1. 1. Serie Mejores Polticas MXICOMEJORES POLTICAS PARA SEPTIEMBRE 2012 RA
2. 2. La Serie Mejores Polticas de la OCDE La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) tiene como objetivo principal promover mejores polticas para una vida mejor, proveyendo un foro en el que los gobiernos comparten experiencias y buscan soluciones a problemas comunes, con el apoyo de un Secretariado altamente competente y dinmico. La OCDE trabaja con sus 34 pases miembros, sus socios clave y ms de 100 otros pases para el bienestar de la gente en todo el mundo. La Serie Mejores Polticas de la OCDE provee un anlisis de los principales desafos que se enfrentan en pases individuales, as como recomendaciones de polticas para de mejores prcticas, la Serie Mejores Polticas adapta la asesora de polticas pblicas a las prioridades reformas.
3. 3. 1 ndice Prlogo3 1. El Potencial de Crecimiento 5 2. La Lucha contra la Pobreza y la Desigualdad 8 3. Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos 11 4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad 14 5. La Eficiencia de la Gestin Pblica 17 6. Las Disparidades Regionales 21 7. El Mercado Laboral 25 8. El Sistema Educativo 29 9. Los Retos de la Salud 33 10. La Igualdad de Gnero 36 11. La Innovacin 39 12. La Integracin de Mxico a la Economa Mundial mediante el Comercio y la IED 41 13. La Competencia y el Combate a los Monopolios Pblicos y Privados 44 14. El Sector de las Telecomunicaciones 47 15. La Poltica Regulatoria 50 16. El Entorno Empresarial 53 17. El Crecimiento Verde 56 18. La Poltica Energtica 60 19. El Sector Agrcola y las reas Rurales 65 20. La Gestin del Agua 68 21. El Impacto Econmico de la Seguridad 70
4. 4. 3 Prlogo Si en realidad la oportunidad florece en la incertidumbre, hemos entrado en una fase de oportunidades. La economa mundial atraviesa por el quinto ao de la crisis, padeciendo los efectos perversos de la Gran Recesin. En muchos pases de la OCDE, el crecimiento econmico sigue siendo bajo, las finanzas pblicas se encuentran debilitadas, el desempleo, especialmente entre los jvenes, se mantiene en niveles rcord, mientras que las desigualdades siguen aumentando. La situacin es particularmente preocupante en Europa, donde la erosin de la confianza de las empresas, los hogares y los mercados financieros sigue afectando un crecimiento ya de por s mermado por varios procesos simultneos de consolidacin fiscal. Las grandes economas emergentes tambin estn perdiendo fuerza. La desaceleracin simultnea de pases como Brasil, China, India y Rusia prueba que en una economa globalizada la interdependencia es ineludible, con el agravante de que un menor crecimiento en estos pases amenaza con dificultar sus esfuerzos por reducir la pobreza. El desempeo econmico de los pases en vas de desarrollo sigue estando muy por encima del promedio de la OCDE; sin embargo, el crecimiento de la economa mundial en 2012 se acercar tan slo a un 3.5%. En este contexto internacional incierto y complejo, en el que soplan fuertes vientos de cambio, Mxico atraviesa por una transicin poltica importante. Los mexicanos eligieron a un nuevo Presidente que tomar posesin el 1 de diciembre de 2012. El inicio de este nuevo ciclo le abre al pas una gran oportunidad para consolidar sus avances y acelerar su convergencia hacia estndares de bienestar ms elevados. A diferencia de muchos otros pases, Mxico arrancar una nueva Administracin con finanzas pblicas sanas, inflacin controlada, un crecimiento que duplica el promedio de la OCDE, un sistema bancario bien capitalizado, una red de acuerdos comerciales con 44 pases y mejoras regulatorias que favorecen el ambiente para los negocios. Al mismo tiempo, el pas enfrenta retos muy importantes en materia de competitividad econmica e inclusin social. Todo esto sucede en un momento en el que las empresas transnacionales estn buscando nuevos mercados y plataformas de inversin ante la desaceleracin en los pases desarrollados, y ante el aumento de los costos de produccin en competidores directos como China. Mxico tiene que aprovechar esta combinacin de fortalezas y circunstancias para aumentar su velocidad de crucero, incrementar su competitividad y reducir la pobreza. Para lograrlo, el pas tiene que enfrentar una serie de desafos estructurales y elevar su productividad, implementando reformas econmicas en reas estratgicas. A Mxico le urge construir un sistema fiscal robusto, gil y redistributivo; un sistema educativo de vanguardia, equitativo, con maestros y escuelas de excelencia; un proceso presupuestario enfocado en los resultados de mediano y largo plazo; un estado de derecho eficaz, justo, y confiable; una nueva ley laboral, ms moderna e incluyente; un conjunto de
5. 5. 4 reglamentos e incentivos que promuevan la competencia; un sistema nacional de innovacin que estimule el crecimiento por la va del conocimiento; una estrategia de crecimiento verde; un plan energtico estratgico, con una visin de largo plazo; un sistema de salud incluyente, sostenible y de calidad; y nuevos instrumentos para medir el bienestar de los mexicanos y para poder enfocar mejor las polticas pblicas. La OCDE provee un foro en donde los pases comparten experiencias, coordinan sus esfuerzos y exploran soluciones en stas y otras reas. Su objetivo es contribuir a disear las mejores polticas para una vida mejor. Con base en ese conocimiento y en un riguroso anlisis comparativo internacional, este documento presenta nuestras principales reflexiones y recomendaciones en mbitos estratgicos para el presente y el futuro de Mxico. Este anlisis que hoy se entrega al Presidente Electo de Mxico, Lic. Enrique Pea Nieto, es el prembulo de un ejercicio ms amplio en el que la OCDE trabajar con los equipos de transicin de la nueva Administracin para producir un documento de propuestas sobre Los Desafos de las Polticas Pblicas en Mxico. Dicho documento se nutrir del trabajo de la OCDE con Mxico y otros pases y, a su vez, servir de base para la celebracin de un foro de polticas pblicas con expertos nacionales e internacionales que tendr lugar en laCiudad de Mxico en enero de 2013. Todo ello pretende servir como insumo para la preparacin del plan de gobierno para los prximos seis aos y para identificar sus fuentes de financiamiento. Esta modalidad de cooperacin se ha implementado tambin con otros pases de la OCDE en el contexto de la serie de estudios Getting it Right, en apoyo a los procesos de transicin en dichos pases. Para la OCDE es un privilegio emprender este esfuerzo con la nueva Administracin de Mxico. Esperamos que este documento y los trabajos que le siguen ayuden a disear, promover y poner en prctica exitosamente los cambios que Mxico necesita para construir un pas ms prspero, ms limpio y ms justo. Angel Gurra Secretario General de la OCDE Mxico, D.F., 11 de septiembre de 2012
6. 6. 5 1. El Potencial de Crecimiento La convergencia de Mxico con el nivel de vida promedio de los pases de la OCDE ha sido lenta. Mxico tiene muchas fortalezas que puede aprovechar para impulsar su potencial de crecimiento. Entre ellas, recursos naturales abundantes, una poblacin joven y dinmica, y un alto grado de apertura comercial, adems de compartir una extensa frontera con la mayor economa del mundo. El pas ha logrado grandes avances en el aumento de la cobertura de la salud y la educacin y en el fomento de la competencia, y est aplicando uno de los programas de reduccin de la pobreza ms innovadores y exitosos del mundo. Sin embargo, an persisten importantes cuellos de botella que le impiden aprovechar al mximo sus grandes activos. Hacen falta ms reformas. Casi toda la brecha entre Mxico y los pases de la OCDE proviene de una menor productividad laboral. La necesidad de reformas estructurales para elevar la productividad se acenta con la integracin de economas intensivas en mano de obra en la economa internacional, lo que aumenta la urgencia de que Mxico mejore su posicin en las cadenas de valor globales y produzca bienes de ms alto valor agregado. La OCDE estima que la aplicacin de un programa moderado de reformas podra elevar, alrededor de medio punto porcentual, el crecimiento potencial de Mxico, que actualmente se ubica en cerca del 3% anual. Esto gracias a una contribucin positiva y cada vez mayor de la productividad, que en los ltimos aos ha sido ms bien negativa (vase la grfica 1.1). Estas tasas de crecimiento podran elevarse hacia niveles del 4% anual sostenido o ms, en el mediano plazo, en funcin de la intensidad de las reformas, especialmente si la calidad de la regulacin de Mxico supera el promedio de la OCDE y se acerca a la de las economas con mejor desempeo de la Organizacin. Un avance de tal magnitud contribuira a elevar el ingreso per cpita de Mxico, de su nivel actual, cercano a una cuarta parte del de Estados Unidos, a casi la mitad del nivel estadounidense al final del horizonte de proyeccin (2030). La clave para elevar el crecimiento es pues, impulsar la productividad. Para ello se requieren reformas estructurales de gran calado, orientadas a fortalecer el sistema educativo, revisar la excesivamente restrictiva legislacin sobre empleo, intensificar la competencia en las principales industrias de red, eliminarlas barreras a la inversin extranjera directa, fortalecer el sistema legal y aumentar los ingresos del Estado. Adems de elevar la competitividad de la economa nacional, estas reformas permitirn aumentar el empleo, disminuir la informalidad yla desigualdad y por lo tanto, incrementar el bienestar de los mexicanos. El sistema educativo es un caso particularmente relevante en donde se requiere de reformas profundas. Se trata de un mbito que podra contribuir con importantes incrementos en la productividad, mediante mejores resultados acadmicos y un capital humano mejor preparado para las necesidades del mercado laboral. Sin embargo, las deficiencias en la calidad educativa y en la matriculacin, particularmente en educacin secundaria, media superior y superior, limitan la contribucin potencial del capital humano a la economa. Peor
7. 7. 6 an, constituye un lamentable desperdicio, dado el perfil demogrfico del pas, que provee una ventana de oportunidad en los prximos aos. Por ello, es necesario establecer estndares nacionales de desempeo de los maestros a fin de garantizar la calidad de la enseanza y para que cuenten con incentivos para la mejora constante. Tambin se requiere profesionalizar la capacitacin de los directores de escuela y dotar a las escuelas de un financiamiento estable mediante una asignacin ms eficiente de los recursos a nivel local. El mercado laboral es otro mbito en donde se requiere un nuevo enfoque. La dualidad que lo caracteriza, con alta proteccin por un lado, pero alta informalidad por el otro, afecta el crecimiento de la productividad, y con ello incrementa la desigualdad. Es necesario reducir los costos de contratacin y de despido, mediante contratos de menor plazo y simplificando los litigios laborales para dar mayor certidumbre a todas las partes. Tambin es necesario formular polticas de capacitacin y de contratacin que incentiven una mayor inversin en los trabajadores, adems de fortalecer los sistemas de seguridad social. El proyecto de reforma laboral, presentado el ao pasado ante el Congreso mexicano, podra servir de base para nutrir el debate sobre estos grandes desafos. Las restricciones a la inversin extranjera directa en servicios e infraestructura se ubican entre las ms severas de la OCDE, lo cual limita la competencia, el comercio y las inversiones que contribuiran a aumentar la acumulacin de capital y la productividad. Las barreras de entrada en las industrias de red son un ejemplo claro de este problema. Los costosos procedimientos de registro y la limitada capacidad de ingresar y disputar mercados en los principales sectores de red, particularmente el de las telecomunicaciones y los de petrleo y gas, limitan la inversin y la productividad. La apertura a esquemas de inversin privada en el sector petrolero, como sucede en prcticamente todo el mundo, incluyendo en pases cuyas empresas petroleras operan bajo el control del Estado, como es el caso de Brasil, podra constituir una importante fuente de acumulacin de capital y facilitar el incremento de la plataforma de produccin de PEMEX. Grfica 1.1. Crecimiento potencial del PIB bajo distintos escenarios de reformas -2.00 -1.00 0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 Contribucin de la productividad Contribucin del capital fsico Contribucin del capital humano Contribucin demogrca Crecimiento PIB escenario de reformas ambiciosas Crecimiento PIB escenario de reformas moderadas Crecimiento PIB escenario de no reformas o reformas menores, aisladas o parciales Fuente: Base de datos OECD Economic Outlook y anlisis de la OCDE.
