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Dilemas De la institucin municipal

una incursin en la

experiencia oaxaquea

mxico 2007

Jorge Hernndez-DazVctor leonel Juan martnez

Dilemas De la institucin municipal

una incursin en la

experiencia oaxaquea

Universidad AutnomaBenito Jurezde Oaxaca

I ISUABJOCONOCERPARA DECIDIREN APOYO A LA INVESTIGACIN A C A D M I C A

La H. Cmara de diputados, LX LegistaLura,participa en la coedicin de esta obra al incorporarlaa su serie ConoCer para deCidir

Coeditores de la presente edicin H. Cmara de diputados, LX LegisLatura universidad autnoma Benito Jurez de oaXaCa migueL ngeL porra, librero-editor

Los autores agradecen el apoyo delInstituto Nacional de Desarrollo Socialde la Secretara de Desarrollo Social para la realizacin de esta obra

Primera edicin, julio del ao 2007 2007 Jorge Hernndez-daz vCtor LeoneL Juan martnez 2007 Por caractersticas tipogrficas y de diseo editorial migueL ngeL porra, librero-editor

Derechos reservados conforme a la ley ISBN 978-970-701-932-4

Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autori-zacin expresa y por escrito de los editores, en trminos de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables.

ImPreSo eN mxICo Printed in Mexico

www.maporrua.com.mx

Amargura 4, San ngel, lvaro obregn, 01000 mxico, D.F.

esta investigacin, arbitrada por pares acadmicos, se privilegia con el aval de la institucin coeditora.

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Agradecimientos

ESTE LIBRO nace de una doble preocupacin sobre el anlisis de lo que sucede en los municipios oaxaqueos. Por una parte, las discusiones que hacen alusin, a la organizacin poltica con-tempornea de los municipios con poblacin indgena que, en el nuevo marco de la legislacin estatal, han conseguido el recono-cimiento jurdico de sus prcticas consuetudinarias; as como de las implicaciones y nuevas reformulaciones del concepto y prcti-cas de ciudadana y la autoridad, en cuyas concepciones y ejercicios tienen un papel preponderante los reclamos de pertenencia a uni-dades culturales particulares. Por otro lado, dicho reconocimiento coincide en tiempo con la implementacin de polticas pblicas descentralizadoras orientadas a fortalecer el mbito municipal. La observacin de estos procesos permite ver en los ltimos aos, de manera ms palpable, las formas en las que se llevan a cabo, se man-tienen, se hacen y rehacen las prcticas de control poltico, de continuidad y cambio, de reconstruccin de las actividades pol-tico administrativas al interior del municipio.

Por su particularidad cultural y poltica, la situacin oaxaque-a ofrece una oportunidad especial para estudiar los asuntos men-cionados. Aunque existe literatura sobre el tema, gran parte de estos trabajos tienen un carcter bsicamente descriptivo y militan-te, pero pocos son los ejemplos analticos sobre los resultados de la aplicacin de los derechos indgenas, y ninguno de carcter estatal sobre estas circunstancias como el que aqu realizamos, en donde combinamos el anlisis de los datos obtenidos en el campo con el examen jurdico de la situacin estudiada.

6 J. HERNNDEZ-D. Y V.L. JUAN M. AGRADECIMIENTOS 7

El presente trabajo es un resultado parcial en el que se recogen los frutos de varios aos de pesquisa y reflexin que no solamente compete a los autores. Durante estos aos hemos participado en distintos foros (seminario Federalismo y Gobiernos Locales, Formas de Integracin Poltica de Ciudadana Multicultural en Oaxaca y Chiapas, talleres de la Escuela Municipalista de Oaxaca, el Foro Ciudadano de Oaxaca, entre otros) en los que hemos intervenido y abrevado de ellos.

Como todo trabajo de investigacin, para alcanzar este resul-tado fue necesario el apoyo institucional, vaya aqu nuestro reco-nocimiento para el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social CIESAS-Conacyt, en el proyecto Cambio Social y Procesos Electorales en Regiones Indgenas (clave G34045-S); al Conacyt con cuyo apoyo realizamos el proyecto titulado La Organizacin Poltica en los Municipios Oaxaqueos y su Insercin en el Nuevo Marco de la Legislacin Estatal, con clave de referencia 30513-S. Para el Instituto Nacional de Solidaridad Social de la Secretara de Desarrollo Social que nos auxili para desarrollar el proyecto: El Asociacionismo Municipal o Comunitario como Mecanismo de Innovacin de la Gestin Gubernamental: los casos de la Unin Liberal de Ayuntamientos y la Unin de Autoridades Municipa-les del Sector Zoogocho (Folio CS-09-I-VI-031-05). Una subven-cin de la John Simon Guggenheim Memorial Foundation hizo posible la dedicacin de Jorge Hernndez-Daz a la organizacin del material de los anteriores proyectos.

El Instituto de Investigaciones Sociolgicas de la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca, ha sido nuestra casa sede y la cobertura institucional para concretar estas investigaciones. Nuestro agradecimiento a todas las instituciones y a sus respec-tivos representantes por el apoyo recibido.

Para la realizacin de esta tarea contamos igualmente con la participacin de varias personas. En la recoleccin de material nos han auxiliado varios compaeros: Fernando Ramos, Graciela nge-les Carreo, Anabel Lpez Snchez, Jonathan Daz y Juan Antonio Bautista. Con ellos y con otros amigos y colegas hemos establecido

6 J. HERNNDEZ-D. Y V.L. JUAN M. AGRADECIMIENTOS 7

distintas discusiones sobre el tema. En diferentes momentos y cir-cunstancias los temas aqu tratados tambin los hemos debatido con David Recondo, Lourdes Morales Canales, Jaime Bailn Corres, Francois Lartigue, Vctor Franco (q.e.p.d.), Cuauhtmoc Blas, Gloria Zafra, Fausto Daz, Leticia Santn, Juan Carlos Martnez, Cipria-no Flores Cruz, Jaime Martnez Luna, Joel Aquino, Hugo Aguilar, Miguel ngel Vsquez, Marcos Leyva, entre muchos otros, cuyas ideas, voluntaria e involuntariamente, han sido un aporte para nues-tro trabajo. A todos y todas nuestro ms caro reconocimiento. Aun-que, como siempre, es necesario decirlo, cualquier responsabilidad sobre el contenido de este libro es de quienes lo suscribimos.

[Oaxaca, octubre de 2006]

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Introduccin

EN MXICO la institucin municipal es el tercer nivel de gobierno,1 constituye la unidad bsica de la organizacin poltica, administrativa y territorial del pas,2 y es el espacio de organizacin territorial donde se construyen instancias fundamentales de articu-lacin entre lo local, estatal y nacional. En ese mbito se enlaza directamente a la poblacin con sus gobernantes; tericamente ah se cierra el ltimo eslabn que va de la nacin a la localidad; es en los municipios donde los diversos grupos sociales, antagnicos o no, se manifiestan de la manera ms inmediata. Los municipios cons-tituyen el espacio social en donde se condensa la diversidad am-biental, econmica, social, cultural, tnica y poltica de la nacin.

El municipio es pues, el mbito poltico ms prximo entre gobernados y gobernantes, ya que es en la esfera local, en lo coti-diano, donde se ejercen los derechos ciudadanos, donde la gestin de bienes y servicios implica una relacin directa con la burocracia local y los usuarios, donde se pone a prueba la democracia terri-torial, donde la participacin social puede incidir directamente en

1 En Mxico, la Constitucin federal seala que nuestro pas se constituye en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin (artculo 40). A su vez, los estados tienen como base de su divisin territorial y administrativa para su rgi-men interior al municipio libre (artculo 115). De esos preceptos se desprende que existen tres mbitos de gobierno: federal, estatal y municipal. Otras disposiciones constitucionales re-frendan lo anterior.

2 El artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos define al municipio libre como la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa en el rgimen interior de los estados, investida de personalidad jurdica y patri-monio propio.

10 J. HERNNDEZ-D. Y V.L. JUAN M. INTRODUCCIN 11

el diseo y la participacin de las polticas pblicas.3 Es tambin el mbito en el que se observan con claridad los males y carencias del pas: la pobreza, la marginacin, la injusticia, la inequidad en la distribucin de la riqueza, el desarrollo regional desequilibrado. Adems, la historia muestra que esta institucin ha sido utilizada por los niveles de gobierno estatal y federal para mantener el control sobre los ciudadanos desde los mbitos locales.

A pesar de su importancia el municipio ha sido relegado. El centralismo que predomin en la historia de Mxico, haba dejado al municipio carente de capacidades y de recursos para atender las demandas de la ciudadana, generando pasividad y una relacin de dependencia de los ayuntamientos respecto a los otros niveles de gobierno. Los gobiernos locales no tenan capacidad de atender las necesidades ms elementales de sus gobernados.

En el siglo XX, la institucin municipal presenta interesantes paradojas. Por un lado, en la Constitucin de 1917 se reconoce su autonoma y se le otorgan una serie de atribuciones que lo con-vierten en el eje articulador y la base de la nacin mexicana. Por otra parte, los gobiernos estatal y federal practican una poltica cen-tralista, aprovechando los resquicios legales desde donde podan mantener el control de los municipios. Como afirma el constitucio-nalista Jorge Carpizo: se le quera fuerte y sano, pero se le estruc-tur endeble y enfermo; se le deseaba la base de la divisin territo-rial y de la organizacin administrativa de los estados, pero no se le dot de los instrumentos para lograrlo.4

Ha sido en los ltimos 25 aos en que el cambio en las condi-ciones polticas, sociales y econmicas del pas, propiciaron refor-mas constitucionales que buscan fortalecer la autonoma municipal y empujar a una nueva dinmica en los municipios. En 1983, las reformas constitucionales al artculo 115 fueron dirigidas a for-talecer la base legal del municipio, a clarificar y hacer explcitas

3 Alicia Ziccardi, La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1995, p. 15.

4 Citado por Cecilia Espinoza et al., Municipios y autonomas de Mxico (leyes, proclamas y propuestas), Qurum, publicacin del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados, ao VI, nm. 60, Mxico, mayo-junio de 1980, p. 56.


sus funciones y competencias. El nuevo marco jurdico facult a los municipios el cobro del impuesto predial y detall los servi-cios pblicos de los cuales son responsables,5 estas y otras reformas posteriores, han dotado al municipio de cierta autonoma respec-to de los gobiernos estatal y federal. Otro aspecto que ha sido fundamental para que los ayuntamientos adquieran un mayor grado de autonoma ha sido la descentralizacin de los recursos federa-les, que inici a finales de la dcada de los ochenta, a partir de 1995 llegan directamente a los municipios y en 1998 se constituyen los ramos 28 y 33. Con todo, la mayora de los ayuntamientos del pas an carecen de los medios econmicos suficientes para satis-facer las mltiples necesidades de sus gobernados. En 1999, otra reforma constitucional reconoci expresamente que la institucin no era una instancia de administracin sino un nivel de gobierno.

