Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

Diagnóstico Agenda Digital y Gobierno Abierto

Elaborado por el Dr. Alejandro Pisanty Baruch

1. Introducción

El presente documento fue producido en el período julio-agosto de 2013 a solicitud de la Alianza para el Gobierno Abierto. Está previsto para alimentar el proceso de elaboración del Plan de Acción 2013-2015 (PA15) de la Alianza en el tema Agenda Digital. Dentro de dicho proceso estará sujeto a discusión y potenciales modificaciones o derivaciones. Está concebido como una invitación a extender el análisis y modificar las conclusiones y recomendaciones, más que como una afirmación de verdades inamovibles y propuestas inflexibles. Ha sido elaborado sobre una base de buena fe y servicio a la sociedad. De común acuerdo con la representación de la Alianza en México el informe se concentra en la disponibilidad de datos abiertos como herramienta del gobierno abierto.

Es de gran importancia para México que la información que reside en el gobierno pueda ser utilizada ampliamente por la sociedad. En los años recientes ha quedado claro a nivel internacional que la creatividad de los individuos, la academia, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil puede superar rápidamente la disponibilidad de recursos del gobierno para proveer análisis, sistematización, “cruces” estadísticos y otras transformaciones a la información. Por otra parte en muchos casos el gobierno es por definición o por práctica el único depositario, o el más confiable, de información de diversos rubros.

Por ello en países con los que México mantiene relaciones de afinidad se han creado los esquemas de datos abiertos y gobierno abierto1. Ambos términos tienen significados específicos y bien diferenciados; cuando se asocian aumentan simultáneamente su valor. Un gobierno abierto lo es de muchas maneras, no sólo en el acceso unidireccional a la información sino en un diálogo multidireccional con los actores sociales, a un paso más rápido y en un grano más fino que el que permiten los grandes procesos electorales y legislativos y sin perjuicio de éstos.

Un gobierno abierto es un gobierno eficaz y también es un gobierno transparente y que rinde cuentas con agilidad. Un gobierno abierto eficaz y transparente ve el 1 Estos conceptos serán explicados en detalle en la siguiente correspondiente. Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

acceso a la información y su transformación por terceros no como una amenaza sino como una oportunidad de que ciudadanos, academia, tecnólogos, empresas, expertos y organizaciones hagan el trabajo que el propio gobierno no puede o no debe hacer y entra en círculos virtuosos en los que ganan todos los participantes y por ello gana la sociedad.

2. Metodologíaa. Para la realización del presente estudio se utilizaron los siguientes

métodos:i. Investigación documental de los conceptos de Datos Abiertos

y Gobierno Abierto en su uso actual a nivel internacional, regional (latino/iberoamericano) y nacional.

ii. Extracción de un espectro de clasificación basado en la clasificación de “cinco estrellas” de Sir Tim Berners-Lee, la World Wide Web Foundation y el W3C (World Wide Web Consortium).

iii. Ampliación y refinamiento del sistema de clasificación de acuerdo con el trabajo reciente de Harlan Yu et al.

iv. Realización de búsquedas de información comparativas, para algunos temas selectos representativos de las necesidades ciudadanas, utilizando:

1. El buscador en http://www.gob.mx – con especial atención al anuncio de que este sitio pronto cambiará de funciones para convertirse en un concentrador de trámites. El buscador aparece también en los sitios Web de las dependencias y entidades del Gobierno Federal. Al cambiar de función parcialmente este buscador mientras se realizaba el estudio, se utilizó el subdominio que sigue realizando las búsquedas.

2. Búsquedas combinando la secuencia “gobierno abierto” con la información que se busca (ejemplo, “seguridad en carreteras” y/o la dependencia federal que se prevé posea la información; la base de este paso del método está en los compromisos de gobierno abierto de las entidades y dependencias).

3. Búsquedas abiertas en el buscador Google (específicamente google.com.mx).

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

4. Búsquedas en el buscador Google orientadas específicamente a los sitios gubernamentales mexicanos (mediante el parámetro “site:”) y archivos que debieran contener información especializada, como los del apartado v. y archivos “ricos” como documentos de procesador de texto o publicaciones en el formato PDF (mediante el parámetro “filetype:”).

v. Realización de búsquedas en sitios de Internet del Gobierno Federal sobre tipos de archivos específicos característicos de la disponibilidad de datos susceptibles de lectura automatizada y de procesamiento; en particular se buscaron archivos con los formatos CSV y XLS.

vi. Comparación de las búsquedas hechas hacia sitios de gobierno mexicano contra las equivalentes en países con antecedentes más amplios de información gubernamental accesible como Estados Unidos y el Reino Unido.

vii. Realización de entrevistas con expertos y con responsables de proveer información o de planear y diseñar políticas y servicios que proveen o pueden proveer información pública.

Cabe aclarar que los métodos de búsqueda mencionados en el párrafo iv son superiores a las competencias de búsqueda de información de la mayoría de los ciudadanos. Por ello los resultados subestiman las dificultades que puede encontrar la mayor parte de la población en sus búsquedas de información en fuentes oficiales.