8. 8. 7 Si bien se han realizado reformas para simplificar la apertura de empresas, la falta de efectividad, prontitud y certidumbre del sistema legal menoscaban la eficacia de los contratos y la certidumbre de los derechos de propiedad. Lo anterior impide alcanzar economas de escala, limita la inversin y la eficiencia. Se han emprendido importantes reformas para aumentar la rendicin de cuentas y el profesionalismo del poder judicial, particularmente mediante la aplicacin de los juicios orales, pero en muchos estados an no se han implementado, y en otros la implementacin deja mucho que desear. Tambin hacen falta reformas a nivel federal; por ejemplo, revisar el juicio de amparo a fin de fortalecer la competencia en algunos sectores de red, en los cuales se recurre frecuentemente a dicho instrumento para obstruir las acciones de los reguladores. Reformar el marco tributario, reducir la dependencia de Mxico de los ingresos del petrleo y mejorar las redes de proteccin social tambin contribuiran a disminuir la incertidumbre, fortalecer el desempeo econmico en general y reducir la pobreza. En este sentido, una reforma fiscal para incrementar los ingresos no petroleros y crear mecanismos para moderar el impacto de las fluctuaciones de los ingresos fiscales podra desempear un papel estratgico. Mxico sigue teniendo fuertes desigualdades en el ingreso, deficiencias en materia de igualdad de gnero y severas disparidades regionales. La reduccin de la desigualdad y la inclusin deben tener prioridad en la agenda de reformas. Esto es importante por razones de bienestar, pero tambin porque las sociedades ms incluyentes tienden a lograr un mejor desempeo. Algunas polticas producen el doble dividendo de aumentar el potencial de crecimiento y reducir la desigualdad. Tal es el caso, por ejemplo, de una reforma del mercado laboral, la cual ayudara a crear ms empleos, a distribuir ms ampliamente los frutos de la apertura y el comercio, y a mejorar la calidad de los nuevos empleos. Otro ejemplo sera el mejoramiento de la calidad y la equidad del sistema educativo. Otras reformas, tales como la eliminacin de los subsidios a la energa o la ampliacin de la base de contribuyentes, exigirn esquemas de compensacin para proteger a los ms pobres, as como mecanismos para garantizar que todos los estados se beneficien de las reformas y el incremento en el nivel de vida. Por ltimo, un crecimiento ms fuerte se debera complementar con polticas especficas en materia de biodiversidad, agua, eficiencia energtica y medio ambiente, a fin de promover un crecimiento ms verde. Recomendaciones clave de la OCDE Eliminar los obstculos que siguen impidiendo el incremento de la productividad, mediante el impulso de la competencia en los mercados de productos y servicios, la reduccin de las barreras de entrada a empresas extranjeras en los sectores de redes particularmente en electricidad, telecomunicaciones e infraestructura, y el fortalecimiento del estado de derecho. Continuar los esfuerzos para mejorar la calidad y la equidad de la educacin, fortaleciendo la capacitacin y formacin profesional de los maestros, y la gestin escolar, entre otros campos. Promover una reforma del mercado laboral que permita una mayor generacin de empleo y reduccin de la informalidad. Emprender una profunda reforma fiscal para asegurar mayor competitividad, mayores ingresos no petroleros y mecanismos de estabilizacin ms slidos. Garantizar que las polticas sean incluyentes, que establezcan esquemas de compensacin para los ms pobres en caso necesario y que fomenten el federalismo fiscal.
9. 9. 8 2. La Lucha contra la Pobreza y la Desigualdad Mxico ha puesto en marcha importantes iniciativas para combatir la pobreza. El programa Progresa (iniciado en 1997) y el programa Oportunidades (iniciado en 2002) son dos de las iniciativas ms innovadoras y exitosas para reducir la pobreza extrema. Hasta 2011, su cobertura se extenda a ms de 5.8 millones de familias mexicanas. Oportunidades no slo ha contribuido a mitigar la pobreza, sino tambin aumentar la asistencia escolar, combatir la desnutricin y ampliar la cobertura de los serviciosde salud entre las familias pobres. Otra iniciativa es el Seguro Popular, que se introdujo en 2004 con el objetivo deprestar atencin mdica, servicios preventivos y proteccin financiera a las personas que carecen de cobertura de salud. A finales de 2011, ofreca servicios de salud gratuitos a ms de 50 millones de personas, en su mayora pertenecientes a los dos deciles inferiores de ingresos de lapoblacin. Este seguro, adems, est contribuyendo a reducir gradualmente las grandes disparidades regionales en el acceso a los servicios de salud. Pese a los avances, la pobreza y la desigualdad an estn muy extendidas A pesar del xito de tales iniciativas, el combate contra la pobreza y la desigualdad debe continuar. Si bien la pobreza haba disminuido en las ltimas dcadas, desde mediados de la dcada del 2000 comenz a aumentar de nuevo, primero por el alza de los precios de los alimentos y despus como consecuencia dela crisis global y la cada del empleo formal. Segn datos recientes del Consejo Nacional de Evaluacinde laPoltica de Desarrollo Social (Coneval), entre 2006 y 2010 la proporcin de poblacin mexicana que viva enpobreza (extrema y moderada) pas del 35% al 46%, lo que equivale a 52 millones de personas. El indicador de pobreza relativa con respecto al ingreso medio de la poblacin, utilizado internacionalmente como parmetro de comparacin, nos seala que en Mxico el porcentaje de la poblacin que recibe menos de la mitad del ingreso medio en 2010 era 21%. Con base en este indicador, la pobreza entre las personas de edad avanzada tambin requiere atencin urgente, ya que afecta al 30% de los mexicanos mayores de 75 aos (una tasa 1.5 veces superior a la de la poblacin en su conjunto). Considerando el envejecimiento futuro de la poblacin, existe el riesgo de que la proporcin de pobres de edad avanzada aumente todava ms. El alto grado de pobreza tambin se refleja en otros indicadores del nivel de vida, como la mortalidad infantil (tres veces mayor que el promedio de la OCDE) y el ndice de analfabetismo (superior a la media de la OCDE). Mxico tiene el mayor ndice de pobreza infantil de la OCDE despus de Israel. Como su poblacin es comparativamente joven y los nios representan casi la mitad de los pobres, en Mxico la pobreza tiene consecuencias a ms largo plazo que en otros pases de la OCDE. Si bien Mxico es uno de los pocos pases de la OCDE donde la desigualdad ha disminuido en aos recientes, los niveles de desigualdad siguen siendo demasiado altos. Mxico ocupa el segundo lugar en desigualdad entre los pases de la OCDE despus de Chile. Esto no slo es un problema tico y moral, sino que tambin representa un obstculo para el crecimiento y el desarrollo. El informe de la OCDE Divided We Stand: Why Inequality Keeps
10. 10. 9 Rising (diciembre de 2011) indica que el 10% ms pobre de la poblacin mexicana percibe aproximadamente el 1.3% del total del ingreso, mientras que el 10% ms rico obtiene casi el 36% (vase la grfica 2.1). Aumentar y orientar mejor el gasto social A pesar de que el gasto social creci de menos del 2% del PIB en 1985 a 7.5% en 2009 (sin contar el gasto en educacin), esta cifra equivale a alrededor de un tercio del promedio de los pases de la OCDE (vase la grfica 2.2). El nivel de gasto tambin resulta bajo en relacin con el PIB per cpita. Las transferencias sociales en efectivo representan slo el 8%, aproximadamente, del ingreso familiar disponible. Por otra parte, este gasto no est bien enfocado: la mitad de las transferencias en efectivo benefician al segmento superior de la escala de ingresos y apenas 10% de los fondos se entrega al 20% ms pobre. Para reducir de manera significativa la pobreza, es necesario aumentar las transferencias sociales a los ms pobres, lo que implica reformar el sistema de seguridad social a fin de que brinde un apoyo ms eficaz y progresivo a las familias de menores ingresos. Para responder ms rpido a las crisis econmicas y evitar el riesgo de que las familias moderadamente pobres caigan en la pobreza extrema (riesgo importante en Mxico porque el nivel salarial de la mayora de la clase media se acerca ms al nivel inferior de la escala de ingresos de los trabajadores que al de la parte superior), el pas debe fortalecer las redes de seguridad social. Entre las medidas adoptadas por el gobierno en respuesta a la crisis econmica mundial se incluyen los programas para crear empleos temporales y prevenir la prdida de puestos de trabajo (Programa de Empleo Temporal), as como la ampliacin de varios meses de la cobertura de servicios de salud para los desempleados. Sin embargo, las sumas que se destinan a estos programas son modestas. Ello indica que an hay oportunidad para tomar medidas anti-crisis mejor adaptadas a fin de proteger a las familias pobres de Mxico; por ejemplo, prestando ms atencin a los programas de empleo temporal. Tambin se puede fomentar el empleo formal y hacer ms eficaces los programas de beneficios por desempleo. El programa Primer Empleo no tuvo los efectos esperados porque no proporcion a los patrones incentivos suficientes para contratar a nuevos trabajadores (vase el captulo El Mercado Laboral). La lucha contra la pobreza y la desigualdad tambin requerir mejorar la calidad de los servicios de educacin y salud (vanse los captulos Los Retos de la Salud y Fomentar el Capital Humano y la Equidad con un Sistema Educativo Ms Fuerte), toda vez que ya se ha avanzado en la cobertura. ESL DIN NO R SUE BEL SVC R.CHE CHI M EX TUR EUA ISR PO R G BR ITA AUS NZL JAP CAN ESP EST CO R O C D E 34 G RE PO L SUI ISL ALE P.BAJ IRL FRA LUX HUN AUT FIN 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 ESP Grfica 2.1. Desigualdad de ingresos (Coeficiente de Gini) Fuente: Cuestionario de la OCDE sobre la distribucin del ingreso, 2011.
