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DIAGNÓSTICO SOBRE EL COMPORTAMIENTO DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA PÚBLICA LIQUIDADOS Y CONTRATADOS MEDIANTE
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS CON MUNICIPIOS POR PARTE EL
DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DURANTE EL PERIODO (2010 – 2011)
JUAN MANUEL MONROY RAMÍREZ
HERMES OSWALDO NIÑO VALBUENA
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA
FACULTAD DE INGENIERÍA
ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE OBRAS
BOGOTÁ COLOMBIA
DICIEMBRE 2014
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DIAGNÓSTICO SOBRE EL COMPORTAMIENTO DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA PÚBLICA LIQUIDADOS Y CONTRATADOS MEDIANTE
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS CON MUNICIPIOS POR PARTE EL
DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DURANTE EL PERIODO (2010 – 2011)
Presentado por:
JUAN MANUEL MONROY RAMÍREZ
HERMES OSWALDO NIÑO VALBUENA
Trabajo de grado para optar el título de
Especialistas en Gerencia de Obras
Asesor metodológico:
Ing. Esp. SIGIFREDO ARCE LABRADA
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA
FACULTAD DE INGENIERÍA
ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE OBRAS
BOGOTÁ COLOMBIA
DICIEMBRE 2014
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 10
1. GENERALIDADES DEL TRABAJO DE INVESTIGACION ........................................... 12
1.1 Formulación del problema ...................................................................................................... 12
1.2 La Pregunta de Investigación .................................................................................................. 13
1.3 Justificación ............................................................................................................................ 13
1.4 Objetivos ................................................................................................................................. 13
1.4.1 Objetivo general ................................................................................................................... 13
1.4.2 Objetivos específicos ........................................................................................................... 14
2. MARCO DE REFERENCIA .................................................................................................... 15
2.1 Marco teórico .......................................................................................................................... 15
2.1.1 Guía de los fundamentos para la dirección de proyectos ..................................................... 15
2.1.2 Los proyectos de inversión pública...................................................................................... 16
2.1.3 Factores críticos de éxito ..................................................................................................... 16
2.1.4 Interesados en el proyecto .................................................................................................... 17
2.2 Marco Conceptual ................................................................................................................... 18
3.3 Marco legal ............................................................................................................................. 19
3. LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA EN LA GOBERNACIÓN DE BOYACÁ ............ 21
3.1 Boyacá como departamento .................................................................................................... 21
3.2 Doctrina en relación al departamento como entidad territorial .............................................. 21
3.3 Misión ..................................................................................................................................... 21
3.4 Visión ...................................................................................................................................... 21
3.5 Misión de la secretaria de infraestructura pública .................................................................. 22
3.6 Estructura Orgánica ................................................................................................................ 22
3.7 Funciones de la Secretaria de Infraestructura ......................................................................... 22
5
3.8 Funciones del Departamento Administrativo de Planeación .................................................. 23
4. MARCO METODOLÓGICO ............................................................................................... 24
4.1 Generalidades del proceso metodológico ............................................................................... 24
4.2 Población análisis de estudio y selección de la muestra ....................................................... 25
4.2.1 Determinación de la población objeto ................................................................................. 25
4.2.2 Método para selección de la muestra ................................................................................... 26
4.2.3 Criterios para la selección de la muestra .............................................................................. 27
4.2.4 Proyectos seleccionados para el análisis .............................................................................. 28
4.3 Diseño y contenido para la toma de información ................................................................... 30
4.3.1 Contenido de la información formato etapa de planeación ................................................. 30
4.3.2 Contenido de la información formato etapa de ejecución ................................................... 31
4.3.3 Contenido de la información formato ejecutores de los Proyectos ...................................... 32
5. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN .................................................................................. 35
5.1 Análisis de la información formato etapa de planeación ........................................................ 35
5.2 Análisis de la información en la etapa de ejecución del proyecto .......................................... 37
5.2.1 Matriz de análisis comparativo de las condiciones iniciales y la ejecución de los proyectos .......... 46
5.3 Análisis de la percepción de los ejecutores............................................................................. 49
5.4 Características de los proyectos analizados ............................................................................ 51
6. CONCLUSIONES ................................................................................................................ 54
7. RECOMENDACIONES ....................................................................................................... 57
8. REFERENCIAS .................................................................................................................... 58
APENDICES…………………………………………………………………………………….60
6
LISTA DE TABLAS
Tabla 1 Resumen los convenios encontrados y la causa de descarte como población objeto ..... 26
Tabla 2 Proyectos objeto por tipo de obras y ponderación de la inversión ................................. 27
Tabla 3 Selección de la muestra por tipo de proyectos ................................................................ 28
Tabla 4 Lista los proyectos seleccionados.................................................................................... 29
Tabla 5 Aspectos a verificar en el proyecto etapa de planeación ............................................... 31
Tabla 6 Principales aspectos a evaluar en el formato ejecución ................................................. 31
Tabla 7 Análisis comparativo condiciones iniciales y finales ...................................................... 47
7
LISTA DE FIGURAS
Figura No 1 Cantidad de proyectos por tipo de obra ................................................................. 27
Figura No 2 Relación de estudios y diseños ................................................................................ 35
Figura No 3 Quien contrata estudios y diseños........................................................................... 36
Figura No 4 Relación documentos técnicos ................................................................................ 36
Figura No 5 Quien elabora estudios ........................................................................................... 37
Figura No 6 Proyectos que exceden el costo esperado ............................................................... 37
Figura No 7 Meses de suspensión del proyecto........................................................................... 40
Figura No 8 Relación entre las suspensiones y periodo de ejecución ........................................ 41
Figura No 9 Causas de las suspensiones ..................................................................................... 41
Figura No 10 Duración total de ejecución .................................................................................. 42
Figura No 11 Valor adiciones con respecto a valor inicial ........................................................ 43
Figura No 12 Controles en la ejecución ...................................................................................... 43
Figura No 13 Relación de pagos parciales ................................................................................. 44
Figura No 14 Informes de interventoría ...................................................................................... 44
Figura No 15 Promedio costo mensual interventoría según duración de la obra ...................... 46
Figura No 16 Percepción afirmativa o negativa sobre aspectos del contrato ejecutado ........... 49
Figura No 17 Calificación media de los ejecutores con relación a los problemas en las obras 50
8
LISTA DE APÉNDICES
Apendice A. Gráfico principales problemas de las obras (tomado del curso interventoria) ..60
Apendice B. Modelo formatos.................………………………………………………..…. 62
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DIAGNÓSTICO SOBRE EL COMPORTAMIENTO DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA PÚBLICA LIQUIDADOS Y CONTRATADOS MEDIANTE
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS CON MUNICIPIOS POR PARTE EL
DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DURANTE EL PERIODO (2010 – 2011)
RESUMEN
El objetivo de la presente investigación es realizar un diagnóstico de proyectos de
infraestructura en el departamento de Boyacá - Colombia, que permita crear conciencia en los
diferentes entes involucrados en la contratación como lo es la Gobernación de Boyacá, los
municipios del departamento, los contratistas y en general cualquier interesado, acerca de cómo
se desarrollan los proyectos gestionados mediante convenios interadministrativos entre
municipios y el departamento. La metodología usada se centra en la recolección de información
y análisis documental. Los resultados obtenidos enmarcan la confirmación de una hipótesis
investigativa que se basa en la deficiente gestión y desarrollo de proyectos.
Palabras clave: DIAGNOSTICO, EJECUCIÓN PROYECTOS, PLANEACIÓN,
PROYECTO INFRAESTRUCTURA.
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INTRODUCCIÓN
El departamento de Boyacá en Colombia cuenta con una infraestructura pública bastante
obsoleta en todo su territorio por lo que en los últimos años los gobernantes han hecho esfuerzos
por mejorar la misma, es aquí en donde en su afán de ejecutar más y más proyectos, muchas
veces se omiten nociones básicas de planeación de los mismos.
Adicionalmente, estos errores en la etapa de planeación sumado con otros factores durante
la etapa de ejecución como el afán del ente contratante y los contratistas por sacar adelante los
proyectos para así obtener ganancias, o la contratación de interventorías por montos
supremamente bajos para la complejidad de las obras; desencadenan en grandes problemas que
repercuten directamente sobre la calidad de la infraestructura, sobrecostos, entre muchos otros.
La finalidad del presente trabajo de investigación es proporcionar un diagnóstico sobre el
comportamiento de algunos proyectos de infraestructura teniendo en cuenta los expedientes
documentales que deben manejar los entes contratantes como evidencia de todo el desarrollo de
los proyectos.
El presente proyecto de investigación se basa en las experiencias vividas en la etapa de
ejecución de los proyectos de infraestructura pública que contrata el departamento de Boyacá a
través de convenios interadministrativos con los municipios. Son estos últimos los encargados de
la formulación y presentación de los proyectos ante el departamento para obtener recursos
económicos de financiación y a la vez son los encargados de la ejecución física de las obras.
Durante los años 2010 y 2011 se celebraron más de 500 convenios que permitieron ejecutar
las obras de infraestructura que permitirán realizar un diagnóstico de la forma como fue esta
ejecución. Durante el desarrollo de la presente investigación Inicialmente se presentan las
generalidades consistentes en el planteamiento del problema, la justificación y los objetivos,
seguido del capítulo segundo con un marco de referencia en el cual se define teóricamente el
tema de ciclo de vida de los proyectos, proyectos de inversión pública, factores de éxito y los
interesados que intervienen en un proyecto; un marco conceptual de términos utilizados a lo
largo del documento, finalizando con un marco normativo; en un tercer capítulo que hace
referencia a describir la entidad contratante y las dependencias directamente relacionadas con el
tema de investigación; el cuarto capítulo se describe la metodología seguida la cual incluye los
pasos para la selección de una muestra estadística estratificada seleccionando diez proyectos que
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fueron sobre los cuales se planteó el análisis que se describe en el proceso metodológico, además
de explicar los formatos aplicados al proceso de planeación y de ejecución así como la encuesta a
los ejecutores o contratistas; el capítulo quinto hace un compendio de los resultados obtenidos,
esta información se presenta de manera gráfica para una mejor visualización y se presenta una
matriz comparativa donde se plasmaron las variables de análisis, de los tres aspectos evaluados
(planeación, ejecución y contratistas). Se presenta el resultado de la investigación donde se
determinaran las características de estos proyectos con base en el análisis comparativo realizado
a los contratos y la percepción de los contratistas que los ejecutaron. Para cerrar con las
conclusiones y recomendaciones de los autores.
