determinación de las necesidades de gasto fiscal en el nivel regional

8/9/2019 Determinación de las necesidades de gasto fiscal en el nivel regional

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DETERMINACIÓN DE LAS NECESIDADESDE GASTO FISCAL EN EL NIVEL

REGIONAL

Gonzalo Neyra Aráoz

Abril 2010

Centro de Investigación - CICAUniversidad Católica Santa MaríaUrb. San José s/n Umacollo Arequipa - PerúEmail: [email protected]: http://www.ucsm.edu.pe/



2



Resumen

Uno de los objetivos de la descentralización es promover el desarrollo equitativo de losterritorios. La presencia de disparidades regionales obligan a establecer mecanismos de

nivelación regional que implica asegurar un mínimo, sino similar, acceso los bienespúblicos a todos los habitantes al margen de la jurisdicción donde vivan. Este documentopresenta una aproximación a las necesidades de gasto fiscal en las regiones del Perú,sobre la base de la propuesta metodológica de Yilmaz (2003) y Shah (2007), como unfactor clave para identificar las brechas fiscales y la correspondiente reorientación detransferencias fiscales. Se establece también una propuesta para establecer un sistema detransferencias fiscales intergubernamentales más sólido a fin de garantizar que elresultado del proceso de descentralización peruano sea en general económica ysocialmente más beneficioso.

Palabras clave: economía del sector público, transferencias fiscalesintergubernamentales, nivelación horizontal.

Clasificación JEL: H70, H77.

Abstract

One objective of decentralization is to promote equitable development in the territories. Thepresence of regional disparities require regional leveling mechanisms involved to ensure aminimum, but similar, access to public goods to all ctizens regardless of the jurisdictionwhere they live. This paper presents an approach to fiscal expenditure needs in the regionsof Peru, on the basis of the methodology of Yilmaz (2003) and Shah (2007) as a key factor in identifying gaps and the corresponding shift tax transfers tax. It also establishes aproposal to establish an intergovernmental fiscal transfer system more robust to ensurethat the outcome of Peru's decentralization process is generally more economically andsocially beneficial.

Keywords: public finance, intergovernmental fiscal transfers, fiscal equalization.

JEL Classification: H70, H77.

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INDICE

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Determinación de las necesidades de gasto fiscal en el nivelregional

1. Introducción

El Perú es un país con profundas desigualdades sociales y regionales que no han variado

mucho en el transcurso de su vida republicana. Las diferencias en términos de bienestar y

pobreza entre regiones, de acuerdo a las últimas cifras oficiales (INEI, 2009), son bastante

pronunciadas. Así, la región más pobre tiene por encima del 80% de pobreza mientras que

la menos pobre tiene por debajo del 20% de población en esas condiciones. Algunos

estudios que han analizado las diferencias regionales (Gonzáles de Olarte, 2004), dan

cuenta que en los periodos de centralismo existen escasos, sino nulos, avances en

términos de convergencia regional; otros análisis más recientes (Chirinos, 2008) muestran

que en el periodo 2002-2007, periodo de descentralización, las regiones han tendido a

reducir en algo sus disparidades de niveles de renta, descartando, sin embargo una

convergencia absoluta. En ambos casos, la variable crecimiento económico es

determinante, sin embargo, Gonzáles de Olarte y Trelles (2004) remarcan que el ‘gasto

público juega un rol importante para compensar las fuerzas impulsoras y retardarias’ del

crecimiento regional, responsables de las enormes diferencias, por lo que una

descentralización con un gasto más eficiente podría ayudar al compensar losdesequilibrios regionales.

Aunque, la descentralización ha permitido desconcentrar parte considerable del gasto

público mediante transferencias a los gobiernos regionales y locales, la distribución de

éstas no estaría respondiendo a objetivos claros para mitigar las desigualdades

territoriales, y menos aún, a una política nacional de nivelación regional. Un informe del

Banco Mundial para el Perú (Polastri y Rojas, 2007) muestra que la variación de los

recursos determinados (coparticipación de los gobiernos regionales y locales en el

impuesto a la renta de empresas explotadoras de recursos naturales) no se correlaciona

de manera contundente con la pobreza, por el contrario, ha agravado las desigualdades.

Por su naturaleza, los recursos determinados tienden a ser altamente inequitativos; dado

que en la práctica son recursos cuya titularidad de los gobiernos locales y regionales,

reconocida por la Constitución Política (Art. 77), no permite hacer un reparto horizontal

hacia otras jurisdicciones. Sin embargo, las haciendas regionales no se financian solo de

recursos determinados, también existen otras fuentes como los llamados recursos

ordinarios. Éstos constituyen transferencias del gobierno nacional que tienen su origen en

5



la recaudación de los impuestos nacionales, por lo que no están asociados a ningún

territorio en particular, lo que permite cierta discrecionalidad, al Ministerio de Economía y

Finanzas, en su asignación. Los recursos ordinarios financian en las regiones, no

exclusivamente pero en gran medida, los gastos corrientes que están vinculados con la

provisión de servicios sociales como la educación y salud principalmente. Las inequidades

regionales del gasto regional también están presentes en la provisión de estos servicios;

así, en el estudio citado se incide, con cifras del 2006, que para gastos en educación

primaria, regiones como Moquegua han recibido S/. 1,273 por alumno matriculado, en

tanto que a regiones como Huánuco sólo se les ha transferido S/. 612, a pesar que

Huánuco presenta niveles de pobreza mucho más elevados que Moquegua” (Polastri y

Rojas, 2007).

Lo anterior es una muestra de la necesidad de recurrir a un nuevo arreglo fiscal en la

distribución de recursos. Una buena asignación de los recursos fiscales hacia las regiones

requiere fundamentalmente de conocer previamente de las demandas regionales por

bienes públicos; es decir, las necesidades específicas de servicios públicos que los

gobiernos regionales tienen la responsabilidad de proveer. Estas necesidades pueden

expresarse en presupuestos y empalmar con un buen diseño de transferencias fiscales

que lleve, en términos per capita, más recursos a las regiones con mayores necesidades.

La ausencia de esta vinculación en las actuales transferencias hace evidente la falta de

objetivos específicos de nivelación regional en el país.

En ese contexto, el propósito de esta investigación es determinar las necesidades de gasto

fiscal en el nivel regional que permita un rediseño del sistema de transferencias fiscales

discrecionales, incorporando criterios de equidad horizontal y de compensación

transversales en la distribución de recursos.

Aunque en los últimos años, las municipalidades se están convirtiendo en actores

relevantes en el gasto fiscal dentro de las regiones, este trabajo no tiene previsto incluirlasen el análisis por lo que nuestra atención sólo apunta al gasto de los gobiernos regionales.

Asimismo, en este trabajo definimos como gasto regional al gasto vinculado al presupuesto

no financiero ni previsional de los gobiernos regionales.

Los hallazgos de este trabajo permitirán aportar al debate de una cuestión pendiente en la

agenda futura de la descentralización peruana: la definición de una nueva política nacional

de compensación regional mediante la definición de objetivos nivelatorios claros orientados

al restablecimiento de ciertos estándares mínimos de bienes y servicios públicos en lasdistintas regiones del país. En concreto, se presenta una aproximación a las necesidades

6



de gasto fiscal en cada una de las jurisdicciones regionales y un esbozo de un nuevo

instrumento fiscal de reparto que buscar romper con criterios inequitativos de fijación de

presupuestos y establecer una fórmula de reparto de recursos más racional, transparente y

actualizada.

Este documento está organizado de la siguiente manera: en segundo capítulo hace una

revisión de los aspectos más resaltantes del modelo de financiamiento regional imperante

y los desequilibrios fiscales resultantes; el capítulo tercero presenta una revisión

bibliográfica de las necesidades fiscales y de las transferencias de nivelación en esquemas

descentralizados. El capítulo cuarto es la propuesta metodológica de la determinación de

las necesidades fiscales y su aplicación al caso peruano. El capítulo quinto presenta los

resultados y el último las conclusiones y recomendaciones de política.

2. El financiamiento regional y los desequilibrios horizontales

La descentralización de los ingresos, es decir, el traslado de potestades para manejar sus

propios tributos, es un área donde los avances de la descentralización hacia el nivel

regional han sido prácticamente nulos en el Perú. Si bien, la Ley de Descentralización

Fiscal condiciona la cesión de algunos impuestos internos como el Impuesto a la Renta,

esto está condicionado a la integración de los departamentos en regiones; todo ello ha

hecho que los gobiernos regionales, en la práctica, sean financiados por transferencias delnivel nacional de la misma forma que sus antecesores, los Consejos Transitorios de

Administración Regional (CTAR). Sin embargo, también existen mecanismos, anteriores al

proceso de descentralización, diseñados para los gobiernos locales que han sido

extendidos al nivel regional como son los diferentes tipos de canon y similares junto a las

posibilidades de tasas y derechos a los usuarios por la prestación de servicios públicos.

En la práctica, se puede subdividir en dos grandes grupos de fuentes financieras que

posee el nivel regional.

2.1. Los ingresos propios y determinados

Se caracterizan porque el gobierno regional ejerce una cierta titularidad sobre ellos. En el

primer caso, los recursos directamente recaudados son los únicos ingresos cuyo tasa y

recaudación es determinada por el mismo gobierno regional, por lo tanto, técnicamente

son ingresos propios. Estos recursos están vinculados a tarifas y cargos a los usuarios por

la prestación de servicios y/o la venta de bienes; aunque poseen una clara

correspondencia entre la demanda y la provisión del bien, estos cargos sólo se aplica a

7



bienes cuasi públicos (como los servicios de salud pública). Es imposible aplicarlos a los

bienes públicos que los gobiernos regionales proveen o deberían proveer 1. A pesar de ello,

los ingresos regionales por esta fuente sumaron más de 380 millones de soles en 2008,

comparado con el total del presupuesto regional, representan alrededor del 3% del total.

En esta clasificación también se incluyen los llamados recursos determinados que son las

participaciones que tiene el gobierno regional en algunos impuestos y derechos que pagan

las empresas que explotan recursos naturales en la jurisdicción regional. Estos

instrumentos tienen un reconocimiento constitucional2. En la actualidad, los gobiernos

regionales tienen participación en el canon y sobrecanon, las regalías y la renta de

aduanas. El marco normativo que regula estos recursos es bastante complejo dado que

también se reparten a los gobiernos locales y cada recurso tiene su propia norma y

formula de reparto; existen diversos tipos de canon y regalías (minero, pesquero,

hidroenergético, petrolero, forestal y gasífero) y en el caso de la renta de aduanas, en el

nivel regional, sólo está circunscrita al gobierno regional del Callao.

El común denominador de todos es que son recursos definidos por arreglos que buscan

retribuir a los territorios por la explotación de sus recursos naturales participando en el

50% de algunos impuestos recaudados por el nivel nacional (Impuesto a la Renta en el

caso del canon minero e Impuesto a las Importaciones en el caso de Renta de Aduanas),

de derechos de explotación (canon pesquero y forestal) y del valor de la producción (canony sobrecanon petrolero y regalías). Su reparto es fijado por regla, por lo tanto es imposible

una discrecionalidad que permita corregir su asignación altamente inequitativa entre los

territorios. Los gobiernos regionales participan de una parte de estos recursos, que varía

dependiendo del recurso natural: el más importante (canon minero) otorga un 25% a los

gobiernos regionales; éstos a su vez tienen que transferir el 20% de dicho monto a las

universidades nacionales de la jurisdicción regional.

A pesar de su incremento explosivo en los últimos años, estos recursos carecen de unpeso determinante en las finanzas públicas regionales; para 2008, los gobiernos

regionales financiaron su gasto con estos recursos en el orden de los 1,964 millones de

soles, monto casi 2.5 veces menos que lo derivado a los gobiernos locales por este

1 Los bienes públicos se caracteriza por la no rivalidad y no exclusión en su consumo; por lo tanto, la única

forma de financiarlos es mediante la tributación (Rosen, 2002).

2 En su artículo 77° la Constitución señala que “corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a

ley, recibir una participación adecuada del total de los Ingresos y Rentas obtenidos por el Estado en la

explotación de los recursos naturales en cada zona, en calidad de canon”.

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concepto. En el caso de la Renta de Aduanas, es un caso muy particular pues es un

recurso utilizado en el nivel regional sólo por el Gobierno Regional del Callao y su uso está

condicionado a gastos en educación.

Otras fuentes incluidas en los recursos determinados son el Fondo de DesarrolloSocioeconómico de Camisea (FOCAM) y el Fondo de Promoción a la Inversión Pública

Regional y Local (FONIPREL); el primero tiene la lógica de los canon y está vinculado a

las regiones que están involucradas con la explotación del Gas de Camisea. La naturaleza

del FONIPREL es distinta al resto porque constituye un fondo concursable para financiar

proyectos de inversión pública y sus criterios de asignación priorizan indicadores de

necesidad.

2.2. Los recursos ordinarios y el FONCOR

Las transferencias fiscales que realiza el gobierno nacional hacia los gobiernos regionales

son los recursos ordinarios y el Fondo de Compensación Regional (FONCOR);

adicionalmente se ha incluido en este ítem a los recursos que la contabilidad

gubernamental define como donaciones y transferencias3. Estas transferencias financian

más de cuatro quintos del presupuesto regional.

La fuente de mayor importancia son los recursos ordinarios que financiaron más de 9 mil

millones de soles del gasto regional en 2008 que en términos porcentuales representa más

del 85% de total; éstos son recursos asignados anualmente por el gobierno nacional de

forma discrecional a todos los gobiernos regionales y que tienen origen en la recaudación

tributaria en general. Es común que su uso esté asociado a gastos corrientes que financian

la provisión de bienes y servicios públicos en las regiones y que, por su naturaleza, poseen

cierta rigidez. No obstante, las cifras oficiales4 dan cuenta del uso del 64% de los recursos

ordinarios destinados a cubrir gastos de personal, lo que permitirían un margen de

maniobra de más del 35% de dicho recurso. Ese sería el nivel de discrecionalidad delMinisterio de Economía en la asignación de estos recursos.

Cabe resaltar que éste no es una fuente exclusiva del nivel regional, -aunque en algún

momento se los etiquetó como ‘recursos ordinarios para los gobiernos regionales’- son

recursos de libre programación que financia a los tres niveles de gobierno. Las

‘donaciones y transferencias’ tienen la misma lógica que los recursos ordinarios, pero son

3 Se debe remarcar que en este ítem se encuentran también las donaciones de entidades no gubernamentales,

como la cooperación internacional hacia los gobiernos regionales.