11. 11. 10 Grfica 2.2. Gasto pblico social por rea de polticas sociales (excluyendo educacin) (Porcentaje del PIB, 2009 y 1995) 1 Los datos para Mxico se han calculado, y el ao de referencia para Suiza es 2008. 2 Informacin sobre los datos para Israel: http://dx.doi.org/10.1787/888932315602 Fuente: Datos preliminares, OCDE (2012), Gasto Social (SOCX), www.oecd.org/els/social/expenditure Recomendaciones clave de la OCDE Aumentar el gasto social. Acercarlo paulatinamente a los niveles de otros pases de la OCDE, mediante inversiones mayores en materia de educacin de calidad, salud y transferencias focalizadas hacia la poblacin ms pobre Sustituir los subsidios por transferencias en efectivo para los ms pobres. Revisar la eficacia de programas como DICONSA (Distribuidora Conasupo Sociedad Annima, que suministra artculos de primera necesidad a las comunidades rurales) y LICONSA (Leche Industrializada Conasupo Sociedad Annima), y racionalizar los numerosos programas sociales para evitar duplicidades y aprovechar las sinergias. Analizar la combinacin de medidas encaminadas a reducir la pobreza en el campo e impulsar el desarrollo rural. Adoptar medidas para ampliar las oportunidades de trabajo en la economa formal y crear incentivos para que los trabajadores busquen empleo en el sector formal. Aumentar la productividad de los servicios de salud para que la atencin sea de mejor calidad y a menor costo. Mejorar la calidad de la educacin para aumentar el capital humano, fomentar la movilidad social y reducir la desigualdad. M xico1 Corea ChileTurquaIsrael2 Suiza AustraliaIslandiaCanad Repblica Eslovaca Estados Unidos Repblica Checa Nueva ZelandaPolonia O C D E 34Japn Noruega Eslovenia Luxem burgo G recia Irlanda PasesBajosEstonia Reino UnidoHungra PortugalEspaa Italia Alem aniaAustriaFinlandiaBlgicaSuecia Dinam arcaFrancia Todos los servicios sociales excepto salud Salud Apoyo al ingreso para la poblacin en edad de trabajar Pensiones (edad madura y sobrevivientes) Gasto pblico social en 1995 o ao ms prximo 35 30 25 15 10 5 0
12. 12. 11 3. Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos Luego de los estmulos econmicos a base de ms gasto pblico en 2009, el gobierno de Mxico ajust su poltica tributaria, aument los impuestos y redujo el crecimiento del gasto. Ello trajo como consecuencia que los requerimientos financieros del sector pblico que suma los dficit del gobierno federal y de las empresas pblicas disminuyeran de cerca del 5% del PIB en 2009 al 3% del PIB en 2012 (vase la grfica 3.1). El gobierno se propone seguir limitando el aumento del gasto y reducir las necesidades de endeudamiento del sector pblico a alrededor del 2% del PIB en 2013, lo que eliminara el dficit nominal, segn la definicin oficial, que excluye el financiamiento de PEMEX pero incluye otras operaciones financieras. Si bien, como resultado de la desaceleracin econmica internacional, se ha postergado la consolidacin fiscal que el gobierno haba planeado, ello no es motivo de alarma, gracias a que el endeudamiento y el dficit son moderados y a que se est llevando a cabo una consolidacin gradual. Si la recuperacin avanza como est previsto, el gobierno podr implementar totalmente sus planes de consolidacin para fortalecer la confianza del mercado en la poltica fiscal de Mxico. Sin embargo, al pas le hacen falta reformas estructurales que impulsen un crecimiento sostenible e incluyente en el largo plazo. Mejora del marco fiscal En Mxico, son necesarias reformas fiscales y del sector petrolero para que el presupuesto no dependa tanto de los voltiles ingresos del petrleo pero tambin para mantener la produccin petrolera. La baja capacidad de inversin de PEMEX en virtud del esquema fiscal vigente, limita su capacidad para aumentar la produccin. Por esa razn, habra que realizar grandes inversiones para identificar nuevos yacimientos si se desea mantener ms all de 10 aos los nivelesde produccin actuales. El gobierno mexicano ha dado los primeros pasos para aumentar la flexibilidad delos mecanismos de contratacin de PEMEX y permitirle operar de manera similar a otras empresas de su tipo. Sin embargo, dado que el futuro de los ingresos petroleros an es incierto, se requiere fortalecer la recaudacin tributaria no petrolera (vase el captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad). Adems, el pas necesita reducir el elevado costo de los subsidios a la energa. Dichos subsidios son costosos para el presupuesto, socialmente regresivos y perjudiciales para el medio ambiente. Eliminarlos y sustituirlos por transferencias en efectivo bien orientadas sera un medio ms eficiente para combatir la pobreza y evitara distorsionar los precios y causar daos al ambiente (vase el captulo El Crecimiento Verde). Por otra parte, las desviaciones del PIB con respecto a su tendencia han sido mayores en Mxico que en prcticamente todos los dems pases de la OCDE, incluso durante la reciente recesin. La brecha entre el PIB observado y el PIB potencial creci 10 puntos porcentuales entre el primer trimestre de 2008 y el primer trimestre de 2009. La cada registrada en el PIB real en Mxico fue de 6% en 2009, cuando en promedio en la OCDE disminuy 3.5%.
13. 13. 12 En Mxico, esa volatilidad en el crecimiento del PIB puede suponer grandes costos para las personas y para el crecimiento econmico en el largo plazo. Dado que un gran segmento de su poblacin tiene limitaciones de crdito y su red de seguridad social es dbil, las interrupciones temporales de la produccin tienden a acompaarse de cadas del consumo y del bienestar. Las desviaciones abruptas del PIB con respecto a su tendencia y sus secuelas de desempleo y pobreza tambin pueden afectar el crecimiento econmico de largo plazo, ya sea por histresis, o por una mayor incertidumbre. Estas grandes desviaciones se podran evitar mejorando el marco de la poltica tributaria para fortalecer los mecanismos para mitigar el impacto de las fluctuaciones en los ingresos fiscales. Ello podra lograrse mediante la creacin de reservas durante los periodos de crecimiento econmico y de alza de los precios del petrleo, a fin de hacerle frente a choques negativos imprevistos. Acumular reservas precautorias tambin ayudara a Mxico a prepararse para el envejecimiento de su poblacin, que aumentar el gasto de las instituciones de seguridad social (IMSS e ISSSTE) y del Seguro Popular. El gobierno mexicano podra adoptar una regla de equilibrio presupuestal estructural que contemple la naturaleza cclica de los impuestos y la recaudacin petrolera, siguiendo el ejemplo de Chile. Una reglade este tipo sera ms eficaz si la contabilidad gubernamental se sujetara a los estndares internacionales de cuentas nacionales, pues actualmente se dificulta la identificacin de ingresos estrictamente transitorios (como las coberturas de precios del petrleo) y algunas operaciones de financiamiento se reportan como ingreso. Los excedentes de ingresos generados durante los auges econmicos o los periodos deprecios altos del petrleo deberan constituir un fondo de estabilizacin. Con reglas simples y transparentes de ahorro y gasto, esta medida aumentara la transparencia en la gestin de los ingresos petroleros. En Mxico ya existe un sistema de estabilizacin de ingresos, pero las reglas de ahorro y gasto son complejas y los mximos que se aplican a estos fondos son modestos. Debido a estos lmites, se acumul menos del 2% del PIB, aun en periodos en que los precios del petrleo eran altos. En el caso de Chile, su regla de supervit estructural de 1% del PIB les permiti acumular entre 2001 y 2007 reservas que ascendan a 20% del PIB al inicio de la crisis en 2008, que pudo utilizar para dar un importante estmulo fiscal. Para el primer trimestre -10 -8 -6 -4 -2 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 % del PIB A. Balance scal Mxico Promedio de la OCDE 0 20 40 60 80 100 120 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 % del PIB B. Deuda pblica Mxico Promedio de la OCDE Grfica 3.1. Balance fiscal y deuda bruta de Mxico Notas: El balance corresponde a los requerimientos financieros del sector pblico RFSP, que incluye al gobierno central y las empresas pblicas; como porcentaje del PIB nominal. La deuda bruta es la acumulacin histrica del RFSP, como porcentaje del PIB nominal. Fuente: Base de datos OECD Economic Outlook 91 y Fiscal Consolidation Survey 2012.
14. 14. 13 de 2012, el fondo para el cobre contaba con 5.8% del PIB. En el caso de Noruega, el Fondo Estatal de Pensiones ascendi al 119% del PIB total en el primer trimestre de 2012. Como primer paso hacia la creacin de un autntico fondo de estabilizacin econmica, la eliminacin temporal de los lmites puestos a los activos de los fondos de estabilizacin del petrleo (en2010 y 2011) debera volverse permanente. Garantizar la disciplina fiscal a nivel estatal y municipal A pesar de las mejoras que Mxico ha introducido en la ltima dcada, los instrumentos para garantizar la disciplina fiscal a nivel subnacional an son dbiles. Si bien la deuda de los gobiernos subnacionales es moderada, en comparacin con estndares internacionales, en los ltimos aos ha crecido rpidamente. En 2000, se adoptaron reglas para limitar el acceso de los estados al crdito, aumentar la transparencia y fortalecer el compromiso del gobierno federal de no rescatar instituciones subnacionales. Sin embargo, la asimetra que existe entre las transferencias federales y los ingresos por impuestos propios an puede dar lugar a restricciones presupuestales laxas y a riesgo moral. El gobierno federal debe promover la aplicacinde reglas fiscales prudentes en el nivel subnacional. Las obligaciones implcitas en el rgimen de pensiones de los servidores pblicos estatales tambin son altas. En los aos recientes, varios estados han adoptado regmenes de pensiones que resultan poco sostenibles financiados slo con los impuestos corrientes en lugar de hacerlo con base en las contribuciones de trabajadores y empleadores. Atender este reto exigir reformas profundas, por ejemplo, transformar los regmenes de pensiones estatales en sistemas de cuentas individuales, similares a las AFORES. Los esfuerzos para mejorar la calidad y la oportunidad de las cuentas fiscales de los gobiernos locales deben continuar. Asimismo, proporcionar mayor informacin sobre la deuda y las obligaciones contingentes de los estados y los municipios contribuira a mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas, y a vigilar la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Recomendaciones clave de la OCDE Aplicar plenamente los planes de consolidacin vigentes, si la recuperacin econmica transcurre sin contratiempos. Mejorar el gobierno corporativo y la eficiencia operativa de PEMEX, eliminando las restricciones a la inversin y fortaleciendo la rendicin de cuentas. Atender la volatilidad de la produccin, mejorando an ms el marco de la poltica fiscal y creando fondos para amortiguar las fluctuaciones fiscales, lo que podra lograrse con grandes beneficios mediante una regla de equilibrio presupuestal estructural. Presentar la contabilidad gubernamental conforme a los estndares de cuentas nacionales, identificando claramente ingresos transitorios y evitando reportar operaciones de financiamiento como ingreso, para aumentar la comparabilidad y facilitar la aplicacin de una regla fiscal estructural. Fomentar la aplicacin de lmites prudentes al endeudamiento a nivel estatal y municipal y colaborar con los estados para realizar la transicin de los sistemas de pensiones de beneficios definidos a los de contribuciones definidas en cuentas individuales.