No se consideraron en detalle en el presente análisis los datos publicados por “Codeando México”, sin demérito de que se trata de una iniciativa sumamente valiosa. Por el momento los conjuntos de datos (“datasets”) son limitados y de orígenes dispersos (Estado de Oaxaca, Gobierno Federal en diversas instancias). Siguen líneas productivas para Datos Abiertos (publican datos de nivel medio de agregación en formato CSV, es decir, apto para tabuladores u hojas de cálculo electrónicas y para manejadores de bases de datos, y dichos datos constituyen series de tiempo diferenciadas geográficamente). Sin embargo, por ejemplo en el caso de dos tablas de datos relacionados con incidencia delictiva, éstas no serían suficientes para dar lugar a estudios que han sido publicados a lo largo de los últimos años y que diferencian género y cuentan con bases de tiempo y espacio de grano fino.

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

Se ha incluido un apartado adicional para el conocimiento generado por la investigación en instituciones académicas y similares. Se consideran las instituciones públicas y las investigaciones financiadas con recursos públicos. El estudio respectivo fue realizado por este autor en 2011 y se le ha dado seguimiento constante desde entonces.

3. Estado del arte internacional

El concepto de “gobierno abierto” ha evolucionado en las últimas décadas, desde la que pudiera ser su primera expresión pública en 1957 en Estados Unidos (citado por Yu), y en especial con la evolución reciente de Internet, la disponibilidad de sistemas computacionales poderosos de análisis de información, la intensificación del escrutinio ciudadano de los actos, decisiones y finanzas de los gobiernos, y la voluntad de numerosos ciudadanos y organizaciones en las que se cuenta con competencias computacionales y estadísticas.

También se han expandido y popularizado en años recientes conceptos como “Big Data”, que se refiere a la explotación de volúmenes ingentes de datos, y “Open Data”, la explotación por cualquier interesado de los datos crudos y desagregados del gobierno. El adjetivo “abierto” está también en el imaginario colectivo, especialmente profesional, asociado a “acceso abierto” a la información científica o productos de la investigación, y al “software abierto” (o de “fuente abierta”). Se crea así un nudo conceptual que favorece la idea de que el gobierno haga pública, en forma desagregada, la información que produce para su propio uso, y permita que terceros (individuos, empresas, organizaciones) la exploten para el servicio al público.

Una definición generalmente aceptadai reconoce como datos abiertos a datos gubernamentales puestos a disposición del público que son:

Completos

Primarios

Oportunos

Accesibles

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

Susceptibles de procesamiento computacional automatizado

No-discriminatorios

En formatos abiertos

Libres de licencia

La Sunlight Foundation reconoce dos condiciones adicionales, la permanencia de los datos (disponibilidad a largo plazo) y costo accesible o nulo ii.

En la raíz de estos conceptos están las contribuciones históricas de Internet, que privilegia la interoperabilidad, las redes, estándares y procesos abiertos, el apego a estándares orientados a la interoperabilidad y a la economía de medios, y a la innovación sin pedir permisoiii,iv,v,vi. La interoperabilidad de redes y el apego a estándares técnicos necesarios en las capas bajas del modelo de Internet se extendieron en pocos años a requerimientos similares sobre los datos disponibles en las redes.

Asociada a la idea de datos abiertos y gobierno abierto está la visión de que existen abundantes usos de la información pública que no son previstos por el gobierno y en cambio los terceros mencionados pueden tener objetivos y medios para extraerla, analizarla, publicarla y volverla útil. Esto se aplica a un amplio espectro, desde información políticamente neutra como itinerarios de transporte hasta datos vitales para la rendición de cuentas como detalles del ejercicio del gasto público.

Los países líderes en la liberación de datos públicos dentro de estos paradigmas son Estados Unidos y el Reino Unido, con proyectos ejemplares tanto en el nivel nacional como en el subnacional (estados o provincias, ciudades y municipios). Al cierre de la redacción del presente estudio aparecen nuevos lineamientos y ejemplos en el gobierno federal de Estados Unidos que deben inspirar la acción en Méxicovii

a. Definiciones y modelos

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

Una definición de trabajo de gobierno abierto, útil para el presente trabajo y el proceso que inicia con el mismo, es “el conjunto de prácticas por las que los gobiernos democráticos tradicionales se relacionan con los ciudadanos, aplicando los principios de conversación permanente en sentido doble; es decir, hablar, escuchar y responder para conocer sus opiniones y reaccionar ante las mismas, mejorando así la prestación de los servicios y la promulgación de normas”viii

Una definición generalmente aceptadaix reconoce como datos abiertos a datos gubernamentales puestos a disposición del público que son:

CompletosPrimariosOportunosAccesiblesSusceptibles de procesamiento computacional automatizadoNo-discriminatoriosEn formatos abiertosLibres de licencia

La Sunlight Foundation reconoce dos condiciones adicionales, la permanencia de los datos (disponibilidad a largo plazo) y costo accesible o nulox.

El modelo de Sir Tim Berners-Leexi para la disponibilidad de datos abiertos utiliza una clasificación de 5 estrellas. Los datos se califican con una estrella si simplemente están disponibles en la WWW, y las calificaciones aumentan conforme son legibles por sistemas automatizados, están en formatos aptos para la Web semántica, y finalmente están en la forma de “datos ligados”.

