DIMENSIONAMIENTO Y FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO VIAL:APLICACIÓN AL PROYECTO “RED INTERPROVINCIAL DE

AUTOPISTAS” *

Alberto E. G. Müller**

Gabriel C. Queipo***

1. OBJETIVO

El presente trabajo tiene por objeto desarrollar algunas consideraciones acerca deldimensionamiento y financiamiento del servicio vial – con énfasis en el caso de laconstrucción de autopistas interurbanas -, considerando como estudio de caso elproyecto RED INTERPROVINCIAL DE AUTOPISTAS (RIA), que ha tomado estadopúblico recientemente.

Uno de los motivos para este trabajo reside en la carencia de análisis sectorialessobre este proyecto; en términos generales, el debate se ha concentrado en losaspectos macroeconómicos y fiscales, antes que sobre la pertinencia técnica yeconómica del proyecto en si mismo. Nuestro propósito será entonces retomar laperspectiva sectorial.

Dado que se trata de un proyecto donde el dimensionamiento de obras es central, sedesarrollarán inicialmente un conjunto de criterios y procedimientos para determinar lacapacidad vial a ofrecer, en función de la demanda de tránsito. Luego se presentaránlos aspectos más relevantes del proyecto RIA y se procederá a una evaluación,considerando aspectos económicos y financieros. Por último, se reseñarán lasconclusiones alcanzadas.

2. EL DIMENSIONAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL

En este acápite se desarrollan algunos conceptos básicos relacionados con lacapacidad de las obras viales y dos criterios para el dimensionamiento de las mismas,con particular énfasis en el paso de una ruta de dos trochas a una autopista de 4trochas. El primero de ellos se basa en un tratamiento habitual del tema, basado en elManual de Capacidad de Caminos del TRB1; el mismo será denominado “criterio de lahora de diseño”. El segundo, desarrollado por los autores, se basa sobre el conceptoeconómico de relación costo-beneficio. Por último, se presentan algunasconsideraciones acerca de la accidentalidad, como eventual fuente de beneficiosaportados por autopistas.

2.1. Conceptos básicos

En DNV (1975, pág. 5) se define la capacidad como el número máximo de vehículosque tiene una razonable probabilidad de pasar por un tramo dado de carril o decalzada en ambos sentidos (en los caminos de dos o tres carriles) durante un lapsodado, en las condiciones prevalecientes de calzada y tránsito. No es normal que lacapacidad pueda ser excedida, a menos que cambien algunas de las condiciones que

* Se agradecen, con las salvedades habituales, comentarios del Ing. Jorge Felizia** Profesor asociado regular e investigador del Centro de Estudios de Población, Empleo yDesarrollo – Facultad de Ciencias Económicas (U.B.A.)*** Profesor de la Maestría en Transporte de la Escuela Superior Técnica del Ejército1 Ver Transportation Research Board (1994, pág. 8-5)

prevalecen; por eso es esencial establecer las condiciones de calzada y tránsito, alenunciar la capacidad. Las condiciones prevalecientes de calzada no cambian amenos que se realice alguna construcción o reconstrucción. Las condicionesprevalecientes de tránsito cambian de hora en hora o durante lapsos diversos del día.Además de estas condiciones prevalecientes de calzada y tránsito, todo flujo devehículos está expuesto a condiciones ambientales2. La capacidad suele expresarseen veh/h aunque en algunos casos pueden tomarse intervalos de 15 minutos3.

Las condiciones mencionadas determinan la capacidad y conjuntamente con lademanda para el lapso considerado, el nivel de servicio del camino, que naturalmenteestará sujeto a variaciones con el tiempo.

Técnicamente la calidad del servicio vial se define en términos del nivel de servicio .En su significado más amplio, el nivel de servicio alude a cualquiera de las posiblescombinaciones de condiciones de operación que pueden ocurrir en un carril o unacalzada dados cuando sirven a volúmenes diversos4. El nivel de servicio es unamedida cualitativa del efecto de muchos factores que incluyen la velocidad y el tiempode viaje, las interrupciones de tránsito, la libertad de maniobra, la seguridad, lacomodidad y conveniencia del conductor y los costos de operación. En la práctica sedefinen niveles de servicio específicos, en términos de valores límites particulares dealgunos de aquellos factores.

Un carril o una calzada dados pueden brindar una amplia gama de niveles de servicio.Los diversos niveles de servicio, para cualquier calzada específica, son funciones delvolumen y la composición del tránsito, y de las velocidades alcanzadas. El carril o lacalzada proyectados para un determinado nivel de servicio con un volumen específico,operarán en la práctica a muchos niveles de servicio diferentes a medida que el flujovaría durante una hora, y el volumen cambia según la hora del día, el día de lasemana o los períodos del año, y también a través de los años con el crecimiento deltránsito. Además, los diferentes tipos de carreteras, caminos y calles, tales comoautopistas, supercarreteras a nivel, carreteras principales (multicarriles), caminosrurales locales de dos carriles, calles arteriales urbanas y calles urbanas céntricastienen casi siempre diferentes niveles de servicio no relacionados entre sí, pues cadauno de ellos debe medirse por pautas o escalas diferentes.

En el caso de los caminos pavimentados de dos carriles y dos sentidos, el nivel deservicio se mide mediante 3 parámetros:

1. Velocidad media: resulta del cociente de la longitud del tramo de caminoconsiderado y el tiempo medio que emplean todos los vehículos (se consideranambos sentidos) en cubrir el segmento en un dado período.

2. Tiempo medio de demora: es el porcentaje medio del tiempo en el que losvehículos se encuentran demorados por la formación de pelotones debidos a laimposibilidad de sobrepaso. Es difícil de medir directamente en el campo.

3. Utilización de la capacidad: es la relación entre la demanda y la capacidad.

2 Las condiciones ambientales se refieren al estado del tiempo que puede ser claro, seco, frío,templado, caluroso, con lluvia, nieve, niebla, niebla sucia o humo, calzada con humedad o hielo,viento. La visibilidad durante las diferentes horas del día, especialmente la diurna comparadacon la nocturna, también es una condición del ambiente. Estas condiciones afectan la aptitudde una calzada para dar cabida al tránsito.3 Ver TRB (1994, pág. 8-5)4 Ver DNV (1975, pág. 6)

El Manual de Capacidad prescribe una capacidad de 2800 veh/h en ambos sentidosen condiciones ideales5. Estas condiciones ideales para caminos de dos carriles y dossentidos se definen como las que implican la inexistencia de restricciones de tipogeométrico, de tránsito o ambientales. Específicamente incluyen:

1. Velocidad de diseño mayor o igual a 60 millas por hora (96,5 km/h).2. Ancho de los carriles mayor o igual que 12 pies (3,6 m).3. Banquinas despejadas y de ancho mayor o igual que 6 pies (1,8 m).4. Inexistencia de zonas de paso prohibido.5. Flujo compuesto únicamente por automóviles.6. Una distribución por sentido (direccionalidad) de 50%/50%.7. Ausencia de impedimentos para la circulación originados en control de tráfico o

giros de vehículos.8. Terreno llano.

