Desarrollo local:hacia un nuevo protagonismode las ciudades y regiones

TTííttuulloo:: Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismode las ciudades y regionesSSeerr iiee:: Reporte de Economía y Desarrollo

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DDiisseeññoo ggrrááffiiccoo:: 72 dpiDDiisseeññoo ddee ppoorr ttaaddaa:: Heraclio AtencioIImmpprreessoo eenn:: Norma Color PanamáCaracas, Venezuela – junio 2010

La versión digital de este libro seencuentra en: wwwwww..ccaaff..ccoomm//ppuubblliiccaacciioonneess

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L. Enrique GarcíaPresidente Ejecutivo de la CAF

La evidencia sobre los patrones de desarrollo territorial en América Latina muestra la existenciade importantes disparidades en los niveles de producción, ingreso y bienestar al interior de lospaíses. Por otro lado, se observa el caso de territorios y ciudades-región que han sido muy exito-sos en fomentar la productividad de sus firmas e industrias y la calidad de vida de sus habitantes.

En general, este éxito se ha debido más a factores susceptibles de control por parte de la pobla-ción y sus autoridades, y, en menor medida, a factores exógenos a la localidad y región talescomo el clima, los recursos naturales, la cercanía a vías navegables, entre otros. En particular, seobserva que los esfuerzos a nivel local se han centrado más en mejorar la calidad de la mano deobra (acumulación de capital humano), en atraer inversiones de firmas e industrias a través delfomento de clusters y/o cadenas productivas, y en fortalecer el desarrollo de instituciones y políti-cas públicas que, además de proveer infraestructura económica y social, también facilitan el inter-cambio de ideas, la participación de la ciudadanía y la transparencia en la toma de decisionescolectivas.

Esta nueva entrega del Reporte de Economía y Desarrollo busca contribuir al entendimiento deestos patrones de desarrollo local y regional e identificar opciones de políticas públicas que, conuna fuerte participación de los gobiernos e instituciones subnacionales en el diseño y en la ejecu-ción, permitan compatibilizar el crecimiento económico con un desarrollo balanceado de losterritorios al interior de las economías. El Reporte resalta el papel que tienen los gobiernos loca-les y regionales en moldear estas instituciones y políticas. La cercanía de estos con los actores delproceso productivo y con las familias que se benefician directamente de los servicios públicos lespermite obtener información y capacidad de generar acuerdos y consensos que pueden hacermucho más eficiente el proceso de toma de decisiones públicas así como potenciar la respuesta delos sectores privados involucrados. La profundización de los procesos de descentralizaciónocurrida en América Latina en los últimos veinte años ha ampliado el espacio de los gobiernossubnacionales para estructurar este tipo de estrategias de desarrollo local y regional.

El análisis de las experiencias, presentadas a lo largo de la presente publicación, sugiere que unaestrategia exitosa de desarrollo local debe ser integral; esto es, debe actuar sobre todos los deter-minantes y, a la vez, enfocarse desde el territorio. Por ello, los gobiernos subnacionales cumplenun papel primordial en su diseño y gestión. Este papel va más allá de las potestades formales enmateria de gasto, impuestos y regulación establecidas por el régimen de descentralización. Endefinitiva, lo que hace a una localidad o región más o menos competitiva es la presencia de una“institucionalidad blanda”, integrada por asambleas de ciudadanos, asociaciones de vecinos,cámaras empresariales, centros de estudios, centros culturales, entre otros, que facilita la interre-lación entre distintos intereses y posibilita la expresión de las demandas y la liberación de infor-mación, además de generar instancias de cooperación y generación de confianza. A nivel local, la

Prólogo

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posibilidad de generar este tejido institucional se ve favorecida por la cercanía física entre losdiversos actores. La existencia de esta institucionalidad permite que el proceso de toma de deci-siones públicas sea mucho más eficaz y pueda responder con éxito tanto a las amenazas como alas oportunidades que se generan por el cambio tecnológico y las tendencias en la economíanacional e internacional.

Esta sexta edición del Reporte de Economía y Desarrollo aspira a ser una contribución de la CAFal debate sobre la función de los gobiernos subnacionales (conjuntamente con otros actores loca-les) en el desarrollo económico de América Latina. La reducción de las brechas de ingreso y deotras variables que afectan la calidad de vida requiere la provisión de bienes y servicios tantopúblicos como privados cuya tecnología de producción implica el uso de insumos locales comocapital humano e instituciones que no pueden proveerse fácilmente desde el nivel central degobierno. Esto justifica el papel fundamental que juegan los actores territoriales.

Esperamos que este nuevo aporte de la CAF sea de utilidad en la construcción del anhelado desa-rrollo económico y social de nuestros países.

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La preparación de este Reporte es responsabilidad de la Vicepresidencia deEstrategias de Desarrollo y Políticas Públicas, bajo la dirección general deLeonardo Villar y la coordinación de Pablo Sanguinetti.

Los principales autores son:

Capítulo 1 Pablo Sanguinetti y José PinedaCapítulo 2 Stefania Scandizzo Capítulo 3 Daniel OrtegaCapítulo 4 Pablo SanguinettiCapítulo 5 Michael Penfold Capítulo 6 Michael Penfold y José PinedaCapítulo 7 Stefania ScandizzoCapítulo 8 Daniel Ortega

Jennifer Arencibia y Ximena Ríos Hamann tuvieron a su cargo la edición gene-ral del libro.

Los capítulos se basaron en parte en documentos de investigación elaboradosespecíficamente para esta publicación por Fernando Aragón, Roy Bahl, GermaBel, Carlos Casas, Partha Deb, Jean-Paul Faguet, Juan Luis Gómez, MollyLipscomb, Jorge Martínez-Vázquez, Mushfiq Mobarak, Gianmarco Ottaviano,Guillermo Perry, Andrés Rodriguez Pose, Papa Seck y Michael Storper.

Los autores agradecen los valiosos comentarios que recibieron de Soraya Azan,Armando Barrios, Jaime Bonet, José Carrera, Carlos Casas, Rafael Fuentes,Alejandro Gaviria, Diego Fernando Gómez, Guillermo Perry, BernardoRequena, Daniel Rivera, Francisco Rodríguez, Carmenza Saldias, Antonio JuanSosa, Jesús Suniaga, Maria Teresa Szauer, Martin Valdivia y Francisco Wulff.

Los asistentes de investigación fueron Félix Álvarez, Nicolás Fernández,Lesbia Maris, Alexandra Reuter, Clarissa Santelmo y Aurora Stephany.

Reconocimientos

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Índice

Prólogo 3

Reconocimentos 5

Capítulo 1 Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales 13• Introducción 15• Evidencia sobre las disparidades en la producción, ingreso y calidad de vida en los territorios subnacionales 17• Disparidades en la producción e ingreso a nivel subnacional 17• Disparidades de bienestar a nivel subnacional 22

• Los principales determinantes del desarrollo regional y local:capital humano, economías de aglomeración e instituciones 30

• Hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones 33

Capítulo 2 Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales 39•• Introducción 41•• La concentración geográfica de las actividades económicas 41

• Fuerzas de aglomeración y de dispersión 42• El potencial de mercado 45

•• Las disparidades regionales en una economía abierta 46• La liberalización comercial 46• La evidencia empírica 48• Los costos de transporte 51

•• Conclusiones 57

Capítulo 3 Capital humano en movimiento 59•• Introducción 61•• La localización del capital humano: migración 62

• ¿Cuándo y hacia dónde migrar? 63• Capital humano y movimiento en ciudades de América Latina 64

•• Retornos privados a la migración 71•• Impactos sociales de la migración 73•• Políticas públicas locales para el capital humano 75•• Conclusiones 77

Capítulo 4 Descentralización y desarrollo local 79•• Introducción 81•• Descentralización y desarrollo regional y local: un marco conceptual 82

• ¿Qué se entiende por ‘descentralización’? 82• El nexo entre descentralización y desarrollo local 82

•• La descentralización de los servicios (potestades de gasto)y el desarrollo local 84• La asignación de potestades de gasto y la estructura vertical de gobierno 84• El impacto de la descentralización sobre la gestión de los servicios 86• Cooperación intermunicipal, eficiencia en la gestión de los serviciosy desarrollo local 95

•• Desarrollo local y descentralización de las potestades impositivas 98• ¿Qué requisitos debe tener un buen impuesto local? 99• Recursos locales provenientes de la explotación de recursos naturalesy el desarrollo local 103

•• Transferencias intergubernamentales y disparidades regionales 104•• Conclusiones 110

Capítulo 5 Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo 113•• Introducción 115•• Más allá de las elecciones 116•• Un marco analítico para la gestión local 119•• Patrones de gestión local en América Latina 125•• Conclusiones 131

Capítulo 6 Instituciones y transformación productiva local 133•• Introducción 135•• El desempeño competitivo de las regiones 136•• Las esferas de política de los gobiernos subnacionales para impulsar

el desarrollo productivo 144• Disminución de barreras administrativas a la inversión 146• Promoción de clusters productivos 147• Promoción de inversiones 148

•• La gerencia de los procesos de desarrollo económico local 151•• Desarrollo económico local en dos ciudades latinoamericanas 154

• Medellín 155• Rafaela 157

•• Conclusiones 158

Capítulo 7 Calidad de vida en la ciudad 159•• Introducción 161•• Bienes y servicios públicos, y calidad de vida de los hogares 162•• La planificación estratégica 167

• La planificación como herramienta de gestión local 167• Experiencias de planificación estratégica en la región 171

•• Tráfico y congestión: hacia un transporte urbano sostenible 179•• Conclusiones 186

Capítulo 8 Seguridad ciudadana desde el territorio 187•• Introducción 189•• Seguridad ciudadana: definiciones y contexto 190

• Tendencias recientes 190•• Modelos de gestión y el territorio 195•• Sistemas de provisión de seguridad en América Latina 199•• Intervenciones a nivel local 201

• Presencia policial en hot spots o zonas de alta incidencia 203• Vigilancia vecinal 203• Cámaras de vigilancia 204• Iluminación de las calles 204• Programas de tutoría de jóvenes para la reducción de conductas antisociales 204

• Programas cognitivo-conductuales para criminales 205• Un enfoque integral 205

•• Prioridades políticas y lógica electoral 206•• Conclusiones 210

Referencias bibliográficas 211

Anexos 227

Índice de gráficos

•• Gráfico 1.1 Convergencia del PIB per cápita regional a precios constantes para paísesseleccionados de América Latina (1990-2006) 22

•• Gráfico 1.2 Convergencia regional en analfabetismo en países seleccionadosde América Latina27

•• Gráfico 1.3 Convergencia regional en mortalidad infantil en países seleccionadosde América Latina28

•• Gráfico 1.4 Convergencia regional en esperanza de vida en países seleccionadosde América Latina29

•• Gráfico 1.5 Evolución de las disparidades en las calificaciones promedio por estadode la prueba matemática (nivel secundario) en la República Bolivariana de Venezuela(1984-2003) 29

•• Gráfico 1.6 Convergencia en calidad educativa por estados de la RepúblicaBolivariana de Venezuela 30

•• Gráfico 3.1 Ganancia salarial de la migración, controlando por factores observables,en 27 estados de Brasil (todas las ocupaciones) 72

•• Gráfico 3.2 Ganancia salarial de la migración, controlando por características observablesy no observables, en 27 estados de Brasil 73

•• Gráfico 4.1 Analfabetismo y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina 108•• Gráfico 4.2 Mortalidad infantil y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina 109•• Gráfico 4.3 Esperanza de vida y transferencias en países seleccionados de Amérca Latina 110

•• Gráfico 5.1 Relaciones de la gestión local para ciudades seleccionadas de América Latina 127•• Gráfico 5.2 Variables de la gestión local en América Latina 128

•• Gráfico 8.1 Tasa de homicidio por cada 100.000 habitantes versus tasa de homicidiojuvenil por cada 100.000 jóvenes (entre 15 y 24 años de edad) en paísesseleccionados de América Latina (1994-2005) 192

Índice de cuadros

•• Cuadro 1.1 Concentración urbana en países seleccionados de América Latina(1990 y 2006) 18

•• Cuadro 1.2 Media nacional de indicadores de bienestar según censos para paísesseleccionados de América Latina 23

9Índice

•• Cuadro 1.3 Correlación del PIB per cápita y variables de desarrollo para paísesseleccionados de América Latina 25

•• Cuadro 2.1 Cambio en el Potencial de Mercado (nominal) de departamentos de Perútras construcción del Corredor Vial Interoceánico del Sur, simulaciones 57

•• Cuadro 3.1 Porcentaje de migrantes, nivel de educación e ingreso de las poblacionesde ciudades seleccionadas de América Latina 65

•• Cuadro 3.2 Características de la migración de ciudades seleccionadasde América Latina: acompañantes 66

•• Cuadro 3.3 Características de los migrantes de ciudades seleccionadas grandesy pequeñas de América Latina: género, educación, vivienda e ingreso 67

•• Cuadro 3.4 Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina:razones para migrar 68

•• Cuadro 3.5 Probabilidades de transición entre categorías de ocupación 69•• Cuadro 3.6 Probabilidades de transición entre sectores luego de migrar 70

•• Cuadro 4.1 Ganancias y costos de la descentralización de servicios 85•• Cuadro 4.2 Experiencias de cooperación intermunicipal en paísesseleccionados de América Latina 99

•• Cuadro 4.3 Descentralización de impuestos 100

•• Cuadro 5.1 Desempeño en la gestión local de ciudades seleccionadas de América Latina 129•• Cuadro 5.2 Variables descriptivas en ciudades seleccionadas de América Latina 130

•• Cuadro 7.1 Indicadores de calidad para los servicios para ciudades seleccionadasde América Latina (porcentaje) 164

•• Cuadro 7.2 Nivel absoluto de satisfacción por servicio para ciudades seleccionadasde América Latina (escala 1 al 10) 165

•• Cuadro 7.3 Hogares que disponen de amenidades cercanas en ciudades seleccionadasde América Latina (porcentaje) 166

•• Cuadro 7.4 Indicadores de satisfacción absoluta de características del transportepúblico para ciudades seleccionadas de América Latina (escala del 1 al 10) 181

•• Cuadro 7.5 Relación entre índice de impredictibilidad, tiempo medio de trasladosy uso de vehículo particular para ciudades seleccionadas de América Latina 182

•• Cuadro 8.1 Valoración de las condiciones de seguridad, de la policía y fracciónde delitos denunciados en ciudades seleccionadas de América Latina 193

•• Cuadro 8.2 Proporción de las opciones de respuesta a la pregunta: ¿deja de salir,o siente miedo cuando sale, debido a la inseguridad? 194

•• Cuadro 8.3 Índice de descentralización territorial de la fuerza policial en paísesseleccionados de América Latina 197

•• Cuadro 8.4 Valoración de la policía e indicadores de seguridad según tamañode las ciudades y descentralización territorial de la fuerza policial en América Latina 198

•• Cuadro 8.5 Elementos institucionales de la provisión de seguridad ciudadanaen América Latina200

•• Cuadro 8.6 Prevención social del delito en países seleccionados de América Latina 201•• Cuadro 8.7 Encuestas de victimización en América Latina 209

10

Índice de figuras•• Figura 1.1 Disparidades regionales en el tamaño de las economías subnacionalesde países seleccionados de América Latina 19

•• Figura 1.2 Distribución espacial de los indicadores de bienestar de paísesseleccionados de América Latina 24

•• Figura 2.1 Potencial de Mercado (nominal) en 2007 y su cambio porcentualentre 1997 y 2007 para los países de América del Sur 50

•• Figura 2.2 Potencial de Mercado (nominal)en 2004 y su cambio porcentualentre 1991 y 2004 para los estados Brasil 51

•• Figura 2.3 Corredor Vial Interoceánico del Sur 56

•• Figura 5.1 Modelo de gestión local 122•• Figura 5.2 Patrones de gestión local 124

•• Figura 6.1 Mapas de la competitividad de los estados de países seleccionadosde América Latina138

•• Figura 6.2 Competitividad controlada por el nivel de ingreso regional 141

Índice de recuadros•• Recuadro 2.1 Los efectos de la inversión en infraestructura vial en Portugal 54

•• Recuadro 3.1 Algunos costos de instalación 76•• Recuadro 3.2 Políticas de atracción y retención de inmigrantes en Edmonton (Canadá) 77

•• Recuadro 4.1 El impacto de la descentralización sobre el acceso a los serviciosde salud y educación primaria en Colombia 89

•• Recuadro 4.2 Las limitaciones en las capacidades locales y los gastosen inversión en Perú 90

•• Recuadro 4.3 La CAF y los Planes Departamentales de Agua y Saneamientoen Colombial 91

•• Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los serviciosde recolección y tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina 93

•• Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el casode servicios de recolección de residuos sólidos 97

•• Recuadro 4.6 PRAMEG: programa de la CAF para la asistencia en el desarrollode los catastros municipales 101

•• Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú? 101•• Recuadro 4.8 La descentralización de los ingresos fiscales provenientesde la explotación de recursos naturales en Perú 105

•• Recuadro 4.9 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes dela explotación de recursos naturales en Colombia 106

•• Recuadro 5.1 Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia 120•• Recuadro 5.2 Rendición de cuentas y cultura ciudadana: base del progreso de Bogotá 123•• Recuadro 5.3 El sistema de transporte en Curitiba: planificacióny participación ciudadana 125

11Índice

•• Recuadro 6.1 Jalisco: renovación económica e inclusión de las PYMESen las cadenas productivas 143

•• Recuadro 6.2 El cluster de vinos en Mendoza 149•• Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas 150•• Recuadro 6.4 Las fases estilizadas del desarrollo económico local 153

•• Recuadro 7.1 El alcance de la planificación estratégica 169•• Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipiosde Argentina 170

•• Recuadro 7.3 El CIDEU y la red de ciudades iberoamericanas 173•• Recuadro 7.4 El transporte público urbano en Quito 184

•• Recuadro 8.1 Los cuerpos policiales en la República Bolivariana de Venezuela 196•• Recuadro 8.2 Medellín segura y pacífica 202•• Recuadro 8.3 La seguridad ciudadana y el presupuesto en Perú y en las municipalidadesdistritales de Lima 207

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Desarrollo desde el territorio:promoviendo iniciativas localesDesarrollo desde el territorio:

promoviendo iniciativas locales

1111

Introducción

Entre los hechos estilizados del desarrollo econó-mico de América Latina, desde mediados del siglopasado, destaca el hecho de que la región no hapodido reducir su brecha en términos de ingreso percápita con el mundo desarrollado. Como respuestaa este desafío desde hace aproximadamente veinteaños, estos países se han embarcado en distintaspolíticas tendientes a fortalecer su integración a losflujos mundiales de comercio e inversión. Dichaspolíticas de apertura global también fueron comple-mentadas con iniciativas de integración subconti-nental y regional. El efecto de estas políticas sobreel crecimiento y desarrollo nacional ha sido muyanalizado y conviven evaluaciones de casos de rela-tivo éxito y otros cuyos resultados no han estado ala altura de las expectativas que se habían generado(Edwards, 2007; Rodrik, 2003; Rodrik y Rodrí-guez, 2001; Cárdenas et al., 2000).

De todos modos, más allá de los resultados a nivelagregado por país, es claro que el proceso de globa-lización e integración con los mercados internacio-nales tiene consecuencias sobre el desarrollo de losterritorios al interior de las naciones. En este nuevocontexto de apertura e integración internacional, laactividad económica se vuelve más móvil y, a suvez, los determinantes que moldean la competitivi-dad de una región o localidad también se vuelvenmás cambiantes. Por ejemplo, el progreso tecnoló-gico puede hacer declinar a una región con unfuerte patrón de concentración en una industria; laliberalización comercial puede hacer menos rele-vante la cercanía a un gran mercado doméstico deconsumo como el principal determinante para lalocalización de nuevas firmas y, en cambio, favore-cer ubicaciones con mejor acceso a los mercadosinternacionales; el fomento a la inversión extranjeradirecta (IED) puede valorizar la explotación derecursos naturales localizados en lugares específi-cos; entre otros. En otras palabras, la dinámicaeconómica internacional implica que las ventajascomparativas que ciertos territorios disfrutaron enel pasado, gracias a determinadas condiciones, sevuelvan menos importantes o aparezcan otras hastaahora no tenidas en cuenta.