Recientemente Harlan Yu y David Robinson publicaron un ensayoxii en el que señalan que la información disponible como Datos Abiertos puede ser clasificada no en un solo eje sino en dos. El primero es similar al generalmente usado y en la nomenclatura de este trabajo va de “inerte” (información ya registrada que solamente puede ser leída) a “adaptable”, que puede ser explotada en diversos formatos, usos y combinaciones, y para ello debe estar estructurada, ser susceptible de lectura automatizada, y disponible para su descarga en grandes

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

volúmenes. El segundo eje se refiere a la utilidad e impacto; va desde la entrega de servicios hasta la rendición de cuentas.

i. Definiciones1. Extraemos de la literatura y práctica recientes las

definiciones siguientes: a. “Datos abiertos”: información gubernamental que

se hace pública en formatos apegados a estándares abiertos, alto nivel de desagregación, y permisos y licencias amplios para su utilización por terceros. Los formatos y especificaciones para estos datos deben también ser abiertos. En la tradición de Internet de estándares abiertos esto no debiera ser novedad; sin embargo el apego a estándares abiertos es un reto mayúsculo en numerosos sistemas de información. Cabe añadir que el formato PDF, ampliamente utilizado, no califica, y que los especialistas en datos abiertos se ven obligados a realizar tareas a veces extraordinarias pero siempre costosas para extraer información de documentos en este formato.

b. “Gobierno abierto”: en complemento a la apertura de información gubernamental en la forma de “datos abiertos”, se da acceso a la retroalimentación y participación por parte de los ciudadanos y organizaciones que explotan los datos abiertos y toda otra información acerca de las actividades del gobierno, para incrementar la participación ciudadana en las decisiones sustantivas del gobierno.

ii. Modelos1. Open Data agresivo

a. El modelo más agresivo de datos abiertos es el de “5 estrellas” de Sir Tim Berners-Lee, en el cual el gobierno provee datos abiertos en un formato de “datos ligados”, ligados a los similares de otras entidades, y listos para su

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

utilización en Web Semántica en un contexto comprensible. Los datos cuentan además con calidad verificada. Después de su postulación original añadió la importancia de que además de los datos las entidades provean metadatos. Es opcional y objeto de controversia la disponibilidad de una API provista por la entidad de gobierno que también provee los datos, pues si bien por un lado la API facilita a los desarrolladores la conexión con el sistema de información, por otro restringe la búsqueda y explotación de información a lo que permita la propia API.

2. “mínima publicidad”a. El modelo extremo opuesto al de máxima

apertura de datos es aquél en el que una entidad gubernamental publica el mínimo posible de información que le permite salir sin observaciones de las inspecciones relacionadas con transparencia y acceso a la información, y la publica en las condiciones que hacen más difícil su explotación automática. En este caso se encuentran documentos en formatos PDF de sola captura gráfica (inmunes a búsquedas), información acumulada en agregados gruesos, etc.

3. Puntos intermediosa. Los modelos intermedios entre los dos extremos

citados pueden clasificarse de acuerdo con el sistema de “estrellas” de Berners-Lee, con el esquema de Yu et al. Que pone los datos en un espectro que va de “inertes” a “adaptables”, u otro similar.

4. Estado del arte en México

El acceso a la información pública ha tenido una rápida evolución en México en las dos décadas más recientes. El panorama es de claroscuros, pues si bien ha sido revolucionario prevalecen o al menos sobreviven prácticas de ocultamiento de

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

información y de resistencia y simulación en su acceso público. Un buen resumen de la situación a una fecha reciente es el estudio sobre Métricas de la Transparencia realizado por el CIDE en 2010xiii.

La transición hacia un esquema de Gobierno Abierto en México tiene como hito significativo la adhesión de México a la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGPxiv y la adopción de un plan nacional de acción en la materia con compromisos específicosxv, así como la formación en México de la homónima Alianza para el Gobierno Abiertoxvi, de naturaleza multisectorial.

a. Resultado de entrevistasi. Insuficiente cultura de datos abiertos y sus beneficios en

diversos sectores.ii. Cultura gubernamental orientada al control, no a la apertura.iii. Desconocimiento de proyectos benéficos en otros países.iv. Desconocimiento de capacidades disponibles en Méxicov. Insuficiente visibilidad de la demanda por datos entre los

sectores que podrían proveerlos

b. Resultado de búsquedas experimentales e inspección de sitios – principales hallazgos

i. Marco comparativo – CSV, un indicador representativo1. El formato CSV (“comma-separated values”) es

representativo de la presencia y posible acceso a datos tabulados, legibles por medios automatizados, y susceptibles de tratamiento estadístico y analítico. Representa el menor de los niveles de este tipo siendo los superiores URIs y “datos ligados”. La disponibilidad de archivos en este formato es un termómetro de los datos abiertos.

2. La búsqueda “filetype:csv” en site:gob.mx produce 873 resultados, mientras que en site:gov produce alrededor de 294,000. Es decir, la disponibilidad de tablas en formato CSV con datos en sitios de gobierno produce 300 veces más resultados, o bien, la disponibilidad de datos en formato legible a máquina en forma tabular del más alto nivel de estandarización en México es 0.3% de la correspondiente en el gobierno federal de Estados Unidos.