Cuando aumenta el volumen de tránsito, los conductores tienen menos posibilidadesde elegir su propia velocidad, y los conductores más rápidos se ven en la obligaciónde reducirla más que los conductores lentos, y se reduce el rango de velocidades.Por lo tanto, a medida que aumenta el flujo de tránsito disminuye la velocidad media.Esta relación se cumple para toda la gama comprendida entre flujo libre y congestióninminente, hasta el punto de densidad crítica o densidad correspondiente al flujomáximo. A partir de allí tanto los regímenes de flujo como la velocidad mediadisminuyen con el aumento de la densidad. Se identifican así 6 niveles, denominadosde A a F. El nivel de servicio más alto (nivel A) ocurre cuando los automovilistaspueden circular a la velocidad que desean. Sin una limitación estricta de la velocidadpor parte de las autoridades, la velocidad media de circulación para este nivel deservicio es de 60 millas por hora (96,5 km/h) según el Manual. El nivel E correspondea la capacidad máxima por hora, a la que corresponde una velocidad menor. El nivel Fcorresponde a una situación de flujo inestable o saturación, no siendo definible a prioriel flujo efectivo (aunque desde ya que resulta ser menor al del nivel E).

En el cuadro 1, pueden apreciarse los límites de la velocidad media y los flujosindicados por el Manual de Capacidad para cada nivel de servicio en condicionesideales.

Cuadro 1. Límites de velocidad y flujos para cada nivel de servicio según elManual de Capacidad de Caminos.

Nivel de servicio A B C D E FVelocidad media (km/h) ≥ 93 ≥ 88 ≥ 83 ≥ 80 ≥ 72 < 72Flujo en ambos sentidos(veh/h)

420 756 1204 1792 2800 -

Cuando se consideran tránsitos de vehículos de diferente porte y velocidad, serequiere una normalización, a fin de obtener valores comparables a los del cuadro 1Ello se realiza mediante factores de equivalencia. Sobre topografías llanas, el factorde conversión a vehículo pesado es en torno de 2 (esto es, cada camión escontabilizado como si fueran dos automóviles); este valor varía en función de losniveles de servicio, y crece sensiblemente para topografías onduladas o montañosas(hasta 7, para nivel de servicio A).

5 Ver Transportation Research Board (1994, pág. 8-5).

2.2. Criterio de la hora de diseño

Un punto central a considerar es que además del crecimiento anual de los viajes devehículos automotores, existen variaciones cíclicas dentro del año. Las másimportantes pueden definirse como variaciones estacionales, semanales y diarias delflujo de tránsito. También hay que tomar en cuenta las características de pico dentrode cada hora.

Es obvio que el camino diseñado para tener un nivel de servicio aceptable sobre labase de cualquiera de estos volúmenes horarios será menos que suficiente enmuchos momentos, cuando exista una demanda superior. Por otra parte, el caminoconcebido para brindar muy buen nivel de servicio con el máximo de volumen horarioregistrado tendría durante cada una de las horas del resto del año un excesosustancial de capacidad, situación en principio injustificable desde el punto de vistaeconómico. La selección de un valor apropiado como volumen horario al cual ha deservir el camino resultará de una conciliación entre el servicio anual provisto y sucosto.

A tal efecto, se ha utilizado tradicionalmente un criterio basado en la curva dedistribución de tránsitos por hora. Ordenando los tránsitos horarios en sentidodecreciente, puede obtenerse una curva, cuyo comportamiento es habitualmentecomo lo indica el gráfico 1. A partir de ella, el criterio de la “hora de diseño” se fundaen procurar la hora en la cual se produce el “codo” de dicha curva; esto es, el lapso enque la pendiente sufre una reducción considerable. Generalmente, la “hora de diseño”resulta ser un valor relativamente bajo, en relación a las 8760 horas del año; losvalores obviamente varían entre casos, pero suelen identificarse entre la 30a. y la50a6. El criterio subyacente, al parecer, es el de no contemplar en el diseño las horasde tránsito muy alto, por considerárselas “no normales”.

Gráfico 1. Distribución típica del tránsito horario a lolargo de un año.

0

5

10

15

20

25

30

35

0 2000 4000 6000 8000

Hora del año

%de

lTM

DA

6En una versión antigua del Manual de Capacidad (DNV, 1975), se recomienda - aunque sincompromiso mayor - adoptar la hora 30a.

De acuerdo con el Manual de Capacidad, la ampliación de capacidad deberealizarse cuando el crecimiento del tránsito determina un nivel de serviciosuperior a un valor aceptable para la hora de diseño ; esto significa niveles detránsito mayores a los correspondientes a un nivel de servicio considerado aceptable.La capacidad estricta de la vía viene dada por el nivel E; pero pueden adoptarsetambién como límite para la calidad en la hora de diseño el nivel D. El cuadro 1 indicalos niveles de tránsito correspondientes para tres hipótesis de distribución horaria deltránsito:• 15% de tránsito en el primer 10% de horas del año• 25% de tránsito en el primer 10% de horas del año• concentración observada en rutas turísticas en Argentina (perfiles de distribución

poco generalizables)7

Los flujos corresponden a dos situaciones: condiciones ideales8 y condicionesrestrictivas, en lo que hace a direccionalidad, sobrepasos y ancho de banquinas.

Cuadro 2 - TMDA mínimos que justifican ampliación de capacidad en ruta dedos trochas, según nivel de servicio adoptado como límite, para la hora 30ª.

Nivel D Nivel ECond.

IdealesCond.

restrictivasCond.

IdealesCond.

Restrictivas15 % 12.106 8.443 18.916 15.48725 % 8.800 6.138 13.751 11.258Turísticas 7.092 4.946 11.081 9.072Condiciones restrictivas

60 % del tramo con imposibilidad de sobrepaso9

direccionalidad 70%/30% (factor de ajuste 0,89)ancho de carril 11 ft (3,3 m) (factor de ajuste 0,85)

Con frecuencia, la capacidad de los caminos se dimensiona siguiendo esteprocedimiento basado en consideraciones cualitativas, que soslayan la comparaciónde costos y beneficios de las distintas alternativas. En la sección que sigue sedesarrolla un método alternativo basado en un análisis costo-beneficio que los autoresconsideran más adecuado para evaluar la conveniencia de ampliaciones decapacidad.

2.3. Criterio basado sobre la relación costo-beneficio

La ampliación de capacidad de un camino permite la circulación de los vehículos avelocidades medias mayores. Este aumento de la velocidad de circulación produceahorros en costos operativos (hasta niveles determinados) y en costos del tiempo delos conductores y pasajeros. Tales ahorros constituyen la fuente principal debeneficios de un proyecto de ampliación de capacidad y son los que deben

7 Los valores para el caso de rutas turísticas fueron obtenidos a partir de Galarraga. yBerardo (1985, pág. 56).8 Cabe la aclaración terminológica siguiente. En TRB (op.cit) se incluye en el concepto de“condiciones ideales” la condición de tránsito compuesto exclusivamente por automóviles. Seconsidera más adecuado, a los fines del presente texto, trabajar únicamente con unacomposición real representativa.9 Si bien es un valor algo elevado para caminos de llanura, se adoptó este número comohipótesis conservadora.

contrastarse con los correspondientes costos de las obras e incrementos en los costosde mantenimiento (el tema de la accidentalidad será tratado en el próximo acápite).

Pueden en consecuencia calcularse en cada caso los niveles de tránsito quepermitirán obtener economías suficientes. Naturalmente, esto no puede generalizarse,por cuanto los costos efectivos dependen de un amplio conjunto de factores(topografía, composición del tránsito, etc.). Es posible sin embargo ensayar unaevaluación para condiciones medias representativas.