4 Cuenta General de la República 2008

9



recursos altamente volátiles, no necesariamente programados y con alta discrecionalidad

en su asignación.

En el caso del FONCOR, aunque constituye un instrumento diseñado en el marco de la

descentralización y con objetivos claros de nivelación regional, no se le ha dadoimportancia alguna en la financiación regional; es posible que su vinculación a fuentes

específicas (los recursos de la privatización y la inversión de los anteriores CTAR) lo haya

limitado para jugar un rol más determinante dado que estas fuentes no son ni sostenibles

en el tiempo ni poseen un peso considerable en el presupuesto público 5.

2.3 La distribución del gasto regional y el desequilibrio horizontal

A partir de 2003, el nivel regional ha crecido sostenidamente en el volumen de sus gastosy en la participación del presupuesto público. El Gráfico 1 muestra el gasto público regional

no financiero en los últimos seis años según las fuentes de financiamiento clasificadas

arriba; en este periodo, aunque los recursos determinados, que poseen una participación

relativa, han ganado algún espacio en la estructura presupuestaria, los recursos ordinarios

(incluyendo el FONCOR) son el recurso de mayor importancia en las finanzas regionales,

importancia que no ha variado mucho desde la implementación de la descentralización en

2003. El detalle es que estos recursos no están presentes en el arreglo normativo de la

descentralización fiscal, por lo tanto se podría decir que este es un esquema transitorio ydesvinculado formalmente del financiamiento regional. Como sea, muestran dos

características resaltantes en términos de la descentralización: primero, son recursos de

libre programación, por lo tanto pueden ser utilizados para fines nivelatorios por el

gobierno nacional; segundo, están asociados a gastos corrientes, que son justamente

bienes y servicios públicos proveídos en el nivel regional, donde una asignación nacional

con criterios compensatorios podría jugar un rol más determinante en la cohesión regional.

5 Si se lo compara con el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), con similares objetivos

nivelatorios en el nivel local, éste tiene sustento en el Impuesto de Promoción Municipal (2% del Impuesto

General a la Ventas), por lo que tiene un peso sostenido en la financiación local.

10



0

5,000

10,000

2003 2004 2005 2006 2007 2008

(Millones de Soles)Evolución del gasto regional 2003 -2008

Rec. determinados y propios Rec. Ordinarios y FONCOR

Fuente: Cuenta General de la RepúblicaElaboración Propia

Como se comentó antes, la distribución de los recursos determinados (participaciones en

la renta de recursos naturales) es bastante inequitativas desde el punto de vista territorial.

El Grafico 2 presenta la distribución de acuerdo a los niveles de pobreza regional; queda

claro que los departamentos menos pobres como Tacna o Moquegua reciben mucho más

recursos, en términos per capita, que regiones con alta pobreza, y en consecuencia, mas

necesidades, como Apurímac o Huancavelica.

Estas inequidades, que son inevitables en el actual marco institucional de reparto,

configuran un desequilibrio fiscal horizontal, donde existen regiones pobres con gobiernos

regionales con poco presupuesto y regiones dotadas de recursos con pocos niveles de

pobreza. Esta situación no es aceptable desde la perspectiva de una descentralización que

tiene como uno de sus objetivos fundamentales promover el desarrollo equitativo de las

regiones del país; un desarrollo equitativo implica una igualdad de trato y oportunidades

que, en términos fiscales, significa igualdad en la asignación de partidas presupuestarias

per capita.

GRAFICO 2: NIVELES DE POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOSDETERMINADOS EN EL NIVEL REGIONAL 2008

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Amazonas

Ancash

Apurímac

Arequipa

Ayacucho

Cajamarca

Cusco

Huancavelica

Huánuco

Ica

JunínLa Libertad

Lambayeque

Lima

Loreto

Madre de Dios

Moquegua

Pasco

Piura

Puno

San Martín

TacnaTumbes

Ucayali

2 0

4 0

6 0

8 0

P o b r e z a ( % d

e l a p o b l a c i ó n

)

0 500 1000 1500Transferencia de Recursos Determinados (per cápita)

Fuente: Cuenta General de la República e Instituto Nacional de Estadística INEIElaboración Propia

De acuerdo a la teoría de la descentralización fiscal, en escenarios como éste, el gobiernonacional tiene que jugar un rol importante nivelando los presupuestos, para que todos los

ciudadanos al margen de la región donde vivan, accedan a un nivel promedio de bienes

públicos. En el caso peruano, el instrumento adecuado debería ser el FONCOR y/o en su

caso, los recursos ordinarios, en cuyo reparto el gobierno nacional posee discrecionalidad.

El Gráfico 3 muestra la distribución territorial del presupuesto regional considerando los

recursos determinados y los recursos ordinarios; se esperaría que los recursos ordinarios

compensen de alguna manera las asimetrías generadas por los recursos determinados.No obstante, se puede ver que la distribución de los recursos ordinarios también carece de

objetivos compensatorios, agravando más las inequidades presupuestarias territoriales. Lo

más resaltante es el caso de Moquegua, la región más rica del país, en términos de

ingreso per cápita; a su alta dotación de recursos determinados se le suma otro monto

considerable de recursos ordinarios que el gobierno nacional le transfiere de forma

discrecional y complementaria. En el otro extremo está Huánuco, la región que menos

recursos determinados recibe y cuyo presupuesto total no logra igualar a los recursos

determinados de Moquegua o Tacna (Huanuco es una de las regiones más pobres delpaís).

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GRAFICO 3: DISTRIBUCIÓN ESPACIAL DEL GASTO PÚBLICO REGIONAL1/ PERCAPITA 2008

0 500 1,000 1,500Soles por habitante

LimaPiura

CajamarcaLa Libertad

Lambayeque

JunínIca

HuánucoPuno

ArequipaAncash

CuscoUcayaliLoreto

AyacuchoSan MartínAmazonas

HuancavelicaApurímac

PascoTumbesTacna

Madre de DiosMoquegua

Rec. Determinados Rec. Ordinarios

Fuente: Cuenta General de la República

Elaboración Propia

2.4. Asignación de gasto y necesidades fiscales en el nivel regional

En un esquema descentralizado, la regla es el financiamiento subnacional mediante

ingresos propios y la excepción es el uso de transferencias nivelatorias6. No obstante, un

modelo fiscal regional en base a transferencias también puede tener algunas ventajas

sobre el otro, especialmente, en los estadios iniciales del proceso. Para que las

transferencias cumplan con su objetivo compensatorio requieren de información sobre lasnecesidades fiscales en las regiones que consideran el análisis las diferencias en la

intensidad de la demanda de servicios públicos y los distintos costes de provisión que

pueden existir en cada territorio (Mochida, 2007).

6 Una de las ventajas de un Estado descentralizado es que sus gobiernos regionales poseen mayor información

que el gobierno nacional sobre la demanda de servicios públicos en su jurisdicción y son capaces de ajustarse a

dicha demanda con mayor eficiencia; dada la heterogeneidad de las demandas regionales por bienes públicos,

es esencial la correspondencia fiscal que vincula el consumo de bienes públicos con su financiamiento en el

mismo nivel. Sin embargo, todos los esquemas descentralizados requieren de transferencias nivelatorias desde

el nivel nacional (Bird, 2000).

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Las necesidades fiscales, como variables, no han sido incorporadas aún en la distribución

del presupuesto regional. La principal fuente de financiamiento regional, las transferencias

de recursos ordinarios, carece de lineamientos para su distribución entre los gobiernos

regionales7; la asignación territorial de este recurso, es en la práctica, producto de una caja

negra. Dadas las características del mismo, es posible que en su distribución operen

criterios poblacionales para aquellos gastos relacionados con la provisión de servicios

públicos (gastos corrientes) y esté altamente vinculado al ciclo político en el caso del

componente relacionado a los gastos de inversión.

Una proporción de los recursos regionales se encuentran dentro del marco del

presupuesto por resultados recientemente implementado (en el presupuesto 2008, se

asignó 887 millones del presupuesto regional, alrededor del 7.6% de su presupuesto total).

Esta modalidad constituye una innovación en la asignación del gasto, dado que, en

términos de articulación institucional (ministerios y gobiernos regionales, principalmente) y

de enfoque hacia objetivos concretos que resuelvan los de problemas críticos que afectan

a la población, constituyen un ejemplo que podrían ser extendido al resto del presupuesto

e instituciones8. En las regiones, en particular, puede constituir un instrumento fundamental

de gobierno que logre mayor eficiencia en la provisión de servicios públicos específicos.

No obstante, no hay que perder de vista que el reparto de recursos entre las regiones no

es un tema de eficiencia (principal atributo del presupuesto por resultados), sino de

equidad (principal atributo de la nivelación regional).

Precisamente con esa finalidad ha estado diseñado el FONCOR, instrumento

presupuestario que quedó en el papel; según la Ley de Bases de la Descentralización N°

27783, el FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales

con criterios de equidad y compensación considerando factores de pobreza necesidades

insatisfechas, ubicación fronteriza, población, capacidad fiscal e indicadores de gestión. De

acuerdo a información reciente del Ministerio de Economía y Finanzas (2009), en el nuevo

criterio de asignación se ha incorporado las carencias como una proxy de las necesidades

de gasto de inversión (recuérdese que el Foncor está destinado a gastos de inversión). Sin

embargo, el principal problema del Foncor es que, en la práctica, no está operativo;

7 A diferencia del nivel regional, los recursos ordinarios para los Gobiernos Locales si poseen lineamientos de

distribución regulados por el Ministerio de Economía y Finanzas.

8 Los programas estratégicos son: a) Salud Materno Neonatal; b) Articulado Nutricional; c) Logros de

Aprendizaje al finalizar el III Ciclo; d) Acceso de la Población a la Identidad; e) Acceso a Servicios Sociales

Básicos y Oportunidades de Mercado.

14



aunque para aspectos formales el Ministerio de Economía y Finanzas lo enuncia como

parte de los recursos ordinarios (MEF, 2009).

2.5 El papel del gasto municipal en las regiones

Un asunto adicional que se debe tener en cuenta al momento de analizar las necesidades

de gasto regional es la creciente participación de los gobiernos municipales como

proveedores de bienes y servicios públicos dentro de las regiones. Si bien su rol se

circunscribe a su jurisdicción local, su gasto tiene efectos cada vez más relevantes en la

jurisdicción regional como en el mismo nivel subnacional. Ello va de acuerdo a la política

de descentralización que resalta que los gobiernos regionales no reemplazan a los

gobiernos locales y las relaciones intergubernamentales gobierno central- gobierno local

tiene el mismo rango que gobierno central-gobiernos regionales.

De acuerdo a la Cuenta General de la República, los municipios ejecutaron un gasto de 13

569 millones de soles en 2008, superior a los 12 916 millones de soles gastados por el

nivel regional en el mismo año, con ello los gobiernos locales pasan a tener mayor

importancia como gobiernos subnacionales, pero esta importancia estaría ligada a las

transferencias del canon y similares. Respecto a su relevancia dentro del territorio, existe

departamentos donde los municipios de forma agregada gastan más que sus respectivos

gobierno regionales; el caso más resaltante es Lima, donde el nivel local gasta más decinco veces el presupuesto regional (obviamente los gobiernos regionales tienen poca

relevancia política). Sin embargo, también es posible ver casos en regiones donde el nivel

local es tiene más del doble de presupuesto que el nivel regional (Moquegua); o por

encima del presupuesto regional (Tacna, Ancash, Pasco y Cusco). Asimismo, del total del

ese gasto local más del 55% se ha destinado a inversión pública local; es decir, el gasto

municipal no es tanto un gasto de servicios públicos sino de obras locales.

Finalmente, al igual que el gasto regional, el gasto local también está distribuido demanera inequitativa en los departamentos del país; existe un gasto per capita más alto en

las regiones menos pobres y los gastos más bajos en las regiones más pobres del país.

Nuevamente la paradoja muestra a Moquegua, una de las regiones menos pobres del

país, con un gasto local per capita de 3 143 soles y en el otro extremo a Huánuco, una de

las regiones más pobres, con un gasto local per cápita de 315 soles; es decir una

diferencia de 10 a uno.

En conclusión, la descentralización peruana, vista desde la perspectiva presupuestaria

subnacional no está apuntando a lograr objetivos de equidad en la distribución del gasto

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público, y por ende en la igualdad de oportunidades para los habitantes que viven en las

regiones del país. Si bien presencia de heterogeneidades es una característica inherente a

la diversidad de gobiernos locales, es posible corregir esas desigualdades modulando la

asignación presupuestaria a los territorios mediante el uso de transferencias nivelatorias

hacia el nivel regional, como lo muestra la evidencia internacional.

3. Revisión de la literatura

La teoría de la descentralización fiscal establece que los gobiernos subnacionales logran

resultados más eficientes que el gobierno nacional en la provisión de los bienes públicos

locales, dado que, al tener más cercanía a los contribuyentes, manejan mayor información

y, en consecuencia, se ajustan mejor a las preferencias de sus jurisdicciones (Oates,

1997). Asimismo, plantea que la situación ideal para una jurisdicción subnacional sería queobtuviera todos sus ingresos mediante su poder fiscal, teniendo en cuenta la siguiente

regla: que los tributos subnacionales deben provenir sólo de los residentes de la

jurisdicción y preferiblemente vinculados a los bienes públicos que se les provee. Es decir,

sin tener que recibir ayudas de ningún tipo (véase, Ahmad y Searle, 2005; Ter-Minassian,

1997 y Bird, 2000).

3.1. Transferencias de nivelación

La presencia de desequilibrios horizontales asociados a las disparidades regionales en el

ingreso (Ahmad et. al, 2007) hacen que, en la práctica, el marco institucional de un

proceso de descentralización debería asegurar un mínimo, sino similar, acceso a los

servicios públicos a todos los habitantes, al margen de la jurisdicción donde vivan (Ahmad

y García-Escribano, 2006). Las transferencias de nivelación son un instrumento de

garantía de una provisión de bienes públicos locales similares en todo el territorio nacional,

constituyendo la expresión de la solidaridad interterritorial, en la medida en que generan un

traslado de recursos desde las jurisdicciones con más recursos o con menoresnecesidades de gasto hacia los territorios con menos recursos o con mayores necesidades

de gasto (Shah, 1994).

