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BEPS
El presente trabajo detalla y analiza las propuestas de solución sobre este tema presentadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en febrero de 2019 a través del documento de consulta pública Abordar los desafíos fiscales de la digitalización de la economía
Lic. Juan de la Cruz Higuera Ornelas, Integrante de la Comisión de Desarrollo Profesional Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de México
Digitalización de la economía: Propuestas de la OCDE para resolver los desafíos fiscales
INTRODUCCIÓN
La digitalización de la economía implica retos enormes para los gobiernos de todos los países del mundo. Específicamente, en materia
fiscal internacional existe una gran presión política y social para modificar las reglas existentes, con el objetivo de que ciertos contribuyentes paguen una parte justa de impuestos.
Desde 2013, la OCDE, junto con los países integrantes del Grupo de los 20 (G20), crearon un proyecto en contra de la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (Proyecto BEPS, por sus siglas en inglés).
Y es que la OCDE estima que la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios ocasiona una pérdida anual en la recaudación de 100 a 240 mil millones de dólares (mdd), es decir, aproximadamente del 4 al 10% de la recaudación de impuestos corporativos en el mundo.
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Asimismo, la mencionada organización aduce que algunas empresas multinacionales eluden el pago de impuestos a través de planeaciones fiscales altamente agresivas, aprovechándose de las disparidades y ventajas existentes entre las leyes fiscales nacionales de los distintos países en donde operan.
Ese problema se agrava seriamente con la ausencia de transparencia e información en las operaciones transnacionales, la falta de coordinación entre las autoridades hacendarias y la competencia fiscal, entre otros factores.
Por ello, el Proyecto BEPS busca renovar y armonizar la normatividad fiscal internacional a través de un conjunto de medidas desplegadas en 15 Acciones, las cuales pretenden poner un alto a la evasión y elusión fiscales, evitando que se exploten las lagunas y discrepancias entre los sistemas tributarios en el mundo para trasladar los beneficios a jurisdicciones con bajas o nulas tasas impositivas, en lugar de ser gravados en donde verdaderamente se realizan las actividades económicas o se les añade valor.
Las mencionadas acciones buscan: (i) coherencia en la normatividad fiscal internacional; (ii) reforzar el enfoque en la sustancia económica, y (iii) garantizar mayor transparencia y seguridad jurídica en el plano fiscal internacional.
Asimismo, esas Acciones del Proyecto BEPS han sido desarrolladas, detalladas y reforzadas principalmente por los países miembros de la OCDE y del G20, aunque también han participado naciones en vías de desarrollo, organizaciones tributarias, organismos internacionales, académicos y un sinfín de partes interesadas, las que han aportado cientos de documentos al efecto.
Ahora bien, la Acción 1 de las 15 Acciones mencionadas, identifica como un punto central del Proyecto BEPS a los desafíos fiscales que supone la digitalización de la economía.
En este sentido, en 2015 la OCDE publicó el Infor-me final de la Acción 1. Abordar los retos de la econo-mía digital para la imposición, en el cual se identifican los principales desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía.
En ese informe se concluye que no es posible delimitar con precisión a esta última, puesto que la
digitalización ha permeado toda la economía en el mundo. Además, indica que los riesgos de la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios se ven exacerbados con la denominada “economía digital”, y señala que se espera que las Acciones del Proyecto BEPS sirvan para mitigarlos, pero que es necesario realizar un trabajo de seguimiento adicional.
Consecuentemente, la OCDE dio a conocer en 2018 el informe provisional Desafíos fiscales derivados de la digitalización, mismo que incluye un análisis exhaustivo de los modelos económicos y de creación de valor derivados de la digitalización, e identifica las características que se observan frecuentemente en ciertos modelos económicos altamente digitalizados.