El incremento de velocidad media dependerá de la hora del año que se consideredebido a la variación horaria de la demanda. Los beneficios de las horas de mayortránsito son en proporción mayores, ya que si bien la relación flujo-velocidad puedeconsiderarse lineal la distribución de flujos a lo largo del año presenta una fuerteconcentración en las primeras horas. Por lo tanto debe tenerse en cuenta la variaciónestacional de la demanda, de manera de evitar la subestimación de beneficios queimplicaría la utilización del promedio anual de tránsito horario; al respecto, téngase encuenta que el primer 10% de horas del año puede comprender en la práctica entre15% y 25% del tránsito anual. En todos los casos, se asume que sobre autopista elnivel de servicio es el máximo.

A los fines del presente trabajo, se toma como referencia el valor de inversión por kmpostulado por el proyecto Red Interprovincial de Autopistas, que asciende a $1.000.000, y se calculan los niveles de tránsito que permiten economías que viabilizanesta inversión. Esto permitirá posteriormente una comparación con los tránsitos queefectivamente se verifican en la red seleccionada, y evaluar así la viabilidad delproyecto.

Los principales criterios y parámetros de cálculo adoptados son los siguientes:• Vida útil: 20 años, con valor residual nulo• No se asumen costos incrementales de mantenimiento• Tasa de crecimiento del tránsito: 2.5%• Tasa de descuento: 12%• No se consideran tránsitos derivado e inducido, por ser su impacto despreciable.• Se adoptan tres distribuciones de tránsito, 2 de ellas caracterizadas por la

participación del primer 10% del año: 15%, 25% y otra representativa de rutasturísticas argentinas10

• Se adoptan 3 velocidades de crucero sobre autopista, para automóviles; en el casode vehículos pesados, se mantiene el valor de 90 km/h.

• Se adoptan los costos de operación de vehículos de la comunidad obtenidos enDNV (1996).

• Se sensibiliza el valor del tiempo en más y menos 20%, con respecto a los valoresbase.

• Se adopta la composición de tránsito siguiente, que se estima representativa:65 % automóviles5 % ómnibus10 % camiones livianos20 % camiones pesados

Se detalla en anexo los procedimientos de cálculo adoptados. Los resultadosobtenidos son indicados en los cuadros 3 y 4; ellos responden a las condicionesideales y a condiciones relativamente pesimistas, en cuanto a posibilidad desobrepaso, direccionalidad y ancho de carril. Para cada caso de velocidad--valor de

10 Ver Galarraga, J. y Berardo, M. (1985, pág. 56).

tiempo-% de tránsito se obtienen así valores de mínima y máxima. Cabe destacar quelos valores obtenidos en general son inferiores a los que indica el criterio de la hora dediseño.

Cuadro 3 - TMDA mínimos que justifican una inversión adicional de $ 1.000.000.Condiciones ideales

Valor del tiempo80 % valor del DNV 100 % valor del DNV 120 % valor del DNV

% tránsito en el primer10 % de las horas del

año

% tránsito en el primer10 % de las horas del

año

% tránsito en el primer10 % de las horas del

añoVeloc.(km/h)

15 % 25 % Tur. 15 % 25 % Tur. 15 % 25 % Tur

100 16.500 14.650 13.691 15.150 13.600 12.643 14.100 12.700 11.781110 13.900 12.650 11.875 12.400 11.300 10.632 11.200 10.200 9.583120 12.550 11.600 10.896 10.900 10.000 9.455 9.500 8.800 8.338

Cuadro 4. TMDA mínimos que justifican una inversión adicional de $ 1.000.000Condiciones no ideales

Valor del tiempo80 % valor del DNV 100 % valor del DNV 120 % valor del DNV

% tránsito en el primer10 % de las horas del

año

% tránsito en el primer10 % de las horas del

año

% tránsito en el primer10 % de las horas del

añoVeloc.(km/h)

15 % 25 % Tur 15 % 25 % Tur 15 % 25 % Tur

100 11.458 10.345 9.751 10.436 9.476 8.959 9.611 8.768 8.311110 9.618 8.880 8.466 8.497 7.907 7.572 7.618 7.135 6.855120 8.697 8.122 7.791 7.486 7.058 6.806 6.568 6.222 6.028

Condiciones:60 % del tramo con imposibilidad de sobrepaso11

direccionalidad 70%/30% (factor de ajuste 0,89)ancho de carril 11 ft (3,3 m) (factor de ajuste 0,85)

2.3 La cuestión de la accidentalidad

Es frecuente asignar a proyectos de transporte beneficios por reducción de costos deaccidentes. En diversos casos, dichos beneficios pueden ser parte sustancial de lajustificación del proyecto (típicamente, en cruces ferroautomotores urbanos). Existenaquí problemas de compleja resolución, en dos órdenes:• En primer lugar, la valuación de los daños producidos presenta dificultades

conceptuales, cuando atañe a la vida (daños por muerte, discapacidad o pérdidade tiempo de vida normal, por atención médica). Se han encarado soluciones endos órdenes: (1) considerar los valores de producción perdida por el accidente,mediante el flujo actualizado de ingresos perdidos; (2) adoptar los valores deseguro que los individuos están dispuestos a pagar por su vida. Ambas salidas noson, a nuestro juicio, totalmente convincentes, por cuanto se prestan a paradojas o

11 Si bien es un valor algo elevado para caminos de llanura, se adoptó este número comohipótesis conservadora.

interpretaciones equivocadas 12.• En segundo término, la causa predominante de accidentes es la falla humana, por

incumplimiento de normas de circulación. Esto es, si tales normas se cumplieran,el número de accidentes decrecería sustancialmente. Esto no quita, desde ya, queun proyecto pueda reducir accidentes y aportar beneficios en tal sentido; peroresulta dudoso adjudicarlos al proyecto, y no a una situación base mejorada quepresuponga cursos de acción de bajo costo para asegurar el cumplimiento de lasnormas de circulación. En Serret Izquierdo (1995), se ofrece una interesanteejemplificación acerca de la eficacia de tales cursos de acción en la prevención deaccidentes 13.

En función de la consideración vertida en segundo término, se estima procedente noadjudicar beneficios sustantivos a un proyecto vial, en la medida en que permita labaja de accidentes debidos a fallas humanas, puesto que también puede obtenerse enausencia del mismo.

3. FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL GASTO VIAL: CONSIDERACIONESGENERALES

El servicio prestado por la red vial es en principio de acceso libre. El financiamiento delgasto vial puede ser encarado a través de fuentes diferentes. En principio, puedendistinguirse tres casos:1. Tributación general2. Tributación específica sobre usuarios viales3. Cobro de peaje; este caso, de aplicación no generalizable, es el único en el que se

cobra al usuario directo (esto es, se ejerce exclusión)

Debe señalarse desde un principio que una tarificación de primer óptimo es inviable enla práctica, por cuanto se requeriría un nivel de discriminación que aun en teoría es demuy compleja determinación; ello ocurre por la incidencia conjunta de economías deescala, activos durables, variabilidad horaria e indivisibilidades, lo que impide aplicarfácilmente los habituales criterios de marginalidad; y de hecho, las recomendacionesteóricas han sido bastante variadas, en este tema. Teóricamente, debería aplicarseuna discriminación tarifaria “caso por caso”, en función de las disponibilidades a pagarde los usuarios. En consecuencia, debe recurrirse a algún método de segundo óptimo,el que requiere explicitar cuál objetivo se desea asignar en cada caso 14.

La conveniencia de cada alternativa de financiamiento para el servicio vial dependeráde los objetivos y restricciones del contexto específico. El análisis puede ser realizadoen los niveles siguientes: operatividad, eficiencia-equidad y contexto fiscal.