La evidencia empírica muestra que las transferencias de nivelación están en función de los

arreglos intergubernamentales de los países, pero variables recurrentes son la capacidad

fiscal y el peso poblacional de las jurisdicciones. Asimismo en algunos casos,

especialmente en países en desarrollo con alto crecimiento se toma también en cuenta el

ingreso promedio; en los países desarrollados está relacionada negativamente con lacapacidad fiscal y la densidad poblacional (Otter, 2007); en otros con la cantidad de

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población dependiendo de sus edades y de su condición (Shah, 2007). De otro lado, y

principalmente en los países productores de recursos naturales, la distribución se hace

sobre variables de herencia (heritage argument) donde se prioriza el retorno de recursos

hacia las regiones productoras como un derecho (caso similar al canon); también existen

nociones políticas de equidad utilizadas que casi siempre son emotivas (Bahl y

Tumennasan, 2002).

3.2. Necesidades fiscales

Ladd (1994), define a las necesidades de gasto de un gobierno subnacional como el nivel

de gasto en el que éste debería incurrir para alcanzar un determinado nivel de resultados

en la provisión de bienes públicos; dicho concepto requiere tener en cuenta dos

cuestiones: introducir en el análisis las diferencias en la intensidad de la demanda deservicios públicos y los distintos costes de provisión que pueden existir en cada territorio

(Mochida, 2007).

Existen diversas formas para aproximarse a una medición de las necesidades de gasto.

(Boex y Martínez, 2004). Uno de los más conocidos es el método bottom-up

(contabilización de los costes de provisión) que parte definiendo los servicios públicos que

van a ser objeto de nivelación teniendo en cuenta el gasto en los insumos necesarios para

producir dichos servicios; busca un estándar de gasto en cada una de esas áreas paraalcanzar un resultado predeterminado.

Para Yilmaz (2003), determinar las necesidades de gasto fiscal (cost of service

responsibility) básicamente requiere de conocer la variación del coste para la entrega de

servicios por parte de los gobiernos subnacionales. Tres son los factores responsables de

dicha variación: a) el rango y tipos de servicios públicos que los gobiernos regionales

deben proporcionar (por la ley); b) los precios de los insumos usados para producir los

servicios públicos como sueldos y salarios, costos de combustible, etc.; c) factores quedeterminan el alcance de los servicios proveídos como la estructura demográfica de la

población.

Otro método, el top-down (presupuesto de gasto representativo) es el más preciso;

determina cuál es el gasto estandarizado por usuario para cada grupo. Las necesidades

de gasto totales son el resultado de sumar el gasto estandarizado ajustado por usuario

calculado para cada grupo de servicios. El problema de esta metodología es que requiere

abundante información estadística, no siempre disponible, para la determinación del gasto

estándar y la valoración de las diferencias en los costes de provisión.

17



Desde otras perspectivas, puede ser preferible usar métodos que, a pesar de ser menos

precisos, son más transparentes y asequibles. Este es el caso del presupuesto

estandarizado de gasto.

4. Propuesta Metodológica

4.1. El Modelo de Gasto Representativo9

Para determinar las necesidades fiscales de gasto en el nivel regional se toma el Modelo

de Gasto Representativo (MGR) propuesto por Yilmaz (2003) y Shah (2007) para el diseño

de transferencias fiscales al nivel subnacional; el MGR dividen el gasto total en las

responsabilidades de gasto regional, luego estima para cada una de las responsabilidades

sus correspondientes necesidades de gasto expresadas en unidades monetarias, en base

a funciones que toman en cuenta variables regionales de población, territorio y actividades

económicas en la jurisdicción, que ayudarán a cuantificar la necesidad.

En el Modelo de Gasto Representativo se representa las necesidades de gasto fiscal para

el gobierno regional i , considerando sus j responsabilidades de gasto:

Expresado formalmente se la siguiente manera:

( )

Ε × ∑

=

n

k

ik k R jij G= NF 1

φ λ (1)

Donde;

ij NF : Es la necesidad de gasto fiscal en la responsabilidad de gasto j del gobierno

regional i;

jλ : Es el ponderador del gasto fiscal en la responsabilidad j , calculado como la

participación de la responsabilidad de gasto j en el gasto total ( )G

RG : Es el gasto público agregado del nivel regional

ik Ε : Son las k variables regionales correspondientes a cada gobierno regional i; el

número total de variables utilizadas es n (k=1…k).

9 Este trabajo toma como base la propuesta metodológica de Yilmaz (2003) desarrollada en el Instituto del

Banco Mundial para determinar las necesidades fiscales en el nivel subnacional.

18



k φ : Es el peso asignado a cada una de las k variables regionales, con 10 ≤< k φ

Las necesidades fiscales regionales para cada una de las responsabilidades de gasto

ij NF es producto de la magnitud de la demanda por bienes públicos en cada región, que

es calculada por un conjunto de variables regionales ponderadas ( )ik k Ε φ . Sin embargo,

este modelo no logra calcular las especificidades de la demanda por bienes públicos en

cada región; aquí, el peso de cada variable regional k φ es uniforme para todas las

regiones, lo cual constituye una primera limitante de esta metodología. Lo ideal sería que

dicha ponderación sea producto de las prioridades de cada política regional en

específico10.

A su vez para agregar las necesidades de gasto regional del país en sectores económicos

se multiplica el ponderador de gasto por cada sector con el total del gasto regional

R j G×λ .

Para hacer una comparación de las necesidades fiscales de gasto regional ij NF con la

actual distribución del presupuesto por cada responsabilidad de gasto de acuerdo a lo

mostrado en los reportes presupuestarios es necesario construir una matriz comparativa

que agrupe a cada función (responsabilidad de gasto j ) de cada gobierno regional i . Con

esta información es posible determinar las inequidades de la asignación de recursos (enespecial de los recursos ordinarios) en el esquema de reparto actual y ensayar un

instrumento de nivelación regional que apunte a cerrar las brechas en el acceso a

canastas promedio de bienes públicos regionales.

En la propuesta metodológica, el instrumento de nivelación regional, es aquel que buscar

cerrar la brecha fiscal entre las regiones, buscando mayor eficacia y eficiencia, derivando

recursos de las regiones no pobres (o menos pobres) hacia las regiones pobres, tomando

en cuenta las necesidades de gasto y la capacidad tributaria de la jurisdicción regional11.

10 Aquí es posible vincular los planes participativos de desarrollo regional con las transferencias fiscales; por

ejemplo para una región pobre como Huancavelica, la desnutrición infantil podría ser una variable con más

peso que el número de habitantes mayores de 65 años en la determinación de las necesidades de gasto del

sector salud.

11 La capacidad tributaria se refiere habilidad del gobierno regional para recaudar sus tributos regionales. En

este sentido, una representación genérica de ella está dada por la siguiente formula:

( )

∑

=

R

j

ij sjij Bt =CT 1

19



ijijij CT NF = BF − (2)

Donde;

ij BF : Es la brecha fiscal existente en la región i en la categoría de gasto j .

ij NF : Es la necesidad de gasto fiscal en la responsabilidad de gasto j del gobierno

regional i;

ijCT : Es la capacidad tributaria del gobierno regional i en el ítem tributario j , cedido o de

su titularidad.

Es importante destacar una cuestión relevante para esta parte de la propuesta: la

capacidad tributaria regional no debe ser confundida con la recaudación tributaria en laregión. Una es lo que potencialmente debería recaudar el gobierno regional (el autor toma

al promedio de recaudación nacional en el ítem como referente para medir la capacidad

regional) y la otra es lo que realmente ha logrado recaudar la región en el periodo. Cuando

la capacidad tributaria es igual a la recaudación tributaria, el esfuerzo fiscal regional es

óptimo.

Entonces, el instrumento de nivelación regional será el equivalente de la brecha fiscal

identificada12.

4.2. Las especificidades para el caso peruano

Aunque no existen las regiones como tales en el Perú, si existen gobiernos regionales en

cada uno de los 24 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, que cumplen el

mandato de sus electores en las responsabilidades que la ley les ha asignado. Como se

ha visto antes, el gasto regional está creciendo sostenidamente en los últimos años; éste

gasto está compuesto por una seria de funciones presupuestarias, pero que no todas

responden a las responsabilidades de gasto regional. Antes de diseñar el Modelo de GastoRepresentativo (MGR) para el nivel regional, es necesario tener en cuenta ciertas

especificidades de las finanzas regionales en el Perú.

Donde ijCT es la capacidad para recaudar tributos del gobierno regional i. ij B es la base tributaria del

impuesto del ítem j en la región i y sjt es la tasa estándar del impuesto para el ítem j El número total de ítems

de recaudación es R(j=1…R).

12 La brecha fiscal es una de las formas de definir las transferencias de nivelación regional, existen otras que se

aplican en función de las prioridades y especificidades de cada país. Una revisión de éstas formas se hace en

Shah (1996) y Bird y Villancourt (2005).

20



Se parte definiendo lo que sería el presupuesto regional peruano, utilizando la siguiente

formula:

( ijijijij GF +GP GR= PR − (3)

Donde, el presupuesto regional (PRij ) es la suma de los gastos imputados al nivel regional

(GRij) deduciendo los gastos previsionales (GPij ) y los gastos financieros (GFij ). De

acuerdo a la Cuenta General de la República, los gobiernos regionales poseen una

proporción considerable de gastos previsionales que no están vinculados a la producción

de bienes y servicios públicos en el nivel regional, en algunos gobiernos regionales como

Arequipa e Ica este gasto representa alrededor del 17% y 20% del total de su gasto,

respectivamente (Ver Anexo 1); en el caso de los gastos financieros, son los pagos de

intereses por la deuda regional, que hasta 2008, era un ítem bastante insignificante.

Otra consideración importante es sobre los gobiernos regionales mismos; incluir los 26

pliegos del nivel regional no es realista, en la actualidad, si se quiere cuantificar el

presupuesto disponible para cubrir la demanda de bienes públicos regionales. Esta

distorsión de da porque los tres pliegos regionales del departamento de Lima (gobierno

regional de Lima Provincias, gobierno regional del Callao y Municipalidad Metropolitana de

Lima) poseen menos presupuesto per capita que el resto de gobiernos regionales y mucha

más población que atender. No obstante, ello no significa que la población de Lima reciba

menos servicios que el resto, el detalle es que eso está a cargo todavía del gobierno

nacional13. Para evitar esas distorsiones no se ha incluido a los tres pliegos regionales de

Lima y se trabaja con los 23 gobiernos regionales del país ubicados fuera del

departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.

Una última consideración para diseñar el MGR es que el gasto regional en el Perú, está

compuesto por siete responsabilidades de los gobiernos regionales. Estas

responsabilidades vinculan, en la medida de lo posible, las responsabilidades que tienen

los gobiernos regionales según la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y

la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y lo que efectivamente realizan, de acuerdo la

estructura funcional de sus reportes presupuestarios14. Para esto se ha tomado

13 Es obvio que la provisión de bienes públicos aquí es realizada por el gobierno nacional. Por ejemplo, estos

gobiernos regionales no cuentan en su presupuesto con el Seguro Integral de Salud (SIS), que es una

transferencia del nivel nacional y que figura en los presupuestos regionales; sin embargo, ello no quiere decir

que el SIS no se entregue a los pobladores de Lima: el hecho es que figura como gasto del Ministerio de Salud.

14 El presupuesto regional refleja todas las funciones transferidas efectivamente a los gobiernos regionales,

porque éstas necesariamente tienen que expresarse en el presupuesto.

21



información del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) respecto a los

presupuestos regionales ejecutados en el año fiscal 2008 desde la perspectiva funcional y

de programas de gasto. Para fines del análisis se ha elegido sólo a aquellas funciones que

tienen relevancia en términos de monto y pertinencia con las funciones de gobierno

regional; se identificaron 16 programas de gasto regional relevantes insertos en 9

funciones de gobierno. Las funciones y sus programas presupuestarios están detallados

en el Anexo 2. Las responsabilidades definidas son:

1. Administración y ordenamiento territorial

2. Educación básica y secundaria,

3. Salud Pública,

4. Transportes e infraestructura vial,

5. Saneamiento6. Agricultura

7. Desarrollo Económico Regional

Desde el punto de vista presupuestario, este grupo de responsabilidades regionales

representan el 85.03% del gasto regional para el año fiscal 2008, contabilizado en más de

11,649 millones de nuevos soles. Tal como se muestra en la Tabla 2, la distribución de

este presupuesto por categoría de gasto o responsabilidad se concentra en gran parte en

la provisión de servicios públicos como la educación y salud. Así, casi el 40% del total degasto regional se deriva a proveer la educación básica regular; en salud el gasto

representa el 18%. Otros sectores, vinculados a la provisión de infraestructura y fomento

de la actividad productiva incluyen a transportes e infraestructura 17.5%; saneamiento

8.7%, agricultura 4.8% y el fomento económico regional (que a su vez agrupa a los gastos

en promoción de la pesca, industrias, minería y energía), que en conjunto representan el

4.2%. Estos valores definen el ponderador jλ para cada responsabilidad regional del

MGR.

TABLA 2: DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO REGIONAL SEGÚNRESPONSABLIDADES DE GASTO, 2008

(Millones de Nuevos Soles)

22



jλ

Fuente: Cuenta General de la República 2008Elaboración Propia

El siguiente paso es definir las diferentes variables regionales de medida ik

Ε

que nospermitan construir las necesidades fiscales en cada responsabilidad regional. La

información sobre las variables ha sido tomada de fuentes oficiales como el Instituto de

Estadística e Informática, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, entre otros (el

detalle de las fuentes de información se encuentra en el Anexo 3). Las especificaciones de

cómo operan cada una de estas variables, es la siguiente

a. Educación básica.

El índice resulta de la suma ponderada de la demanda por servicios educativos públicos

en el nivel inicial, primaria y secundaria con información del oficial del Ministerio de

Educación, desagregada a nivel departamental. En los tres grupos el cálculo se hizo de la

siguiente manera:

z z z z FE MP ME = DE +−

Donde, la demanda educativa z DE en el nivel z es la suma de la matricula total en el nivel

expresada en número de alumnos registrados oficialmente z ME menos la matricula de

alumnos en establecimientos privados del mismo nivel z MP . A ello se le suma la cantidad

de niños que están fuera del sistema educativo z FE .

