura de riego. 12
En el mismo sentido, la inversión pública en riego siempre ha sido de montos mayores
en épocas de gran irrigación, alcanzando cifras de los 350 millones de pesos para
inicios de los noventa y disminuyendo drásticamente de 1995 a la fecha.
El agua en producción de alimentos a través del riego aporta el 42 % de la producción,
el 50 % de su valor y el 2 % del PIB; sin embargo, sólo el 8 % de los sistemas de riego
tienen sistemas eficientes de aplicación, pues siguen predominando sistemas basados
en la gravedad que son sumamente costosos e ineficientes. Las pérdidas por
evaporación y filtración o saturación son enormes, se calcula que cerca del 60 % en
infraestructura de riego se encuentra en mal estado y más de 400,000 hectáreas por
estos sistemas ineficientes de irrigación se encuentran salinizadas. Asimismo, cálculos
conservadores indican que más del 50 % del agua de riego se pierde en conducciones
ineficientes en las parcelas.13
Como es de suponerse, todavía hay millones de mexicanos que carecen de agua
potable, localizándose la mayoría en poblados menores de 2 mil 500 habitantes. Solo
12 IMTA, INE. 2000 13 La gestión ambiental en México SEMARNAP, 2000
20
el 64.4% de las pequeñas poblaciones rurales cuentan con agua potable y solo el 32%
tiene sistema de drenaje. A nivel regional y por cuenca, tenemos que la zona centro y
noroeste del país tienen rangos por abajo del 40 % de servicios y de agua potable.
El manejo ambiental del agua tiene varias ventajas: en primer lugar permite reconocer
el valor desasociado entre los recursos naturales su conservación y su manejo; los
enfoques regionales permiten buscar un mejor equilibrio entre la oferta natural de
recurso hídrico, su captación, conducción y distribución, lo cual permitiría una
asignación más equitativa entre los usuarios, una mejor valoración de los servicios
ambientales que prestan, una mayor eficiencia y eficacia en su uso y un
reconocimiento explícito a su valoración multimodal en la captación de humedad en
la protección de las cuencas de los ecosistemas asociados en su aprovechamiento
preferencial para producción alimentaria y consumo directo, así como la valoración
de los costos y su limpieza y tratamiento.
La problemática del agua en México en resumen y no es exclusiva, esta asociada a
una mala distribución natural, a una presencia estacional errática y a cuerpos de agua
superficiales y subterráneos que, en su mayoría, están contaminados o sobre
explotados. Asimismo, una ineficiencia en el uso del agua de riego, aunada a una
infraestructura hidráulica en mal estado y al aumento de población regionalmente mal
distribuida, aumenta la imposibilidad de contar con sistemas eficientes de uso de agua
y a una disminución mayor per capita de las oportunidades del uso, acentuándose
exponencialmente en las zonas norte y centro de México.
Opciones futuras entre el agua de riego y la seguridad alimentaria.
La apertura a nuevas tierras de riego que no implique mejorar las técnicas de
distribución solo conducirá a un desperdicio del vital líquido. Antes de un crecimiento
en las zonas de riego es fundamental rehabilitar y cambiar las técnicas practicadas. Si
bien el potencial nacional en superficie susceptible a incorporarse al riego es casi de
un tercio, es decir alrededor de un millón 600 mil hectáreas en los próximos 20 años, el
incremento de la productividad agropecuaria solo será posible si se rehabilitan y
21
modernizan y se hacen eficientes los distritos de riego y sus unidades, pero sobre todo
involucran directamente las decisiones de los usuarios.
Solo para su sector hidroagrícola y de infraestructura hidráulica se requieren inversiones
cercanas a los 200 mil millones de pesos, lo cual advierte la magnitud del problema.
Los escenarios alternativos para el 2020 indican que la superficie irrigable debe pasar
de un escenario deseable de 5.4 a 6.6 millones de hectáreas bajo riego, mejorando la
eficiencia de un 48 % a un 60 %; sin embargo, en el mejor de los casos, la eficiencia en
el uso del agua de riego no rebasará el 55 %, lo cual quiere decir que aunque se logre
un aumento de la superficie bajo riego en cien millones de hectáreas, es decir de 5.4 a
5.5 millones, si este no va acompañado de una mejoría en la tecnificación, literalmente
se estará tirando el agua.
Todo lo anterior implica mejoramientos en los sistemas normativos financieros,
organizativos y de planeación estratégica con la participación directa de los usuarios,
con sistemas financieros y administrativos autosostenibles y de corresponsabilidad.
Adicionalmente, para un uso eficiente del agua se requiere: mejorar la regulación del
uso de aguas nacionales, de sistemas efectivos de recaudación, de la incorporación
de mercados de agua y de la descentralización y desconcentración de funciones.
La organización administrativa de la planeación hidráulica en México.
El punto de partida es el reconocimiento de que a las regiones hidrológicas de
México no las distingue una organización administrativa particular, sino están
construidas sobre los parteaguas orográficos de cada uno de las vertientes que forman
los ríos y cauces de México. Cabe señalar que las más de 800 cuencas de México han
sido organizadas desde los años sesenta en 19 regiones hidrológicas, las cuales se han
definido en regiones administrativas, constituidas por una o varias cuencas
interconectadas naturalmente entre sí.
22
En la actualidad, existen 13 zonas organizadas en gerencias regionales de la Comisión
Nacional de Agua (CNA), cuya última actualización fue del 13 de octubre del 2000,
que se muestran en el mapa 1.
Para comprender la presión que ejerce la población en sus actividades económicas
sobre el territorio, es vital entender la distribución de la densidad de población por
municipio y la presión que ejercen sus actividades económicas en relación directa con
el aprovechamiento de los recursos hídricos (ver mapa 2).
En México existen 199 mil 369 localidades, según el XII Censo General de Población y
Vivienda, de las cuales solo 178 tienen más de 50 mil habitantes y 196 mil 328 cuentan
con una población menor a dos mil 500 habitantes, es decir, el factor de presión-
dispersión de México hace sumamente compleja la construcción de políticas públicas,
pero en particular una vinculada como es la del manejo de los recursos hídricos.
En relación a las regiones hidrológicas, la región XIII, llamada Valle de México, la VIII,
llamada Lerma-Santiago-Pacífico, y la porción norte de la región IV, Balsas, concentran
más del 90 % de la población en el territorio. Sólo Guadalajara, Tijuana, Cozumel y
Monterrey tienen densidades de población similares a las arriba mencionadas. La
densidad de población de por región administrativa es de mil 222 habitantes por k2 en
la región XIII del Valle de México, 102 en la región Lerma Santiago y 86 en la Río Balsas.
Un factor adicional que hace compleja la presión de los recursos hídricos está
asociado a la distribución desigual de la precipitación en México. En los últimos 40
años, la precipitación media mensual histórica nacional en milímetros se centra en los
meses de junio a septiembre, con el 67.2 %, es decir que sin considerar todavía su
distribución desigual a nivel regional, sólo su presencia estacional dificulta
enormemente una distribución adecuada del preciado líquido.
El mapa 3 muestra la distribución desigual del agua por región. Cabe señalar que las
regiones administrativas con mayor presión poblacional de actividades económicas,
las de Lerma Santiago y Balsas, tienen una condición media de disponibilidad de agua;
23
sin embargo , la región del Valle de México y la mayor parte de las regiones centro
norte del país mantienen un estrés hídrico en casi todo el año, lo que conlleva enormes
dificultades para lograr una distribución justa del líquido, la cual se suple en buena
medida por el aprovechamiento de las aguas subterráneas. Sin embargo, como se
verá más adelante, en casi todos los casos hay una extracción del doble de la recarga
natural de los propios acuíferos, lo que genera enormes presiones entre los usuarios con
las autoridades de los distintos órganos de gobierno para crear mecanismos justos de
aprovechamientos del recurso.
El mapa 4, muestra el grado de presión sobre el recurso hídrico según región. Cabe
resaltar que las regiones: XIII, Valle de México, I Baja California y VII, Cuencas Centrales
del Norte son las que concentran la mayor presión.
La situación de las aguas subterráneas en México
En México existen más de 655 acuíferos, de los cuales cerca de 100 están sobre
explotados. Existen problemas de sobreexplotación de acuíferos por intrusión salina que
se debe al cambio de la hidrodinámica ante la extracción excesiva de agua dulce y
del desplazamiento subterráneo para la intromisión de agua salada que va dejando,
poco a poco, inservibles los mantos acuíferos para consumo humano o agropecuario.
Cabe resaltar que existen trece acuíferos sobre explotados por intrusión salina, que se
encuentran en la Península de Baja California y en el noroeste del país.
El entendimiento de las dinámicas colectivas de las aguas subterráneas, producto de
las interacciones entre la demanda social y su extracción, se agudizan por factores
asociados a fenómenos naturales.
El mapa 5 muestra que las regiones Lerma Santiago, Cuencas Centrales del Norte, Río
Bravo y Noroeste concentran la mayor cantidad de acuíferos sobre explotados con
casi un 90 %. Esta sobreexplotación significa, en todos los casos, una mayor cantidad
de agua extraída de la que se infiltra naturalmente al subsuelo en relaciones que van
de uno a tres veces.
24
Acuíferos Sobrexpolotados 14
REGION ADMINISTRATIVA
ACUIFERO (Asignación de acuerdo a la
hidrología de aguas subterráneas)
REGION ADMINISTRATIVA
ACUIFERO (Asignación de acuerdo a
la hidrología de aguas subterráneas)
I OJOS NEGROS VII VANEGAS-CATORCE I ENSENADA VII EL BARRIL I MANEADERO VII SALINAS DE HIDALGO I CAMALU VII CEDRAL-MATEHUALA I COLONIA VICENTE GUERRERO VII VILLA DE ARISTA I SAN QUINTIN VII SAN LUIS POTOSI I SANTO DOMINGO VII MATEHUALA-HUIZACHE I SAN JOSE DEL CABO VII BENITO JUAREZ I LOS PLANES VII AGUANAVAL
I MULEGE VII GUADALUPE DE LAS CORRIENTES
II VALLE DE SAN LUIS RIO COLORADO VII PUERTO MADERO
II SONOYTAa VII CALERA II CABORCA VII CHUPADEROS II LOS CHIRRIONES VII LA BLANCA II BUSANI VII LORETO II COYOTILLO VII VILLA HIDALGO II RIO ALISOS VIII VALLE DE AGUASCALIENTES II COSTA DE HERMOSILLO VIII VALLE DE CHICALOTE II SAHUARAL VIII EL LLANO II MESA DEL SERI-LA VICTORIA VIII VALLE DE CALVILLO II RIO SONORA VIII LAGUNA SECA II RIO SAN MIGUEL VIII SAN MIGUEL DE ALLENDE II RIO ZANJON VIII CUENCA ALTA DEL RIO LAJA II RIO BACOACHI VIII SILAO-ROMITA II VALLE DE GUAYMAS VIII VALLE DE LEON II SAN JOSE DE GUAYMAS VIII RIO TURBIO II COCORAQUE VIII VALLE DE CELAYA II VALLE DEL MAYO VIII VALLE DE LA CUEVITA III VALLE DE CANATLAN VIII VALLE DE ACAMBARO IV TEPALCINGO-AXOCHIAPAN VIII SALVATIERRA-ACAMBARO IV VALLE DE TECAMACHALCO VIII IRAPUATO-VALLEb VI CAÑON DEL DERRAMADERO VIII PENJAMO-ABASOLO VI CUATROCIENEGAS-OCAMPO VIII LA BARCA VI MONCLOVA VIII VALLE DE TOLUCA
VI PAREDON VIII IXTLAHUACA-ATLACOMULCO
VI SALTILLO-RAMOS ARIZPE VIII MORELIA-QUERENDARO VI REGION MANZANERA- VIII CIENEGA DE CHAPALA
14 Fuente: Estudios realizados por la Gerencia de Aguas Subterráneas. Sistema Unificado de Información Básica del Agua. (SUIBA). 2003.