12 Por ejemplo, el deceso de una persona jubilada se tornaría un beneficio para la sociedad. Porsu parte, el valor del seguro no refleja estrictamente la valuación de la vida, sino una mezclaentre la capacidad de pago, la disposición a resolver la situación de supervivencia de losdeudos y la percepción acerca de la probabilidad de morir o quedar inválido.13 Por ejemplo, mediante vehículos-testigo que aseguren la no superación de velocidadesmáximas admisibles. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, la imposición en 1970 de lavelocidad máxima de 55 millas/hora, motivada en requerimientos de racionalización energética,se tradujo en una baja del 15% en los niveles de accidentalidad. Ver Button (1994, pág. 108)14Al decir de Button (op.cit., pág. 122): “ el pricing es un método de asignación de recursos; noexiste el ´precio correcto´ en cuanto tal, sino existen estrategias óptimas de fijación de precioque permiten alcanzar objetivos específicos”. Tal vez pueda observarse que la optimalidad, eneste contexto, es más un deseo que algo realizable.

a) Operatividad

El mecanismo de recaudación debe ser eficaz y eficiente en su funcionamiento. Ellose evalúa en términos de su cobertura y de la relación entre recaudación y costos deadministración. Para los tres rubros indicados, valen las observaciones siguientes:• Tributación general: su eficacia y eficiencia depende del impuesto específico de

que se trate. A los fines del presente estudio, puede asumirse como indicador elnivel de eficacia y eficiencia del conjunto de tributos de alcance general(básicamente, IVA, impuesto a las ganancias, impuestos internos y aranceles sobrecomercio exterior15, en nuestro país)

• Tributación específica sobre usuarios viales: en principio, valen igualesconsideraciones que para el caso anterior. Puede sin embargo señalarse que elgrueso de la recaudación corresponde hoy día a los impuestos a los combustibles,a las cubiertas y al parque automotor. Los dos primeros son impuestos de cobroextremamente eficaz - por cuanto no son evadibles - y eficiente (estimaciones deCEPAL indican una relación costo/recaudación del orden de 1%); ya el tercero esun impuesto provincial de gestión relativamente cara, pero en principio no evadible(aun cuando el cobro pueda demorarse en el tiempo).

• Cobro de peaje: se trata de un sistema de recaudación relativamente caro (diversasestimaciones apuntan a relaciones entre costo de gestión y recaudación en elorden de 10 a 30%, en función del volumen de obra a recuperar), pero no evadible(aunque puede haber elusión, mediante el uso de “atajos” alternativos, en algunoscasos).

De la enumeración anterior, pareciera desprenderse que los impuestos específicossobre combustibles representarían la combinación más adecuada de no evadibilidad yeficiencia de cobro.

b) Eficiencia y equidad en la asignación de recursos

Esta cuestión es sin duda la más compleja de tratar; por lo tanto, las consideracionesque siguen son necesariamente escuetas:• En lo que atañe a eficiencia en la asignación de recursos, se espera que el sistema

de recaudación brinde “señales” correctas a los agentes económicos, a los fines dela toma de decisiones. Esto no es susceptible de implementar en forma inmediata,como ya se indicó, por la existencia de indivisibilidades, producción conjunta,activos durables y economías de escala en la provisión del servicio vial, esto es, latributación específica dependería del nivel de tránsito actual y esperado y de sucomposición, además de la condición socio-económica del usuario.

• Un segundo componente a ser considerado es el de la asignación de tránsitosentre los distintos modos de transporte; en particular, esto es relevante para elcaso del ferrocarril. Esto significa que la tarificación vial deberá contribuir a lacorrecta asignación de tránsitos entre automotor y ferrocarril; de hecho, ha sidofrecuente el alegato de que el ferrocarril se ve imposibilitado de competir con elcamión, en función de que éste último no cubre los costos correspondientes al usode la infraestructura16.

• La estrategia de tarificación deberá entonces priorizar los objetivos, en cuanto aeficiencia, a partir de los elementos de juicio existentes. En principio, puedeproponerse un abordaje sencillo, que apunte a hipótesis razonables de elasticidadde demanda del servicio vial. Si ésta fuera relativamente baja en un rango

15 Esta enumeración excluye las cargas sociales, por considerarlas una imposición concontraprestación específica.16En Müller (1994) se presentan sin embargo estimaciones que sugieren que este fenómeno, sibien se verifica, tiene menos entidad de lo que con frecuencia se supone.

relevante (como en general se asume), no habría distorsiones importantesasociadas a una tarificación o imposición determinada. En tal caso, seráprocedente impulsar un cobro que apunte a asignar adecuadamente los tránsitosentre ferrocarril y automotor, dado que es razonable suponer que existe unaelasticidad cruzada significativa (esto es, a un incremento de la tarifa delautomotor, crece sensiblemente la demanda dirigida al ferrocarril). Nótese queeste criterio diseña una imposición para el camión, y en menor grado para elómnibus, pero no para el automóvil, por cuanto el usuario de éste último no parecesusceptible de derivación intermodal17.

• En lo que hace a equidad, rige un principio elemental que apunta a evitar subsidiosindiscriminados, salvo que existan objetivos explícitos de redistribución del ingreso.Este criterio apuntará a priorizar la tributación específica a los usuarios viales, ypermite una interesante complementación con el criterio anterior, por cuanto defineun abordaje para el caso del automóvil; el caso de los vehículos pesados, si seadopta el criterio de intermodalidad antes indicado, cumpliría en algún grado con elprincipio de equidad.

• La implementación de estrategias prácticas de tarificación contemplará muyparcialmente los requisitos teóricos, por cuanto la discriminación tarifaria es factiblesólo muy parcialmente; sólo pueden ensayarse aproximaciones pragmáticas (porejemplo, adoptar valores medios razonables). Al respecto, cabe destacar losiguiente:

� La tributación específica aparece como la herramienta adecuada a estosefectos, en cuanto permite direccionar la carga fiscal hacia los usuariosviales, diferenciando en primer término entre los usuarios de vehículoslivianos y pesados, en función del tipo de combustible y de la naturaleza delvehículo. Sin embargo, no permite discriminar los costos asignables ausuarios de distintos tipos de camino, siendo que varían considerablementecon las densidades de tránsito, como así tampoco entre usuarios urbanos einterurbanos.

� El peaje resulta un instrumento en principio más afinado, por cuanto seaplica sobre usuarios de corredores especificados. Existen sin embargodiversos reparos:

� En primer lugar, no es aplicable en forma generalizada, por cuantoen rutas de bajo tránsito los costos de percepción del sistema lotornan prohibitivo18.

� En segundo término, existen inequidades horizontales considerables,debido a que el cobro dista de ser estrictamente proporcional alrecorrido realizado, en función de la distancia entre puestos depeaje; esto significa que un mismo kilometraje recorrido puedeabonar importes diferenciados.

� Cabe señalar por otra parte que el peaje, cuando se aplica conposterioridad a la realización de inversiones importantes, lleva a que

17 Cabe señalar que los efectos de determinada tarificación vial – directa o indirecta – sobre laasignación intermodal de tráficos es frecuentemente olvidada por los analistas extra-sectoriales.Tal es el caso de una reciente publicación de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería,donde al discutir la problemática de los precios relativos de nafta y gas-oil, no se hace menciónalguna a los efectos sobre la asignación intermodal (ver CEP, Julio de 1998)18 El aludido trabajo de CEPAL sugiere un valor mínimo de 800 vehículos diarios; ello implicacomprender cerca de 10 % de la red total de la Argentina (30% de la red pavimentada), y un50% de los veh-km, quedando excluida la red sin pavimentar en su totalidad (estimaciones apartir de PNUD, 1990).

el usuario internalice el costo de oportunidad del capital. Esto noocurre en el caso del financiamiento vía tributación específica, porcuanto ella cubre solamente los costos erogables (los quenormalmente incluyen muy parcialmente las cargas financieras, bajoforma de servicios de deuda). Esta circunstancia fortalece lainequidad implícita en el sistema. Cabe asimismo destacar que elcosto de oportunidad señalado resulta más elevado que el delendeudamiento estatal, en función de los mayores riesgosinvolucrados.