Ahora bien, ¿por qué debería causar preocupaciónla dimensión territorial o espacial de los procesosde desarrollo o crecimiento? Es de esperar que cual-quier política, cambio tecnológico o nuevas cir-cunstancias en la economía mundial generará regio-nes perdedoras y ganadoras (lo mismo que sectoresganadores y perdedores) y, desde el punto de vistadel bienestar agregado del país, lo importante esque en términos netos dicho cambio sea positivo; yque siempre se pueda compensar a las localidadesperjudicadas y aun así haya una ganancia neta. Eneste sentido, pretender que la dinámica económicaagregada sea “neutra”, desde el punto de vista espa-cial, podría ser un objetivo poco realista o quizásequivocado ya que limitaría la adopción de políticaso iniciativas que fomenten el crecimiento de laseconomías.

No obstante estos argumentos, el análisis de lasconsecuencias territoriales de las políticas y tenden-cias nacionales e internacionales es muy relevantepor varias razones. En primer lugar, en la práctica,raramente se implementan esas transferencias opolíticas compensadoras. Por lo tanto, desde elpunto de vista de la economía política de las refor-mas, es muy importante conocer cuáles son lasregiones y localidades que se benefician y se perju-dican así como la magnitud de los impactos. Estoreviste interés, sobre todo si las disparidades en ladistribución de la actividad económica y producciónpor región afectan también las posibilidades deacceder a servicios básicos (p.e., educación y salud)que determinan, de manera fundamental, las posibi-lidades futuras de desarrollo humano de las familias.En este caso, las disparidades territoriales podríantraducirse en significativas y persistentes disparida-des en ingresos y calidad de vida entre personas.

En segundo término, desde el punto de vista de laspolíticas públicas, es importante considerar que losefectos finales de los cambios tecnológicos y laglobalización sobre las regiones y localidadesdependerán de cómo esos shocks se intermedian através de una serie de mercados (de productos y defactores) que pueden estar sujetos a fallas o proble-

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Desarrollo desde el territorio:promoviendo iniciativas locales

mas de coordinación, reduciendo las ganancias omagnificando las pérdidas. En otras palabras, estosmovimientos en las oportunidades económicas delos territorios no solo están determinados por facto-res externos sino que sus últimas consecuenciassobre las oportunidades de empleo y bienestar delos hogares dependerán también de aspectos institu-cionales, políticas públicas y otras iniciativas decarácter privado que podrían moderar los efectosnegativos y/o potenciar las oportunidades.

En este contexto, el objetivo de este reporte es resal-tar el papel que tienen los gobiernos locales y regio-nales en moldear estas instituciones y políticas afavor del desarrollo de sus territorios. La cercaníacon los actores del proceso productivo y con lasfamilias que se benefician directamente de los servi-cios públicos locales les permite obtener informa-ción y capacidad de generar acuerdos y consensosque pueden hacer mucho más eficiente el proceso detoma de decisiones públicas y potenciar la respuestade los sectores privados involucrados. En estesentido, la profundización de los procesos dedescentralización que tuvo lugar en América Latinaen los últimos veinte años ha extendido el espacio delos gobiernos subnacionales para estructurar estetipo de estrategias de desarrollo local y regional.

La evidencia sobre los patrones de desarrollo terri-torial muestra la existencia de importantes dispari-dades en los niveles de producción, ingreso ybienestar al interior de los países. Salvo en el casode algunos indicadores básicos de bienestar (p.e.,analfabetismo o mortalidad infantil), estas brechasno muestran una tendencia definida a reducirse enel tiempo. Por otro lado, se observan casos de terri-torios y ciudades-región que han sido muy exitososen fomentar la productividad de sus empresas eindustrias así como la calidad de vida de sus habi-tantes. En general, este éxito ha estado asociado, enmenor medida, a factores exógenos a la localidad yregión (clima, recursos naturales, cercanía a víasnavegables, entre otros). Otros factores, de tipoendógeno, han sido más relevantes. En particular,se observa un esfuerzo a nivel local por mejorar lacalidad de la mano de obra y educación de lapoblación (acumulación de capital humano), poratraer inversiones de firmas e industrias a travésdel fomento de clusters y/o cadenas productivas, ytodo ello fortalecido por el desarrollo de institucio-nes y políticas públicas que no solo proveen infra-

estructura económica y social sino que tambiénfacilitan el intercambio de ideas, la participaciónde la ciudadanía y la transparencia en la toma dedecisiones colectivas.

El análisis que se expone sobre estas experiencias alo largo de la presente publicación sugiere que unaestrategia exitosa de desarrollo local debe ser inte-gral, esto es, debe actuar sobre todos los determinan-tes y, a la vez, enfocarse desde el territorio. Por ello,los gobiernos subnacionales desempeñan un papelprimordial en su diseño y gestión. Dicho papel noestá necesariamente limitado por las potestadesformales en materia de gasto, impuestos y regula-ción que el régimen de descentralización haya deter-minado, aunque por supuesto puede condicionaralgunos de sus resultados. En este sentido, la gestióndel desarrollo local involucra, por un lado, promoverla realización de un diagnóstico cuantitativo y cuali-tativo sobre las potencialidades presentes y futurasde una localidad o región. En ese diagnóstico, debenanalizarse las oportunidades y amenazas que surgendel contexto exterior nacional e internacional. Unsegundo paso es hacer tomar conciencia de esasoportunidades y amenazas por parte de los actorestanto públicos como privados que actúan sobre elterritorio (incluidos los niveles superiores degobierno). En tercer lugar, deben consensuarse obje-tivos, acciones e iniciativas de política, los cualesdeben reflejarse en planes estratégicos a mediano ylargo plazo. Finalmente, deben ejecutarse y desarro-llarse las iniciativas y evaluarse sus resultados.Como puede apreciarse, todo este proceso de geren-ciamiento del desarrollo local demanda un fuerteliderazgo y capacidad de interacción entre distintosmiembros de la comunidad.

El propósito de este capítulo es motivar el análisisque se desarrolla a lo largo de todo el libro, y resu-mir sus principales mensajes y conclusiones. Enfunción de ello, en primer lugar, se documentará laevidencia sobre la magnitud y dinámica de lasdisparidades en el nivel de desarrollo económico alinterior de los países. Estas disparidades puedenreferirse a los niveles de producción e ingreso percápita entre regiones y localidades. No obstanteello, como se mencionó anteriormente, las diferen-cias en los indicadores de calidad de vida entrelocalidades es lo que realmente importa desde elpunto de vista del bienestar de la población. Existeabundante evidencia empírica que muestra que la

16 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

calidad de vida no solo depende de los niveles deingresos de los hogares (BID, 2008b). Otras varia-bles, asociadas con el acceso a ciertos serviciosbásicos de salud, educación y características delmedio físico y cultural donde los hogares viven ydesarrollan sus actividades (p.e., seguridad) sontambién muy relevantes.

En segundo lugar, se discutirá un marco conceptualsencillo que permitirá identificar los posibles facto-res que determinan la evolución de los diferencialesde ingresos y calidad de vida al interior de lospaíses, con el fin de entender los determinantes delas fuentes de desarrollo local y las políticas que lopromuevan. Como se verá, dicho marco conceptualenfatiza que las diferencias en los patrones de desa-rrollo local se ven principalmente explicadas por lascomplejas interacciones entre tres determinantesfundamentales: economías de aglomeración y espe-cialización; migraciones y capital humano; e insti-tuciones. Dentro de este último determinante, sedestaca el concepto de las “instituciones blandas oinformales”, referidas a las formas de interacciónde los actores económicos, las redes que estosforman, los factores culturales, la actitud hacia elriesgo, la capacidad gerencial y emprendedora, elliderazgo local, entre otros elementos, que desde lolocal pueden influir en las decisiones de localiza-ción de las empresas, en las decisiones de migra-ción de la fuerza laboral, y en la capacidad de lacomunidad de adaptarse a los cambios en elentorno.

Este análisis introductorio de los factores que deter-minan el desarrollo local sirve como motivaciónpara el resto del libro. En este sentido, en la primeraparte (capítulos 2 al 5) se analizan con mayor deta-lle cada uno de estos factores y se aporta evidenciaal respecto paraAmérica Latina. Por otro lado, en lasegunda parte (capítulos 6 al 8) se estudian lasimplicaciones desde el punto de vista de las iniciati-vas tendientes a mejorar el desarrollo productivo yla calidad de vida de las regiones y localidades, y elpapel que en ellas juegan (diseño, implementación,entre otros) los gobiernos y actores privados de lasciudades y departamentos.

El resto del capítulo está organizado de la siguienteforma: en la segunda sección se presenta evidenciasobre la magnitud y dinámica de las disparidades enel ingreso per cápita y otros indicadores de bienes-

tar a nivel subnacional de varios países de AméricaLatina. Esto abre la discusión para que en la tercerasección se presente formalmente un marco concep-tual que se centra en tres grandes pilares: las econo-mías de aglomeración y especialización, el capitalhumano, y las instituciones. Por último, en la cuartasección se describe la estructura del resto del libro yse resumen las principales conclusiones de losdistintos capítulos.

Evidencia sobre las disparidades enla producción, ingreso y calidad de vidaen los territorios subnacionales

¿En qué medida el proceso de desarrollo deAméricaLatina en las últimas décadas estuvo marcado por elsurgimiento de significativas disparidades territoria-les en los niveles de actividad económica y bienes-tar? Esta sección busca responder a esta pregunta y,de esta forma, motivar el análisis que luego se hacede los posibles determinantes.

Disparidades en la producción e ingresoa nivel subnacional

Es un hecho documentado empíricamente que elcrecimiento del ingreso per cápita de los países estáacompañado por un proceso de concentración de laactividad económica en el territorio (BancoMundial, 2009; CEPAL, 2009). De hecho, una de lasprimeras etapas en el proceso de desarrollo es lamigración desde las zonas rurales hacia las ciuda-des, lo que implica un creciente grado de urbaniza-ción de las economías. En América Latina, esteproceso de urbanización ya se ha consolidado enuna serie de países y, a su vez, muestra una fuerteconcentración de la población en unas pocas ciuda-des (ver Cuadro 1.1, p. 18). En este sentido, en lamayoría de las naciones con alto grado de urbaniza-ción, la ciudad más importante tiene una participa-ción cercana o superior al 30% del total de la pobla-ción urbana.

Este patrón de concentración de la población enunas pocas regiones está evidentemente correlacio-nado con la concentración que allí se observa en lageneración de empleos y la actividad económica.La Figura 1.1 (ver p. 19) muestra mapas con laparticipación en el PIB (a mayor sombreado mayorparticipación) y en la población total (a mayortamaño del círculo mayor participación en la pobla-

17Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

ción total) por regiones (estados o provincias) enocho países seleccionados de América Latina1.Claramente, la geografía económica de estas nacio-nes no muestra mucha homogeneidad territorial. Enel mismo país conviven áreas escasamente pobladasy con una participación muy pequeña en la riquezatotal con regiones donde se producen valores supe-riores al 40% de los bienes y servicios de toda laeconomía, y donde se concentra entre un tercio y lamitad de los habitantes del país. Ese es el caso, porejemplo, de la provincia de Buenos Aires en Argen-tina con 43% del PIB nacional y 41% de la pobla-ción, o también de la Región Metropolitana deSantiago en Chile con el 46% y 41% del PIB y lapoblación, respectivamente. Algo similar ocurre enPerú, donde la región de Lima tiene participacionesdel 50% en la producción de bienes y servicios, y30% en el total de habitantes.

Como se observa en la Figura 1.1, existe cierto gradode correlación espacial en estos indicadores deconcentración; por ejemplo, en el caso de Brasil yPerú la concentración de la actividad económica y lapoblación ocurre, respectivamente, en la franjacostera delAtlántico y el Pacífico. En Colombia, ellose da en los departamentos de Cundinamarca, Antio-quia y otros lindantes con este en el centro y nortedel país. Esto sugiere que existen factores geográfi-cos (clima, características geológicas y del suelo,acceso a vías navegables, entre otros) que explican lamayor o menor suerte de los territorios en términosde su desarrollo relativo. De todas formas, tambiénes claro que, a igualdad de estas condiciones exóge-nas, ciertos territorios muestran mucho mayor desa-rrollo que otros, lo que sugiere que el accionar deotros factores de tipo endógeno (capital humano,

18 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 1.1 Concentración urbana en países seleccionados de América Latina (1990 y 2006)

Países Población urbana (millones) Población urbana /población total (porcentaje)

Población en la ciudadmás grande a/

1990 2006 1990 2006 1990 2005Argentina 28,3 35,3 87,0 90,0 37,0 36,0

Bolivia 3,7 6,0 56,0 65,0 29,0 26,0

Brasil 111,8 160,3 75,0 85,0 13,0 12,0

Chile 11,0 14,4 83,0 88,0 42,0 40,0

Colombia 24,0 33,3 69,0 73,0 20,0 24,0

Costa Rica 1,6 2,7 21,0 62,0 47,0 46,0

Ecuador 5,7 8,4 55,0 63,0 28,0 29,0

El Salvador 2,5 4,1 49,0 60,0 39,0 38,0

Guatemala 3,7 6,2 41,0 48,0 22,0 16,0

Haití 2,1 3,7 30,0 39,0 54,0 59,0

Honduras 2,0 3,3 40,0 47,0 29,0 29,0

Jamaica 1,2 1,4 49,0 53,0 n.d. n.d.

México 60,3 79,5 73,0 76,0 25,0 25,0

Nicaragua 2,2 3,3 53,0 59,0 33,0 36,0

Panamá 1,3 2,4 54,0 72,0 65,0 53,0

Paraguay 2,1 3,6 49,0 59,0 45,0 54,0

Perú 15,0 20,1 69,0 73,0 39,0 36,0

Trinidad y Tobago 0,1 0,2 9,0 13,0 100,0 100,0

Uruguay 2,8 3,1 89,0 92,0 46,0 42,0

Venezuela, RB 16,6 25,3 84,0 94,0 17,0 12,0

a/ Porcentaje del total de la población urbana.Fuente: Banco Mundial (2009b).

1 En el anexo de este capítulo se presentan los cuadros con la información detallada por país y entidad territorial.

instituciones, entre otros) es también muy relevantepara explicar el desarrollo subnacional.

Resulta interesante analizar si estas disparidades enel tamaño económico de las regiones y localidadesestá correlacionado con indicadores de ingreso y

bienestar de las poblaciones que se localizan en lasdistintas regiones. La Figura 1.1 muestra también elvalor del PIB per cápita regional (en dólares corregi-dos por la paridad del poder de compra) para algu-nas de las entidades territoriales en los distintospaíses. Se observan fuertes diferencias; por ejem-

19Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

PerúBolivia

Argentina Venezuela

La Paz2.319 USD

Cochabamba1.978 USD

San Martín 2.740 USD

Lima 10.655 USD

Apurimac 1.724 USD

Santa Cruz3.550 USD

Tarijá5.896 USDPotosí

1.617 USD

S.Estero2.500 USD

Mendoza6.711 USD

Provinciade Buenos Aires10.059 USD

Santa Cruz20.712 USD

Zulia 11.526 USD

Portuguesa7.653 USD

Dtto Capital 15.044 USD

Amazonas 6.900 USD

Monagas17.282 USD

Leyenda:- Tamaño del círculo: Población regional / total- Colores de fondo: PIB regional / PIB total (en porcentaje)

- Números: PIB per cápita (USD PPP)- Año del PIB per cápita regional:

Argentina: 2000Perú: 2006

Bolivia: 2006 Venezuela: 2007

(15,55](10,15](5,10](3,5](0.3]

Fuentes: Organismos oficiales, cálculos propios.

Figura 1.1Disparidadesregionales en el tamañode las economíassubnacionales depaíses seleccionadosde América Latina

Continúa

plo, en el caso deArgentina el PIB per cápita prome-dio correspondiente a la provincia de Buenos Aires(alrededor de 10.000 dólares en el año 2000) escuatro veces superior al de Santiago del Estero(2.500 dólares en el mismo año), una de las provin-cias más pobres ubicada en el noroeste del país. La

misma relación se da en Brasil entre los estados deSao Paulo (aproximadamente 13.700 dólares en2005) y Maranhao (3.200 dólares), este último loca-lizado en el noreste brasilero. En Perú, la región deLima (aproximadamente 10.600 dólares en 2005),en la costa del Pacífico, tiene un PIB per cápita más

20 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Leyenda:- Tamaño del círculo: Población regional / total- Colores de fondo: PIB regional / PIB total (en porcentaje)

- Números: PIB per cápita (USD PPP)- Año del PIB per cápita regional: Colombia: 2000 Chile: 2006 Brasil: 2006

(15,55](10,15](5,10](3,5](0.3]

Fuentes: Organismos oficiales, cálculos propios.

Pichincha 6.840 USD

Napo3.439 USD

Guayas5.662 USD

Bolivar3.214 USD

Morona Santiago3.070 USD

Antofagasta31.309 USD

Coquimbo8.282 USD

Región Metropolitanade Santiago14.293 USD

Araucanía5.167 USD

Antioquia9.926 USD

Chocó2.884 USD Cundinamarca

7.712 USD

Amazonas 772 USD

Maranhao3.252 USD

Piauí2.960 USD

Sao Paulo13.938 USD

Santa Catarina10.990 USD

Rio Grande do Sul10.057 USD

Ecuador Chile

Colombia Brasil

Figura 1.1Disparidades

regionales en el tamañode las economíassubnacionales de

países seleccionadosde América Latina

Continuación

de cinco veces superior que Apurímac (aproxima-damente 1.700 dólares) al sur del país en la zona dela sierra2.

Un tema que ha concitado la atención de los inves-tigadores que se ocupan de los aspectos regionalesdel desarrollo es si estas diferencias en los nivelesde producto per cápita se han reducido o magnifi-cado en el tiempo. Este debate no arroja resultadosdefinitivos y, como se verá más adelante, laevidencia varía según el país y también en funcióndel tipo de indicador utilizado para medir la evolu-ción de la desigualdad territorial. Una hipótesismuy analizada es indagar si ha habido o no unproceso de convergencia por el cual las regionesque inicialmente son las más pobres han crecido auna tasa más elevada que las más ricas3. Esteproceso se vería facilitado por la libre y alta movi-lidad de capitales y otros factores productivos alinterior de los países junto con el hecho de que lasregiones comparten, en principio, el mismo marcoinstitucional y de políticas. Como se verá másadelante, este tipo de convergencia es un resultadoconsistente con el enfoque neoclásico de creci-miento donde los retornos decrecientes en el capi-tal aseguran que en las regiones más pobres losincentivos a invertir serán mayores que en las

regiones más ricas. El Gráfico 1.1 (ver p. 22)investiga esta hipótesis de una forma muy sencilla,graficando la relación para seis países selecciona-dos entre tasas de crecimiento regional (provincia,estado o departamento) y nivel de PIB per cápitaen el año inicial. La conclusión que surge es que enalgunas economías (Colombia, Brasil y Chile)existiría evidencia de que se ha dado un procesomoderado de convergencia (“tipo beta”) mientrasque para otros (Argentina, Bolivia y Perú) esaevidencia es más difícil de encontrar4, 5. Como seanalizará en más detalle en la tercera sección, estosresultados pueden explicarse por el hecho de quelas regiones pobres son deficientes en la dotaciónde otros factores complementarios al capital físico(capital humano, infraestructura pública, entreotros) o, alternativamente, porque la presencia deeconomías de escala y de aglomeración generanrendimientos crecientes en el capital físico, lo quelleva a un proceso de concentración de la produc-ción en las regiones avanzadas. En cualquier caso,esto también sugiere que los gobiernos subnaciona-les podrían tener un papel preponderante en el forta-lecimiento de estos aspectos vinculados a la dota-ción de estos otros factores complementarios de lainversión productiva privada (incluido el fomento declusters para el aprovechamiento de las economías

21Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

2 Utilizando información micro (encuestas de hogares y censos), Acemoglu y Dell (2009b) también muestran que existen fuertes dis-paridades en los niveles de ingresos entre regiones al interior de los países en el continente americano. Los autores encuentran que,en promedio, las diferencias entre municipios representan el doble que las existentes entre países del continente cuando se excluye aEstados Unidos. Un segundo resultado que motiva el papel que cumplen tanto el capital humano como los factores institucionales enlas disparidades regionales es que aproximadamente la mitad de las diferencias estimadas en el ingreso entre localidades (y entrepaíses) se puede justificar debido a diferencias observadas en el capital humano (educación) entre las regiones. La otra mitad se debea factores residuales entre los que la institucionalidad y las políticas públicas locales (provisión de bienes públicos, entre otros) podríandesempeñar una función importante.3 Este tipo de análisis de convergencia se denomina en la literatura convergencia tipo beta (Barro y Sala-i-Martin, 1999). Existenotras formas alternativas de evaluar la dinámica de las disparidades en los ingresos o PIB per cápita regionales. Dos indicadores tam-bién comúnmente utilizados son los índices de Theil y Gini. Debe tenerse en claro que en función de la metodología o índice utilizadolos resultados, en cuanto a si los niveles de dispersión o desigualdad se reducen o aumentan, pueden cambiar (ver nota 4). La diferen-cia en los resultados se debe a que mientras que la metodología de “convergencia tipo beta” básicamente compara las tasas promediode crecimiento entre regiones, los otros indicadores utilizan mucha más información de la distribución del PIB per cápita de lasregiones para evaluar la dinámica de la desigualdad.4 Como se mencionó en la nota previa, los resultados pueden cambiar en función de qué indicador se utilice para evaluar la dinámicade la desigualdad. Por ejemplo, mientras que en el Gráfico 1.1 la relación entre el crecimiento y el ingreso inicial sugiere que hay evi-dencia de un cierto proceso de convergencia en el caso de Brasil y Chile, el indicador de Theil y Gini (que no se muestran) sugiere unaumento en la dispersión. Por otro lado, en Perú según el Gráfico 1.1 no habría evidencia de convergencia mientras que los cálculosde Gini y Theil sugieren una reducción en la desigualdad en el PIB per cápita entre departamentos.5 Existen numerosos trabajos que han estudiado el comportamiento de los ingresos y de los PIB regionales en América Latina. Porejemplo, Blyde (2005) muestra que en los países del Mercosur, excepto en el caso de Brasil, las disparidades han aumentado. Pineda(2005) muestra cierta disminución en las disparidades al interior de los países andinos. Barón y Meisel (2003) encuentran que las dis-paridades a nivel departamental aumentaron en el período 1990-2000 en Colombia, mientras que en el caso de Chile, Anríquez yFuentes (2001) encuentran evidencia de una fuerte convergencia de ingreso para las regiones al interior de este país entre 1960 y1992; evidencia similar arroja un estudio de la OECD (OECD, 2009). Finalmente, en el caso de México, Esquivel (1999) encuentra queel proceso de convergencia en el PIB estadual se ha vuelto mucho más lento en las últimas dos décadas, confirmando que el procesode integración con EEUU a través del TLC no ha permitido reducir las disparidades regionales en dicho país.

de aglomeración) a fin de hacer más atractivos susterritorios para la localización de firmas e industrias.