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

3. Como complemento se realizaron búsquedas orientadas al formato XLS, característico de tablas utilizadas en “hojas de cálculo” o “tabuladores electrónicos”. La constante es que éstas son escasas, se refieren a documentos cerrados, pueden presentar problemas de protección de datos personales, y son utilizadas mayormente como formatos en blanco para diversas solicitudes y registros.

ii. Transporte (SCT, Secretaría de Comunicaciones y Transportes)

1. Se consideró inicialmente la búsqueda de información acerca de seguridad en carreteras, uno de los temas más sensibles para los ciudadanos en materia de transporte, y que en el cual la información gubernamental tendría que recibir una ponderación superior a la de fuentes privadas.

2. La información sobre seguridad en carreteras resultó escasa, con fechas de origen tales que podría ser obsoleta, y de difícil acceso.

3. La SCT ha anunciado la producción de un Mapa de Riesgos en Carreteras, proyecto que está en curso. Consideramos prudente y apropiado no emitir juicios sobre la información de esta materia, por lo tanto, y esperar que dicho proyecto cumpla su curso.

4. Cabe aclarar que los anuncios de prensa hechos por la SCT para dicho mapa sugieren que estará orientado a la colaboración entre los tres órdenes de gobierno (Federación, estados y municipios) y no necesariamente hacia la ciudadanía en general.

5. La información que se presenta bajo “gobierno abierto” está enfocada a una sola área, la Dirección General de Aviación Civil (DGAC).

6. La información que presenta la DGAC en diversas temáticas (incidentes de aviación, concesiones de aeropuertos, concesiones a aerolíneas) aparece solamente en la forma de archivos PDF resultados de escaneo, sin OCR, lo cual hace imposible encontrar, buscar y navegar en el contenido de los documentos.

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

7. Solamente se publican documentos principales (por ejemplo, títulos de concesión a aeropuertos o aerolíneas) sin sus anexos vitales como planos, Planes Maestros, etc.

8. No se provee navegación desde los documentos principales hacia los secundarios (como los anexos citados).

9. La información de incidentes aéreos está referida exclusivamente al número identificación de la aeronave y contiene únicamente las frases descriptivas de las conclusiones. No hay ubicación geográfica, ni muchos otros datos necesarios y que presumiblemente estarán en el expediente al cual no se tiene acceso.

10.En el caso de incidentes aéreos, solamente está publicada información del año 2012.

11.En el sitio Web de la SCT solamente están disponibles por búsqueda 3 archivos de formato CSV, todos correspondientes a compras a MIPYMES (empresas medianas y pequeñas) de diferentes años.

iii. Información relevante para la salud –enfermedades en SSA (Secretaría de Salud) y medicamentos en COFEPRIS (Comisión Federal para la Prevención de los Riesgos Sanitarios)

1. Se realizaron búsquedas de información y datos sobre la incidencia del dengue.

2. No se localizó información suficientemente desagregada y cercana a la captura original para clasificarla como Datos Abiertos.

3. La información de mayor calidad se encontró en sitios que no son del Gobierno Federal sino de instituciones académicas.

4. Para evaluar el acceso a datos de medicamentos como autorizaciones, registros, utilización, etc. se realizaron dos búsquedas de acuerdo con la metodología descrita anteriormente en este documento: una por un medicamento recientemente desaparecido del mercado y otra por una molécula nueva.

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

5. En el caso del medicamento que ha salido del mercado, se hicieron búsquedas en el portal de COFEPRIS por su nombre comercial, Sufortan, y el de la substancia activa, D-penicilamina (existe otro nombre comercial para un segundo fabricante, Adalken, que se clasifica como propietario y como genérico en distintas condiciones, que no fue considerado).

6. Las búsquedas genéricas resultaron más eficaces que las dirigidas.

7. El medicamento aparece en algunos documentos en formato PDF, a saber, la Relación de Medicamentos de Referencia y un listado de métodos de análisis.

8. No resulta posible investigar mediante búsqueda en COFEPRIS la causa de que el medicamento haya salido del mercado. Información obtenida por un procedimiento independiente, a través de entrevistas y consultas personales, indica que el registro de este medicamento no fue renovado en los últimos 5 años por ninguno de sus fabricantes o distribuidores o los conglomerados a que éstos pertenecen, por lo cual ya no será posible adquirirlo en México.

9. En sitios de gobierno de Estados Unidos se dispone de amplia información sobre este medicamento, su uso, contraindicaciones, etc. Cabe señalar que la D-penicilamina es de uso limitado en México en comparación con Estados Unidos y Europa, dado que responde a una enfermedad de escasa presencia en México, por lo cual no se cuestiona aquí su salida del mercado sino la ausencia de información adecuada sobre su registro.

10.En el caso de la molécula nueva, se seleccionó arbitrariamente el medicamento Enalapril. Se encontró únicamente una tabla con la indicación de su autorización por el Comité de Moléculas Nuevas.

11.Para fines de comparación, los sitios equivalentes en Estados Unidos proveen información de gran amplitud sobre la química, aplicaciones, efectos secundarios y

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

orientación hacia estudios clínicos de la misma substancia.