15. 15. 14 4. Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad Mxico necesita mayores inversiones y polticas ms claras y eficaces para promover el desarrollo social y para alcanzar el nivel de vida promedio de la OCDE. Por ello, el pas debe continuar los esfuerzos que ha hecho en los ltimos aos para aumentar los ingresos tributarios, y disear un rgimen tributario ms moderno, competitivo y eficiente y menos dependiente de los ingresos petroleros. Ante el gran tamao de su sector informal y la evasin fiscal generalizada dentro de la economa formal, Mxico debe mejorar la eficacia de la administracin tributaria y generar incentivos para reducir la economa informal. La recaudacin tributaria como proporcin del PIB en Mxico est muy por debajo de la de todos los pases de la OCDE, a pesar de que algunas de sus tasas impositivas son relativamente similares. Esto indica que, al combinar una base impositiva ms amplia con una mejor administracin tributaria, Mxico podra aumentar la recaudacin. Por otra parte, la reestructuracin de su rgimen tributario y de las prestaciones sociales ayudara a impulsar el crecimiento y al mismo tiempo reducir la desigualdad en el ingreso (vase la grfica4.1). La reforma fiscal no es un objetivo en s mismo. Es la base para poder proporcionar mejores servicios pblicos y para responder a la serie de retos que enfrentan la economa y la sociedad mexicana. Es, adems, el taln de Aquiles de los diferentes planes nacionales. Ampliacin de la base tributaria Al ampliar la base tributaria, Mxico podra simplificar el rgimen tributario, reduciendo as tanto los costos de cumplimiento como la evasin y la elusin fiscal. Tambin aumentara la equidad (real y aparente) del rgimen, lo que debera generar mayor nimo y confianza, y ayudar as a incrementar el nmero de contribuyentes. En Mxico, el rgimen de impuesto sobre la renta (ISR) a las empresas les ofrece exenciones y exclusiones importantes que reducen la base tributaria; ejemplo de ello son la deduccin de prestaciones y la exencin fiscal de las maquiladoras. Estos gastos fiscales disminuyen la recaudacin no slo de manera directa, sino tambin indirecta, pues permiten que se realice una planificacin fiscal estratgica agresiva para evadir impuestos. El impuesto empresarial a tasa nica (IETU) ha implicado un gran avance al resolver en parte la gran cantidad de exenciones; sin embargo, su tasa esmenor y no compensa totalmente la diferencia de ingresos tributarios, adems de que siguen existiendo muchas oportunidades para evitar el pago de impuestos. El rgimen del impuesto al valor agregado (IVA) es una fuente importante de ingresos, pero las numerosas exenciones y la gran proporcin de bienes y servicios desgravados o a los que se aplican tasas reducidas
16. 16. 15 Grfica 4.1. Coeficientes de Gini (desigualdad) antes y despus de impuestos y transferencias Fuente: OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012. resultan costosas, dados los ingresos tributarios que no se perciben. Tampoco contribuyen a reducir la pobreza. Aunque recientemente se aument marginalmente la tasa del IVA, slo se grava una pequea parte de la base potencial. La desgravacin o las tasas reducidas hacen que el pago del IVA sea deficiente, ya que algunas operaciones se adhieren fraudulentamente al rgimen de tasa cero. Existen ahora condiciones polticas para ampliar la base del IVA en el contexto de una reforma fiscal integral. Ello deber incluir el diseo de transferencias directas del gobierno a las familias ms pobres para compensar el impacto que tenga en su poder adquisitivo. Adems de la eliminacin de los subsidios a la energa que se propone en el captulo Desafos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos, la creacin de un impuesto de base amplia para gravar la emisin de gases de efecto invernadero ayudara a garantizar ingresos tributarios y a promover el crecimiento verde. Aumentar la recaudacin tributaria estatal y municipal El porcentaje total de los ingresos tributarios recaudados por los gobiernos subnacionales en Mxico se cuenta entre los ms bajos de la OCDE. Es necesario fortalecer los incentivos de los estados para recaudar ms ingresos, limitando las transferencias del gobierno federal y permitiendo a los estados una mayor retencin de sus ingresos marginales. Los incentivos para que los estados puedan retener ms ingresos, y ejerzan mayor autoridad tributaria, son compatibles con la creacin de un mecanismo transparente y equitativo que garantice que los estados menos ricos dispongan de los recursos necesarios para lograr una mayor convergencia de ingresos (vase el captulo Atender las Disparidades Regionales Aprovechando al Mximo Desigualdad del ingreso antes de impuestos y transferencias Despus de impuestos y transferencias Desigualdad del ingreso antes de impuestos y transferencias Salud (en especie) Impuesto sobre la renta Transferencias en efectivo Educacin (en especie) 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Pasesnolatinoamericanos delaOCDE Chile Mxico Pasesnolatinoamericanos delaOCDE
17. 17. 16 las Ventajas de Cada Estado). Los municipios recaudan el impuesto predial, sobre bienes inmuebles, pero los ingresos son excepcionalmente bajos incluso en comparacin con sus homlogos latinoamericanos. Es posible elevar la recaudacin en este rubro haciendo que los municipios participen en programas estatales para la actualizacin de registros catastrales, y elevando las tasas con un umbral de exencin suficientemente alto, lo que permitira lograr un esquema progresivo, lo cual es importante en un pas con fuerte desigualdad. Lo mismo sucede con el agua, que es del mbito municipal y que presenta una enorme variedad en las tarifas, desde algunos casos en los que no se cobra hasta algunos casos que, lamentablemente son la excepcin, en los cuales se cubren los costos. Fortalecer la cooperacin internacional en materia de impuestos Cerca de Mxico hay parasos fiscales que ofrecen a los contribuyentes mexicanos la posibilidad de evadir impuestos. Las recientes iniciativas de la OCDE y el G20 le dan al gobierno la oportunidad de luchar contra este incumplimiento. Mxico ya empez a aprovecharlas negociando acuerdos y tratados de intercambio de informacin fiscal entre pases. Los siguientes pasos implican poner en marcha una iniciativa para el cumplimiento fiscal de las inversiones offshore, similar a las aplicadas en Reino Unido, Estados Unidos y otros pases de la OCDE; aumentar los recursos de las autoridades competentes del Sistema de Administracin Tributaria; disear programas para capacitar a los auditores en el aprovechamiento de este entorno ms cooperativo, y explorar la posibilidad de establecer el intercambio automtico de informacin con otros pases. Recomendaciones clave de la OCDE Aumentar los ingresos tributarios mediante la ampliacin de la base del IVA y del impuesto sobre la renta (ISR) de las personas fsicas y morales, y fortalecer la administracin tributaria. Aumentar los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a las emisiones de gases de efecto invernadero. Fortalecer la cooperacin internacional en materia fiscal y eliminar el uso que los contribuyentes mexicanos hacen de los parasos fiscales. Aumentar las responsabilidades tributarias de los estados y municipios, limitando las transferencias del gobierno federal y permitiendo una mayor retencin de sus ingresos marginales. En el caso de los municipios, el predial y las tarifas de agua presentan oportunidades importantes de fortalecer los ingresos.
18. 18. 17 5. La Eficiencia de la Gestin Pblica En los ltimos aos, Mxico ha adoptado una amplia serie de reformas para hacer ms eficiente la administracin pblica y aumentar el impacto de las polticas gubernamentales. Entre esas reformas estn una mayor responsabilidad fiscal y transparencia en el proceso presupuestario; mejores mecanismos de adquisiciones; una gestin ms adecuada de los recursos humanos; y medidas para evitar la corrupcin. Si bien muchas de estas reformas ya estn vigentes, es necesario un respaldo poltico fuerte y congruente para que la legislacin se ponga en prctica, genere ahorros reales y aumente la productividad. Continuar con las mejoras al proceso presupuestario Para que Mxico tenga finanzas pblicas sostenibles en el largo plazo, su presupuesto debe ser menos dependiente de los ingresos petroleros y responder mejor al crecimiento econmico sostenido (vase el captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad). Adems, debe fortalecer la eficiencia y la efectividad del gasto pblico, as como la rendicin de cuentas en el nivel subnacional. El pas necesita adoptar un enfoque presupuestal de ms largo plazo, multianual, el cual adapte el gasto y el financiamiento a los planes y metas que el gobierno tiene para los distintos sectores; al mismo tiempo, debe estar mejor preparado ante eventualidades como la baja de los ingresos por ventas de petrleo y los cambios demogrficos. Por otro lado, Mxico debe tomar medidas para que las decisiones presupuestales estn mejor vinculadas con el desempeo. Esto requiere incentivos y estructuras regulatorias ms fuertes, que faciliten la racionalizacin de los recursos y den mayor flexibilidad a la ejecucin y la gestin presupuestales. El Congreso debe participar cada vez ms en este proceso, y se debe alentar a los legisladores a tomar ms en cuenta los informes de resultados y las evaluaciones presentados por el ejecutivo, tanto para dar seguimiento al desempeo de las secretaras y otras dependencias como para fines del debate presupuestario. En el proceso de aprobacin presupuestal, el Congreso puede apoyarse en: i) la Auditora Superior de la Federacin (ASF), que audita las cuentas pblicas y presenta al Congreso los informes especiales correspondientes (disponibles pblicamente en Internet), y ii) el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas (CEFP), creado por el Congreso en 1988, anticipndose a muchos otros pases de la OCDE, para suministrar anlisis objetivos e imparciales de asuntos relacionados con las finanzas pblicas. As, Mxico sigue la tendencia general de los pases de la OCDE hacia el fortalecimiento de la capacidad de sus legisladores para participar activamente en los procesos presupuestarios. Otra medida benfica sera descontinuar la prctica de destinar partidas de gasto especficas (en ocasiones ligadas a distritos electorales en lo particular) en el debate parlamentario del presupuesto y que la atencin de los legisladores se centre ms bien en los objetivos clave de sostenibilidad, equidad y eficiencia.