Disparidades de bienestar a nivel subnacional

Ahora bien, en el debate acerca del desarrolloregional y local, ha habido un cambio de enfoquehacia una preocupación más general por cuestionesrelacionadas con la calidad de vida. Las medidastradicionales de crecimiento ofrecen un indicadorparcial o quizás intermedio del desarrollo. Para unamejor perspectiva del desarrollo, hacen falta nuevasmétricas que se enfoquen más ampliamente en lacalidad de vida, en vez de enfocarse solo en elempleo y el ingreso. En este sentido, actualmente sereconoce que el bienestar es un concepto multidi-mensional y que su medición basada únicamente enel ingreso no logra capturar muchos de los factoresrelevantes (BID, 2008b). En consecuencia, a la horade evaluar las disparidades regionales, es impor-

tante considerar otro tipo de variables aparte delproducto per cápita.

En el Cuadro 1.2 se muestran, para los dos últimosaños censales de los países antes considerados, tresindicadores que pueden utilizarse para medir lacalidad de vida asociada con el acceso a ciertosservicios básicos de salud y educación, a saber, laesperanza de vida, la tasa de analfabetismo y la tasade mortalidad infantil. Como puede apreciarse, anivel nacional, todos los indicadores experimenta-ron mejoras.

No obstante el avance a nivel del promedio nacio-nal, interesa también evaluar las disparidades en elcomportamiento de estos indicadores a nivel subna-cional. La Figura 1.2 (ver p. 24) mapea los valoresterritoriales (por provincia, estado o departamento)de estas variables para seis de los ocho países ante-riormente considerados6. Si bien la primera impre-

22 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

-0,02

0,00

0,02

0,04

0,06

0 2 4 6 8

Tasa

decre

cimien

toPI

Bpe

rcáp

itaan

ual

PIB per cápita 1990 (Nuevos soles de 1984)

Tasa

decre

cimien

toPI

Bpe

rcáp

itaan

ual

PIB per cápita 1990 (Reales de 1996)

Tasa

decre

cimien

toPI

Bpe

rcáp

itaan

ual

PIB per cápita 1990 (Millones de pesos de 1986)

Perú Brasil

Chile

Tasa

decre

cimien

toPI

Bpe

rcáp

itaan

ual

PIB per cápita 1992 (Millones de pesos de 1992)

Argentina

Bolivia

Colombia

-0,02

0,00

0,02

0,04

0,06

0 1 2 3 4

Tasa

decre

cimien

toPI

Bpe

rcáp

itaan

ual

Tasa

decre

cimien

toPI

Bpe

rcáp

itaan

ual

PIB per cápita 1990 (Miles de bolivianos de 1990)

-0,08 -0,06 -0,04 -0,02 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08

0 1 2 3 4 5 6PIB per cápita 1990 (Millones de pesos de 1984)

0,00

0,05

0,10

0,15

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000

0,00 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

-0,05

0,00

0,05

0,10

0,000 0,005 0,010 0,015 0,020 0,025 0,030

Fuente: Organismos oficiales, cálculos propios.

Gráfico 1.1Convergencia del PIB

per cápita regionala precios constantes

para países selecciona-dos de América Latina

(1990-2006)

6 No se incluyó Ecuador por falta de acceso a la data regional sobre indicadores de bienestar. En el caso de la República Bolivarianade Venezuela, no se pudo acceder a la información de mortalidad infantil. Ver detalle de los valores para cada variable por entidad ter-ritorial y por país en los cuadros que se presentan en el Anexo A (Ver p. 228).

sión que surge es que habría un poco más de homo-geneidad en la distribución espacial de estos indica-dores (en comparación con el indicador de concer-tación económica y de PIB per cápita de la Figura1.1), cuando se hacen algunas comparacionespuntuales aparecen contrastes importantes. Porejemplo, en el estado de Alagoas en el noreste deBrasil, casi un tercio de la población (30,4%) esanalfabeta según el censo de 2005, mientras que

solo el 5% lo es en el sur del país, en el estado deSanta Catarina. Por otro lado, en Maranhao la tasade mortalidad infantil (85 por cada 1.000) es cuatroveces superior comparada con aquella de Sao Paulo(20 por cada 1.000). En el caso de Bolivia, la espe-ranza de vida en Potosí es casi diez años menor queen los estados de Santa Cruz o Tarija. La Figura 1.2muestra que este tipo de disparidades se manifies-tan también en otros países.

23Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

Cuadro 1.2 Media nacional de indicadores de bienestar según censospara países seleccionados de América Latina

País Variable Media nacional

Argentina

Años censales 1991 2001Esperanza de vida (años) 71,9 73,8

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 3,9 2,8

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 24,7 16,3

Bolivia

Años censales 1992 2001Esperanza de vida (años) 59,3 61,4

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 20,1 13,3

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 75,0 66,0

Brasil

Años censales 1997 2005Esperanza de vida (años) 69,5 72,2

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 15,0 11,3

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 35,2 21,2

Chile

Años censales 1992 2003Esperanza de vida (años) 74,3 77,7

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 6,0 4,2

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 14,1 8,0

Colombia

Años censales 1991 2001Esperanza de vida (años) 69,3 72,6

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 13,5 7,6

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 32,5 24,4

Ecuador

Años censales 1990 2001Esperanza de vida (años) 68,9 73,8

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 11,7 9,0

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 50,0 27,0

Perú

Años censales 1993 2007Esperanza de vida (años) 68,3 71,2

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 12,8 7,1

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 45,0 32,0

Venezuela, RB

Años censales 1990 2001Esperanza de vida (años) 71,2 72,5

Tasa de analfabetismo (porcentaje) 9,1 6,4

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 25,8 17,6

Fuente: organismos oficiales, cálculos propios.

La información antes descrita parece sugerir queexiste cierta correlación entre las disparidadesobservadas en la variable de ingreso o PIB per cápitaregional y las variables de calidad de vida. ElCuadro 1.3 muestra los coeficientes de correlacióncalculados para cada país, utilizando las observa-ciones de las entidades subnacionales7. Resulta inte-resante ver que casi todas estas correlaciones sonsignificativas al 5% y el signo sugiere que los esta-dos con mayor ingreso son también los que tiendena tener mejores indicadores de bienestar (menoranalfabetismo y mortalidad infantil así como mayoresperanza de vida).

Esta evidencia resulta preocupante puesto que si lasdisparidades observadas en el nivel de PIB percápita y actividad económica por región se reprodu-cen en los indicadores de bienestar y de acceso aservicios básicos, luego el lugar o región de naci-miento de una persona podría condicionar, en formapersistente, su nivel de vida futura. En este sentido,podría ocurrir, por ejemplo, que las personas naci-das en regiones pobres enfrentarían dificultades enacceder a mejores trabajos o niveles superiores deeducación (acceso a la universidad), aun migrandoa otros estados o localidades más desarrolladas, por

24 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Leyenda:- Tamaño del círculo: Mortalidad infantil- Colores de fondo: Alfabetismo (porcentaje)

- Números: Esperanza de vida (años)- Años censales: Argentina: 2001 Perú: 2007 Bolivia: 2001

(95,100](90,95](85,90](80,85](70,80]

Fuentes:Organismos oficiales, cálculos propios.

PerúArgentina

Provincia de Buenos Aires 74 años

Tierra del Fuego74 años

Formosa 71 años

Chaco 70 años

Bolivia

La Paz64 años

Oruro 61 años

Santa Cruz67 años

Tarijá67 años

Potosí57 años

Lima78 años

Ica 75 años

Cuzco 64 años

Huancavelica61años

Figura 1.2Distribución espacialde los indicadores debienestar de paísesseleccionados de

América Latina

7 Para el cálculo de las correlaciones se utilizaron los dos últimos años censales de cada país.

Continúa

25Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

Leyenda:- Tamaño del círculo: Mortalidad infantil- Colores de fondo: Alfabetismo (porcentaje)

- Números: Esperanza de vida (años)Años censales:

Colombia: 2003 Chile: 2002 Brasil: 2005

(95,100](90,95](85,90](80,85](70,80]

Fuentes:Organismos oficiales, cálculos propios.

ChileColombia

Brasil

Alagoas 66 años

Santa Catarina 75 años

Maranhao 67 años

Sao Paulo 74 años

Rio Grande do Sul75 años

Cundinamarca75 años

Sucre 74 años

Chocó 66 años

Amazonas 67 años

Antofagasta 75 años

Coquimbo 78 años Región Metropolitana

de Santiago 75 años

Magallanes 76 años

Figura 1.2Distribución espacialde los indicadores debienestar de paísesseleccionados deAmérica Latina

Cuadro 1.3 Correlación del PIB per cápita y variables de desarrollo para países seleccionadosde América Latina

País AnalfabetismoPIB per cápita

Mortalidad infantilPIB per cápita

Esperanza de vidaPIB per cápita

Argentina -0,5488* -0,4497* 0,1770

Bolivia -0,7005* -0,6161* 0,6425*

Brasil -0,7058* -0,5930* 0,7092*

Chile -0,6267* -0,3537 -0,2700

Colombia -0,7238* -0,1811 0,2263

Perú -0,5617* -0,6091* 0,6362*

*Indica que la correlación es significativa al 5%.Fuente: información censal, cálculos propios.

Continuación

el simple hecho de haber recibido una educacióndeficiente en su estado de origen8.

La evidencia previa sugiere que existen importantesdisparidades en los niveles de calidad de vida ybienestar entre entidades territoriales. Un aspectoque podría ser interesante evaluar es si existe algúnindicio de que estas diferencias tienden a reducirseen el tiempo, sugiriendo algún proceso de conver-gencia en el comportamiento de estas variables. LosGráficos 1.2, 1.3 y 1.4 muestran la relación entre elcambio relativo (crecimiento con respecto al prome-dio nacional) en las variables de bienestar por región(en el eje vertical) y el nivel inicial (en el eje hori-zontal)9. Se describen los resultados para analfabe-tismo, mortalidad infantil y esperanza de vida. Entodos los casos, un mayor valor del indicador decambio relativo significa que el estado o provinciaha mejorado (hay menos analfabetismo y mortalidadinfantil, y mayor esperanza de vida) respecto delpromedio nacional. Como se observa, en la mayoríade los casos, las pendientes de las curvas sugierenque las regiones más pobres –que detentan lospeores indicadores de calidad de vida inicial– sonlas que más han mejorado respecto de la reducciónde la tasa de analfabetismo y de mortalidad infantilasí como del aumento de aquel referido a la espe-ranza de vida.

Ahora bien, los resultados previos, que dan cuenta deun proceso de convergencia en las variables debienestar básico, no necesariamente podrían trasla-darse a otros indicadores de calidad de vida. Enparte, las mejoras en el analfabetismo, la mortalidadinfantil o aun la esperanza de vida reflejan el uso ydifusión de tecnologías muy estandarizadas (p.e.,campañas de vacunación en el caso de la mortalidad

infantil), donde el gobierno nacional puede jugar unpapel muy decisivo en su promoción y aplicación.Esta estandarización no demanda mucha adaptacióna la realidad local para que dichas tecnologías tenganel efecto deseado y logren un impacto satisfactorio.

Distinto podría ser el caso con otros serviciosmenos básicos donde la tecnología de producciónrequiere el uso de más insumos locales para mejorarla calidad y el acceso por parte de la población. Porejemplo, en el caso de la educación secundaria, lamejora en la calidad puede requerir decisiones paraadaptar una parte de los contenidos y programas ala realidad local, el entrenamiento de directivos deescuelas y profesores, y la construcción de edificiosy establecimientos adecuados en función de lageografía y el clima de la entidad territorial. Estasacciones podrían no ser llevadas a cabo eficiente-mente por los gobiernos subnacionales en el caso dejurisdicciones y regiones pobres y con problemasde gestión. Al mismo tiempo, la intervención nacio-nal no necesariamente es un buen sustituto dada lanecesidad de adecuar estas políticas e inversiones alas demandas y características locales. En estascircunstancias, es de esperar que no se observe unproceso de convergencia en indicadores de calidadde los servicios públicos e indicadores de bienestarque tomen en cuenta el acceso a servicios cuyatecnología de producción sea más compleja (menosestandarizada) y que requieran un mayor uso deinsumos y gestión local.

Los Gráficos 1.5 y 1.6 presentan evidencia consis-tente con esta hipótesis. El Gráfico 1.5 (ver p. 29)ilustra, para el caso de la República Bolivariana deVenezuela, la evolución de dos indicadores alterna-tivos (coeficiente de variación y rango)10 de las dife-

26 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

8 Los datos censales para varios países reflejan este tipo de fenómeno. Por ejemplo, para Argentina, Brasil y Colombia se observaque las personas nacidas en las provincias más pobres tienen, en promedio, mucho menos años de escolaridad que las correspondi-entes a estados más ricos (p.e., Santiago del Estero en Argentina con seis años de escolaridad versus diez años en la CiudadAutónoma de Buenos Aires u ocho años en la Provincia de Buenos Aires; Alagoa en Brasil con cuatro años promedio de escolaridadcontra siete en Sao Paulo; cuatro años de escolaridad promedio en la Guajira, en Colombia, contra siete en Bogotá).9 El indicador de cambio relativo se calculó utilizando la siguiente ecuación: donde x es cualquierade las variables en estudio, x representa la media nacional, el subíndice i indica la entidad y el superíndice indica el año. El indicador,por lo tanto, mide el cambio de la variable en cada entidad con respecto al cambio en la media nacional. Si dr(xi) es mayor (menor)que uno, en esa entidad la variable experimentó un cambio mayor (menor) al del país como un todo. Dado que todas las variables dedesarrollo mejoraron a nivel nacional en todos los países, un coeficiente mayor que 1 indica que esa variable mejoró en ese estadomás que en el resto del país. Los dr son medidas de tasas de crecimiento relativas, y reflejan cuánto de la mejora del estado puedeatribuirse a un proceso de crecimiento que tiene una dinámica más específica a la región, independientemente del comportamientoagregado de la variable correspondiente.10 El coeficiente de variación se define como el desvío estándar dividido por el valor promedio, mientras que el rango es la diferenciaentre el valor máximo y mínimo.

dr(xi)= x2 – x1i i x2 – x1( ( ))/ – –

rencias en los promedios por estado del resultado delas pruebas estandarizadas de matemáticas que setoman a los estudiantes secundarios al final delciclo y que sirven como parámetro para el acceso ala carrera universitaria11. Asumiendo que el resul-tado de este examen captura, en parte, la calidadeducativa provista en cada jurisdicción subnacio-nal, se puede concluir que las disparidades existen-tes no tienden a reducirse. Por el contrario, la evolu-

ción del coeficiente de variación muestra unaumento de más del 100% a lo largo de casi 20 años(Gráfico 1.5, p. 29). Tampoco hay evidencia deconvergencia “tipo beta”; como se muestra en elGráfico 1.6 (ver p. 30), los estados donde las califi-caciones promedio por alumno eran más bajasinicialmente no muestran ninguna tendencia amejorar en mayor proporción que aquellos inicial-mente más destacados12.

27Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

11 En sentido estricto, los promedios de las calificaciones por estado se calculan como el promedio para cada estado de los residuosentre el valor actual y el valor estimado para cada alumno de una regresión donde la calificación por estudiante se relaciona con vari-ables como la edad, el sexo, la educación de la familia del estudiante (padre y madre) y una dummy que controla por escuela pública yprivada. De esta forma, el cálculo del promedio por entidad territorial no se vería influenciado por cambios en el tiempo en la composi-ción y en el nivel socioeconómico de los estudiantes que acceden al nivel secundario o por modificaciones en la combinación entreescuela pública y privada que eligen los estudiantes dentro de cada jurisdicción.12 Evidencia similar a la descrita para la República Bolivariana de Venezuela se encuentra también para Argentina. En tal sentido,Galiani et al. (2008) muestran que existe un desempeño inferior en las pruebas estandarizadas a estudiantes secundarios en provin-cias con altos índices de pobreza y baja calidad de la gestión pública.

Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1993)

Perú (1993-2007)

Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1992)

Brasil (1992-2005)

0,0

1,0

2,0

3,0

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Camb

iore

lativo

(199

3–20

07)

Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1992)

Bolivia (1992-2001)

Camb

iore

lativo

(199

2–20

01)

Camb

iore

lativo

(199

2–20

05)

-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0

0 5 10 15 20 25 30 35 40

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

0 10 20 30 40 50 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0

0 5 10 15 20

Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1993)

Chile (1993-2002)

Camb

iore

lativo

(199

3–20

02)

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

0 2 4 6 8 10 12 14Tasa de analfabetismo (en porcentaje, 1991)

Argentina (1991-2001)

Camb

iore

lativo

(199

1–20

01)

Fuente: Información censal, cálculos propios.

Nota: A mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es la reducción de la tasa de analfabetismo de una entidad territorialrespecto a la media.

Gráfico 1.2Convergencia regionalen analfabetismo enpaíses seleccionadosde América Latina

Del análisis de la evidencia presentada en estasección se puede concluir que la existencia dedisparidades en la actividad económica y en lageneración de riqueza al interior de los países es unfactor característico en América Latina. Estas dife-rencias se han traducido, en parte, en disparidadesen los niveles de calidad de vida y bienestar básico(salud y educación) entre localidades. Pese a quealgunas de estas disparidades en bienestar hantendido a reducirse en el tiempo, ello no siempreocurre cuando se trata de servicios menos básicos(p.e., calidad de la educación secundaria) donde lastecnologías de producción son más complejas yrequieren de insumos y gestión locales para mejorarel acceso y la calidad de los servicios. Esto vale no

solo para los servicios que afectan la calidad devida de las familias en forma directa sino tambiénpara aquellos asociados con la actividad productiva(infraestructura, innovación, entre otros). Por ello,los gobiernos subnacionales podrían desempeñar unpapel primordial en la promoción del desarrollo delas localidades y regiones. El reto es, sin embargo,analizar cuáles son los factores que determinan unabuena gestión local que permita reducir los diferen-ciales de producción, ingresos y calidad de vida alinterior de los países. Un esfuerzo inicial en la iden-tificación de estos factores y su interacción se desa-rrollará a continuación. Esta discusión servirá paramotivar la estructura del resto de este libro.