Pese a todo, la injerencia de los gobiernos estatal y federal ha continuado. Muchas polticas pblicas y programas guberna-mentales, aunque introdujeron elementos para la descentraliza-cin, mantienen su tendencia de intromisin y control de lo que ocurre en el mbito municipal. Aunque tambin de esta forma se impulsaron las relaciones intergubernamentales, es decir, aquellas que vinculan en forma vertical al municipio con el estado y la Federacin. Mltiples son los ejemplos de estos casos. La mayora de las polticas en materia de desarrollo social han sido concebidas bajo este esquema. Ante la insolvencia de los municipios para responder a las demandas y necesidades de su poblacin, surgen formas novedosas que implementan los ayuntamientos para aten-der sus problemas ms apremiantes.6

Aunque formalmente es el municipio el ltimo eslabn de la cadena de gobierno, en la prctica, sobre todo en los que tienen una importante poblacin indgena, es en las comunidades donde

5 Leticia Santn del Ro, Las intermunicipalidades: prctica de cooperacin entre municipios para el fortalecimiento institucional, el desarrollo social y un ordenamiento ra-cional del territorio, en Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construccin de una poltica social de Estado, Mxico, Sedesol-Indesol-Flacso, 2002, p. 150.

6 Una parte importante de esas experiencias han sido documentadas en los informes que ao con ao presenta el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas en colaboracin con la Fundacin Ford desde el ao 2001, como parte de su programa del Premio Gobierno y Gestin Local.


se aprecia esta cercana entre autoridades y ciudadanos. Estas con-diciones se complican en aquellas entidades donde los municipios son numerosos, pequeos y cuentan con escasos recursos finan-cieros para enfrentar las demandas de sus habitantes. Son todos ellos problemas que aqu nos ocupan, pero especialmente los vincula-dos a la discusin en cuanto a la naturaleza del municipio ind-gena se refiere.

Una proporcin importante de la poblacin mexicana est constituida por hablantes de alrededor de 60 idiomas de origen prehispnico, a quienes se ha identificado como indios, indge-nas o integrantes de los grupos tnicos, trminos bajo los cuales se ha encubierto la diversidad cultural y lingstica de este territo-rio. Hasta la fecha, el indicador ms aceptado para distinguir a los grupos nativos que habitan en el pas ha sido la lengua, en Mxico el pilar de la identidad indgena lo constituyen sus lenguas, pues han sido la columna vertebral de la solidaridad tnica al constituirse como el principal vehculo de comunicacin entre los miembros de una comunidad que ha luchado para mantener su singularidad.

Histricamente la poblacin indgena se ha concentrado en el sureste de la Repblica Mexicana, en el rea conocida como Mesoa-mrica. Actualmente, el 90 por ciento de la poblacin que habla una lengua indgena se encuentra en 13 entidades, ubicadas en el centro, sur y sureste del pas, destacan entre ellas: Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatn y Puebla, estados que albergan entre el 18.7 y el 9.6 por ciento del total de hablantes de lengua indgena del pas.7

Pese a que el nmero de municipios que tiene poblacin ind-gena se ha reducido drsticamente, es necesario sealar que esta institucin nace y se desarrolla en Mxico asociada a la idea de la organizacin de los indgenas. El municipio es una forma de orga-nizacin trada de otras latitudes que, en un proceso de varios siglos, primero fue impuesta, luego ha sido adaptada y adoptada por los pueblos conquistados; si bien la manera en la que se fueron aco-plando e integrando a dicha institucin vara de un lugar a otro.

7 La proporcin de hablantes de lengua indgena en las entidades presenta notables diferencias. Conforme al censo de 2000, 12 entidades concentran ms de 5.4 millones de hablantes de lengua indgena; los 624,878 restantes se encuentran dispersos en el resto de los estados.


De los 2,438 municipios existentes en el pas, en 556 los ind-genas representan ms del 70 por ciento de su poblacin total.8 Los municipios con alto y muy alto grado de marginacin coin-ciden con los que tienen altos rangos de poblacin indgena, se encuentran ubicados en regiones de escaso desarrollo econmico, son eminentemente rurales, con asentamientos dispersos y pre-sentan significativos rezagos sociales en materia de salud, educa-cin, infraestructura bsica, vivienda, y empleo.9 Se localizan en zonas no aptas para las actividades agrcolas y, en consecuencia, no cuentan con una economa diversificada que les permita alle-garse recursos; en trminos generales, sus actividades productivas se sustentan en una economa de subsistencia, en donde mujeres, nios y ancianos participan en las labores del campo, afectando la educacin de los nios y la salud de mujeres y ancianos.

Entre los hablantes de lenguas indgenas registrados en el censo de 2000, 1120,312 residan en Oaxaca, entidad que incluye el mayor nmero de grupos indgenas asentados tradicionalmen-te en su territorio. En este estado han convivido histricamente 16 grupos etnolingsticos: amuzgo, chatino, chinanteco, chocho, chontal, cuicateco, huave, ixcateco, mazateco, mixe, mixteco, n-huatl, popoloca, triqui, zapoteco y zoque.10 La composicin de cada

8 Las lenguas que cuentan con ms hablantes son el nhuatl con 1325,440 personas, el maya con 776,000, el zapoteco con 415,000, el mixteco con 389,000, el otom con 283,000 y el tzeltal con 283,000 personas hablantes.

9 De los 2,427 municipios existentes en el pas en el 2000, 803 contaban con un 30 por ciento o ms de poblacin indgena. De ellos 669 presentaban un grado de marginacin cuyo rango variaba de alto a muy alto; en contraste, 95 de dichos municipios tenan un grado de marginacin catalogado como medio; y solamente 39 presentaban un nivel de marginacin que oscilaba entre bajo y muy bajo. En esos 803 municipios se concentra el 78 por ciento de quienes dominan una lengua indgena y el 22 por ciento restante se encuentra disemi-nado por todo el pas. Por otra parte, slo 29 municipios tenan 0 por ciento de poblacin indgena. Consejo Nacional de Poblacin, Indicadores socioeconmicos, ndice y grado de marginacin a nivel municipal, 2000, Mxico, Conapo, 2002.

10 A ellos se han sumado, en pocas recientes, hablantes tzotziles, que aunque son ori-ginarios de Chiapas, desde los aos setenta, a travs de migraciones, se establecieron en la zona de los Chimalapas, al oriente del estado. Por lo menos dos de estos grupos, el chocho y el ixcateco, se encuentran en peligro de extincin ya que sus hablantes activos se reducen a unos cuantos individuos, en su mayora adultos. Miguel Bartolom asegura que los grupos ind-genas de Oaxaca en realidad son 14 (descontando ixcatecos y a los inexistentes popolocas), y pronto estarn reducidos a 11. Miguel Bartolom, La represin de la pluralidad, los de-rechos indgenas en Oaxaca, Cuadernos del Sur, nm. 4, 1993, p. 63.


uno de estos grupos es muy variada, algunos tienen slo unos cen-tenares de hablantes, en tanto otros se componen de varios cientos de miles; unos son relativamente conservadores en trminos de cambios culturales, mientras otros estn extensamente insertos en el proceso de transformacin y adaptacin que implica su vincu-lacin con la economa regional y nacional.

En un estudio reciente para determinar cmo aumentan o decre-cen las proporciones de poblacin indgena en los municipios oaxa-queos, se aprecia un descenso proporcional de la poblacin total hablante de lenguas indgenas, aunque no es una tendencia unifor-me pues se manifiesta con muchas fluctuaciones.11 Un dato relevan-te al comparar los porcentajes de poblacin indgena es que en 296 casos, los porcentajes son ms altos en el 2000 que en 1970, dife-rencias porcentuales que van desde muy cercanos a cero (0.010), hasta 95.4 por ciento, una hiptesis que podra plantearse es que la gente declara ahora, ms que antes, que habla una lengua indgena.

Hablar de municipios indgenas corresponde a una preocu-pacin especfica por la adscripcin tnica de la poblacin que los compone. Pero, si la poblacin hablante de lengua indgena est distribuida a lo largo y ancho del pas y casi todos los municipios tienen algn porcentaje de ella, con qu criterios se puede defi-nir al municipio indgena?

Esta es una pregunta difcil de contestar. Primero, porque exis-te una gran controversia en cuanto a la adscripcin indgena;12 segundo, porque en el pas no hay un solo municipio en el que todos sus habitantes hablen lengua indgena, si bien en 32 de ellos el 99 ciento de sus habitantes s tiene esta caracterstica. As que,

11 En 1940 los municipios con ms de 80 por ciento de poblacin hablante de lenguas indgenas eran 268, en 1970 disminuyeron a 149, aumentaron en 1980 a 182, y en 1990 nue-vamente decrecieron a 176. Un comportamiento parecido se observa en los municipios con 20 por ciento o menos de poblacin que habla lenguas indgenas. Los datos muestran una tendencia al aumento de los municipios en esta situacin, pero tampoco es sta una propen-sin consistente: de 186 en 1940, disminuyeron a 138 en 1950, aumentaron a 179 en 1960, mantienen la tendencia en 1970 con 214, pero en 1980 vuelven a descender a 209, y en 1990 aumentaron a 256 municipios. Un anlisis detallado de cada municipio podra ayudar a encontrar una explicacin para este comportamiento o en todo caso, podra descifrar las incoherencias en el registro. Jorge Hernndez-Daz, Grupos indgenas en Oaxaca. Situacin so-ciodemogrfica, Mxico, Plaza y Valds, 2005.

12 Idem.


hablar de municipios indgenas con relacin a la proporcin de los hablantes de una lengua indgena es, por decir lo menos, proble-mtico. Con respecto a la identificacin cultural sucede lo mismo, pues no todos los habitantes de un municipio mantienen una cul-tura indgena, y todava ms, es peligroso y controvertido con-ceptuar sta de una manera general, pues existe una gran variedad de ellas, por lo que su forma y contenido vara de localidad a localidad y de municipio a municipio, y en muchas ocasiones en una municipalidad conviven distintas culturas.