25
ZAPALINAME VI ASCENSION VIII VALLE DE QUERETARO VI BAJA BABICORA VIII VALLE DE AMAZCALA VI BUENAVENTURA VIII OJOCALIENTE VI CUAUHTEMOC IX HUICHAPAN-TECOZAUTLA VI CHIHUAHUA-SACRAMENTO IX VALLE DE TULANCINGO VI JIMENEZ-CAMARGO IX VALLE DE SAN JUAN DEL RIO VI TABALAOPA-ALDAMA IX VALLE DE TEQUISQUIAPAN
VII LA PAILA XIII ZONA METROPOLITANA CD. DE MEXICO
VII PRINCIPAL-REGION LAGUNERA XIII CHALCO-AMECAMECA VII ORIENTE AGUANAVAL XIII TEXCOCO VII VICENTE SUAREZ XIII CUAUTITLAN-PACHUCA VII NAVIDAD-POTOSI-RAICES XIII SOLTEPEC
En el mapa 6 se muestra la disponibilidad de agua de acuíferos en el país, en donde se
observa que sólo 188 de los 654 que existen en el país, tiene disponibilidad oficialmente
aceptada, 15 lo cual no significa que muchos de los acuíferos sobreexplotados se
extraiga por necesidades básicas aguas del subsuelo requerida para distintos usos.
En el siguiente cuadro (se muestra la importancia que reviste el agua superficial para el
uso agropecuario en estimaciones del año 2001. En todas las cuencas existen
aportaciones del agua subterránea para completar la demanda en el uso
agropecuario. Los extremos son: la región V, Pacífico Sur, que demanda 72 hm3
respecto al total, lo que significa cerca del 7 por ciento de la demanda total. Por el
contrario, la región XII, Península de Yucatán, cubre cerca del 95 por ciento de su
demanda de las aguas subterráneas. En términos generales, el promedio nacional
oscila en cerca del 45 por ciento de agua subterránea para consumo agropecuario.
15 Según diario oficial de la federación del 31 de enero de 2003
26
Uso agropecuario.
Estimaciones, año 2001(hm3)
Agropecuario1
Superficial Subterránea Total Región administrativa
hm3
I Península de Baja California 1 896 1 839 3 735
II Noroeste 2 991 2 032 5 023
III Pacífico Norte 7 002 615 7 617
IV Balsas 4 579 624 5 203
V Pacífico Sur 1 131 72 1 203
VI Río Bravo 1 940 4 183 6 123
VII Cuencas Centrales del Norte 2 920 2 953 5 873
VIII Lerma-Santiago-Pacífico 7 318 4 274 11 592
IX Golfo Norte 2 831 757 3 588
X Golfo Centro 1 294 266 1 560
XI Frontera Sur 814 255 1 069
XII Península de Yucatán 31 1 201 1 232
XIII Valle de México 2 083 482 2 565
Nacional 36 830 19 553 56 383
El uso de agua subterránea para el abastecimiento público, según estimaciones del
2001, es todavía mucho mayor. De los 9 mil 562 hm3, 6 mil 2 56 dependen del agua
subterránea, es decir, cerca de dos tercios del consumo humano dependen de las
extracciones del acuífero; igualmente la Península de Yucatán y la región Río Bravo,
dependen casi en el 100% de las aguas subterráneas. Incluso la frontera sur de la región
XI requiere de cerca de un 30 % del agua subterránea para el consumo humano.
Finalmente el uso para la industria autoabastecida requiere de volúmenes
extraordinarios del agua subterránea; de 6 mil 619 hm3, un tercio corresponde al uso de
ésta (mil 591 hm3).
27
Propuesta de atención y análisis de las dinámicas colectivas en la apropiación de
aguas subterráneas en México
• Análisis de las propuestas de atención a los comités técnicos de aguas
subterráneas
A la fecha existen 62 comités técnicos de aguas subterráneas (COTAS); sin embargo la
última fecha de publicación establece 57. 16 La selección se basa en cuatro criterios
principales:
1. Que el acuífero se encuentre en regiones hidrológicas bajo presión demográfica
y socioeconómica, de tal manera de poder entender y analizar los mecanismos
puestos en práctica por los distintos usuarios para poder crear y operar
instituciones comunitarias que regulen el acceso a un recurso natural
demandado por todos, en este caso las aguas subterráneas.
2. Existan comités técnicos de agua subterránea instalados con un marco
regulador más o menos claro y en proceso de consolidación a través de marcos
jurídicos claros.
3. Exista interelación con otras COTAS o, bien, existe un factor de estrés externo
como puede ser la intrusión salina.
4. Existen condiciones reales para poder realizar la investigación de campo con el
apoyo de la CNA y la confianza de los directivos de las COTAS
Una primera selección presupone ventajas comparativas para poder trabajar en el
municipio de Aguascalientes en la capital del estado. Esta COTAS tiene la ventaja de
que involucra porciones del estado de Aguascalientes, Jalisco y Zacatecas, es decir, la
participación de los tres estados y sus municipios respectivos es una condición sine qua
non para la operación real de esta COTAS instalada el 18 de abril del 2000 y pertenece
a la región VIII, Lerma Santiago- Pacífico, pero además porque existe una interrelación
28
atractiva para entender las demandas de distintos tipos de usuarios del acuífero, a
saber: el propio municipio por demandas de agua potable para la población, los
agricultores y el propio sector industrial. El 50 % de abastecimiento de agua depende
de los mantos acuíferos.
La segunda propuesta se centra en el estado de Guanajuato que involucra 14 COTAS
que operan en conjunto, a través del Consejo Estatal Hidráulico, y una interesante
relación entre las autoridades formales y los operadores de las COTAS. El centro de
político de operación es la Ciudad de León; la instalación de estas 14 COTAS inició el 1º
de octubre de 1998, siendo la última el 24 de agosto de 1999. Todos ellas pertenecen a
la región administrativa VII, Lerma Santiago- Pacífico. Igualmente, el 50 por ciento de
la demanda de agua para los distintos usos depende del subsuelo.
La COTAS Casas Grandes en Chihuahua cuya peculiaridad es que es el inicio de un
nuevo conflicto en relación a las restricciones que ha establecido la comisión nacional
del agua a la sobreexplotación del acuífero para poder cumplir con las demandas de
descarga de aguas al Río Bravo, en cumplimiento con compromisos pendientes del
gobierno de México, en los tratados de aguas con los Estados Unidos. El seguimiento a
este caso, vinculado a un aspecto transfronterizo será un valor agregado en el análisis
de este estudio.
Finalmente, se propone la COTAS de Maniadero en el municipio de Ensenada, Baja
California, que depende en un 100 por ciento del agua del subsuelo, pero que a su vez
está considerada como un acuífero sobre explotado con problemas serios de intrusión
salina. Por circunstancias operativas, es probable que este caso se use sólo como
referencia para el entendimiento de problemáticas comunes.
Se proponen como alternativas, ante la posibilidad de poder trabajar en algunas otras
COTAS, en el municipio de Querétaro, con problemáticas muy similares a las de
Guanajuato, y en la COTAS de Tecamachalco - Libres en una COTAS compartida por
Puebla, Tlaxcala y Veracruz. Lo interesante de este caso es que Puebla demanda de
extracción del agua para fines domésticos y, por el contrario, Tlaxcala y Veracruz lo
16 Estadísticas del Agua en México. Marzo 2003, e información del Ing. Guillermo Chávez , Gerente de
29
piensan en términos agropecuarios. Esta COTAS fue instalada el 6 de julio de 2002 y
pertenece a la región administrativa IV, Río Balsas.
• Operación de la COTAS
Los comités técnicos de aguas subterráneas (COTAS) se constituyen sobre la base de
las reglas generales publicadas y amparadas como un organismo auxiliar de los
Consejos de Cuenca, consideradas en la Ley de Aguas Nacionales y su respectivo
reglamento. Sin embargo, no existe un marco legal que ampare específicamente la
constitución de las COTAS, por lo que la CNA, a través de la gerencia de Consejos de
Cuenca ha promovido su constitución sobre la base de aglutinar a los usuarios de las
aguas subterráneas como un mecanismo de institución colectiva que permita
autorregular las extracciones.
El mecanismo de operación es sumamente simple pero exitoso. Se constituye un
comité promotor con el apoyo de la CNA; una vez lograda la aglutinación de los
interesados se involucran a los usuarios: de agua potable, de uso agropecuario e
industrial.
Seguidamente se constituye la COTAS como una organización operativa que
establece los niveles, rangos, reglas y mecanismos de seguimiento y control de la
extracción del agua y la CNA, los gobiernos locales y académicos se constituyen como
grupo consultor de la COTAS
La propuesta de la CNA es lograr la autos-sostenibilidad de las COTAS a través de
lograr la obtención de donativos de la propia Comisión con la creación de
fideicomisos públicos estatales. Para lograr lo anterior la CNA promueve que las COTAS
se constituyan en asociaciones civiles sujetas de donación, lo que significa que, por un
lado, mantienes autonomía, pero por el otro, reciben apoyo del gobierno federal.
Ambos salen beneficiados porque la CNA cumple con su responsabilidad de preservar
la calidad y cantidad del agua subterránea y hace corresponsables de su cuidado a
Consejos de Cuenca de la CNA
30
los propios usuarios con un mecanismo económico y de organización bastante
eficiente.
El marco legal para crear las asociaciones civiles y recibir el apoyo de la CNA se basa
en la propia constitución en el artículo 115, el 26 sobre la planeación, y derivado de
ello, el marco legal pede establecer convenios de concertación con la sociedad
organizada y el gobierno federal.
Consejos de Cuenca
Comisiones de Cuenca
Comités de Cuenca
Comités Técnicos de Aguas
Subterráneas
31
COMITÉS TÉCNICOS DE AGUAS SUBTERRÁNEAS (COTAS) INSTALADOS 17 (Situación al 26 de noviembre de 2002)
Nombre Entidad Federativa Fecha de instalación Región administrativa
1 Santo Domingo BCS 23 abril 1998 I Península de Baja California
2 Los Planes BCS 24 abril 1998 I Península de Baja California
3 La Paz-Carrizal BCS 7 julio 1998 I Península de Baja California
4 Los Cabos BCS 21 octubre 1998 I Península de Baja California
5 Vizcaíno BCS 18 marzo 1999 I Península de Baja California
6 San Simón Baja California 6 mayo 1999 I Península de Baja California
7 San Quintín Baja California 6 mayo 1999 I Península de Baja California
8 Colonia Vicente Guerrero Baja California 6 mayo 1999 I Península de Baja California
9 Camalú Baja California 6 mayo 1999 I Península de Baja California
10 Santo Tomás Baja California 11 agosto 1999
I Península de Baja California
11 San Vicente Baja California 11 agosto 1999
I Península de Baja California
12 San Rafael Baja California 11 agosto 1999
I Península de Baja California
13 San Telmo Baja California 11 agosto 1999
I Península de Baja California
14 Valle de Guadalupe Baja California 28 octubre 1999
I Península de Baja California
15 Maneadero Baja California 28 octubre 1999
I Península de Baja California
16 Todos Santos-Pescaderos BCS 30 marzo 2000
I Península de Baja California
17 Mulegé BCS 29 noviembre 2001
I Península de Baja California
18 El Zanjón Sonora 5 abril 2001 II Noroeste 19 San Miguel Sonora 3 junio 2001 II Noroeste 20 Mesa de Seri-La Victoria Sonora 22 junio 2001 II Noroeste 21
Huamantla-Libres Oriental-Perote
Tlaxcala-Puebla-Veracruz 6 julio 2001 IV Balsas
22 Valle de Tecamachalco Puebla 1 junio 2001 IV Balsas
17 Fuente: Información obtenida de los registros de la Gerencia de Consejos de Cuenca. SGPRPS. Sistema Unificado de Información Básica del Agua (SUIBA).