28 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1993)

Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1992) Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1993)

Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1991)

Perú (1993-2007) Brasil (1994-2005)

Camb

iore

lativo

(199

3–20

07)

Bolivia (1992-2001)

Camb

iore

lativo

(199

2–20

01)

Camb

iore

lativo

(199

1–20

05)

Chile (1993-2002)

Camb

iore

lativo

(199

3–20

02)

Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1992)

Colombia (1992-2003)

Camb

iore

lativo

(199

2–20

03)

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

0 20 40 60 80 100

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

10 20 30 40 50 60 70 80

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

50 60 70 80 90 100 110 120

-0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

10 12 14 16 18 20

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

20 40 60 80 100 Tasa de mortalidad infantil (por mil, 1991)

Argentina (1991-2001)Ca

mbio

relat

ivo(1

991–

2001

)

-1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

15 20 25 30 35

Fuente: Información censal, cálculos propios.

Nota: a mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es la reducción de la tasa de mortalidad de una entidadrespecto a la media nacional

Gráfico 1.3Convergencia regionalen mortalidad infantilen países selecciona-dos de América Latina

29Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

Esperanza de vida (años, 1993)

Esperanza de vida (años, 1991) Esperanza de vida (años, 1992)

Esperanza de vida (años, 1991)

Perú (1993-2007) Brasil (1994-2005)

Camb

iore

lativo

(199

3–20

07)

Bolivia (1992-2001)

Camb

iore

lativo

(199

2–20

01)

Camb

iore

lativo

(199

4–20

05)

Chile (1992-2003)

Camb

iore

lativo

(199

2–20

03)

Esperanza de vida (años, 1991)

Argentina (1991-2001)

Camb

iore

lativo

(199

1–20

01)

0,4

0,9

1,4

55 60 65 70 75 80

0,0

0,5

1,0

1,5

60 62 64 66 68 70 72 74

0

1

2

3

4

50 55 60 65 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

57 62 67 72 77

0,0

1,0

2,0

3,0

68 69 70 71 72 73 74

Fuente: Información censal, cálculos propios.

Nota: a mayor valor del indicador de cambio relativo, mayor es el aumento de la esperanza de vida de una entidadterritorial respecto a la media nacional

Gráfico 1.4Convergencia regionalen esperanza de vidaen países selecciona-dos de América Latina

Gráfico 1.5Evolución de lasdisparidades en lascalificaciones promediopor estado en la pruebamatemática (nivelsecundario) en laRepública Bolivarianade Venezuela(1984-2003)

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

DE/promM

Rango/promM

Fuente: Consejo Nacional de Universidades de Venezuela, cálculos propios.

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Los principales determinantes deldesarrollo regional y local: capital humano,economías de aglomeración e instituciones1133

Un marco conceptual que intente capturar en formasencilla los factores que explican las disparidades enlos niveles de desarrollo subnacional debe comenzarpor señalar posibles diferencias en las dotaciones defactores entre regiones y localidades, empezando poraquellos que están fijos en el territorio como lapresencia de recursos naturales, el clima y otros acci-dentes geográficos que determinan el acceso yconectividad con otras regiones y localidades (p.e.,cercanías de vías navegables). Si bien estos factoresson muy relevantes en la determinación de lariqueza, no son variables que puedan acumularse víadecisiones de ahorro de las familias o de inversión delas firmas, o aun más, fomentarse a través de las polí-ticas públicas. Ello reduce su centralidad a la hora deexplicar las disparidades regionales, especialmentecuando el énfasis radica en las políticas que puedenser impulsadas desde los niveles subnacionales degobierno para promover el desarrollo local.

Esto conduce a considerar factores que puedan sermodificados a partir de decisiones propias de lascomunidades (acumulados endógenamente) y quetengan una incidencia fundamental en el desarrollode largo plazo. En este sentido, la teoría del creci-miento económico ha enfatizado el papel de laacumulación de conocimiento que permite que otrosfactores de producción (como el trabajo y el capitalfísico) sean cada vez más productivos. Una buena

parte de ese conocimiento se encuentra incorporadoen la mano de obra que puede tener distintos nivelesde educación y capacitación. Desde el punto de vistade una localidad o región, el capital humano puedeacumularse gracias a políticas educativas o progra-mas de entrenamiento de la mano de obra ya exis-tente en el lugar, o también, a través de los flujosmigratorios que son mucho más intensos al interiorde los países y entre localidades que a nivel interna-cional. La acumulación de capital humano podríaestar sujeta a ganancias por medio de efectos exter-nos dado que el conocimiento se puede recombinary reutilizar de muchas maneras diferentes; y ellotiende a tener un impacto positivo cada vez mayorsobre la productividad (Romer, 1990).

La aplicación del concepto de capital humano a lasregiones, junto con la posibilidad de que existanexternalidades, ha llevado a investigadores comoLucas (1988) a afirmar que la gente altamente cali-ficada se concentra en regiones para estar cerca deotra gente altamente calificada, ya que ello aumentasu productividad. Este proceso de “derrame deconocimiento” que se produciría en el contextourbano ha dado lugar a la noción de ‘ciudades crea-tivas’ y ‘ciudades basadas en amenidades’ (Florida,2002; Glaeser et al., 2001). Lo interesante de esteenfoque es que se trata de historias del desarrolloeconómico regional y local impulsado por el capitalhumano. En el marco de las ciudades creativas, laespecialización surge por la atracción (aquí se ve elcomponente migratorio en la determinación delcapital humano en una localidad) de los trabajado-

30 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Grá�co 1.4 Convergencia en calidad educativa por estados de Venezuela, RB

Fuente: Consejo Nacional de Universidades de Venezuela, cálculos propios.a/ Desvío respecto al valor predicho por la regresión (Ver nota al pie de página 11)

-2

-1

0

1

2

3

4

-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4

Camb

io en

la ca

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a

Calificación inicial promedio (1984) a/

(198

4-20

03)

Gráfico 1.6Convergencia

en calidad educativapor estados

de la RepúblicaBolivariana

de Venezuela

13 Esta sección está, en parte, basada en Storper (2009).

res creativos cuya característica principal es, gene-ralmente, tener un alto nivel de educación.

Un segundo determinante del desarrollo regional ylocal está relacionado con las economías de aglo-meración y especialización que están detrás de lasdecisiones de localización de las firmas. Estas deci-siones de localización determinan flujos de inver-sión y acumulación de capital físico en las localida-des, lo que expande la producción y el ingresoregional. Claramente, dada la alta movilidad (exante, es decir, antes de invertirse) del capital, estasinversiones no dependen de los ahorros o recursosdisponibles en la región o localidad per se, sino delos flujos de inversión disponibles a nivel de todo elpaís, lo que incluye aquellos fondos provenientesde terceros países.

Ahora bien, cuando se quiere indagar sobre ladirección que, en el territorio, toman las decisionesde localización e inversión de las empresas, unprimer enfoque muy tradicional (también llamado‘neoclásico’) es suponer que existen retornos decre-cientes en el capital, por lo que en regiones y locali-dades con una baja dotación de capital ya instaladoel rendimiento de nuevas inversiones será más altoque en aquellas más desarrolladas; ello se debe alsimple hecho de que en las primeras habrá másoportunidades de expandir la producción de ciertosproductos al haber menos competencia y estarmenos cubierta la demanda de ciertos productos yservicios. Como se ve, este tipo de razonamientosugiere que debería producirse un proceso deconvergencia entre regiones y localidades dondeaquellas más atrasadas crecerían más rápido (másfirmas se localizarían e invertirían) comparadas conaquellas inicialmente más desarrolladas. Como hapodido apreciarse anteriormente, esta no es precisa-mente la evidencia que se encuentra cuando seanaliza el desarrollo regional subnacional para unamuestra de países en América Latina. Todo locontrario, se observa cierta tendencia a la concentra-ción de la producción e ingreso en algunas regiones.

Para explicar este patrón de concentración espacial dela producción y el empleo así como la aparente falta deconvergencia en los niveles de ingreso per cápitasubnacionales, se requiere entonces levantar elsupuesto neoclásico de rendimientos decrecientes encapital y, en cambio, postular que, dentro de ciertorango, puede haber beneficios de aglomeración o

concentración de la producción en el territorio. Esto esprecisamente lo que postula el enfoque de la asíllamada ‘nueva geografía económica’ (Krugman,1991). Bajo este enfoque, la decisión de las firmas deconcentrar su producción geográficamente y de locali-zarse junto a otras empresas del mismo sector o secto-res relacionados se basa en la existencia de economíasde escala (internas a la firma e internas a la industria),en la minimización de costo de transporte y de comer-cio al abastecer a varios mercados de distinto tamaño,y en las externalidades tecnológicas localizadas(Duranton y Puga, 2004; Rosenthal y Strange, 2001).

Como respuesta al aprovechamiento de las economíasde escala y la minimización de costos de transporte,las empresas tienen incentivos a concentrar la produc-ción en unas pocas locaciones cerca de otras firmasy/o centros de consumo. Si estas economías de aglo-meración se dan mayormente al interior de las firmas yde la industria, la concentración de la actividad econó-mica conlleva a una especialización productiva de lasregiones en unos pocos sectores. Sin embargo, sitambién existen economías de aglomeración y exter-nalidades intersectoriales, la concentración territorialpodría ir acompañada de cierta diversificación de lospatrones de producción. En cualquier caso, la concen-tración espacial de la producción está asociada conaumentos en la productividad y en los ingresos de losterritorios en donde dicha producción se localiza.

Se puede apreciar, entonces, cómo esta lógica llevaa la conclusión inversa del enfoque neoclásico.Como consecuencia del aprovechamiento deeconomías o ganancias de aglomeración, las regio-nes que más inversiones reciben son aquellas queya cuentan con cierto nivel mínimo de firmas insta-ladas y cierto nivel de producción e ingreso. Luego,además de debilitar el argumento de convergencia,este enfoque sugiere que el desarrollo de las regio-nes así como la localización y concentración de laproducción pueden estar sujetos a un problema decoordinación entre las firmas (o de “equilibriosmúltiples”) donde cualquier localización es tanbuena como otra; el “único” requisito es que unbuen número de firmas e inversiones decidanconjuntamente localizarse en el mismo territorio.

Finalmente, las instituciones son un tercer determi-nante del desarrollo económico local ya que no soloafectan la productividad ex post de los factores yaexistentes y empleados en la producción de bienes y

31Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

servicios en una localidad, sino también los incenti-vos ex ante que determinan su acumulación (diná-mica) y su localización (Rodrik et al., 2004; Glaeseret al., 2004; Acemoglu et al., 2004). Se entiende por“instituciones” a una amplia gama de elementos queabarcan tanto el modo en que las reglas formales delas instituciones públicas afectan la actividadeconómica (regulaciones, impuestos, provisión debienes públicos e infraestructura, entre otros) comootros mecanismos, muchas veces más informales,mediante los cuales las agencias gubernamentales ylos grupos e individuos del sector privado obranrecíprocamente para moldear las reglas y los recur-sos de la economía (North, 2005)14.

En el contexto local y regional, un aspecto clave dela estructura institucional formal es el grado dedescentralización y el tamaño de las unidades terri-toriales que son responsables de decidir la políticapública. Esto afecta la estructura de costos deproveer bienes públicos locales (servicios educati-vos, infraestructura, entre otros) pudiéndose dar unasuerte de disyuntiva entre, por un lado, las ganan-cias debido a una mayor proximidad entre lagestión y los beneficiarios (mejor focalización a lanecesidades locales y mayor control) y, por otro, loscostos por desaprovechamiento de economías deescala y/o falta de capacidades.

Sin embargo, más allá de las reglas y políticasformales que determinan el grado de descentraliza-ción, existe evidencia sobre una institucionalidadmás informal que determina el grado de participa-ción de la sociedad en las decisiones públicas, lacapacidad de cooperación público-privada así comola confianza y el liderazgo local que son crucialespara capturar las oportunidades que se presentan.Las ciudades exitosas se caracterizan por tenerinstituciones que permiten superar problemas como

el comportamiento rentístico de los grupos de inte-rés o los comportamientos de competencia desleal.Rodrik (2007) muestra que los argumentos institu-cionalistas pueden ayudar a explicar por qué algunasregiones capturan ciertas actividades, y también porqué estas regiones logran mejores transiciones ensus procesos de desarrollo15. De hecho, existenejemplos de casos en los que una actividad poten-cialmente lucrativa no es explotada por falta de unambiente institucional adecuado que podría debilitarlas actitudes hacia el riesgo, la capacidad emprende-dora, las redes de actores y otras dimensiones “notransables” o “contextuales” de la acción colectivaen una región (Mokyr, 1990; North, 2005).

Ahora bien, es conveniente reconocer que existeuna importante interacción e interdependencia entrelos tres factores señalados previamente como deter-minantes del desarrollo regional (Storper, 2009).Por un lado, puede pensarse que el capital humanode una región depende, en principio, de la pobla-ción localizada en esa región y su nivel de instruc-ción. Este nivel de instrucción, a su vez, se ve afec-tado por las políticas (cantidad y calidad) deentrenamiento de la mano de obra y de fomento alconocimiento y la innovación que se desarrollenlocalmente. Por ello, las instituciones que definenesas políticas afectan la acumulación de capitalhumano de esa región; pero también la misma aglo-meración y especialización productiva pueden afec-tar el stock de capital humano de una determinadaciudad-región. En ese sentido, la estructura produc-tiva de una localidad moldea los incentivos a lamigración de la mano de obra y la acumulación decapacidades y de recursos humanos en dicharegión. Al agruparse en una ciudad, muchas empre-sas con demandas de trabajo similares (pertenecien-tes a un mismo sector) pueden generar sinergias yacciones conjuntas en temas relativos a la capacita-

32 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

14 Acemoglu y Dell (2009b) sugieren que estos aspectos institucionales podrían explicar una parte considerable de las diferencias enel ingreso entre regiones (ver nota 2). Por otro lado, Dell (2008) y Acemoglu (2008) proveen evidencia más directa sobre distintos fac-tores institucionales y el desarrollo de las regiones en países de América Latina. Dell (2008) analiza el caso de los regímenes labo-rales (“la mita”) en la época colonial en Perú y Bolivia, mientras que Acemoglu hace lo propio con el sistema político local en regionesde Colombia en el siglo XIX. 15 Un ejemplo clásico lo representa Sillicon Valley, al sur de San Francisco, EEUU. A finales de la década de los cincuenta, cuando seconsolidó la industria de los semiconductores en EEUU, había varias regiones con disponibilidad de factores para su producción. Comola industria era reciente, no se habían establecido las cadenas de producción ni los vínculos verticales y horizontales entre empresas,por lo que había una “ventana” de oportunidad para la región que podía ser aprovechada. Se ha argumentado que algunos agentes dela Universidad de Stanford fueron claves para el desarrollo del parque industrial de semiconductores en la región, y este “empresariadoinstitucional” fue responsable de que Sillicon Valley hubiese aprovechado la oportunidad, por encima de otras regiones como Boston yPhoenix. Por otro lado, la institucionalidad de facto actual en Sillicon Valley refleja el proceso de especialización: el desarrollado sectorfinanciero de capital de riesgo y la abundancia de firmas de abogados especializadas en leyes sobre tecnología son ejemplos de ello.

ción y entrenamiento en ciertas especialidades, loque, a su vez, puede atraer mano de obra de otrasregiones y localidades.

Por otro lado, las ganancias o economías de aglome-ración se ven afectadas también por el nivel de capi-tal humano que posea la localidad. De hecho, existeuna interacción (bidireccional) entre aglomeración ycapital humano, donde por un lado, de acuerdo a losmodelos de geografía económica, “los trabajosvienen primero y la gente después”. No obstanteello, también existe el argumento de que la composi-ción de la habilidad de la mano de obra conduce laevolución de la especialización de una economíametropolitana, es decir, “los trabajos vienen despuésde la gente” (Muth, 1971). De hecho, se sostiene quelas ciudades-regiones logran atraer a los trabajado-res calificados debido a ciertas clases de amenida-des, y la aglomeración productiva y especializaciónviene después (Glaeser, 2007; Florida, 2002).

Asimismo, se puede argumentar que la aglomera-ción espacial de la actividad productiva es el resul-tado de las instituciones que, en el largo plazo,seleccionan un entorno para favorecer ciertas acti-vidades en lugar de otras. Así, las instituciones“capturan” o pueden rechazar oportunidades favo-rables, ya que en el primer caso, permiten que laeconomía se adapte a los cambios de las circunstan-cias externas y en el segundo, bloquean su adapta-ción (Rodrik et al., 2004).

Finalmente, el desempeño institucional y la calidadde las políticas públicas locales dependerán tambiéndel capital humano y del proceso de aglomeración yespecialización productiva. En particular, la institu-cionalidad (tanto formal como informal) puede verseafectada por cambios en el capital humano así comopor la especialización de una determinada localidad.Por ejemplo, si la inmigración es considerable, y losinmigrantes logran tener una importante moviliza-ción política, estos podrían cambiar las preferenciasexpresadas en las decisiones políticas que afectan lasáreas que influyen el desarrollo regional (p.e., educa-ción, entrenamiento, infraestructura, reglas de nego-cio, política fiscal, entre otras). Asimismo, si la espe-cialización económica cambia, entonces los negociosque “dejen” a la región tendrán voces más débiles,mientras que aquellos negocios asociados a lossectores nuevos o más fuertes tendrán, probable-mente, más influencia en las decisiones que afectan

al desarrollo regional (Cox, 1993; Molotch, 1976). El marco conceptual hasta aquí presentado ofreceuna guía para identificar los factores fundamentalesque afectan el desarrollo regional y local así como elgrado de interdependencia que existe entre ellos. Eneste marco, la interacción de las economías de aglo-meración, los flujos de capital humano y la capaci-dad institucional local son responsables de la sendade crecimiento seguida por las regiones. De acuerdocon esta guía, el entendimiento de este fenómenorequiere profundizar cada uno de estos elementospara luego utilizarlos como base para definir inter-venciones que desde el ámbito local tengan comoobjetivo fortalecer la productividad de las firmas eindustrias y mejorar la calidad de vida de los hogares.El resto de la presente publicación se organiza preci-samente según esta lógica, tal como podrá apreciarseen la siguiente sección.

Hacia un nuevo protagonismode las ciudades y regiones

Como se mencionó en la introducción a este capí-tulo, el mensaje central de este reporte radica enque los gobiernos regionales y locales pueden jugarun papel muy activo en el diseño y puesta en prác-tica de políticas de desarrollo económico en uncontexto de fuerte interacción y cooperación conlos sectores productivos privados y otros represen-tantes de la comunidad.

Esta conclusión de política surge a partir de undiagnóstico donde se describe cómo las fuerzas dela aglomeración y especialización productiva, juntocon la acumulación de capital humano y los facto-res institucionales, explican las diferencias en losniveles de actividad económica y bienestar entreregiones y localidades. Estos últimos factores refe-ridos al capital humano y a las instituciones sonparticularmente importantes cuando la producciónde bienes y servicios (tanto privados como públi-cos) utiliza tecnologías de producción relativa-mente complejas que requieren el uso de insumospúblicos locales (p.e., infraestructura de transporte;planificación de mediano plazo; capacidad de coor-dinar iniciativas con el sector privado; entre otros).El mensaje que se desprende de este análisis es quela interacción de estas fuerzas es un procesocomplejo donde existe una fuerte interdependencia.Una determinada estructura productiva afecta losincentivos a la migración de trabajadores así como

33Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

la acumulación de capacidades y de recursos huma-nos en las regiones; además, moldea, de algunaforma, las instituciones locales. No obstante ello, através de diversas intervenciones, los gobiernossubnacionales pueden mejorar las capacidades yproductividad de la mano de obra en sus territorios;esto, a su vez, puede afectar la capacidad de crearnuevas instituciones que sirvan para mejorar elproceso de toma de decisiones públicas y la coope-ración con el sector privado. Al mismo tiempo,también hay espacio para que el sector público localpromueva mejoras institucionales que impulsen laacumulación de capital humano, y mejoras produc-tivas al fomentar un clima de confianza y de coope-ración público-privada.