En trminos jurdicos y polticos tampoco se puede hablar del municipio indgena sin tener problemas . En esta rea, el mu-nicipio es conceptuado como una unidad poltica, un orden de gobierno compuesto por el territorio donde se asienta, el gobierno que tiene y su poblacin. Segn esta perspectiva, la poblacin es el componente ms objetivo, el ms evidente, pero que requiere para su existencia de un vnculo que la constria, que la integre, que le d solidaridad, ese vnculo es el orden jurdico, sin el cual no sera ms que un agregado humano, pero no una poblacin.13

Los especialistas en materia municipal, al referirse a los elemen-tos bsicos del municipio, consideran diversos criterios. Luigi Ferrari se limita a tres: poblacin, territorio y patrimonio; Efrn Crdova los divide en objetivos (territorio, poblacin y capacidad econ-mica) y subjetivos (reconocimiento legal, formacin poltica y jur-dica y la finalidad de satisfacer necesidades pblicas locales); Antonio Mara Hernndez los cataloga en territorio, poblacin y poder.14 Carlos Quintana considera que son: territorio, poblacin, gobierno, relacin de vecindad y autonoma.15 Mario Camacho y Reynaldo Robles Martnez sealan como tales al territorio, pobla-cin y gobierno.16 Javier Venegas tambin considera esos tres y agrega el de la autonoma.17

13 Reynaldo Robles Martnez, El municipio, Mxico, Porra, 2002, p. 5.14 Citados por Carlos Quintana Roldn, Derecho municipal, Mxico, Porra, 2002, p. 15.15 Ibidem, p. 16.16 Mario Camacho Salas, El municipio, definiciones y caractersticas, en Gobierno y

administracin municipal en Mxico, Cedemun-Segob, 1993, pp. 109-111.17 Javier Venegas, Gobierno y administracin municipal, guin para el curso del Instituto

de Estudios Municipales del Estado de Oaxaca, 2002 (mimeo.), pp. 11-17.


Para este trabajo, considerando el marco constitucional mexi-cano, habremos de adoptar la definicin de los tratadistas que con-sideran tres elementos bsicos: territorio, poblacin y gobierno.

Territorio: De acuerdo con Hans Kelsen, es el mbito espacial de validez de una ley; en un Estado federal como el nuestro en-contramos tres tipos: federal, estatal y municipal. En su aspecto territorial los municipios son crculos primarios de convivencia.18 En materia municipal, territorio es el espacio fsico determinado jurdicamente por los lmites geogrficos en los cuales se efectan las actividades derivadas de la poblacin y el gobierno (comerciales, sociales, culturales), as como acciones de gobierno y la adminis-tracin municipal.19

Poblacin: Los hombres que pertenecen a un Estado, forman su poblacin, seala Jellinek; una pluralidad de hombres no constituye una unidad sino porque existen en un orden jurdico unificado, dice Kelsen.20 Se trata de la base humana del municipio asentada en el supuesto fsico que es el territorio, considera Antonio Mara Hernndez.21 Poblacin entonces es el conjunto de individuos que viven dentro de una demarcacin territorial de un municipio, que expresan manifestaciones culturales y comparten tradiciones.22

Gobierno: Es el cuerpo de servidores pblicos electos popular-mente o designados, que tiene como misin dirigir y conducir las actividades propias del municipio, tendientes a que dicha insti-tucin cumpla con los fines que la propia ley le atribuye.23 En la legislacin mexicana se atribuyen estas facultades gubernativas y de administracin a un rgano denominado ayuntamiento (art. 115 constitucional, fr. 1), que es una corporacin pblica que se inte-gra por un presidente municipal y varios concejiles, con el objeto de que administren los intereses del municipio.24

Tomando en cuenta las anteriores consideraciones, surgen nue-vas preocupaciones para la reflexin de la situacin de los munici-

18 Robles, op. cit., pp. 232-234.19 Camacho, op. cit., p. 110.20 Robles, op. cit., p. 227.21 Quintana, op. cit., p. 168.22 Camacho, op. cit., p. 110.23 Quintana, op. cit., p. 205.24 Diccionario Jurdico Mexicano, Mxico, IIJ-UNAM, 1991, p. 202.


pios con poblacin indgena. Al adjetivar al municipio desde el criterio que sea, por ejemplo urbanos o rurales, pequeos o gran-des se adopta, explcita o implcitamente, una perspectiva de an-lisis determinada, que responde a cuestiones e intereses tericos particulares; el problema es que en la concepcin de carcter ju-rdico-poltico, esencia del municipio, no se considera posibilidad alguna de adjetivacin.

En la ltima dcada, varias organizaciones y actores se han pronunciado por la demanda de autonoma para los municipios indgenas, es evidente que al apoyar tal demanda se acepta la existencia de dichos entes, aunque no de su autonoma. Un an-lisis previo de la situacin jurdica de la institucin municipal y un desarrollo posterior de lo que sucede en Oaxaca puede arrojar luz respecto a esta situacin.

La autonoma es la facultad de gobernarse por sus propias leyes, gozar de entera independencia; o la potestad que dentro del Estado tiene una entidad poltica o administrativa para dictar, por medio de un gobierno propio, las leyes que regularn su inters.25 Tam-bin es definida como el derecho del municipio para que, dentro de su esfera de competencia, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social, resuelva sin intervencin de otros poderes los asuntos propios de la comuni-dad; cuente con renglones propios de tributacin y disposicin libre de su hacienda y, finalmente, que estas prerrogativas estn definidas y garantizadas por el Estado.26

Diversas teoras intentan establecer el origen de la autono-ma municipal. La Teora del Crculo, seala que el municipio tiene un derecho originario al ejercicio del poder comunal que no deriva del Estado. La escuela poltica manifiesta que es la expre-sin jurdica de los ciudadanos del Estado. La escuela alemana con-cede el derecho a las corporaciones pblicas para que administren con independencia los asuntos pblicos.27 De acuerdo con las de-finiciones que realiza la legislacin mexicana, la autonoma se ubica dentro de la primera teora.

25 Camacho, op. cit.26 Carlos Quintana, op. cit.27 Venegas, op. cit., pp. 15-16.


Existe un gran debate en torno a la definicin de la autono-ma municipal, debido a que es un concepto de naturaleza jurdica indeterminada, que ofrece un margen de apreciacin muy am-plio.28 Sin embargo, los especialistas coinciden en algunos elemen-tos bsicos de la misma: la capacidad para elegir a sus propios rganos de gobierno y dictar sus propias normas internas; la or-ganizacin de sus servicios pblicos; la reglamentacin y adminis-tracin de sus finanzas; contar con un conjunto de competencias propias y medios de defensa para proteger la autonoma.29

Estas caractersticas de los municipios han generado un impor-tante movimiento mundial, con un destacado papel de Latinoa-mrica, para luchar por que las constituciones polticas de los esta-dos nacionales garanticen la autonoma de los gobiernos locales y establezcan recursos jurisdiccionales para prever el abuso de poder contra los municipios. Tan es as que se ha elaborado un proyecto de Carta Mundial de Gobierno Local Autnomo para que sea apro-bada por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).30

En Mxico, la Constitucin no se refiere expresamente al concepto de autonoma municipal, habla en cambio del munici-pio libre. Sin embargo, al sealar las caractersticas de esta ins-titucin, enumera en ellas a las que corresponden con la definicin de autonoma, la cual se ejerce en tres cuestiones fundamentales: poltica, administracin y finanzas. En el artculo 115 de nuestra Carta Fundamental, aparecen con claridad estas tres divisiones.

a) La autonoma poltica, que es la capacidad jurdica del muni-cipio para otorgarse democrticamente a sus propias autoridades, cuya gestin poltica no debe ser interferida por otros rganos de gobierno. El precepto citado seala las bases del municipio. En el Constituyente de 1917 se haba establecido que sera administrado por un ayuntamiento, lo que se interpretaba que daba al municipio slo un carcter administrativo. Por esa razn, en 1999, la reforma

28 Jos Mndez Espino, Autonoma municipal y asociacin municipal, en Cooperacin intermunicipal para el fortalecimiento de la democracia local, XXI Congreso Iberoamericano de Municipios, Espaa, FEMP-OICI, 1992, p. 279.

29 Quintana, op. cit.30 Idem. Esta propuesta la han presentado tanto el Parlamento latinoamericano, como

la Federacin Mundial de Ciudades Unidas.


constitucional en materia municipal considera que el municipio es un nivel de gobierno. Entonces se sustituye el trmino adminis-trar por el de gobernar. As se incorpora al artculo 115, en su prra-fo I, que cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin popular directa. Tambin, y en consideracin a experien-cias histricas, seala con precisin que no habr autoridad inter-media entre el municipio y el gobierno del estado.

Adems, desde 1995 se estableci en la Constitucin que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer de las contro-versias constitucionales que se susciten entre la Federacin y un municipio; el Distrito Federal y un municipio; dos municipios de diversos estados; un estado y uno de sus municipios o con un municipio de otro estado. De esta manera, la autonoma muni-cipal cuenta ya con un medio de defensa institucional para su proteccin.

Asimismo, desde 1983 seala un procedimiento al que deben sujetarse las legislaturas locales para la desaparicin de poderes municipales, para evitar la arbitrariedad que antao se daba con esas prcticas, aun cuando en el caso oaxaqueo esta figura se sigue utilizando discrecionalmente. En la fraccin VIII de ese precepto seala que se debe introducir el principio de representacin propor-cional en la eleccin de los ayuntamientos.

b) Autonoma administrativa, que es la capacidad para gestio-nar y resolver, sin intervencin de otras autoridades, los asuntos propios de la comunidad en cuanto a servicios pblicos, poder de polica y organizacin interna; contando adems con facultades normativas para reglamentar estos renglones de convivencia social. La fraccin II del artculo 115 constitucional establece que el municipio cuenta con personalidad jurdica y manejar su patri-monio conforme a la ley. Agrega tambin que los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administra-tivas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdiccio-nes. La fraccin III seala las funciones y servicios bsicos que estn a cargo de los municipios, los cuales constituyen servicios mnimos que una poblacin debe tener. En el ltimo prrafo de esa fraccin,


establece la facultad de los municipios para coordinarse y asociar-se para la ms eficaz prestacin de los servicios o el mejor ejerci-cio de sus funciones.