� La tributación general no aparece como una alternativa válida(excepto para quienes sostienen que no debe cobrarse por el uso deinfraestructura, por ser nulo el costo marginal, una postura con pocosadeptos hoy día, que los autores no suscriben).

c) Contexto fiscal y cambiario

Este tópico hace referencia a la situación fiscal y cambiaria, y a la especialvinculación que establece entre ambos temas el régimen de convertibilidad hoyvigente.La situación de las finanzas públicas en una coyuntura determinada puede tornarseun factor que limita la accesibilidad a recursos fiscales o a la definición de nuevasfuentes de financiamiento.En el caso argentino, se verifica un largo período con restricciones fiscalesimportantes: es en este contexto que se implementan las actuales concesionesviales interurbanas por peaje. Claramente, ellas han representado un sucedáneofrente a la virtual imposibilidad de incrementar los ingresos fiscales.Esta circunstancia se ha visto aliviada en algún grado, en función de larecuperación económica operada desde 1991, la mayor liquidez internacional y larenegociación de la deuda externa. Sin embargo, existen aún restricciones deimportancia, impuestas por el régimen de convertibilidad, que limitan severamentelas posibilidades de financiamiento. En particular, se señala lo siguiente:

� Debe cumplirse con una regla general de equilibrio fiscal que ofrece relativomargen para el endeudamiento.

� Al no disponerse de política cambiaria, ella se realiza mediante medidas decarácter fiscal, lo que implica restringir la tributación específica y eldesarrollo de tributación general - vgr., el IVA - susceptible de descontarsedel valor de exportaciones, protegiendo la capacidad exportadora19.

En cuanto a fuentes de financiamiento, la solución del peaje contribuye al equilibriofiscal, ya que genera una fuente de ingreso adicional para el financiamiento delservicio vial; las dos formas de tributación planteadas resultan indiferentes.

En lo que hace a la política fiscal con fines cambiarios, la tributación general es enprincipio la más adecuada. La tributación específica no favorece la posicióncambiaria, e incluso puede afectar otras actividades no vinculadas al transporte(vgr., el impuesto al gas-oil reduce la competitividad de la producción agrícola, auncuando este aspecto es compensable). Iguales consideraciones valen para el casode los peajes 20.

19 De hecho, ésa fue la política implementada hasta 1996, con la supresión del impuesto al gas-oil y la jerarquización de la tributación general (IVA e impuesto a las ganancias)20 Cabe de cualquier forma una observación que podría relativizar las afirmaciones referidas alefecto cambiario. Las actividades en las que más impacta el transporte son las productoras debienes primarios (típicamente, producción agrícola), que en parte remuneran la tenencia de

d) Cuadro de síntesis - conclusiones

A efectos de sintetizar la discusión anterior, se esquematiza en el cuadro 5 sucontenido. Ello permite presentar algunas conclusiones:

• Del mismo se desprende que la tributación general es adecuada en lamedida en que se otorgue prioridad a las restricciones del contexto fiscal.

• En caso contrario, la tributación específica aparece como el instrumentomás adecuado, por su aplicación general (al contrario del peaje, cuyoalcance se limita a algunos corredores), su eficacia y sus bajos costos deoperación.

• La implementación de cobro por peaje resulta una alternativa de menorcalidad. Puede sin embargo ser recomendable su implementación en obrasque impliquen innovaciones importantes en la oferta de infraestructura, porlas razones siguientes;

� permite movilizar financiamiento privado incremental en nivelessignificativos, con relación a los recursos fiscales disponibles,anticipando de esta forma los beneficios (asumiendo desde ya queno exista subsidio);

� se requiere un cálculo privado de rentabilidad estricto, que puedecontribuir a asegurar la rentabilidad social de las inversiones; elloocurre porque proyectos financieramente viables lo serán tambiéndesde el punto de vista económico, de no existir externalidadesnegativas relevantes (lo que de hecho parece darse, excepto el casode autopistas urbanas, cuyo análisis debe ser particularmentecuidadoso en este sentido);

� implica que el usuario deberá hacerse cargo del costo deoportunidad del capital, por lo que un proyecto que representa unbeneficio importante y focalizado puede ser financiado por suspropios usuarios, sin que ello implique una inequidad mayor, como síocurre en el caso del financiamiento por peaje de la conservaciónvial.

La aplicación específica de este sistema debe ser sin embargo aquilatadaconvenientemente, para evitar abusos de mercado o pérdidas por exclusiónindebida de demanda. Además, no necesariamente la evaluación privada escorrecta. El ejemplo más espectacular en tal sentido es el fracaso financierodel emprendimiento privado que construyó y opera el túnel bajo el Canal dela Mancha.

recursos naturales. En teoría podría afirmarse que un mayor costo de transporte deberíarepercutir en una menor renta de suelo, afectando las actividades productivas sólo en áreasmarginales, cuya renta diferencial sea nula. No conviene brindar crédito absoluto a esteanálisis, sin un análisis empírico adecuado (por ejemplo, podría estudiarse el efecto de lasconcesiones por peaje sobre el valor de las explotaciones agropecuarias).

Cuadro 5 - Características de distintas alternativas de financiamiento vial

Tributación general Tributación específica Peaje

Operatividad Evasión: mediaCostos: medio

Evasión: nulaCostos: bajos

Evasión: nula (posibilidadde elusión)Costos: elevados

Eficiencia/equidad Poco apta, por noincorporar los costos delservicio vial al usuario

Relativamente apta.Permite contemplar laasignación intermodal enforma parcial (puedeconsiderarse la únicaopción que contemplaesta temática)

Relativamente apto, poralcance limitadoPuede mejorar la calidadde proyectos nuevos

Contextofiscal/cambiario

Aspecto fiscal: dependede la capacidad efectivade tributaciónAspecto cambiario:permite proteger laposición cambiaria

Aspecto fiscal: dependede la capacidad efectivade tributaciónAspecto cambiario: noapto-afecta ademásactividades colateralesAspecto fiscal: dependede la capacidad efectivade tributación

Aspecto fiscal: apto encaso de baja capacidad detributación.Aspecto cambiario: noapto

4. BREVE CARACTERIZACIÓN DEL PROYECTO RIA

Cabe señalar por último que se adoptará como base para el análisis la documentación(escasa, por lo demás) pública disponible; el proyecto ha sido recientementeformulado y evaluado de acuerdo a lo establecido en el Decreto 635/97, pero lasconclusiones aún no han sido dadas a conocer. De cualquier forma - tal como seconstatará en este trabajo – los elementos disponibles parecen ser suficientes parauna apreciación fundada.