32
23 Alto Atoyac Puebla, Tlaxcala 7 noviembre 2001 IV Balsas 24 Valle de Zimatlán Oaxaca 4 julio 2002 V Pacífico Sur 25 Jiménez-Camargo Chihuahua 5 diciembre 2001 VI Río Bravo 26 Acuífero de Cuauhtemoc Chihuahua 30 agosto 2002 VI Río Bravo 27 Ascención Chihuahua 30 septiembre 2002 VI Río Bravo 28 Casas Grandes Chihuahua 8 noviembre 2002 VI Río Bravo 29 Janos Chihuahua 15 noviembre 2002 VI Río Bravo 30
Acuífero Principal de la Comarca Lagunera Coahuila-Durango 5 septiembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
31 Valle de San Luis San Luis Potosí 20 septiembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
32 Villa de Arista San Luis Potosí 20 septiembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
33 El Barril San Luis Potosí 20 septiembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
34 Cedral-Matehuala San Luis Potosí 20 septiembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
35 Calera Zacatecas 24 noviembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
36 Chupaderos Zacatecas 24 noviembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
37 Aguanaval Coahuila-Durango 24 noviembre 2000
VII Cuencas Centrales del Norte
38
General Cepeda - Sauceda Coahuila 30 mayo 2002
VII Cuencas Centrales del Norte
39 Río La Laja Guanajuato 1 octubre 1999
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
40 Silao-Romita Guanajuato 1 octubre 1998
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
41 León Guanajuato 1 octubre 1998
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
42
Irapuato-Valle de Santiago Guanajuato 6 noviembre 1998
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
43 Valle de Celaya Guanajuato 28 noviembre 1997
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
44 Valle Laguna Seca Guanajuato 28 noviembre 1997
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
45 Salvatierra-La Cuevita Guanajuato 7 enero 1999
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
46 Pénjamo-Abasolo Guanajuato 6 noviembre 1998
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
47 Turbio Guanajuato 1 junio 1999
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
48 Moroleón-Ciénega-Prieta Guanajuato 31 agosto 1999
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
49 Acámbaro-Cuitzeo Guanajuato 24 agosto 1999
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
33
50 Amazcala Querétaro 25 septiembre 1998
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
51 Huimilpan Querétaro 10 diciembre 1998
VIII. Lerma-Santiago-Pacífico
52 Valle de Querétaro Querétaro 20 febrero 1998
VIII Lerma-Santiago-Pacífico
53
Ojocaliente-Aguascalientes-Encarnación
Aguascalientes, Jalisco, Zacatecas
18 abril 2000 VIII Lerma-Santiago-Pacífico
54
Jaral de Berros - Villa de Reyes
Guanajuato/San Luis Potosí 23 noviembre 1999 IX Golfo Norte
55 Huichapan-Tecozautla Hidalgo 12 septiembre 2000 IX Golfo Norte 56 Valle de Tulancingo Hidalgo 25 julio 2002 IX Golfo Norte 57 Valle de Tehuacán Puebla 17 agosto 2001 X Golfo Centro
La gobernabilidad de los recursos hídricos en México, a diferencia de otros países
como Estados Unidos o Chile, es considerada como bienes comunes, de destino
publico; así esta consagrado en la Constitución.
En tanto el objetivo principal de esta asesoría pretende “caracterizar el tipo de
interrelación entre los grupos de usuarios del agua subterránea, su acción colectiva y
las instituciones formales e informales que se han desarrollado y se encuentran
actualmente...”, se ha considerado pertinente incorporar en esta fase una reflexión
conceptual sobre un conjunto de indicadores analizados en la reflexión internacional
sobre la gobernabilidad o gobernanza de los recursos hídricos, de manera que sirvan
como punto de partida en la explicación de las causalidades de las dinámicas
colectivas que pretenden responder, tanto en la aplicación de la encuesta como en
las recomendaciones finales de este reporte a Instituto Nacional de Ecología (INE) y a
la Comisión Nacional del Agua (CNA).
Las dinámicas colectivas en el manejo de los recursos hídricos esta íntimamente
asociada al concepto de gobernabilidad, concepto que actualmente se encuentra
en el debate internacional. Gobernanza y gobernabilidad se entienden en el idioma
español como sinónimos de la capacidad para lograr los consensos para el uso
eficiente de un recurso, en este caso, el recurso hídrico.
34
La gobernabilidad no es el gobierno, sino aquel que tiene capacidad de gobernar;18
es decir, en un sentido estricto, no es el gobierno el que ejerce el poder sino los usuarios
de un recurso los que tienen la capacidad de ejercer la presión sobre el uso y
distribución de un recurso. La gobernabilidad es entonces la relación entre gobierno y
sociedad.
En países como México el gobierno puede ser el distribuidor de la gobernabilidad; en
este sentido, los esfuerzos de descentralización de la CNA, a través de una
descentralización con las comisiones estatales de agua, se constituyen en un esfuerzo
efectivo de distribuir la gobernabilidad.
Con relación a los recursos hídricos en las aguas subterráneas, la gobernabilidad se
torna enormemente difícil ya que un recurso tangible, visible y con parámetros de
medición en las aguas superficiales, en las presas y en balsas se convierte en intangible,
medible indirectamente y necesariamente compartido por los usuarios, ya sean
agrícolas, industriales, urbanos o de servicios múltiples. Pero aún es más complicado
cuando implican arreglos administrativos entre municipios, provincias y, por supuesto,
países.
Los riesgos de la gobernabilidad del agua, sean subterráneos o superficiales, serán
tema en el futuro inmediato; los mayores entrañarán dificultades en la distribución,
pero lo más delicado de todo será la falta de decisiones gubernamentales para crear
nuevos mecanismos de gobernabilidad.
En algunas ciudades de Estados Unidos y de Europa se empiezan a caracterizar los
impactos ambientales de aguas limpias que en su trayecto son contaminados por
centros urbanos y viceversa; es decir, en los próximos años, el mundo no sólo se
enfrentara a la falta de agua sino a un uso ineficiente del recurso; habrá agua sucia
antes de usarla, a menos que se encuentren mecanismos preventivos y eficaces para
una eficiente gobernabilidad; es decir, el problema no sólo será garantizar una
distribución equitativa sino también garantizar la calidad del agua para diferentes usos.
18 P.Rogers, 2003
35
Registros históricos advierten que la distribución del agua en la jurisprudencia latina, en
España y Francia en particular, ha sido un asunto de Estado tratado en las cortes.
Existen reportes sin control gubernamental que hablan de la distribución del agua en
China desde hace más de mil años, a través de cortes de usuarios que reconocen en
un poder paralelo los mecanismos de vigilancia, control e impartición de justicia en la
distribución del preciado líquido. 19
En 1831 en Valencia, España existía la corte de aguas como una red de usuarios de
propiedades comunes que organizaba la distribución del agua desde, al menos, el
siglo XVIII. El lugar donde se debatían las cuotas de distribución era en la Catedral de la
Ciudad, que significaba un espacio sagrado y de respeto en la búsqueda de
consensos entre los distintos usuarios.
En países como México, se reconoce constitucionalmente el agua como un recurso
común; por el contrario, en países como Estados Unidos el agua es un bien privatizado
y, por lo tanto, son los propios usuarios los que la comercian.
Pero, ¿por qué hablar de gobernabilidad? La razón principal para esta reflexión es que
México requiere de mecanismos mucho más eficaces para poder mejorar la calidad,
cantidad y distribución del agua. En muchos países, y México no escapa a éstos, hay
buenas leyes y malas administraciones. Para lograr una equidad social, una eficiencia
económica y una sustentabilidad ambiental se requerirá de una eficiencia en la
gobernabilidad del recurso hídrico.
Para lograr una gobernabilidad eficaz del recurso hídrico debe considerarse al menos
los siguientes parámetros e indicadores: transparencia, participación, capacidad de
medir, eficiencia, eficacia, comunicación, coherencia, equidad, integralidad,
sustentabilidad y ética. 20
Transparencia. Se entiende a través de una administración clara, abierta, confiable,
honesta sobre el recurso, de tal manera que los usuarios y sus representantes tengan
19 Ídem 20 Ídem
36
confianza mutua en la toma de decisiones, en particular a la hora de definir y
administrar recursos financieros.
Participación. Quizá este es el principio más importante de una gobernabilidad
moderna del recurso hídrico; ésta tiene que ser activa y en todas las fases de los
procesos decisivos de las cadenas de gestión política y técnica, pero sobre todo debe
ser corresponsal le en la toma de decisiones y en el cumplimiento de los acuerdos de
las redes de usuarios del recurso.
Capacidad de medición. Lograr mecanismos de control, vigilancia y medición en la
eficiencia de un recurso hídrico debe partir de reconocer los parámetros tangibles de
control del recurso. Es imperativo establecer los rangos de medición, como por ejemplo
las cuotas en la época de estiaje y en la época de lluvias, así como los mecanismos
preventivos ante una eventual escasez.
Eficiencia. Lograr las metas de un buen manejo de recurso con las técnicas y
tecnologías al alcance; garantizar un reparto efectivo del agua entre los usuarios
integrantes del consenso; prever las eventualidades y transparentar las dificultades en
la búsqueda de soluciones que lleve a una buena administración del acuífero.
Eficacia. Lograr los objetivos de la administración de un Comité Técnico de Aguas
Subterráneas (COTAS) con los recursos técnicos y humanos al alcance. Hacer más con
menos, mayores beneficios con menos gastos fijos, no solo en términos financieros sino
en la mejoría de las técnicas del uso del agua. Un buen ejemplo sería cambiar los
métodos y laminas de riego para buscar una mayor eficacia en la distribución del
agua en las parcelas, así como buscar cultivos cuyos usos sean menores, pero que a su
vez tengan buen mercado.
Comunicación. Asociada directamente a la transparencia y a la participación; sin
embargo, un buen manejo del recurso hídrico obligará a sus directivos a buscar
mecanismos de comunicación entre los usuarios y grupos de interés de manera
directa. Este mecanismo es, sin duda alguna, el instrumento más útil para fortalecer la
corresponsabilidad y la participación de todos en el uso del agua.
37
Coherencia. Las acciones y las decisiones deben ser comprendidas con claridad, al
mismo tiempo que no se pueden plantear metas que rebasen los umbrales y la
capacidad de mantener el acuífero; por ejemplo, establecer cuotas mas allá de la
capacidad de recarga del acuífero o rebasar el umbral de retorno de la media
histórica de una acuífero subterráneo podrá comprometer el destino de toda la red de
usuarios y de otros usuarios afectados indirectamente en otras cuencas subterráneas.
Equidad. Este factor será el más difícil de lograr, ya que para que sea posible se
requiere de coherencia, participación, eficiencia y eficacia en el manejo del agua
entre los distintos usuarios, así como una buena administración. No obstante, la
equidad distributiva de un recurso escaso, como lo es el agua subterránea en las zonas
de alta sequía, se convierte en un paradigma decisorio entre los principales destinos de
su uso. Así para unos, sin duda alguna, el agua para el consumo humano en las
ciudades deberá tener prioridad sobre los otros usos; pero para otros, el recurso hídrico
en la agricultura deberá tener preferencia sobre todos los demás usos. Asimismo, si se
consideran parámetros de cantidad, podrá existir mayor demanda del uso del agua
por superficie o mayor demanda del uso del agua por habitante; por tanto, este
parámetro requerirá la búsqueda de consensos entre los distintos usuarios de una
COTAS.
Integralidad. En cierta manera, la equidad descrita anteriormente podrá ser analizada
desde la lógica de la integralidad de un recurso; es decir, la gobernabilidad deberá
considerar todos los aspectos y prioridades de los usuarios dentro de una cuenca
hidrológica, medir sus interrelaciones, así como los impactos entre sus usuarios y otros
afectados fuera de la cuenca.