Este marco conceptual sobre los determinantes deldesarrollo local, presentado previamente, sugiereque una estrategia exitosa debe ser integral; en otraspalabras, debe actuar sobre todos los determinantesy, al mismo tiempo, enfocarse desde el territorio;por ende, los gobiernos locales cumplen unafunción esencial en su diseño y gestión. Estafunción no necesariamente está limitada por laspotestades formales en materia de gasto, impuestosy regulatorias que el régimen de descentralizaciónhaya determinado aunque, por supuesto, puedecondicionar algunos de sus resultados. El desarrollolocal no se consigue maximizando la discrecionali-dad para el manejo de políticas (algo que losgobiernos subnacionales difícilmente alcanzan)sino siendo capaz de consensuar dichas políticas einiciativas y gestionar que estas se implementen porlos actores pertinentes.

En última instancia, lo que hace a una localidad oregión más o menos competitiva es la presencia deuna “institucionalidad blanda”, integrada por asam-bleas de ciudadanos, asociaciones de vecinos,cámaras empresariales, centros de estudios, centrosculturales, entre otros, que facilita la interrelaciónentre distintos intereses y posibilita la expresión delas demandas y liberación de información, ademásde generar instancias de cooperación y generaciónde confianza. A nivel local, la posibilidad de gene-rar este tejido institucional se ve favorecida por lacercanía física entre los diversos actores. La exis-tencia de esta institucionalidad permite que elproceso de toma de decisiones públicas sea muchomás eficaz y pueda responder con éxito tanto a lasamenazas como a las oportunidades que se genera-

rán por el cambio tecnológico y las tendencias en laeconomía nacional e internacional.

El presente libro desarrolla estos mensajes a lolargo de siete capítulos adicionales divididos endos partes. La primera parte (capítulos 2-5) analizacon detalle el análisis de los determinantes deldesarrollo local según el esquema conceptualanalizado previamente: economías de aglomera-ción y especialización (capítulo 2), capital humanoy migraciones (capítulo 3) y aspectos instituciona-les (capítulos 4 y 5). Por otro lado, la segunda partese concentra en estudiar las implicancias de esteanálisis para el diseño e implementación de inter-venciones que fomenten el desarrollo productivolocal (capítulo 6) y la calidad de vida de los hoga-res (capítulos 7 y 8). A continuación, se detallarábrevemente el contenido y las principales leccionesde cada uno de los capítulos.

El capítulo 2 analiza las fuerzas de aglomeración yespecialización productiva y cómo estas determinanen general cierta concentración territorial de la acti-vidad económica, especialmente aquella de carácterindustrial. También se analiza en qué medida estatendencia a la concentración productiva puede estarrelacionada con los procesos de apertura e integra-ción comercial. El capítulo muestra que las barrerasal comercio son un determinante importante de lalocalización y concentración de las actividadeseconómicas y, por ende, de las disparidades espacia-les. Sin embargo, la reducción de las barrerascomerciales puede llevar tanto a incrementos comoa reducciones en las disparidades regionales, depen-diendo de la interacción de las fuerzas de aglomera-ción y de dispersión y de sus efectos sobre el accesoa los diferentes mercados desde las regiones.Además, las complementariedades entre las activi-dades económicas y los vínculos de encadenamientopueden llevar a la persistencia de patrones deconcentración económica, y retardar la reacción delas disparidades a cambios en las barreras comercia-les. Frente a los efectos de la liberalización, en elcaso de regiones pequeñas y más periféricas, seevidencia la necesidad de acompañar políticas dereducción de barreras comerciales con políticas diri-gidas a mejorar las condiciones para las actividadeseconómicas. La inversión en infraestructura, porejemplo, al reducir los costos de transporte (que paramuchos de los países de la región representa unabarrera comercial más importante que los aranceles)

34 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

puede influir de manera importante sobre los patro-nes de concentración y aglomeración.

El capítulo 3 analiza el fenómeno de la acumulaciónde capital humano en las localidades; en particular,lo hace desde la óptica tanto de las políticas de capa-citación e instrucción locales como de las migracio-nes internas, las cuales deben verse, en parte, comorespuestas a las disparidades regionales. Las migra-ciones se ven motivadas, principalmente, por lascondiciones productivas y de calidad de vida a lolargo del territorio. En la medida en que los trabaja-dores buscan mejores condiciones laborales, lasdiferencias de productividad generan el movimientode personas que, a su vez, tiene impactos sobre laproductividad y sobre las condiciones de vida, nosolo de los migrantes sino de los no migrantes. Exis-ten oportunidades de intervención para la mejora dela productividad agregada a través de una distribu-ción más eficiente de los recursos, específicamente através de la reducción a nivel agregado de las barre-ras al movimiento interno. De igual modo, existe, anivel local, una serie de políticas que los gobiernospueden hacer con el propósito de mejorar el atrac-tivo de sus territorios para el capital humano quepuede incrementar el potencial productivo local a finde impulsar círculos virtuosos de atracción yproductividad. Estas iniciativas deben complemen-tarse con sistemas básicos de planificación y regula-ción urbana que permitan el crecimiento ordenadode las ciudades de modo que se puedan acomodarlas corrientes migratorias, ofreciendo las condicio-nes materiales de acceso a servicios, seguridadpersonal y calidad de las viviendas adecuadas parael desarrollo de una vida ciudadana digna tanto paralos nuevos habitantes como para los ya establecidos.

El capítulo 4 comienza con el análisis de cuestionesinstitucionales referidas al régimen de descentraliza-ción que, en parte, determina las posibilidades de lasregiones y localidades de responder a los retos queimplica liderar los procesos de desarrollo local. Ladescentralización permite a los gobiernos localesdesempeñar una mayor función en la provisión deciertos servicios, fijar impuestos para su financia-miento, y decidir sobre una serie de regulaciones(p.e., uso del suelo urbano, cuestiones ambientales,entre otros) que afectarán tanto el bienestar de loshogares como la eficiencia de las actividadesproductivas en el territorio y, a través de ello, losniveles de ingreso y desarrollo socioeconómico. La

descentralización de los servicios puede resultar enganancias de eficiencia por cuanto permite acercar alos responsables de la gestión con las comunidadesmás directamente beneficiadas. Esto posibilita unamejor focalización, más transparencia y control.Ahora bien, estos incentivos a mejorar la gestiónlocal –tanto de parte de las autoridades como de lascomunidades– se dan en mayor grado en uncontexto donde los servicios locales se financian, encierta medida, con tributos y tasas cobradas en lasmismas localidades y regiones.

Por otro lado, la descentralización puede implicarcostos de eficiencia productiva cuando se produceuna excesiva fragmentación del territorio en unidadespolítico-administrativas demasiado pequeñas, encomparación con la escala óptima para algunos de losservicios que se descentralizan, sobre todo aquellosque están sujetos a economías de escala y de red (p.e.,recolección y tratamiento de residuos sólidos, agua ysaneamiento, transporte público, entre otros). En estoscasos, además de la posibilidad de centralizar losservicios en niveles intermedios de gobierno (p.e.,provincias o departamentos), no hay que descartar laposibilidad de la cooperación intermunicipal. Estetipo de arreglos de cooperación, que se puedenconcretar a través de mancomunidades de municipiosy/o autoridades metro politanas, es aún incipiente enAmérica Latina, aunque las pocas experiencias exis-tentes parecen demostrar (tal como el caso de Españaen Europa) que pueden resultar muy beneficiosas.

El capítulo 5, por su parte, ahonda en los factoresinstitucionales que van más allá del grado de descen-tralización política y fiscal existente. El principalargumento consiste en que la descentralización–tanto en su vertiente institucional como fiscal– noes condición suficiente, aunque sí necesaria, paragarantizar mejoras en la provisión de bienes y servi-cios públicos. La elección directa de autoridadesregionales y locales es, sin duda, una reforma de tipoinstitucional orientada a mejorar la rendición decuentas y a permitir una mejor lectura, por parte delos representantes políticos, de la preferencia de losciudadanos. Estimular reformas fiscales orientadas amejorar la capacidad de las localidades para lograrfinanciarse a través de impuestos propios también esuna reforma esencial para proveer los bienes y servi-cios públicos que demanda la comunidad. Sinembargo, la gestión local depende de factores adicio-nales que son difíciles de lograr, tales como una rela-

35Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

ción de confianza entre los políticos y la sociedad,una acumulación en los niveles de asociatividad enla esfera comunitaria, la existencia de un liderazgopolítico y la construcción de capacidades gerencialespermanentes por parte de la administración públicalocal. La combinación de estos elementos es el ejecentral que garantiza una buena gestión local en elcontexto de profundas reformas institucionales yfiscales como las que experimenta la región.

La existencia de estas “instituciones blandas oinformales”, referidas a las formas de interacciónde los actores económicos, las redes que estosforman, los factores culturales, la actitud hacia elriesgo, la capacidad gerencial y emprendedora, elliderazgo local, entre otros, son factores que afec-tan, sin lugar a dudas, el desarrollo local ya quepueden influir en las decisiones de localización delas firmas, en las decisiones de migración de lafuerza laboral, y en la capacidad de los actores loca-les de adaptarse a los cambios en el entorno.

El análisis previo de los determinantes del desarrollolocal y de las disparidades regionales permite abor-dar, con un mayor bagaje analítico y empírico, elestudio de políticas, estrategias e intervencionesconcretas que se han llevado a cabo en diversas loca-lidades. En tal sentido, el capítulo 6 hace énfasis enestrategias focalizadas en el desarrollo productivo.Allí se muestra el ejemplo de implementación de unaestrategia que toma elementos del marco conceptualdesarrollado en los capítulos previos y que, como tal,claramente se distingue de otros enfoques más tradi-cionales. Los casos analizados son los de las ciuda-des de Rafaela (Argentina), Medellín (Colombia) yJalisco (México). La característica más importantede estas iniciativas es que se trata de una políticapública centrada en el territorio como unidad deacción. Además de ello, esta política públicarequiere de una inversión importante en la genera-ción de capacidades institucionales, que faciliten laparticipación y el diálogo con los distintos actoreseconómicos y sociales, para garantizar la implemen-tación en el mediano y largo plazo de los acuerdosalcanzados. Esto implica la movilización de recursoslocales alineados con una visión compartida de largoplazo; por otro lado, estas estrategias proponenprocesos de planificación poseídos y gerenciadoslocalmente.

No obstante las ventajas de este tipo de enfoque parafomentar el desarrollo productivo local, es impor-tante destacar que este no está exento de riesgos. Eléxito de estas iniciativas está condicionado por unacompleja combinación de factores. La estrategiaimplementada viabilizará el desarrollo socioeconó-mico dependiendo no solo del contexto local, nacio-nal e internacional prevaleciente, sino también de laefectividad del diagnóstico previo para identificaradecuadamente las oportunidades que ofrece laregión. Aunque el enfoque de abajo hacia arriba noes la panacea, el creciente surgimiento de casosexitosos está demostrando que son capaces de gene-rar más sostenibilidad y adaptabilidad a lascambiantes condiciones económicas que los enfo-ques tradicionales. Se trate de regiones grandes opequeñas, tradicionalmente más urbanas o más rura-les, con fuerte o débil institucionalidad, varios casosevidencian que la capacidad económica e institucio-nal local permite asegurar el desarrollo sostenible yla creación de empleos de calidad. Adaptar las estra-tegias de desarrollo a las condiciones locales,promoviendo a la vez la construcción de capacida-des institucionales tanto formales como informales,puede ser la manera idónea de apuntalar las condi-ciones económicas de las regiones y sus localidades.

El capítulo 7 analiza cómo las intervenciones bienplanificadas pueden contribuir a aumentar la calidadde vida de los hogares, mediante la mejora del espa-cio urbano. Diversas encuestas, incluidas aquellasdesarrolladas especialmente para este libro, danmuestra de que el acceso y la calidad de ciertosbienes y servicios locales, como agua, saneamiento,transporte público, y seguridad, entre otros, son unfactor fundamental en la satisfacción de los indivi-duos con su nivel de vida y bienestar. Esto sugiereque las ciudades y localidades ejercen un papel muyimportante en la determinación de la calidad de vidade los hogares a través de la provisión de estos servi-cios. El capítulo analiza diversas intervencionesexitosas en estas dimensiones y destaca que estas sellevaron a cabo en el contexto de un proceso deplanificación integrada y holística, y no se limitarona políticas aisladas y desarticuladas. En este sentido,los procesos de planificación estratégica son unaherramienta útil para organizar la provisión debienes y servicios públicos, promoviendo interven-ciones integrales cuyo objetivo es el territorio. Elhilo común de las experiencias positivas de planifi-

36 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

cación estratégica a nivel local es un pacto de largoplazo entre gobiernos locales, el sector privado y lasociedad civil, reflejando las lecciones desarrolladasanteriormente: una buena gestión local es la combi-nación de diferentes elementos que incluyen nosolamente las capacidades institucionales sinotambién el nivel de participación de los diferentesactores económicos en el ámbito público y de laasociatividad en la esfera comunitaria.

En el capítulo se argumenta que la planificaciónestratégica puede ofrecer resultados positivos en elárea del tránsito y el transporte público. En efecto,la complejidad del problema requiere un enfoqueintegrado, que coordine infraestructura, innovacio-nes tecnológicas, planificación de los servicios,regulación y competencia entre los proveedores. Apesar de que el problema del transporte es común ala mayoría de las ciudades de la región, es impor-tante tener en cuenta que no existen solucionesuniversales para resolverlo y toda medida debeadaptarse a las condiciones locales.

Finalmente, el capítulo 8 analiza, con mayor deta-lle, las intervenciones locales referidas al problemade la seguridad, aspecto que en los últimos años seha convertido en uno de los factores que, según lasencuestas, afectan más la calidad de vida de loshogares en las ciudades de América Latina. Cadavez más, el problema de la inseguridad ciudadanaes concebido como un problema local, que requiereatención, organización y recursos para ser adminis-trado a un nivel de cercanía territorial con la pobla-ción mucho mayor del que se le había atribuidoanteriormente. Existen buenas razones para estecambio de énfasis. En primer lugar, el reconoci-miento de las múltiples dimensiones que tiene estaproblemática, desde los elementos tradicionales dedisuasión y castigo hasta aquellos vinculados alentorno familiar de los niños, las oportunidadeslaborales y educativas de la juventud y la reinser-ción de individuos recluidos muestra que resultanecesario un diseño integral que incorpore demanera efectiva un conjunto amplio de informaciónque puede ser muy diferente según las localidades.En segundo lugar, es de esperar que los mecanis-mos de rendición de cuentas de las autoridades paracon la ciudadanía sean más efectivos a nivel localcon relación a la seguridad ciudadana, además deque en dimensiones relacionadas, como el alum-brado de las calles o el mantenimiento de espacios

públicos, ya ha mostrado resultados positivosgracias a los procesos de descentralización en laregión. Finalmente, la necesidad de innovar y ajus-tar oportunamente las respuestas de política antecambios en las condiciones locales requiere que latoma de decisiones sobre intervenciones puntualeso sobre acciones inmediatas se encuentre cerca dedonde ocurren los hechos.

Los gobiernos locales de la región probablementecontinúen desempeñando una función cada vez másprotagónica en la gestión de la seguridad ciuda-dana, y es muy claro que las autoridades localespueden hacer mucho por mejorar las condiciones deseguridad de sus territorios: partiendo de un diag-nóstico detallado de las condiciones de seguridadcomo también de las condiciones socioeconómicasy las características demográficas de la población,es posible implementar intervenciones integralesque ataquen esta problemática de manera efectiva.Así lo sugiere la evidencia sobre intervencionespoliciales en zonas de alta peligrosidad, de apoyocomunitario y redes vecinales, de apoyo a las fami-lias para la reducción de la violencia doméstica,entre otras. Es probable que con el liderazgo de losgobiernos locales, la seguridad ciudadana logre unnivel de prioridad superior al que la dinámica polí-tica nacional es capaz de atribuirle.

Como reflexión final de este capítulo introductorio,se concluye que los gobiernos locales juegan poten-cialmente un papel muy importante en la articula-ción de políticas e iniciativas que mejoren laproductividad y la calidad de vida en los espaciossubnacionales. La reducción en las brechas deingreso y de otras variables que afectan la calidadde vida requiere la producción de bienes y serviciostanto públicos como privados cuya tecnología exigeel uso de insumos locales como capital humano einstituciones que no pueden proveerse fácilmentedesde el nivel central de gobierno. La cercanía conlos actores del proceso productivo y con las fami-lias que se benefician directamente de los serviciospúblicos locales les permite obtener información ycapacidad de generar acuerdos y consensos quepueden hacer mucho más eficiente el proceso detoma de decisiones públicas y potenciar la respuestade los sectores privados involucrados. A lo largo deeste libro, se analizan distintas herramientas einstrumentos que pueden alimentar iniciativas dedesarrollo local que tengan estas características.

37Desarrollo desde el territorio: promoviendo iniciativas locales

Globalización, concentración productivay disparidades espaciales

Globalización, concentración productivay disparidades espaciales

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Introducción

Una característica común a muchos países, tantodesarrollados como en vías de desarrollo, es elhecho de que las industrias están más concentradasgeográficamente de lo que sugeriría la localizaciónde los recursos productivos. El análisis de la locali-zación industrial es clave para entender la estruc-tura del espacio económico, las disparidades espa-ciales y el desarrollo económico de las regiones.

El análisis teórico y la evidencia empírica sugierenque el fenómeno de la concentración está fuerte-mente relacionado con el comercio internacional y,en consecuencia, con las políticas comerciales yotras fuerzas de globalización como las migracio-nes, los movimientos de capital y la inversiónextranjera directa. Asimismo, las intervenciones ypolíticas que reducen los costos de transporte entrelocalidades influyen fuertemente sobre los procesosde aglomeración.

En el capítulo 1 se identificaron las interaccionesentre economías de aglomeración y especialización,capital humano e instituciones como determinantesdel desarrollo económico de una región. Este capí-tulo busca ahondar el análisis del primero de losfactores mencionados en función de las decisionesde localización de las empresas y sus tendencias aconcentrarse (o a no concentrarse). Estas decisionesde localización de las empresas implicarán concen-traciones de población (a través de la generación deempleos y, en consecuencia, migraciones, fenó-meno que se examinará en el capítulo 3). Unamayor concentración poblacional implicará unamayor demanda de servicios públicos (cuya provi-sión se estudiará en el capítulo 4) que afectarádirectamente el bienestar de las familias (vínculoque se examinará en el capítulo 7).

Actualmente, casi todas las diferentes regiones delmundo están involucradas, en algún grado, enprocesos de liberalización comercial y mayor inte-gración con la economía moderna. Estos procesosincluyen no solamente el desmantelamiento debarreras arancelarias y no arancelarias, sinotambién la caída de costos de transporte y un incre-

mento en las migraciones y los movimientos decapital. En este contexto, se plantea la interrogantede cómo estos procesos pueden afectar la distribu-ción de actividades económicas y, por ende, lasdisparidades regionales. En la medida en que lasregiones menos desarrolladas tengan un mejoracceso a nuevos mercados –ya sea por una ubica-ción estratégica o una buena infraestructura deconexión que las convierte en nodos importantespara llegar a varios mercados–, y que la liberaliza-ción comercial sea profunda –en el sentido de quese eliminan en forma significativa las barreras alcomercio–, estas iniciativas de integración podríantener consecuencias beneficiosas con respecto a lareducción de las disparidades regionales. Estas seacentuarán aun más en la medida en que la produc-ción sea intensiva en insumos relativamente inmó-viles (p.e., recursos naturales).

El resto del capítulo está organizado de la siguientemanera: en la segunda sección se estudiarán lasfuerzas de aglomeración y dispersión que llevan a laconcentración geográfica de las actividades econó-micas, y el papel que desempeñan la atractividad yaccesibilidad de las localidades. En particular, seintroducirá el concepto de ‘potencial de mercado’,útil para medir los efectos sobre las disparidadesespaciales de los shocks externos y de los cambiosen las políticas. En la tercera sección se examinarácómo la liberalización comercial y la mayor integra-ción económica afectan la concentración de las acti-vidades económicas y las disparidades regionales.Se dedicará atención particular a la cuestión de loscostos de transporte y a la función de la infraestruc-tura de transporte. Finalmente, en la cuarta secciónse harán algunos comentarios finales y se revisaránlas implicaciones de política del análisis.