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1. GENERALIDADES DEL TRABAJO DE INVESTIGACION
1.1 Formulación del problema
A partir de la implementación del estatuto de contratación pública de la ley 80 de 1993, en
Colombia se ha delegado la ejecución de contratos de infraestructura pública a particulares. En
este sentido las entidades gubernamentales se han encargado de planear proyectos con el fin de
delegarlos a particulares mediante procesos de licitación pública o contratación directa en el caso
de convenios interadministrativos.
Las obras de infraestructura que se ejecutan con recursos públicos, son vigiladas cada vez
más por los órganos de control del Estado, en la actualidad existe un gran número de contratos
que se ejecutan bajo la modalidad de contratación directa de menor cuantía, entre una o varias
entidades estatales, más del 53% de los contratos en cantidad y 30% en dinero, según el portal de
contratación de Colombia Compra. En este contexto en los años 2010 y 2011 se canalizaron más
de 500 proyectos desde la gobernación de Boyacá hacia los municipios, con miras a que fueran
estos últimos los encargados de la ejecución de las obras de infraestructura, quienes a su vez
contratan a particulares para la construcción de estos proyectos.
En el departamento de Boyacá, los proponentes que en su mayoría son personas naturales
con alguna profesión asociada al área de la ingeniería acceden a buena parte de esa contratación
que se deriva de la suscripción de convenios interadministrativos, son quienes finalmente se
encargan de llevar a cabo la ejecución de dichos proyectos, que en su mayoría carecen de
estudios previos de pre inversión, diseños, presupuestos correctos, licencias o permisos
ambientales, etc. que finamente conducen a mayores costos y tiempos de permanencia.
Cabe mencionar que estos proyectos de este tipo conllevaron a ampliar los tiempos de
ejecución en más de un 50%, suspender las actividades en más del 100% con relación al tiempo
inicial y tienen como característica que durante la ejecución, se encuentran circunstancias y
factores que desembocan en el cambio de las condiciones originales mediante adiciones en
tiempos y valor o modificaciones de actividades, etc. Muchos de estos cambios se deben a la
mala planeación.
De acuerdo a lo anterior y la forma como se manejó la contratación en el departamento de
Boyacá en los años 2010 y 2011, y como se maneja especialmente en épocas preelectorales con
falencias e improvisaciones desde la planeación de los proyectos repercutiendo en la forma de
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ejecución, se ve la oportunidad de diagnosticar el comportamiento de los proyectos de
infraestructura pública y como ha sido su ejecución.
1.2 La Pregunta de Investigación
¿Cómo ha sido el desarrollo de los proyectos de infraestructura pública derivados de convenios
en el departamento de Boyacá entre los años 2010 y 2011?
1.3 Justificación
De acuerdo al planteamiento del problema, se denota la viabilidad de realizar esta investigación
debido a que la Gobernación de Boyacá ejecuta una buena parte de sus proyectos a través de
convenios interadministrativos, donde cada municipio gestiona los mismos para la asignación de
recursos por parte de esta Entidad. En consecuencia la información primaria pertinente reposa en
el archivo central del departamento donde se puede consultar fácilmente.
En este contexto el desarrollo de la presente investigación y sus resultados benefician en
primer lugar a la Gobernación de Boyacá, ya que si la entidad analiza el diagnostico que se
pretende presentar, podrá retroalimentar sus procesos de planeación y mejorar las fallas que se
pueden presentar durante supervisión de la ejecución de los proyectos de infraestructura.
Asimismo también se benefician las empresas o personas que ejecutan los proyectos de
infraestructura con la entidad en mención, ya que pueden enriquecer sus procesos aprendiendo de
las lecciones en la ejecución de contratos de obra pública.
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo general
Diagnosticar el comportamiento de proyectos de infraestructura pública liquidados y contratados
mediante convenios interadministrativos con municipios por parte del departamento de Boyacá
durante el período (2010 -2011)
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1.4.2 Objetivos específicos
Identificar mediante una muestra estadística los proyectos de infraestructura pública
liquidados que van a ser analizados.
Realizar un análisis comparativo entre las condiciones iniciales de los proyectos
seleccionados y las condiciones reales en las cuales se ejecutó y liquidó.
Analizar la percepción de los ejecutores de los proyectos con base en la aplicación de
una encuesta.
Determinar las características del comportamiento de los proyectos a partir del análisis
comparativo y la percepción de los ejecutores
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2. MARCO DE REFERENCIA
2.1 Marco teórico
2.1.1 Guía de los fundamentos para la dirección de proyectos
La Metodología PMI sugiere unos grupos de procesos de dirección de proyectos mediante los
cuales se pretende iniciar, planificar, ejecutar, supervisar y controlar, y cerrar un proyecto de la
manera más efectiva; la aplicación de todos los procesos que sugiere el PMI está condicionada
por el director de proyecto y el grupo de proyecto, quienes según el tipo de proyecto evalúan su
rigor de aplicación.
La Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®) —
Quinta Edición proporciona pautas para la dirección de proyectos individuales y define
conceptos relacionados con la dirección de proyectos. Describe asimismo el ciclo de vida de la
dirección de proyectos y los procesos relacionados, así como el ciclo de vida del proyecto.
(Project Management Institute [PMI], 2013, p.1)
La guía publicada por la organización mundialmente reconocida Project Management
Institute en el año 2013 contiene toda información necesaria donde se describen conceptos,
métodos, procesos, entre otros para la dirección integral de proyectos. Es una herramienta valiosa
y para el presente trabajo de grado se centró en el capítulo 2 Influencia de la organización y ciclo
de vida del proyecto, y más específicamente en el numeral 2.4 ciclo de vida del proyecto.
El ciclo de vida de un proyecto es la serie de fases por las que atraviesa un proyecto desde
su inicio hasta su cierre. Las fases son generalmente secuenciales y sus nombres y números se
determinan en función de las necesidades de gestión y control de la organización u
organizaciones que participan en el proyecto, la naturaleza propia del proyecto y su área de
aplicación. Las fases se pueden dividir por objetivos funcionales o parciales, resultados o
entregables intermedios, hitos específicos dentro del alcance global del trabajo o disponibilidad
financiera. Las fases son generalmente acotadas en el tiempo, con un inicio y un final o punto de
control. Un ciclo de vida se puede documentar dentro de una metodología. Se puede determinar
o conformar el ciclo de vida del proyecto sobre la base de los aspectos únicos de la organización,
de la industria o de la tecnología empleada. Mientras que cada proyecto tiene un inicio y un final
definido, los entregables específicos y las actividades que se llevan a cabo variarán ampliamente
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dependiendo del proyecto. El ciclo de vida proporciona el marco de referencia básico para dirigir
el proyecto, independientemente del trabajo específico involucrado. (PMI, 2013, p.37)
Normalmente las fases de un proyecto son las siguientes:
Inicio del proyecto.
Organización y preparación.
Ejecución del trabajo.
Cierre del proyecto.
2.1.2 Los proyectos de inversión pública
Un proyecto de inversión puede referirse prácticamente a cualquier ámbito de la actividad
humana, pública o privada. En las instituciones públicas, un proyecto es aquello que permite
materializar o poner en ejecución el plan de desarrollo. Cuando se habla de la categoría de un
proyecto se refiere a la pertenencia de un determinado sector de la actividad de economía social,
estas se dividen en proyectos de infraestructura económica, social y de servicios. Otra forma en
la que se pueden distinguir los proyectos es por su naturaleza, refiriéndose a que pueden ser de
instalación o de implantación de un conjunto integrado de bienes de producción, de operación o
una combinación de estas últimas.
Los proyectos de inversión están compuestos normalmente de varias etapas, a continuación
se mencionan cinco de las más importantes, estas son: a) estudios previos, b) diseño, c)
construcción e instalación, d) operación y mantenimiento, e) fin de la vida útil.
2.1.3 Factores críticos de éxito
El éxito de un proyecto está determinado por cuatro aspectos básicos:
Alcance: el alcance del proyecto delimita y establece criterios de calidad parar las
actividades del mismo, es la herramienta comparativa que junto con el cronograma tiene el
cliente y el director para medir el avance del proyecto.
Cronograma (tiempos): como se acaba de mencionar este proporciona una herramienta que
delimita el comienzo y el fin de las actividades del proyecto.
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Costos: el costo del proyecto está determinado por el presupuesto que se ha realizado en la
fase de planeación del proyecto, el análisis presupuestal se hace en base de los recursos que
deban utilizarse para el desarrollo de actividades del proyecto. (Bedoya, 2009, p.4)
2.1.4 Interesados en el proyecto
Los interesados en el proyecto pueden ser personas u organizaciones quienes intervienen en el
proyecto o tienen vínculos externos o indirectos con el mismo, y que además de ello pueden
verse afectados o beneficiados por el mismo y por sus diversas actividades. El interés de estas
personas u organizaciones en el proyecto tiene niveles de incidencia, no es lo mismo el interés de
un diseñador del proyecto que el de una persona que habita las cercanías del lugar donde pueda
estar ejecutándose el mismo; cabe anotar; que el interés puede variar en el tiempo y con las
responsabilidades asignadas, por ejemplo el interés del director del proyecto debe estar presente
a lo largo del ciclo de vida del proyecto, caso contrario al de una organización que haya sido
contratada para realizar un estudio específico del mismo.
Los interesados pueden influir de manera positiva o negativa en el proyecto. Entre los
interesados claves del proyecto se pueden mencionar:
Director de Proyecto: Persona encargada de dirigir el proyecto.
Cliente: es la persona u organización que utilizará el producto del proyecto; para el
segundo caso pueden existir clientes internos o externos.
Ejecutor: persona u organización que en su mayoría participa en los trabajos del
proyecto.
Equipo de Proyecto: personas que participan directamente en los trabajos del proyecto.