Sustentabilidad.- La gobernabilidad del agua deberá considerar sobre todo a los
usuarios futuros y potenciales, de tal manera que el uso del recurso en la actualidad
garantice los factores exponenciales de uso de los futuros usuarios. Esta fórmula
requiere manejar rangos de uso que no abatan los mantos freáticos a tal grado que los
haga inoperantes e incosteables en los mercados futuros del uso de energía eléctrica,
principalmente, en rangos que vayan de cinco a veinticinco años.
38
Ética. Los principios éticos se basan fundamentalmente en reconocer que el recurso
hídrico es un recurso común, el cual demanda necesariamente una acción colectiva y
cooperativa que lleva implícita la participación de grupos organizados. Ninguna
decisión individual deberá ir por encima y afectar los beneficios colectivos. Este
principio es fundamental en la lógica de la gobernabilidad de un recurso tan
importante como el hídrico.
Las bases teóricas para comprender la gobernabilidad en el agua parten del
reconocimiento de un conjunto de teorías del comportamiento de la acción colectiva.
Lo que queda claro es que la gobernabilidad del agua en los países anglosajones y en
América Latina parte de enfoques filosóficos muy diferentes.
En cierta manera, la visión de la Europa continental (España, Francia e Italia,
principalmente) abarca enfoques diametralmente opuestos a las visiones pragmáticas
de la Gran Bretaña, replicada por Estados Unidos. La jurisprudencia heredada del
derecho romano para América Latina quedó enraizada con las visiones antiguas de
Mesoamérica, en donde los recursos comunes como el aire, el agua y los bosques son
derechos sociales, colectivos e implican responsabilidades arraigadas
tradicionalmente y forman parte de sus propias culturas. (Tabla 1 y 2)
Por lo anterior, el Estado en el derecho latinoamericano, y en particular en México, es
responsable de salvaguardar los bienes comunes, de tal manera que en los distintos
regímenes de propiedad se pueden diferenciar los recursos de libre acceso de aquellos
de propiedad común o de los de propiedad privada, e inclusive, de los de propiedad
del Estado.
En la mayor parte de los países del mundo se reconoce al recurso hídrico como
propiedad original del Estado; sin embargo, su privatización parte de regular lo que se
ha llamado libre acceso.
La diferencia del recurso común es que tiene reglas claras, mecanismos de control y
sanción y que es sumamente aplicable en las reglas de uso de las comunidades
39
indígenas mesoamericanas. Por ejemplo, las reglas de uso común en el agua como
recurso colectivo, es una practica tradicional en China, India e Indonesia en sonde el
recurso esta ligado a practica culturales ancestrales, algunas como ya se mencionó de
más de mil años, que incluyen obras de infraestructura hidráulica para una distribución
organizada del agua.
No es materia de este estudio discutir los mejores modelos para un eficiente manejo de
la gobernabilidad del recurso hídrico; se conoce de facto que México tiene plasmada
en su Constitución que el agua es un bien común, consagrada en él artículo 27
constitucional y sus leyes reglamentarias.21
México esta transitando de un modelo de política centralizado y burocrático a un
modelo basado en grupos de interés; es decir, esta transfiriendo la responsabilidad en
los usos, destinos, monitoreo, vigilancia del recurso a sus organismos operadores de
agua, a las redes de usuarios, a los consejos de cuenca, entre otros. (Figura 1 y 2).
Recientemente la CEPAL publicó un trabajo sobre los cambios en la forma de gobernar
los recursos hídricos en distintos países de América Latina y reconoce que México y
Brasil son los países que más han puesto en marcha mecanismos de gobernabilidad
compartida. A diferencia de México y Brasil, otros países como Chile y Argentina han
preferido copiar el modelo anglosajón de administración de agua y han optado por su
privatización. Es pronto para saber cuál de los mecanismos optados será más eficiente,
pero sobre todo saber cuál de ellos será más equitativo y sustentable, en términos
económicos, sociales y ambientales.
El modelo del grupo de interés se basa en arreglos legales sustentados por los
congresos respectivos que, garantizando el interés común, otorga a los usuarios
corresponsabilidad en el manejo del agua, no obstante el Estado nunca pierde la
21 A finales del año 2002, las cámaras de Diputados y Senadores aprobaron por unanimidad una nueva ley de aguas nacionales; sin embargo, para lograr el consenso se tuvo una considerable cantidad de enmiendas que finalmente dejó inconforme a la mayor parte de los usuarios, particularmente a las Comisiones Estatales de Ecología, o sus equivalentes, que consideraron que esta nueva ley daba marcha atrás a todo el proceso de descentralización y de gobernabilidad local de los recursos. Finalmente, a finales de agosto de 2003, el Ejecutivo Federal vetó la nueva Ley, lo que implicará una nueva revisión del marco legal que regula los usos del agua en México, manteniéndose vigente entonces la Ley de Aguas publicada en el año 2000.
40
atribución normativa y puede en todo momento tener la capacidad de intervenir y de
atraer la administración del recurso, siempre y cuando prevalezca el bien público.
La política de la gobernabilidad del agua se basa en un modelo muy simple que fue
desarrollado por H. Lasswell, 36 en un libro llamado Quién obtiene qué, cuándo y
cómo, y si bien ahora se reconoce que la gobernabilidad no es un proceso lineal, las
preguntas de este libro se mantienen vigentes, en el entendido que entre beneficiarios
y portadores de un recurso debe establecerse un equilibrio, lo cual quiere decir que los
sistemas de administración de agua tienen que reconocer y distinguir a los portadores
del recurso hídrico. Por ejemplo, cuenca arriba, las comunidades protectoras del
bosque, que a su vez retienen agua y suelo, de aquellas que se benefician de su
captación y a su vez drenan el agua a comunidades costeras que aprovechan el
recurso para otros usos, como son ahora, los recursos acuícolas para la producción de
peces y mariscos confinado, o bien la importante labor de equilibrio y conservación de
las lagunas costeras en la protección de humedades que son la fuente sustantiva de la
productividad de todas las pesquerías de las zonas pesqueras. (Figura 2)
Este mecanismo simple en la operación de la distribución del agua tiene sus fallas - que
son conocidas como fallas en el mercado, fallas en el gobierno y fallas en el sistema-
que deben enfrentarse por los regímenes de gobernanza. 22
Por fallas en el mercado nos referimos a aquellos aspectos que dan resultados no
económicos, ocasionados por:
• La existencia de factores externos a las corrientes río abajo y río arriba (ambientales,
económicos y sociales).
• Bienes sin precio asignado y mercados equivocados; por ejemplo, no existe un
mercado para los derechos del agua, o algunos aspectos de los servicios del agua
(control de inundaciones) no tienen un precio asignado.
22 P. Rogers, 2003. C citando a Dourojeanni y Jouravlev (2001) Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua. CEPAL, 2002 , y E. Ostrom. 1989
41
• El control de inundaciones y la calidad del agua pueden ser frecuentemente bienes
públicos.
• Existen economías de escala en la mayor parte de las inversiones y en muchos
sistemas de administración.
• Los costos de transacción del intercambio o la venta del agua pueden ser
extraordinariamente altos.
• Puede haber confusión sobre quién tiene los derechos de propiedad.
• Puede existir ignorancia e incertidumbre acerca de los mercados del agua, sequías,
inundaciones, etc. lo que lleva a la incapacidad para fijar correctamente los
precios.
• Las políticas pueden ser miopes y no otorgar los costos y beneficios a terceros.
• Las opciones pueden ser irreversibles.
• La oferta de muchos servicios del agua son monopolios naturales.
Además de las posibilidades de las fallas del mercado, siempre podrán presentarse
fallas en la gobernanza:
• Para corregir las distorsiones del mercado.
• Regulación de precios.
• Subsidios a los usuarios y contaminadores del recurso.
• Créditos e incentivos fiscales inadecuados.
• Regulación excesiva o insuficiente.
42
• Obstáculos o inercia burocráticos.
• Regímenes regulatorios conflictivos.
• Miopía.
• Ignorancia de los electores e información inadecuada.
• Efectos especiales de interés, incluyendo debilidad política e intereses creados.
• Pocos incentivos empresariales para la eficiencia interna.
• Reflejo impreciso de las preferencias de los consumidores y el efecto de compras
en lote.
• Capacidad del gobierno para controlar y regular el uso sostenido.
• Falta de pagos de los servicios relacionados con el agua.
• Independencia e imparcialidad de los organismos reguladores.
• Conocimiento efectivo del recurso, de las exigencias del mismo, y los usos que se
hacen del recurso.
Finalmente, existen fallas que en general se denominan fallas del sistema:
• Vacíos en la estructura institucional que obstaculizan el uso de las políticas.
• Ausencia de legislación.
• Ausencia de mecanismos efectivos para el diálogo intersectorial.
43
• Ausencia de mecanismos para la participación de la comunidad y de las partes
interesadas.
• Ausencia de mecanismos para la coordinación, la decisión y la solución de
conflictos.
El reporte referido de la CEPAL sobre la crisis de gobernabilidad del agua en América
Latina reconoce un conjunto de fallas estructurales de la administración de sus
instituciones, las cuales son dignas de recordar para referirlas a los casos particulares
que se describirán y analizaran mas adelante.
• Ausencia de una planeación integral del uso del agua;
• La dispersión y falta de coordinación en general de los organismos del Estado,
las ONG, los gobiernos locales, la comunidad intelectual y los organismos
multilaterales, bilaterales e internacionales que interfieren con la planeación del
agua (en una sola cuenca hasta 150 diferentes actores intervienen en un plan);
• La falta de transparencia (reglas del juego claras) y de instituciones efectivas
para arbitrar los conflictos sobre el uso del agua;
• El énfasis en algunos instrumentos administrativos, frecuentemente conceptos
importados, por encima de instrumentos que pueden ajustarse mejor a las
condiciones locales, y
• La ausencia de percepciones de lo que es realmente necesario para gobernar
con efectividad el agua.
En el mismo reporte se señala que “El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha
revisado las estrategias y políticas de los países miembros con respecto al agua en
diversos estudios importantes (Lord e Israel, 1996; García y Valdés, 2000; García, 1999, y
García, 2000) y publicó un documento titulado Strategy for Integrated Water Resources
Management en diciembre de 1998. El BID (1998 p.7) visualizó la necesidad de ayudar
44
a los países a cambiar del desarrollo a la administración y del enfoque sectorial a uno
integral. El BID apuntó que los cambios políticos y económicos necesarios para llevar a
cabo esa estrategia ya se estaban iniciando en la región, y que sus propósitos son:
• Conservar el agua a partir de modos más eficientes de distribución del recurso,
poniendo especial atención en los aspectos de equidad social;
• Encontrar mejores formas para resolver los conflictos entre los usos y los usuarios,
incluyendo los usos ambientales y las funciones y servicios del ecosistema de
agua potable;
• Tomar en cuenta el valor social, económico y ambiental del agua en el proceso
de desarrollo sostenido; e
• Incrementar la participación de las comunidades y del sector privado en la
toma de decisiones y el financiamiento.
Existe una amplia literatura que da cuenta de los fracasos y enfoques de mercado en
países de América Latina23 a partir de la instrumentación de políticas públicas de los
gobiernos latinoamericanos para incorporar las correcciones necesarias en las
estrategias del agua nacionales en los diferentes países de América Latina.