19. 19. 18 Mejorar la eficiencia del sector pblico El sector pblico mexicano debe fortalecer significativamente la gestin de sus recursos humanos para mejorar el diseo de polticas y garantizar que la prestacin de servicios pblicos sea ms eficiente, efectiva y competitiva. El capital humano del sector pblico debe considerarse estratgico si se quiere reformar la administracin pblica, haciendo hincapi en el aumento de la productividad y no slo en la reduccin del gasto. La experiencia de los pases de la OCDE muestra que una administracin pblica profesional fomenta el diseo y la implementacin adecuados de las polticas pblicas, la prestacin efectiva de servicios, la rendicin de cuentas, la capacidad de respuesta y la transparencia en el uso de los recursos pblicos. En este sentido, Mxico debe mantener los esfuerzos a fin de consolidar el Servicio Profesional de Carrera (SPC) como medio para administrar las instituciones pblicas con eficacia, atender las secretaras y otras dependencias de manera ms eficiente y efectiva y, especialmente, ofrecer resultados a los ciudadanos. El SPC no slo es un factor decisivo para que en la fuerza laboral pblica exista una gestin basada en mritos, sino que tambin contribuye considerablemente a promover los principios de buen gobierno en el servicio pblico. Adems, el buen gobierno requiere administraciones progresistas que posean una visin estratgica clara. Si el SPC cuenta con un plan de mediano y largo plazos, enviar un mensaje contundente sobre el rumbo queel gobierno seguir en el futuro y sobre las prioridades que debe atender. Y lo que es ms importante: definir qu tipo de servidores pblicos necesitar Mxico, y cul ser su papel en la sociedad. Mejorar los resultados de las adquisiciones pblicas El gasto pblico total de Mxico representa el 21.9% del PIB (cerca de la mitad del promedio de la OCDE), del cual las compras pblicas son parte fundamental. Por consiguiente, resulta decisivo que el sistema de compras garantice la calidad de los bienes o servicios que se adquieren con el dinero de los contribuyentes. Los estudios de los sistemas de compras y contrataciones pblicas han mostrado que existe gran potencial para mejorar la prestacin de servicios y lograr mayores ahorros. En el sector de la salud, por ejemplo, dadas las limitaciones financieras, una mejor gestin de los procesos de contratacin puede resultar en un aumento de la cantidad y calidad de los productos y servicios que se ofrecen, en aras de mejorar la salud pblica. De hecho, al revisar la estrecha correlacin entre la magnitud del gasto en salud y los indicadores de este sector (vase la grfica 5.1), se aprecia que el gasto es la variable que ms incide en el estado de la salud pblica. Por otra parte, las dos principales instituciones del sector de la salud en Mxico, el IMSS y el ISSSTE, podran unir esfuerzos para adquirir conjuntamente medicamentos y otros productos con el propsito de reducir precios. Desde luego, ello requerira una coordinacin estrecha, preparacin de los funcionarios responsables de las adquisiciones, y datos e informacin que sustenten las decisiones de adjudicacin de las licitaciones. Gobierno electrnico para formar capacidades locales El gobierno electrnico, o e-gobierno, es decisivo para los cambios futuros en el sector pblico. Mxico tiene una larga tradicin en el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) para hacer ms abierto y accesible su sector pblico. Un ejemplo de ello es el renovado Portal Ciudadano nacional (www.gob.mx), en el que colaboraron importantes actores del sector privado y cuya finalidad es que la informacin sea pblica y til para todos. Como en otros pases, el siguiente paso consiste en medir hasta qu grado estas herramientas han contribuido a que los ciudadanos y las empresas perciban que el gobierno
20. 20. 19 es ms transparente, que proporciona la informacin que necesitan en el formato adecuado para ayudarlos a tomar mejores decisiones. Es esencial evaluar el grado de satisfaccin de los ciudadanos y las empresas con las nuevas posibilidades que brinda el gobierno electrnico. Ante este reto, el gobierno mexicano dise un nuevo modelo de evaluacin de la gestin electrnica, que se aplicar en todas las instituciones pblicas federales. La eficiencia del sector pblico requiere fortalecer las capacidades a nivel subnacional y fomentar la coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno. Los estados mexicanos tambin han emprendido acciones para aprovechar las herramientas de gobierno electrnico. Como en muchos otros pases de la OCDE, estas herramientas son caras y requieren constante mantenimiento y actualizacin. En algunos casos, los servicios de gobierno electrnico deben concentrarse claramente en las necesidades y preferencias de cada localidad. En otros, pueden compartirse entre varias localidades a fin de evitar duplicidades y garantizar que su calidad sea satisfactoria y uniforme en todo el pas. Mejorar la gestin de riesgos El tema de la gestin de riesgos muestra los beneficios de que las polticas pblicas se coordinen entre s, y de que las instituciones del gobierno hagan lo propio. Ante la percepcin de que los desastres naturalesy los ocasionados por el hombre son cada vez ms frecuentes y graves, los pases de la OCDE subrayan la importancia de prevenir riesgos y poner en marcha sistemas ms integrales que respondan eficazmente a las eventualidades que se presenten. Estos sistemas reconocen la necesidad de que los servicios de seguridad y emergencia, y otras instituciones directamente involucradas, emprendan acciones congruentes entre s, por ejemplo, un liderazgo fuerte desde el centro y una buena coordinacin entre el gobierno federal y los locales. Actualmente, la OCDE trabaja con el Sistema Nacional de Proteccin Civil de Mxico en la preparacin de un estudio sobre sus sistemas y mecanismos de gestin de riesgos. Grfica 5.1. Esperanza de vida al nacer y gasto en salud per cpita (2009 o ao ms reciente del que se dispone de datos) 84 79 74 69 64 0 4000 8000 R2 =,0,73 Gasto en salud per cpita (dlares PPC) 10 00060002000 JAP ISL ISR NORNZL COR P. BAJ FIN CHL DIN EUA R. CHE MEX POL EST SVC HUN TUR CHN IND Esperanzadevidaalnacer(aos)
21. 21. 20 Recomendaciones clave de la OCDE Disear un proceso presupuestario multianual, el cual se centre en el desempeo y la eficacia del gasto y en los resultados del sector pblico. Fomentar la eficiencia del gobierno, profesionalizando el servicio pblico, tomando medidas para mejorar la calidad del gasto y ampliando las iniciativas de transparencia y de gobierno abierto. Garantizar un gasto ms estratgico a travs de mejores mecanismos de adquisiciones pblicas, apoyndose en la planeacin, la recopilacin de datos con fines de evaluacin y una fuerza laboral especializada en cada una de las instituciones pblicas. Medir la satisfaccin de los ciudadanos con las herramientas existentes de gobierno electrnico para impulsar un gobierno abierto, a fin de alinear mejor la oferta y la demanda y explorar las opciones para crear servicios compartidos entre distintos rdenes de gobierno.
22. 22. 21 6. Las Disparidades Regionales Mxico es uno de los pases de la OCDE con mayor desigualdad en el ingreso, no slo entre las personas, sino entre una regin y otra. Incluso, en los ltimos 20 aos las disparidades entre regiones aumentaron debido a que algunas capitalizaron mejor que otras los beneficios de la liberalizacin comercial (vase la grfica 6.1). Las polticas para superar las desigualdades territoriales en Mxico han sido en gran medida compensatorias en vez de centrarse en impulsar el potencial de crecimiento de los estados rezagados. As, y dado que el bajo desempeo de algunos estados afecta el crecimiento del pas en su conjunto, la estrategia nacional para el desarrollo debe orientarse a fomentar la competitividad de los estados y procurar que las polticas para aumentar la eficiencia se complementen con las que atienden la desigualdad. Fomentar la competitividad y la productividad de los estados Adems de que los estados de Mxico registran un PIB per cpita inferior al promedio de la OCDE, la mayora de ellos presentan tasas de crecimiento bajas. En la ltima dcada, slo ocho de las 32 entidades federativas crecieron a un ritmo mayor que el promedio de la OCDE. Este pobre desempeo se debe principalmente al bajo crecimiento de la productividad y a la falta de suficiente inversin y empleo a nivel regional. Los estudios que ha llevado a cabo la OCDE con modelos de crecimiento regional indican que no basta conque las regiones desarrollen infraestructura y formen capital humano, sino que deben crear las condiciones quefavorezcan la iniciativa empresarial y la innovacin. Las polticas de Mxico en estos frentes se encuentran fragmentadas entre varias secretaras, sin que exista un responsable nico de la poltica regional. Por esa razn, es necesario revisar el marco de gobernabilidad entre los tres niveles de gobierno del pas, buscando definir claramente las funciones que cada actor desempea en el fomento del crecimiento regional, con el objetivo de impulsar al mximo el desarrollo nacional. Fortalecer el federalismo fiscal Las reformas al federalismo fiscal podran dar un mejor marco de incentivos a los estados y municipios, y promover la coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno. En la dcada de 1990, Mxico inici un proceso de descentralizacin de las responsabilidades fundamentales del gasto hacia los estados y, en menor medida, hacia los municipios. Sin embargo, han transcurrido 20 aos y la descentralizacin se encuentra a la mitad del camino. Aunque los estados son responsables de los principales conceptosdel gasto algunos tan importantes como salud y educacin, los cuales representan casi la mitad del total delgasto pblico, no ocurre lo mismo en lo referente a los ingresos: los estados y municipios siguen dependiendo de las transferencias presupuestarias federales. Esto reduce los incentivos para que en el nivel subnacional haya un gasto eficiente y una administracin fiscal prudente. Las asignaciones del gasto entre los rdenes de
23. 23. 22 gobierno no estn bien definidas y suelen ser redundantes, lo que tambin afecta la eficiencia del gasto. La informacin sobre el uso de los recursos financieros de los gobiernos subnacionales es escasa, y la difusin que se da a los presupuestos subnacionales no es uniforme ni est homologada, aun cuando la ley dispone que todos los rdenes de gobierno deben adoptar un marco presupuestario basado en resultados. Ello impide la transparencia y obstaculiza la evaluacin del desempeo fiscal. Por lo que toca a los ingresos, la proporcin que perciben directamente los gobiernos subnacionales es muy baja en comparacin con los estndares internacionales. El impuesto sobre nmina representa la mayor parte de los ingresos propios de los estados. Sin embargo, aunque es fcil de recaudar, tiene la desventaja de aumentar el costo de la mano de obra formal. En el caso de los municipios, la fuente de ingresos ms importante es el impuesto predial un gravamen comparativamente ms eficiente, pero tales ingresos son extraordinariamente bajos incluso en comparacin con sus homlogos de Amrica Latina. Esto se debe a que los catastros estn desactualizados y por lo tanto las propiedades estn subvaluadas, y tambin a que no hay incentivos para aumentar el impuesto predial. En Mxico, los presidentes municipales slo pueden ocupar el cargo durante tres aos, periodo que resulta insuficiente para ver los beneficios de medidas impopulares como la de incrementar el impuesto predial. Un primer paso para fortalecer el impuesto predial es que los municipios participen en programas estatales de actualizacin de catastros, para lo cual los estados podran proporcionar la infraestructura necesaria y contratar y capacitar personal. Ampliar el periodo de tres aos de los presidentes municipales o permitir su reeleccin tambin ayudara a crear incentivos para una mayor recaudacin. Cabe destacar que el gobierno federal se ha esforzado por aumentar los incentivos y la capacidad de los estados y municipios para recaudar impuestos por s mismos. Por ejemplo, ha hecho ms estrictas las reglas del endeudamiento subnacional, suspendiendo las partidas extraordinarias a los estados y dando informacin sobre los proyectos de inversin federal. Hoy en da, las frmulas de diversas transferencias federales que no tienen un destino definido (las denominadas participaciones) consideran tanto la cuanta como el aumento de la recaudacin de los gobiernos subnacionales, y de esa manera retribuyen su esfuerzo. En 2007, se dot a Grfica 6.1. Disparidades regionales en pases de la OCDE Fuente: OECD Regions at a Glance (OCDE, 2011). 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0.40 Desigualdadregional(ndicedeGinidelPIBpercpita) 2007 1995 MEX CHL ESL TUR EST HUN COR POL BEL IRL GBR CAN PROM OCDE AUT POR EUA ITA R.CHE DIN SVNALE GRE ESP NOR FRA AUS FIN P.BAJ JAP SUE