Equipo de Dirección de Proyecto: grupo de personas encargadas de las labores
relacionadas con la dirección del proyecto.
Patrocinador o Inversor: persona u organización que proporciona los recursos
monetarios, financieros o en especie para el proyecto. Los directores del proyecto deben
gestionar las expectativas de los interesados, lo cual puede resultar difícil ya que, a
menudo, los interesados tienen objetivos muy diferentes o contradictorios. (Bedoya,
2009, p.6,7)
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2.2 Marco Conceptual
Contrato: El DNP (2012) afirma lo siguiente “Es un acuerdo escrito, entre partes que se obligan
sobre materia o cosa determinada, y a cuyo cumplimiento pueden ser exigidas, por lo cual el
contrato en si genera derechos y obligaciones para las partes” (p.3)
Diagnóstico de la Entidad: Estudio que se realiza en la ejecución o cierre de una intervención
para determinar en qué medida se produjeron los resultados previstos.
Ejecución de proyectos: Es la etapa donde se materializan los aspectos técnicos descritos en los
estudios realizados. Se compone por una serie de procedimientos propios de cada actividad
desarrollada en el proyecto.
Evaluación de un contrato: Según el DNP (2012) “Es una valoración exhaustiva y sistemática
de una inversión y sus efectos (positivos o negativos, esperados o no) para determinar su
relevancia, efectividad, resultado, impacto o sostenibilidad” (p.5).
Planeación de la gestión: Etapa donde se planifica todas las actividades que se deben realizar
para poder ejecutar de forma adecuada un proyecto.
Planeación estatal: La planeación estatal es el instrumento mediante el cual se definen las
políticas a implementar para el cumplimiento de los fines y cometidos estatales, señalando los
elementos indispensables para la ordenada ejecución de las obras y la prestación de los servicios
en un periodo determinado, evitando la improvisación y procurando el aprovechamiento máximo
de los recursos disponibles. (Circular 001 de 2011, Departamento de Cundinamarca).
Proyecto: Conjunto de actividades coordinadas e interrelacionadas entre sí, cuya finalidad es
satisfacer un conjunto de necesidades, objetivos o problemáticas concretas a través de la
aplicación de una serie de técnicas que ponen en juego un determinado número de recursos.
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Proyecto de infraestructura: Son los proyectos que se desarrollan en el área de la ingeniería
civil y afines tendientes a ofrecer servicios o satisfacer necesidades de la comunidad. Ejemplos
típicos de proyectos de infraestructura son las construcciones viales o las edificaciones.
Sistema Electrónico para la Contratación Pública (en adelante SECOP): fue creado por el
Decreto 2178 de 2006; es un instrumento de apoyo a la gestión contractual de las entidades
estatales; permite la interacción entre las entidades contratantes, los contratistas, la comunidad y
los sistemas de información relacionados con la contratación pública que se encuentren a cargo
del gobierno nacional. En general, dicho sistema tiene como objetivo ofrecer uniformidad a la
información sobre la contratación pública.
Seguimiento de un contrato: Este proceso es necesario para el control y según el DNP (2012)
“Es la recolección y análisis continuo de información útil para tomar decisiones durante la
ejecución de un contrato, con base en una comparación entre los resultados esperados y el estado
de avance de los mismos” (p.4)
Supervisión: Es el proceso que se realiza mediante la observación y seguimiento de las
actividades y procedimientos para controlar la calidad y el avance de un proyecto.
3.3 Marco legal
Es importante recalcar que en Colombia se ha legislado bastante acerca del tema de contratación
pública y temas afines para lo cual a continuación se resalta la normatividad más relevante y
aplicable al tema de la investigación.
La ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública, es la norma base donde se establecen todos los parámetros propios de la
contratación estatal como por ejemplo derechos y deberes de los contratistas.
En el año siguiente se expide la ley 152 de 1994 con el cual se establecen los
procedimientos para elaboración, ejecución, seguimiento y control de los planes de desarrollo
como herramienta para el gestión de las políticas y proyectos.
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Mediante ley 1150 de 2007 se realizan algunas modificaciones a la ley 80 de 1993 y se
introducen nuevas disposiciones en materia de contratación pública. En esta ley se destaca la
introducción de las modalidades de contratación pública.
Ya en el año 2011 se expide la ley 1474 en la cual se dictan algunas disposiciones con el fin
de fortalecer la lucha anticorrupción mediante mecanismos de prevención, investigación y
sanción.
La ultima norma expedida que aplica en gran medida al tema de la presente investigación es
el decreto 1510 de 2013, por la cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.
Dicho decreto dicta una serie de disposiciones como la estructura de los procesos de contratación
donde se encuentran los capítulos de planeación, selección, contratación y ejecución.
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3. LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA EN LA GOBERNACIÓN DE
BOYACÁ
3.1 Boyacá como departamento
El Departamento de Boyacá está situado en el centro del país, en la cordillera oriental de los
Andes; localizado entre los 04º39’10’’ y los 07º03’17’’ de latitud norte y los 71º57’49’’ y los
74º41’35’’ de longitud oeste. Cuenta con una superficie de 23.189 km2 lo que representa el 2.03
% del territorio nacional. Limita por el Norte con los departamentos de Santander y Norte de
Santander, por el Este con los departamentos de Arauca y Casanare, por el Sur con Meta y
Cundinamarca, y por el Oeste con Cundinamarca y Antioquia.
3.2 Doctrina en relación al departamento como entidad territorial
Servir de intermediario entre la nación y los municipios
Prestar tutela a los municipios
Coordinar las entidades de otros niveles administrativos
Complementar la acción de los municipios
Prestar determinados servicios públicos
Planificar y promover el desarrollo económico y social
3.3 Misión
Nuestro compromiso es brindar un servicio público de calidad, con la implementación de sólidas
bases de desarrollo sostenible, humano y ambiental, mediante procesos de participación,
liderazgo público y gestión estratégica; apropiación de valores y articulación de políticas,
tendencias a mejorar las condiciones de vida de la población boyacense. (Gobernación de
Boyacá, 2012).
3.4 Visión
En el año 2020 Boyacá será una región prospera y competitiva, gracias a la generación de
cadenas de valor basadas en la ciencia, la tecnología y la innovación, el aprovechamiento
estratégico de su posición geográfica, su diversidad de climas, culturas, su enorme potencial
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turístico, minero y agrícola; su infraestructura y conectividad, así como su profunda
responsabilidad social y la conservación del medio ambiente que brinda a sus ciudadanos
oportunidades de desarrollo social y económico en condiciones de sostenibilidad, equidad y
seguridad. (Gobernación de Boyacá, 2012).
3.5 Misión de la secretaria de infraestructura pública
Efectuar los estudios técnicos que aseguren la correcta y oportuna ejecución de los proyectos
orientados a la construcción, adecuación y mantenimiento de la infraestructura pública necesaria
para garantizar el desarrollo integral y armónico, conservando el equilibrio ecológico de sus
recursos naturales. (Gobernación de Boyacá, 2012).
3.6 Estructura Orgánica
La estructura orgánica de la Administración central de Boyacá, constituye el medio a través del
cual se facilita el cumplimiento de los fines institucionales dentro de los cuales se destacan
Despacho, Secretarias de Salud, Infraestructura Pública, Fomento Agropecuario, Minas y
Energía, Cultura y Turismo, Desarrollo Humano, Participación y Democracia, Productividad y
Gestión del Conocimiento, Departamento Administrativo de Planeación, Hacienda, General y de
Educación.
Dentro de las dependencias directamente relacionadas con este trabajo se describen El
Departamento Administrativo de Planeación el cual tienen a su cargo tres direcciones (de
planeación territorial, de evaluación y calidad; y sistemas de información). La Secretaria de
Infraestructura Publica con cinco direcciones (Prevención y atención de desastres, técnica, obras
públicas, vivienda y medio ambiente agua potable y saneamiento básico). Cuyo propósito
general es el de articular políticas, formular planes y proyectos que conduzcan al desarrollo
técnico administrativo del departamento, en materia de infraestructura pública, obras, vivienda y
medio ambiente y saneamiento básico.
3.7 Funciones de la Secretaria de Infraestructura
Entre las múltiples funciones de la secretaria de infraestructura pública del departamento se
destacan las siguientes por ser las más relevantes con el tema de investigación:
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Dirigir y promover la asesoría técnica a los municipios, las asociaciones de municipios y
la comunidad, en las acciones que demande la solución de sus necesidades en materia de
vías, construcciones generales, vivienda, acueductos, saneamiento y servicios básicos.
Garantizar en coordinación con los municipios la planeación de obras de infraestructura
que respondan a las necesidades locales.
Priorizar y dirigir la realización de los estudios básicos y de factibilidad para elaborar los
proyectos a incorporar en el Plan Anual Operativo de Inversiones
Realizar en coordinación con las dependencias, los estudios, cálculos y coberturas de las
obras a realizar por el sistema de valorización o cualquier otra forma de gestión
financiera para la ejecución de obras de infraestructura. (Gobernación de Boyacá, 2012)
3.8 Funciones del Departamento Administrativo de Planeación
Se destacan las siguientes funciones que se consideran tienen relación directa con el tema de
investigación.
Coordinar la formulación, presentación y ejecución del Plan de Desarrollo del
Departamento.
Asesorar a las dependencias de la administración departamental central y
descentralizada y entes locales en la formulación, elaboración y presentación de los
programas y proyectos para integrar el Plan de Desarrollo Departamental.
Responder por la definición de los indicadores de gestión a nivel de Plan de Desarrollo,
Plan Sectorial, Programas y Proyectos, con miras a tener elementos de evaluación de la
gestión de la administración central y descentralizada del Departamento.
Organizar y mantener actualizado el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, para
el Departamento.
Apoyar estratégicamente la cofinanciación de la inversión pública entre la Nación, el
Departamento y los municipios, de conformidad con la normatividad vigente.
(Gobernación de Boyacá, 2012).
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4. MARCO METODOLÓGICO
4.1 Generalidades del proceso metodológico
La metodología propuesta para el desarrollo de la presente investigación se generó a partir de
cuatro perspectivas interrelacionadas: en primer lugar el enfoque, seguido por el tipo de
investigación, las técnicas e instrumentos y finalmente las fases de la investigación que ayudaron
al planteamiento de una hoja de ruta.