El gran dilema al que se enfrentan hoy en día los países de América Latina en la
gobernabilidad (gobernanza) de sus recursos hídricos es la tendencia a privatizar los
beneficios y socializar los costos.24
El reto será entonces en encontrar formular adecuadas a cada contexto cultural y
condición hídrica particular para buscar soluciones duraderas que, afortunadamente
la historia de las instituciones colectivas en muchos países de mundo, han demostrado
su funcionalidad. 25
23 Lord e Israel 1996 24 García y Valdés. 2000 25 E. Ostrom, 1989
45
En la elaboración de Políticas Nacionales del Agua, particularmente en el diseño de
políticas públicas sobre aguas subterránea, requiere la definición, dentro de un marco
de aceptación social de los usuarios directos e indirectos, portadores y beneficiarios de
los procesos y sus interacciones clave para el manejo del recurso. Es importante
identificar el grado de aceptación pública sobre temas tan relevantes como los
siguientes:
Papeles y funciones de los sectores público y privado,
Equilibrio entre los roles ambientales, productivos y económicos,
El grado y formas de la centralización y descentralización de las funciones,
El manejo sectorial e integral,
Niveles y formas de participación de la comunidad y de inversionistas, y
Niveles y formas de regulación pública y zonas de libertad empresarial
Las políticas y programas del agua deben traducirse en leyes que articulen los
derechos del agua y la forma de manejar la calidad y cantidad del agua. Los planes
también deben incluir políticas de inversión, reforma institucional del sector público,
equilibrio que se debe alcanzar entre el rol ambiental y de producción económica del
agua, el papel del sector privado, las políticas de recuperación de costos y de fijación
de precios, y el cálculo de inversiones. 26
Las fallas descritas deben enfrentarse con mecanismos muchas veces no eficientes en
la gobernabilidad de los recursos hídricos del agua. Estos tres tipos de fallas son
inherentes a todos los regímenes económicos en todos los países y deben ser
abordados por la acción gubernamental, aunque ahora más por las instituciones de
acción colectiva de intereses compartidos. Es fundamental realizar estudios
particulares empíricos a profundidad para superar los problemas ocasionados por estas
26 Op Cit. Rogers. 2003
46
fallas si se quiere lograr una gobernabilidad efectiva en el manejo de recursos
hídricos.27
Con los criterios anteriormente señalados se busca distinguir un conjunto de casos de
gobernabilidad en los comités o consejos técnicos de aguas subterráneas y distinguir
en ellos sus formas organizativas su eficiencia y grado de autonomía o al menos las
perspectivas de independencia como un mecanismo inédito de gobernanza de un
recurso escaso a través de organizaciones civiles con asideros legales muy frágiles.28 La
fragilidad intrínseca de las COTAS se ha convertido en una valiosa oportunidad para
analizar la operación de instituciones de acción colectiva más o menos independiente
del Estado y una extraordinaria ocasión para explorar en mecanismos de política
publica a instrumentarse en un futuro inmediato por las áreas normativas del gobierno
federal y los gobiernos estatales.
Documentación de 16 estudios de caso en extenso y su justificación.
Se realizaron una serie de visitas a las autoridades de la CNA en México para
seleccionar los ocho casos de estudio que fueran significativos para entender las
dinámicas colectivas en la apropiación de recursos hídricos en las cuencas
subterráneas. Asimismo, se reviso el documento Estadísticas de Agua en México,
edición 2003 dentro del sistema unificado de información básica del Agua (SUIBA).
El criterio principal a considerar para seleccionar los casos de estudio fue el que
atendía a los sitios en donde el estrés hídrico obliga a una organización puntual de sus
usuarios, así como la disponibilidad de aguas subterráneas por cuenca, región o
localidad y la disponibilidad media anual determinada con base en los propios
estudios técnicos realizados conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-011-CNA-
2000, que establece la conservación de recurso agua en el subsuelo y las
27 P. Rogers señala “En Good Governance in the Tropics (1997), Judith Tendler observa que sabemos mucho más de lo que es la mala gobernanza que la forma de lograr una buena gobernanza. Parte de una gran variedad de casos de manejo de recursos, incluyendo el agua, en el estado de Ceará en el norte de Brasil. Sus resultados intentan revertir las panaceas y falsos conceptos de cómo debería ser la gobernanza del agua, y nos lleva a un análisis funcional de todos los casos. Por ejemplo, los puntos de vista convencionales de que “el clientelismo es malo” y “la posibilidad de asociarse es buena” se revierten caso por caso. Observando”
47
especificaciones del método para determinar la disponibilidad media anual de las
aguas nacionales.
Como se mencionó en el primer reporte, se encuentran los siguientes datos con
relación a los 654 acuíferos totales:
Sólo en 188 acuíferos se encuentra información confiable con los siguientes
datos:
102 no tienen disponibilidad
65 se encuentran sobre explotados
47 se encuentran cerca de la condición de sobreexplotación.
Se escogieron cuencas subterráneas de la región hidrológica No. 8, Lerma Santiago
Pacifico; No.7, Cuencas Centrales del Norte, y un caso particular de la región
administrativa no. 1, de la península de Baja California.
Cabe resaltar que el grado de presión del recurso hídrico en la Cuenca No. 1 y en la
No. 7 es superior al 90%; para el caso de la región No. 7, si bien su presión en conjunto
es considerada como media fuerte (de 20 al 40%) en la cuenca subterránea en
particular es de fuerte presión ya que esta integrada por un conjunto de comités
técnicos de aguas subterráneas que abastecen a un numero significativo de usuarios
diversos.
En la selección de las cuencas subterráneas a analizar no se consideró alguna con una
significativa intrusión salina; sin embargo, para el caso de Maneadero existe un
acuífero sobre explotado pero a su vez con intrusión salina, lo cual es importante
considerar en el estudio de referencia. Asimismo, hay que tomar en cuenta que, en el
ámbito nacional, la sobreexplotación de agua subterránea se está agotando a un
ritmo de cerca de ocho kilómetros cúbicos por año.
28 Hay que hacer notar que el marco legal en el que operan las COTAS es sumamente frágil. Se constituyen como una red de usuarios en asociaciones civiles y amparadas en el reglamento de la Ley de Aguas vigente y se les reconoce como organismos auxiliareis de apoyo a los Consejos de Cuenca.
48
Justificación de los sitios escogidos
El primer caso a considerar es la COTAS del Acuífero Regional Ojo Caliente-
Aguascalientes, Encarnación, constituida por dos valles: el de Ojo Caliente en
Aguascalientes y el de una pequeña porción del Valle de Encarnación de Díaz.
La peculiaridad de esta COTAS es que esta constituida por tres Estados:
Aguascalientes, Jalisco y Zacatecas; su parte principal la constituye la porción central
de Aguascalientes, incluyendo parcialmente los municipios de Cosió, Jesús Maria,
Pabellón de Arteaga, Rincón de Ramos, San Francisco de los Ramos, San José de
Gracia y Tepesola; en Jalisco está constituida por el municipio de Encarnación de Díaz,
y en Zacatecas se integran los municipios de Cuauthémoc, Genaro Codina, Troncos
(Guadalupe), Luis Moya, Ojo Caliente y General Pánfilo Natura.
Este acuífero representa una superficie cercana a los 4 mil 750 cincuenta km2; 62% de
los cuales se encuentran en Aguascalientes, 32% en Zacatecas, y sólo 6% en Jalisco. Sin
embargo, el total de su territorio pertenece al Consejo de Cuenca del Rió Santiago.
Esta COTAS pertenece a la región hidrológica 12 Lerma-Chapala-Santiago, en torno a
la subcuenca del río San Pedro; abarca dos provincias fisiográficas: la meseta central y
las estribaciones de la Sierra Madre Occidental.
Es importante señalar que la distribución geo-hidrológica de la COTAS hace confluir el
agua subterránea hacia la parte central del centro urbano de la ciudad de
Aguascalientes.
El volumen de extracción se calcula en 534 Mm3 por año, 80% en Aguascalientes y el
resto en Zacatecas y otra porción poco significativa en Jalisco.
Los usos del agua subterránea son 393.4 M3 para la agricultura, 109 para uso
domestico, 10.2 para industrial, y poco más de 20 M3 para servicios diversos. Por tipo de
aprovechamientos de los 2 mil 507 pozos y norias reportados mil 879 son destinados a la
actividad agrícola
49
La problemática del acuífero esta ligada a su sobreexplotación. Actualmente los
niveles de abatimiento rebasan entre los 80 y 140 metros de profundidad, aunque lo
más grave se refiere a las estimaciones recientes que advierten que la recarga media
anual del acuífero se estima en 293 Mm3, equivalentes sólo al 55% del volumen de agua
extraída. Lo errático de las precipitaciones y la acumulación de años de
sobreexplotación significa un déficit de 241 Mm3 al año a costa de la reserva soberana
no renovable
La segunda selección abarca catorce COTAS de Guanajuato e incluye la
participación en cuencas subterráneas a nivel de distrito de riego, del acuífero y de las
unidades de riego. Adicionalmente, se incluye la COTAS agrupado asociativamente a
las del estado.
Las COTAS del Guanajuato abarcan el 2% del total nacional. El 30% del recurso se
destina a la agricultura y los servicios, y aproximadamente un 15% a la industria. De los
640 millones de metros cúbicos que recibe la región anualmente 450 millones provienes
del subsuelo y están íntegramente ligadas a la dinámica de la cuenca del Lerma-
Santiago- Chapala. El 99.3 % de agua en la región se utiliza para la agricultura y la
industria.
El nivel de extracción excesivo advierte que año con año se pierden entre dos y tres
metros con detenimiento en las extracciones, aumentado el gasto energético
requerido para solventar la demanda.
El nivel de la sobre-extracción es de tal magnitud que en la actualidad existen 16 mil
pozos o norias registradas con un volumen promedio de extracción anual de 800 M3 o
más. La construcción y extracción de agua subterránea en el estado ha crecido de
cinco mil pozos, en 1960, a cerca de 16 mil en el año 2000. Asimismo la demanda de
agua subterránea representa seis veces la ocupada por los escurrimientos superficiales.
Las COTAS del estado de Guanajuato tienen la peculiaridad de que agrupan tanto a
las cuencas superficiales como a las subterráneas, ya que la Comisión Estatal de Aguas
50
de Guanajuato consideró que sería imposible separar la operación de las aguas
subterráneas de las superficiales, por lo que los comités de cuenca subterránea
funcionan en realidad como consejos técnicos de aguas.
La logística del proyecto y la representación de las COTAS de Aguascalientes y
Guanajuato son aspectos suficientes para probar la validez de la metodología y para
poner a prueba los indicadores de gobernabilidad de las instituciones comunitarias en
el manejo de aguas subterráneas; sin embargo, es importante realizar la encuesta en
una COTAS que se encuentre también en condiciones de estrés, pero por factores
diferentes, como sería la intrusión salina por sobreexplotación del acuífero o por la
dinámica de la COTAS en dicha zona.
De esta manera, se optó por integrar a distancia, en espera de un seguimiento más
intenso en una segunda fase, a la COTAS de Mandadero, en la región administrativa
de Baja California. Este acuífero se encuentra sobre-explotado, tanto por la extracción
excesiva de agua del subsuelo como por la contaminación por intrusión salina. Esta
COTAS es especialmente interesante ya que de este depende una gran cantidad de
usuarios en situación de crisis hídrica, como agricultores tecnificados de valle de Kino,
acuacultores e industrias instaladas en la zona, además de usuarios urbanos de los
municipios de Ensenada y Tijuana, principalmente. Entender la problemática de estos
será además útil para comprender la dinámica de este tipo de COTAS en toda la
península de la baja California.
Resultados parciales
Si bien los términos de referencia señalaban el análisis particular de ocho estudios de
caso -dos a nivel de acuífero, dos a nivel de distritos de riego y cuatro a niveles de
unidades de riego donde se abordaran y analizaran las dinámicas colectivas en la
apropiación de las aguas subterráneas- el trabajo de campo y la confrontación con las
dinámicas de los propios usuarios llevó a la conclusión que esta división de los análisis
solicitados es artificial y alejada de los contextos en el manejo del recurso en cada
COTA analizada. Esta en sí misma es una primera conclusión que permitirá guiar la
agenda de futuras investigaciones en la explotación de acuíferos.