También, ese informe provisional plasma las diferentes posturas de los países en relación con este tema, señalando que algunas jurisdicciones estiman necesario cambiar las reglas de fiscalidad internacional (por ejemplo, para tomar en cuenta las contribuciones de los usuarios), mientras que otros países consideran que no se requiere acción alguna. De cualquier manera, los países acordaron revisar los criterios para determinar la existencia de un nexo (criterio de sujeción) y las reglas de atribución de beneficios, conceptos fundamentales en relación con la potestad tributaria de las jurisdicciones.
Además, el informe provisional también señala que los miembros del Marco Inclusivo de BEPS (más de 125 países y jurisdicciones, incluido México, que colaboran para la implementación del Proyecto BEPS), trabajarán para lograr una solución consensuada y a largo plazo para 2020. No obstante, se indica que existen algunos países que consideran necesario introducir medidas provisionales, pese a que otras naciones estiman que esto sólo generará riesgos y consecuencias adversas.
Finalmente, el informe provisional de 2018 analiza los progresos alcanzados, derivados de la implementación del Proyecto BEPS.
Ahora bien, a finales de enero de 2019, la OCDE divulgó una declaración política, la cual menciona los últimos avances logrados para la resolución de los desafíos fiscales que supone la digitalización de la economía, señalando que los miembros del
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Marco Inclusivo de BEPS han establecido dos pilares centrales de la discusión internacional.
El primer pilar se enfoca en la posibilidad de modificar las reglas existentes que distribuyen la potestad o jurisdicción tributaria entre diversos países. Esto implica una revisión a las reglas que establecen el nexo o criterio de sujeción con una jurisdicción, y a las reglas de atribución de beneficios o utilidades, situación que impactará a las reglas en materia de precios de transferencia y al principio de plena competencia.
El segundo pilar busca atacar la erosión de la base a través de dos grupos de reglas interrelacionadas, las cuales permitan a los países actuar cuando los beneficios o utilidades no se graven o sean gravados a tasas muy bajas en otras jurisdicciones (por ejemplo, una regla de inclusión de renta y otra de un impuesto para pagos que erosionen la base).
En seguimiento de esta declaración política, en febrero de 2019, la OCDE publicó el documento de consulta pública Abordar los desafíos fiscales de la digitalización de la economía. Con esto, esa organización invitó a cualquier interesado a comentar acerca de las propuestas planteadas en la mencionada publicación.
DOCUMENTO DE CONSULTA PÚBLICA: ABORDAR LOS DESAFÍOS FISCALES DE LA DIGITALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA
El documento de consulta pública denominado Abordar los desafíos fiscales de la digitalización de la economía señala en su proemio, que se trata de un trabajo, el cual es libre de prejuicios, y que las propuestas que se examinan no representan el compromiso de los países miembros del Marco Inclusivo de BEPS para adoptarlas.
Ahora bien, el documento de consulta pública se divide en dos secciones principales. La primera de ellas se relaciona con la potestad o jurisdicción tributaria, refiriéndose a las reglas de nexo o criterio de sujeción y a las reglas de atribución de beneficios o utilidades. La segunda sección se relaciona con una propuesta global antierosión de la base.
Para una mejor comprensión del tema, se analizan a continuación ambas secciones:
1. Jurisdicción tributaria: Reglas de nexo o criterio de sujeción y reglas de atribución de beneficios o utilidades
Esta sección del documento de consulta pública comienza ilustrando los desafíos que enfrentan las reglas de nexo o criterio de sujeción y reglas de atribución de beneficios o utilidades actuales.
El documento señala que los modelos económicos altamente digitalizados tienen tres características: (i) escala sin presencia física; (ii) alta dependencia en activos intangibles, y (iii) gran importancia de la información y contribuciones de los usuarios, las cuales les permiten crear valor por actividades que se vinculan íntimamente con ciertas jurisdicciones en donde no hay necesidad de establecer una presencia física.
Esto último permite que esos negocios tengan una participación remota en cierta economía doméstica gracias a medios digitales, pero sin una presencia física gravable.
Además, se estima necesario analizar no sólo las reglas de nexo, sino también las reglas de atribución de beneficios, para evitar que estos negocios simplemente establezcan una subsidiaria sin activos (intangibles), sin funciones y sin riesgos, parecida a un distribuidor de riesgo limitado, a quien sólo se le podría gravar sobre una utilidad muy modesta.