El enfoque de esta investigación es de carácter cuantitativo en el sentido que a partir de la
información recolectada se plantea un proceso de selección que ayudó a los autores a definir
indicadores y parámetros que determinan el desempeño de los proyectos realizando el análisis de
los mismos.
El tipo de investigación es comparativa y analítica. Comparativa debido a que se identificó
diferencias y semejanzas entre las condiciones originales de los proyectos, y las reales con las
cuales se ejecutaron. Analítica porque con base en la información recolectada se puede
identificar las principales características que se presentan durante la ejecución de los proyectos.
Teniendo en cuenta el enfoque y el tipo de investigación se definen los siguientes
instrumentos que permitieron el desarrollo de los objetivos. En primer lugar el análisis de
documentos ya que la investigación se centra en la recolección de información a través de la
cual se planteó las comparaciones a diferentes variables. Adicionalmente se maneja la encuesta
como herramienta de medición de la percepción de los contratistas ejecutores.
El proyecto se desarrolla en 4 fases: la primera de ellas es la planeación en la cual se
desarrolla la presente propuesta que al ser aprobado da vía a la siguiente fase. La ejecución en la
cual se consolida el desarrollo de las tareas para el cumplimiento de cada uno de los objetivos
propuestos. Finalmente se realiza una fase de verificación y control la cual se desarrollará
transversalmente a las otras dos fases, debido a que se refiere al mejoramiento continuo mediante
acciones correctivas a cada una de las tareas.
Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos en la práctica los autores plantearon y
desarrollaron una hoja de ruta que se dividió en varias etapas: inicialmente se construyeron tres
formatos (anexo 1) de toma de información que los autores definieron como importante en el
desarrollo de la investigación; el primero para recolección de información en la etapa de
25
planeación de los proyectos, el segundo para toma de información de la documentación producto
de la ejecución del convenio y el tercero es una encuesta para medir la percepción de los
contratistas ejecutores acerca de todo el proceso. La siguiente etapa que se ejecutó paralela a la
anterior fue la selección de la muestra de convenios que fuera representativa y arrojara datos
suficientes para el análisis que se realizó. Una vez se tiene la información de los convenios se
realiza la toma de la información mediante la aplicación de los formatos. La última etapa es el
análisis de la información recolectada.
4.2 Población análisis de estudio y selección de la muestra
4.2.1 Determinación de la población objeto
Para determinar la población objetivo se recurre al portal de la Agencia Nacional de Contratación
Publica Colombia Compra Eficiente, desde donde se da publicidad a los procesos de contratación
que celebra toda Entidad de Estado, para el caso en estudio se buscan los proyectos de
Contratación Directa que suscribió el Departamento de Boyacá – Gobernación desde Enero de
2010 al mes de Agosto de 2014, obteniendo como resultado un total de 791 convenios
celebrados. Se determina este periodo porque algunos Convenios objeto de estudio han sido
liquidados en el año 2014 inclusive.
De la Base de datos inicial de 791 convenios suscritos bajo la modalidad de Contratación
Directa Ley 1150 de 2007, se puede analizar que existen convenios que se salen del objeto de la
presente investigación por ser de vivienda de interés social, de consultoría, de mantenimiento
rutinario de vías o suscritos con otras entidades diferentes a municipios y/o suscritos en un
periodo diferente ha seleccionado para el análisis, pero que entraron en el filtro de búsqueda que
se realizó en el portal de contratación de Estado Colombiano. Estos proyectos corresponden a
309.
Así las cosas se concluye que después de filtrar la información que se cuenta con 333
convenios suscritos entre la Gobernación de Boyacá y los diferentes municipios durante los años
2010 y 2011. Lo cual sería la Población objeto de estudio.
26
Tabla 1 Resumen los convenios encontrados y la causa de descarte como población objeto
Tipo de proyecto Cantidad Causa de descarte
Fuera del análisis 458 Población descartada
Convenios con otras
entidades 78
Son convenios suscritos con Entidades
diferentes a municipios del Departamento de
Boyacá o contratos de consultoría
Convenios de
mantenimiento rutinario 134
Corresponde a convenios de mantenimiento
rutinario de vías que por el monto de inversión y
su objeto se ejecutan en tiempos relativamente
cortos
Convenios de vivienda 97 Corresponde a convenios suscritos con
Organizaciones Populares de Vivienda
Otros años (2008-2009,
2012 a 2014) 149
Convenios suscritos en periodos diferentes al
analizado
Dentro del análisis 333 Población Objeto
Total 791
4.2.2 Método para selección de la muestra
La muestra es un subgrupo de la población y puede ser probabilística y no probabilística. Para el
caso de estudio se opta por la selección de una muestra no probabilística o muestra dirigida dado
que la selección de la misma depende algunos criterios que plantean los autores.
La ventaja de una muestra no probabilística es su utilidad para el estudio donde no se
requiere tanto que sea representativo sino que se haga una cuidadosa y controlada elección de la
población con determinadas características definidas en el planteamiento del problema.
Para seleccionar la muestra a la cual se aplicara la toma de información se procede a
clasificar los proyectos por el tipo de inversión, encontrando proyectos para obras de acueductos,
obras ambientales, obras de saneamiento básico (acueductos y alcantarillados), obras de
infraestructura deportiva, obras de edificaciones en instituciones educativas, obras de
saneamiento básico rural (unidades sanitarias) y obras de infraestructura vial.
27
Tabla 2 Proyectos objeto por tipo de obras y ponderación de la inversión
Proyectos incluidos como población objeto
Estratos Tipo de proyecto Cantidad %
Cantidad Valor inversión % Inversión
1 Infraestructura
deportiva 17,00 5,11% 5.503.132.425,00 6,04%
2 Edificaciones 60,00 18,02% 20.153.244.405,00 22,13%
3 Saneamiento 33,00 9,91% 11.018.037.731,00 12,10%
4 Unidades sanitarias 67,00 20,12% 9.954.652.353,00 10,93%
5 Urbanismo 20,00 6,01% 5.283.701.834,00 5,80%
6 Vías 136,00 40,84% 39.137.107.764,00 42,98%
Total 333,00
91.049.876.512,00
4.2.3 Criterios para la selección de la muestra
Para la selección de la muestra se realiza utilizando el método muestreo aleatorio estratificado el
cual consiste en dividir la población de 10 proyectos, en 6 subpoblaciones o estratos, atendiendo
a criterios que puedan ser importantes en el estudio, de tamaños respectivos.
17,00
60,00
33,00
67,00
20,00
136,00
0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00 140,00 160,00
INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA
EDIFICACIONES
SANEAMIENTO
UNIDADES SANITARIAS
URBANISMO
VIAS
28
Se determina la población objetivo
Se fija el tamaño de la muestra que se desea obtener en este caso son 10 proyectos
Se clasifican los estratos a considerar, siete para el estudio
Tabla 3 Selección de la muestra por tipo de proyectos
Estrato Identificación Nº sujetos
en el estrato Proporción
Muestra
del estrato
1 Proyectos infraestructura deportiva 17 5,1% 1
2 Proyectos de edificaciones 60 18,0% 2
3 Proyectos de saneamiento básico 33 9,9% 1
4 Proyectos de unidades sanitarias 67 20,1% 2
5 Proyectos de urbanismo 20 6,0% 1
6 Proyectos de infraestructura vial 136 40,8% 4
Correcto 100,0% 10
De esta manera se puede determinar que se analizan 10 proyectos de acuerdo al tipo de
inversión tal como se describe en el cuadro anterior de la base de datos elaborada para el estudio.
Para la selección de los proyectos se aplican los siguientes criterios
Que haya tenido una duración en su ejecución mayor a 3 años
Se escoge el proyecto con mayor valor de inversión
Que se encuentre en liquidación
4.2.4 Proyectos seleccionados para el análisis
Con base en la aplicación de la metodología empleada para la selección de la muestra en la tabla
4 se puede detallar los proyectos a los cuales se les aplicaron los 3 formatos enunciados según la
etapa, el cuadro describe el año, objeto, número del convenio, modalidad de contratación,
municipio y valor del proyecto.