51
Poder discutir las políticas de asignación de agua y relacionarlas con las de precios del
líquido, con las de electricidad para su bombeo y con las políticas de concesiones
advirtió que el análisis por tipo de usuarios (agricultores, ganaderos, servicios urbanos,
industria y turismo) es una tipología más acertada para poder inducir con mayor
claridad dónde están los principales focos de tensión de conflictos en las prioridades
para la distribución del agua en cuencas subterráneas con alta escasez.
Este reporte pretende mostrar los principales aspectos analizados a partir del desarrollo
de la encuesta piloto que se aplicó en quince COTAS de Guanajuato, incluyendo la
misma COTA integradora de todos los usuarios del agua en las cuencas centrales del
estado, así como la integración de la COTA interestatal Aguascalientes, Zacatecas y
Jalisco, circunscribiendo para cada uno los análisis del riego, de las unidades de riego y
de los acuíferos, a partir de los propios usuarios.
Si bien los alcances del estudio no incluían el análisis de las encuestas sino sólo su
diseño y puesta a prueba para posteriores investigaciones, en la conferencia de
presentación pública de los resultados de este estudio se podrán anunciar resultados
preliminares de su aplicación.
En cualquier caso, el hacer este tipo de estudios en zonas de acuíferos sobre-
explotados es un acierto ya que permite advertir en situaciones de estrés las actitudes,
posiciones y dificultades a las que se enfrentan las autoridades correspondientes, de tal
forma que se pueden presentar conclusiones y recomendaciones a la Comisión
Nacional de Agua para su aplicación en la construcción de políticas públicas, a las
Comisiones Estatales de Agua, así como a organismos cooperadores y a asociaciones
de usuarios del agua en cada entidad, y a instituciones que diseñan instrumentos de
política pública ambiental como es el propio Instituto Nacional de Ecología.
Resumen y conclusión de los Estudios de Caso.
La Ley de Aguas Nacionales vigente - incluso la discusión de las recientes
modificaciones -2003- en el Congreso de la Unión y finalmente vetadas por el
52
Ejecutivo- busca compartir la responsabilidad del uso de un bien público fundamental,
como es el agua, con los usuarios. Este nuevo discurso patrimonial tiene dos sentidos; el
primero, es la punta de lanza para la federalización efectiva de los recursos naturales
de México que, a pesar de que el agua como un recurso natural es enfáticamente
colectivo y que la Constitución en el Articulo 27 consagra la tutela del Estado en su
conservación, y permite en este marco compartir corresponsablemente con los
particulares (incluyendo al propio Estado) sus formas de aprovechamiento y
conservación.
El recurso hídrico, pero más en particular el agua subterránea como un bien común,
tiene enormes dificultades para su adecuada administración debido,
fundamentalmente, a la ausencia de límites territoriales precisos ya que el agua
subterránea se comparte por municipios, provincias, regiones étnicas e inclusive
Estados nacionales distintos. El mal aprovechamiento de una zona puede impactar
severamente a instituciones comunitarias alejadas, muchas veces a cientos o miles de
kilómetros de las zonas de origen.
Igualmente, otros usos no vinculados con su explotación como son; aprovechamientos
inadecuados o excesivos de bosques, explotación minera, zonas costeras, etc.,
pueden impactar negativamente sobre los recursos hídricos subterráneos sin que los
responsables sean directamente conscientes del daño que provocan en otra zona. Por
lo anterior, este estudio recomienda lo siguiente:
1. Debe existir un reconocimiento explícito de las normas y reglas de uso de las aguas
subterráneas en la red de beneficiarios y aportadores del recurso; dicho de otra
manera, sería ampliamente recomendable que en los Consejos de Cuenca no sólo
participen los usuarios directos del agua; esto es, beneficiaros y aportadores deben
estar involucrados en la toma de decisiones del uso del agua.
2. Del diseño de la encuesta de opinión para los usuarios de las Cuencas subterráneas
se desprende la necesidad de mayor claridad sobre los beneficios que conlleva la
constitución de asociaciones civiles para el manejo de las Cuencas. En la mayor parte
de los casos los usuarios ven todavía las COTAS como un mal necesario para poder
53
tener acceso a los servicios; casi ninguno tiene un diagnóstico preciso sobre el estado
de la cuenca subterránea de la cual se beneficia y en todos consideran que la COTA
se ha organizado por un mandato legal.
Lo anterior advierte que a pesar de que en el futuro cercano las aguas subterráneas
serán manejadas íntegramente por los usuarios, no existe hoy en día una apropiación
plena de la responsabilidad que conlleva y, lo que es aún más delicado, no existe
claridad entre los distintos usuarios de las prioridades ni de la necesidad del
cumplimiento de reglas claras, así como de mecanismos de vigilancia y de sanción
gradual ante su incumplimiento. Por todo esto, los esfuerzos de las autoridades
normativas deberían estar orientados a sensibilizar, capacitar y comprometer
legalmente a los usuarios en un adecuado manejo y administración de las aguas
subterráneas.
3. Más de la mitad de las COTAS del país están sobrexplotados, por lo que si el
mecanismo de evaluación puesto en marcha en este estudio para el caso de las
COTAS de Aguascalientes y Guanajuato se aplicara en el resto del país se podría
asegurar que el tipo de preguntas en torno a la responsabilidad de los usuarios será
más o menos similar. Por lo anterior se recomienda que se aplique este mismo formato
de encuesta, al menos en el resto de las COTAS subterráneas sobrexplotadas, ya sea
por intrusión salina o por profundidad y calidad del agua sobreexplotada en las zonas
del centro del país.
4. En el desarrollo de este estudio quedó en evidencia una dificultad de coordinación
entre los Comités Estatales de Aguas y la propia CNA. Es evidente que en la medida en
que éstas o los institutos encargados en su operación se fortalecen, se desconoce la
autoridad de la CNA, lo que da como resultado una descoordinación y falta de
planeación en las políticas generales del uso del agua en el país. Por lo tanto se
recomienda que sea a través de las enmiendas a la nueva Ley de Aguas Nacionales,
todavía en discusión, que las COTAS adquieran un mayor valor jurídico y no de
mecanismos indirectos de mandato.
54
5. Si bien ha sido un acierto la creación de figuras asociativas legalmente constituidas
como asociaciones civiles, es muy pronto para saber la eficiencia de sus resultados. En
el mejor de los casos, las COTAS no rebasan los cinco años de existencia y en los
estudios de caso realizados se encontraron enormes disparidades entre las COTAS de
Aguascalientes y las de Guanajuato. Se sugiere transitar por un período temporal de
participación de los organismos centrales con un calendario preciso de transferencia
completa de los servicios de la administración y, sobre todo, la vigilancia de las
cuencas subterráneas de todo el país.
Como se menciona en la propuesta técnica y en los dos primeros reportes del presente
trabajo, el gran reto para estudiar instituciones comunitarias es poder identificar cuáles
son sus debilidades y fortalezas, advertir, desde la enorme heterogeneidad de sus
usuarios, cómo se organizan para el uso y usufructo del agua, y, sobre todo, identificar
cómo lograr la perduración de dichas instituciones en situaciones de enorme escasez,
como es el caso de las COTAS analizadas en Aguascalientes y Guanajuato. Sin
embargo, es demasiado pronto para reconocer histórica y empíricamente la
consolidación de instituciones colectivas autónomas para el manejo de recursos
hídricos de uso común.
6. No obstante lo anterior, los resultados del estudio ofrecen información preliminar
relativa a la administración de las instituciones creadas recientemente para el uso de
aguas subterráneas en México. Los resultados empíricos advierten que incrementar el
precio de agua de riego para uso agrícola tiene es menos factible que incrementar los
pagos a los usuarios de las zonas urbanas. El cobro efectivo de la necesidad de contar
con agua de calidad, su transporte y distribución, tratamiento inicial y terminal, sería
factible desde la perspectiva que los organismos operadores del agua de los propios
Estados y municipios, por lo que este estudio recomienda que las políticas públicas
para hacer eficiente el uso del agua debe convertirse en una tarea ciudadana.
La fuerza de la representación de los usuarios agrícolas es en todos los casos la de
mayor importancia, representando cerca del 85% del agua extraída de los mantos
subterráneos, de los 18 casos estudiados. A pesar de que los sectores industrial, de
servicios y comercio mantiene el nivel de participación porcentual de mayor
55
crecimiento y considerando, además de que ambos tipos de usuarios son los de mayor
visibilidad pública, su impacto en las decisiones tomadas en el seno de los comités
locales sigue siendo marginal.
7. A pesar de que las autoridades municipales son las que tienen las mayores
posibilidades de transferir a los usuarios los costos de utilización de los usos del agua,
este mecanismo sigue siendo indirecto a través de los impuestos locales y de las cuotas
de recuperación por suministro del líquido. Los ciudadanos son, por decirlo de alguna
manera, clientes cautivos de sus propias necesidades, pero lo más importante es que la
valoración de los costos reales para el uso eficiente del agua puede y debe ser
transferida a los usuarios a través de tasas impositivas con resultados medibles, tanto
económica como políticamente, al menos cada tres años, en el periodo de elecciones
municipales.
8. A pesar de que los comités técnicos de cuencas subterráneas tienen asideros legales
altamente cuestionables, su virtud principal está basada fundamentalmente en ello; es
decir, que las propias necesidades en la construcción de políticas públicas abiertas ha
obligado a fortalecer instituciones comunitarias con mayor autonomía. El estudio de las
formas de organización colectiva de las COTAS ha representado una extraordinaria
oportunidad para visualizar las perspectivas de la transferencia de los usos colectivos
en recursos comunes a los usuarios. El gran debate a resolverse en un periodo no mayor
a diez años será probar si la construcción autónoma de instituciones colectivas
independientes del Estado y sin intervención privada pueden ser resguardantes de
bienes públicas naturales de uso común. La interrogante no es banal, ya que la mayor
parte de las COTAS con estrés hídrico en el centro y norte del país dependen de 80%,
en promedio, del agua proveniente de las cuencas subterráneas.
Este estudio recomienda mantener un seguimiento permanente a las COTAS y ensayar
mecanismos económicos compensatorios, primero voluntarios y luego normados, que
permitan crear dispositivos eficientes de control y vigilancia de los comités técnicos de
aguas subterráneas.
56
Sugerencias sobre estrategias y mecanismos de negociación para el manejo colectivo de recursos hídricos en las cuencas subterráneas.
La gobernabilidad de los recursos de uso común se establece bajo tres premisas que
vale la pena recordar:
1. La capacidad del grupo en reconocerse así mismo con virtudes de gobernarse.
2. La capacidad de establecer reglas para regular el acceso y el usufructo de los
recursos naturales.
3. La capacidad de cumplir y hacer cumplir las reglas mediante mecanismos de
supervisión y sanción entre los actores.
Como se mencionó en la propuesta técnica estas premisas son complejas en sí mismas
ya que se requiere de acuerdos políticos que permitan la regulación y protección de
los mantos acuíferos por mecanismos no convencionales; se insiste en el concepto de
lo no convencional ya que los años de intervención directa del Estado no han
garantizado, en ningún caso de los estudiados, un acertado cumplimiento de las
normas y mecanismos de sanción. En las 18 COTAS analizadas los niveles de
aprovechamiento del subsuelo rebasa entre un 30 y un 50% los niveles del acuífero
recargados año con año, es decir, el agua extraída de los mantos acuíferos es hasta
un 50% mayor del agua que se recarga anualmente, por lo tanto, la extracción es,
además de costosa, más riesgosa abatiendo los niveles históricos de los propios
mantos. La normatividad aplicable advertiría en todos los casos que los pozos deberían
ser cerrados, sin embargo y a manera de ejemplo, sólo para las COTAS del Estado de
Aguascalientes están reconocidos oficialmente más de mil ochocientos pozos
operando anualmente.