La concentración geográfica de lasactividades económicas

Según la teoría tradicional del crecimiento econó-mico, las disparidades regionales son, en granmedida, el resultado de diferencias en las dotacio-nes de factores de producción. La nueva geografía

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Globalización, concentraciónproductiva y disparidades espaciales

económica amplía estos argumentos, y sugiere quelas disparidades regionales se basan en asimetrías detamaño de mercado o de costos de producción. Lasdenominadas causas de “primera naturaleza” sonuna primera fuente de estas asimetrías, es decir, lasregiones difieren por sus abundancias relativas derecursos naturales, condiciones climáticas y proxi-midad a factores estratégicos que favorecen laconectividad como ríos, mares, entre otros. Sinembargo, también existen diferencias importantesde crecimiento y desarrollo económico entre regio-nes muy similares en términos de factores deprimera naturaleza. Estos se deben a las causas de“segunda naturaleza”, vinculadas a interaccioneseconómicas entre los diferentes actores y a efectosexternos acumulativos (que incluyen, entre otros,factores de competencia, economías de escala ypoder de mercado). De este modo, mientras que losfactores de primera naturaleza –entre ellos, losfactores de producción– son, en líneas generales,exógenos, los de segunda naturaleza son endógenos.

Fuerzas de aglomeración y de dispersión

La formación de centros industriales y concentra-ciones urbanas se debe a la interacción de los incen-tivos y desincentivos que tienen las industrias paraconcentrarse o dispersarse. Los incentivos para laconcentración de industrias se conocen como fuer-zas centrípetas y las fuerzas centrífugas se refierena los factores que incentivan la dispersión de laindustria y la ruptura de las aglomeraciones.

Existen, fundamentalmente, tres fuerzas centrípe-tas. En primer lugar, los encadenamientos haciaatrás y hacia adelante. De hecho, las empresas“aguas abajo” se benefician de la proximidad de susproveedores que permite que bajen los costos de losinsumos intermedios; y las empresas “aguas arriba”también son atraídas hacia localidades con másempresas “aguas abajo”, lo que les permite acer-carse más a sus clientes. Además, un mercado másgrande permite a los proveedores de insumos apro-vechar economías de escala internas, y ofrecer insu-mos más especializados y adaptados a las necesida-des de sus clientes.

La segunda fuerza centrípeta se refiere a la presen-cia de un mercado de trabajo más profundo quepermite una mejor correspondencia (matching)entre empresas y trabajadores. Los trabajadores seven atraídos hacia localidades con muchas oportu-nidades de trabajo, y un mercado más profundoimplica una mayor oferta de destrezas especializa-das que responden a las necesidades específicas delas empresas. Por una parte, la concentración detrabajadores con diferentes habilidades y de empre-sas con diferentes necesidades aumenta la probabi-lidad de una buena correspondencia; y, por otraparte, la concentración geográfica de empresas ytrabajadores reduce los tiempos de desocupación yde puestos vacantes.

Finalmente, una mayor concentración local de laindustria permite mayores externalidades de infor-mación, tanto entre empresas como entre trabajado-res. Ciertamente, el conocimiento puede conside-rarse un bien público “impuro”1 que genera efectosderrame entre empresas. Una mayor concentraciónde actividad económica induce la acumulación decapital humano y permite comunicaciones “cara acara”, favoreciendo la producción y la disemina-ción de nuevas ideas. En efecto, la proximidad delos agentes económicos favorece la transferencia deconocimiento a través de canales informales deinformación con efectos positivos sobre la producti-vidad y la eficiencia.

Por otro lado, las fuerzas centrífugas operan encontra de la aglomeración. En primer lugar, lapresencia de factores inmóviles (los recursos natu-rales, el capital fijo ya instalado y, en cierta medida,la mano de obra) operan en contra de la aglomera-ción no solamente respecto a la oferta (la produc-ción que requiere estos insumos necesariamente seubicará cerca de ellos) sino también respecto a lademanda (el mercado creado por estos factoresdispersos será, a su vez, disperso). En segundolugar, a un cierto nivel de aglomeración se creandeseconomías puras de escala, ya que el aumentode la competencia satura el mercado y reduce losmárgenes de ganancia. Finalmente, la aglomeracióncrea una presión creciente sobre el mercado local,

42 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

1 Los bienes públicos se caracterizan por ser no rivales (su consumo por parte de una persona no perjudica el consumo de otros)y no excluyentes (no es posible o es prohibitivamente caro excluir su consumo a alguien). En el caso del conocimiento, aunquela característica de no rivalidad es válida, la no exclusión depende de las normativas vigentes. Por ejemplo, un sistema eficiente deprotección de derechos de propiedad intelectual puede ser efectivo en excluir a algunos usuarios de su consumo. En este sentido,el conocimiento es un bien público impuro porque sus características públicas dependen de instituciones políticas y sociales.

produciendo un incremento de las rentas y de losalquileres así como una congestión de las infraes-tructuras (aumentando, por ejemplo, los costos detraslado), lo que también reduce el margen de utili-dades que representa un desincentivo a la aglomera-ción. En otras palabras, la competencia por losfactores inmóviles es un incentivo para que lasempresas se dispersen.

Las tres fuerzas centrípetas, que favorecen la aglo-meración, se vinculan al hecho de que a mayoresconcentraciones espaciales corresponden mayorestamaños de mercado, lo que permite a las empresasbeneficiarse de los diferentes tipos de economías deescala y da lugar a las fuerzas de “segunda natura-leza”. Las economías que se generan como resul-tado del tamaño de operación de la empresa sellaman economías de escala internas (los costospromedio caen con la escala de producción de laempresa). Se denominan economías de localizacióno economías externas (a la empresa, pero internas ala industria) a aquellas que se derivan de la concen-tración de un alto número de empresas en el mismolugar (los costos promedio caen con la escala deproducción de la industria). Finalmente, las econo-mías de aglomeración (o de urbanización) se refie-ren a las ganancias vinculadas a la concentraciónespacial de un número de industrias diferentes (loscostos promedio caen con la escala de producciónde la localidad). Las economías de escala contribu-yen a los procesos de especialización que, como sevio en el capítulo 1, representan una de las fuentesde desarrollo de una localidad.

Las economías de escala internas dependen dealgunas características técnicas fundamentales delas industrias. Generalmente, estas economías sonbajas para las industrias más livianas y altas para lasindustrias pesadas y para las industrias de altatecnología. Para identificar las economías de escalaa nivel de industria, se pueden utilizar diferentesmetodologías. Algunos estudios de ingenieríapermiten calcular las escalas mínimas de eficienciapara sectores específicos. También se pueden esti-mar funciones de producción o tasas de ganancia(markups) con base en datos microeconómicos.Según una síntesis de estudios (tanto entre países

como específicos de algunos países) elaborada porel Banco Mundial, se encuentran economías deescala relevantes en las industrias de automóviles,otros equipos de transporte, químicos, maquinariasy petróleo. Por otro lado, casi todos los estudioscoinciden en que las economías de escala son casiinexistentes en productos de cuero, calzado y ropade vestir y textiles (Banco Mundial, 2009b)2.

Las economías de escala pueden depender de unnúmero de elementos diferentes con efectos endó-genos y acumulativos. Como se pudo apreciar en elcapítulo 1, la especialización productiva, el capitalhumano y las instituciones interactúan (de maneracircular) para crear condiciones de aglomeraciónque se transforman en crecimiento sostenible. Laseconomías de escala externas son el resultado de ladisminución de los costos por el crecimiento detoda la industria. La existencia de una infraestruc-tura moderna es, a menudo, un elemento clave parael éxito de una industria. A medida que una indus-tria crece, la demanda de mejores sistemas de trans-porte y de comunicaciones aumenta. Es probableque el gobierno responda con una provisión demejores servicios de transporte y de telecomunica-ciones para aumentar accesibilidad, incrementandola productividad de todas las empresas de la indus-tria en cuestión. El gobierno también se verá incen-tivado a mejorar la calidad de las instituciones (p.e.,por medio de intervenciones para mejorar el climade negocios) con la finalidad de favorecer el buendesempeño de la industria.

Además, frente a una industria creciente es proba-ble que el sistema educativo se concentre en ofrecercursos más acordes con dicha industria, formandomás trabajadores especializados. De esta manera, laindustria se beneficia de un mercado profundo yvariado de trabajadores con destrezas apropiadas.Ulteriormente, al crecer, una industria desarrolla asu alrededor una red de proveedores y de industriasde soporte, incrementando la probabilidad deencontrar insumos y servicios de calidad y a bajocosto. Todos estos elementos contribuyen a incre-mentar la productividad y a disminuir los costos delas empresas individuales de la industria.

43Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

2 Aunque la mayoría de los estudios sobre economías de escala internas se concentran en los bienes manufacturados, también hayevidencia de la existencia de economías importantes en el caso de los servicios. En particular, se encuentran economías de escalainternas relevantes en los sectores de utilidades de servicios públicos (sobre todo, generación eléctrica y servicios sanitarios)y servicios bancarios y financieros (Banco Mundial, 2009b).

Las economías de escala externas también depen-den de características intrínsecas de las industrias.Un elemento importante que afecta a la tendencia ala aglomeración de una industria es el uso de bienesintermedios. Por lo general, las industrias intensivasen bienes industriales intermedios se localizan enregiones con una base industrial grande para poderobtener estos insumos con mayor facilidad y amenor costo. Por otro lado, las industrias producto-ras de bienes de insumo o, en términos más genera-les, de bienes que el sector manufacturero consumede manera considerable, se localizan en regionescon una base industrial grande para tener mayoracceso a su demanda (Sanguinetti y Volpe, 2009).

La retroalimentación circular de los procesos deaglomeración hace posible una variedad de equili-brios espaciales. ¿Cómo se determina dónde tendrálugar efectivamente la concentración? En ausenciade diferencias de primera naturaleza, una pequeñaasimetría inicial puede amplificarse mediante lacausalidad acumulativa, dando lugar a grandes dife-rencias entre regiones. En este sentido, un accidentehistórico puede determinar la ubicación de la activi-dad económica y de la concentración (Krugman,1993). De hecho, en estos casos, las ventajas desegunda naturaleza serán las fuerzas relevantes.Además, aun en ausencia de un accidente histórico,el proceso de aglomeración puede originarse porexpectativas; es decir, puede darse una concentra-ción solo por la expectativa de que esto suceda,ocasionando una causalidad acumulativa que alfinal lo confirmaría (Krugman, 1991b).

En este contexto, se habla de geografía de arcilla(putty clay): inicialmente, las empresas tienen muchaflexibilidad para decidir dónde establecerse pero,una vez tomada la decisión de localización, esmucho más difícil (es decir, costoso) trasladarse.Esta situación de flexibilidad inicial y rigidez suce-siva se traslada a la concentración geográfica: mien-tras que a priori hay mucha flexibilidad con respectoa la ubicación de una actividad económica, una vezque empieza el proceso de aglomeración, las dispari-dades espaciales toman forma y se vuelven rígidas.

Las fuerzas de causalidad acumulativa serán mássignificativas mientras más fuertes sean las comple-mentariedades entre las actividades económicas en lalocalidad en cuestión. Como se indicó anteriormente,la naturaleza de estas complementariedades puede

depender de las características de la industria o de lascondiciones de mercado en la localidad; pueden deri-var de la fuerza de los vínculos de encadenamientoshacia atrás y hacia adelante (Krugman y Venables,1995), de las complementariedades de las decisionesentre empresas y trabajadores (Krugman, 1991b) ode las complementariedades entre innovación yproducción (Baldwin, 1999).

Además, el proceso de causalidad acumulativa serefuerza cuando los trabajadores son móviles, dadoque la migración conlleva diferencias de tamaño demercado. Si existe movilidad del factor trabajo, lostrabajadores migrarán a la región que ofrezca mayo-res salarios. El flujo de inmigrantes hará aumentarlos ingresos locales y, en consecuencia, crecerá lademanda, impulsando el proceso de causalidadacumulativa y favoreciendo las disparidades espa-ciales. Por otro lado, la falta de movilidad del factortrabajo no solamente pospone la aglomeración, sinoque también reduce sus impactos finales. Si las dife-rencias de salario entre regiones no se eliminanmediante las migraciones, representarán una fuerzadispersiva, aumentando los costos de producción delas empresas en regiones donde hay mucha compe-tencia. Si los costos de transporte interno son bajos,las decisiones de localización de las empresas serándeterminadas por los precios de los factores relativa-mente inmóviles. Estas fuerzas dispersivas modera-rán los procesos de aglomeración, reduciendo lasdisparidades espaciales (Ottaviano y Puga, 1998).

En conclusión, las disparidades espaciales dependenen parte de características de primera naturaleza:abundancia relativa de recursos naturales y otrosfactores productivos fijos, condiciones climáticas yproximidad a medios de conectividad. Sin embargo,estos elementos explican solo una parte de lasasimetrías de la actividad económica entre regiones.En efecto, a menudo se encuentran diferenciasimportantes en términos de la actividad económicaentre localidades que son similares respecto defactores de primera naturaleza. Los factores desegunda naturaleza, vinculados a las interaccioneseconómicas, pueden ocasionar el desarrollo desigualde localidades inicialmente similares y, en conse-cuencia, disparidades espaciales. Estos factores desegunda naturaleza son generalmente efectos exter-nos endógenos y acumulativos, vinculados a econo-mías de escala de diferente tipo y a la interacción deespecialización, capital humano e instituciones.

44 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

El potencial de mercado33

Un concepto útil para explicar la distribución espa-cial de las actividades económicas y medir los efec-tos de cambios de política o de shocks externos es elde potencial de mercado. El potencial de mercado esuna medida de acceso a los mercados, y refleja cómolas características de una localidad afectan la deci-sión de localización de las empresas. Más adelante,se utilizará este concepto para visualizar las dinámi-cas de aglomeración y dispersión de la actividadeconómica ante cambios en la política comercial yen las facilidades de transporte entre regiones.

Como pudo apreciarse en la sección anterior, ladecisión de una empresa de localizarse en unmercado depende, por un lado, de su dimensiónrelativa que le permite aprovechar las economías deescala y de aglomeración. Por otro lado, dependetambién de la centralidad de ese mercado en la redde mercados que afecta los costos de llegar a losconsumidores. La primera característica podríadenominarse la “atractividad” de la localidad, y lasegunda, su “accesibilidad”. Considérese, comoejemplo, un país conformado por dos regiones,donde una es más grande que la otra en términos detamaño de mercado, debido a una dotación propor-cionalmente mayor de recursos naturales y a otrosfactores productivos relativamente inmóviles. Si lasdos regiones están aisladas entre sí (p.e., por obstá-culos geográficos), el número de empresas en cadaregión será proporcional a su tamaño, es decir, suatractividad. Esto implica que cuando las regionesestán aisladas, las disparidades espaciales vienendeterminadas exclusivamente por los factores deprimera naturaleza, es decir, la distribución derecursos naturales y los factores de producción.

Si estas regiones se conectan, permitiendo el libremovimiento de bienes y factores, la atractividad dela región más grande se vuelve un factor determi-nante en la localización de las empresas. En efecto,la región más grande representa la localidad demenor costo para las empresas en ausencia debarreras a la venta en el mercado local, pues puedenaprovechar mejor las economías de escala. Se daráun movimiento de empresas desde la región máspequeña hacia la más grande, y el resultado seráuna nueva distribución con un número despropor-

cionadamente mayor de empresas en la región másgrande. Este resultado se denomina ‘efecto delmercado local’ (home market effect o HME, por sussiglas en inglés), y refleja el hecho de que lasempresas generalmente prefieren utilizar unmercado doméstico más grande como plataformade operaciones y exportaciones.

Si hay más de dos regiones, al decidir dóndeubicarse, las empresas consideran no solo el tamañodel mercado local sino su accesibilidad a otrasregiones, es decir, la facilidad para llegar desde esaregión a otros mercados. Las ventajas que presentauna región dependerán, entonces, no solamente deltamaño de su mercado y de los costos de produc-ción, sino de su ubicación con respecto a la red deposibles localizaciones (Ottaviano, 2008). De estemodo, una región pequeña pero bien conectada alas demás podría ser más conveniente como locali-dad que una región grande que no ofrece buenacceso a las demás regiones del país. El capítulo 6presentará varias estrategias que pueden contribuira mejorar las condiciones de una localidad a fin deque sea más favorable para la actividad económicay más ventajosa para las empresas.

En este contexto, se define el potencial de mercadonominal (PMN) de una región como el promedio delos tamaños del mercado local y de los mercadosexternos a los que puede llegar una empresa desdeesa región, ponderado por las distancias relativas.Las ponderaciones de los diferentes mercados seráninversamente proporcionales a las barreras comer-ciales presentes en la región de interés. En estesentido, el PMN de una región representa unamedida del mercado total al que una empresa podríaabastecer, de localizarse en una determinada regióny, por ende, de sus ingresos potenciales, a través deuna medida de la proximidad de las empresas a losconsumidores.

Sin embargo, las decisiones de localización de lasempresas dependen del acceso a los consumidorespotenciales y también del impacto negativo de lacompetencia local sobre la rentabilidad de lasempresas. Por este motivo, es útil introducir elconcepto de potencial de mercado real (PMR) que

45Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

3 Esta sección se basa en parte en Ottaviano (2009), trabajo elaborado para la presente publicación.

mide no solamente la proximidad de la empresa alos consumidores sino también a sus competidores.De esta manera, mientras que el PMN de unmercado permite predecir los ingresos potencialesde una empresa en ese mercado, el PMR ofrece unapredicción de las ganancias potenciales de operardesde una localidad específica.

Las disparidades espaciales ocurren cuando losbeneficios vinculados al acceso a los mercadoscompensan con creces las pérdidas generadas por lacompetencia local. En estos casos, las actividadeseconómicas se sitúan desproporcionadamente en lasregiones con mercados más grandes. Las decisionesde localización de las empresas no son trivialesporque dependen de la interacción entre el acceso amercados y la competencia local así como delimpacto de esta interacción sobre las ganancias dela empresa que, a su vez, depende de las caracterís-ticas fundamentales de la empresa y de la industria.En particular, la concentración es más probable ensectores donde hay fuertes economías de escala y elnivel de poder de mercado es alto (menos sujeto a lacompetencia); asimismo, se utilizan en menormedida insumos o factores productivos que estánrelativamente fijos en el territorio (tierra u otrosrecursos naturales). Estos casos están típicamenteasociados a sectores con altos niveles de diferencia-ción de productos, de actividades de investigación ydesarrollo (IyD), y alto valor agregado.

Frente un shock externo –por ejemplo, un cambioen la demanda, un avance tecnológico, una caída enlos costos de transporte o un cambio de políticacomercial– las empresas se trasladarán hasta que elPMR se iguale en todas las regiones, es decir, hastaque las ganancias posibles sean las mismas en todaslas regiones. En este caso, las diferencias en el PMNserán perfectamente compensadas por las variacio-nes en la competencia local. En otras palabras, através de sus decisiones de localización, las empre-sas anulan cualquier diferencial de ganancias poten-ciales entre las diferentes regiones.

¿Qué implica todo esto para las disparidades regio-nales? En un país cerrado, sin comercio internacio-nal, las disparidades regionales serán mayoresmientras mayores sean los valores del mercadopotencial de las regiones grandes con respecto a

aquellos de las regiones pequeñas. En el casocontrario, en que el mercado potencial de las regio-nes pequeñas es relativamente más grande, lasdisparidades espaciales serán menores.

En resumen, las concentraciones de actividadeseconómicas y las disparidades espaciales son elresultado de la interacción de fuerzas de aglomera-ción y de dispersión. El concepto de potencial demercado, que refleja tanto la atractividad como laaccesibilidad de una región, es útil para explicar ladistribución espacial de las actividades económicas,y para medir el efecto de shocks externos y decambios de política sobre esta distribución. Lasiguiente sección analizará cómo se determinan lasconcentraciones económicas en una economíaabierta, y cómo las barreras comerciales y loscostos de transporte afectan la localización de lasactividades económicas.

Las disparidades regionales en unaecono mía abierta

¿Cómo se ve afectada la concentración espacial porlas políticas comerciales, en particular por la libera-lización comercial? ¿La liberalización comercial yla integración económica tienden a impulsar o areducir las disparidades regionales? La liberaliza-ción comercial afecta el equilibrio entre las fuerzasde aglomeración y de dispersión, cambiando laconcentración espacial de las actividades económi-cas. Más adelante se verá que las barreras al comer-cio y los costos de transporte son determinantesimportantes de la localización de las actividadeseconómicas, y que los cambios en los potencialesde mercado son el canal de transmisión principal.