Definida la demanda por servicios educativos en las regiones se le asigna un peso a cada

indicador; la educación primaria tiene un peso de 0.4 no solo por la cantidad de alumnos,

sino por la importancia que este nivel tiene en la formación de las personas; de mismo

modo, se le asigna un peso de 0.3 a la educación inicial y 0.2 a la educación secundaria. A

los tres indicadores de cantidad de alumnos en los tres niveles, se le agrega otro indicador

23



que corrige las desventajas de las regiones en términos de la calidad de la enseñanza y

oportunidades de acceso, para ello se saca un factor de dos variables: el número de niños

entre 3 y 16 años cuya madre es analfabeta (por lo tanto con menores oportunidades) y el

logro en el aprendizaje (tomada del rendimiento promedio regional en la prueba de

matemática y comprensión de textos que se ha hecho para medir la calidad de la

educación).

El peso ponderado de esta responsabilidad es educi.λ = 39.82. El peso de los cuatro

indicadores (inicial, primaria, secundaria y el factor indicador) se denota en la formula de

cálculo:

[ ]iiii Reduceduci fact priminiG= NF 1.0sec2.04.03.0. +++×λ

El gasto representativo de este sector, considera tres programas presupuestarios del nivel

regional: educación inicial, educación primaria y educación secundaria cuyo código en el

Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) es 26, 27 y 28 respectivamente.

Todos estos programas están dentro de la función Educación y Cultura.

b. Salud Pública.

Se busca identificar a los potenciales usuarios de los servicios de salud que provee el nivel

regional tomando como referencia a los grupos etáreos y estratos poblacionales con mayor

necesidad sanitaria, los déficits de atención de salud infantil y la cantidad de usuarios en el

año. La medida es una ponderación de la población mayor de 65 años ( pob>65 ), la

cantidad de mortalidad infantil registrada en cada departamento (morti), la población

departamental con 1 o más necesidades básicas insatisfechas (NBI ), y la demanda por

atención registrada en los establecimientos de salud pública (atent ) ubicada en el

departamento (información del Ministerio de Salud).

Se asignan pesos a cada variable de la siguiente manera: un 0.1 para la mortalidad infantil,

por ser un problema que no solo tiene implicancias de necesidades de atención de salud;

0.25 para la población de la tercera edad, dado que a medida que logran mayor edad los

adultos demandan mayores servicios de salud; 0.15 para las Necesidades Básicas

Insatisfechas que vinculan a los hogares con mayor vulnerabilidad sanitaria y; 0.5 para la

demanda de atenciones de salud en el último año. Se le da una ponderación alta porque

esta variable resume el flujo de usuarios efectivos en cada región.

[ ]iiii R salud salud i atent NBI pobmortiG= NF 5.015.06525.01.0. ++>+×λ

24



Los datos presupuestarios del gasto en salud del nivel regional se han tomado de la

función salud escogiendo sólo cuatro programas presupuestarios específicos: Salud

Colectiva, Salud Individual, Nutrición Infantil y Salud Materno Neonatal.

c) Transporte e Infraestructura Vial.

Se utilizaron cuatro variables para medir las necesidades de gasto en este sector: el

parque automotor del departamento (vehic ), que incluye a vehículos livianos y de carga; el

producto bruto interno departamental ( pib), la superficie departamental (sup) y la densidad

poblacional de los departamentos (dens). Los pesos asignados son los siguientes: 0.3 para

el parque automotor, a mayor cantidad de vehículos mayores necesidades de este gasto;

0.2 para el PIB regional que es un indicador de la dimensión de la economía regional; 0.2

para el tamaño geográfico de la región, regiones extensas requieren de mayor gasto eneste sector; y 0.3 por la densidad poblacional.

[ ]iiii Rtranstransi dens pibvehicG= NF 3.0sup2.02.03.0. +++×λ

d) Saneamiento.

En este sector se aplican variables directas a las carencias en la jurisdicción regional. La

medida es la suma de tres variables departamentales ponderadas: la cantidad deviviendas sin acceso a desagüe ni agua potable en el departamento identificadas en el

Censo de Vivienda y Población del año 2007, la población identificada con las mismas

carencias y el número de pobres. Los pesos asignados priorizan a las viviendas y

población sin acceso a saneamiento con un 0.4 a cada variable y un 0.2 a la proporción de

población que vive en condiciones de pobreza.

[ ]iii R sanea saneai pobres pobsd vivsd G= NF 2.04.04.0. ++×λ

e) Agricultura.

El indicador de las necesidades de gasto en este sector se deriva del peso de la suma de

dos variables: la superficie regional dedicada a la agricultura (en hectáreas) y la cantidad

de población que vive en las zonas rurales. Los pesos asignados son 0.6 para la primera

dada la relación entre la cantidad de espacio dedicada a la actividad y las necesidades por

gasto e inversión en el agro; asimismo se asigna un 0.4 a la cantidad de población que

vive en la zona rural, que se asume, se dedica a la actividad.

25



[ ]ii Ragricagrici rural surur G= NF 4.06.0.

+×λ

f) Administración y ordenamiento territorial :

Todos los gobiernos regionales requieren de un presupuesto para su funcionamiento. Estacategoría busca identificar las necesidades regionales en función de tres variables básicas:

la cantidad de población en la región, la superficie departamental y la cantidad de

población rural. Se prioriza a la población por encima de las otras porque es un indicador

directo que dice de la importancia un gobierno regional sobre otro en relación a la cantidad

de ciudadanos que tiene que servir; las otras dos variables vinculan no solo las demandas

por burocracia regional sino el ordenamiento territorial de forma complementaria. El

ordenamiento territorial es una responsabilidad donde el nivel regional tiene mucha

relevancia y está vinculado a su espacio geográfico, por ello se incluye a la superficie del

territorio regional como otra variable con peso considerable (0.4); asimismo, como esta

responsabilidad tiene mucha relación con el territorio más allá de los centros urbanos se

incluye a la población que vive en esa zona con un 0.1.

[ ]iii Radmiadmii rural pobG= NF 1.0sup4.05.0. ++×λ

g) Fomento Económico Regional .

En este indicador se agruparon a varios sectores sobre los cuales los gobiernos regionales

tienen responsabilidades de promoverlos: la industria, la minería, la pesca y la energía.

Las variables resumen sobre las que se construyó el indicador son: el número de

empresas que existen en el departamento -tomando datos del último Censo Económico-

que muestran la importancia de la jurisdicción regional en la producción nacional; el

número de trabajadores asalariados y el número de población económicamente activa que

está desempleada son otras variables que indican la relevancia del departamento en

relación a la promoción de estas actividades económicas y de la presencia de empleo. Seha otorgado un peso casi similar a las tres variables con alguna priorización por la variable

empleos asalariados (0.4) que se toma como variable proxy de las empresas que generan

empleo regional; las otras variables tienen un peso de 0.3 cada una.

Para definir esta categoría de gasto se ha agrupado las siguientes funciones

presupuestarias de gasto regional: Pesca, Industria comercio y servicios y, Energía y

recursos minerales. La formula de cálculo es:

[ ]iii Rdesredesrei desempasal empG= NF 3.04.03.0. ++×λ

26



Esta demás decir que existen otras variables que podrían mejorar la aproximación de las

necesidades de gasto regional pero que no han sido incluidas por que no existe

información al respecto. Un caso que podría mejorar en el sector salud es información

respecto a la salud materno-infantil, por ejemplo la cobertura de partos institucionales en

cada región. En Asimismo, en la categoría desarrollo económico regional y agricultura el

rol de los gobiernos regionales no es tanto proveer servicios sino fundamentalmente de

fomentar dichas actividades. En esa perspectiva, las variables que podrían mejorar el

indicador podrían estar vinculadas a las potencialidades regionales en cada sector

económico. Lamentablemente, aún no se cuenta con este tipo de información

desagregada a nivel regional para estos tópicos.

No obstante, las variables utilizadas tienen suficiente capacidad para clasificar a las

jurisdicciones regionales en base a sus necesidades específicas en cada sector

capturando los déficits de cobertura en las diferentes categorías de gasto.

En la Tabla 3 se presenta un resumen de todas las variables utilizadas de acuerdo a la

responsabilidad de gasto, la notación utilizada en las formulas y el peso correspondiente.

TABLA 3: VARIABLES REGIONALES QUE EXPLICAN LA NECESIDAD DE GASTOSEGÚN RESPONSABILIDAD

27



Responsabilide gasto

Educación bás

Salud publica

ik Ε

Elaboración Propia

4.3. El calculo de la brecha fiscal y las transferencias de nivelación

Para calcular la brecha fiscal es necesario determinar la capacidad fiscal de cada gobierno

regional. Dado que en el contexto peruano, los gobiernos regionales carecen aún de

fuentes tributarias bajo su titularidad, se ha tomado como proxy de su capacidad fiscal a

los recursos determinados y los recursos directamente recaudados. Los primeros ingresan

a su presupuesto de forma automática y, sobre los cuales, la jurisdicción regional ejerce

una titularidad con reconocimiento constitucional15. En otras palabras, si bien el gobiernoregional no recauda impuestos, sí existe una proporción de ellos en los que coparticipan

luego de la recaudación (proporción del impuesto a la renta de las empresas explotadoras

de recursos naturales en la jurisdicción que dan lugar, entre otros, a los distintos tipos de

canon y regalías). Aunque es común tratarlos como transferencias, en este trabajo, al igual

que en la contabilidad gubernamental vigente16, estos recursos se clasifican como ingresos

propios. Se han incluido en este ítem también a los recursos directamente recaudados que

15 Artículo 77 de la Constitución Política: … Corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a

ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la

explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon

28



son tarifas y cargos a los usuarios por la prestación de servicios públicos, en

consecuencia, constituyen parte de la recaudación de ingresos propios.

En ambos recursos, se asume que la capacidad fiscal es similar a la recaudación fiscal

porque, en los recursos determinados, la recaudación la realiza la SUNAT (recuérdese quela capacidad fiscal se mide en relación a la recaudación promedio del nivel nacional). En el

caso de los recursos directamente recaudados éstos se cobran con contraprestación, es

decir se recauda cuando se presta el servicio, por lo tanto, el concepto de esfuerzo fiscal

es irrelevante.

En consecuencia, teniendo en cuenta estas consideraciones, se toma la formula (2) y se

redefine la brecha fiscal para el caso peruano como la diferencia entre las necesidades

fiscales ( ij NF ) y los ingresos determinados y propios )ij RDyP de los gobiernos

regionales.

ijijij RDyP NF = BF −

Antes de presentar los resultados es necesario aclarar que esta propuesta metodológica

tiene algunas limitaciones que debe ser tomada en cuenta. En primer lugar no considera

las especificidades regionales en los costos de producción de los bienes públicos

regionales. Así, es posible que en las regiones amazónicas como Loreto o Madre de Dios

sea más caro que el Piura o Lambayeque prestar servicios de educación o salud a los

pobladores que, por las condiciones geográficas, están más dispersos. Otro factor que

podría influir en estos costos son los salarios del sector público que no son homogéneos

en todas las regiones. Lamentablemente, no se cuenta con esta información, por lo que no

se considera esta variable.

5. Presentación de resultados

5.1 Las necesidades de gasto fiscal en el nivel regional

En términos generales, los resultados muestran que existe un desequilibrio horizontal del

gasto regional. Casi la mitad de las regiones cuentan con gobiernos regionales que reciben

un presupuesto por encima de sus necesidades de gasto. Los casos más destacados son

Moquegua, Tacna y Madre de Dios. En el primer caso, su presupuesto asignado (que

suma sus ingresos determinados y propios junto a las transferencias del nivel central)

16 Ver en la Cuenta General de la República el capítulo sobre el presupuesto de los Gobiernos Regionales

(CPN, 2010).

29



representa casi cinco veces sus necesidades de gasto: a esta región se le asignó 2,080

Nuevos Soles per capita y sus necesidades de gasto son del orden de los 616 Nuevos

Soles per capita. El resultado para Tacna también muestra recursos en exceso: recibió un

presupuesto de 1,524 soles per capita, cuando sus necesidades de gasto requerían

solamente 560 de soles per capita, más de tres veces de lo necesario. El presupuesto de

Madre de Dios tiene un exceso de 613 Nuevos soles per capita.

Otro grupo de siete gobiernos regionales reciben presupuestos muy cercanos a sus

necesidades (su diferencial ronda entre +5% y -5%), tal es el caso de Amazonas,

Apurímac, Arequipa Cusco, Huancavelica, Loreto y San Martín. En el otro extremo se

agrupan las regiones cuyos presupuestos no alcanzan a cubrir sus necesidades regionales

per capita. Así, regiones como Piura, Lambayeque y Huánuco recibieron casi un tercio

menos de lo que necesitaban para cubrir la demanda de servicios públicos en sus

respectivas regiones.

Esta claro que las regiones superavitarias son aquellas que poseen explotaciones de

recursos naturales, y en consecuencia niveles más altos de recursos determinados. No

obstante, las transferencias que el gobierno nacional hace a todos los gobiernos

regionales mediante los Recursos Ordinarios y las Donaciones y Transferencias, podrían

tratar de amortiguar tremendas diferencias y priorizar más a las regiones deficitarias. El

detalle está en diseño institucional; los recursos determinados (canon, regalías, etc.) alestar éstos condicionados a financiar solamente inversión pública, no pueden ser

reorientados a la provisión de servicios regionales como educación o salud por ejemplo,

por lo tanto, el gobierno nacional tiene que seguir transfiriendo financiamiento para sus

gastos corrientes. Esta es una restricción legal que está impulsando grandes inequidades

en el reparto presupuestario.

TABLA 4. GASTO REGIONAL PRESUPUESTADO Y NECESIDADES DE GASTOSEGÚN GOBIERNO REGIONAL, 2008

(En Nuevos Soles per capita)

30



RFuente: Cuenta General de la República 2008Elaboración Propia

La Tabla 5 presenta los resultados desagregados por categoría de gasto. Tal como se

precisó antes, se ha descompuesto el gasto regional en siete categorías asociadas a las

principales responsabilidades de gobierno en el nivel regional. A diferencia de los

anteriores estos resultados están en millones de Nuevos Soles. Cada categoría lista dos

columnas, la primera muestra el presupuesto asignado a la región i en la categoría de

gasto j . La segunda columna muestra con fines comparativos, las necesidades de gasto de

la misma región en la misma categoría.

En general casi no se observan casos donde los recursos asignados sean iguales que los

recursos requeridos, dos excepciones son los gastos programados para Huancavelica

para Transportes e Infraestructura Vial y en Ancash para Fomento Económico Regional.