La fraccin V, otorga al municipio facultades para que formu-le, apruebe y administre sus zonificaciones y sus planes de desarro-llo; para que participe en la creacin y administracin de sus reser-vas territoriales; para que controle y vigile la utilizacin del suelo en su territorio y para intervenir en la regularizacin de la tenen-cia de la tierra urbana. En la fraccin VI se otorgan facultades a los municipios para la planeacin del desarrollo urbano. En la frac-cin VII establece que la polica preventiva estar al mando del presidente municipal.

c) Autonoma financiera, que es la capacidad para generar recursos propios, est considerada en la fraccin IV, que establece que los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor. Considera una serie de renglones mnimos que constituyen la hacienda municipal: contribuciones que esta-blezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria; las participa-ciones federales que correspondan a cada municipio; y los ingresos derivados de la prestacin de los servicios pblicos a su cargo.

Las facultades que otorga este precepto a los municipios sea-lan que la hacienda pblica municipal ser ejercida en forma di-recta por los ayuntamientos o por quienes ellos autoricen. Tambin establece que si bien sus leyes de ingresos sern aprobadas por las legislaturas estatales, en el caso de los presupuestos de egresos la aprobacin es facultad de los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

En algunas entidades se ha incorporado el reclamo de las de-mandas indgenas a los asuntos relacionados con el respeto a las formas de organizacin comunitarias, as lo muestra el hecho de que Oaxaca, Quintana Roo y Chiapas, entre otros, hayan emitido sus respectivas leyes de derechos y cultura indgena; la ms reciente es la de San Luis Potos (agosto de 2006). Tras el surgimiento del movimiento neozapatista, aumenta la simpata por la demanda


de autonoma para los municipios indgenas y se promueve un movimiento de remunicipalizacin, especialmente en aquellas regio-nes con proporciones importantes de poblacin indgena. Estos son los casos de Guerrero y Michoacn, donde varias comunidades y ncleos de poblacin indgena han manifestado la necesidad de recomponer el mapa municipal estatal, a fin de reconocer los atri-butos histricos que han conformado a las distintas regiones de esas entidades. Este reclamo es ms visible en la regin de la Montaa, en Guerrero, donde se concentra la mayora de la pobla-cin indgena de ese estado. Por ejemplo, los tlapanecos de Aca-tepec, en 1993, lograron que el congreso local les reconociera su municipio.31 De igual manera ha sucedido en Chiapas, aunque la remunicipalizacin tiene en este caso diferentes significados para los distintos actores involucrados en ese proceso,32 de cualquier forma tiene que ver con la discusin sobre los municipios y la situa-cin de la poblacin indgena.

La legislacin mexicana tambin permite el establecimiento de relaciones institucionales entre municipios con un carcter hori-zontal, con la finalidad de resolver problemas que no se circunscri-ban a los lmites territoriales de stos.33 Pese a la incorporacin en la norma constitucional, en 1983, de esta atribucin a los muni-cipios, la constitucin de asociaciones ha sido escasa. Un estudio de las experiencias intermunicipales en Latinoamrica, seala que en el caso mexicano casi no existen relaciones de este tipo, debi-do a que los gobiernos estatales usualmente rechazan la coopera-cin intermunicipal porque la ven como una amenaza a la continua intervencin que tienen en los asuntos municipales.34

La asociacin entre ayuntamientos bien podra ser una opor-tunidad para resolver problemas tales como: falta de experiencia

31 Jos Joaqun Flores Flix, Historia y poderes locales, la precomposicin de los mu-nicipios en la Montaa de Guerrero, Cuadernos Agrarios, ao 8, nm. 16, nueva poca, 1998, p. 105.

32 Araceli Burguete Cal y Mayor, Remunicipalizacin en Chiapas: los retos, Memoria, nm. 114, Mxico, D.F., agosto de 1998.

33 Leobardo Ruiz Alans, Las relaciones intermunicipales, en Eduardo Sandoval Forero et al. (coords.), El municipio mexicano de cara al siglo XXI, Mxico, UAEM-Gobierno del Estado de Mxico-CIDE, 1993, pp. 49-68.

34 R. Andrew Nickson, Local government in Latin American, EUA, Lynne Riener Publishers, p. 207.


administrativa; insolvencia financiera; problemas regionales que no son atendidos por los gobiernos estatales. Aunque la intermu-nicipalidad es un derecho establecido en el artculo 115 de la Constitucin, es escasamente ejercido en Mxico, debido entre otros factores al desconocimiento de sus fundamentos legales. Pese a ello, en Oaxaca se pueden observar mltiples experiencias no slo de asociaciones entre ayuntamientos, sino tambin entre comunidades que no necesariamente tienen la categora de mu-nicipio, pues son unidades subordinadas que tienen la categora de agencia municipal o de polica. Son ejemplos de la manera en la que se organizan las localidades para dar solucin a problemas inmediatos, pero igualmente son acciones a travs de las cuales, en la prctica, se convierten en un mbito de gobierno.

Es importante sealar que de hecho, aunque no de jure, en Oaxaca el eslabn ltimo entre el gobierno y la ciudadana no son precisamente los ayuntamientos sino las llamadas autoridades auxi-liares, mismas que gobiernan en localidades formalmente subordi-nadas a las cabeceras municipales, y a quienes se les conoce como agentes municipales o de polica, dependiendo de la categora e im-portancia poltica del ncleo poblacional que representen.

Aunque, en trminos legales, el municipio es la unidad poltica y administrativa en el que termina el eslabn de cadena de niveles de gobierno, en Oaxaca tal papel lo ha conservado la comunidad. En la entidad, el cuarto nivel de gobierno es una prctica no slo antiqusima sino permanente, a pesar de que esta situacin no tiene un reconocimiento legal en el mbito federal y en el estatal se encuentre acotado y sea slo declarativo, por lo que debera legis-larse para que ese nivel de gobierno no sea slo una prctica sino una obligacin y un derecho, esto permitira que los recursos lleguen directamente a las comunidades sin pasar por los ayun-tamientos, situacin que hasta ahora ha ocasionado mltiples conflictos intercomunitarios.

Todas estas son preocupaciones presentes en la discusin acerca de la naturaleza de los municipios con poblacin indgena. Aunque existan dificultades para su definicin, la idea de municipio ind-gena ha estado presente tanto en los trabajos de corte sociolgico


como antropolgico, cuando en ellos se hace referencia a la pro-porcin de poblacin indgena en un municipio dado o cuando se alude a la forma de organizacin poltica de esta unidad. El inte-rs de los analistas sociales y de los hacedores de polticas pblicas por la presencia de poblacin indgena en un municipio no es recien-te, fue una tarea que preocup y ocup a los pioneros de la antro-pologa en Mxico, en especial a los indigenistas.

Aguirre Beltrn, uno de los tericos ms lcidos del indigenis-mo, reclamaba el establecimiento del municipio libre como uno de los varios mecanismos implementados por el Estado mexicano posre-volucionario para conseguir la aculturacin de la poblacin ind-gena. Segn la propuesta de los impulsores del indigenismo posre-volucionario, la poblacin indgena debera alcanzar los logros obtenidos por el movimiento armado, tales como el reparto agra-rio, la abolicin de la hacienda y el sistema de esclavitud encu-bierto bajo la forma de peonaje, as como el acceso a la educacin, la salud, a la tierra y al trabajo remunerado; para ello era necesario que se incorporara dentro de una poltica social incluyente y redis-tributiva. A travs de diversos programas, el indigenismo promove-ra la castellanizacin, la alfabetizacin y el impulso a proyectos de desarrollo social, orientados a lograr la homogeneizacin de una poblacin que era cultural y tnicamente diversa. Bajo esta pers-pectiva se promovi la proliferacin de la organizacin municipal entre las localidades o comunidades indgenas.

As lo explicaba Aguirre Beltrn:

Al imponer y sostener en las comunidades indgenas una forma de gobierno que no es del todo aceptada, la Revolucin pre-tende que esas comunidades reinterpreten sus viejas formas tradicionales dentro del nuevo molde y, en tanto esto sucede, desenvuelve programas de accin multilateral sobre esas cul-turas, resistentes al cambio, para lograr en ellas un nivel de aculturacin que las faculte para participar en los beneficios que la reforma social ha conseguido para la mayora de la poblacin nacional.35

35 Gonzalo Aguirre Beltrn, Formas de gobierno indgena, 3a. ed., Mxico, Fondo de Cul-tura Econmica, 1991 (1953), p. 53.


Esa propuesta formaba claramente parte de un discurso y una prctica poltica sustentada en la idea del mestizaje como smbo-lo de la identidad nacional, pues como claramente lo dice el autor citado:

La minora mestiza inicial, al estallar el movimiento revolu-cionario de 1910, constitua ya evidente mayora; era, adems el nico sector de poblacin alrededor del cual poda real-mente crearse la nacionalidad mexicana. Esta meta, sin embar-go, no ha sido del todo alcanzada; se llegar a ella cuando las comunidades indgenas que an persisten en el pas sean posi-tivamente integradas a la vida nacional.36

Como consecuencia de esa realidad vigente en la primera dcada del siglo XX, el municipio, como unidad de anlisis, tuvo poca relevancia en los trabajos de campo de los pioneros en la investigacin sobre la poblacin indgena. Los trabajos antropol-gicos marginaron conceptualmente a los municipios, privilegiaron los estudios de comunidad pues sta ha sido, y en parte an lo es, la unidad poltica ms relevante en la preservacin de la iden-tidad indgena y sus instituciones.

Segn Frank Cancian, en los aos sesenta los antroplogos queran entender cmo funcionaban las localidades con poblacio-nes pequeas, de alguna manera separadas de sistemas polticos y econmicos ms amplios.37 Las instituciones indgenas como el trabajo comunitario (tequio, faena, fajina) y el sistema de cargos o las fiestas comunitarias (mayordomas), tienen sustento y adquie-ren relevancia y significado bsicamente en la organizacin comu-nitaria, pues salvo excepciones no tienen como referente a los municipios. Por eso a la comunidad se le atribuyen varias caracte-rsticas, que coinciden en asumir que sta posea un territorio en comn, estaba relativamente aislada y representaba el polo de la vida social. Las relaciones cara a cara que mantenan sus miembros

36 Ibidem, p. 17.37 Frank Cancian, The Decline of the community in Zinacantan, Economy, Public Life, and

Social Stratification, 1979-1987, Stanford, California, Stanford University Press, 1992.


entre s favorecan su sentimiento, la identidad y su espirit de corps.38 As, una buena parte de las caractersticas que se consideran como de los municipios en realidad corresponden a las comunidades. Por ello, hay que tener en cuenta que aunque al interior de un municipio pueda haber comunidades indgenas, tal identifica-cin no necesariamente corresponde al municipio, al hacerlo as se presentan varios problemas de carcter terico al tratar de definir o caracterizar a los municipios indgenas.