El proyecto RIA propone la construcción de una red de 10.000 km de autopistas ymejoramiento de un conjunto de rutas complementarias (de alrededor de 4700 km),vinculando las principales ciudades de la Argentina, con una inversión total estimadade $ 10.000 millones21. La inversión será cubierta mediante financiamiento voluntario,siendo repagada por un cargo general sobre nafta, gas-oil y gas, estimado en $ 0.10por litro (más IVA); se prevé compensar con reintegros el costo que recae sobre el usoagrícola. El plazo planteado de ejecución es de 6 años, y el período de concesión 20años. El cargo sobre el combustible se implementará gradualmente, en la medida enque se habiliten los sucesivos tramos de la red.

Las acciones a realizar son las siguientes:� Reserva de una zona de vía de 300 metros de ancho (ello implica adicionar

200 metros al ancho habitual)� Segunda calzada paralela y separada a la existente, en 10.000 km de rutas,

a un costo de $ 1.000.000/km� Pavimentación o mejoramiento de un conjunto de vías, sin incremento de

trochas, por un total de 4700 km (costo no especificado)

21Este monto corresponde, de acuerdo a la documentación consultada, exclusivamente a la redde autopistas, de 10.000 km de extensión.

� Intercambiadores y vías en by-pass para centros urbanos.� Centros de servicios al usuario vial.� Áreas forestadas� Ciclovías

Los promotores del proyecto señalan que el mecanismo de financiamiento permitegenerar una fuente independiente de los fondos fiscales, cuyo accionamiento serealiza mediante la instrumentación del cargo sobre combustibles, que tendría lanaturaleza jurídica de un peaje o tasa, con afectación exclusiva. Este carácter le abreal proyecto la posibilidad de acceder a financiamiento voluntario de largo plazo.

El proyecto prevé la supresión del peaje en las actuales rutas troncales, que sesuperponen en buena medida, pero no totalmente, con la red vial comprendida poraquél22.

Interesa destacar someramente algunos aspectos del marco normativo en que seinscribe el proyecto:• Se formula como iniciativa privada, dentro de lo contemplado por la ley de

concesión de obra pública y su reglamentación 23. En cuanto tal, da derecho algrupo iniciador a un honorario contingente, proporcional al monto de inversiónefectivizado24.

• Para tal fin, el Poder Ejecutivo Nacional debe manifestarse acerca del proyectopresentado, en un plazo de 120 días. El estudio correspondiente se encuentraconcluido25.

• El Poder Ejecutivo Nacional ha remitido al Congreso un proyecto de ley para lacreación de la Tasa Retributiva del Servicio de Autopistas, en consonancia de elproyecto RIA; este proyecto incluye también la Tasa Sustituiva de Peajes paracompensar a los concesionarios actuales, que consistirá en un cargo de $0.02/litro de combustible.

5. EVALUACIÓN DEL PROYECTO RIA

La evaluación del proyecto se realizará en dos niveles:• Dimensionamiento del proyecto, respecto de los niveles de tránsito• Razonabilidad del mecanismo de financiamiento

5.1 Dimensionamiento

La evaluación del proyecto RIA se realiza comparando los niveles de tránsitoverificados en los distintos tramos de la red comprendida con los valores de umbralobtenidos en el apartado 2. de este trabajo.

22Las rutas a convertir en autopistas, en forma total o parcial, son las siguientes: 3, 5, 7, 8, 9,11, 12, 14, 19, 22, 33, 34, 35, 36, 38, 40 y 237. Cabe destacar que este listado ha sufridocambios, en sucesivas versiones del proyecto.23 Ley 17520, modificada por la ley 23.696; reglamentación por Decreto 635/9724 La reglamentación vigente ofrece costados dudosos, en cuanto a la identificación de lasobras que efectivamente corresponden a la iniciativa presentada; por ejemplo, no establececriterios para decidir si un proyecto que modifica algún aspecto de la propuesta presentada enla iniciativa (por ejemplo, una corrección de traza o un cambio en el número de trochas) esparte de ésta y por tanto amerita el cobro del honorario. Pero este tema no será abordado aquí.25 Existe una segunda fase de estudio, cuya ejecución se ha iniciado en junio de 1998, aún noconcluida.

El cuadro 6 reseña los valores encontrados, por intervalo de tránsito medio diarioanual, para el año 1997, de acuerdo a los registros de la Dirección Nacional deVialidad26 . Para completar la información, se incluyen datos acerca de los tramos queson actualmente autopistas o para los que está contratada su construcción27. Dadoque las obras se completarían en un plazo de 6 años, podría adoptarse un valor detránsito estimado al cabo de esa fecha, como límite superior, aplicando la tasa decrecimiento de 2.5% anual, lo que equivale a un incremento de tránsito de 16%; talesvalores son también incluidos en el cuadro.

Cuadro 6 - Niveles de tránsito de rutas comprendidas en el proyecto RIA

Situación actual Proyección 6 años Km de red>10000 > 11.600 32.19 0.3%8000-10000 9300-11600 19.91 0.2%6000-8000 7000-9300 247.43 0.2%4000-6000 4600-7000 1,775.95 16.3%<4000 <4600 7,792.28 71.5%Autopistas Autopistas 989.12 9.1%Autpistas en constr. Autopistas en constr. 42.85 0.4%

TOTAL 10,899.73 100.0%

No se consignan las participaciones de cada tipo de vehículo, por cuanto, según se vioen el apartado 2, ellas inciden moderadamente sobre los valores de umbral.

Los valores presentados deben compararse con los guarismos consignados en loscuadros 2 y 3 de este trabajo (esta conclusión no se ve en principio afectada si seaplica el criterio de hora de diseño, aun cuando bajo esta óptica los márgenes deadmiisibilidad son algo mayores).. De éstos se desprende que los tránsitos deberíansuperar los 7.000 vehículos para justificar la construcción de una autopista al costoindicado; solamente serían viables valores menores en caso de existirconcentraciones extraordinarias de tránsito en las “primeras horas”.

Puede percibirse que sólo el 0.7% de la red justificaría plenamente la inversión ya quevirtualmente no existen tramos con tránsitos tales como para justificar la duplicaciónde calzadas, dentro de los límites indicados28. Nótese incluso que una parteconsiderable de la red se encuentra muy por debajo de los valores planteados.Incidentalmente, cabe destacar que los tramos actuales de autopistas muestran en suvirtual totalidad tránsitos superiores a los 7.000 vehículos diarios.

En consecuencia, el proyecto no se vería justificado, tal como se lo plantea en lainiciativa presentada .

26 Cabe señalar que la ruta de Buenos Aires a Mar del Plata, actualmente bajo concesión porpeaje, no figura en estos guarismos, por encontrarse bajo la órbita de la provincia de BuenosAires. El proyecto RIA de cualquier forma la abarca.27Se aclara que la ruta provincial 2 (a Mar del Plata) ha sido computada como totalmenteconvertida en autopista, aun cuando se encuentre pendiente la finalización de la obra.28Esta conclusión debería ser matizada en el caso de vías de topografía ondulada o montañosa,no consideradas en el cálculo de dimensionamiento realizado en este trabajo. Sin embargo, pordos razones la importancia de este caso es probablemente despreciable. Por una parte, elgrueso de las vías de alto tránsito se desarrollan sobre topografía llana. Por la otra, obras deduplicación de calzada en zonas no llanas son seguramente más costosas que el costopromedio planteado, y por lo tanto requieren beneficios también mayores.

Cabe destacar por otra parte que el planteo del proyecto, en términos de obras arealizar, es excesivamente rígido, por cuanto existen alternativas técnicas intermedias,de menor costo, que pueden utilizarse allí donde el tránsito lo justifique, algunas de lascuales incluso han sido implementadas en nuestro país. Entre ellas, podemos citar lassiguientes (ver TRB, 1994):• pavimentación de banquinas• carril adicional de sobrepaso en pendientes• vías con tercer carril de sentido alternado• vías de 4 trochas sin separador central.• rectificación de trazas.