24. 24. 23 Grfica 6.2. Ingreso y gasto de los gobiernos subnacionales, 20101 1 2009 en el caso de Mxico, Corea y Nueva Zelanda. Fuente: Base de datos OECD Fiscal Decentralisation. los estados de tres nuevas facultades impositivas: un nuevo impuesto a la gasolina y el disel, un impuesto sobre las ventas finales de ciertos bienes sujetos al IEPS y la transferencia de la tenencia a partir de 2012. Sin embargo, estas nuevas facultades tributarias no se han aprovechado por la mayora de los estados. Lo anterior quiz se deba a una capacidad limitada para recaudar impuestos, pero tambin a la falta de incentivos, ya que es ms fcil para los estados cabildear a favor de mayores transferencias federales que intensificar sus esfuerzos de recaudacin. Los aumentos de las transferencias federales deben limitarse en el futuro a fin de que los estados tengan mayores incentivos para recaudar ms ingresos propios. De este modo, la delegacin a los estados de facultades para ampliar las bases tributarias, como las sobretasas del impuesto sobre la renta o del IVA, habrn de dar mejores resultados. Esto debe combinarse con un mecanismo de nivelacin o igualacin fiscal eficiente y transparente, lo que garantizara que los estados pobres dispongan de los recursos necesarios para aprovechar su potencial de crecimiento y dejar atrs el rezago (vase la grfica 6.2). Mejorar la capacidad de los gobiernos locales de cobrar por los servicios de agua Un claro ejemplo de los retos que enfrentan los estados y municipios en la provisin de servicios bsicos son las tarifas de agua. En Mxico, las tarifas de agua varan considerablemente entre municipios y estados, pero en general son ms bajas de lo requerido para recuperar el costo de operacin y mantenimiento. En consecuencia, las agencias operadoras del servicio dependen fundamentalmente de subsidios gubernamentales para sus necesidades de inversin. Esta estructura de ingresos impide incrementar las fuentes comerciales para la inversin en el sector. ISL BEL CAN SUE EST FIN FRA ALE HUN DIN IRL ISR ITA COR LUX MEX NLD NZL NOR POL PRT SVK SVN ESP SUI CHE GBR EUA 0 10 20 30 40 50 60 70 0 10 20 30 40 50 60 70 Gasto como porcentaje del gasto total del gobierno central (consolidado) Ingresocomoporcentajedelingresototaldelgobiernocentral(consolidado)
25. 25. 24 Al igual que en otros ingresos locales, las autoridades no cuentan con los incentivos para elevar las tarifas a un nivel sostenible. El corto mandato de las autoridades municipales hace polticamente difcil elevar las tarifas. Adems, los subsidios federales en general estn desvinculados del desempeo de las agencias proveedoras del servicio, reduciendo an ms los incentivos a tomar decisiones difciles en materia de tarifas, y en general mejorar la eficiencia y calidad del servicio. La metodologa desarrollada por la Comisin Nacional del Agua para el establecimiento de tarifas para provisin de agua potable y servicios de drenaje, como un instrumento voluntario para promover un enfoque ms consistente, es un paso en la direccin correcta. Sin embargo, al no ser obligatorio, no crea los incentivos para ser adoptado por las autoridades locales, como ha sido evidenciado por la baja adopcin hasta ahora. Es de destacarse que algunos estados (incluidos Nuevo Len, Baja California y Sonora) han acumulado una experiencia importante en el establecimiento de tarifas que puede ser de utilidad para otros estados. Este tema se aborda con mayor detalle en el captulo La Gestin del Agua. Recomendaciones clave de la OCDE Crear un responsable federal nico de la poltica regional, encargado de disear las polticas, crear incentivos para la accin a nivel subnacional y coordinar horizontalmente a los actores. Unificar el financiamiento de las polticas de desarrollo regional y aumentar la certidumbre por medio de un proceso presupuestario multianual. Aclarar las responsabilidades del gasto en los distintos rdenes de gobierno y eliminar las redundancias o duplicidades de funciones. Establecer un marco de clasificacin presupuestal y contabilidad comn, acorde con los estndares internacionales en todos los niveles de gobierno. Fortalecer el seguimiento y la evaluacin, ampliando las evaluaciones de resultados, ms all de los programas sociales, a otras polticas pblicas, estados y municipios. Aumentar los incentivos y los ingresos tributarios de los estados, limitando las transferencias federales y dando a los gobiernos estatales mayores facultades tributarias. Mejorar la transparencia del ejercicio de las transferencias federales a gobiernos estatales y municipales y mejorar los mecanismos de nivelacin fiscal. Mantener actualizados los catastros para aumentar los ingresos del impuesto predial. Promover y apoyar el financiamiento sostenible de los servicios de agua a travs de mayor recaudacin local, mejor entendimiento de las restricciones de disponibilidad de agua y una creciente percepcin social de incremento de su precio. Promover la atencin de los congresos estatales para apoyar medidas consistentes con el establecimiento de tarifas de agua y elevar la capacidad de las agencias locales de provisin de servicio para que alcancen sostenibilidad financiera.
26. 26. 25 7. El Mercado Laboral Para que haya buenos resultados econmicos y sociales, y con ello se mitigue la pobreza, es clave que el mercado laboral funcione adecuadamente. En el caso de Mxico, hay que destacar que su desempeo laboral en el pasado reciente ha sido mejor que el de la mayora de los pases de la OCDE. El empleo total creci 3.8% en trminos anuales a marzo de 2012, el mayor aumento registrado en pases de la OCDE despus de Turqua. Y aunque la tasa de desempleo sigue siendo superior a la registrada al inicio de la crisis (5% en el primer trimestre de 2012), es todava muy inferior al promedio del 8.2% de la OCDE. De acuerdo con las ltimas proyecciones de la Organizacin (junio de 2012), se espera que la tasa de desempleo en Mxico contine por encima de los niveles previos a la crisis durante algn tiempo, especialmente por el debilitamiento de la recuperacin econmica en los dems pases de la OCDE. Sin embargo, se requieren importantes reformas orientadas a fomentar el empleo formal para que el mercado laboral contribuya a elevar el nivel de vida de los mexicanos y a consolidar un crecimiento incluyente (vase grfica 7.1). Grfica 7.1. Tendencias recientes de la tasa armonizada de desempleo en Mxico y en el rea de la OCDE Fuente: Base de datos OECD Main Economic Indicators. El empleo informal sigue siendo un problema Si bien en Mxico el empleo informal ya era elevado antes de la crisis, despus de sta se increment an ms y en mayor medida que en recesiones previas. Inicialmente, esto se debi al descenso del empleo formal, derivado a su vez de la cada en la demanda de las exportaciones. Posteriormente, el aumento del empleo informal reflej sobre todo la incorporacin de trabajadores procedentes del sector formal que perdieron su empleo, adems de otros desempleados que buscaban compensar la disminucin del ingreso 3.7 5.75.8 8.7 5.0 8.2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mxico OCDE % Anterior a la crisis Mximo durante la crisis Primer trimestre de 2012
27. 27. 26 familiar. Aunque a partir del segundo semestre de 2011 la tasa del empleo formal mejor ligeramente, an est lejos de recuperar el nivel que tena antes de la crisis. Grfica 7.2. Tendencia de la participacin en el empleo formal de grupos seleccionados de la poblacin en edad de trabajar, 2008-2011 Los datos trimestrales se ajustaron con promedios mviles de tres trimestres a partir de un valor de 100 en la fecha del punto mximo (primer trimestre de 2008). El empleo formal comprende a los trabajadores afiliados a la seguridad social (IMSS o ISSSTE) a travs de las empresas donde laboran. Fuente: Clculos de la OCDE basados en la Encuesta Nacional de Empleo y Ocupacin (ENOE). El descenso del empleo formal afect especialmente a los trabajadores jvenes y a los poco calificados, en su mayora hombres, en comparacin con otros grupos de la poblacin en edad de trabajar (vase la grfica7.2). A pesar de que el empleo formal se contrajo un 5% en general, para esos trabajadores la cada fue dos y hasta tres veces ms fuerte. Este fenmeno, comn a muchos pases de la OCDE, refleja la relativa vulnerabilidad de los trabajadores del sector formal que cuentan con escasa experiencia laboral, son poco calificados y que tienen contratos temporales, los cuales cuentan con poca o ninguna proteccin social, por lo que suponen costos relativamente bajos de contratacin y despido. Cabe sealar, sin embargo, que los trabajadores jvenes y los poco calificados han sido los ms beneficiados con la recuperacin del empleo formal que se ha producido recientemente. Reducir el empleo informal con mejores polticas de proteccin social El crecimiento de la informalidad revela que son insuficientes las medidas de apoyo al ingreso con que cuentan los trabajadores que se quedan sin empleo. De hecho, Mxico es el nico pas de la OCDE quecarece de un sistema de proteccin por desempleo. Pese a que los trabajadores del sector formal que pierden su puesto de trabajo y tienen una cuenta de ahorro para el retiro pueden disponer de esos fondos, en la prctica las condiciones para hacerlo son muy restrictivas. La creacin de un seguro de desempleo debe tener la mayor prioridad en la poltica del mercado laboral. Podra disearse con base en un sistema de ahorro individual Total Hombres Jvenes (15-24) Poco calicados 102 100 98 96 94 92 90 88 86 84 2008 1erT 2T 3erT 4T 2009 1erT 2T 3erT 4T2010 1erT 2T 3erT 4T2011 1erT 2T 3erT 4T
28. 28. 27 ycombinarse con una aportacin pblica para aquellos que pierden el empleo y an no tienen suficientes ahorros, como en el caso de Chile. El sistema de ahorro para el retiro que existe en Mxico podra ser un buen punto de partida. Un seguro de desempleo implica costos fiscales, lo que hace indispensable y urgente la reforma fiscal. Otras medidas podran desalentar el trabajo en el sector informal. Por ejemplo, la cobertura de los servicios de salud se increment considerablemente en la ltima dcada debido al Seguro Popular, un nuevo sistema que no requiere de aportaciones o contribuciones por parte del individuo (vase el captulo Los Retos dela Salud). La edicin 2011 del informe OECD Employment Outlook seala que implementar programas que no exijan contribuciones y que se apliquen junto con los que s requieren aportaciones de los beneficiarios no ha aumentado necesariamente los incentivos para el trabajo informal (al reducir los beneficios relativos del sistema de aportaciones vigente). Aun as, integrar mejor los diversos sistemas de salud en Mxico y hacer que el acceso a y los beneficios del Seguro Popular dependan del ingreso de cada persona seran medidas tiles para no crear incentivos de trabajo en el sector informal. Reformar la ley del trabajo Aparte del fortalecimiento de las redes de seguridad social para los trabajadores formales, una reforma a la ley del trabajo podra fomentar el empleo formal y el crecimiento de la productividad. Aunque las disposiciones vigentes en Mxico sobre la contratacin y el despido de los trabajadores con contrato por tiempo indefinido, y sobre el uso de contratos temporales son muy restrictivas, stas no se cumplen del todo. Liberalizar estas disposiciones y asegurar su cumplimiento, as como fortalecer las redes de proteccin social para los trabajadores formales, seran incentivos para formalizar los empleos y eliminar la segmentacin del mercado laboral. Ya existe un proyecto de reforma a la legislacin laboral en el Congreso, el cual, aunque perfectible, puede servir de base para concretar este importante propsito en un plazo relativamente corto. Recomendaciones clave de la OCDE Aumentar los incentivos para el empleo formal, integrando de manera ms efectiva los diversos sistemas de atencin de la salud y haciendo que el componente subsidiado del Seguro Popular dependa del ingreso de las personas. Ampliar la cobertura de la seguridad social y el acceso a servicios tales como vivienda y guarderas. Fortalecer las medidas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de seguridad social, como parte de una estrategia integral para alentar a los trabajadores informales a registrar sus actividades. Simplificar el rgimen tributario, que no ofrece incentivos para contratar trabajadores poco calificados. El gobierno tambin podra considerar la posibilidad de volver obligatorias las aportaciones a la seguridad social de los trabajadores independientes, especialmente en el caso de quienes tienen ingresos superiores a cierto nivel.