Derivado de los retos mencionados, la OCDE plantea tres propuestas para modificar las reglas de nexo o criterio de sujeción y reglas de atribución de beneficios o utilidades actuales, basándose en los conceptos de: (i) contribución de los usuarios (user participation); (ii) intangibles de marketing (marketing intangibles), y (iii) presencia económica significativa (significant economic presence). Las mencionadas propuestas tienen como objetivo reconocer la creación de valor en las jurisdicciones de los usuarios o las jurisdicciones de mercado, valor que no se reconoce por las reglas actuales.
a) Propuesta de contribución de los usuarios (user participation)
Esta propuesta pone en relieve la creación de valor por ciertos negocios altamente digitalizados mediante una base activa de usuarios a quienes se les solicita que contribuyan con información y contenido.
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La OCDE estima que los usuarios contribuyen a crear la marca, a generar información valiosa y a crear una masa de usuarios que otorga poder de mercado. Además, las reglas de Derecho Fiscal internacional actual no capturan el valor generado por la contribución de los usuarios en la jurisdicción en donde están éstos, porque actualmente hay un enfoque en las actividades físicas.
Los cambios que contiene esta propuesta sólo afectarían a negocios que se benefician de este tipo de bases de usuarios, específicamente: redes socia-les, buscadores y mercados en línea (por ejemplo, plataformas de e-commerce).
Para ello, se estima necesario modificar las reglas de atribución de beneficios o utilidades para ciertos negocios, con el objetivo de atribuir beneficios o utilidades a las jurisdicciones en donde están los usuarios, sin importar la presencia física del negocio.
La OCDE destaca que el principio de plena competencia (arm’s length principle, en inglés) no sirve para lograr lo anterior, debido a que no se podría considerar a los usuarios como una empresa o entidad separada. En este sentido, el documento de consulta pública propone la utilización de un método re-sidual de partición de utilidades.
Ese método requeriría lo siguiente: calcular las utilidades residuales o no rutinarias (aquellas que quedan después de que las actividades rutinarias son remuneradas utilizando el principio de plena competencia actual); atribuir una proporción de esas utilidades al valor creado por las actividades de los usuarios (lo cual exigiría información cualitativa y cuantitativa o un porcentaje preestablecido); distribuir esas utilidades entre las jurisdicciones con usuarios (la métrica de distribución podría basarse en ingresos), y permitir a esas jurisdicciones gravar sin importar las reglas actuales de nexo basadas en la presencia física.
b) Propuesta de intangibles de marketing (marketing intangibles)
A diferencia de la primera propuesta detallada anteriormente, la aplicación de la segunda propuesta de la OCDE no se limita a ciertos negocios altamente digitalizados, pues sería aplicable a todos los negocios.
La propuesta señala que las empresas multinacionales pueden penetrar una jurisdicción de manera remota o mediante una presencia local limitada (distribuidor de riesgo limitado) para desarrollar una base de clientes o usuarios y otros intangibles de marketing.1
Por ello, se reconoce la existencia de un vínculo funcional intrínseco entre los intangibles de marketing y la jurisdicción de mercado: por una parte, los intangibles, como marcas y nombres comerciales, se reflejan con actitudes favorables en la mente de los clientes, lo que según la OCDE implica que se crearon en la jurisdicción de mercado.
Por otra parte, los intangibles como listas e información, derivan de actividades dirigidas a clientes y usuarios en la jurisdicción de mercado, lo que también implica que se crearon en la jurisdicción de mercado.
Así, la OCDE estima necesario atribuir beneficios o utilidades a donde se crea valor, por ejemplo, donde existe una intervención activa de la empresa en la jurisdicción de mercado. Consecuentemente, se busca permitir a las jurisdicciones de mercado gravar sin importar las reglas actuales de nexo relacionadas con la presencia física.