5.2 ¿Tasa o impuesto?

Se ha mencionado que el proyecto RIA se financia mediante una contribución sobre elconsumo de combustibles. Esta contribución es considerada como una tasa retributivapor el servicio prestado; este tratamiento es ratificado en el proyecto de ley que creaeste mecanismo de financiamiento. Sin duda, se trata de un intento de legitimar estaforma de financiamiento mediante el argumento de que el beneficiario paga. El planteoes sin embargo falacioso.

Para que la tasa retributiva fuera tal, debería recaer en los beneficiarios del proyecto.Esto es, debería discriminar a los usuarios de la futura red. Obviamente, esto no esposible, por ausencia de mecanismos eficaces de discriminación. Pero ni siquierapuede argumentarse que los beneficiarios serían los principales pagadores, porcuanto el grueso del esfuerzo recaerá en no usuarios. De acuerdo a cálculosrealizados en PNUD (1990), actualizadas a los fines del presente trabajo, puedeestimarse que la distribución de consumos de combustibles responde al patrónindicado en el cuadro 6 (para 1995-miles de m3):

Cuadro 6 - Origen geográfico estimado del consumo de combustible

Urbano Interurbano-red troncal

Interurbano-red restante

Total

Gas-oil 1.296 1.680 3.919 6.895Naftas 4.832 476 1.109 6.417Total 6.128 2.156 5.028 13.312

Este cuadro indica que, si se aplica un cargo uniforme por litro de nafta y gas-oil, sóloel 16% del mismo recaería sobre el transporte interurbano que utilizaría la red troncalcomprendida en el proyecto RIA29.

En tal sentido, en apariencia el sistema actual de concesiones por peaje discriminaríamás adecuadamente. Pero al margen de diversas inequidades horizontales que elsistema implica, un análisis más afinado revela un panorama algo más complejo. Aesto se hará referencia en el próximo apartado.

29 Este cálculo asume tentativamente que la red RIA comprende el 30% de los tránsitosinterurbanos totales. Nótese al respecto que la red pavimentada total de la Argentina es dealrededor de 55.000 km. Por otra parte, debe recordarse que el 8% de la red del proyecto RIAya es actualmente autopista, de manera que el tránsito por allí pasante tampoco seríabeneficiario.

5.3 Peaje y financiamiento

Tal como se indicó anteriormente, el proyecto implica la supresión del peaje, y sureemplazo por una tasa. Al respecto, son útiles las consideraciones siguientes.

El régimen de concesión por peaje para conservación fue instaurado a partir de 1990,como una forma de aportar financiamiento adicional para el gasto vial. Actualmente,cubre alrededor de 8.900 km de la red vial nacional, y genera ingresos del orden de $280 millones. Como término de comparación, puede señalarse que la red vial nacionalremanente; a cargo de la Dirección Nacional de Vialidad, dispone de recursos por $325 millones, para inversión y mantenimiento de una red de 19.400 km de rutaspavimentadas y 8.500 km de rutas sin pavimentar 30.

El sistema de peaje se ha aplicado solamente en vías de tránsito alto: esto responde arazones de dos órdenes:• En primer término, los costos asignables por vehículo decrecen sensiblemente con

los niveles de tránsito; en consecuencia, el peaje a cobrar sería sensiblementemás alto en vías de bajo tránsito, generando resistencias a su cobro.

• Por otra parte, los costos de percepción del peaje son virtualmente fijos, enrelación a los niveles de tránsito habituales en rutas interurbanas, por lo que suincidencia crece en proporción inversa al nivel de tránsito; como referencia, elcosto de percepción del sistema de peaje representa en torno del 10% de lorecaudado, en las vías actualmente en concesión. En vías de menor tránsito, estaincidencia crecería sensiblemente.

Ahora bien, el propio fenómeno de costos decrecientes indica que el costo imputablepor vehículo es mayor en las rutas de menor tránsito31. Esto implica que los usuariosde rutas con peaje “cuestan menos” para la prestación del servicio vial, pero abonanmás; una estimación de los autores para 1996 indica que los usuarios de vías conpeaje generan recursos equivalentes al 128% del gasto vial asignable, mientras quepara el resto de la red este guarismo es de solamente 64%. Puede argumentarse enconsecuencia que el sistema es en principio poco equitativo, e incluso que podríatener efectos adversos sobre la eficiencia, en la medida en que lleve a localizacionesno aptas de actividades32.

En tal sentido, la no diferenciación de cargos por uso de infraestructura (medianteimposición sobre combustibles, por ejemplo) podría considerarse una solución másapta, por cuanto disminuiría la inequidad entre usuarios de rutas de diferentesvolúmenes de tránsito, aun cuando esto no implicará corregirlas (tarea que por lodemás no parece posible, por las exigencias de discriminación de precio que plantea).Pero esto seguramente no es un “descubrimiento” del Proyecto RIA, por cuanto éstafue la forma de financiamiento de la infraestructura vial en la Argentina, hasta laadopción de sistema de peaje33.

30 Datos para 1996.31 Un cálculo realizado para la década del 80 (ver Müller, 1992) indica que el costo vialasignable por vehículo se reduce en un 80% al pasar de rutas de 300 a 2700 vehículos. Estoindica una elasticidad costo del servicio vial-tránsito de 0.1.32 Los autores carecen de evidencia empírica acerca de si tal efecto se verificó realmente.33Un aspecto que ha sido criticado en varias oportunidades es el efecto negativo que implica elproyecto, por crear un fondo de afectación específica. Dado que este tema escapa a laproblemática estrictamente sectorial, no será considerado aquí. La argumentación en favor delfinanciamiento mediante la imposición a los combustibles debe ser entendida en los términosde eficacia sectorial, exlcusivamente.

Otra ventaja obvia del financiamiento a través de una contribución general (no ya una“tasa”) es la supresión de costos de recaudación del peaje, que representarían entorno de $ 28 millones anuales.

6. CONCLUSIONES

Se reseñan a continuación las principales conclusiones del análisis del Proyecto RIA alas que hemos arribado en este trabajo:1. El dimensionamiento de la infraestructura vial debe responder a un conjunto de

criterios que se apoyen en consideraciones de tipo costo-beneficio; las mismasdeben computar los costos incrementales de construcción de la red con laseconomías que devienen de una mejor condición de circulación.

2. Se ha descartado del cálculo el beneficio por accidentes evitados, por cuanto seconsidera que el grueso de los accidentes responde a fallas humanas, preveniblesmediante medidas correctivas de muy bajo costo; de esta forma, puede definirseuna situación base mejorada.

3. A partir de esta consideración general, se ha desarrollado un análisis que apunta aestablecer los umbrales mínimos de tránsito que justifican una inversión del valorsugerido por el proyecto RIA ($ 1.000.000/km). Este análisis se ha basado enconsideraciones acerca de la capacidad de las vías, de acuerdo a un Manual hoyen uso. De este análisis, se han desprendido incluso algunas consideraciones queapuntan a mejorar los criterios allí presentados.

4. El financiamiento del servicio vial puede realizarse mediante diversas fuentes(tributación general, tributación específica y peaje), existiendo diversas ventajas einconvenientes en cada solución. No existe al respecto una solución de primeróptimo factible, por el nivel de discriminación de precios que se requiere.