29. 29. 28 Promover los contratos temporales y de tiempo parcial para alentar la participacin de las mujeres en el mercado laboral, asegurndose al mismo tiempo de que cuenten con garantas y proteccin. Adoptar nuevas formas de capacitacin laboral, como los contratos de aprendizaje. Fomentar los periodos de prueba, siempre que stos busquen facilitar la conversin de los contratos temporales en contratos de ms largo plazo y eviten los abusos. Poner en marcha una reforma laboral integral y equilibrada, la cual debe contemplar: reducir el costo de la contratacin y el despido de los trabajadores (sobre todo los de poca antigedad), facilitar el uso de contratos temporales sin que por ello deje de cumplirse la legislacin de proteccin del empleo, aumentar la libertad de los sindicatos y mejorar la representacin de los trabajadores en los contratos colectivos, y crear un plan eficaz de proteccin para los trabajadores en caso de desempleo.
30. 30. 29 8. El Sistema Educativo El avance de Mxico en la ampliacin de la cobertura educativa es muy evidente. Hoy en da, prcticamente todos los nios de entre 5 y 14 aos van a la escuela, y se trabaja para aumentar el nmero de quienes terminan la enseanza media y superior. Sin embargo, los estudiantes mexicanos siguen teniendo un desempeo bajo. Si bien la prueba PISA de la OCDE muestra que el desempeo de los estudiantes mexicanos mejor entre 2006 y 2009, an est muy por debajo del de otros pases de la Organizacin (vase la grfica 8.1). Un problema adicional es que la cuarta parte de los jvenes de entre 15 y 29 aos no estudian ni trabajan. De ah que sea fundamental mejorar an ms el sistema educativo, tanto para sustentar el crecimiento de largo plazo con un capital humano ms preparado, como para reducir las desigualdades. La inversin en una mejor educacin, en efecto, puede ser altamente redituable. La OCDE estima que incluso una mejora relativamente modesta de 25 puntos en la puntuacin media de la prueba PISA durante los prximos 20 aos podra incrementar el PIB de Mxico en 4.8 billones de dlares durante la vida de la generacin nacida en 2010 (cifra expresada en valor presente neto del aumento previsto del PIB real). Los pases que tuvieron los mejores desempeos en la prueba PISA y que han puesto en marcha reformas exitosas pueden aportar valiosas experiencias a Mxico. El sistema educativo ms eficiente en la prueba PISA de 2009 fue el de Shanghai, cuyo PIB per cpita es muy inferior al promedio de la OCDE; ello demuestra que un promedio bajo de ingreso no es incompatible con buenos resultados en educacin. Por su parte, Brasil y Polonia, que tienen un PIB per cpita similar al de Mxico, mostraron avances considerables en la prueba PISA durante los ltimos 10 aos. Mxico se ha comprometido a aumentar sus logros, por lo que en 2007 estableci metas de desempeo para los estudiantes que se miden a travs de la evaluacin nacional ENLACE y la prueba PISA. Si bien la estrategia para fortalecer la educacin debe contemplar los distintos niveles del sistema, tambin debe dar prioridad a las reformas en las reas que tienen mayores posibilidades de mejorar los resultados, como la calidad de los docentes y la gestin basada en estndares e informacin claros. Fortalecer la educacin preescolar y bsica La educacin preescolar es de gran importancia. Luego de considerar el entorno socioeconmico, los alumnos mexicanos que haban asistido a centros de educacin preescolar durante ms de un ao obtuvieron en promedio 36 puntos ms en la prueba PISA que quienes no haban asistido nunca. Mxico se ha preocupado por mejorar la calidad de la educacin y el cuidado de la primera infancia, y ampliar el acceso a estos servicios. Hay que seguir avanzando en este terreno.
31. 31. 30 Mejorar el liderazgo escolar y la calidad de los docentes tambin es clave para el progreso de los estudiantes. Mxico ya ha emprendido acciones a este respecto, pero es necesario mantenerlas y reforzarlas. Los aspectos fundamentales son la seleccin de los docentes, el proceso para asignarlos a las escuelas, el reconocimiento y compensacin econmica que reciben, los incentivos para mejorar su desempeo y calidad, as como los programas de capacitacin para los directores de las escuelas. Una reforma reciente (la RIEB) dio lugar a un nuevo plan de estudios basado en competencias para el mejor desempeo de los estudiantes en espaol, matemticas, ciencias e ingls. Tambin estableci estndares de desempeo y liderazgo de los docentes y las escuelas para que quienes participan en el proceso educativo sepan qu conocimientos deben transmitir y en qu consiste una enseanza y un aprendizaje eficaces. Con el propsito de consolidar estas mejoras, Mxico ha diseado un sistema de evaluacin universal para la educacin bsica que busca aumentar la rendicin de cuentas. Dicho sistema contempla, adems de la evaluacin de los directores y de los docentes, el desarrollo de una evaluacin nacional basada en resultados. El fortalecimiento de la prueba ENLACE y su adaptacin a los nuevos estndares curriculares puede ser el instrumento que se necesita para planear y medir los avances, siempre que incluya criterios de equidad y calidad (vase la grfica 8.2). Fortalecer la educacin y formacin profesional, as como la educacin superior El sistema mexicano de educacin y formacin profesional (EFP) tiene muchas fortalezas; por ejemplo, brinda oportunidades de aprendizaje en regiones apartadas, cuenta con medidas de apoyo para estudiantes que corren riesgo de desercin y promueve la colaboracin entre las empresas y las escuelas de formacin profesional en las distintas localidades. Sin embargo, para seguir reforzndolo, Mxico requiere en primer Grfica 8.1. Puntuaciones medias de Mxico en la prueba PISA, tendencias anualizadas ymatrcula de los jvenes de 15 aos Nota: La lnea base de 392 puntos corresponde al promedio simple redondeado de las puntuaciones nacionales medias de Mxico en la prueba PISA de 2003 en lectura (399.72) y matemticas (385.22). Por ello, aqu se muestra la puntuacin media en lectura y matemticas. *Cada 40 puntos de diferencia equivalen a un ao de educacin. 422 400 410 425 385 406 419410 416 50 55 60 65 70 75 80 85 90 325 350 375 400 425 450 475 500 525 2000 2003 2006 2009 2012 Lectura Matemticas Ciencia Porcentaje de matrcula de jvenes de 15 aos Puntuacin nacional media Porcentajedematrcula Aos de evaluacin de la prueba PISA Promedios de la OCDE en 2009:* Lectura 493 Matemticas 496 Ciencia 501 PISA 2012 Meta de desempeo Meta de desempeo
32. 32. 31 lugar de un marco de consulta formal entre empleadores, sindicatos y el sistema de EFP. En segundo lugar, debe adoptar estndares de calidad y contratos de aprendizaje para ampliar la capacitacin en los centros de trabajo como parte integral de los programas de formacin profesional. En tercero, los profesores de EFP deben recibir capacitacin pedaggica antes o inmediatamente despus de empezar a ensear. En cuarto lugar, Mxico podra explorar la posibilidad de crear un esquema nacional de certificacin de competencias. Y en quinto, debe desarrollar la capacidad de analizar y usar los datos acerca de las necesidades del mercado laboral a fin de orientar el diseo de polticas y mejorar la toma de decisiones. Si bien el pas tambin se ha esforzado por ampliar la cobertura y la equidad de la educacin superior, an quedan importantes retos. Slo el 20% de los mexicanos de entre 25 y 34 aos cursan estudios superiores, en contraste con el promedio de 37% de la OCDE. De 1995 a 2008, el gasto en educacin superior aument 78%, pero, dado que la matrcula se increment muy rpidamente, el gasto por estudiante apenas creci 16%. Una reforma del financiamiento de la educacin superior debe evaluar si la distribucin actual de los costos (colegiaturas vs. subsidio) es sostenible, y si refleja adecuadamente la importancia relativa de los beneficios que la educacin terciaria aporta a la sociedad; aumentar la transparencia en la asignacin de financiamiento a las instituciones; y ampliar de manera considerable las medidas de apoyo para los estudiantes ms pobres. Grfica 8.2. Caractersticas de los docentes que obstaculizan la enseanza, a juicio de los directores de escuelas (2007-2008) (%) Los pases estn clasificados en orden descendente segn el porcentaje de directores que sealaron la falta de peparacin pedaggica de los docentes como obstculo para la docencia. Fuente: OCDE (2008), Creating Effective Teaching and Learning Environments: First Results from TALIS, OECD Publishing, Pars. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Mxico Italia Turqua Espaa Lituania Australia Brasil Corea Irlanda Malasia PromedioTALIS Hungra Portugal Malta Austria Eslovenia Islandia Dinamarca Noruega Blgica(Fl.) Estonia RepblicaEslovaca Bulgaria Polonia % Falta de preparacin pedaggica Llegan tarde a la escuela Ausentismo
33. 33. 32 Recomendaciones clave de la OCDE Seguir ampliando la cobertura educativa y el cuidado de la primera infancia, y al mismo tiempo elevar su calidad mediante la formacin de capacidad del personal y el mejoramiento pedaggico. Fortalecer la inversin en la eficacia de los docentes, especialmente por medio de la capacitacin inicial y la formacin continua, de revisar los procesos para asignar los docentes a las escuelas y crear conciencia de que su actividad es una profesin. Esto debe acompaarse de un sistema bien diseado e implementado de evaluacin de los docentes. Aprovechar mejor la informacin sobre el desempeo de los estudiantes, y tambin la informacin disponible sobre los estndares curriculares, de desempeo docente y de gestin escolar, no slo para evaluar las escuelas, sino para garantizar que se mejoren las reas que lo necesitan. Fortalecer el sistema de educacin y formacin profesional (EFP), estableciendo una colaboracin ms estrecha entre empleadores y sindicatos, capacitacin integral en el empleo, mejor calidad de la enseanza y mayor informacin. Tambin se debe explorar la posibilidad de crear un marco nacional de certificacin de habilidades. Reformar el financiamiento de la educacin superior, buscando un equilibrio entre el costo pblico y el beneficio social (colegiaturas vs. subsidio), fomentando la transparencia de la asignacin de recursos a las instituciones e impulsando mecanismos que apoyen a los estudiantes ms pobres y promuevan la igualdad.