Esta propuesta requiere la modificación de reglas de precios de transferencias, así como la modificación de tratados para evitar la doble imposición para que los intangibles de marketing, y sus riesgos asociados, sean atribuidos a la jurisdicción de mercado. En este sentido, esa jurisdicción podrá gravar todo o parte del ingreso residual o no rutinario asociado con
1 El concepto de intangibles de marketing en este contexto se obtiene de las Directrices de la OCDE aplicables en materia de precios de transferencia a empresas multinacionales y administraciones tributarias, en donde se señala que estos intangibles se relacionan con actividades de marketing, ayudan a la explotación comercial de productos o servicios y/o tienen un importante valor promocional para el producto. Pueden ser marcas, nombres comerciales, listas de clientes, relaciones con los clientes, información de clientes y de mercados, entre otros. No obstante, se especifica que el concepto no incluye otros tipos de intangibles (trade intangibles, en inglés), como las patentes
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esos intangibles y sus riesgos. El resto del ingreso será gravado utilizando las reglas actuales.
Lo anterior será posible sin importar qué empresa del grupo detente legalmente la propiedad del intangible. Tampoco será relevante quién realiza las funciones de desarrollo, mejora, mantenimiento, protección y explotación del intangible (DEMPE functions, en inglés), ni será relevante quién asuma los riesgos.
La propuesta plantea diferentes métodos para atribuir el ingreso no rutinario, a saber: utilizando los principios transaccionales normales de precios de transferencia (determinar los intangibles y su contribución a la utilidad, caso por caso) o empleando un método residual de partición de utilidades con aproximaciones más mecánicas (sería necesario determinar la utilidad total, las actividades rutinarias y su correspondiente compensación y la división de la utilidad residual).
Posteriormente, se necesitaría determinar la utilidad atribuible a los intangibles (por ejemplo, utilizando métodos basados en costos o empleando fórmulas que utilicen porcentajes fijos). Finalmente, sería menester atribuir la mencionada utilidad a las jurisdicciones de mercado, usando una métrica preestablecida (basada en ventas e ingresos, entre otros).
c) Propuesta de presencia económica significativa (significant economic presence)
La tercera propuesta de la OCDE considera que un no residente tendrá una presencia económica significativa gravable con base en factores que evidencien una interacción significativa y continua con una jurisdicción a través del uso de tecnología digital u otros medios automatizados.
Los factores a los que se hace referencia pueden ser: (i) ingresos (aunque no es un factor suficiente por sí solo); (ii) base de usuarios y entrada de información; (iii) volumen de contenido digital derivado de esa jurisdicción; (iv) facturación y cobro en moneda local o forma de pago local; (v) página web en idioma local; (vi) responsabilidad por la entrega final de bienes a los clientes o servicios de soporte (posventa, reparaciones y mantenimiento); (vii) actividades de marketing y promoción continuas (sean o no en línea), entre otros.
Sin menoscabo de lo anterior, es importante mencionar que tiene que haber un vínculo entre la actividad que genera el ingreso y la presencia económica significativa. Además, aún no está definido qué tipos de transacciones quedarían cubiertas ni los umbrales mínimos para poder gravar la presencia económica significativa.
Para atribuir las utilidades, se plantea el uso de un método de distribución fraccionario. Este método tendría tres pasos: (i) definir la base gravable a dividirse (por ejemplo, aplicando la tasa de utilidad global del grupo multinacional a los ingresos o ventas generados en un país); (ii) determinar los factores de atribución de la base gravable (ventas, activos, empleados y usuarios, entre otros), y (iii) ponderar estos factores de atribución.
La OCDE menciona que se pueden considerar otros métodos para atribuir utilidades, como un método modificado de utilidades presuntas. Además, la organización señala que se podría utilizar una retención para cobrar el impuesto, otorgando el derecho a los contribuyentes no residentes a presentar una declaración y poder obtener una devolución, en su caso.