29
Tabla 4 Lista los proyectos seleccionados
Año No
convenio
Modalidad
contratación Objeto Municipio
Valor
convenio
2011
CD-
CONV-
1574/11
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio de cooperación
interadministrativo suscrito entre el
departamento de Boyacá y el municipio
de Sativa Norte para ampliación y
remodelación acueducto veredas de
Topachoque, la chapa, baracuta, y
sativa viejo del municipio de Sativa
Norte - departamento de Boyacá
Boyacá :
Sativa
Norte
$722.115.592
2010 CONV-
2309/10
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio de cooperación
interinstitucional celebrado entre el
departamento de Boyacá y el municipio
de villa de Leyva para contratar los
estudios diseños y construcción de la
primera etapa de la nueva sede de la ese
hospital san Francisco del municipio de
villa de Leyva
Boyacá :
Leyva $2.000.000.000
2010
CD-
CONV-
2556/10
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio interinstitucional celebrado
entre el departamento de Boyacá y el
municipio de Ramiriquí para la
remodelación del parque principal del
municipio de Ramiriqui departamento
de Boyacá
Boyacá :
Ramiriqui $688.334.232
2011
CD-
CONV-
1525/11
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio de cooperación
interadministrativo suscrito entre el
departamento de Boyacá y el municipio
de Moniquira para mejoramiento y
mantenimiento de la vía urbana carrera
9 entre acceso a la industria licorera de
Boyacá y salida a Santa Sofía y
Comfaboy - municipio de Moniquira -
departamento de Boyacá
Boyacá :
Moniquirá $1.127.691.530
2010
CD-
CONV-
1773/10
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio de cooperación
interinstitucional celebrado entre el
departamento de Boyacá y el municipio
de Chiquinquirá para el mejoramiento
para el mejoramiento del ornato y
pavimento de la avenida garnica de
Orjuela en el paso urbano de la vía
regional transversal a occidente
Boyacá :
Tunja $1.399.986.611
2010
CD-
CONV-
2541/10
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio interinstitucional celebrado
entre el departamento de Boyacá y el
municipio de Buenavista para la
construcción de 50 unidades sanitarias
en el sector rural del municipio de
Buenavista
Boyacá :
Buenavista $255.864.774
2010 CD-
CONV-
Contratación
Directa (Ley
Convenio interadministrativo celebrado
entre el departamento de Boyacá y el
Boyacá :
Tenza $341.110.844
30
2587/10 1150 de 2007) municipio de Tenza para la
construcción de 70 unidades sanitarias
en el área rural del municipio de Tenza
departamento de Boyacá
2011
CD-
CONV-
1402/11
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio de cooperación
interadministrativo suscrito entre el
departamento de Boyacá y el municipio
de Ciénega y Ramiriqui para el
mejoramiento tramo vía Ramiriqui -
Ciénega - departamento de Boyacá
Boyacá :
Ciénega $4.672.129.391
2010
CD-
CONV-
2340/10
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio de cooperación
interinstitucional celebrado entre el
departamento de Boyacá y el municipio
de Quipama para aunar esfuerzos y
recursos para la construcción de aulas y
baterías sanitarias en las sedes rurales
Guacary, Macanal, llano grande, san
Luis y palmar de la institución
educativa técnica nuestra señora de la
paz, municipio de Quipama,
departamento de Boyacá
Boyacá :
Quipama $694.309.866
2010
CD-
CONV-
2384/10
Contratación
Directa (Ley
1150 de 2007)
Convenio de cooperación
interinstitucional celebrado entre el
departamento de Boyacá y el municipio
de Duitama para reposición de la
cubierta de la piscina olímpica del
municipio de Duitama - departamento
de Boyacá
Boyacá :
Duitama $821.821.547
4.3 Diseño y contenido para la toma de información
De acuerdo a los resultados que se esperan de la toma de la información es importante resaltar
que las preguntas están orientadas a determinar las causas de demoras en la ejecución, para lo
cual se diseña un primer formato que determinara la carencia o presencia de aspectos relevantes
durante la etapa de planeación, un segundo formato para recopilar la información durante la
etapa de ejecución y un tercer formato dirigido a los ejecutores de los proyectos con miras a
calificar aspectos relacionados con los principales problemas que se presentan en las obras.
4.3.1 Contenido de la información formato etapa de planeación
En el formato correspondiente a la etapa de planeación se fijan dos paramentos a medir uno
relacionado con los estudios y diseños que contienen los proyectos y otro relacionado con los
documentos técnicos, la toma de información se basa en si hay la existencia de esta información
31
dentro del documento de proyecto que reposa en el banco de programas y proyectos de la
gobernación de Boyacá.
Tabla 5 Aspectos a verificar en el proyecto etapa de planeación
Estudios y diseños Documentos técnicos
Topográficos Si_____ no_______ Memorias de calculo Si_____ no_______
De suelos Si_____ no_______ Planos de detalle Si_____ no_______
Arquitectónicos o
diseño geométrico Si_____ no_______ Licencias y permisos Si_____ no_______
De materiales Si_____ no_______ Especificaciones
técnicas Si_____ no_______
Contratados por: Dto___ Mun____
otro____ Consultoría contratada Si_____ no_______
¿Existe un
responsable? Si_____ no_______ Consultoría entidad Si_____ no_______
4.3.2 Contenido de la información formato etapa de ejecución
Se recopilan datos generales de identificación de los proyectos, fechas de inicio, terminación
suspensiones, reinicios, valor de las obras iniciales, valor de las obras adicionales, relación de
adicionales en plazo y valor y su correspondiente justificación, motivo de las suspensiones,
actividades no previstas y su valor, aspectos de control de obra como programación, avances de
obra, seguimiento a la programación, existencia de evidencias de calidad, pago de seguridad
social y seguridad en la higiene de los trabajadores, informes de interventoría entre otros. En la
tabla 6 se relacionan los principales aspectos tenidos en cuenta para la toma de la información.
Tabla 6 Principales aspectos a evaluar en el formato ejecución
Tipo de información Aspectos desglosados
Interventoría Nombre, dirección teléfono, valor contrato, plazo total
Municipio contratante Numero de Contrato
Contratista ejecutor Nombre, dirección, teléfono,
Datos del Contrato Fechas de celebración, inicio terminación, liquidación,
valor, plazo, anticipo, adiciones.
Análisis de adiciones Relación de adiciones en plazo y valor y su motivación
Análisis de suspensiones Fecha de suspensiones, y fechas de reinicios así como la
motivación
Análisis de metas físicas Modificaciones, actividades no previstas
32
Análisis de control Programación, avance, pagos parciales, seguridad
industrial y social, control de calidad.
4.3.3 Contenido de la información formato ejecutores de los Proyectos
En cuanto a los ejecutores de los proyectos, las empresas que realizan la obra física se realiza una
encuesta directa con miras a determinar el grado de percepción con miras a concluir si el
proyecto fue exitoso o tuvo fallas durante su ejecución, con un cuestionario de 25 preguntas
abiertas que determinan aspectos relacionados con la ejecución y la percepción por parte de
ejecutar desde la experiencia vivida, así mismo se mide el impacto que le genera al ejecutor con
base en una serie de afirmaciones de las cuales calificara si esta de totalmente de acuerdo o
totalmente en desacuerdo. Valoración que permitirá clasificar el proyecto como exitoso o no
exitoso. En el cuestionario se abordan temas económicos, administrativos, y técnicos que
generalmente se presentan en las obras públicas.
Dentro del cuestionario a los contratistas se plantearon 8 preguntas abiertas con miras a
confrontar las posibles respuestas con la información recopilada en la etapa de ejecución, el
formato establece la respuesta afirmativa Si o negativa No según lo disponga el entrevistado, se
plantea también el porqué de su respuesta, dichas preguntas son:
1. ¿Los estudios previos y pliegos de condiciones presentaban suficiente información para
estructurar la propuesta?
2. ¿Al iniciar el desarrollo del proyecto, el mismo contaba con todos los estudios y diseños
propios para el tipo de proyecto?
3. ¿Los estudios y diseños estaban acordes a la realidad, satisfacían la necesidad del
proyecto o fue necesario complementarlos durante la ejecución?
4. ¿Fue necesario incluir adicionales en tiempo y/o valor?
5. ¿Fue necesario realizar suspensiones al contrato?
6. ¿Se modificó precios unitarios?
7. Teniendo en cuenta las anteriores interrogantes ¿Cree usted que el proyecto fue bien
planeado por la entidad contratante?
8. ¿Piensa usted que hubo falencias durante la planeación y/o ejecución del proyecto?
La segunda parte del cuestionario a los ejecutores hace referencia realizar una valoración del
proyecto con base en las problemáticas más frecuentes que se presentan en el desarrollo de los
33
proyectos de obra pública, preguntas direccionadas por el equipo investigador que tienen como
propósito estimar una valoración del proyecto por parte de quien tuvo la vivencia y pudo haber
experimentado dichas problemáticas. Las respuestas se encuentran de la siguiente escala
valorativa que estimará si el proyecto fue exitoso o al contrario se fracasó: 1 Totalmente en
desacuerdo, 2 Bastante en desacuerdo, 3 Ni de acuerdo ni en desacuerdo, 4 Bastante de acuerdo,
5 Totalmente de acuerdo.
Preguntas:
1. La entidad contratante no suministró todos los documentos técnicos necesarios para la
realización del proyecto
2. Las especificaciones estaban incompletas e inadecuadas para el tipo de proyecto
3. Los materiales usados en la ejecución de la obra eran de mala calidad generando baja
durabilidad de la misma
4. Se realizó cambios significativos al proyecto inicial
5. Hubo pérdidas económicas debido a entrega de anticipo a proveedores quienes
incumplieron
6. Se presentó sobrecostos en el proyecto debido a precios altos y reajustes
7. El contratista incurrió en pérdidas económicas por la mala planeación del proyecto
8. El desarrollo de la obra generó daños y perjuicios a terceros
9. Existieron errores en los cómputos de cantidades generando pérdidas para el contratista o
sobrecostos para la entidad
10. El valor inicial del proyecto no fue suficiente para completar el objeto del contrato
11. Se hizo obras adicionales que no se pudo cobrar
12. Hubo afectaciones económicas del contratista debido a pérdidas de material, elementos y
equipos
13. Se presentó fallas en el control de la obra por ejemplo por falta de suministro constante
de materiales
14. El personal contratado en obra no era idóneo ni tenía suficiente capacitación
15. La programación presentada inicialmente presentaba falencias y no se pudo cumplir
16. No se implementó las suficientes medidas de seguridad
17. Se presentaron accidentes de trabajo graves
34
18. No hubo suficiente apoyo ni coordinación entre las partes (contratista, interventoría y
supervisión)
19. El proyecto se vio inmerso en procesos en investigación por parte de contraloría u otro
ente de control
20. La comunidad no quedo suficientemente satisfecha con el proyecto
35
5. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN
En el capítulo siguiente se realiza un compendio del análisis de la información tomada durante
las tres fases, es decir en relación a la etapa de planeación, de ejecución y de encuesta a los
contratistas. Análisis del cual se pueden ver el diagnostico de cómo se ejecutaron los proyectos
en el departamento de Boyacá producto de convenios inter administrativos con los municipios
que accedieron a los recursos durante los años 2010 y 2011, que plantea el presente proyecto de
investigación.
5.1 Análisis de la información formato etapa de planeación
Gracias al formato de toma de información etapa de planeación y formulación se pudo obtener
una serie de datos importantes que ayudan a diagnosticar si los proyectos fueron bien formulados
y contaban con los estudios y diseños, y con los documentos técnicos necesarios.
Se puede observar que en la formulación de proyectos, los estudios que menos se presentan
son los de suelos con solo un 11%, y los que más son el diseño arquitectónico o geométrico de
22%
56%
67%
67%
89%
78%
44%
33%
33%
11%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
ARQUITECTONICOS O DISEÑO GEOMETRICO
EXISTE UN RESPONSABLE?