Lo anterior se explica como un ejemplo de que la apuesta central ahora está puesta
en los propios mecanismos comunitarios para el acceso y vigilancia del agua, no
obstante y a manera de conclusión se analizarán las tres premisas por separado en
función de los casos estudiados en Guanajuato y Aguascalientes.
1. La capacidad del grupo en reconocerse con virtudes para gobernarse así mismo.
57
En las entrevistas a los directivos de las Comisiones Estatales de Agua, tanto en
Guanajuato como en Aguascalientes, así como en los resultados de la encuesta
aplicada, se demuestra:
⇒ Que los comités operan la mayor parte de las veces con el impulso de
convocatoria de las comisiones gubernamentales.
⇒ Que en todos los casos existe una sobre representación de los usuarios que por su
número de participantes dirigen los destinos de las COTAS, como es el caso
fundamentalmente de los usuarios agrícolas y pecuarios. Los usuarios industriales y
de servicios y comercio, si bien como se ha dicho, son minoritarios, tienen la
capacidad económica e influencia política para cubrir sus demandas en general
sin dificultades, aunque esto implique un costo adicional en los COTAS de
operación de sus empresas. En otras palabras, la capacidad del grupo de
gobernarse a sí mismo es todavía incipiente y muy alejada de experiencias exitosas
que han pasado la prueba del tiempo, como es el caso de los comités de aguas en
Estado de California que llevan ya cincuenta años organizados autónomamente, o
bien, los cortes del agua en Valencia, España.
⇒ En la mayor parte los casos, los usuarios se han manifestado renuentes a incluir el
costo adicional para crear comités de vigilancia ad hoc. Existe, por decirlo así, un
mecanismo persistente de incumplimiento de las reglas que, aparentemente hasta
ahora, ha beneficiado a la mayoría de los usuarios de las COTAS, de tal forma que
estas instituciones son consideradas como áreas de servicio de gestión, en el mejor
de los casos, de algunas de ellas. Una parte considerable de los usuarios no ve un
beneficio claro de la construcción de las COTAS y las siguen considerando
instituciones gubernamentales, bien estatales o federales.
2. En la capacidad de establecer reglas para regular el acceso al usufructo del agua.
En las 18 COTAS estudiadas no existe todavía un programa de manejo del acuífero y la
mayor parte de los estudios han sido elaborados al margen de los propios usuarios y el
mayor porcentaje considera que el reglamento de operación no era más eficiente la
58
gestión del agua en el acuífero. No obstante, todos reconocen que sin reglas claras
para el uso del agua subterránea el crecimiento de pozos clandestinos o
semiclandestinos en las COTAS seleccionadas persistirá a pesar de su condición
implícita y explícita.
No obstante, y pareciera aspecto contradictorio, la mayor parte de los usuarios
considera que las COTAS serán los mecanismos más eficientes para la operación de
los acuíferos subterráneos en el futuro inmediato. Asimismo, la mayor parte de los
usuarios y directivos de los comités de aguas subterráneas, así como personal directivo
de la CNA, considera que las COTAS distan mucho de ser autosuficientes,
políticamente y económicamente.
Con relación a la capacidad de cumplir y hacer cumplir las reglas mediante
mecanismos de supervisión y sanción entre los propios actores, el estudio realizado
advierte que este es sin duda el aspecto más delicado de las instituciones colectivas
en el manejo del agua. La mayoría de los actores considera que hay una constante
falta a las reglas y normas establecidas y que es ésta, con mucho, la mayor y más
grave carencia para la conservación de los acuíferos subterráneos, Sin embargo, todos
consideran que la responsabilidad recae en la CNA como institución gubernamental
responsable de hacer cumplir la ley, pero a la vez reconocen que no tienen
capacidad humana y material para vigilar el cumplimiento de las normas ambientales
y de uso del agua en el conjunto de las COTAS.
En la encuesta diseñada en cuestión se incluyó un par de preguntas sobre las
sanciones y el incumplimiento de las reglas, tratando de averiguar si estas son
graduales o sólo económicas. Si bien es pronto para saber sus resultados, este tipo de
preguntas son de suma importancia a la hora de generalizar la encuesta al conjunto
de las COTAS en las fases subsecuentes de esta investigación.
En conclusión se pude afirmar que estamos ante instituciones muy jóvenes en términos
temporales y en madurez política, pero que las circunstancias por venir, así como la
clara corresponsabilidad que se avecina para los usuarios de agua advierten que
59
quizá la constitución autónoma de las asociaciones de usuarios de aguas subterráneas
es, en cierta forma, una manera inteligente de anticiparse al futuro por venir.
Recomendaciones finales:
La Subdirección de Programas rurales y participación social de la Gerencia de
Consejos de Cuenca ha organizado un conjunto de reuniones para analizar la
gobernabilidad de los recursos hídricos.
La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), tiene un grupo de trabajo
permanente sobre el tema. A finales de agosto organizó una reunión denominada
diálogos sobre gobernabilidad de recursos hídricos cuya importancia residió en la
conformación de un grupo de trabajo interinstitucional e intergubernamental sobre los
temas de la gobernabilidad de los recursos hídricos. Este grupo de expertos está
representado por autoridades en la materia como Peter Rogers, Axel Dourojeani, Luis
García, consultores de la Organización Meteorológica Mundial, así como Fernando
Tudela, Guillermo Chávez; Julia Carabias, entre otros.
El Centro de Investigación y Docencia Económica tiene un grupo de trabajo que
analiza el tema de los recursos de uso común y está prestando auxilio a la Comisión
Nacional Forestal para hacer los cálculos del pago por servicios ambientales.
El Centro L. Tamayo (Centro GEO) tiene un grupo de investigadores dedicados al
estudio y delimitación geográfica de áreas de oportunidad para la captación de agua
a las cuencas del Valle de México y el cálculo para el pago con la prestación de
dichos servicios ambientales.
La Universidad Nacional Autónoma de México, a través del Instituto de Investigaciones
Sociales, tiene un grupo encabezado por la Dra. Leticia Merino dedicado al estudio de
los recursos de uso común. Esta institución en coordinación con la Universidad de
Indiana, el Instituto Nacional de Ecología esta organizando para septiembre de 2004 en
Oaxaca, México la Conferencia Mundial sobre los Recursos Comunes.
60
Existen otras iniciativas todavía incipientes sobre sistematización de experiencias en el
manejo de recursos comunes y algunas otras vinculadas con los temas de mediación
ambiental y solución de conflictos que están siendo abordadas por organizaciones no
gubernamentales como son: el Grupo de Estudios Ambientales (GEA), el Centro
Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), el Grupo de Estudios y Economía de los
Recursos de Francia (GEYSER), así como algunos bufetes y despachos de abogados
ambientales. Finalmente el Colegio de México está iniciando un esfuerzo en el tema a
través de su programa ambiental.
Las experiencias para sistematizar las estrategias comunitarias, sobre todo campesinas,
en el manejo de recursos de uso común se han centrado básicamente en los recursos
forestales. Las prácticas de Michoacán, en la Sierra Purépecha, en Durango, Quintana
Roo y Jalisco, pero sobre todo en la Sierra de Juárez de Oaxaca, son las que dan
mayor evidencia de los avances del tema en México.
Recientemente la Universidad Iberoamericana, el Banco Mundial, la Universidad Rafael
Landívar de Guatemala y la Universidad Católica Andrés Bello organizaron una
compilación de estudios de caso del manejo comunitario de la biodiversidad biológica
en Mesoamérica. La sistematización de experiencias con enfoque de los comunes en
México es todavía incipiente.
Propuesta de tipología de organizaciones comunitarias en el manejo de cuencas
subterráneas e instituciones de investigación y cooperación
El siguiente cuadro presenta una categorización tipológica de las organizaciones
colectivas encontradas en las COTAS de Aguascalientes y Guanajuato. Esta
categorización establece niveles jerárquicos organizativos que van desde el nivel más
bajo de organización, es decir, sin organización formal, sin control y acceso a las aguas
subterráneas, hasta aquellas que están logrando una asociación independiente. Se
establecen diferentes grados de acceso al acuífero, igualmente grados jerárquicos
desde aquellos niveles de descontrol hasta aquellas organizaciones con niveles muy
avanzados de control sobre los recursos. Se establecen tres categorías adicionales; el
grado de autonomía política, económica y la propia capacidad de vigilancia sobre los
61
recursos acuícolas, ésta última puede ser asistida por la CNA, por las Comisiones
Estatales de Agua o por los propios organismos operadores del agua en los municipios.
La tipología propuesta debe igualmente probarse en la generalización de la encuesta,
pero más como un resultado de los análisis que una clasificación a priori. El criterio
principal está basado en reconocer que las organizaciones comunitarias que logran
autonomía e independencia del Estado con mecanismos eficientes de control y con
autonomía política y económica, serán las que tengan mayores posibilidades de
garantizar un uso sustentable del recurso hídrico.
CUADRO: Tipología de organizaciones colectivas del manejo de Cuencas Subterráneas
Nivel Tipo Acceso Autonomía Política
Autonomía Económica Vigilancia
I Sin organización Descontrolado -------------- ---------------- Ninguna
II Organización dirigida Poco controlado Ninguna Ninguna Muy poca
III Organización asistida Controlado Relativa Incipiente Poca
IV Organización semiasistida Controlado Incipiente Presente Media
V Organización autónoma Más controlado Presente
Proceso de consolidación
Mucha
VI Organización independiente Muy controlado Muy
presente Permanente
62
ANEXOS Anexo 1: ENCUESTA DE OPINIÓN PARA USUARIOS Y DIRECTIVOS DE LOS COMITÉS TÉCNICOS DE CUENCAS SUBTERRÁNEAS Nombre de la COTA _________________________________________ Nombre del usuario (Opcional) _________________________________________
1. Tipo de usuario: Municipio: _____________________
Agricultor ____ Industrial ____ Servicios y comercio ____ Pecuario ____ Municipio_____
2. Situación respecto al pasado ¿En calidad? ¿En cantidad?
Mejor _______ ______ Peor _______ ______ Igual _______ ______
3. ¿Por qué? (explicar brevemente) ____________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________
4. ¿Sabes si existe un diagnóstico del estado actual y tendencias futuras acuífero?
Sí ___ No___
5. ¿Percibe que el diagnóstico refleja la realidad que usted está viviendo? Sí _____ No ____
6. ¿Cada cuándo se efectúan los estudios sobre los volúmenes de agua disponibles? 7. ¿Confía en sus resultados?
Poco ____ Mucho ___ Nada ___
8. ¿Qué llevó a que se organizaron en COTAS? Mandato legal ____ Iniciativa de la CNA ____ Iniciativa del Estado____ Otra iniciativa ____ ¿Cuál? ____________________
9. ¿Cuáles considera son los beneficios de la COTA? (del 1 al 3, de menos a más, en orden de importancia)
____Servicios de Gestión ____Regulación del suministro (cuota) ____Autorregulación y vigilancia ____ Ningún beneficio
10. Importancia del agua subterránea respecto de la superficial para usted (y mejor en % de uso)(de 1 al 100, de menos a más en orden de importancia) ______
11. ¿Estaría dispuesto a pagar el agua? Sí _____ No_____
12. ¿Aceptaría un incremento de 10% parejo si con eso se solucionara el problema actual?
Sí ______ No________ 13. ¿Estaría dispuesto a pagar una cuota por la vigilancia para que nadie aproveche el acuífero
sin permiso? Sí ____ No ____
Voluntaria _______ Formal ____________
14. ¿El Comité o Consejo de las COTAS tiene una adecuada representación?
Sí _____ No_____ 15. En que porcentaje se siente representado
(del 1 al 100 %)____
16. ¿Quién cree que debe regular el agua subterránea?