Ha llegado a considerarse al municipio como la forma tradi-cional jurdico-poltica de organizacin humana, que se ha adop-tado en Mxico, y que tambin lo han hecho quienes hablan una lengua indgena, pero, cundo nace esa tradicin? Como ya anota-mos anteriormente existen en Mxico tantas historias del muni-cipio como municipios, lo que haremos en este caso es tomar aspectos ms sobresalientes de la situacin oaxaquea, para dar respuesta a algunas de las inquietudes aqu planteadas desde esta perspectiva territorial y cultural.

El reclamo de los grupos indgenas en la entidad, de alguna manera fue atendido con la aprobacin de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas en 1998, que tuvo como ante-cedente las reformas polticas hechas el 30 de agosto de 1995, y el 30 de septiembre de 1997 al Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca (CIPPEO), que da recono-cimiento y respeto a los procedimientos tradicionales de eleccin de las autoridades locales en los municipios indgenas. Con el reco-nocimiento de las normas de derecho consuetudinario ms cono-cidas como usos y costumbres, por lo que es esta denominacin la que empleamos en el texto como el mecanismo oficial para nom-brar autoridades, 418 (el 73.3 por ciento) de los 570 municipios quedan circunscritos en este sistema de eleccin y tan slo 152 (el 26.6 por ciento) forman parte del sistema de partidos.

Estas caractersticas hacen especial el caso de los municipios en Oaxaca, en donde la poltica local adquiere gran relevancia. La organizacin de los municipios es tan compleja que no es posible

38 Daniele Dehouve, Ensayo de geopoltica indgena. Los municipios tlapanecos, Mxico, Ciesas-Miguel ngel Porra, 2001, p. 14.


pensarlos como espacios cerrados, exclusivos de una poblacin mestiza o indgena, en muchos casos estn constituidos por am-bos grupos. Por lo tanto, la forma de nombramiento de la auto-ridad tampoco es exclusiva de los mestizos o los indgenas. El sistema de usos y costumbres no es particularidad de la poblacin indgena, como el sistema electoral representativo no lo es de la poblacin mestiza. Existen municipios con un importante porcen-taje de poblacin indgena, en donde la eleccin se realiza por el sistema de partidos, como Juchitn de Zaragoza en el istmo de Tehuantepec, Huautla de Jimnez en la Caada o Pinotepa de don Luis en la costa por ejemplo, entre otros motivos porque la presencia del sistema partidario est directamente relacionado con el proce-so de urbanizacin, el crecimiento de la poblacin y la imposibi-lidad de ponerse de acuerdo en una asamblea. El fenmeno se pre-senta tambin a la inversa: hay municipios regidos por usos y costumbres, cuya poblacin no es mayoritariamente indgena.

Este alcance de la poltica del reconocimiento39 en la entidad no es circunstancial, pues, en un pas donde la tradicin jurdica heredada del siglo XIX siempre se opuso ferozmente al reconoci-miento de derechos especficos asignados segn criterios tnicos o culturales, a lo largo de la construccin histrica de Oaxaca, aqu se estableci una relacin particular de respeto-control de los pueblos y comunidades indgenas, que ha tenido, desde la primera Constitucin estatal, un referente y un reflejo en su legislacin. Sin embargo, la memoria del reconocimiento en esta entidad no se reduce al marco jurdico, comprende un entramado poltico y social y una especial relacin entre las lites polticas y econmi-cas y los pueblos indios. La construccin de esta entidad federa-tiva va aparejada con negociaciones, pactos, y alianzas, entre los grupos dirigentes y los pueblos indios. Forma parte tambin del intrincado sistema poltico oaxaqueo. Reconocer derechos de los pueblos indios a cambio de mantener el control poltico y social;

39 Para abundar sobre el contenido del trmino reconocimiento, vase Charles Taylor, El multiculturalismo y la poltica del reconocimiento, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993; y Charles Taylor, Argumentos filosficos, Barcelona, Paids, 1997. Vase tambin Alejandro Anaya Muoz, La legalizacin de los usos y costumbres electorales en Oaxaca: implicacio-nes ticas de una poltica del reconocimiento, Cuadernos del Sur, ao 11, nm. 21, 2005.


adaptarse a este juego poltico y mantener la estabilidad a cambio de ver respetados sus derechos, es la peculiar relacin entre las lites y los municipios y comunidades indgenas.

Las reformas legislativas de las ltimas dos dcadas al marco legal oaxaqueo, han sido una importante contribucin poltica, pues provee de un marco de referencia jurdico en el que las comu-nidades indgenas obtienen una posicin tanto respecto a sus m-bitos locales como dentro del contexto estatal. Aunque la reforma electoral en principio slo atae a la manera en la que se elige a las autoridades municipales en Oaxaca, sus implicaciones abarcan otras dimensiones de la realidad social de las poblaciones de este estado, en particular las que se refieren al mbito de la organizacin poltica, adems de que constituyen tambin mecanismos median-te los cuales actualizan y mantienen sus identidades colectivas.

La situacin de Oaxaca es compleja ya que aqu coexisten dos sistemas electorales distintos: uno que hace referencia directa a la filosofa de la democracia liberal en donde lo importante es la competencia entre partidos y otro sistema en el que la filosofa es el servicio comunitario.

En este ltimo caso se observa una gran variedad de formas que pueden ir desde la competencia semejante a la partidista, hasta casos en que se practica un sistema similar al que los antro-plogos han denominado el sistema de cargos (o escalafn cvico religioso, entre otros nombres), en donde se privilegia el servicio comunitario que permite la continuidad en el tiempo de la comu-nidad. Servicio comunitario que no se reduce a la realizacin de los cargos; adems, los miembros de la comunidad deben participar regularmente en trabajos colectivos y otras obligaciones. Pero si bien todo el mundo est obligado a cubrir un mnimo de funciones comunitarias, solamente una minora acumula la influencia y el prestigio necesarios para llegar a la cspide de la jerarqua.

En realidad, las normas consuetudinarias dan sentido a una compleja red de relaciones de fuerza dentro de la colectividad. Las descripciones idealizadas de los procedimientos electorales conte-nidos en las normas consuetudinarias, para las cuales las decisiones en las asambleas slo toman en cuenta los criterios vinculados a


la jerarqua del servicio comunitario deben abordarse con precau-cin. La comunidad es un espacio de conflictos y relaciones de poder. A menudo, la unanimidad no es ms que una fachada crea-da frente al exterior por razones elementales de proteccin ante un medio ambiente hostil, percibido como una amenaza para la reproduccin de la comunidad. Al interior, los antagonismos entre facciones, entre familias o incluso entre individuos son constan-tes. Se deben generalmente a conflictos por el control de la tierra o simplemente a las contradicciones sociales y a la competencia por el prestigio y el poder dentro de la comunidad.

En los ltimos aos, las nuevas circunstancias de la lucha pol-tica, la emergencia de nuevos actores y factores (como el reconoci-miento a los usos y costumbres, la migracin o la descentralizacin de recursos), han incidido en una dinmica de cambios y reajustes a las reglas y acuerdos internos de las comunidades, no exentos de conflictos. En los procesos de cambio de autoridades municipales, la seleccin de las personas propuestas para ocupar los puestos de autoridad refleja la correlacin de fuerzas al interior de la comuni-dad en un momento dado.40

En 1995 la legislacin oaxaquea se coloc a la vanguardia de la poltica del reconocimiento en Mxico, al pasar del discurso declarativo a aplicaciones concretas, al tocar uno de los andamia-jes institucionales operativos ms importantes para cualquier Estado democrtico: el sistema electoral.41 Ello permiti tambin hacer visible la grave problemtica por la que atraviesan los indge-nas; fijaron al municipio y la comunidad como los espacios desde los cuales ejercer la autonoma; reconocieron derechos esenciales y establecieron garantas mnimas para la preservacin y desarrollo de las culturas y fijaron una plataforma sobre la cual bordar otras acciones para construir el desarrollo. Un gran avance en un Estado formado en la tradicin republicana y liberal.

Sin embargo, las actuales condiciones legales, institucionales y polticas han rebasado al marco jurdico y este desfase entre norma

40 David Recondo, tat et coutumes lectorales dans lOaxaca (Mexique): Rflexions sur les enjeux politiques du multiculturalisme, tesis de doctorado en ciencias politicas, Francia, Univer-sit Montesquieu Bordeaux IV, 2002.

41 Anaya, op. cit.


y realidad representa un serio riesgo que puede hacer retroceder esas conquistas. Por tanto se requiere realizar un rediseo al marco normativo e institucional de la entidad que regule al municipio en sus diversos mbitos.

Son estas las preocupaciones que desarrollamos en este tra-bajo. Presentamos en l un anlisis que toma en consideracin la discusin de los asuntos antes sealados manteniendo como punto de referencia aquellas ideas que identifican a un municipio o a una comunidad indgena; as, haremos constante alusin a la lengua, al trabajo comunitario, y a las formas de eleccin. Tratamos de dar cuenta de esta complicada situacin, as como de enfatizar las caractersticas particulares de los municipios de Oaxaca, el contexto en que se desarrolla cotidianamente la institucin mu-nicipal, los retos que enfrentan los ayuntamientos y las amplias perspectivas que para los oaxaqueos representa la atencin y gestin del desarrollo desde lo local.

[31]

CAPTULO 1

El municipio en la historia de Oaxaca

EN 1999 se reconoce en la Constitucin mexicana que el municipio es un nivel de gobierno; mbito poltico y no slo administrativo como lo estableca hasta ese entonces el artculo 115 constitucional. Era sta una aeja demanda de los municipios mexi-canos que encuentra finalmente un reconocimiento constitucional.

Y es que, como haba advertido Alexis de Tocqueville, entre todas las libertades, la de las comunas, que se establece tan difcil-mente, es tambin la ms expuesta a las invasiones de poder.42 No de otra manera ha sido la historia de la institucin municipal en Mxico, la cual ha jugado un papel trascendental en la construccin de la Repblica: base para la organizacin territorial de la Colo-nia; espacio desde donde surgieron los primeros brotes indepen-dentistas;43 mbito desde el cual los sucesivos gobiernos fincaron el control del pas, a grado tal que a finales del siglo XIX y princi-pios del XX la demanda de municipio libre y la eliminacin de los jefes polticos (figura mediante la cual el gobierno de la Repbli-ca intervena en la vida municipal) fueron dos de las principales banderas que enarbolara el movimiento revolucionario de 1910. Demanda que finalmente recogiera la Constitucin federal de 1917, que estableci en su artculo 115:

Los estados tendrn como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa al Municipio Libre

42 Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957.