TOPOGRAFICOS
DE MATERIALES
DE SUELOS
Estudios y diseños
NO SI
36
vías con un 78%. Sin embargo se puede observar gran escases en estudios que son necesarios
para el éxito de los proyectos.
En la anterior gráfica se puede observar como a pesar de que los convenios de realizan entre
los municipios y la gobernación, la tercera parte de los estudios y diseños son contratados por
otra entidad distinta a los primeros.
MUN; 44%
DTO; 22%
OTRO; 33%
Quien contrata estudios y diseños
33%
78%
89%
89%
67%
22%
11%
11%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
PLANOS DE DETALLE
ESPECIFICACIONES TECNICAS
MEMORIAS DE CALCULO
LICENCIAS Y PERMISOS
Documentos técnicos
NO SI
37
En la mayoría de los casos los proyectos no presentan documentos técnicos necesarios para
la ejecución. Únicamente en un porcentaje del 67% que es relativamente alto, la muestra
estudiada contenía planos de detalle.
Solamente existe una diferencia del 12% entre los estudios realizados por la entidad y los
contratados, siendo mayoría este último.
5.2 Análisis de la información en la etapa de ejecución del proyecto
En base al formato de toma de información etapa de ejecución de convenios se encuentran los
siguientes resultados al comparar las condiciones iniciales y las finales con las que se ejecutó el
proyecto.
CONTRATADA56%
ENTIDAD44%
Quien elabora estudios
Sin adicion en valor33%
Con Adicion en valor67%
Proyectos que excedieron el costo esperado
38
De los proyectos analizados se puede apreciar que el 66% de estos se les hace adiciones en
valor para poder cumplir con el objeto contractual
En la gran mayoría de los casos analizados cerca del 70% se puede apreciar que estos
proyectos exceden los tiempos programados inicialmente a los cuales se les adiciona plazo para
lograr el cumplimiento del objeto contractual.
Con adiciones en tiempo
70%
Sin adiciones en tiempo
30%
Proyectos que excedieron el tiempo programado
MENOR A 6 MESES
45%
ENTRE 6 Y 12 MESES
33%
MAYOR A 12 MESES
22%
Periodo de ejecución contemplado
39
SIN ADICIONES EN PLAZO
33%
HASTA LA MITAD PLAZO
22%
MAYOR A LA MITAD DEL
PLAZO45%
Plazo adicional con relación al inicial
La relación de convenios analizados muestra que más del 55% de los proyectos se
proyectaron con una duración mayor a 6 meses.
Se encontró que únicamente el 33% de los proyectos fue ejecutado sin adiciones de plazo, y
en casi la mitad de los casos se adicionó más de la mitad del plazo inicial.
IGUAL AL PLAZO INICIAL
33%
HASTA DOS VECES EL
PLAZO45%
MAS DEL DOBLE DEL PLAZO
22%
Periodo de ejecuciónCon relación al plazo inicial
40
MENOS DE 3 MESES
45%
ENTRE 3 Y 6 MESES
11%
MAS DE 6 MESES
44%
Meses de suspensión
Observando el periodo total de ejecución se pudo observar que en 2 de cada 3 casos se
superó el plazo inicial, y en un porcentaje del 22% la ejecución de los proyectos se excedió el
doble del plazo inicial.
Se observa como la mayoría de proyectos presentas de dos a cuatros suspensiones, pero
adicionalmente un 22% es decir casi la cuarta parte tuvieron más de 4 suspensiones.
UNA SUSPENSION
33%
DE DOS A CUATRO
45%
MAS DE CUATRO
22%
Numero de Suspensiones
41
En cuanto a los meses que estuvo suspendido el proyecto se encuentra que una gran parte,
referente al 44% de los proyectos estuvo suspendido por un plazo mayor a 6 meses.
Es importante recalcar como el 56% de los proyectos se suspendieron con una relación
mayor a la mitad del plazo.
MENOS DE LA MITAD DEL
PLAZO44%
MAS DE LA MITAD DEL
PLAZO56%
Relación entre suspensiones y periodo de ejecución
TECNICOS9%
NO JUSTIFICADOS13%
CLIMA17%
DISEÑOS26%
PLANEACION35%
Causas de suspensiones
42
Una gran parte de las suspensiones se debe a la mala planeación de los proyectos, sin
embargo es importante aclarar los motivos que se tuvo en cuenta para agrupar en cada una de las
categorías.
Planeación: No están contratadas las obras de alcantarillado, falta legalidad predios,
terrenos no aptos, falta de autorización obras de alcantarillado, instalaciones de redes eléctricas
de otro contrato, falta de programación en proveedores, certificación de licencia ambiental para
la construcción, suspensión despacho de proveedores, falta de giro de recursos del adicional. Se
denota como se agrupa la falta de planeación de la entidad contratante con la del contratista
ejecutor, sin embargo la mayoría es responsabilidad del municipio.
Técnicos: Problemas en la viga donde se anclara la estructura, Contratación de nueva
interventoría.
Diseños: Falta completar actividades no hay diseños de algunas obras, discrepancias en el
diseño de la entidad y el ministerio, no hay concordancia con el programa arquitectónico,
revisión y aprobación de diseños, ajuste diseños hidráulicos, diseños eléctricos no aprobados.
Clima: Mal estado de las vías de acceso, ola invernal colapso de estructuras, condición
climática, ola invernal afecta obras.
No justificados: Los documentos consultados no relacionan la justificación de las
suspensiones.
MENOS DE UN AÑO56%
MÁS DE UN AÑO44%
Duración total de ejecución
43
Se observa como un porcentaje del 44% es decir muy cercano a la mitad de los proyectos,
los mismos presentaron una duración de ejecución mayor a un año, esto contemplando los
adicionales en tiempo.
Dos terceras partes de los proyectos presentaron adiciones en valor, sin embargo ninguno
excedió el 50% del valor inicial.
SIN ADICIONES EN VALOR
33%
MENOS DE LA MITAD DEL
VALOR67%
Valor adiciones con relacion al valor inicial
11%
11%
11%
22%
22%
33%
44%
44%
89%
89%
89%
78%
78%
67%
56%
56%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
AVANCES TIEMPOS
SE HACE SEGUIMIENTO A LA PROG
HAY PLANOS RECORD
AVANCES DE OBRA
SE EVIDENICA USO DE EPP PARA PERSONAL
HAY CONTROL DE CALIDAD LABORATORIO
HAY PROGRAMACION
HAY BITACORA
Controles en la ejecucion
SI NO
44
En la gráfica se puede apreciar muy claramente que en la mayoría de convenios no se
realizó un control adecuado de la ejecución. En el 56 % no se evidencia existencia de bitácora de
obra; en el mismo porcentaje no existe programación de obra de ninguna clase; en el 67% de los
casos no hay soportes de haber realizado controles de calidad materiales en laboratorio; en el
78% no se evidencia uso de EPP ni controles en los avances de obra como actas de comité entre
otros; finalmente en el 89% de los casos no existen planos record, ni seguimiento a la
programación.
En cuanto a pagos parciales se observa que en más de la mitad de los casos se realizó más de dos
pagos.
MENOS DE DOS PAGOS
44%MAS DE DOS
PAGOS56%
Pagos parciales
INSUFICIENTE56%
SUFICIENTE44%
Informes de interventoria
45
Tomando como parámetro “suficiente” los proyectos donde se evidencian más de cuatro
informes de interventoría se puede ver que en el 56% de los casos no existen suficientes informes
de interventoría.
En una tercera parte de los convenios no se encontró evidencia de pago de aportes al sistema
de seguridad social.
CON EVIDENCIA67%
SIN EVIDENCIA33%
Evidencia aportes a seguridad social
2,75% 2,88% 3,55% 3,62% 4,18%5,60%
7,84% 7,86%
12,12%
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Costo de interventoria con relacion al valor de la obra
46
Del análisis al valor por el cual fue contratada la interventoría de estos proyectos se puede
diagnosticar que estas oscila entre el 2,75% al 12,17% arrojando que en promedio los costos de
la interventoría son el 5,6% del valor de la obra. Siendo esta la forma como la entidad calcula los
costos de esta labor.
Analizando los plazos totales en los cuales la interventoría tubo su vinculación se determina
que los costos mensuales oscilan entre $1.004.192 y $11.424.600, el promedio se ubica en
$4.465.652
5.2.1 Matriz de análisis comparativo de las condiciones iniciales y la ejecución de los
proyectos
Como resumen de la toma de información de las etapas de planeación y ejecución de los
proyectos analizados se presenta un cuadro comparativo entre las condiciones iniciales y las
condiciones con los que fueron ejecutados la cual permite visualizar los indicadores más
relevantes como son el alcance, el tiempo y el costo.