12.En materia de estudios clínicos la controversia sobre el nivel de acceso que se puede hacer público ha crecido recientemente ya que es posible que contengan información personal y que, aunque ésta haya sido anonimizada al dar a conocer los estudios, se vuelve posible desanonimizarla mediante técnicas estadísticas. El estado del arte global indica que el acceso a estos estudios requiere procedimientos y autorizaciones individuales. Sin embargo, los hallazgos del presente estudio nos muestran una situación en México que apenas se acerca a que estas controversias sean relevantes.

13.El número de archivos CSV y XLS disponibles es insignificante. La mayoría de los archivos XLS son formatos.

iv. Obras públicas1. Se localizó el sistema BEOP, Bitácora Electrónica de

Obra Pública, que opera a partir de la Secretaría de la Función Pública (cuya extinción o absorción de funciones en otra entidad ha sido anunciada pero no completada a la fecha de este estudio).

2. El sistema BEOP permite el registro electrónico centralizado en el gobierno de los principales hitos de las obras públicas que se realizan total o parcialmente con fondos federales.

3. El acceso al sistema exige el uso del navegador Microsoft Internet Explorer por lo cual se decidió descontinuar la investigación de este sistema, toda vez que el condicionamiento al uso de un navegador determinado es incompatible con el concepto de Datos Abiertos.

v. Educación1. Para explorar la información disponible sobre el sector

educativo se optó por investigar el posgrado, ya que el CONACYT (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología) concentra información sobre este nivel educativo con

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

diversos fines. Se decidió no abordar en este estudio la educación primaria ya que está en proceso la realización del Censo de las escuelas, alumnos y maestros, y el presente estudio estaría sesgado hacia información que la Secretaría de Educación Pública prevé presentar en formatos más abiertos que los actuales.

2. No fue posible encontrar en el sitio del CONACYT información que pudiera ser utilizada en los proyectos que buscarían Datos Abiertos. La información acerca de los programas de posgrado a la que es posible tener acceso es la presentada por las instituciones con el objetivo de buscar su registro en el PNPC (Programa Nacional de Posgrados de Calidad).

3. Uno de los mejores sistemas de información del CONACYT que podría ser explotado en un esquema de datos abiertos por los sectores público y privado, el Sistema de Información sobre Ciencia y Tecnología (SIICYT) está en un sitio Web bajo un nombre de dominio independiente del CONACYT (siicyt.gob.mx). Ello dificulta algunas búsquedas. En el SIICYT se encuentran diversas dificultades para extraer información incluso utilizando sus propios sistemas.

vi. Subsidios al campo1. Se encontró el sitio http://subsidiosalcampo.org.mx

operado por la organización FUNDAR. Este sitio explota información oficial, en particular la de ASERCA, para rastrear los diversos esquemas de subsidios a la actividad agrícola.

2. Merece especial énfasis el hecho de que la información sobre subsidios agrícolas que actualmente está disponible a través de ASERCA requirió un litigio para que dicha entidad los publicara. Los datos aparecen en forma tabular dentro de archivos en formato PDF, que como se señaló arriba no cumple con los requerimientos de datos abiertos, y según informes de FUNDAR exigió procesamiento adicional.

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

3. Este sitio muestra georreferenciados los diversos subsidios al campo y puede desarrollar análisis detallados. La información es susceptible, además, de utilización por otros actores para hacer cruces con otros objetos de gasto público, cuestiones electorales, etc.

4. El valor de este sitio es ejemplar tanto de los beneficios mencionados como, en la información gubernamental en que se basa, de algunos de los problemas generales que acompañan a los datos abiertos, en particular la información de personas. La información pública de ASERCA incluye datos personales sensibles de los beneficiarios de los subsidios, sin violar la ley toda vez que en este caso es obligación que dichos datos sean públicos. El análisis de esta situación en el contexto de múltiples fuentes de datos que permiten formar perfiles detallados deberá continuar en el futuro, como se expresa en la presentación de recomendaciones del presente estudio.

vii. Otros proyectos ciudadanos y organizacionales1. Conviene mencionar tres portales de proyectos

ciudadanos u organizacionales que proveen acceso a información pública del tipo de datos abiertos y facilitan su análisis y explotación para fines de mejora del gobierno:

a. Iniciativas de Ley en el Congreso, http://curul501.org

b. Mejora tu escuela (a cargo del IMCO, Instituto Mexicano de Competitividad, http://www.mejoratuescuela.org

c. Calidad de gobierno y rendición de cuentas a nivel estados de la República (incluido a pesar de no ser estrictamente información federal) http://www.mexicoestatal.cide.edu

2. En estos tres proyectos las organizaciones que los crearon y mantienen han realizado un trabajo de obtención de información a partir de fuentes públicas y los han convertido en sujetos de explotación como

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

datos abiertos, es decir, no toda la información pública que manejan fue obtenida en tablas abiertas, formatos para lectura automática, estándares abiertos, etc.

3. Los tres proyectos muestran el valor que se puede obtener a partir de datos abiertos para facilitar que los ciudadanos puedan ejercer acción sobre representantes en e Poder Legislativo o funcionarios en el Ejecutivo para orientar su acción y evaluarla en niveles cercanos y sensibles a los propios ciudadanos.