La liberalización comercial44

Considérese que un país, que inicialmente seencuentra aislado por completo del mercadomundial, reduce sus barreras y se abre al comerciointernacional. El concepto de potencial de mercado,anteriormente desarrollado, puede servir de guíapara entender los efectos de la liberalización comer-cial sobre las disparidades espaciales. En particular,la apertura comercial permitirá el acceso a unmercado externo, incrementando la accesibilidad delas regiones y, por ende, su potencial de mercado.

46 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

4 Esta sección se basa en parte en Ottaviano (2009), trabajo elaborado para la presente publicación.

Si la liberalización comercial aumenta o disminuye,las disparidades regionales dependerán de loscambios relativos en los potenciales de mercado delas regiones en cuestión que, a su vez, dependeránde los cambios en su atractividad y accesibilidad.

En cuanto a accesibilidad, difícilmente todas lasregiones de un país tendrán el mismo acceso a losmercados externos. Esto puede deberse a las dife-rentes proximidades geográficas a las fronteras, aobstáculos geográficos, o a la manera en que estáorganizada la infraestructura de transporte. Unaregión más cercana a la frontera puede transfor-marse en un punto de paso para el comercio inter-nacional. Del mismo modo, una región que ejerceuna función central en la red interna de transportepodrá ser también un nodo central (hub) naturalpara el comercio internacional. De este modo, en elcaso de un país donde las regiones más pequeñasdesempeñan un papel importante en la red de trans-porte, la liberalización comercial servirá para redu-cir disparidades regionales.

La importancia de la función que cumple unaregión en la red de transporte para la concentraciónde las actividades económicas ha sido apoyada porla evidencia empírica. En un estudio sobre los efec-tos del Tratado de Libre Comercio de América delNorte (o NAFTA, por sus siglas en inglés) enMéxico, se ha resaltado la importancia de las regio-nes que cumplen una función de centro nodal opunto de paso. En particular, se encuentra que lossalarios tienden a ser más altos en las regiones máscercanas a la frontera con EEUU y que un incre-mento de 10% en la distancia desde una regiónhasta la frontera reduce el salario nominal de 1% a2% (Hanson, 1997). Asimismo, Redding y Vena-bles (2004), en un estudio de 101 países, encuentranque el acceso a la costa aumenta los salarios nomi-nales en un 20%, corroborando la importancia deser una región nodal o de paso.

Se encuentra una relación en forma de U invertidaentre la liberalización comercial y el nivel de dispari-dades regionales: las disparidades espaciales tiendena ser mayores para niveles intermedios de barrerascomerciales. Para niveles altos y bajos de barrerascomerciales, la distribución geográfica de las activi-dades económicas estará en consonancia con la distri-bución de los factores productivos relativamenteinmóviles o determinantes de primera naturaleza, tal

cual fueran descritos anteriormente. Para nivelesintermedios de barreras comerciales, el acceso amercados y la competencia ejercen un papel determi-nante en las decisiones de localización de las empre-sas. En efecto, con la reducción paulatina de las barre-ras comerciales, el acceso a un mercado más grandepermite a las empresas de la región más grande explo-tar más las economías de escala y lograr gananciasmayores. Estas ganancias atraerán más empresas, laconcentración económica en la región crecerá, yaumentarán las disparidades regionales. Sin embargo,para niveles menores de barreras comerciales, laconcentración en una región ejercerá presión sobre elmercado de recursos naturales y de factores producti-vos, aumentando los costos y erosionando las ganan-cias de las empresas. Este efecto de saturación demercado reducirá la concentración de actividadeseconómicas (Ottaviano y Puga, 1998). Esta tendenciaa la desconcentración para niveles muy bajos debarreras comerciales será mucho más fuerte en el casoen que la cercanía a los recursos naturales y otrosfactores de producción fijos sean un insumo relativa-mente importante para las industrias y, por ende,cumplan una función significativa en las decisionesde localización de las empresas.

Se ha recalcado con anterioridad la importancia delpapel que ejerce la historia en determinar la localiza-ción de las actividades económicas, y la fuerza de lacausalidad acumulativa en formar las disparidadesregionales y crear, como consecuencia, una persis-tencia en los patrones de distribución espacial. Estotiene importantes implicaciones para la liberalizacióncomercial. Desde el punto de vista empírico, es posi-ble ver que el impacto de la liberalización comercialy de la caída de las barreras al comercio tiene efectosdiscontinuos sobre las disparidades regionales. Lapersistencia de las disparidades espaciales frente avariaciones en aranceles y costos de transporte sonevidencia de la persistencia de los patrones de distri-bución de actividades económicas. Sin embargo, unavez que las barreras comerciales pasan un umbralcrítico, el panorama económico puede variar brusca-mente, siguiendo los incentivos de los potenciales demercado descritos con anterioridad.

La movilidad de los factores refuerza los procesosde causalidad acumulativa, efecto que se magnificacuando uno o más factores de producción sonmóviles internacionalmente. De hecho, en estoscasos, la presión dispersiva de la actividad econó-

47Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

mica sobre estos elementos se reduce. Como se havisto anteriormente, una elasticidad mayor de laoferta de factores favorecerá la concentración de lasindustrias y la aglomeración de las actividadeseconómicas (Krugman, 1991b). La concentración deempresas aumenta la competencia tanto en elmercado de productos finales como en los mercadosde factores, reduciendo las ganancias. En presenciade movimientos de factores, estos se reubicarán conbase en la distribución internacional del potencial demercado, favoreciendo la aglomeración. En particu-lar, en el caso de movilidad del factor trabajo, elcrecimiento en la demanda de trabajo, en los salariosy en la oferta de productos atraerá trabajadores. Ello,a su vez, disminuirá la presión sobre el mercado detrabajo e incrementará las ganancias, atrayendo másempresas (Ottaviano y Puga, 1998). De esta manera,la movilidad de los factores de producción amplificael efecto positivo de la liberalización sobre lasdisparidades regionales.

En este contexto, es posible que se generen dinámi-cas no sincronizadas en las disparidades interregio-nales e internacionales, es decir, es posible que unascrezcan más rápidamente que otras o que unas crez-can y que las otras se reduzcan. Si los costos rela-cionados con la congestión y la saturación demercado no son significativos, y las barreras a lamovilidad de bienes y factores caen más rápida-mente al interior de los países que entre ellos, lasdisparidades interregionales crecerán más rápida-mente que las internacionales. En caso contrario, esdecir, si las barreras a la movilidad de bienes yfactores caen más rápidamente entre países que alinterior de ellos, puede esperarse que las disparida-des internacionales crezcan más rápidamente.

Cuando los costos de congestión y de saturación demercado son altos, se pueden anular los efectos deaglomeración de la liberalización de movimiento debienes y factores. En este caso, si las diferenciasregionales en los costos por congestión son mayo-res entre países que al interior de estos, al liberarsesuficientemente la movilidad de bienes y de capital,las disparidades internacionales tenderán a dismi-nuir mientras que las interregionales dentro de unmismo país tenderán a aumentar. Ahora bien, parael caso opuesto, si las diferencias regionales encostos por congestión son mayores dentro de lospaíses que a nivel internacional, podría observarseuna reducción de las inequidades regionales a

medida que aumentan las disparidades entre países(Ottaviano, 2009).

A la larga, la liberalización comercial favorecerá oreducirá las disparidades espaciales en la ubicaciónde actividades económicas dependiendo de loscambios relativos en los potenciales de mercadoentre regiones. Esto dependerá, a su vez, de lascaracterísticas subyacentes de las regiones y de lasindustrias más relevantes que pueden apuntar endirecciones distintas y por ello, se trata esencial-mente de una cuestión empírica.

La evidencia empírica

En años recientes, se han desarrollado varios estu-dios examinando los efectos de la liberalizacióncomercial sobre las disparidades espaciales. Eltrabajo seminal en esta área es el de Hanson (1996,1997, 2001) que examina el efecto del NAFTA sobrela economía mexicana. El autor encuentra que lamayor integración comercial entre México y EEUUdebido al NAFTA causó el traslado de las industriasmanufactureras mexicanas hacia las regiones máscercanas a la frontera con EEUU (es decir, a lasregiones con mayor acceso al mercado estadouni-dense). Al mismo tiempo, la actividad manufactu-rera alrededor de Ciudad de México se redujo,mostrando cómo la reforma comercial ha debilitadoel cinturón industrial centrado en Ciudad deMéxico, formándose nuevos centros industriales enla frontera con los Estados Unidos. Como seanalizó anteriormente, una mayor apertura comer-cial incrementa las ventajas asociadas a localizarseen las regiones con mayor acceso a los mercadosextranjeros. Este incentivo será mayor para lospaíses donde las exportaciones son un componenteimportante del PIB, como en el caso de México,cuyas exportaciones hacia EEUU representan,además, más del 80% del total de las exportaciones.

El caso mexicano después de NAFTA fue examinadotambién por Laderman et al., (2003). Este estudioencuentra que las condiciones iniciales son un indi-cador importante de las regiones que crecieron másrápidamente. Esta evidencia sugiere que las diver-gencias espaciales internas a un país después de unproceso de liberalización comercial pueden dependerde diferencias en las condiciones iniciales. En parti-cular, la existencia de una infraestructura de comuni-cación eficiente y de altos niveles de capital humano

48 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

eran determinantes claves. Se subraya que es posible,en el caso mexicano, que las regiones más pobreshubiesen podido beneficiarse más de la liberalizacióncomercial de haber existido políticas públicas dirigi-das a mejorar las condiciones económicas subyacen-tes, promoviendo estas regiones como lugares másventajosos para la localización de empresas.

Krugman y Livas Elizondo (1996) sustentan que laaglomeración de personas y producción en las gran-des ciudades de América Latina sería una conse-cuencia directa de las políticas de sustitución deimportaciones. En efecto, al incentivar el uso deinsumos nacionales, se refuerzan los encadena-mientos hacia atrás y hacia adelante, lo cualaumenta el efecto de mercado doméstico y fomentala aglomeración, como se vio anteriormente. Lahistoria reciente de la economía mexicana sustentaeste modelo: antes de que se implantara la políticade sustitución de importaciones, Ciudad de Méxicoera mucho menos dominante en el país como centroproductivo, y al implantarse dicha política, la indus-tria mexicana se concentró fuertemente en torno ala capital. Por otro lado, desde que comenzó a libe-ralizarse el comercio, en los años ochenta, hahabido un desplazamiento de la industria hacia elnorte, cerca de la frontera con EEUU, ya que amedida que la producción se orienta más haciaafuera, las fuerzas de aglomeración se hacen másdébiles, y la accesibilidad a mercados externos sevuelve una fuerza determinante.

En el caso de Argentina, dominada por una únicagran área regional (Buenos Aires), la evidencia empí-rica sugiere la presencia de fuertes encadenamientoshacia adelante y hacia atrás en muchos sectoresindustriales, representando una importante fuerza afavor de la aglomeración. Sanguinetti y Volpe (2008)examinan el efecto de las diferencias arancelariassobre la actividad manufacturera argentina. Laconcentración de la actividad económica en la zonade Buenos Aires se magnificó por un largo períodode proteccionismo y políticas de sustitución a laimportación: en 1974, la Ciudad de Buenos Aires y laProvincia de Buenos Aires representaban el 65,1%de la actividad industrial en Argentina. Las ventajasde ubicarse en una zona metropolitana van disminu-yendo con la caída de las barreras comerciales que

incrementa el acceso a mercados extranjeros. En estecaso, el peso relativo de los costos de congestión y delas altas rentas de la tierra en las zonas industriales yresidenciales de un área metropolitana grande serámayor respecto a las fuerzas centrípetas y ejercerá unfuerte empuje dispersivo. En 1994, el peso relativodel área metropolitana había caído a un 59,8%, mien-tras que el peso relativo de algunas regiones máspequeñas del interior había crecido de manera signi-ficativa5. Dada la fuerte variabilidad de arancelesentre sectores, los autores encuentran que los secto-res con menos protección comercial tienden aubicarse más lejos de los mercados domésticos prin-cipales, poniendo en evidencia la fuerza dispersivade la liberalización comercial.

El proceso de integración europea ofrece una ricaexperiencia para estudiar los efectos de la liberaliza-ción comercial sobre las disparidades espaciales y laconcentración de empresas. En un estudio de indus-trias europeas, Brülhart (1998) encuentra que, entre1980 y 1990, no solamente había aumentado el nivelde concentración industrial en la Unión Europea sinotambién el nivel de especialización industrial. Dehecho, 14 de las 18 industrias consideradas en el estu-dio estaban más concentradas geográficamentedurante el período analizado. Tanto economías deescala como factores de primera naturaleza parecenhaber sido determinantes de esta mayor concentra-ción. Por su parte, Brülhart y Torstensson (1996)encuentran evidencia de una relación de U invertidaentre las barreras comerciales y el nivel de concentra-ción de las empresas para el caso de las industriaseuropeas. En presencia de baja movilidad de la manode obra, las industrias con mayores economías deescala estaban más concentradas en las regionescentrales de la Unión Europea durante la fase inicialde la integración regional, mientras que los índices deconcentración cayeron a partir de los años ochenta,período de profundización del proceso de integración.

En el caso específico de España, Paluzie et al.(2001) no encuentran ningún cambio relevante en laconcentración de las empresas españolas comoresultado de la caída de las barreras comercialescon el ingreso de dicho país a la Unión Europea.Sin embargo, este resultado puede deberse al hechode que la actividad industrial ya estaba muy

49Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

5 En particular, las provincias de Tierra del Fuego, San Luis, La Rioja, Catamarca y San Juan. Estas regiones se beneficiaronde un conjunto de políticas comerciales dirigidas al desarrollo regional, por ejemplo, políticas que favorecían las exportaciones desdepuertos de la Patagonia.

concentrada en España antes de su ingreso a laUnión Europea. Al contrario, Crozet y Koenig(2004), examinando el caso de la expansión de laUnión Europea, encuentran que la liberalizacióncomercial favorece la aglomeración de las activida-des económicas en las regiones con mejor acceso(es decir, de menor costo) a los mercados extranje-ros. En particular, los autores consideran el caso dela liberalización comercial de Rumania en prepara-ción para su adhesión a la Unión Europea, yencuentran una relación positiva entre el grado deurbanización regional en Rumania y la cercanía alos mercados de Europa Occidental.

Ades y Glaeser (1995), utilizando una muestra de85 países desarrollados y en vías de desarrollo,encuentran una relación negativa entre liberaliza-ción comercial y concentración urbana (aunquenotan que la dirección de la causalidad no es clara).En particular, niveles altos de aranceles o de costosde transporte o de comunicación parecen favorecerla concentración urbana, sobre todo en presencia deuna ciudad principal y, por ende, la reducción deestos costos permite una mayor dispersión de lasactividades económicas. Serra et al. (2006), consi-derando una muestra de países sudamericanos(Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México yPerú), encuentran una relación positiva (aunque

posiblemente temporal) entre liberalización comer-cial y disparidades regionales al interior de lospaíses, apoyando la tesis de que los ganadores y losperdedores de la liberalización tienden a concen-trarse geográficamente.

En el mencionado estudio elaborado por Ottavianopara la presente publicación, dicho autor examinavariaciones en la distribución del PMN de los paísesde Sudamérica durante el período 1997-2007, perí-odo de importantes reformas comerciales, en el cuallos países de Sudamérica aumentaron sus exporta-ciones intrarregionales (Ottaviano, 2009). Comopudo apreciarse anteriormente, el PMN de una regiónse define como la suma de los tamaños de losmercados locales y externos, ponderados por lasdistancias relativas. Por un lado, la Figura 2.1(a)muestra cómo Argentina y Brasil, los países másgrandes de la región, tienen potenciales de mercadomás altos (las áreas más oscuras se refieren a poten-ciales de mercado nominal más altos, y las másclaras a potenciales más bajos). Sin embargo, comopuede verse en la Figura 2.1(b), donde las áreas másoscuras se refieren a crecimientos mayores de lospotenciales de mercado, durante esta década lospaíses más pequeños de la región han tenido máséxito en mejorar sus potenciales de mercado.

50 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Figura 2.1Potencial de Mercado

(nominal) en 2007y su cambio porcentual

entre 1997 y 2007para los países

de América del Sur

Figura 2.1 Potencial de Mercado (Nominal) en 2007 y su cambio porcentual entre 1997 y 2007 para los paísesde América del Sur

Potencial de mercado en millones de USD Cambio porcentual en PMN 1997 - 2007

Panel A Panel B

(250.000;1.400.000] (50.000;250.000](15.000;50.000] (7.500;15.000][0;7.500] No disponible

(75;170] (60;75](50;60] (0;50][-55;0] No disponible

Fuente: Ottaviano (2009).

51Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

6 La región de la Amazonía registró las tasas de crecimiento más altas en este período debido, en parte, a la expansión del sectorelectrónico en la zona libre de Manaus (Serra et al., 2006).

Por último, el caso específico de Brasil, reflejado enla Figura 2.2, tiene un patrón similar. Aunque lasregiones del sur y sureste tienen potenciales demercado mayores, en el período 1991-2004 estasregiones han sido menos exitosas en incrementarsus PMN respecto de otras regiones (Ottaviano,2009). En particular, las regiones del centro-occi-dente y noroeste registran tasas de crecimientomayores en el período estudiado, debido posible-mente a la mayor apertura de Brasil en los añosnoventa que causó un desplazamiento de las activi-dades manufactureras hacia el sur y de las activida-des agrícolas hacia el centro-occidente (Serra et al.,2006)6. Esto explica, en cierta manera, la caída enlas disparidades intrarregionales experimentada porBrasil en este período.

Los costos de transporte

Se han mencionado anteriormente las barrerascomerciales, sin distinguir las barreras administrati-vas al comercio (aranceles, cuotas, estándares,

regulaciones, entre otras) de los costos de trans-porte. Esta distinción es importante por varios moti-vos. En primer lugar, los aranceles generan ingresospara el sector público mientras que los costos detransporte no, de modo que el efecto sobre elbienestar es distinto. En segundo lugar, y de maneramás importante para el tema de las disparidadesespaciales, los cambios en los costos de transportepueden generar impactos diferentes sobre la locali-zación de las empresas y el patrón del comerciointernacional. Aun en presencia de una liberaliza-ción completa del comercio, las exportaciones y lasimportaciones deben moverse por rutas de trans-porte ya establecidas. Con la caída de las barrerasadministrativas al comercio, el papel de los costosde transporte se vuelve más importante. Se estimaque para los países en desarrollo, el impacto de loscostos de transporte sobre el comercio es cincoveces mayor que el de los aranceles (BancoMundial, 2001). Además, un estudio basado en unamuestra de 101 países (desarrollados y en desarro-llo) encuentra que el 35% de las diferencias enFigura 2.2 Potencial de Mercado (Nominal) en 2004 y su cambio porcentual entre 1991 y 2004 para los estados

de Brasil

Potencial de mercado en millones de USD Cambio porcentual en PMN 1991 - 2004

Panel A Panel B

No disponible No disponible

Fuente: Ottaviano (2009).

[1;4.000]

(24.000;210.000] (12.000;24.000]

(8.000;12.000] (4.000;8.000]

(80;152] (70;80]

(60;70] (50;60]

[0;50]

Figura 2.2Potencial de Mercado(nominal) en 2004y su cambio porcentualentre 1991 y 2004para los estadosde Brasil

ingreso entre países se explica con el grado deacceso a los mercados extranjeros, y que reducir ala mitad la distancia de un país de sus socios comer-ciales incrementaría los ingresos en un 25%(Redding y Venables, 2004).

En el caso de América Latina, un estudio acerca delimpacto de los costos de transporte sobre el comer-cio en la región subraya el hecho de que con losprocesos de liberalización comercial, en la granmayoría de sectores y de mercados, los países de laregión enfrentan costos de transporte significativa-mente más altos que los aranceles. Las causas prin-cipales de los altos costos de transporte son las fuer-tes deficiencias en infraestructura, junto con unasituación de baja competencia en los servicios detransporte. Se estima que una reducción de loscostos de transporte pudiera tener un impacto signi-ficativo y mucho mayor al de la liberalización aran-celaria, tanto respecto del volumen como de ladiversificación del comercio de los países de laregión (Moreira et al., 2008).