$1
.00
4.1
92
,08
$1
.09
3.0
80
,91
$1
.40
4.0
53
,75
$1
.83
2.2
38
,10
$2
.95
0.2
54
,48
$4
.01
7.2
00
,00
$4
.46
5.6
52
,00
$9
.81
6.5
17
,75
$1
1.4
24
.60
0,0
0
$0,00
$2.000.000,00
$4.000.000,00
$6.000.000,00
$8.000.000,00
$10.000.000,00
$12.000.000,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Promedio costo mensual interventoria segun duracion obra
47
Tabla 7 Análisis comparativo condiciones iniciales y finales
Condición
analizada
Promedio Promedio Rango de
evaluación Evaluación Conclusión
Inicial Ejecución
Exceden
Valor 100% 166%
Con adicional
Sin adicional
66%
33%
El 66% de los proyectos
exceden el valor inicial y
requieren de adiciones en
dinero
Exceden
Plazo 100% 170%
Con adicional
Sin adicional
30%
70%
El 70% de los proyectos
exceden los tiempos
programados
Periodo de
ejecución 6,5 meses 10,5 meses
Menor a 6
meses 44,4% En promedio el periodo de
ejecución conlleva un
61,5% más de tiempo del
inicialmente pactado
Entre 6 y 12
meses 33,3%
Mayor a 12
meses 22,2%
Plazo
adicional 0 meses 5 meses
Sin adiciones
en plazo 33,0%
En promedio al 66% de los
proyectos se les adiciona
más de la mitad del plazo
Hasta la mitad
plazo 22,0%
Mayor a la
mitad del
plazo
45,0%
Meses
suspendidos 0 meses 7,9 meses
Menos de 3
meses 45%
En promedio los contratos
duran suspendidos más de
7,9 meses es decir el 122 %
del plazo inicial
Entre 3 y 6
meses 11%
Más de 6
meses 44%
Periodo de
ejecución vs
plazo inicial
6,5 meses 10,5 meses
Igual al plazo
inicial 33,3%
En promedio la ejecución
real del proyecto conlleva
un 112% más de plazo
pactado y el 66,5% de los
proyectos lo adicionan en
más de dos veces el plazo
pactado
Hasta dos
veces el plazo 44,4%
Más del doble
del plazo 22,2%
Tiempo
suspendido
vs tiempo
ejecución
0 meses 7,9 meses
Menos de la
mitad del
plazo
44,4% Todos los proyectos
tuvieron algún tipo de
suspensión Más de la
mitad del
plazo
55,6%
Valor
adicional vs
valor inicial
0% 20%
Sin adiciones
en valor 33,3%
Se les adiciono valor al
66,7% de los proyectos en
un promedio del 20% Menos de la 66,7%
48
mitad del
valor
Duración
total 6,5 meses 18,4 meses
Menos de un
año 55,6%
En promedio la duración
total del proyecto fue de
18,4 meses incluyendo
periodos de suspensión Más de un año 44,4%
Numero de
suspensiones 0 veces 2,7 veces
Una
suspensión 33,3%
En promedio los proyectos
se suspenden más de 2,7
veces
De dos a
cuatro 44,4%
Más de cuatro 22,2%
Causas de
suspensiones
Técnicos 8,7% Más del 60% de las
suspensiones son causadas
por problemas de
planeación y diseños
deficientes
No
justificados 13,0%
Clima 17,4%
Diseños 26,1%
Planeación 34,8%
Controles en
obra
Si No
La tendencia da que no hay
controles en obra con base
en los parámetros
analizados
11,1% 88,9% Avances
tiempos
11,1% 88,9%
Se hace
seguimiento a
la
programación
11,1% 88,9% Hay planos
record
22,2% 77,8% Avances de
obra
22,2% 77,8%
Se evidencia
uso de EPP
para personal
33,3% 66,7%
Hay control
de calidad
laboratorio
44,4% 55,6% Hay
programación
44,4% 55,6% Hay bitácora
Pagos
parciales Si Si
Menos de dos
pagos 44,4%
La entidad realiza el pago
con actas parciales y
anticipos, donde el 55,6%
se hace con más de dos
pagos
Más de dos
pagos 55,6%
Suficiencia
informes
interventoría
Se exige Insuficiente Insuficiente 55,6% Se evalúa como insuficiente
cuando se presentan menos
de tres informes Suficiente 44,4%
49
Pago de
seguridad
social
Se exige Se
evidencia
Con evidencia 66,7% En promedio al 66,7% de
los proyectos se les
evidencia el cumplimiento
de este parámetro Sin evidencia 33,3%
Costo de
interventoría
Menor Mayor
Promedio
5,60%
En promedio los costos de
interventoría no se
modifican durante toda la
ejecución 2,75% 12,20%
5.3 Análisis de la percepción de los ejecutores
Gracias al formato creado por los autores para realizar la encuesta a los contratistas ejecutores de
los proyectos objeto de los convenios analizados, se pudo medir su percepción acerca de
aspectos fundamentales de la planeación y ejecución del proyecto.
De las primeras ocho preguntas que consistían en responder si o no y explicar por qué se
obtienen los siguientes resultados: el 100% de los contratistas fueron enfáticos en señalar que el
proyecto tuvo suspensiones, el 83,3% aseguran que hubo falencias en la planeación y en el
mismo porcentaje afirman que se realizaron adiciones en valor y tiempo, aun así confirman que
existía suficiente información para presentar la propuesta; y finalmente solo un 16,7% asegura
haber realizado ajustes y/o complementos a los diseños; la totalidad de los encuestados aseguro
100,0%
83,3%
83,3%
83,3%
16,7%
16,7%
0,0%
0,0%
0,0%
16,7%
16,7%
16,7%
83,3%
83,3%
100,0%
100,0%
0,0% 10,0%20,0%30,0%40,0%50,0%60,0%70,0%80,0%90,0%100,0%
5. SE SUSPENDIO EL CONTRATO
1. SUFICIENTE INFORMACION PARA PRESENTAR PROPUESTA
4. ADICIONES EN TIEMPO O VALOR
8. HUBO FALENCIAS DE PLANEACION Y/O EJECUCIÓN
2. EXISTEN ESTUDIOS Y DISEÑOS COMPLETOS
3. AJUSTE O COMPLEMENTO DISEÑOS
6. MODIFICACION A PRECIOS
7. FUE BIEN PLANEADO
Percepción afirmativa o negativa sobre aspectos del contrato
SI NO
50
que el proyecto no fue bien planeado y que no se permitió realizar ajustes en los precios
pactados.
4,3
3,8
3,8
3,5
3,3
3,3
3,0
2,8
2,7
2,7
2,5
2,3
2,0
1,8
1,7
1,7
1,3
1,3
1,2
1,0
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
2. Las especificaciones estaban incompletas e inadecuadas para eltipo de proyecto:
1. La entidad contratante no suministró todos los documentostécnicos necesarios para la realización del proyecto:
10. El valor inicial del proyecto no fue suficiente para completar elobjeto del contrato:
7. El contratista incurrió en perdidas económicas por la malaplaneación del proyecto:
4. Se realizó cambios significativos al proyecto inicial:
11. Se hizo obras adicionales que no se pudo cobrar:
19. El proyecto se vio inmerso en procesos en investigación porparte de contraloría u otro ente de control:
13. Se presentó fallas en el control de la obra por ejemplo por faltade suministro constante de materiales:
6. Se presentó sobrecostos en el proyecto debido a precios altos yreajustes:
15. La programación presentada inicialmente presentaba falencias yno se pudo cumplir:
9. Existieron errores en los cómputos de cantidades generandoperdidas para el contratista o sobrecostos para la entidad:
12. Hubo afectaciones económicas del contratista debido a perdidasde material, elementos y equipos :
5. Hubo perdidas económicas debido a entrega de anticipo aproveedores quienes incumplieron:
20. La comunidad no quedo suficientemente satisfecha con elproyecto:
8. El desarrollo de la obra generó daños y perjuicios a terceros:
18. No hubo suficiente apoyo ni coordinación entre las partes(contratista, interventoría y supervisión):
14. El personal contratado en obra no era idóneo ni tenia suficientecapacitación:
16. No se implementó las suficientes medidas de seguridad:
17. Se presentaron accidentes de trabajo graves:
3. Los materiales usados en la ejecución de la obra eran de malacalidad generando baja durabilidad de la misma:
Calificación media de los ejecutores sobre los problemas presentes en las obras
Totalmente Totalmente de acuerdo
51
La figura No 24 muestra la contestación que realizaron los contratistas en el siguiente modulo
correspondiente a 20 preguntas donde cada pregunta era necesario responder de 1 a 5 con la
siguiente caracterización: 1 totalmente en desacuerdo, 2 bastante en desacuerdo, 3 ni de acuerdo
ni en desacuerdo, 4 bastante de acuerdo, 5 totalmente de acuerdo. Como se puede observar en la
figura todas las frases se plantearon en negativa con el fin de ponderar los resultados de las 20
preguntas y obtener calificación promedio dada por los contratistas a la planeación y ejecución
de los proyectos.
De acuerdo a lo anterior, al ponderar se obtiene una puntuación promedio de 2.5 lo cual en
base al sistema de calificación dado sugiere que en general los contratistas no están de acuerdo ni
en desacuerdo en cómo se desarrolló el proyecto. Sin embargo es necesario recalcar que el
enfoque de las preguntas realizadas sobre etapa de ejecución iban enfocadas hacia las posibles
consecuencias que tendría una mala planeación, por lo tanto se infiere que los contratistas
básicamente no estuvieron de acuerdo en cómo se realizó la planeación del proyecto.
Como se observa en la pregunta No 3 referente a materiales de mala calidad, la pregunta No
17 presencia de accidentes de trabajo, No 16 implementación de medidas de seguridad y No 14
idoneidad y capacitación del personal contratado, los contratistas no asumen ninguna culpa ya
que en su mayoría contestan enfáticamente que están totalmente en desacuerdo con la afirmación
planteada.
La pregunta No 2, que se trata de especificaciones incompletas, se obtiene el porcentaje más
alto de contratistas respondiendo que están totalmente de acuerdo, con una calificación final de
4.4, así como la pregunta No 1 que afirmaba que la entidad no suministro todos los elementos
necesarios para la ejecución y que el valor que se contrató no era suficiente para su terminación.
También resalta que muchos de los contratistas afirman que los contratos de los cuales
hicieron parte como ejecutores se vieron inmersos en investigaciones por parte de la contraloría u
otro ente de control.
5.4 Características de los proyectos analizados
En base a los numerales 5.1, 5.2 y 5.3, se genera la siguiente caracterización de los proyectos
estudiados como una buena muestra del comportamiento de los proyectos de infraestructura en
el departamento de Boyacá:
52
Estudios diseños y documentos técnicos: según lo encontrado en el banco de proyectos
de la gobernación, ningún proyecto cuenta con la documentación completa y necesaria
para un adecuado desarrollo del mismo. Asimismo los contratistas corroboran esta
apreciación al indicar en un promedio de 4.4 en una escala de 5, el estar de totalmente de
acuerdo con la afirmación de especificaciones incompletas e inadecuadas para el tipo de
proyecto. Los resultados adicionalmente indican que casi en porcentajes iguales los
estudios y diseños los realizan las entidades o son contratados.
Tiempos de ejecución: los resultados del análisis de la documentación generada en el
desarrollo y ejecución del proyecto muestran como en el 70% de los casos los proyectos
excedieron su plazo inicial; los contratistas corroboran el hallazgo ya que el 80%
afirman que se realizaron adicionales en tiempo o valor. Todos los proyectos se
caracterizan por tener suspensiones repetitivas, donde en algunos casos no se encuentran
debidamente justificadas, en otros obedecen problemas originados desde la planeación y
otros a falta de solvencia económica del ejecutor.