2. Propuesta global antierosión de la base
Esta sección del documento de consulta pública busca reforzar la soberanía de los Estados para que puedan ejercer su potestad tributaria cuando otros países no ejerciten su jurisdicción tributaria primaria. En efecto, a través de dos grupos de reglas interrelacionadas, se permitirá a las naciones actuar cuando los beneficios o utilidades no se graven o sean gravados a tasas muy bajas en otras jurisdicciones. Las mencionadas reglas consisten, básicamente, en una regla de inclusión de renta y otra regla de un impuesto para pagos que erosionen la base.
La aplicación de esta propuesta no se limita a negocios altamente digitalizados. Además, es necesario establecer reglas de coordinación y primacía para evitar la doble tributación.
a) Regla de inclusión de la renta
Esta regla busca gravar el ingreso de una filial o entidad controlada cuando ese ingreso haya sido gravado a una tasa efectiva baja en la jurisdicción de residencia o establecimiento de la entidad.
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Para ello, se establecería un impuesto mínimo a cargo del accionista con una tenencia directa o indirecta mínima en la empresa (aún no definida), sobre la parte proporcional del ingreso de la empresa, cuando éste no haya sido sujeto a una tasa mínima de gravamen. Además, la regla aplicaría por jurisdicción y permitiría acreditar el impuesto pagado.
Esta propuesta sería complementaria a las reglas de Regímenes Fiscales Preferentes (Refipres) o controlled foreign corporations (CFC).
b) Regla de impuesto para pagos que erosionen la base
Ésta es un complemento de la regla de inclusión de la renta y permite al país de la fuente de riqueza protegerse contra pagos que erosionen la base imponible a través del rechazo de la deducción o el beneficio contenido en un convenio para evitar la doble imposición, en relación con ciertos pagos, a menos que éstos se encuentren sujetos a una tasa efectiva mínima.
La regla se conforma de dos elementos: (i) una regla de pagos sujetos a gravamen bajo y (ii) una regla de “sujeto a gravamen”. La primera rechaza la deducción de pagos a partes relacionadas si el pago no fue sujeto a una tasa mínima de gravamen efectiva. La segunda regla de “sujeto a gravamen” en tratados establecería que sólo se otorgarán los beneficios de los tratados si el ingreso es gravado lo suficiente en el otro país, pudiendo o no limitarse a la existencia de partes relacionadas.
CONCLUSIONES
Sin duda alguna, las propuestas contenidas en el documento de consulta pública Abordar los desafíos fiscales de la digitalización de la economía, desarrollado por la OCDE, divergen sobremanera con las reglas de tributación actuales.
Es evidente que estas propuestas exceden el alcance del Proyecto BEPS y tendrían consecuencias no sólo en materia de digitalización de la economía, pues atentan contra las bases fundamentales de las reglas de tributación internacionalmente reconocidas.
En concreto, es importante recordar que la potestad o jurisdicción tributaria que permite a los diversos Estados del mundo imponer una obligación de
tributación, actualmente depende de la existencia de un nexo o criterio de sujeción entre el país y una persona o un hecho, acto o actividad, criterio que puede ser subjetivo (por ejemplo, residencia) u objetivo (por ejemplo, fuente de riqueza y establecimiento permanente).
En este sentido, las reglas existentes, concretamente las referentes a fuente de riqueza, se basan en diversos factores internacionalmente aceptados que no siempre dependen en conceptos como el lugar en donde se desarrolla la actividad económica o la creación de valor (los cuales no son conceptos claramente definidos).
Inclusive, estas propuestas tan radicales podrían estimarse contradictorias con posturas previas de la OCDE, en las cuales se rechazaba el uso de fórmulas para la atribución de beneficios o utilidades (como el reparto del beneficio global según una fórmula preestablecida o global formulary apportionment, enérgicamente objetado en las Directrices de la OCDE, aplicables en materia de precios de transferencia a empresas multinacionales y administraciones tributarias).