43 En 1808, el cabildo de la ciudad de Mxico se levanta en protesta por la invasin napolenica a Espaa exhortando al desconocimiento de la autoridad metropolitana y pronuncindose porque fuese el cabildo de la principal ciudad de la Nueva Espaa, en repre-

32 J. HERNNDEZ-D. Y V.L. JUAN M. EL MUNICIPIO EN LA HISTORIA DE OAXACA 33

conforme a las siguientes bases: I. Ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular y directa y no habr auto-ridad intermedia entre ste y el gobierno del estado; II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se conformar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que en todo caso sern las suficientes para atender sus necesidades III. Los municipios estarn inves-tidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales

Sucesivas reformas realizadas en el siglo XX han fortalecido la autonoma municipal dotndola de mayores capacidades, recur-sos, derechos y obligaciones.44

sentacin del pueblo y su soberana, el que asumiese el poder. Esta manifestacin contena dos puntos esenciales para el pensamiento poltico de la poca: el de la soberana popular, exigiendo que los asuntos pblicos difciles se consultasen con los sbditos y naturales a travs de juntas en que participaran los ayuntamientos como rganos inmediatos de la vo-luntad del pueblo; el de la soberana nacional, asumida por el impedimento del monarca y representada por las autoridades, reunidas con las propias municipalidades, que son las ca-bezas de los pueblos. Aunque este intento independentista fue rpidamente sofocado, algu-nos otros ayuntamientos siguieron su ejemplo, como los de Jalapa, Quertaro y Veracruz. Quintana Roldn, op. cit.

44 Hasta la fecha se le han realizado 11 reformas al artculo 115 constitucional: 1. Diario Oficial de la Federacin (DOF) del 20 de agosto de 1928: consign nuevas reglas para la eleccin de los diputados locales en proporcin a la poblacin de las entidades. 2. DOF de 29 de abril de 1933: estableci la no reeleccin inmediata para los miembros de los ayun-tamientos. 3. DOF de 8 de enero de 1943: seal que el periodo de gobernadores pasara de cuatro a seis aos. 4. DOF de 12 de febrero de 1947: instituy el voto femenino para las elecciones municipales. 5. DOF de 17 de octubre de 1953: derog el contenido de la reforma anterior al establecer en el artculo 34 constitucional el sufragio universal ciudadano. 6. DOF de 6 de febrero de 1976: adicion las fracciones IV y V, estableciendo la competencia con-currente de los tres niveles de gobierno para intervenir en la planeacin de los asentamientos humanos, legislando y reglamentando segn correspondiera. 7. DOF de 6 de diciembre de 1977: introdujo el principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos en los municipios de ms de 300,000 habitantes. 8. DOF de 3 de febrero de 1983: regul la suspensin y desaparicin de ayuntamientos y el establecimiento de consejos municipales por las legislaturas locales; fij expresamente la fuente de los ingresos municipales, contribucio-nes sobre la propiedad inmobiliaria, sobre la prestacin de servicios pblicos y las partici-paciones federales bsicamente; reiter expresamente la facultad reglamentaria de los mu-nicipios, introduciendo la instancia previa de las llamadas bases normativas de procedencia estatal; aprobacin de la ley de ingresos y el presupuesto de ingresos de los municipios, otorgando a stos la atribucin de elaborar y aprobar su presupuesto de egresos; fij princi-pios de descentralizacin de derechos, obligaciones y recursos hacia los municipios. 9. DOF de 17 de marzo de 1987: el artculo 115 se reserv en todas sus fracciones al municipio. Lo relativo a las entidades pas al artculo 116, quedando ste referido ntegramente al rgimen


LOS INICIOS: EL MUNICIPIO OAXAQUEO EN LA COLONIA

EN EL estado de Oaxaca, esta unidad poltica adquiere caracters-ticas que lo distinguen de los de otras entidades. En la entidad se localizan 570 municipios, el 23.37 por ciento del total nacional que es de 2,438;45 conviven en ellos 16 grupos etnolingsticos, 15 de ellos reconocidos por la legislacin estatal como pueblos indgenas; el 75 por ciento del territorio se encuentra bajo el r-gimen de propiedad social: ejidal y comunal; son reconocidos aqu, para la eleccin de las autoridades municipales, adems del siste-ma de competencia entre partidos polticos, el de los llamados usos y costumbres de las comunidades indgenas.

A lo largo de la construccin del estado sureo, el municipio ha jugado un papel protagnico; lo mismo es el espacio que per-mite la reproduccin de las instituciones y formas de organizacin social de las comunidades indgenas, que la instancia que utilizan los conquistadores y las lites gobernantes para el control de estos pueblos. Es el mbito espacial de aplicacin de la legislacin que reconoce los derechos de los pueblos indios y es tambin la instan-cia desde donde se ha protagonizado la lucha por la democracia. Esta importancia fundamental del municipio para la estabilidad poltica y social de la entidad ha permeado la historia de Oaxaca.

En esta entidad el proceso de colonizacin toma caractersticas singulares. Durante la Colonia y principios del Mxico independien-te, los pueblos indios juegan un importante papel en la construc-cin de lo que hoy es Oaxaca: primero se ven forzados a aportar sus cuotas a la leva para integrar los ejrcitos; segundo, son uno de

interno de los estados. Plantea que las leyes de los estados introducirn el principio de re-presentacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios. Adems propone que las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores se rijan por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin. 10. DOF el 23 de diciembre de 1999: establece que el mu-nicipio es un mbito de gobierno. 11. En el 2001 se adicion un prrafo relativo a la reforma en materia indgena.

45 Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Enciclopedia de los municipios de Mxico, Mxico, INAFED, 2005.


los sostenes principales de las administraciones gubernamentales y eclesisticas por el pago de impuestos, diezmo y obligaciones parroquiales; tercero, demuestran una gran capacidad para uti-lizar el marco legal y defenderse en disputas por mantener su autonoma local y el control de sus recursos.46

Cuando los espaoles arribaron a lo que ahora es territorio oaxaqueo encontraron organizada a la poblacin nativa en lo que ellos denominaron ciudades-estado o seoros, los cuales fueron reinos independientes y autnomos. Cada uno era una unidad pol-tica distinta con sus lmites territoriales, variaban de tamao pero generalmente incluan de 2,000 a 10,000 individuos distribuidos en diferentes comunidades.47 Estos seoros estaban integrados por una cabecera, que era la sede del poder poltico, por asentamientos humanos cercanos a la sede y por pueblos alejados y ms grandes que haban sido sometidos al seor o que haban logrado consoli-darse al margen de su cabecera. Los poblados cercanos estaban con-formados por familias de la misma comunidad, a los que los espa-oles les llamaron barrios, mientras que a los segundos les llamaron estancias.

En esa poca en este territorio existan 360 pueblos cabecera y 553 pueblos sujetos, un total de 913 comunidades.48 Los seo-ros no estaban integrados por hablantes de una misma lengua, lo que se reproduce hasta la actualidad: Los hablantes de una len-gua indgena no ocupaban una regin con una frontera definida. Aunque en cada regin predomina un idioma, en todas podemos observar la presencia de hablantes de otras lenguas.49

Los seoros tenan toda una forma de organizacin poltica y social, con estratos bien definidos y con reglas internas que regula-ban el acceso al poder local. Aunque no guardaban uniformidad, pues los cargos variaban entre los seoros, se ha generalizado una estructura que era la que predominaba: a las mximas autoridades

46 Jaime Bailn Corres, Pueblos indios, lites y territorio, El Colegio de Mxico, 1999.47 Mara Luisa Acevedo Conde, Geografa histrica de Oaxaca, Secretara de Asuntos

Indgenas, 2002, p. 42.48 Acevedo, op. cit., p. 94.49 Mara de los ngeles Romero Frizzi, El sol y la cruz. Los pueblos indios del Oaxaca

colonial, Mxico, CIESAS-INI, 1996, p. 37.


los espaoles las llamaron caciques o seores naturales; a los familia-res cercanos, principales o nobles; y a los campesinos, macehuales. A sus asentamientos los englobaron bajo el nombre de cabecera (el poblado de mayor prestigio) y las estancias o sujetos (que eran dependencias de aqulla).50

Los conquistadores comprendieron rpidamente la importan-cia de esta estructura organizativa y, lejos de emprender una campa-a militar y de exterminio contra la poblacin nativa, aprovecharon esta organizacin precolombina para instaurar los ayuntamientos. En 1522 se erige el ayuntamiento de Tepeaca (en lo que hoy es el estado de Guerrero), que posteriormente se traslada a Tututepec y poco despus al valle de Oaxaca constituyendo el ayuntamien-to de Antequera.

Al mismo tiempo, Hernn Corts entrega las primeras enco-miendas con el fin de recompensar a los conquistadores e inten-tar reorganizar a los pueblos. La encomienda provoca un reaco-modo de los poblados en territorio oaxaqueo.

En 1535, a la llegada del virrey Antonio de Mendoza, se crea una nueva divisin territorial de la Nueva Espaa, transformando los antiguos corregimientos en provincias y las encomiendas fueron puestas a disposicin de las alcaldas mayores. Sin embargo, el plan del virrey fue modificado por el Consejo de Indias y, aunque los corregimientos no desaparecieron, la Nueva Espaa fue dividida en 40 provincias civiles gobernadas por un alcalde mayor. Este nuevo sistema de administracin tambin produjo cambios en la orga-nizacin sociopoltica de los pueblos, surgen entonces las llamadas repblicas de indios51 que, como otras instituciones coloniales, fueron adaptadas a la organizacin indgena.

Cambios que resultan esenciales para entender el posterior de-sarrollo poltico y social de las comunidades oaxaqueas. La rep-blica de indios estaba modelada conforme a la institucin espaola del ayuntamiento, que era un cuerpo de gobierno de las comuni-dades con jurisdiccin sobre asuntos civiles, criminales y econ-micos. A la cabeza de los ayuntamientos estaba un alcalde; a los

50 Romero, op. cit., p. 57.51 Acevedo, op. cit., pp. 101-103.


funcionarios se les llamaba gobernador de repblica, alcalde de repblica, etctera. El cargo de gobernador fue ocupado por el des-cendiente ms cercano del antiguo seor prehispnico y los nobles o principales ocupaban los puestos de alcaldes y regidores; as, la nueva institucin colonial garantiz la continuidad de las formas prehispnicas en el gobierno y administracin de los pueblos indios. Las funciones del cabildo de las repblicas de indios eran elabo-rar las ordenanzas relativas a obras, mercados, bienes comunes; aprobar los ingresos y aplicacin de stos; y fiscalizar y aprobar la administracin de los bienes propios y comunes,52 entre las ms importantes.