5. Resumen de la situación encontrada en México

a. La “transparencia focalizada” es utilizada frecuentemente como un mecanismo similar a las publicaciones de Comunicación Social, o bien contiene manuales y guías para el acceso a servicios públicos. Provee información preseleccionada, altamente agregada, y limitada.

b. Las búsquedas de información “directas” son más efectivas que las realizadas a través de portales gubernamentales.

c. Los requerimientos de transparencia y acceso a la información se han utilizado en numerosas ocasiones en tal forma que equivale a un inmenso operativo de ocultamiento de información, si bien hay rubros en los que la apertura es creciente.

d. Las nociones de derechos (derecho a la información, “derecho a saber”, libertad de expresión, libertad de asociación) encuentran obstáculos formidables en la forma en que se publica y en la que se agrega la información gubernamental.

e. Las nociones de privacidad no están protegidas (por ejemplo, no hay certeza de que no exista rastreo de las búsquedas más allá del requerido técnicamente, con implicaciones alarmantes para la privacidad de los ciudadanos). Las nociones de privacidad suelen estar restringidas a la protección de datos personales, y no responden plenamente a las preocupaciones ciudadanas de autodeterminación informativa.

f. La política de Acceso Abierto a las publicaciones académicas es limitada y no está aprovechando oportunidades para alinear sus incentivos correctamente.

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

g. Como en otros temas de la Sociedad de la Información, cabe esperar una alta creatividad en el nivel subnacional, en el cual las organizaciones pueden actuar con mayor rapidez que en el federal, y en el cual además una parte importante de la problemática es especialmente sensible para los ciudadanos. Además, en el nivel subnacional algunos ciudadanos pueden encontrar información complementaria o actuar en función del apremio de situaciones amenazantes para sus vidas, patrimonios, honras y futuros que los motiven especialmente. Finalmente, los volúmenes y tipos de información del nivel subnacional pueden ser menores que los del nivel federal y por ello más susceptibles de inspección, análisis y acción subsecuente.

6. Recomendaciones

a. El Gobierno Federal debe actuar en materia de Datos Abiertos y Gobierno Abierto en forma ejemplar, que muestre las mejores prácticas y los mejores resultados de estas políticas, invite a la emulación, y facilite el acceso a las herramientas desarrolladas.

b. El enfoque de todas las partes interesadas en materia de Datos Abiertos y Gobierno abierto debe estar basado en la cooperación multisectorial, procurando relaciones cooperativas en lugar de “juegos de suma cero”.

c. El Gobierno Federal debe hacer fácilmente accesibles la Estrategia Digital Nacional, la Agenda Digital, y documentos relacionados. La información acerca de la coordinación de diversas instancias participantes y los datos del avance en esta materia son críticos para su buen desempeño y la construcción colectiva de estos grandes proyectos nacionales. Una gran parte de las métricas de avance y éxito de estos programas dependerá de la disponibilidad de datos abiertos, por lo que las instancias de este rubro deberán impulsarla y vigilar su crecimiento constante con calidad.

d. Es recomendable que el Gobierno Federal establezca un estándar fácilmente inteligible en cuanto a la facilidad de acceso y utilización de los datos abiertos (por ejemplo, el esquema de 5 estrellas de Berners-Lee, o el de 4 niveles de Yu et al), y un esquema igual de inteligible en lo que hace al valor de los datos (desde los orientados a tareas pragmáticas como el transporte hasta los más sensibles

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

para la transparencia). Estos estándares deben establecerse en forma colaborativa y ser socializados ampliamente.

e. Es recomendable que el Gobierno Federal establezca un nivel mínimo que todas las entidades deben alcanzar en forma progresiva para dar acceso a sus datos púiblicos. Éste puede ser el nivel 3 de Berners-Lee. Igualmente es recomendable que por la vía de las instrucciones o la de los estímulos el Gobierno Federal impulse un rápido tránsito a niveles más altos, como el de 5 estrellas (disponibilidad de datos ligados, en grano fino, para usos orientados a que los usuarios puedan hacer amplia explotación legal de éstos).

f. El Gobierno Federal debe identificar y facilitar que se identifiquen espontáneamente proveedores de tecnología apropiada, como por ejemplo la de Web Semántica, algunos de los cuales están en condiciones de madurez suficiente para hacer contribuciones significativas y están en entes públicos.

g. Los proyectos de Datos Abiertos deben construirse con un horizonte multianual y progresivo, basado en la construcción de capacidades y confianza entre todos los actores. Para ello es indispensable que desde el primer año – ya en curso – sean liberadas bases de datos significativas y se fomente mediante incentivos diversos su explotación óptima. Los proyectos que resulten demostrativos de los mejores resultados deben recibir amplia difusión.

h. El Gobierno Federal debe establecer y socializar internamente un conjunto de lineamientos para los responsables de sistemas de información del propio gobierno.

i. Estos lineamientos deben servir para que los responsables de datos los hagan abiertos, establezcan, mantengan al día y publiquen inventarios de datos disponibles, y creen y mantengan en forma sostenible relaciones con usuarios actuales y potenciales de esos datos, de manera similar al buen ejemplo que proveen los recientes lineamientos del gobierno de EUxvii.

ii. Estos lineamientos y otros que deriven del proceso en curso deberán ser claros, adecuados a la diversidad de tamaños y capacidades de las entidades afectadas, escalables, sustentables, y efectivos, evitando en todo momento convertirlos en un requisito burocrático más que se busque