Definitivamente, el documento de consulta pública refleja la necesidad de un cambio fundamental en las reglas de tributación en el mundo. Sin embargo, cualquier cambio tendría que: (i) ser neutral (aplicar a todo tipo de contribuyentes y no a un grupo en específico); (ii) mantener la naturaleza del impuesto sobre la renta (ISR), es decir, aplicarse a la utilidad y no al ingreso bruto, y (iii) asegurar que la utilidad sea gravada una sola vez.
Como se encuentran actualmente las propuestas se vislumbran graves problemas administrativos, de costos (especialmente para pequeñas y medianas empresas), de complejidad, de inequidad, de incertidumbre, de arbitrariedad y de doble o múltiple tributación, entre otros.
De la lectura del documento de consulta pública de la OCDE se desprende que la propuesta de intangibles de marketing es la preferida para modificar las reglas de nexo y las reglas de atribución de beneficios, pese a que los conceptos de esa propuesta generan gran incertidumbre jurídica.
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Por ejemplo, el concepto de “intangibles de mar-keting” tendría que estar claramente delimitado para otorgar certeza jurídica. Por su parte, la propuesta de contribución de los usuarios que separa a negocios altamente digitalizados del resto, sin duda generaría distorsiones, manipulación, arbitrariedad y gran inequidad.
No sobra mencionar que las propuestas que modifican la atribución de beneficios, también tendrían necesariamente que modificar la atribución de pérdidas; situación con la que muchos países podrían no estar de acuerdo. Asimismo, cualquier limitación o exclusión en relación con la aplicación de las propuestas podría generar tratamientos y distinciones injustificadas entre los contribuyentes.
Ahora bien, en relación con la propuesta global antierosión de la base, se estima que la misma podría atentar contra la soberanía de los países, debido a que se podría considerar que se invaden las potestades de una jurisdicción para decidir sobre el establecimiento de tasas de impuestos y de incentivos o beneficios fiscales (los cuales se verían diluidos con las reglas que se proponen).
Además, la mencionada propuesta excede el objetivo de enfrentar los desafíos fiscales que supone la digitalización de la economía, sin menoscabo de que su implementación podría ser extremadamente compleja.
Es muy probable que las propuestas enfrenten renuencia de muchos países para ser adoptadas. Suponiendo que sí fueran aceptadas, de cualquier manera es casi seguro que se presentarán un sinfín de problemas administrativos y de cumplimiento si no existe una presencia física en el país en donde se pretenda gravar a un contribuyente.
Además, se necesitarían reglas sólidas las cuales permitan coordinar y conciliar la normatividad existente y lo nuevo, para evitar incertidumbre jurídica. Lo anterior, sin menoscabo de la necesidad de modificar las leyes nacionales y los tratados para evitar la doble imposición vigentes, tarea que no resultará nada sencilla.
Sin duda alguna, cualquier modificación a las reglas actuales de fiscalidad internacional traerá aparejadas numerosas controversias, las cuales deberán
ser evitadas y resueltas a través de mecanismos internacionales rápidos, efectivos y obligatorios, para evitar afectaciones irremediables a los contribuyentes.
Es evidente que las propuestas contenidas en el documento de consulta pública todavía no son finales y requieren del análisis de muchos puntos concretos. No obstante, es necesario aceptar que los cambios pretendidos no sólo afectarían a grandes empresas multinacionales con negocios altamente digitalizados, sino a muchos contribuyentes en el mundo, incluyendo pequeñas y medianas compañías.
Por ello, cualquier país que pretenda adoptar la propuesta o propuestas finales que en su caso se elijan, deberá analizar todas las consecuencias que pudieran presentarse, incluyendo la conveniencia de éstas para esa jurisdicción y sus contribuyentes (no solamente en términos recaudatorios), si la misma respeta su legislación nacional y los compromisos internacionales adoptados y si los cambios no desincentivan la inversión y el avance tecnológico.
Sin duda alguna, cualquier modificación a las reglas actuales de fiscalidad internacional traerá aparejadas numerosas controversias, las cuales deberán ser evitadas y resueltas a través de mecanismos internacionales rápidos, efectivos y obligatorios, para evitar afectaciones irremediables a los contribuyentes.
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