En los aos siguientes muchos poblados ya contaban con estas formas de gobierno, aunque existan variaciones entre una y otra comunidad. Adems, la antigua estructura cvico-poltica-religiosa se adapta a la nueva forma organizativa: el sistema de jerarquas que se entrelaza con los cargos en el cabildo.53

Para ese entonces los caciques y principales se haban conver-tido en el eje articulador entre la Corona y la sociedad india al encargarse de organizar la recoleccin del tributo; a cambio reciben el disfrute de concesiones de tierra y otros privilegios. Estas auto-ridades indias son el eje de legitimidad del sistema de dominio espaol.54

De esta manera las repblicas de indios cobran gran impor-tancia, pues constituyen la instancia de control de los conquista-dores y son el espacio propicio para la reorganizacin y reproduc-cin de las sociedades indias. A las autoridades de estas repblicas corresponda, entre otras funciones, el control poltico de los pobla-dores, la administracin de los bienes de la comunidad, el ejerci-cio de la justicia, la representacin de otras instancias como la cofrada ante la autoridad colonial, as como la defensa de tierras, bienes y derechos de la comunidad.55

Es a partir de ese espacio que las comunidades indias empie-zan a recuperar su identidad colectiva y a reelaborar una nueva

52 Ibidem, pp. 102-103.53 Romero, op. cit., pp. 121-123.54 Bailn, op. cit., p. 37.55 Ibidem, p. 38.


identidad tnica. Si la colonizacin desarticul al mundo indio y autonomiz los elementos constitutivos de la etnicidad disolviendo algunas instituciones la organizacin poltica, a partir de este nuevo espacio otras instituciones comunitarias, como la organiza-cin familiar y territorial, logran reorganizarse y no slo frenan, entre 1620 y 1630, la destruccin de las sociedades indias, sino que les permiten, su reconstitucin hasta que, siglos ms tarde, nuevas circunstancias vuelvan a intentar destruirlas.56

Esto es posible en parte porque muchos pueblos conservaron la propiedad colectiva de su territorio. Adems, el sistema de cargos tiene su origen y consolidacin en esa poca, y responde a satisfacer las necesidades de regulacin econmica, poltica y reli-giosa de las comunidades.57 An ahora son esenciales en la organi-zacin poltica y social de un gran nmero de municipios y comu-nidades oaxaqueas.

Aunado a esto, el marco jurdico colonial otorgaba un amplio margen de autonoma a las comunidades autorizando la creacin de cabildos de indios. Esta interaccin entre norma jurdica, potencia-lidad territorial y estructura interna de las comunidades se tradu-jo en una forma poltica efectiva capaz de respetar las condiciones especficas de los territorios indios y de establecer un profundo nexo entre sociedad y poltica.58 Estos mecanismos de reproduccin de la identidad tnica ha permitido, entonces como ahora, formas de colaboracin entre distintos pueblos del mismo o diferente ori-gen tnico.59

Junto con la recomposicin tnica, o motivada por sta, se da un proceso de mayor localismo, en el que muchos pueblos buscan su autonoma respecto a sus cabeceras, lo que se traduce en la pul-verizacin y divisin del territorio. A finales del siglo XVI en Oaxaca

56 Marcelo Carmagnani, El regreso de los dioses. El proceso de reconstitucin de la identidad tnica en Oaxaca. Siglos XVII y XVIII, Mxico, CFE, 1993, p. 13.

57 Ibidem, p. 188.58 Ibidem, p. 184.59 La reconstitucin no es al nivel de todo el pueblo zapoteco o mixteco, sino de una

recomposicin de muchas pequeas sociedades locales que disponen de un espacio geogr-fico comn, que pueden tener un solo origen o dos, como el caso de las sociedades indias de los valles centrales en que convivan zapotecos o mixtecos, Bailn, op. cit., p. 39.


haba 109 repblicas de indios, resultado de sumar la capital de los corregimientos y alcaldas mayores a las cabeceras dependientes.60

A la par de este proceso se da tambin la democratizacin en las formas de acceso al poder local. Si antes los caciques transmi-tan sus cargos de manera hereditaria, a partir de la cdula real de 1614 esta va es eliminada al establecerse que los cargos de direccin de los pueblos se haran por eleccin entre los tributarios.61 De esta manera la Nueva Espaa se vio gobernada, entre 1552 y 1786, bajo tres instancias bsicas: la novohispana, encabezada por el virrey; la provincial, en las alcaldas mayores; y la local, que tena dos formas: el ayuntamiento espaol y la repblica de indios.62

En 1786, las reformas borbnicas impulsan una reorganizacin en la Nueva Espaa. La Real Ordenanza de Intendentes elimina a las alcaldas mayores y a los corregimientos como instancias de poder y explotacin econmica espaola. Establece que el territo-rio se organizar en intendencias. El territorio de la entidad queda comprendido en lo que es la intendencia de Antequera de Oaxaca, integrada por 18 partidos que era la subdivisin de las intenden-cias.63 Esta situacin provoc nuevos cambios en las repblicas de indios y el debilitamiento de las instituciones comunitarias, pues ahora eran nombrados subdelegados quienes tenan la facultad de dirigir las elecciones de las autoridades locales. Adems, estas reformas despojaron a las repblicas de algunas responsabilida-des judiciales y polticas.64

Pese a este nuevo marco legal, se continu eligiendo anual-mente a las autoridades locales por los miembros de cada comuni-dad, que operaban con cierta autonoma y generalmente estaban integrados por alcaldes, regidores, mayordomos, topiles y fiscales.65

Esta nueva organizacin ser la base geogrfica de lo que ms adelante se convertira en el estado de Oaxaca. De la misma forma,

60 Carmagnani, op. cit., p. 57.61 Bailn, op. cit., p. 41.62 Acevedo, op. cit., p. 103.63 Ibidem, p. 136.64 Bailn, op. cit., p. 54.65 Ronald Spores, Relaciones gubernamentales y judiciales entre los pueblos, distritos

y el estado de Oaxaca, en Mara de los ngeles Romero Frizzi (comp.), Lecturas histricas del estado de Oaxaca, vol. III, INAH-Gobierno del Estado de Oaxaca, 1990, pp. 239-289.


los partidos sern el punto de partida a las posteriores formas de organizacin poltica interna de la entidad.

A finales de la poca colonial, pese a que la fisonoma de Oaxaca haba cambiado, la mayor parte del territorio continuaba en manos de los indgenas, aunque ya se registraba la presencia de mestizos y espaoles. De acuerdo con el censo de 1810, en el terri-torio oaxaqueo haba 928 pueblos, 83 haciendas, 269 ranchos.

MXICO INDEPENDIENTE: MUNICIPIO Y REPBLICA DE INDIOS

LA COMPLEJIDAD orogrfica de la entidad, la fortaleza de sus comuni-dades indgenas, el fin temprano de la encomienda, el escaso de-sarrollo de la hacienda, dieron a Oaxaca caractersticas de las que carecen otras regiones. Se estableci aqu una singular relacin de respeto-sometimiento entre conquistadores y pueblos indgenas. En esta relacin se respetaron algunas de las tradicionales formas de organizacin poltica y social de los pueblos indgenas; a cambio, se establecieron mecanismos de control que permitan garantizar la estabilidad de la entidad. Instituciones como el municipio o la repblica de indios eran adoptadas y asumidas como propias por las comunidades hacindolas compatibles con sus propias formas organizativas.

Por otra parte, el cabildo tambin era una institucin codiciada por los mestizos o ladinos porque era ah donde, al menos teri-camente, se presentaba la posibilidad de influir en los asuntos locales. Era el caso del cabildo de Antequera, el nico totalmente espaol en territorio oaxaqueo, desde donde las lites polticas y econmicas de la entidad intentaron jugar un papel fundamen-tal en la transicin entre la Colonia y la formacin de una nueva nacin.66

Al principio de la Independencia la vida de las comunidades indgenas se vio amenazada por la fraccin ms modernizante: los

66 Las vicisitudes del cabildo de Antequera durante esta etapa son descritas acuciosa-mente en el trabajo de Silke Hensel, Los orgenes del federalismo en Mxico. Una perspec-tiva desde la provincia de Oaxaca de finales del siglo XVIII a la Primera Repblica, Ibero-Ame-rikanissches Archiv. 25, 34, Berln, Alemania, 1999.


federalistas, quienes pretendan igualar ante la ley a todos los ciu-dadanos y combatir algunas instituciones coloniales, lo cual afecta a las corporaciones comunitarias. Pese a esos intentos contra la propiedad comunal y sus formas de organizacin poltica, las con-diciones en la relacin gobernantes-comunidades indgenas se reprodujeron. No de otra forma se reflej en la primera Constitu-cin oaxaquea en el Mxico independiente.

Recin lograda la Independencia, siguiendo el ejemplo de otras provincias, Oaxaca declara su separacin del gobierno cen-tral mexicano el 1o. de junio de 1823; el 28 de julio se decretan las Bases Provisionales que determinan la religin, denominacin, territorio y forma de gobierno de la nueva entidad que adopta el nombre de Estado Libre de Oaxaca. En lo relativo a los ayunta-mientos, slo seala que en la entidad todas las autoridades con-tinuarn desempeando las funciones que le estn conferidas.67

En 1824, ya reintegrada a la Federacin, se decreta la Ley Orgnica para el Gobierno del Estado de Oaxaca. En ella se reco-nocan las particularidades de la organizacin que heredaba el nuevo estado del periodo colonial. El ordenamiento estableca las gubernaturas departamentales para el control regional, responsa-biliza a los ayuntamientos y repblicas de la recaudacin del im-puesto de capitacin, prevea que el 3 por ciento quedara en las municipalidades y mandaba que las autoridades existentes se man-tuvieran en funciones mientras se proceda con un nuevo estatuto.68

El gobierno de los departamentos y pueblos, se ha organizado de un modo ms anlogo a vuestras necesidades y costumbres, y se han detallado las atribuciones que deben ejercer respectiva-mente las municipalidades,69 deca el Constituyente de 1825 en el manifiesto a los oaxaqueos que preceda a la primera Carta Fundamental de la entidad.