31



Los demás resultados tienen una similitud con la asignación de los gastos agregados

regionales con inequidades en la asignación. En educación se observa que regiones como

Huánuco tienen un gasto programado que solo cubre el 80% de sus necesidades de gasto

en el sector: su presupuesto sectorial, en 2008, fue de 1,292 Nuevos Soles per capita

cuando necesitaba 1,624 Nuevos Soles per capita como mínimo. En el otro extremo está

Moquegua con el gasto programado más alto (3,674 Nuevos Soles per capita).

Paradójicamente, en Huánuco (tomando como referencia las pruebas de calidad educativa

del Ministerio de Educación) menos del 5% de sus alumnos de 2º primaria logra los

objetivos de aprendizaje en el área de lógico-matemática; en el mismo grado y en la

misma área, en Moquegua, más del 25% de los alumnos logra un desempeño

satisfactorio17. A ellos hay que agregar que Huánuco es una de las regiones más pobres

del país. Otras regiones con déficit de presupuesto para educación son regiones con alta

carga poblacional como Piura, La Libertad y Cusco.

En salud y hospitales, regiones del norte como Amazonas, La Libertad, Cajamarca y Piura

presentan presupuestos por debajo de sus necesidades sectoriales. Por el contrario, en

Madre de Dios y Moquegua los gastos asignados son bastante más altos que el promedio.

De acuerdo a cifras oficiales (INEI, 2009) las dos últimas regiones son las menos pobres

del país; mientras que en Cajamarca y Amazonas tienen mas del 40 y 53% de su

población con al menos una NBI, respectivamente.

17 Resultado bastante más alto que el registrado en otras regiones de similar nivel de pobreza, incluyendo a Lima

Metropolitana (MINEDU, 2008).

32



TABLA 5. DISTRIBUCIÓN DEL GASTO REGIONAL ACTUAL Y REQUERIDO POR REGIONES Y CATEGORIA DE GASTO, 2008

(En Nuevos Soles per capita)

Elaboración Propia



En las áreas de infraestructura como saneamiento y transportes, por lo general, los

gobiernos regionales muestran déficit y grandes diferencias. Tacna cuenta con más de

6,400 Nuevos Soles per capita para construir vías de transporte terrestre ymetropolitano, aún cuando su necesidad sea sólo de 1,409 soles per capita, mientas

que Lambayeque solo posee 180 Nuevos Soles per capita y necesita al menos 890

soles per capita; ambos con similar tamaño geográfico, ubicados en la misma región

costera y con similar proporción de población urbana. En saneamiento, a regiones como

Tacna y Moquegua se les han presupuestado en exceso 1,681 y 2,204 soles per capita,

respectivamente, sus necesidades de gasto, son aproximadamente seis veces menos

de dichas cifras para cada uno.

Existen otras dos categorías de gasto, donde los gobiernos regionales tienen

responsabilidades igual de importantes, pero el presupuesto asignado es más modesto.

Son categorías vinculadas a la promoción del desarrollo de actividades productivas en la

región: agricultura, industria, pesca, minería y energía (estas tres están últimas

agrupadas en la categoría Fomento Económico Regional). La asignación es bastante

desigual, por ejemplo Ayacucho gasta 1 sol per capita en agricultura, mientras que

Moquegua casi 3 mil soles; en las otras actividades, las asignaciones también son

desiguales.

De otro lado, se encuentran casos de regiones que en algunos sectores tiene un exceso

de recursos asignados, mientras que en otros poseen un déficit de recursos. Por

ejemplo Arequipa en educación tiene un 26% de exceso de fondos, mientras que en

fomento de la economía regional su presupuesto cubre sólo el 22% de lo que requiere.

Resultados similares muestran, La Libertad, Lambayeque, Loreto, etc.

En resumen, la distribución espacial del presupuesto regional están desvinculadas de

las necesidades de gastos fiscal en las regiones; los resultados agregados y por

categoría muestran grandes desequilibrios que tienen como común denominador el

hecho que las regiones pobres y con escasez de recursos naturales reciben menos

asignación presupuestaria en términos per capita, aún cuando hayan indicadores que

muestren desventajas respecto al promedio. Como consecuencia de ello, se puede decir

que no existen objetivos nivelatorios implícitos en la repartición de recursos hacia las

regiones. Un proceso de descentralización que no va acompañado de instrumentos que



permitan una igualdad de oportunidades para los ciudadanos, al margen del territorio

donde vivan, carece de sostenibilidad en el tiempo.

5.2. La brecha fiscal regional.

Una vez determinadas las necesidades de gasto fiscal de las regiones es posible

calcular la brecha fiscal. Como se expuso en la metodología, ésta es la diferencia entre

las necesidades de gasto del gobierno regional y su capacidad fiscal. Como los

gobiernos regionales no tienen impuestos propios ni capacidad recaudatoria que den

cuenta de su capacidad fiscal, se ha tomado a los ingresos regionales (los cobros de

tasas y cargos a los usuarios y los recursos determinados) como proxi de su capacidad

fiscal. La brecha fiscal determinada para cada gobierno regional es la siguiente:

TABLA 6. BRECHA FISCAL REGIONAL, 2008

(En Millones de Nuevos Soles)

RegionA. Necesidades de

Gasto

B. Recursos Propios y

Determinados

C. Brecha Fiscal

C=B-A

Amazonas 300.67 29.83 (270.84)

Ancash 661.48 392.07 (269.41)

Apurimac 332.53 19.14 (313.39)

Arequipa 632.72 93.24 (539.48)

Ayacucho 473.36 31.83 (441.53)

Cajamarca 1,006.92 242.67 (764.24)

Cusco 797.80 307.81 (489.99)

Huancavelica 374.78 47.46 (327.32)

Huanuco 510.30 11.70 (498.60)

Ica 390.50 36.44 (354.05)

Junin 722.99 66.70 (656.30)

La Libertad 962.16 165.37 (796.79)

Lambayeque 593.71 30.11 (563.59)

Loreto 652.65 242.57 (410.08)

Madre de Dios 85.84 39.04 (46.80)

Moquegua 101.16 173.19 72.03

Pasco 183.26 148.59 (34.67)

Piura 969.40 92.68 (876.72)

Puno 786.24 94.26 (691.98)

San Martin 506.51 131.20 (375.31)

Tacna 165.09 275.08 109.99

Tumbes 121.55 38.89 (82.65)

Ucayali 318.17 133.87 (184.30)

Total 11,649.77 2,843.74 (8,806.03)


35



La brecha fiscal del nivel regional es de 8,806 millones de soles. Si se tiene en cuenta

que las necesidades de gasto regional representan 11,650 millones de soles y los

ingresos regionales 2,843 millones de soles, se concluye que los gobiernos regionalesen conjunto pueden financiar sólo alrededor del 24.4% de sus necesidades fiscales. Sin

embargo, si se revisa por gobierno regional, existen algunos que no tienen brecha fiscal;

de acuerdo a la tabla anterior, tanto Moquegua como Tacna presentan ingresos

suficientes para cubrir sus necesidades de gasto regional y hasta tienen remanentes. El

resto de gobiernos regionales tienen diversos niveles de brecha; seis casos, entre los

que se encuentran regiones pobres como Huánuco, Amazonas y Apurímac, presentan

una brecha que representa por más del 90% de sus necesidades, es decir, no tiene

capacidad para cubrir la mayor parte de sus necesidades de gasto.

También se han calculado resultados de brecha fiscal por categoría de gasto y gobierno

regional (Ver Anexo 4). Esto es una descomposición de la diferencia entre las

necesidades de gasto por categoría presentadas en la Tabla 5 y los ingresos regionales

(ingresos propios y recursos determinados) asignados a la respectiva categoría de

gasto18. En general, los resultados muestran brechas en todos los sectores por la

escasa relevancia de los ingresos regionales. La categoría de gasto educación tiene las

brechas más elevadas respecto a las necesidades de gasto; todas las regiones tienendéficit de recursos en ese sector, algo similar se encuentra en salud. En los otros

sectores las brechas fiscales son recurrentes con algunas excepciones en regiones que

tienen una considerable proporción de ingresos regionales.

Se han identificado también brechas fiscales en las regiones superavitarias (Moquegua

y Tacna) que supuestamente deberían cubrir todas sus necesidades en todos sus

sectores. Estas brechas se interpretan como una mala asignación de recursos fiscales

al interior de los respectivos sectores regionales en regiones que poseen suficientesrecursos para cubrir sus necesidades. En el caso de Moquegua se puede observar que,

a pesar de su holgura fiscal, no lograr cubrir sus necesidades en educación mostrando

un déficit de 30 millones de soles en el sector; paralelamente asigna al sector

Transportes e Infraestructura Vial 28 millones de soles por encima de lo necesario. En

Tacna sucede algo similar, los sectores con una asignación por encima de sus

necesidades son Administración y Ordenamiento Territorial (60 millones de soles en

exceso), Transportes e Infraestructura Vial con 78 millones demás y Agricultura con 43

18 En el Anexo 5 se presenta la distribución de los ingresos regionales (recursos determinados e ingresos

directamente recaudados) a cada categoría de gasto

36



millones sobrantes. Al igual que el caso anterior esta región tiene un déficit de

presupuesto en educación por 50 millones de soles.

Al menos en estos dos casos, existe una preferencia por asignar los ingresos regionales

a categorías de gasto vinculadas con la inversión pública como el sector Transportes eInfraestructura Vial. La explicación está en que una buena proporción de estos ingresos

tienen una condicionalidad en su uso (los recursos determinados) cuestión que no

permite una optimización de los recursos regionales al interior de la región.

5.3. Pautas para una política de nivelación regional.

En este punto, se ensaya una propuesta de nivelación regional utilizando las actuales

transferencias de recursos ordinarios hacia las regiones. Para ello se trabaja bajo elsupuesto que existen cambios en el marco normativo del financiamiento de gobiernos

descentralizados que permite ampliar la libre disponibilidad de los recursos

determinados en el nivel regional, hecho que permitirá una fungibilidad del dinero,

especialmente de los recursos determinados que actualmente están vinculados en

buena parte a gastos de inversión pública19. Como se verá más adelante este cambio

afectaría sólo a cuatro regiones, porque el flujo de este recurso no es relevante al resto

de regiones.

Con este supuesto, se parte, como se ha planteado en la adecuación metodológica para

el caso peruano, con los recursos determinados como parte de los ingresos de los

gobiernos regionales sobre los cuales poseen discrecionalidad en su uso. Como la

recaudación de estos recursos la realiza el nivel nacional, consideramos que la

capacidad fiscal es similar a la recaudación del recurso; por lo tanto, los gobiernos

regionales tienen como dado su nivel de capacidad fiscal y sus necesidades de gasto

calculadas en el anterior punto.

Con ambas identidades se determina las transferencias de nivelación. De acuerdo a las

cifras del 2008, los gobiernos regionales tenían en conjunto necesidades por 11,650

millones de nuevos soles (cifra similar al gasto regional, pero distribuída de manera

equitativa en base a indicadores de demanda por los bienes públicos en el nivel

regional). Al mismo tiempo, los recursos propios, sumando tanto los recursos

determinados como los recursos directamente recaudados, eran del orden de los 2,843

millones de nuevos soles. La diferencia entre ambas cifras es la brecha fiscal que

19 A inicios de los años noventa, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) tenía la misma naturaleza, pero

paulatinamente fue convertido en una transferencia no condicionada.

37



asciende a 8,806 millones de nuevos soles. Es decir, se requieren transferencias

nivelatorias por ese monto (nótese que aquí se no se ha tomado en cuenta aún las

transferencias del nivel central).

El nuevo diseño de las transferencias de nivelación implica que se utiliza el mismomonto de recursos repartidos en 2008; la diferencia está en que éstas ahora, se guían

por criterios de nivelación regional. Así, las regiones pobres reciben recursos que se van

hacia las regiones ricas (o menos pobres), que poseen un respaldo presupuestario en

los recursos determinados y propios, que en algunos casos sobrepasa a las

necesidades de gasto regional, como se ha visto antes.

TABLA 7. TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN REGIONAL VSTRANSFERENCIAS ACTUALES EN BASE AL PRESUPUESTO 2008

(En millones de Nuevos Soles)

ReFuente: Cuenta General de la República 2008Elaboración Propia

La Tabla 7 muestra los resultados de la nueva redistribución de las transferencias hacia

los gobiernos regionales. Nótese que aquí no existe un incremento de recursos, sino

38



una redistribución de los recursos de transferencias hacia las regiones con brechas

fiscales o necesidades de gasto no cubiertas. Como se mostró antes, existen regiones

como Moquegua y Tacna, que siguen teniendo exceso de recursos; por lo que en este

arreglo no será necesaria transferencia alguna hacia dichas jurisdicciones. Es decir, sólo

con sus recursos determinados y propios pueden financiar sus necesidades de gasto y

hasta logran un superávit. Regiones pobres como Huánuco y Ayacucho, y regiones con

escasez de explotación de recursos naturales y con altas brechas fiscales como

Lambayeque reciben la mayor parte de la redistribución presupuestaria. En cambio, hay

algunas jurisdicciones que no han variado mucho, tales como Amazonas, Apurímac,

Loreto y san Martín. Asimismo, Madre de Dios, Tumbes y Pasco, que logran

considerables niveles de correspondencia fiscal (proporción de recursos propios que

financian sus necesidades de gasto).

GRAFICO 4: DISTRIBUCIÓN ESPACIAL DEL GASTO REGIONAL CONTRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN PROPUESTAS EN BASE AL PRESUPUESTO

2008(En Nuevos Soles per capita)

Mean=656

0

2 0 0

4 0 0

6 0 0

8 0 0

1 , 0

0 0

H u a n u c o

L a m b a y e q u e

A p u r i m a c

I c a

A y a c u c h o

J u n i n

P i u r a

P u n o

A m a z o n a s

A r e q u i p a

L a L i b e r t a d

H u a n c a v e l i c a

C a j a m a r c a

S a n M a r t i n

T u m b e s

C u s c o

L o r e t o

U c a y a l i

M

a d r e d e D i o s

A n c a s h

P a s c o

T a c n a

M o q u e g u a

Rec. Determinados y Propios Brecha fiscal


El Gráfico 4 presenta la propuesta nivelatoria en términos per capita; el objetivo de la

política de cohesión regional busca acercarse a una asignación promedio de 656 soles

per capita en todas las regiones en la medida de lo posible. Como muestra el gráfico

son pocos los gobiernos regionales que tienen recursos determinados en proporciónrelevante en su presupuesto (Moquegua, Tacna y Pasco); éstas regiones podrían

39



funcionar solo con sus ingresos propios y determinados, una suerte de autonomía fiscal.