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

satisfacer solamente en listas de verificación e informes y no en los hechos.

i. Mantener en todas las instancias federales apertura hacia los espacios estatales y municipales para por un lado auxiliar su desarrollo y por otro tomar de éstos las mejores iniciativas y técnicas.

j. Organizar un Coloquio o Foro, de naturaleza permanente, de alto nivel técnico y político, distribuido institucional y geográficamente, con amplias facilidades para la participación sustantiva a distancia, que permita intercambiar opiniones y alcanzar acuerdos entre los sectores interesados. Este Foro debe ser construido como una vía para expandir el conocimiento y mantener actualizados los criterios con los que operará el Gobierno Abierto.

k. La Alianza para el Gobierno Abierto debe hacer un esfuerzo agresivo por ampliar la participación de todos los actores relevantes y diluir su carácter corporativo actual sin demérito de, al mismo tiempo, incrementar su eficacia y transmitir iniciativas a nivel subnacional.

l. El Gobierno Federal debe encabezar e incentivar una política de Acceso Abierto a las publicaciones académicas en todos los campos.

i. Dado que una gran parte de estas publicaciones se producen en instituciones autónomas el liderazgo del gobierno debe buscar un amplio consenso. Conviene alinear los presupuestos, los sistemas de estímulos y los “rankings” y evaluaciones institucionales para premiar la producción académica de acceso abierto en formas que permitan compensar la temporal reducción en factores de impacto de las publicaciones y las consecuencias de esta reducción en el SNI, CONACYT, y otros programas.

ii. Conviene impulsar alianzas internacionales y utilizar antecedentes como la política de Acceso Abierto del CONACYT y la alianza interinstitucional que da lugar a las suscripciones conjuntas a la literatura científica que gestiona el propio CONACYT.

iii. Merece atención especial la publicación, conservación a largo plazo y curación de datos resultantes de investigaciones financiadas con fondos públicos; al respecto debe considerarse la problemática de su financiamiento posterior a la terminación de las investigaciones, como lo señalan

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

Berman y Cerfxviii en busca de modelos de financiamiento sustentable.

m. En los lineamientos que el Gobierno Federal establezca para impulsar la apertura de datos y un gobierno abierto efectivo, deberá incluir uno que obligue a las entidades del sector público a incluir el acceso público a los datos.

i. Dicho lineamiento debe indicar que la mayor parte de la información que los sistemas adquieran, procesen y produzcan deberá ser tratada en condiciones de datos abiertos, entre los requerimientos de todo sistema de información que se desarrolle internamente, adquiera, o tercerice.

ii. Publicar los casos de uso en los que se basan los desarrollos de sistemas orientados a Gobierno Abierto y, progresivamente, todos los de software que presta servicios a los ciudadanos, negociando, en su caso, la libertad de hacer esta publicación con los proveedores e incluyéndola en lo sucesivo como condición de los contratos. Esta acción permitirá que los ciudadanos interesados en utilizar la información puedan agregar y sugerir nuevas modalidades de uso de la información una vez que entiendan mejor cómo se originaron los servicios.

n. Requerir que los análisis de riesgos que forman parte de los proyectos de creación y prestación de servicios incluyan explícitamente una visión de la gestión de riesgos orientada a la disponibilidad, dentro de condiciones de máxima publicidad, de la información en su estado menos desagregado posible. Entre los riesgos que se deben considerar en lo sucesivo están:

i. el impacto sobre la protección de datos personales y la confidencialidad de la información, así como los métodos necesarios para anonimizarla sin disminuir su utilidad

ii. el riesgo (impacto-probabilidad-costo) de que un diseño del sistema de información en cuestión impida, pudiendo facilitarlo, el acceso y alta disponibilidad de datos abiertos

iii. el riesgo (impacto-probabilidad-costo) de que un diseño del sistema de información en cuestión afecte negativamente otros derechos como el de libre expresión y el de libre asociación

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

o. Crear, en diversas instancias de gobierno y multisectoriales, incentivos para la ampliación de servicios de datos abiertos y gobierno abierto. Estos incentivos pueden ser de diversas naturalezas como concursos por premios monetarios y en especie, concursos por fondos para desarrollar e implementar los servicios, presencia pública aumentada, exenciones fiscales, etc.

p. Impulsar la adopción de una nomenclatura estandarizada, usable y visible para identificar los sitios Web del gobierno en los que residan datos abiertos de tal manera que las búsquedas permitan llegar a ellos en un número de pasos óptimo (mínimo). Para evitar una excesiva rigidez en la nomenclatura se debe establecer un tesauro. Es deseable un sistema de identificación similar al de Creative Commons, con tres tipos de identificadores (uno en lenguaje claro y ciudadano, uno en lenguaje legal exhaustivo, y uno gráfico), y que este sistema de identificación sea claro en cuanto a las licencias otorgadas en el uso de los datos, su calidad, fecha de verificación, etc.