1. El gobierno del estado ____ 2. La Federación (CNA) ____ 3. Un organismo operador ____ 4. La COTA…. 5. Otro ____ ¿quién? ____
63
17. ¿Usted cree que la COTA será autosuficiente (económicamente o de otro tipo? Sí____ No____ ¿En cuántos años? _____________ ¿En qué porcentaje? _____________ 18. Ante la posibilidad de que escasee el agua
en el futuro ¿qué tipo de usuario considera que debe tener prioridad en cuanto a sus usos? (rango del 1 al 4, de menos a más Agricultor__
Industrial____ Servicios y comercio____
Pecuario_____ Urbano______
19. ¿Qué cambiaría para lograr una mayor eficiencia de las COTAS?
Mecanismos de gestión _____ La representación (forma organizativa)____ Acceso al agua _____ Mecanismos de control _____ Precios _____ Posibilidad de administrar cuotas _____ Otros _____
¿Cuáles? ____________________ 20. ¿Existe un programa del manejo del
acuífero? Sí____ No ___
21. ¿Ha participado en su elaboración?
Sí____ No ____
22. ¿Existe un reglamento de operación de las COTAS?
Sí ____ No____ ¿Ve en él reflejadas sus preocupaciones?
Sí ____ No____
23. En caso de incumplimiento de las reglas ¿existen sanciones?
SÍ ________ NO________
24. En caso de existir, ¿De qué tipo? Económicas ____ De exclusión____Parcial____ Permanente ____ Otras____ ¿Cuáles? _______________
¿Las considera adecuadas? Sí___ No____ ¿Porque? _________________________________ ________________________________________
25. ¿Qué tipo de sanciones considera que deben de existir? _______________________________
Justificación de la Encuesta
La decisión de realizar una encuesta en las COTAS seleccionados tiene como objetivo
principal valorar el estado en que están operando las políticas de asignación de agua
y de precios con relación a los costos de operación, como son la electricidad para el
bombeo, los gastos de operación de infraestructura, así como detectar los principales
puntos de conflicto de las COTAS en situación de estrés. A partir de este esfuerzo se
pretende presentar recomendaciones a los equipos de investigación del INE para
estudios posteriores.
En el sentido anterior, el esfuerzo de esta encuesta no sólo es recopilar información de
campo relevante para entender y analizar las dinámicas colectivas de instituciones
comunitarias, no gubernamentales e incipientes, sino también poder probar un modelo
de información sencillo y sintético que pueda ser contestado por los usuarios y
directivos de las COTAS en sus sesiones ordinarias y en forma expedita y directa.
64
Con los elementos anteriores se diseñó una encuesta con 26 preguntas de opción
múltiple a ser contestadas en un lapso de veinte minutos, con la intención de vaciar las
respuestas en una base de datos que permita realizar una valoración cualitativa mas
que cuantitativa de la percepción de los usuarios y directivos de las COTAS sobre las
instituciones de acción colectiva en el manejo de los recursos hídricos subterráneos.
La pregunta 1 se refiere al tipo de usuario que contesta la encuesta. Cuando se
analicen el resto de las respuestas de las preguntas se espera contrastar al tipo de
usuario de la pregunta 1 con relación a las preguntas antes señaladas.
En tanto se hacen preguntas relacionadas con el pago extraordinario de cuotas para
la vigilancia y monitoreo, así como para un mejor y más efectiva gestión de las COTAS
se ha optado por dejar el nombre del usuario como opcional, ya que no es relevante
para esta encuesta saber quién contesta, sino más bien reconocer el tipo de usuario al
que haremos referencia.
La pregunta 2 pretende valorar si la organización en COTAS es más funcional con
relación al uso de aguas subterráneas en el pasado, tanto en calidad como en
cantidad; en la pregunta 3 se pide explicar brevemente él porque de la elección en
torno a la pregunta numero dos.
Las preguntas 4, 5, 6, y 7 pretende indagar si el usuario entrevistado conoce realmente
el estado y problemática del acuífero desde su perspectiva de usuario y con relación a
un hecho sustantivo, dado que sé esta hablando de acuíferos sobre-explotados.
Las preguntas 8 y 9 hacen referencia al origen de la organización de las COTAS así
como saber cuáles son los beneficios reales que como usuario recibe de la
administración del mismo.
La pregunta 10 aborda un hecho ineludible que se refiere al valor que le da el usuario a
las aguas subterráneas con relación a las superficiales. Las preguntas 11 y 12 abordan
la capacidad del usuario para pagar una cuota por el agua. Cabe señalar que se
65
prefirió hablar de disposición que de porcentajes o dinero, ya que este tema es sin
duda alguna el más sensible entre los usuarios del agua subterránea y por tanto tendría
que ser abordado en forma por demás sutil y cualitativa. En el mismo sentido que las
preguntas anteriores, la 13 esta dirigida a indagar si los usuarios estarían dispuestos a
pagar una cuota por garantizar la vigilancia del acuífero.
La pregunta 14 y 15 están dirigidas a valorar la capacidad administrativa de las COTAS
y su real representación en torno a los usuarios de la misma. La pregunta 16 esta
dirigida a indagar si los propios usuarios de las COTAS consideran que ellos deben ser
los autorreguladores del uso del agua subterránea, o si por el contrario, la normatividad
de la operación tiene que estar en manos de una institución formal. Se deja abierta la
posibilidad de que exista una co-administración considerando sobre todo los aspectos
económicos y financieros de la operación de un acuífero.
Las preguntas 17, 18 y 19 plantea deliberadamente situaciones de eficiencia y eficacia
(ver introducción al reporte numero dos) en torno a la escasez de agua en el futuro y
plantea alternativas para una mayor coherencia en la administración de las COTAS.
Las preguntas 20, 21, 22, 23, 24 y 25 están orientados en la lógica de 29 E. Ostrom para
introducir la posibilidad de mecanismos autónomos de sanciones graduadas al
incumplimiento de las reglas de la colectividad, pero sobre todo, saber si los usuarios
de la COTA están dispuestos a instrumentar las sanciones por considerarlas adecuadas.
La encuesta esta dirigida a las 16 COTAS seleccionadas: 14 de Guanajuato, una que
integra a todas las COTAS del Estado, la COTAS de Aguascalientes, una porción de
Zacatecas y Jalisco; finalmente, y a manera de prueba, la encuesta a distancia en la
unidad administrativa de Baja California en la COTA de Maniadero.
29 Ostrom Elinor. El Gobierno de los Bienes Comunes Universidad Nacional Autónoma de México, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, Fondo de Cultura Económica. México, 2000
66
TABLA 1: MARCO DE LOS REGÍMENES A PARTIR DE LA TEORÍA DE LA OPCIÓN PÚBLICA
Distribución de costos de la intervención del Estado
Concentrada Difusa
Concentrada
POLÍTICA DE GRUPOS DE INTERÉS Actividad de cabildeo organizada: intensa pero contradictoria. Resultado esperado: Estancamiento, compromisos, política fluctuante
POLÍTICA CLIENTELAR Actividad de cabildeo organizada: intensa pero unilateral. Resultado esperado: Captación estable
Difusa POLÍTICA EMPRESARIAL Actividad de cabildeo organizada: baja, a menos que intervenga el empresario político. Resultado esperado: propensión a la inercia después del desastre que se puede compensar por la actividad empresarial
POLÍTICA DE LAS MAYORÍAS Actividad de cabildeo: baja Resultado esperado: Propensión a la inercia después del desastre
Fuente: Rees (2001) Tomado de P.Rogers, 2003
Distribución de los beneficios de la intervención del Estado
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TABLA 2: MARCO INSTITUCIONAL PARA LA GOBERNANZA DEL AGUA EN AMÉRICA LATINA (ADAPTADO DE GARCÍA, 2000 Y TOMADO A MANERA DE EJEMPLO DE P. ROGERS. 2003) País Niveles Responsabilidad
nacional Responsabilidad provincial o estatal
Organismos de cuenca
Argentina Nacional y Provincial
Subsecretaría de Recursos Hidráulicos, Secretaría de Obras Públicas, Ministerio de Infraestructura y vivienda
Variada: administraciones, autoridades, oficinas, departamentos, ministerios de ecología y medio ambiente
Comisiones bi y trilaterales con los países vecinos
Bolivia Nacional Actualmente: variada Propuesta: Autoridad nacional del agua que será el Ministerio de Desarrollo Sustentable y Planeación (MDSP), asesorado por un Consejo del Agua
Propuestos: Apoyo técnico al MDSP de una Comisión Nacional de Cuenca
Brasil Nacional y estatal
Subsecretaría de Recursos Hidráulicos, Ministerio del Medio Ambiente, Recursos Hidráulicos y Amazona Legal. En el año 2000 se creó la Agencia Nacional del Agua (ANA) en 2000
Consejos Estatales de Recursos Hidráulicos, Secretarías de Recursos Hidráulicos
Comités de Cuencas y Agencias del Agua comparten todo el sistema
Bahamas Nacional Corporación del agua y alcantarillado de Bahamas Propuesta: Consejo Nacional Consultor de Recursos Hidráulicos
Jamaica Nacional Autoridades de recursos hidráulicos
Costa Rica Nacional Servicio Nacional de Climatología, Ministerio de Medio Ambiente y Energía. Se está revisando el marco institucional. Hay una sola entidad reguladora de todos los servicios.
Varios comités de cuenca no relacionados
El Salvador Nacional Actualmente no existe una única autoridad. Propuesta: una entidad reguladora de abasto del agua y otra de los recursos hidráulicos
Propuesta: Permitir la formación de comités de cuenca. Creación de un organismo de
68
cuenca piloto. Honduras Nacional Propuesta: Dirección
General de Recursos Hidráulicos, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Está en revisión el marco institucional
Propuesta: Organismos de cuenca en el ámbito municipal y local
Nicaragua Nacional Propuesta: autoridad nacional del agua
Colombia Nacional Dentro del sistema nacional de medio ambiente, que incluye: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Regionales Autónomas, municipios
Corporaciones regionales autónomas
Cuba Nacional Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos
Ecuador Nacional Consejo Nacional de Recursos Hidráulicos. Propuesta: sector público como único regulador
Guatemala Nacional Actualmente no existe una única autoridad. Propuesta: como parte de un Instituto de Recursos Naturales, dependiente del Ministerio del medio Ambiente
Autoridades de cuenca de los lagos
Haití Nacional Actualmente el Ministerio de Agricultura Propuesta: Un Consejo Nacional del Agua, dependiente del Ministerio del Medio Ambiente.
Propuesta: Organismos de cuenca
México Nacional y Estatal
Comisión Nacional del Agua (CNA), dependiente de SEMARNAT
Comisiones de cuenca como parte de todo el sistema. Propuesta: Descentralización de la CNA
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FIGURA 1: RELACIÓN ENTRE LA GOBERNABILIDAD Y LA POLÍTICA (TOMADO DE P. ROGERS, 2003)30
30 Se ha cambiado el concepto de gobernanza por el de gobernabilidad que, aunque se suponen sinónimos, es más adecuado a la condición mexicana
POLÍTICA
LEYES
POLÍTICA ¿QUIÉN
OBTIENE
QUÉ?
LEYES
¿CUÁNDO?
Este ha sido el elemento
descuidado en la
gobernabilidad
Instituciones y Regulaciones
¿Quién Obtiene
Qué?
¿Cuándo?
¿Cómo?
Viejo paradigma
Definición de la Política según Laswell
Nuevo Paradigma
Gobernabilidad
Tanto las leyes como las instituciones influyen sobre el cuándo y el cómo, y están más interrelacionadas de lo que muestra el di
Instituciones y Regulaciones
¿Cómo?
70
FIGURA 2: ESQUEMA DE LA GOBERNANZA DEL AGUA 31
31 El área sombreada es la gobernabilidad. Los problemas pueden referirse a los problemas internos de la gobernabilidad y a problemas externos de la gobernanza.
Circunstancias
Económicas
Externas Aspecto
económico
Conocimientos
técnicos y
realidades
Aspecto técnico
Estructuras sociales
y circunstancias
externas
Aspecto social