Entonces, una flexibilidad de los recursos determinados permitiría derivar recursos

ordinarios, antes destinados a estas regiones, en dirección a otras regiones deficitarias.

Con el nuevo esquema, regiones pobres como Apurímac, Ayacucho, Huancavelica,

Amazonas y Cajamarca reciben recursos nivelatorios que, sumados a sus ingresos

propios y determinados, logran superar dicho promedio. Los gastos regionales de

regiones como Arequipa, Ica y Lambayeque están por debajo del promedio; ello es

coherente con sus indicadores de pobreza y necesidades de gasto per capita.

GRAFICO 5: TRANSFERENCIAS EN BASE A NECESIDADES FISCALES YNIVELES DE POBREZA 2008

Amazonas

Ancash

Apurimac

Arequipa

AyacuchoCajamarca

Callao

Cusco

Huancavelica

Huanuco

Ica

Junin

La LibertadLambayeque

Lima

Loreto

Madre de Dios

Moquegua

Pasco

Piura

Puno

San Martin

TacnaTumbes

0

. 2

. 4

. 6

. 8

P r o p o r c i ó n d e l a p o b l a c i ó n e n e s t a d o d e p o b r e z a

0 200 400 600 800Transferencias per capita


La correlación entre los niveles de pobreza (población en estado de pobreza) en las

regiones y las transferencias per capita propuestas tienen una correlación bastante

aceptable (r=0.678). Ello quiere decir, que a altos niveles de pobreza mayores serán los

montos de transferencia per capita hacia la región, con ello se busca garantizar como

mínimo una dotación de bienes y servicios públicos que sea casi similar a cualquier

región, lo que se expresa en igualdad de oportunidades para su población,

especialmente la más vulnerable.

40



GRAFICO 6: DISTRIBUCION TERRITORIAL DE LAS TRANSFERENCIAS ACTUALES Y PROPUESTAS EN BASE A NECESIDADESFISCALES 2008

(Nuevos Soles per capita) _______________________________________________________________________________________________________________

741.1083 - 1025.438470.6855 - 741.1083398.7077 - 470.68550 - 398.7077

Nuevos soles per capita, 2008

Transferencias al nivel regional

543.0956 - 772.2339

486.7665 - 543.0956328.3242 - 486.76650 - 328.3242No data

Nuevos soles per capita, 2008

Transferencias propuestas al nivel regional

_______________________________________________________________________________________________________________

Elaboración Propia

41



Las diferencias de los dos tipos de repartos (el actual y el propuesto) pueden

apreciarse en el Gráfico 6 que presenta dos mapas; el de la derecha muestra la

distribución regional de las transferencias, tal como funciona el modelo actual y el de la

izquierda con el reparto propuesto; ambos en términos per capita. Claramente sepuede apreciar una redistribución de recursos desde regiones ricas y con explotación

de recursos naturales hacia el grupo de las cinco regiones más pobres del país.

En resumen, la propuesta de una política nacional de cohesión territorial muestra que

es posible alcanzar mejoras en términos de equidad territorial si se tiene en cuenta

criterios redistributivos en el diseño de las transferencias que son parte del

presupuesto regional, especialmente en aquella proporción en la que el gobierno

nacional tiene márgenes de maniobra. Los cambios no requieren de aumentar el gastopúblico sino sólo de cambiar los mecanismos de distribución, cambios que debe ir más

allá de las rigideces institucionales, y que en el largo plazo nos garantizarán un país

más cohesionado territorialmente.

5.4. La economía política de las transferencias de nivelación.

Las transferencias fiscales intergubernamentales en un esquema de gobierno

descentralizado están condicionadas en gran medida por la economía política que

subyace al arreglo institucional. En el Perú, como se ha descrito antes, losmecanismos de distribución de recursos hacia el nivel regional (y local) no forman

parte de una estrategia de descentralización del gasto; subyacen más bien a un marco

normativo anterior a la descentralización.

Los recursos determinados como fuentes de financiamiento buscaron compensar a los

territorios por la explotación de sus recursos naturales. Con el auge del precio de los

commodities y la descentralización gubernamental se configuró en los territorios con

recursos naturales una suerte de statu quo sostenida por grupos de interés biencohesionados, entre los que se encuentran los gobiernos locales y regionales

beneficiados por los recursos. En este escenario un rediseño de la distribución de

estos recursos implica potenciales conflictos regionales; una muestra de ello se puede

ver en el intento del gobierno por modificar el canon minero en octubre de 200820 que

generó protestas sociales en Tacna y Moquegua, las regiones involucradas. De parte

del gobierno central también existen pocos incentivos para cambiar este esquema, no

sólo porque está respaldado por el mandato constitucional, sino que existe interés por

preservar suficiente estabilidad social a la actividad extractiva de recursos naturales20 Proyecto de Ley N.º 2713/2008-PE

42



que genera una buena parte de los ingresos públicos y dinamiza el crecimiento

económico con sus exportaciones. Otros actores interesados en el cambio podrían ser

los gobiernos regionales que no participan en estos recursos; sin embargo, a pesar de

tener cierta dosis de poder político, no han sabido capitalizarlo para presionar por un

reparto más inclusivo.

De otro lado, las transferencias de recursos ordinarios por parte del nivel central

también tendrían cierta inercia en su distribución. Establecer criterios de asignación

implicaría establecer una suerte de regla en el reparto de una buena proporción del

presupuesto del gobierno general (los recursos ordinarios para los gobiernos

regionales) lo que implica perder poder político; por ello, la racionalidad del Ministerio

de Economía y Finanzas busca mantener el control de dichos recursos; desde los

gobiernos regionales tampoco se ha visto propuesta alguna que busque incluir esteasunto en la agenda de la descentralización. Sin embargo, la ausencia de rigideces

institucionales hace de esta fuente el instrumento ideal para la nivelación regional;

especialmente si existen buenos márgenes de discrecionalidad en su asignación.

43



6. Conclusiones

La presencia de asimetrías regionales en el Perú hacen prioritario el contar con

una política de nivelación regional que asegure un mínimo, sino similar, acceso

a bienes públicos a todos los habitantes al margen de la jurisdicción donde

vivan. El instrumento adecuado para ello, son las transferencias de nivelación

que generan un traslado de recursos desde las jurisdicciones con más recursos

o con menores necesidades de gasto hacia los territorios con menos recursos

o con mayores necesidades de gasto.

El actual esquema de financiamiento de los gobiernos regionales se basa en

ingresos regionales que incluyen tasas y cargos a los usuarios y

participaciones en algunos impuestos y derechos que pagan las empresas que

explotan recursos naturales (recursos determinados). Por su naturaleza, los

recursos determinados son altamente inequitativos porque reciben sólo los

gobiernos regionales que poseen explotación de recursos en su territorio. De

otro lado están los recursos transferidos como recursos ordinarios donde el

gobierno nacional tiene cierta discrecionalidad en su asignación y están

vinculados a la provisión de bienes y servicios públicos en la región. Sin

embargo, también carecen de mecanismos explícitos de nivelación regional.

Para determinar las necesidades de gasto fiscal regional en el Perú es posible

adecuar el Modelo de Gasto Representativo propuesto por Yilmaz (2003) y

Shah (2007) que divide el gasto regional agregado entre las distintas

responsabilidades del nivel regional y estima para cada una de ellas, con base

en variables sociales y económicas de la región, un indicador de las

necesidades fiscales en cada región por cada categoría de gasto. El

instrumento también permite calcular la brecha fiscal en las regiones que es la

diferencia entre las necesidades y los ingresos regionales con que cuenta el

gobierno regional.

Para adecuar el método a las especificidades del país, se define siete

categorías de gasto regional en las que los gobiernos regionales tienen

relevancia presupuestaria: administración y ordenamiento territorial, educación

básica, salud y hospitales, agricultura, transportes e infraestructura vial,

saneamiento y fomento de la actividad económica (que agrupa a pesca,

minería y energía, industria y comercio). La determinación de la importancia de

44



cada región en cada categoría de gasto está en función de un set de variables

regionales que dan cuenta de la situación regional en cada sector.

La aplicación de la metodología muestra resultados en términos per capita

sobre las necesidades de gasto y los recursos que están recibiendo lasregiones: casi la mitad de las regiones cuentan con gobiernos regionales que

reciben un presupuesto por encima de sus necesidades de gasto, en este

grupo se identifica a las regiones menos pobres y con alta presencia de

explotación de recursos naturales como Moquegua, Tacna y Madre de Dios.

Las regiones que no alcanzan a cubrir sus necesidades fiscales de gasto per

capita son aquellas con alta carga poblacional y escasas explotaciones de

recursos naturales como Piura, Lambayeque y Huánuco. Estos gobiernos

regionales recibieron casi un tercio menos de lo que necesitaban para cubrir la

demanda de servicios públicos en sus respectivas regiones.

Las necesidades fiscales desagregadas por categoría de gasto en cada región

muestran resultados heterogéneos. La distribución presupuestaria sectorial al

interior de las regiones está también desvinculada de las necesidades de gasto

fiscal; los resultados muestran grandes desequilibrios que tienen como común

denominador el hecho que las regiones pobres y con escasez de recursos

naturales reciben menos asignación presupuestaria en términos per capita, aún

cuando hayan indicadores sectoriales que muestren desventajas respecto al

promedio.

La brecha fiscal regional da cuenta que sólo dos gobiernos regionales (Tacna y

Moquegua) son capaces de autofinanciarse con los ingresos regionales

(recursos determinados e ingresos propios). Asimismo, seis gobiernos

regionales, entre los que se encuentran los más pobres, no logran financiar ni

el 10% de sus necesidades de gasto con sus ingresos regionales. El nivelpromedio de la brecha (75%) da cuenta de la poca importancia que tienen los

recursos determinados en las finanzas regionales.

A pesar de la holgura fiscal de las dos regiones superavitarias, se identifica

brechas fiscales en algunas categorías de gasto lo que se interpreta como una

mala asignación de recursos fiscales al interior de sus respectivas

jurisdicciones. En Moquegua, no se logra cubrir sus necesidades de gasto en

educación (déficit de 30 millones de soles) paralelamente asigna a Transportese Infraestructura Vial 28 millones de soles por encima de lo necesario.

45



Se propone cubrir la brecha fiscal regional con los recursos ordinarios que

transfiere el gobierno central a las regiones; ello implica reorientar los recursos

de las regiones con exceso de recursos hacia aquellas que no logran cubrir sus

necesidades con los recursos que les llega actualmente. Para ello se supone

cambios en el marco normativo que permitan mayor flexibilidad en el uso de los

recursos determinados, lo que, a su vez, permitirá liberar recursos ordinarios

de las regiones ricas en recursos naturales.

La propuesta de convertir a los recursos ordinarios en una transferencia con

fines nivelatorios busca una redistribución presupuestal que gire entorno a los

656 soles per capita en cada región; ello asegurará a todas las regiones un

nivel promedio de bienes y servicios públicos que permitan impulsar una

política nacional de cohesión territorial. Con este reparto, es posible lograr una

correlación bastante aceptable entre el gasto regional per capita y los niveles

de pobreza regional.

Una consideración importante de la propuesta es la economía política que está

detrás de las transferencias fiscales intergubernamentales. Los grupos de

interés regional difícilmente aprobarán cualquier modificadora del reparto de

recursos determinados; al mismo tiempo, determinar criterios de asignación en

la transferencia de recursos ordinarios implicaría establecer una regla de

reparto que disminuiría la discrecionalidad, y por ende, el poder político del

nivel central. No obstante, un rol más activo de los gobiernos regionales que se

beneficiarían con esta medida podría incluirla en la agenda de la

descentralización.

Esta propuesta presenta ciertas limitaciones que deben ser tomadas en cuenta:

primero, en el cálculo de las necesidades fiscales no se ha tomado en cuenta

los costos de proveer bienes y servicios públicos en cada región, cuestión que

podría variar de acuerdo a los salarios y la geografía de cada región.

Asimismo, se ha puesto en paréntesis el rol que tienen los gobiernos

regionales como actores gubernamentales, y por tanto, también proveedores

de bienes y servicios públicos en la región. En los últimos años, especialmente

en 2008, el gasto municipal ha superado al gasto regional.

46



Investigaciones futuras

La investigación de las necesidades fiscales de los gobiernos subnacionales en el

Perú, necesariamente tendrán que abordar, en el futuro, asuntos vinculados a la

economía política de las relaciones fiscales intergubernamentales, principalmenteporque permitirá conocer la racionalidad de los diferentes actores que están insertos

en el proceso de descentralización de las finanzas públicas. Finalmente, se conoce

poco, pero la agenda de esta política pública requerirá investigar acerca de la

capacidad fiscal de las regiones como base para establecer correspondencia entre el

gasto público en la región y la contribución de los territorios al fisco del país.

47



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49



Yilmaz, Serdar (2003). Equalization across subnational governments: Fiscal capacity.

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50



ANEXOS

51



ANEXO 1

GOBIERNOS REGIONALES: PARTICIPACIÓN DE LOS GASTOS PREVISIONALESEN EL GASTO REGIONAL AGREGADO, 2008.