q. Ampliar y precisar la normatividad de diversas jerarquías que conduce a la distinción entre lo público y lo privado en materia de datos públicos. Dicha normatividad debe evolucionar para que exija documentar con claridad estas distinciones. En su caso contribuirá a que algunos conjuntos de datos sean anonimizados, con el mínimo nivel de agregación posible, para facilitar su disponibilidad pública, en lugar de negar del todo el acceso usando la protección de datos más como pretexto que como motivo legítimo, o sólo proveerlo a través de documentos altamente agregados, en formatos cerrados y producidos por el ente gubernamental correspondiente.

r. Realizar estudios que lleven a la protección de grandes agregados de datos contra la deanonimización por métodos estadísticos, analíticos, etc. En caso de descubrir riesgos elevados de esta naturaleza, advertir a los afectados con oportunidad para que ejerzan sus derechos ARCO.

s. Producir políticas de acceso a la información y de protección de la información individual contenida en los acervos de información en poder del Gobierno Federal adicionando la perspectiva de privacidad de las comunicaciones privadas a las de acceso a la información y de protección de datos personales. Si bien ambos conceptos están representados actualmente en la Constitución, su reglamentación

Agosto de 2013

Alianza para el Gobierno AbiertoConstrucción del Plan de Acción 2013-2015

detallada reside en instrumentos legales muy diversos, como la Ley Federal de Telecomunicaciones, las disposiciones sobre protección de datos personales en posesión del sector público, los Códigos de Procedimientos Penales, etc.

t. Procurar la sustentabilidad de los esfuerzos mediante la combinación de obligaciones, presupuestos, estructuras organizacionales, incentivos y rendición de cuentas efectiva entre distintos actores sociales, con el objetivo de evitar que los esfuerzos se agoten a poco tiempo de iniciados.

u. Impulsar el acceso y las transacciones en condiciones de movilidad. Para este fin, tanto desarrollar servicios propios en las dependencias y entidades gubernamentales cuanto crear amplios conjuntos de datos abiertos para su explotación por terceros. Estimular la presentación de casos de uso por ciudadanos y organizaciones para adaptar la disponibilidad de datos para la explotación móvil.

v. Impulsar la creación de un tesauro de términos y categorías que faciliten la producción, etiquetado, búsqueda y explotación de la información gubernamental. Este tesauro deberá construirse en forma federada, ser publicado en forma amplia, enriquecerse constantemente mediante “crowdsourcing”, y estar basado en criterios de usabilidad y consultas frecuentes a los usuarios. Considerar la posibilidad de una gobernanza “multistakeholder” para este activo.

w. Establecer y seguir una política de nombres de dominio para los sitios gubernamentales que permita realizar búsquedas “top down” o combinando búsquedas directas con parámetros relacionados con los nombres de dominio. Esta política debe también proteger y volver disponibles los nombres de dominio que más probablemente puedan ser utilizados por los ciudadanos al explorar la información pública. Las subdependencias y proyectos importantes deben quedar anidadas en las dependencias a las que pertenecen para facilitar búsquedas con el parámetro “site:”. Las variantes deberán ser justificadas de manera acorde con la evolución de los buscadores y sus capacidades, así como las guías y orientación que las dependencias provean en apoyo a la búsqueda de información para fines de Gobierno Abierto y Datos Abiertos.

Agosto de 2013

i C. Malamud et al., http://www.opengovdata.org/home/8principles visitado el 16 de agosto de 2013ii J. Wonderlich, http://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-data-principles/ visitado el 16 de agosto de 2013iii http://www.internetsociety.org/who-we-are/mission/values-and-principles visitado el 16 de agosto de 2013iv http://coreinternetvalues.org/ visitado el 16 de agosto de 2013v http://pisanty.blogspot.mx/2010/05/valores-fundamentales-de-internet.html visitado el 16 de agosto de 2013vi http://www.politicadigital.com.mx/?P=leernoticia&Article=20597 visitado el 16 de agosto de 2013vii http://www.whitehouse.gov/blog/2013/08/16/progress-toward-opening-government-data-resources visitado 16.8.2013viii Tierno Galván, 2010, citado por J.A. García Rodríguez, Revista de Administración Pública (INAP), 129 (vol. XLVII no. 3, 2012) p. 161 ff. ix C. Malamud et al., http://www.opengovdata.org/home/8principles visitado el 16 de agosto de 2013x J. Wonderlich, http://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-data-principles/ visitado el 16 de agosto de 2013xi Sir Tim Berners-Lee, “Linked Data”, http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html visitado 16.8.2013xii H. Yu y D.G. Robinson, “The New Ambiguity of ‘Open Government’”, UCLA L. Rev. Disc. 59, 178-208 (2012)xiii http://www.funcionpublica.gob.mx/web/doctos/transparencia/focalizada/indices/metrica_de_la_transparencia_2010_cide.pdf visitado el 16 de agosto de 2013xiv http://www.opengovpartnership.org/ visitado el 16 de agosto de 2013xv http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/country_action_plans/Mexico_Action_Plan.pdf visitado el 16 de agosto de 2013xvi http://aga.org.mx/SitePages/DefinicionAlianza.aspx visitado el 16 de agosto de 2013xvii http://project-open-data.github.io/implementation-guide/ visitado el 16 de agosto de 2013xviii http://www.greatplains.net/download/attachments/8486930/SCIENCE2013AUGPAYINGFOROPENACCESS.pdf visitado el 16 de agosto de 2013