Efectivamente as fue. La Constitucin federal de 1824 modi-fic la forma de gobierno respecto de la que se tena en la poca

67 Bases Provisionales del Gobierno de Oaxaca, en Gustavo Prez Jimnez, Las cons-tituciones de Oaxaca, Ediciones Tcnicas Jurdicas del Gobierno del Estado de Oaxaca, 1959, pp. 32-34.

68Ley Orgnica para el Gobierno del Estado de Oaxaca, en Prez Jimnez, op. cit.69 Captulo preliminar de la primera Constitucin Poltica de Oaxaca, en Prez Jim-

nez, op. cit.


colonial, pero dej prcticamente igual el tema de la ciudadana y el voto. Si bien los esfuerzos de los fundadores de la nacin pre-sionaban fuertemente hacia instituciones federalistas, en Oaxaca esta situacin tuvo respuestas diferentes. Se dio entonces una par-ticular mezcla de reconocimiento de las formas organizativas de las comunidades indgenas y las nuevas directrices marcadas por la Carta Magna federal.

La Constitucin estatal de 1825 combin los deseos federa-listas con el respeto a las formas de organizacin comunitaria. La entidad fue dividida en departamentos, partidos y pueblos. El orde-namiento estableca que los pueblos cuya poblacin llegue a 3,000 almas con su comarca, tendrn ayuntamientos que se com-pondrn de alcaldes, regidores y sndicos. La ley determinar el nmero de individuos de cada clase de que deben componerse los ayuntamientos con respecto a la poblacin.70

Adems, sealaba que en los dems pueblos que no tenga lugar el establecimiento de ayuntamientos, habr una municipalidad que se llamar con el nombre conocido de repblica, la cual tendr por lo menos un alcalde y un regidor. La Ley determinar el n-mero de alcaldes y regidores de que debern componerse con proporcin al vecindario.71

Era este el resultado de la compleja trama que se construy durante la poca colonial que reconoca y utilizaba la autonoma comunitaria de los pueblos oaxaqueos. De este modo, utilizar el trmino repblica implicaba un reconocimiento tcito del go-bierno de los pueblos, pues el concepto defina al cuerpo poltico de un pueblo, es decir, a su cabildo o su gobierno. Al mismo tiempo la antigua divisin colonial, cabeceras-sujetos, fue aprovechada por la lite gobernante para plasmar en la Constitucin local las formas de produccin de los pueblos y su contribucin fiscal.72

Los requisitos poblacionales exigidos por la legislacin y el reco-nocimiento a las comunidades indgenas tienen diferentes inter-

70 Artculo 159 de la Constitucin Poltica del Estado de Oajaca de 1825, Gustavo Prez Jimnez, op. cit.

71 Artculo 161, en Prez Jimnez, op. cit.72 Edgar Mendoza Garca, El proceso de municipalizacin en Oaxaca, 1825-1857, Centro

de Estudios Histricos de El Colegio de Mxico, 2001 (mimeo.), p. 9.


pretaciones en las legislaciones estatales. As, mientras en algunas entidades federativas exigan que las municipalidades tuvieran 3,000, 4,000 y 8,000 habitantes (eran los casos de Mxico, Vera-cruz y Jalisco), en otras se reconoca a los gobiernos de poblacio-nes con menos habitantes (Sonora y Yucatn).73

Entre las atribuciones que se estableca para los ayuntamien-tos (artculo 162 de la Constitucin de 1824) se encontraban: cuidar de la polica y salubridad; establecer y dirigir las escuelas primarias y dems establecimientos educativos que se paguen con fondos comunales; cuidar de los hospitales; realizar la obra pblica; recaudar, administrar e invertir los fondos propios; hacer el repar-timiento y recaudaciones de las contribuciones personales; auxiliar a los alcaldes en la preservacin del orden pblico; formar las ordenanzas municipales y presentarlas para su aprobacin al Con-greso; promover la agricultura y cualquier rama de industria; inscri-bir a los ciudadanos avecindados en los registros pblicos.

Las autoridades de las repblicas tendran las mismas atribu-ciones que se establecan para los ayuntamientos dentro de sus reas de influencia (artculo 163). La primera Constitucin estatal abun-daba respecto a los municipios (artculos 165-173): estableca las formas de eleccin de autoridades y los requisitos que deban cum-plir, prohiba la reeleccin inmediata, incluso facultaba al gober-nador para la suspensin de ayuntamientos, alcaldes y agentes municipales cuando stos no cumpliesen con sus obligaciones o infringieran la ley. Muchas de estas normas provenan de la anti-gua Constitucin gaditana.

La Ley Orgnica de 1824 organiza a la entidad en seis departa-mentos, pero para 1826 se establecen ocho administraciones regio-nales. La Ley que Arregla el Gobierno Econmico de los Departa-mentos y Pueblos del Estado, y la Ley que Prescribe las Condiciones Necesarias para el Establecimiento de Ayuntamientos y Repblicas, promulgada en ese mismo ao, seala que Oaxaca se integra de 24 partidos que agrupaban a los ms de 900 pueblos existentes.74

73 Jaime Bailn Corres, La medusa y el caracol. Derechos electorales y derechos indgenas en el siglo XIX, 2004 (mimeo.), p. 8.

74 Cristina Velsquez, El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca, Instituto Estatal Electoral, 2000, p. 35.


El paso de repblicas de indios a municipios constitucionales es un complejo proceso en la entidad. Muy pronto decae el inters de crearlos ante la realidad regional; en 1823 se habla de 150 muni-cipios y en 1831 quedaban slo 17, mientras que los dems pueblos subsistan con su organizacin de repblicas.75 Esto se explica en parte porque no haba mayor diferencia entre las formas de gobier-no; ms all del nmero de habitantes, tanto ayuntamientos como repblicas gozaban de las mismas facultades y la misma represen-tatividad poltica.

Sin embargo, pese a esa relativa autonoma de ayuntamien-tos y repblicas que estableca la ley, se ejerca un frreo control sobre los municipios a travs de la calificacin de las elecciones que hacan gobernadores de departamentos y prefectos, quienes eran los encargados de arbitrar sus conflictos internos, adems de la facultad del gobernador de suspender a las autoridades municipales.

Los indgenas slo podan participar polticamente en los asun-tos internos de sus comunidades. La normatividad electoral esta-bleca para el nombramiento de los integrantes del Congreso local un procedimiento indirecto de segundo grado: cada dos aos se hacan juntas electorales parroquiales, departamentales y estatales. Un poblado que comprendiera entre 500 y 1,000 habitantes poda designar un elector, y otro por cada 500 habitantes ms; los de menos poblacin tendran que agregarse a otros. Baste decir que este era el caso de la mayora de las comunidades indgenas. Para poder ser electo se requera ser ciudadano (18 aos para los casados y 21 para los dems), tener una propiedad territorial, profesin, empleo o industria productiva, adems de saber leer y escribir. As, los indgenas quedaban sin posibilidades de participar ni como votan-tes y menos como electores designados. An ms, si algunos ind-genas pasaban este complicado filtro y llegaban a las juntas depar-tamentales, donde se elega de entre ellos un segundo grupo que designara a los diputados, habra de cumplir otros requisitos ms: una propiedad de 500 pesos o un empleo que les produjera 150 pesos al ao.76

75 Rodolfo Pastor, Campesinos y reformas: la Mixteca 1700-1856, Mxico, El Colegio de Mxico, 1987.

76 Bailn, La medusa, op. cit.


A pesar de lo anterior, la organizacin comunitaria demostr gran cohesin y mantuvo una relativa autonoma; la propiedad social de la tierra contribuy de manera importante a la unidad de los pueblos indgenas. La disputa entre las lites gobernantes y las comunidades oaxaqueas se centraron en la disputa por la tierra. Mientras por un lado se otorgaba la autonoma poltica, por el otro se intentaba quitarle el control a las comunidades sobre su terri-torio. A cada intento de las autoridades por regular las tierras se enfrentaban a la capacidad de litigio de las comunidades.

Por otra parte, los federalistas no tuvieron otra opcin que reconocer las dificultades que enfrentaban en Oaxaca, en donde los pueblos se resistan a abandonar sus repblicas para organizarse en unidades mayores, pues en ello habran de perder la autonoma de la que gozaban. Por esas razones, en 1847 se reducen las exigen-cias para que un asentamiento tenga autoridades reconocidas por el gobierno. Se decreta entonces que los pueblos y rancheras que tuviesen 200 habitantes tendran la posibilidad de nombrar un alcalde y dos regidores, y los de poblacin menor, un solo regidor.77

LA REFORMA, EL PORFIRIATO Y LA REVOLUCIN, A LA OAXAQUEA

DURANTE el periodo de Benito Jurez como gobernador del estado (1847-1852), una nueva generacin toma las riendas del poder es-tatal e impulsa reformas liberales. Ms tarde su proyecto lo llevaran a la nacin en la etapa conocida como la Reforma, en la que se dictaron diversos ordenamientos relativos a la desamortizacin de los bienes del clero, as como a la separacin Iglesia-Estado.78

La importancia que tienen las formas de organizacin poltica y social de las comunidades oaxaqueas para la estabilidad de la entidad es reconocida por el entonces gobernador del estado, Benito Jurez, quien seala:

77 Decreto del 8 de febrero de 1847, Coleccin de leyes y decretos del Gobierno del Estado de Oaxaca, vol. 1, pp. 108 y 473-474.

78 Francisco Jos Ruiz Cervantes y Carlos Snchez Silva, La Constitucin de 1857, en Las constituciones polticas de Oaxaca, H. Congreso del Estado de Oaxaca, 2001.


Desde antes del establecimiento del sistema federal, los pue-blos del estado han tenido la costumbre democrtica de elegir por s mismos a los funcionarios que con el nombre de alcaldes y regidores cuidaban de la polica, de la conservacin de la paz y de la administracin de los fondos comunales (). Reestablecida la Federacin, los pueblos han recobrado no slo sus ayuntamientos y repblicas, sino el derecho de elegirlas conforme a sus antiguas costumbres quedando as organizada la administracin local de las municipalidades de una mane-ra que, lejos de obstruir, expedita la marcha de la administra-cin general del estado.79

En esos aos se intenta controlar los recursos municipales con disposiciones que mandan depositar los fondos municipales en cajas de tres llaves que guardaran el tesorero municipal, el sndico y el alcalde.80 Adems, se establece la obligacin de enviar los ingre-sos municipales o comunales a los gobernadores de departamento; tambin se dispuso que el gobierno formulara un estado general sobre los valores que los pueblos tenan invertidos, sus gastos ordi-narios y extraordinarios, pa

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