Gobierno RAmazonas

Áncash

Fuente: SIAF-MEF y Ley Orgánica de Gobiernos RegionalesElaboración Propia

52



ANEXO 2

RESPONSABILIDADES DE GASTO, FUNCIONES PRESUPUESTARIAS YPROGRAMAS DEL NIVEL REGIONAL CONSIDERADOS EN EL GASTO REGIONAL

REPRESENTATIVO

Responsabilidad

Gobierno Regio

ADMINISTRACIÖ

ORDENAMIENTFuente: SIAF-MEF y Ley Orgánica de Gobiernos RegionalesElaboración Propia

53



ANEXO 3. VARIABLES UTILIZADAS Y FUENTES DE INFORMACIÓN

Variable Fuente Institución

Alumnos del nivel inic ial público Indicadores de la Educac ión Peruana 2008 Ministerio de Educac ión

Alumnos del n ivel primaria públ ico Indicadores de la Educación Peruana 2008 Minister io de Educación

Alumnos del nivel secundaria públ ico Indicadores de la Educación Peruana 2008 Ministerio de Educación

Niños de 3-16 años con madre analfabeta Indicadores de la Educación Peruana 2008 Ministerio de Educación

Alumnos con déf icit de lectura y cálculo Estadísticas de Calidad Educativa 2008 Minister io de Educación

D esnutric ión Inf antil menos de 5 años Compendio Est adí stico 2008 Insituto Nac ional de Estadísticas

Poblacion mayor de 65 años Población Proyectada 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

Demanda de atenciones de salud Estadísticas de Salud Minister io de Salud

Poblacion con al menos 1 NBI Informe sobre la Pobreza 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

Superficie Compendio Estadístico 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

Poblacion Censo de Población y Vivienda 2007 Insituto Nacional de Estadísticas

Parque Vehicular Estadísticas de Transporte Ministerio de Transportes y Comunicaciones

Micro y pequeñas empresas Censo Económico 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

Población que vive en la pobreza Informe sobre la Pobreza 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

Viviendas sin desague Censo de Población y Vivienda 2007 Insituto Nacional de Estadísticas

Superficie Agrícola Censo Agrícola 1994 Insituto Nacional de Estadísticas

Poblacion Rural Población Proyectada 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

Micro y Pequeñas Empresas Censo Económico 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

Asalariados Estadísticas laborales Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

PEA Desempleada Encuesta Nacional de Hogares 2008 Insituto Nacional de Estadísticas

54



ANEXO 4. BRECHA FISCAL POR CATEGORIA DE GASTO SEGÚN GOBIERNO REGIONAL, 2008(En Millones de Nuevos Soles)

RegionAdministracion y

OrdenamientoTerritorial

Educacion Basica ySecundaria

Salud Publica yHospitales

Transportes eInfraestructura Vial

Saneamiento AgriculturaFomento

EconómicoRegional

Total

Amazonas 15.40 120.62 64.49 35.31 16.76 16.67 1.59 270.84

Ancash 27.98 278.04 49.28 48.39 17.76 -154.95 2.91 269.41

Apurimac 14.73 145.17 63.76 38.92 30.77 14.25 5.79 313.39Arequipa 43.59 184.01 141.80 119.22 14.29 -15.21 51.78 539.48

Ayacucho 24.11 199.86 101.86 55.06 44.00 12.18 4.46 441.53

Cajamarca 52.96 401.88 159.92 96.53 96.38 -24.82 -18.62 764.24

Cusco 29.25 324.55 96.32 -8.77 52.75 -8.78 4.67 489.99

Huancavelica -4.02 162.15 71.95 39.20 36.42 17.76 3.86 327.32

Huanuco 31.55 223.62 60.55 82.51 50.91 37.75 11.71 498.60

Ica 21.72 156.06 58.21 70.23 16.48 4.50 26.85 354.05

Junin 46.30 285.27 100.30 115.91 57.00 17.73 33.79 656.30

La Libertad 60.27 336.51 163.98 142.04 62.69 -22.32 53.63 796.79

Lambayeque 34.99 246.18 73.12 119.72 43.67 12.81 33.10 563.59

Loreto -47.78 309.56 48.80 101.69 39.23 -29.98 -11.44 410.08

Madre de Dios -9.09 27.26 15.34 7.85 2.54 0.13 2.77 46.80

Moquegua -6.28 30.06 -5.15 -28.16 -32.29 -33.53 3.32 -72.03

Pasco 9.31 56.47 13.15 -61.35 9.81 -4.58 11.86 34.67

Piura 37.23 377.01 147.89 167.70 88.56 13.77 44.56 876.72

Puno 31.47 306.13 95.55 104.10 91.84 48.53 14.35 691.98

San Martin 29.20 203.73 101.32 7.44 43.73 15.10 -25.21 375.31Tacna -59.86 50.39 25.17 -78.43 -6.28 -43.34 2.36 -109.99

Tumbes 2.17 49.04 21.83 0.54 7.34 -4.47 6.19 82.65

Ucayali -33.30 137.35 45.43 16.80 27.94 -7.64 -2.27 184.30


55



ANEXO 5. NECESIDADES DE GASTO FISCAL POR CATEGORIA DE GASTO SEGÚN GOBIERNO REGIONAL, 2008(En Millones de Nuevos Soles)

UBIGEO RegionAdministracion

y Ordenamiento

Territorial

Educacion Basica

y Secundaria

Salud Publica y

Hospitales

Transportes e

Infraestructura

Vial Saneamiento Agr icultura

Fomento

Económico

Regional Total

Peru 763,81 4.639,09 2.140,51 2.036,68 1.015,87 562,64 491,17 11.649,77

01 Amazonas 16,75 120,63 73,01 41,82 25,35 18,25 4,87 300,67

02 A ncash 43,55 280,61 108,04 115,12 49,50 33,12 31,55 661,48

03 Apur imac 17,26 145,17 70,28 43,56 30,77 18,94 6,56 332,53

04 Arequipa 46,02 186,50 162,41 135,59 34,07 9,51 58,62 632,72

05 Ayacucho 26,24 199,86 104,30 67,45 44,00 22,55 8,95 473,36

06 Cajamarca 59,64 401,89 195,64 146,79 100,33 81,16 21,46 1.006,92

08 Cus co 49,81 326,20 151,89 130,57 67,22 45,92 26,19 797,80

09 Huancavelica 20,01 162,15 74,25 48,69 38,50 27,13 4,06 374,78

10 Huanuco 32,88 225,76 67,45 82,73 50,91 38,25 12,32 510,30

11 Ica 27,98 156,06 66,87 78,70 26,59 6,69 27,61 390,50

12 Junin 50,53 285,28 117,33 137,15 60,33 35,55 36,83 722,99

13 La Libertad 64,61 338,02 209,04 187,51 72,56 34,95 55,47 962,16

14 Lambayeque 43,86 247,72 82,43 121,50 43,67 19,96 34,57 593,71

16 Lor eto 46,85 309,56 71,15 118,58 61,99 27,12 17,39 652,65

17 Madre de Dios 6,95 27,62 19,35 17,60 7,17 2,62 4,53 85,84

18 Moquegua 6,73 30,14 25,39 19,33 5 ,13 2,18 12,26 101,16

19 Pas co 12,09 69,03 29,34 31,72 19,41 9,37 12,31 183,26

20 Piura 67,16 378,37 165,65 180,71 93,49 37,82 46,19 969,40

21 Puno 54,38 306,57 110,53 140,28 93,83 55,69 24,95 786,2422 San Mart in 30,95 204,08 110,76 80,98 43,73 22,56 13,46 506,51

23 Tac na 11,56 51,49 43,78 3 5,45 6,68 2,21 13,92 165,09

24 Tumbes 7,82 49,05 25,44 21,73 8,96 1,64 6,91 121,55

25 Ucayali 20,19 137,35 56,17 53,11 31,71 9,43 10,22 318,17


57



ANEXO 6. GASTO REGIONAL POR CATEGORIA SEGÚN GOBIERNO REGIONAL, 2008(En Millones de Nuevos Soles)


y Ordenamiento

Territorial

Educacion

Basica y

Secundaria

Salud

Publica y

Hospitales

Transportes e

Infraestructura

Vial Saneamiento Agricultura

Fomento

Económico

Regional Total

Peru 763,81 4.639,09 2.140,51 2.036,68 1.015,87 562,64 491,17 11.649,77

01 Amazonas 11,89 120,54 58,57 32,30 11,72 24,54 31,34 290,90

02 Ancash 27,79 315,25 144,31 435,76 199,86 31,75 31,56 1.186,29

03 Apur imac 19,32 154,79 94,86 24,84 26,38 4,12 3,85 328,1604 Arequipa 23,72 235,18 148,25 113,33 62,50 40,06 12,98 636,02

05 Ayacucho 20,28 206,29 84,22 58,59 37,79 0,12 15,40 422,67

06 Cajamarca 24,80 381,81 114,81 95,36 115,04 4,93 47,84 784,58

08 Cus co 37,04 274,99 167,88 189,64 65,88 16,18 27,60 779,21

09 Huancavelica 39,69 149,10 77,17 48,56 46,55 21,14 12,59 394,81

10 Huanuco 27,67 179,52 91,18 28,10 7,19 3,65 13,23 350,54

11 Ica 16,68 160,65 75,56 29,40 5,72 35,69 5,67 329,37

12 Junin 13,47 290,08 115,16 49,62 30,76 115,15 7,93 622,17

13 La L iber tad 25,94 312,90 168,07 102,20 84,72 20,80 8,66 723,30

14 Lambayeque 20,94 205,94 101,82 24,52 27,38 3,61 10,32 394,53

16 Loreto 101,14 290,74 110,52 19,05 60,05 38,10 50,58 670,18

17 Madre de Dios 27,31 33,43 40,98 35,92 5,93 4,94 6,90 155,40

18 Moquegua 19,62 54,14 57,24 60,41 37,61 43,20 69,29 341,52

19 Pasc o 12,46 103,19 43,63 175,59 16,00 26,66 1,09 378,61

20 Piura 57,59 323,29 123,93 41,41 46,13 50,32 8,55 651,22

21 Puno 49,87 364,34 122,32 98,67 17,53 4,01 32,27 689,01

22 San Mar tin 28,49 201,35 68,05 109,08 30,74 34,99 59,53 532,24

23 Tacna 81,13 74,16 54,42 161,74 49,00 12,97 15,60 449,02

24 Tumbes 15,52 82,74 23,98 50,74 9,21 8,59 3,43 194,21

25 Uc ay ali 61,45 124,66 53,58 51,86 22,19 17,11 14,97 345,83


58



ANEXO 7. RECURSOS ORDINARIOS ASIGNADOS POR CATEGORIA DE GASTO SEGÚN GOBIERNO REGIONAL, 2008(En Millones de Nuevos Soles)


y Ordenamiento

Territorial

Educacion Basica

y Secundaria

Salud Publica y

Hospitales

Transportes e

Infraestructura

V ial Saneamiento Agr icultura

Fomento

Económico

Regional Total

01 Amazonas 10,55 120,53 50,05 25,79 15,96 10,13 28,06 261,07

02 Ancash 12,22 312,68 85,55 369,04 0,01 11,79 2,92 794,22

03 Apurimac 16,79 154,79 88,34 20,21 4,12 21,68 3,09 309,03

04 Arequipa 21,28 232,69 127,65 96,95 20,29 37,78 6,14 542,78

05 Ayacucho 18,14 206,29 81,78 46,19 0,12 27,42 10,91 390,85

06 Cajamarca 18,12 381,80 79,09 45,10 0,99 9,06 7,76 541,91

08 Cusco 16,48 273,34 112,30 50,30 1,71 11,18 6,08 471,40

09 Huancavelica 15,67 149,10 74,87 39,07 19,07 37,18 12,39 347,34

10 Huanuco 26,34 177,38 84,29 27,87 3,65 6,69 12,62 338,84

11 Ica 10,43 160,65 66,90 20,93 25,57 3,53 4,91 292,93

12 Junin 9,25 290,07 98,14 28,38 111,81 12,93 4,90 555,47

13 La Libertad 21,60 311,39 123,01 56,72 10,94 27,46 6,82 557,93

14 Lambayeque 12,07 204,41 92,51 22,75 3,61 20,22 8,86 364,42

16 Loreto 6,50 290,74 88,17 2,16 15,34 2,95 21,74 427,61

17 Madre de Dios 11,27 33,07 36,96 26,17 0,31 3,43 5,13 116,36

18 Moquegua 6,62 54,06 26,70 12,91 5,78 1,90 60,36 168,33

19 Pasco 9,69 90,63 27,43 82,52 17,05 2,05 0,64 230,02

20 Piura 27,66 321,93 106,16 28,40 45,39 22,08 6,92 558,54

21 Puno 26,97 363,90 107,34 62,48 2,02 10,37 21,67 594,76

22 San Martin 26,74 201,01 58,61 35,55 34,99 23,28 20,86 401,04

23 Tacna 9,70 73,07 35,81 47,86 0,01 3,45 4,04 173,94

24 Tumbes 9,87 82,73 20,37 29,55 6,96 3,10 2,72 155,31

25 Ucayali 7,96 124,66 42,84 15,55 13,33 5,13 2,49 211,96


59



ANEXO 8. RECURSOS DETERMINADOS Y PROPIOS POR CATEGORIA DE GASTO SEGÚN GOBIERNO REGIONAL, 2008(En Millones de Nuevos Soles)


y Ordenamiento

Territorial

Educacion Basica

y Secundaria

Salud Publica y

Hospitales

Transportes e

Infraestructura

V ial Saneamiento Agr icultura

Fomento

Económico

Regional Total

Peru 411,90 28,15 425,64 844,22 203,60 701,07 229,15 2.843,74

01 A maz onas 1,34 0,01 8,52 6,51 8,58 1,59 3,28 29,83

02 A nc as h 15,56 2,57 58,76 66,73 31,75 188,07 28,64 392,0703 Apurimac 2,52 -- 6,52 4,63 -- 4,70 0,76 19,14

04 A requipa 2,44 2,49 20,61 1 6,37 19,78 24,72 6,84 93,24

05 Ayacucho 2,14 -- 2,44 12,40 -- 10,37 4,49 31,83

06 Cajamarca 6,68 0,01 35,72 50,26 3,94 105,98 40,08 242,67

08 Cus co 20,56 1,65 55,57 139,35 14,47 54,69 21,52 307,81

09 Huancavelica 24,03 - - 2 ,30 9,49 2,08 9,37 0,20 47,46

10 Huanuco 1,33 2,14 6,90 0,23 -- 0,50 0,61 11,70

11 Ica 6,25 -- 8,66 8,47 10,11 2,19 0,75 36,44

12 Junin 4,22 0,01 17,03 21,23 3,33 17,83 3,04 66,70

13 La Liber tad 4,35 1,51 45,07 45,47 9,87 57,26 1,84 165,37

14 Lambayeque 8,87 1,54 9,31 1,77 - - 7,16 1,46 30,11

16 Loreto 94,63 -- 22,35 1 6,89 22,76 57,10 28,84 242,57

17 Madre de Dios 16,04 0,35 4,02 9,74 4,63 2,49 1,77 39,04

18 Moquegua 13,00 0,08 30,54 47,50 37,42 35,71 8,94 173,19

19 Pasco 2,78 12,55 16,20 93,06 9,60 13,95 0,45 148,59

20 Piura 29,93 1,36 17,76 13,01 4,93 24,05 1,63 92,68

21 Puno 22,90 0,44 14,98 36,18 1,99 7,16 10,60 94,26

22 San Martin 1,75 0,34 9,44 73,54 -- 7,46 38,67 131,20

23 Tac na 71,43 1,10 18,61 113,88 12,96 45,55 11,55 275,08

24 Tumbes 5,65 0,01 3,60 21,18 1,63 6,11 0,72 38,89

25 Uc ay ali 53,49 -- 10,74 36,31 3,77 17,07 12,49 133,87


60



ANEXO 9. DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE GASTO ENADMINISTRACION REGIONAL Y GESTION DEL TERRITORIO, 2008