Costos: 2 de cada 3 proyectos presentan excesos en costos debido a adiciones. Al igual
que en el aspecto anterior los contratistas corroboran la información con la respuesta del
80% afirmando existencias de adicionales en tiempo o valor. Los costos de la
interventoría se limitan a un porcentaje del contrato de obra y el tiempo de
acompañamiento es hasta la liquidación de los mismos.
Alcance: Los proyectos inician su ejecución con la incertidumbre de una deficiente etapa
de planeación por lo que el alcance de los mismos solo se determina una vez se visita el
sitio de las obras por parte del ejecutor, conllevando a realizar modificaciones a las
metas físicas inicialmente pactadas.
Cronograma: La mayor parte de los proyectos adolecen de tener una programación que
sea coherente con la importancia de este, no se evidencia un seguimiento adecuado por
parte del ejecutor ni un control por parte del interventor
El contratista en muchos de los casos se ven obligados a completar los estudios y
diseños, tramitar licencias o permisos.
A ningún contratista ejecutor se le reconoce el mayor tiempo de permanencia en la obra
y estos debe asumir los costos administrativos que conlleva los largos periodos de
ejecución.
53
En la gran mayoría de los procesos precontractuales para la selección de los oferentes se
evidencia la presentación de una única oferta.
Los procesos para la selección de interventores se realiza por la modalidad de mínima
cuantía, conllevando a seleccionar al oferente que presente la oferta con el menor precio,
exponiéndose la entidad a remunerar pesimamente este trabajo.
54
6. CONCLUSIONES
A partir del análisis de los documentos en el banco de proyectos de la gobernación se pudo
concluir que existe un deficiente control para la viabilidad y aprobación de los mismos, ya que se
encontró que la gran mayoría no contiene todos los estudios necesarios para una correcta
ejecución.
Pese a que la entidad posee una lista de chequeo de documentos mínimos que deben
contener los proyectos, en la cual se incluyen desde estudios y diseños hasta licencias y
permisos, al momento de darse la viabilidad del proyecto dichos requisitos no se tienen en cuenta
muy seguramente por factores de presión política o porque los funcionarios encargados de esta
revisión se encuentran vinculados temporalmente a la Entidad sin que medie responsabilidad a
futuro.
De los contratos derivados de los convenios suscritos entre la Gobernación de Boyacá y los
municipios se logra analizar que el 66% exceden el presupuesto con el que se formula y el 70%
exceden los plazos inicialmente fijados.
En la ejecución de todos los contratos se evidenció suspensiones lo cual denota falta de
planeación y control. Principalmente la planeación debido a que ocupa el 35% de las
motivaciones superando por amplio margen las otros motivos analizados (clima, diseños,
técnicos y no justificados) ya que varias actas de suspensión se argumentan en documentación
faltante.
Los sobretiempos en la ejecución por suspensiones y adicionales justificadas en fallas de la
entidad de cualquier índole, confirma lo hallado en el banco de proyectos, donde no existían
suficientes estudios y diseños además de la hipótesis acerca de la deficiente planeación inicial de
los convenios.
Las adiciones en valor, presentes en el 67% de los convenios denotan la ligereza y premura
en la elaboración de los presupuestos, ya que se quedan cortos y es necesario incluir dineros
extra para poder cumplir con el objeto de los convenios.
La programación de obra es una excelente herramienta para el control de avance, sin
embargo los datos analizados encontrados donde solo en el 11% de los casos se evidencia el
seguimiento de la misma, arroja un preocupante resultado de percepción donde al parecer
únicamente se utiliza como requisito de relleno.
55
Los costos de la interventoría se sujetan a un porcentaje del valor de las obras estando en
promedio en 5.6% donde las mismas se sujetan hasta la liquidación de las obras sin que importe
el tiempo total empleado.
Debido a los plazos extensos de los proyectos, entre los cuales se cuentan las suspensiones,
los costos de interventoría se ven castigados fuertemente estando en promedio de los 4,5millones
de pesos por mes. La Entidad recarga sobre los costos de la interventoría los problemas de
planeación deficiente castigando la misma a tener que permanecer hasta la liquidación sin
reconocer económicamente esta labor.
Los estudios y diseños de ingeniería realizados durante la etapa de formulación o planeación
del proyecto no son suficientes, carecen de aspectos técnicos y la gran mayoría se limita a la
presentación de los planos en planta, escasos detalles constructivos. No se demuestra un trabajo
serio por la premura de realizar la contratación de las obras.
Cuando los proyectos son elaborados por los municipios y estos no realizan un trabajo
adecuado de estudios y diseños, son los funcionarios de la entidad los que asumen este rol,
conllevando en la mayoría de los casos a una formulación carente de especificaciones técnicas,
licencias, detalles constructivos, desconocimiento de la zona entre otras que conllevan a una
deficiente formulación de proyectos.
Existe una inadecuada elaboración del presupuesto de obra que no permite conocer con detalle y
precisión las cantidades y características de los insumos por utilizar, conllevando a modificar las
actividades inicialmente pactadas por otras que no se tuvieron en cuenta por desconocimiento ya
sea de sitio de ejecución o carencia de estudios de suelos, topográficos o de accesibilidad al sitio.
Las modificaciones en los diseños y en sus presupuestos inicialmente aprobados, incorporan
trabajos adicionales cuando la obra ya está en ejecución.
En algunos casos se aprecian incrementos en los plazos de ejecución por retrasos
injustificados de la empresa contratista, sin que sean aplicadas las penalidades por mora en la
ejecución, ni requerirse los correctivos del caso.
Se presenta una inadecuada supervisión durante la ejecución de obra, bien por obligarlos a
permanecer en la obra hasta la liquidación con cláusulas en el contrato o falta de interés por una
mala remuneración de su trabajo.
56
Los trámites administrativos y legales relacionados con licencias, permisos, saneamientos
de terrenos y autorizaciones ante otras entidades del Estado conllevan a generar suspensiones
extensas en el tiempo.
57
7. RECOMENDACIONES
Para la problemática en las deficiencias en la planeación
Es necesario que los proyectos presentados en cualquier tipo de ente para obtener su
viabilidad, sea revisado por personal idóneo que demuestre capacidades técnicas y que asuma
responsabilidades si se aprueba proyectos que no cumplen con todos los requisitos.
Las entidades que desarrollan los proyectos deben implementar una etapa rigurosa de
estudios y diseños debido a que, según lo encontrado en la investigación, la mayoría de
proyectos adolecen de una buena etapa de planeación.
Las obras deben de ser priorizadas con mucho rigor, mediante criterios estrictos de
competitividad, de cohesión territorial y de rentabilidad social y económica. Es necesario
detenerse más en los análisis y en las decisiones, para alcanzar con mayor eficiencia las metas
que más importan colectivamente.
Los contratistas asimismo deben adoptar un sistema de gestión de proyectos basado en la
metodología del PMI ya que aun cuando los proyectos hayan sido mal planeados por la entidad,
los ejecutores también tienen responsabilidad en la mala planeación de la ejecución de las obras.
Si bien los proyectos incluyen costos de interventoría, las entidades contratantes no deben
asignar un porcentaje con base a la obra sino hacer un análisis técnico para establecer un valor
adecuado dependiendo de la complejidad de la obra.
La Gobernación de Boyacá, a través de la Secretaria de Infraestructura Física, debe
implementar controles más estrictos en las obras, mediante la supervisión que ejercen los
funcionarios, toda vez que es responsabilidad de la misma verificar muchos aspectos como por
ejemplo el seguimiento de la programación.
Incentivar desde la Gobernación de Boyacá, que las empresas contratistas implementen
sistemas de gestión de calidad en sus procesos con el fin de mejorar la calidad en las obras.
Para la problemática de modificar una obra pública a lo largo de su ciclo de vida
En caso de modificar una obra pública lo ideal es hacerlo en la fase de pre inversión, ya que
las consecuencias en el resultado final son menores.
Si la modificación se realiza en la ejecución se debe priorizar que esta sea totalmente
necesaria de acuerdo a la necesidad del proyecto y no a intereses ajenos a este.
58
8. REFERENCIAS
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ejecutada con recursos de regalías. Universidad Nacional de Colombia. Medellín.
Trabajo de Grado.
Bedoya Ortiz Juan Pablo. (2009). Metodología para la gestión de proyectos de infraestructura.
Universidad Nacional de Colombia. Medellín. Trabajo de Grado.
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Departamento de Cundinamarca. (2011). Circular 001. Planeación contractual – plan único de
contratación 2011. Recuperado de: http://www6.cundinamarca.gov.co
Departamento Nacional de Planeación DNP. Colombia Compra Eficiente. URL
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Departamento Nacional de Planeación DNP. (2012). Lineamiento para la evaluación
socioeconómica de las inversiones ejecutadas con recursos de regalías. Recuperado de:
http://www.dnp.gov.co
Departamento Nacional de Planeación DNP. (2012). Lineamiento para las regalías indirectas.
Recuperado de: http://www.dnp.gov.co
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Gimeno Alonso, José Ángel (2010). Fallos en proyectos: Investigación sobre causas generales
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funciones y competencias laborales
59
Gobernación de Boyacá (2014) URL www.boyaca.gov.co
González, J. A. - Solís, R. - Alcudia, C (2010). Diagnóstico sobre la Planeación y Control de
Proyectos en las Pymes de Construcción
Ley 80. (1993). Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública. Bogotá.: Congreso de Colombia.
Ley 152. (1994). Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Bogotá.:
Congreso de Colombia.
Ley 1150. (2007). Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la
transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la
contratación con Recursos Públicos. Bogotá.: Congreso de Colombia.
Ley 1474. (2011). Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control
de la gestión pública. Bogotá.: Congreso de Colombia.
Project Management Institute PMI. (2013). Guía de los fundamentos para la dirección de
proyectos. Pensilvania, Estados Unidos: PMI Publicaciones.
60
APÉNDICE A
GRAFICO PRINCIPALES PROBLEMAS OBRAS
61
62
APÉNDICE B
FORMATOS APLICADOS