34. 34. 33 9. Los Retos de la Salud La esperanza de vida en Mxico aument cerca de 18 aos entre 1960 y 2009, alcanzando los 75 aos. A pesar de este incremento, este nivel es el quinto ms bajo de la OCDE. Para mejorar los servicios de salud pblica, el pas debe atender las deficiencias de calidad y recursos de los estados ms pobres y orientar los servicios hacia donde produzcan los mayores beneficios. Hacer uso de la innovacin para ofrecer una cobertura asequible El Seguro Popular, establecido en 2004, ha ampliado la cobertura de atencin mdica bsica a toda lapoblacin mexicana, alcanzando a los ms de 50 millones de personas que antes carecan de acceso ala seguridad social. Los avances hacia la cobertura universal de salud han sido extraordinarios. El Seguro Popular es innovador en muchos sentidos. En primer lugar, su mecanismo de financiamiento promueve la transferencia de recursos de los estados ms ricos a los ms pobres. En segundo, ofrece tratamiento para un nmero limitado de enfermedades y no pone en riesgo la sostenibilidad fiscal del sistema. El siguiente reto para Mxico ser garantizar y mejorar el acceso a la atencin ampliando la gama de servicios cubiertos por el programa, facilitando su accesibilidad en todos los estados y mejorando la calidad de la atencin. Atender las brechas de eficiencia y financiamiento La oferta de servicios de salud en Mxico sigue siendo fragmentada, con un sector privado grande y en su mayor parte no regulado, y un sector pblico dividido en varias instituciones integradas verticalmente que financian y ofrecen atencin mdica a distintos segmentos de la poblacin. Cabe sealar, sin embargo, que Mxico ha tomado medidas para integrar las diferentes instituciones pblicas de salud. Por ejemplo, la Secretara de Salud estableci una base de datos integral y elabor un sistema de tarifas comn a todas las instituciones que prestan servicios de salud, y ciertas compras de medicamentos de patente se hacen conjuntamente entre varios organismos. La eficiencia en la prestacin de los servicios de salud podra mejorarse mediante la reforma de los mecanismos de remuneracin, de tal forma que se premie el buen desempeo y mediante la creacin de un sistema de salud de base amplia con un solo paquete de seguro que se aplique a toda la poblacin. Por otra parte, es necesario obtener financiamiento adicional. Mientras que el gasto en salud est dentro de los lmites que cabe esperar considerando el ingreso en Mxico, casi la mitad del gasto total en salud en 2009 provino del sector privado, cifra muy superior al promedio de la OCDE, que fue de 28%. Aunque el gasto pblico podra administrarse con ms eficiencia, se podra garantizar un mayor financiamiento pblico
35. 35. 34 con una reforma fiscal amplia (vase el captulo Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad) y un mejor sistema de adquisiciones pblicas (vase el captulo La Eficiencia de la Gestin Pblica; vase la grfica9.1). Mejorar la calidad y la eficiencia de la atencin La insuficiente calidad de los servicios de salud se debe en parte al bajo nmero de mdicos y camas de hospital. Pese al gran aumento de la oferta registrado desde 1990, en 2009 Mxico tena dos mdicos por cada 1,000 habitantes, en comparacin con la media de 3.1 de la OCDE, mientras que la proporcin de camas de hospital era de aproximadamente la tercera parte del promedio de la Organizacin. En los estados con ms carencias, las dificultades son mayores por el hecho de que el financiamiento pblico per cpita sigue siendo inversamente proporcional a los indicadores de pobreza como la mortalidad infantil y por lo tanto congela la desventaja de las regiones ms pobres. Reducir las diferencias de calidad de los servicios de salud entre las distintas regiones implicar asignar los recursos limitados all donde ms se necesitan. Grfica 9.1. Gasto en salud como porcentaje del PIB (2009 o ao ms prximo) Fuente: OECD Health Data 2011; OMS, Global Health Expenditure Database. 17.4 12.0 11.8 11.6 11.5 11.4 11.4 11.0 10.9 10.3 10.1 10.0 9.8 9.7 9.6 9.6 9.6 9.5 9.5 9.5 9.3 9.2 9.1 9.0 8.7 8.5 8.5 8.4 8.2 7.9 7.8 7.4 7.4 7.0 6.9 6.4 6.1 5.4 5.1 4.2 2.4 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 EstadosUnidos PasesBajos Francia Alemania Dinamarca Canad Suiza Austria Blgica NuevaZelanda Portugal Suecia ReinoUnido Islandia Grecia Noruega OCDE Irlanda Italia Espaa Eslovenia Finlandia Rep.Eslovaca Brasil Australia Japn Sudfrica Chile Rep.Checa Israel Luxemburgo Hungra Polonia Estonia Corea Mxico Turqua Fed.Rusa China India Indonesia % del PIB Pblico Privado
36. 36. 35 Superar las nuevas amenazas para la salud pblica: obesidad y diabetes Mxico ocupa el segundo lugar de la OCDE en obesidad, despus de Estados Unidos. Los ndices han aumentado del 24% en 1990 al 30% de la poblacin adulta en 2008. Casi uno de cada tres nios tiene sobrepeso u obesidad. Se calcula que la diabetes, la enfermedad crnica relacionada ms directamente con la obesidad, afecta hoy en da al 10.8% de la poblacin mexicana de entre 20 y 79 aos de edad, que constituye la incidencia ms alta de la OCDE. Si bien la promocin de la salud que se ha realizado recientemente a travs de iniciativas locales y otras medidas a nivel escolar supone un gran avance,se debe hacer ms. Los estudiosde la OCDE indican que, a un costo anual de 12 dlares por persona, sepodra implementar en Mxico un paquete de medidas eficaces que incluyan: educar en materia de salud y promover un estilo de vida saludable, regular la publicidad de alimentos dirigida a los nios, adoptar medidas fiscales que combinen impuestos y subsidios con base en la calidad de los alimentos, y difundir consejos sobre estilo de vida a travs de los mdicos familiares. Recomendaciones clave de la OCDE Garantizar el financiamiento adecuado del sistema de salud, adoptando las reformas fiscales necesarias. Reducir los obstculos que quedan para el acceso a los servicios, mejorando la disponibilidad y la calidad de stos y ampliando progresivamente el paquete de atencin mdica cubierto por el Seguro Popular. Fomentar la eficiencia de los hospitales pblicos, adoptando una separacin ms clara entre las funciones de adquirente y proveedor, as como mecanismos de pago entre instituciones basados en resultados. Alentar la productividad de los profesionales de la salud, vinculando la remuneracin con la eficiencia y la calidad, y garantizando que la prctica privada de los mdicos no reduzca la disponibilidad de los servicios pblicos. Mejorar el buen gobierno del sistema, fortaleciendo los mecanismos de informacin y los marcos de rendicin de cuentas de todas las instituciones e invirtiendo en la capacidad de gestin a todos los niveles del sistema. Fomentar la calidad y la rentabilidad de la atencin, fortaleciendo la prevencin de enfermedades y las iniciativas de promocin de la salud, sobre todo para atender el aumento dela obesidad y la diabetes.
37. 37. 36 10. La Igualdad de Gnero Al igual que en la mayora de los pases de la OCDE, en Mxico las brechas de gnero en educacin se han ido cerrando e incluso se han revertido. Sin embargo, a pesar de los grandes avances en materia educativa, las diferencias de gnero en cuanto al trabajo remunerado y no remunerado se ubican entre las mayores de la OCDE. Actualmente, la matriculacin es universal en el nivel de educacin primaria y no existen diferencias de gnero. En cuanto a los niveles medio y superior, las mujeres tienen mayores tasas de inscripcin (90% comparado con el 84% entre los varones) y de graduacin que los varones (21% y 18%, respectivamente). Con respecto al desempeo acadmico, las nias mexicanas tienen un rendimiento similar o incluso mejor que el de los varones. A los 15 aos de edad, las nias superan a los varones en lectura. En matemticas y ciencias, los varones superan a las nias, pero las diferencias son pequeas (vase la grfica 10.1). Las actitudes estereotipadas sobre temas acadmicos influyen de manera importante en las diferencias de gnero en el rendimiento acadmico y en la seleccin de profesiones. Varios pases de la OCDE cuentan 140 120 100 80 60 40 20 0 Mujeres Australia NuevaZelanda Espaa Irlanda PasesBajos Dinamarca Francia Finlandia Blgica Noruega Islandia Portugal Brasil Estonia ReinoUnido OCDE Japn Canad Suecia Alemania Luxemburgo Italia Grecia Hungra Austria EstadosUnidos Eslovenia Polonia Corea Sudfrica Suiza Israel RepblicaCheca Mxico RepblicaEslovaca Chile FederacinRusa China Indonesia Turqua India Hombres Nota: La tasa bruta de matrcula en secundaria se refiere al nmero (total) de alumnos matriculados en secundaria, independientemente de la edad, expresado como porcentaje de la poblacin en edad tericamente de secundaria. La tasa puede ser mayor a 100% como resultado de la repeticin de grado o la entrada a edades menores o mayores de la edad tpica en ese nivel de grado. Fuente: OECD Gender data browser. Grfica 10.1. Tasas de matriculacin en educacin secundaria por sexo, 2010
38. 38. 37 con prcticas para romper con los estereotipos tradicionales (Alemania), aumentar el inters de las nias en ciencias y matemticas (Corea) y alentar a las mujeres a estudiar carreras en las reas de ciencia, ingeniera