UBIGEO Región Superficie Poblacion Población Rural Factor WorkloadMeasure

Peru 495.877 2.600.765 6.518.096 10.323.094 1,000

| Amazonas 11.096 75.911 211.466 226.332 0,022

02 Ancash 31.705 152.908 383.654 588.561 0,057

03 Apurimac 17.170 78.425 219.550 233.225 0,023

04 Arequipa 22.679 89.213 110.099 621.985 0,060

05 Ayacucho 19.517 114.380 261.282 354.705 0,034

06 Cajamarca 34.386 243.466 940.473 806.091 0,078

08 Cusco 28.865 188.140 532.042 673.157 0,065

09 Huancavelica 17.646 92.220 314.335 270.400 0,026

10 Huanuco 17.480 138.996 443.075 444.330 0,04311 Ica 26.682 74.657 77.438 378.136 0,037

12 Junin 25.035 162.213 411.846 682.873 0,066

13 La Libertad 31.580 186.914 404.712 873.257 0,085

14 Lambayeque 23.571 136.326 231.246 592.832 0,057

16 Loreto 47.585 176.023 314.332 633.211 0,061

17 Madre de Dios 3.861 14.987 30.296 93.885 0,009

18 Moquegua 5.781 14.735 25.282 90.907 0,009

19 Pasco 7.336 38.317 108.501 163.367 0,016

20 Piura 40.868 209.590 438.353 907.714 0,088

21 Puno 23.787 166.760 645.404 734.895 0,071

22 San Martin 22.371 120.289 260.926 418.284 0,041

23 Tacna 9.061 25.168 25.630 156.296 0,015

24 Tumbes 10.665 23.438 18.968 105.744 0,010

25 Ucayali 17.150 77.689 109.186 272.908 0,026

Fuente: INEI 2008Elaboración Propia



ANEXO 10. DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCALREGIONAL EN EDUCACION, 2008


UBIGEO RegiónAlumnos del

nivel inicialpúblico

Alumnos delnivel primaria

público

Alumnos delnivel

secundariaúblico

Niños de 3-16años con

madreanalfabeta

Alumnos condéficit delectura y

cálculo

Factor WorkloadMeasure

Peru 495.877 2.600.765 1.507.983 1.381.974 4.799.761 1.909.702 1,000

01 Amazonas 11.096 75.911 35.924 27.769 111.860 49.657 0,026

02 Ancash 31.705 152.908 94.066 98.997 287.233 115.516 0,060

03 Apurimac 17.170 78.425 49.729 59.232 142.524 59.760 0,031

04 Arequipa 22.679 89.213 74.726 33.213 221.396 76.774 0,040

05 Ayacucho 19.517 114.380 62.362 71.769 203.261 82.275 0,043

06 Cajamarca 34.386 243.466 110.776 158.319 398.395 165.440 0,087

08 Cusco 28.865 188.140 103.308 116.364 332.931 134.281 0,070

09 Huancavelica 17.646 92.220 47.380 77.031 158.514 66.750 0,035

10 Huanuco 17.480 138.996 60.142 104.334 217.977 92.935 0,04911 Ica 26.682 74.657 59.389 14.759 174.906 64.241 0,034

12 Junin 25.035 162.213 99.155 78.049 294.191 117.438 0,061

13 La Libertad 31.580 186.914 110.177 106.460 368.949 139.147 0,073

14 Lambayeque 23.571 136.326 85.498 58.907 271.452 101.976 0,053

16 Loreto 47.585 176.023 82.292 57.932 321.925 127.431 0,067

17 Madre de Dios 3.861 14.987 9.734 4.358 27.996 11.368 0,006

18 Moquegua 5.781 14.735 11.737 3.841 29.750 12.406 0,006

19 Pasco 7.336 38.317 25.195 18.515 68.396 28.416 0,015

20 Piura 40.868 209.590 125.752 103.143 398.326 155.757 0,082

21 Puno 23.787 166.760 115.304 112.444 320.155 126.201 0,066

22 San Martin 22.371 120.289 63.782 42.367 203.220 84.009 0,044

23 Tacna 9.061 25.168 20.322 2.948 54.554 21.194 0,011

24 Tumbes 10.665 23.438 16.962 3.404 52.272 20.193 0,011

25 Ucayali 17.150 77.689 44.271 27.819 139.578 56.539 0,030


62



ANEXO 11. DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCALREGIONALEN SALUD, 2008


UBIGEO RegiónDesnutriciónInfantil menos

de 5 años

Poblacionmayor de 65

años

Demanda deatenciones de

salud

Poblacioncon al

menos 1 NBI

Factor WorkloadMeasure

Peru 58.025 1.144.091 43.797.632 7.075.898 23.252.026 1,000

01 Amazonas 1.473 19.895 1.515.685 201.234 793.149 0,034

02 Ancash 3.673 82.223 2.207.567 325.784 1.173.574 0,050

03 Apurimac 1.868 3 0.426 1.472.530 129.051 763.416 0,033

04 Arequipa 466 86.327 3.408.953 254.166 1.764.230 0,076

05 Ayacucho 2.888 44.737 2.159.918 276.835 1.132.957 0,049

06 Cajamarca 6.683 89.952 4.033.451 568.755 2.125.195 0,091

08 Cusco 3.948 73.408 3.115.947 488.297 1.649.965 0,071

09 Huancavelica 3.247 28.963 1.527.323 235.636 806.572 0,035

10 Huanuco 4.232 41.385 1.357.143 288.961 732.685 0,03211 Ica 784 49.507 1.357.143 235.933 726.417 0,031

12 Junin 3.523 76.245 2.368.747 471.751 1.274.550 0,055

13 La Liber tad 5.902 110.613 4.352.848 440.906 2.270.803 0,098

14 Lambayeque 2.070 74.606 1.679.384 245.910 895.437 0,039

16 Loreto 3.180 35.001 1.340.514 624.122 772.944 0,033

17 Madre de Dios 153 3.006 403.910 50.153 210.245 0,009

18 Moquegua 65 11.709 536.167 32.177 275.844 0,012

19 Pasco 1.112 13.514 574.990 185.106 318.751 0,014

20 Piura 5.006 105.668 3.338.566 688.112 1.799.417 0,077

21 Puno 4.251 93.143 2.205.373 495.280 1.200.689 0,052

22 San Martin 1.565 32.566 2.272.014 392.504 1.203.181 0,052

23 Tacna 145 14.910 929.189 48.020 475.540 0,020

24 Tumbes 191 10.031 520.722 89.538 276.319 0,012

25 Ucayali 1.600 16.256 1.119.548 307.667 610.148 0,026


63



ANEXO 12. DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCALREGIONALEN TRANSPORTE, 2008


UBIGEO Región Superficie Poblacion Parque

Vehicular

Micro ypequeñas

empresas

Factor Workload

Measure

Peru 495.877 2.600.765 1.507.983 1.381.974 6.014.793 1,000

01 Amazonas 11.096 75.911 35.924 27.769 123.501 0,021

02 Ancash 31.705 152.908 94.066 98.997 339.966 0,057

03 Apurimac 17.170 78.425 49.729 59.232 128.631 0,021

04 Arequipa 22.679 89.213 74.726 33.213 400.444 0,067

05 Ayacucho 19.517 114.380 62.362 71.769 199.211 0,033

06 Cajamarca 34.386 243.466 110.776 158.319 433.516 0,072

08 Cusco 28.865 188.140 103.308 116.364 385.617 0,064

09 Huancavelica 17.646 92.220 47.380 77.031 143.782 0,024

10 Huanuco 17.480 138.996 60.142 104.334 244.334 0,041

11 Ica 26.682 74.657 59.389 14.759 232.431 0,039

12 Junin 25.035 162.213 99.155 78.049 405.023 0,067

13 La Libertad 31.580 186.914 110.177 106.460 553.775 0,092

14 Lambayeque 23.571 136.326 85.498 58.907 358.807 0,060

16 Loreto 47.585 176.023 82.292 57.932 350.183 0,058

17 Madre de Dios 3.861 14.987 9.734 4.358 51.976 0,009

18 Moquegua 5.781 14.735 11.737 3.841 57.096 0,009

19 Pasco 7.336 38.317 25.195 18.515 93.664 0,016

20 Piura 40.868 209.590 125.752 103.143 533.694 0,089

21 Puno 23.787 166.760 115.304 112.444 414.293 0,069

22 San Martin 22.371 120.289 63.782 42.367 239.143 0,040

23 Tacna 9.061 25.168 20.322 2.948 104.693 0,017

24 Tumbes 10.665 23.438 16.962 3.404 64.161 0,011

25 Ucayali 17.150 77.689 44.271 27.819 156.852 0,026


64



ANEXO 13. DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCALREGIONAL EN SANEAMIENTO, 2008


UBIGEO RegiónPoblación

que vive en

la pobreza

Viviendas sin

desagueFactor

Workload

Measure

Peru 495.877 2.600.765 10.213.267 1,000

01 Amazonas 11.096 75.911 254.820 0,025

02 Ancash 31.705 152.908 497.678 0,049

03 Apurimac 17.170 78.425 309.318 0,030

04 Arequipa 22.679 89.213 342.480 0,034

05 Ayacucho 19.517 114.380 442.313 0,043

06 Cajamarca 34.386 243.466 1.008.667 0,099

08 Cusco 28.865 188.140 675.812 0,06609 Huancavelica 17.646 92.220 387.051 0,038

10 Huanuco 17.480 138.996 511.809 0,050

11 Ica 26.682 74.657 267.343 0,026

12 Junin 25.035 162.213 606.537 0,059

13 La Libertad 31.580 186.914 729.469 0,071

14 Lambayeque 23.571 136.326 439.029 0,043

16 Loreto 47.585 176.023 623.213 0,061

17 Madre de Dios 3.861 14.987 72.075 0,007

18 Moquegua 5.781 14.735 51.550 0,005

19 Pasco 7.336 38.317 195.131 0,01920 Piura 40.868 209.590 939.910 0,092

21 Puno 23.787 166.760 943.342 0,092

22 San Martin 22.371 120.289 439.635 0,043

23 Tacna 9.061 25.168 67.169 0,007

24 Tumbes 10.665 23.438 90.109 0,009

25 Ucayali 17.150 77.689 318.806 0,031


65



ANEXO 14. DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCALREGIONALEN AGRICULTURA, 2008


UBIGEO RegiónSuperficie

Agrícola

Poblacion

RuralFactor

Workload

Measure

Peru 5.271 6.518.096 2.610.401 1,000

01 Amazonas 159 211.466 84.682 0,032

02 Ancash 304 383.654 153.644 0,059

03 Apurimac 124 219.550 87.894 0,034

04 Arequipa 117 110.099 44.110 0,017

05 Ayacucho 208 261.282 104.638 0,040

06 Cajamarca 618 940.473 376.560 0,144

08 Cusco 364 532.042 213.035 0,082

09 Huancavelica 219 314.335 125.865 0,048

10 Huanuco 390 443.075 177.464 0,068

11 Ica 116 77.438 31.045 0,012

12 Junin 356 411.846 164.952 0,063

13 La Libertad 407 404.712 162.129 0,062

14 Lambayeque 188 231.246 92.611 0,035

16 Loreto 173 314.332 125.837 0,048

17 Madre de Dios 82 30.296 12.168 0,005

18 Moquegua 17 25.282 10.123 0,004

19 Pasco 141 108.501 43.485 0,017

20 Piura 244 438.353 175.488 0,067

21 Puno 390 645.404 258.396 0,099

22 San Martin 485 260.926 104.661 0,040

23 Tacna 29 25.630 10.269 0,004

24 Tumbes 19 18.968 7.599 0,003

25 Ucayali 121 109.186 43.747 0,017


66



ANEXO 15. DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE GASTO FISCALREGIONALEN FOMENTO PRODUCTIVO, 2008


UBIGEO RegiónMicro y

Pequeñas

Empresas

Recaudacio

n per capitaAsalariados

PEA

DesempleadaFactor

Workload

Measure

Peru 403.984 46.543 638.098 329.073 328.592 1,000

01 Amazonas 6.472 517 3.128 2.664 3.255 0,010

02 Ancash 24.925 2.829 46.271 17.641 21.109 0,064

03 Apurimac 7.625 452 5.910 3.901 4.385 0,013

04 Arequipa 44.452 3.953 94.938 28.542 39.218 0,119

05 Ayacucho 10.981 790 6.737 5.531 5.985 0,018

06 Cajamarca 19.536 1.058 26.231 14.661 14.357 0,044

08 Cusco 23.093 1.188 29.651 21.535 17.522 0,053

09 Huancavelica 4.614 739 3.486 2.064 2.716 0,00810 Huanuco 12.090 967 10.266 11.357 8.242 0,025

11 Ica 16.996 2.453 44.873 18.295 18.468 0,056

12 Junin 37.237 1.203 39.204 26.316 24.636 0,075

13 La Libertad 42.501 1.696 95.274 23.966 37.107 0,113

14 Lambayeque 24.879 890 42.517 34.450 23.124 0,070

16 Loreto 11.653 1.720 23.902 14.223 11.637 0,035

17 Madre de Dios 3.004 3.662 4.003 1.162 3.033 0,009

18 Moquegua 5.186 8.658 14.346 5.899 8.202 0,025

19 Pasco 5.619 5.849 17.697 6.264 8.233 0,025

20 Piura 33.766 943 60.719 41.730 30.903 0,094

21 Puno 29.968 418 21.078 16.805 16.692 0,05122 San Martin 14.518 404 12.764 9.867 9.003 0,027

23 Tacna 11.617 4.536 13.980 8.345 9.311 0,028

24 Tumbes 5.639 854 7.417 5.953 4.622 0,014

25 Ucayali 7.613 764 13.706 7.902 6.835 0,021


67



ANEXO 16. TRANSFERENCIAS DE NIVELACION EN SEIS PAISES DESCENTRALIADOS

País



Fuente: Bird y Villancourt (2005

69

determinación de las necesidades de gasto fiscal en el nivel regional

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