5. Los niveles de tránsito que se observan en la red vial argentina no justifican elincremento de capacidad que plantea el proyecto RIA; sólo un 0.7% de la misma loameritaría..

6. No puede asignarse carácter de tasa retributiva por servicio a la contribución queestablece el Proyecto, por cuanto más del 80% de lo que se recaudaría noprovendría de sus usuarios.

7. La supresión del sistema de peaje es un objetivo atendible, por las inequidadesque implica el sistema, y sus costos relativamente altos de gestión.

ANEXOPROCEDIMIENTOS DE CÁLCULO PARA EL ABORDAJE COSTO-BENEFICIO

Cuando se dispone de recuentos de tránsito horario de un año entero en el caminoconsiderado, es posible mostrar la distribución de volúmenes horarios en ordendecreciente. A título de ejemplo, se representan los tránsitos para las 250 horas demayor tránsito para rutas argentinas de distintas características como un arreglocontinuo en el gráfico 234.

Gráfico 2. Distribuciones horarias de la demanda para rutas argentinas y las

34 El porcentaje del TMDA en las horas de mayor volumen es generalmente inferior en caminosurbanos que en los rurales, y es menor para el tránsito en ambos sentidos que para el desentido único. Además, el porcentaje del TMDA en las horas de mayor volumen esgeneralmente superior en caminos con TMDA muy bajo (inferior a 1.000).

utilizadas para el trabajo.

En función de la variación horaria de la demanda a lo largo del año, se dividió eltránsito anual en 877 segmentos. De estos, 876 corresponden al 10% de las horasdel año con mayor demanda, y se les asignó los tránsitos dados por las curvasmostradas en el gráfico 235, mientras que para el 90% restante de las horas se adoptóun valor promedio calculado sobre la base del tránsito que circula durante esa partedel año.

La relación velocidad-flujo indicada por el Manual de Capacidad que se incluye en elCuadro 1 (sección 2.3) se aproximó linealmente mediante mínimos cuadrados. Deesta forma se obtuvo una función continua para calcular la velocidad media decirculación para cada flujo horario. Si bien esta relación se basa en datos paracondiciones ideales, entre las cuales está la de tránsito compuesto exclusivamente porautomóviles, se utilizaron factores de equivalencia sugeridos por el Manual deCapacidad para tener en cuenta la circulación de camiones livianos, camionespesados y ómnibus. Estos factores de equivalencia son mayores que 1 y permitenpasar los flujos horarios que vienen expresados en veh/h independientemente de suscaracterísticas, en flujo expresado en términos de automóviles equivalentes por horapara los cuales está dada la relación velocidad-flujo utilizada (condiciones ideales). Sefijó 90 km/h como máxima velocidad de los camiones y ómnibus.

Para calcular los costos operativos y del tiempo por km asociados con las distintasvelocidades, se aproximaron los valores de costos para la comunidad sugeridos por laGerencia de Operaciones de Vialidad Nacional 36 en 1996 mediante 12 funciones nolineales. Este número de funciones surge de la combinación de tres tipos de costos

35 Se utilizaron 2 distribuciones que responden a la forma funcional %TMDA=a+b log(hora) convalores de a (flujo en la 1a hora) arbitrarios y valores de b tales que el porcentaje del tránsitoanual que circula en el primer 10% de las horas sea igual a 15 y 25 según el caso. La terceradistribución adoptada sigue la ley funcional hallada en el ajuste realizado por Galarraga J. yBerardo M. (1985, pág. 69).36 Ver Dirección Nacional de Vialidad (1996, págs. 1 a 4)

0 50 100 150 200 250

10

20

30Rutas básicas con 150 veh/día < TMDA < 1500 veh/díaRutas básicas con TMDA > 1500 veh/díaRutas turísticas15% del tráfico anual en el primer 10% de las horas del año25% del tráfico anual en el primer 10% de las horas del año40% del tráfico anual en el primer 10% de las horas del año

%de

lTM

DA

Hora del año

(dependientes del tiempo, dependientes del recorrido y valor del tiempo37) y los cuatrotipos de vehículos (automóvil, ómnibus, camión liviano y camión pesado). Lasfunciones de costos así determinadas, permitieron el cálculo de los costos por km decada uno de los 877 tramos en que se dividió el año; se utilizaron como argumentoslas velocidades correspondientes. La suma de costos operativos y del tiempo paratodo el año permite tener entonces el costo/año en que incurre la comunidad por kmde camino en condiciones ideales con la distribución de demanda utilizada para lasprimeras 876 horas. Si el camino es objeto de mejoras que permiten elevar lavelocidad de circulación para todo nivel de flujo, debe repetirse el cálculo expuestocon una nueva relación velocidad-flujo, de manera de obtener el nuevo costo anualpor km (menor que la situación base). La diferencia entre estos dos costos constituyeel beneficio anual por km del proyecto de mejora del camino.

Para el caso particular de la evaluación del proyecto RIA se supuso que con laduplicación de calzada se obtienen velocidades medias de circulación independientesde la hora del año, tanto para automóviles (se consideraron tres velocidades: 100, 110y 120 km/h) como para el resto de los vehículos (90 km/h).

De acuerdo con la información conocida públicamente acerca del proyecto RIA, elcosto por km es de $ 1.000.000. La metodología descripta se aplicó entonces paracalcular el TMDA mínimo que justifica una inversión de $ 1.000.000 por km,considerando un crecimiento anual del tránsito del 2,5 %, una tasa de descuento del12 % anual y un horizonte de evaluación de 20 años. No se consideraron los tránsitosderivado e inducido. Con la finalidad de establecer la sensibilidad del resultado a lasvariaciones de los parámetros del modelo se repitió el cálculo para las distintascombinaciones generadas por 3 composiciones de tránsito, 3 valores del tiempo, 3curvas de variación de la demanda y 3 velocidades de circulación en la autopista. Losresultados se muestran en los Cuadros 3 y 4. El TMDA crítico (el que justifica lainversión) demostró ser poco sensible a la composición del tránsito. Esto se debe aque el presente análisis corresponde a ausencia de pendiente y terreno llano38. Poresta razón en los Cuadros 2, 3 y 4 se muestran los resultados para una composiciónde tránsito fija.

Para tener en cuenta condiciones de circulación no ideales, se afectó los resultadosdel Cuadro 3 por factores de corrección sugeridos por el Manual de Capacidad deCaminos39. Los resultados se muestran en el Cuadro 4. Estos factores de correcciónfueron utilizados bajo el supuesto que el apartamiento de las condiciones ideales tienepor único efecto el de reducir el flujo de vehículos para una dada velocidad, en lamisma medida que reduce el flujo para el nivel de servicio correspondiente.

BIBLIOGRAFÍA

Button, K. - Transport Economics – Edward Elgar -1994

37 El costo del tiempo de los pasajeros sólo se tiene en cuenta para automóviles y ómnibus.Los valores de la Dirección Nacional de Vialidad corresponden a una determinada composiciónde viajes (comerciales 75% y otros motivos 25%), a un costo horario (conductor $ 10/hora pormotivo comercial y $ 1,5/hora por otros motivos; acompañantes $ 5/hora por motivo comercial y$ 1,5/hora por otros motivos) y a un coeficiente de ocupación de 2,4 personas por vehículo.38 Cuando la pendiente es no nula o el terreno es ondulado o montañoso, los factores deequivalencia entre vehículos crecen considerablemente, con lo que el resultado del modelo severía afectado fuertemente por la composición del tránsito.39 Ver Transportation Research Board (1994, págs. 8-6 y 8-9)

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