Infraestructura de transporte y disparidadesespaciales Los efectos de la infraestructura de transporte sobrelos procesos de aglomeración dependen, en parte,de su alcance geográfico. La infraestructura local sedefine como la que afecta sobre todo las interaccio-nes de corta distancia; y la infraestructura global, laque afecta interacciones de una distancia más larga,generalmente interregionales. Resulta interesantenotar que la infraestructura local suele afectar prin-cipalmente a la atractividad de una localidad, mien-tras que la infraestructura global influye más sobresu grado de accesibilidad (Ottaviano, 2008).

Para que las mejoras en la infraestructura de trans-porte de una localidad sean capaces de atraer activi-dades económicas, es necesario que las reduccionesde los costos de transporte asociados involucrenmejoras en el potencial de mercado. Sin embargo,las mejoras en la infraestructura local no siempre

hacen que una localidad se vuelva más “atractiva”.De hecho, las mejoras en la infraestructura de trans-porte y las reducciones en los costos de transportepueden tener consecuencias inesperadas. Por ejem-plo, mejorar la infraestructura de transporte entreuna región pequeña y una más desarrollada, con unmercado relativamente más grande, puede dismi-nuir aun más la atractividad de la primera. Como secomentó antes, con la caída de los costos de trans-porte el efecto a favor de la aglomeración deltamaño de mercado tiende a superar el efectodispersivo de la mayor competencia. A menos queel precio de los bienes no transables sea muchomayor en la región desarrollada con respecto a lamenos desarrollada, mejorar el sistema de trans-porte tendrá un efecto positivo mayor sobre laregión más grande. Esto se llama el “efectosucción” (straw effect) porque las actividadeseconómicas se trasladan a la región más desarro-llada “como líquido succionado mediante un tubo”(Behrens et al., 2007)7.

Otro efecto inesperado vinculado a la caída de loscostos de transporte es el “efecto sombra” que amenudo ocurre en las regiones que sirven de centronodal o de “puerta estratégica” de una red de trans-porte. En estos casos, mejorar la infraestructuralocal de transporte no hace necesariamente que lalocalidad sea más atractiva8. A modo de ilustración,se propone el caso de dos regiones, A y B, quecomercian con una tercera región, C, que es grande(es decir, tiene fuerte atractividad) y está bienconectada tanto con A como con B (es decir, tienebuena accesibilidad). Además, se asume que C esun centro nodal o una puerta estratégica de una redde transporte. En este caso, un incremento en eltamaño de mercado de A o una caída en sus costosde producción debida a una mejora en la infraes-tructura local de transporte pueden tener comoresultado una reducción de la actividad económicalocalizada en A. Esto puede suceder si la mejorinfraestructura de transporte de A se utiliza demanera desproporcionada para transportar mercan-

52 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

7 Por ejemplo, en el caso de Italia hay evidencia de que la reducción de los costos de transporte en los años cincuenta aceleró el pro-ceso de desindustrialización de la zona del sur (Faini, 1983). En España, se ha argumentado que la ferrovía de alta velocidad entreMadrid y Barcelona favorecería la concentración de las actividades económicas en la zona de la capital a costa de Barcelona (Vives,2001). Asimismo, en Francia hay evidencia similar de un efecto de mayor concentración económica en la zona de la capital como con-secuencia de la ferrovía de alta velocidad entre París y Lyon (Puga, 2002).8 En la segunda sección se ha visto cómo en un país cerrado al comercio exterior y compuesto por dos regiones, la inversión en lainfraestructura de transporte, al reducir el costo de las transacciones intraregionales, puede reforzar las disparidades regionales através del efecto de mercado doméstico.

cía entre A y C, “ensombreciendo” la atractividadde A. En presencia de localidades que sirven decentro nodal o de puerta estratégica de una red detransporte, los shocks positivos de demanda o dereducción de costo en cualquier otro lugar puedenllevar a una contracción de la actividad económicay a una expansión en el centro nodal o puerta estra-tégica (Behrens et al., 2007)9.

En la sección anterior, se mencionó que la atractivi-dad de una región depende, en parte, de su ubica-ción con respecto a la red de posibles localizacio-nes. Si un cambio en la infraestructura de un paísafecta la ubicación de una región en la red demercados, esto afectará su potencial de mercado y,en consecuencia, la concentración de actividadeseconómicas. Colombia, por ejemplo, experimentóuna trasformación radical de su sistema de trans-porte interno a partir de 1920. Hasta esa fecha, elsistema de transporte se basaba en el transportefluvial, complementado por la red de ferrocarriles.Durante los años veinte, una fuerte inversión en lared vial empujó de manera importante la difusióndel transporte vial. Esto se complementó con unafuerte inversión en la red ferroviaria. La mayorintegración resultante entre los mercados internosllevó a una mayor convergencia entre las regionescolombianas, con una importante excepción. LaCosta Caribe, inicialmente bien integrada con elpaís gracias a la red fluvial, quedó aislada de lanueva red vial y ferroviaria, y sufrió un dramáticoretroceso económico (Bonet y Meisel, 2000).

Además, como se ha podido apreciar en el casogeneral de las barreras comerciales, la relaciónentre las políticas que reducen los costos de trans-porte y las desigualdades espaciales puede ser nolineal, presentando una forma de U invertida. Amenudo, es necesario que las reducciones de costosde transporte superen un cierto umbral para quecontribuyan a una distribución más dispersa de laactividad económica a fin de superar los efectos de

red del sistema de transporte (que favorecen laaglomeración).

Uno de los retos al examinar empíricamente la rela-ción de U invertida entre barreras comerciales ydisparidades espaciales es la dificultad de identifi-car las barreras comerciales como altas, bajas ointermedias. Un estudio sobre los efectos de lasinversiones en el sistema de transporte en Portugal(Teixeira, 2006), utilizando datos sobre las políticasde transporte en el período 1985–1998, permiteconsiderar dos niveles de reducción de costos detransporte en el país. Dicho estudio encuentra queuna primera intervención no contribuyó a la equi-dad espacial; ahora bien, la simulación de unaexpansión ulterior del sistema de transporte muestraque para costos de transporte suficientemente bajos,la actividad industrial iría dispersándose con eltiempo, sugiriendo una relación de U invertidaentre costos de transporte y disparidades espaciales.El Recuadro 2.1 describe con más detalle las políti-cas de transporte en Portugal y el estudio deTeixeira (2006).

En una economía abierta, las mejoras en la infraes-tructura global pueden reducir las disparidadesgeográficas, sobre todo en tres casos principales. Enprimer lugar, si los precios de los bienes no transa-bles son mucho menores en las localidades menosdesarrolladas, la mayor accesibilidad –gracias a lasmejoras en la infraestructura de transporte– impli-cará que empresas y trabajadores se trasladen adichas localidades desde las regiones más desarro-lladas. En segundo lugar, si un mejor sistema detransporte permite que los trabajadores viajen desdemás lejos para ir a trabajar, la concentración de lasempresas no estará necesariamente vinculada altamaño del mercado, dado que la residencia de lostrabajadores y, en consecuencia, el lugar dondegastan sus ingresos serán otros; esto favorece ladispersión de las actividades económicas (Borck etal., 2007). En tercer lugar, y utilizando un concepto

53Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

9 Existen varios estudios sobre el “efecto sombra” de las aglomeraciones urbanas. Por ejemplo, Chesire y Magrini (2005) buscanexplicar las distintas tasas de crecimiento de las zonas urbanas en Europa, por medio de una serie de variables, incluyendo la organi-zación político-territorial. Hallan un “efecto sombra” significativo en ciudades que se encuentran en regiones densa y continuamenteurbanizadas. En estos casos, las ciudades grandes crecen más rápido cuando se encuentran más cerca de ciudades pequeñas quecrecen más lentamente. Según los autores, esto reflejaría ya sea ajustes en los patrones de traslado de los trabajadores (los traba-jadores viven en una ciudad pero trabajan en otra) o ajustes en los patrones de aglomeración de la industria. Por su lado, Partridge etal. (2005) examinan la existencia de “efectos sombra” en los patrones de crecimiento de las áreas rurales estadounidenses, y encuen-tran evidencia de que, por el contrario, la cercanía a localidades grandes es positiva para el crecimiento de las zonas cercanas. Sinembargo, encuentran que cuando se trata de corredores urbanos con varias ciudades pequeñas y una ciudad mediana, esta últimaejercerá un “efecto sombra” sobre el crecimiento de las demás.

de infraestructura de transporte más amplio, lasmejoras en la infraestructura de comunicacióntambién pueden contribuir a disminuir las dispari-dades espaciales. Una mejor comunicación permitela difusión de conocimiento local a diferentes regio-nes: si las externalidades de conocimientos son uncomponente importante de la fuerza de aglomera-ción para un sector, las asimetrías en los costos deproducción se reducirán, promoviendo una distribu-

ción más uniforme de las actividades económicas(Baldwin et al., 2001).

Debido al carácter transnacional, los altos costos delas inversiones y las importantes externalidadesasociadas a muchos proyectos de infraestructura detransporte, los procesos de integración económicaincluyen a menudo programas supranacionales deinfraestructura de transporte. En efecto, en el caso

54 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Entre 1985 y 1998, el Gobierno portugués invirtió, en prome-dio, un 1,9% del PIB en infraestructura, de lo cual aproximada-mente un 70% se destinó a infraestructura vial. El parque decarreteras del país pasó de 234 km a 1.393 km y, en conse-cuencia, los costos de transporte se redujeron aproximada-mente en un 45% durante ese período. En 1985, más del 60%de los trabajadores industriales se localizaban en Lisboa yPorto, que representan solo el 5,7% del territorio.

Teixeira (2006), utilizando un modelo propuesto inicialmentepor Combes y Lafourcade (2001), pone a prueba un modelode la Nueva Geografía Económica (NGE) para evaluar si lareducción de los costos de transporte dentro de Portugal araíz de la construcción de la red vial nacional ha contribuido ala dispersión o a la aglomeración de la actividad industrial enel país. Teixeira utiliza, como unidad territorial, el distrito(según la organización político-administrativa vigente, enPortugal hay 18 distritos), y los costos de transporte se esti-man de acuerdo al trayecto mínimo necesario para llegar deuna capital de distrito a otra por carretera. El Gobiernoportugués estableció como prioridad en el proyecto deinfraestructura el conectar distritos que presentaban escasaactividad económica y retraso con respecto al resto del paíspor encontrarse físicamente aislados.

Según el modelo, una reducción de los costos de transporteimplicaría un proceso de relocalización de la actividadeconómica: las regiones grandes (en términos de tamaño delmercado) atraerán firmas de las regiones intermedias ypequeñas, y las regiones intermedias atraerán empresas delas regiones pequeñas, hasta que los beneficios se igualan entodas las regiones. Sin embargo, cuando los costos de trans-porte son suficientemente bajos, se fortalecen las fuerzascentrífugas y se revierte el proceso de aglomeración.

Utilizando datos de 25 sectores industriales y datos censalespara obtener ingreso, sector ocupacional y gastos de lostrabajadores en 1985 y 1998, se estima hasta qué punto ladisminución de los costos de transporte contribuyó a una

mayor dispersión de la actividad económica. Es necesariotomar en cuenta que la reducción de los costos afecta a losdistintos sectores de manera desproporcionada, según laproporción que representen los costos de transporte dentrode los costos totales. Por medio del cálculo de un índice deconcentración (Hirschman-Herffindal normalizado), encuen-tran que la aglomeración aumenta para los sectores de altatecnología (tales como instrumentos médicos, maquinariaelectrónica, equipos de procesamiento de información, entreotros) y disminuye para unos pocos sectores de bienes capi-tales (productos químicos, papel y cartón, entre otros). Entotal, el efecto de la reducción de los costos de transporte esun aumento de la aglomeración.

A través de unas simulaciones, el modelo es utilizado parapredecir cuál será el efecto de las inversiones adicionales queel Gobierno portugués tiene planeado concluir en 2010, yencuentran que estas reducirían en un 42% más los costosde transporte. Esta disminución adicional sería favorable parala dispersión de la industria, pues contrarrestaría los benefi-cios de la aglomeración. Los distritos que actualmente estánmás altamente industrializados (Lisboa y Porto) perderíanparte de su atractivo para las empresas que se situarían endistritos con industrialización relativamente alta (Aveiro,Braga, Leiria y Setubal) y en algunos que tienen industria -lización intermedia (Faro).

En conclusión, el trabajo presenta evidencia de que, enprimer lugar, el modelo de NGE es adecuado para describir ladinámica de la localización industrial en Portugal; en segun-do lugar, que las inversiones en infraestructura vial entre 1985y 1998 contribuyeron a la aglomeración de las industrias; y entercer lugar, que, a pesar de lo anterior, las inversionesadicionales planeadas hasta 2010 sí serían efectivas parapromover la equidad territorial. Esta evidencia es consistentecon la hipótesis de una relación de U invertida entre costos detransporte y disparidades espaciales.

Fuente: Teixeira (2006).

Recuadro 2.1 Los efectos de la inversión en infraestructura vial en Portugal

55Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

de infraestructuras situadas en zonas fronterizas, lasexternalidades pueden extenderse a regiones limí-trofes de los países vecinos. En este caso, no solo elpaís vecino puede beneficiarse sino que puedepotenciar los beneficios para los dos países coninversiones complementarias (Carciofi, 2007). Cier-tamente, las externalidades en muchos casos puedenextenderse mucho más allá de las regiones limítro-fes, aun en el caso de proyectos muy localizados.

Es importante subrayar que los proyectos de infra-estructura supranacionales pueden afectar no sololas disparidades espaciales entre países sinotambién al interior de los países. El efecto de tras-lado de empresas será empujado por los cambios enla accesibilidad de las regiones como resultado dela nueva infraestructura. Por ejemplo, en el caso dela Unión Europea, con el desarrollo de las RedesTrans-Europeas, las disparidades regionales enmuchos países se acentuaron debido al acceso dife-rencial a la nueva red. Del mismo modo, las mejo-ras en la infraestructura local pueden afectar tantola distribución de actividades económicas dentrodel país como la de sus vecinos (Ottaviano, 2008).

Un caso empírico: el Corredor VialInteroceánico SurComo ilustración del papel que juegan los costos detransporte en las disparidades regionales, puedecitarse el caso del Corredor Vial Interoceánico Sur(CVIS) en Perú. El proyecto consiste en más de2.200 km de carreteras que conectarían las ciudadesportuarias en la costa pacífica (Matarani, Ilo,Marcona) con las ciudades de la región sur(Arequipa, Puno y Cuzco) para finalmente llegarhasta las redes viales de Brasil y Bolivia en la triplefrontera en Iñaparí. La etapa de construccióncomenzó en 2006 y se espera que esté concluidapara 2010.

Se espera que conectando de este modo a las ciuda-des de la región sur de Perú se pueda fomentar sumayor inserción en la economía nacional y en elcomercio internacional, permitiendo reducir lasdisparidades territoriales a nivel económico y

social10, por cuanto la región es una de las máspobres de Perú, en particular, el departamento deMadre de Dios que se encuentra virtualmenteaislado del resto del país. Aparte de promover laequidad regional, se busca impulsar el comerciocon el oeste de Brasil (en particular, con Acre yRondônia) y con el norte de Bolivia (Beni, Pando,La Paz), y mediante la red vial brasileña, conectarel Océano Pacífico con el Atlántico.

El efecto sobre los costos de transporte es significa-tivo: se espera que los tiempos de traslado se reduz-can aproximadamente a la mitad en los tramos delCorredor, pues en tres de los tramos las carreteras,cuando existían, no estaban pavimentadas.

En el referido estudio de Ottaviano, se evalúan losefectos potenciales que la construcción del Corre-dor podría tener sobre las disparidades departamen-tales en Perú a través de la medición del impactoque el CVIS tendría sobre los potenciales demercado de los departamentos que atraviesa conrespecto a otras regiones de Perú11.

A tal fin, se construye una medida de “eficiencia”de la vialidad, consistente en el ratio entre la distan-cia en línea recta y la distancia por carretera entredos ciudades. Si dicho índice es cercano a uno, lacarretera es eficiente, y a medida que se acerca acero, indica un creciente aislamiento entre lasciudades. En particular, se calcula que el coeficientede eficiencia entre Cuzco y Puerto Maldonado (lacapital del departamento de Madre de Dios),trayecto que no está pavimentado, es de 0,59; entrePuerto Maldonado y Puno, de 0,45; y entre Puno yCuzco, donde la carretera es de buena calidad, es de0,85. Estas cifras indican la situación de aisla-miento relativo del departamento de Madre de Diosmencionado anteriormente.

El ejercicio llevado a cabo consiste en suponer quelos coeficientes de eficiencia de Puerto Maldo-nado a Cuzco y a Puno serán llevados a los nivelesdel trayecto entre Puno y Cuzco, y calcular losnuevos PNM12.

10 Por ejemplo, los departamentos de Puno y Cuzco tienen un ingreso per cápita que es menor al 50% del nacional, y en la últimadécada se han ubicado siempre entre los departamentos con menor ingreso. 11 La conexión con Brasil y Bolivia no es tomada en cuenta para el cálculo del potencial de mercado en este estudio. 12 El potencial de mercado se calculó utilizando los PIB departamentales y las distancias (por carreteras) entre capitales comoindicador de los costos de transporte (por tratarse de un mismo país, no hay aranceles para el comercio interdepartamental).

56 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Figura 2.3Corredor Vial

Interoceánico del Sur

Figura 2.3 Corredor Vial Interoceánico del Sur

Fuente: CAF, Programa GeoSur

- 74˚ - 72˚ - 70˚

AREQUIPA

OCÉANO PACÍFICO

Matarani

Puno

Juliaca

LAGO TITICACA

Azángaro

PUNOUrcos

CUZCO

Punte Inambari

Puerto Maldonado

MADRE DE DIOS

Iñapari

JUNIN

AYACUCHO

ICA

San Juan

HUANCAVELICA

APURIMAC

UCAYALIUCAYALI BRASIL

PERÚ

BOLIVIA

MOQUEGUA

llo TACNA

CHILE

0 20 40 80 120 160Kilómetros

Ciudades

Carreteras Interoceánicas Sur

Cuerpos de Agua

N

Los resultados, reportados en el Cuadro 2.1, apun-tan a un crecimiento del potencial de mercado paralos departamentos cercanos a Madre de Dios, enparticular para los más cercanos y con menor PIB.Para Madre de Dios, el potencial de mercado casi setriplica (con un incremento del 186%). Cabe espe-rar, por ende, que la pavimentación y construcciónde los tramos del CVIS incremente la accesibilidad yatractividad del departamento de Madre de Dios yrepresente una oportunidad para facilitar su inser-ción, tanto en el comercio nacional como en elinternacional.

En conclusión, aunque en general la infraestructurade transporte sirve para reducir las disparidades

geográficas, es importante considerar que la caídade los costos de transporte puede tener efectosimprevistos sobre los potenciales de mercado, sobretodo en el caso de regiones pequeñas y más periféri-cas, es decir, las de menor accesibilidad, reduciendolos niveles de actividades económicas. En estoscasos, las inversiones de infraestructura de trans-porte deben ir acompañadas de políticas que incre-menten la atractividad de la región para las empre-sas a fin de evitar efectos de reducción de ingresosimportantes. En el capítulo 6 se revisarán las políti-cas para el desarrollo económico local que incluyeneste tipo de intervenciones.

Conclusiones

Las concentraciones de actividades económicas ylas disparidades espaciales son el resultado de lasdecisiones de las empresas, afectadas a su vez porlas diferentes fuerzas de aglomeración y de disper-sión. Las complementariedades entre actividadeseconómicas y los vínculos de encadenamientorefuerzan los procesos de causalidad acumulativa,magnificando y encerrando patrones de concentra-ción. El concepto de potencial de mercado, quemide el acceso a los mercados locales y extranjeros,es útil para evaluar los efectos de shocks externos yde cambios de política sobre los patrones deconcentración y las disparidades espaciales.

Como es de esperarse, las barreras al comercio sonun determinante importante de la localización yconcentración de las actividades económicas y, porlo tanto, de las disparidades espaciales. Sinembargo, como ha podido analizarse, la reducciónde las barreras comerciales puede llevar tanto aincrementos o reducciones en las disparidadesregionales, dependiendo de la interacción de lasfuerzas de aglomeración y de dispersión y de susefectos sobre los potenciales de mercado de lasdiferentes regiones. Además, las complementarie-dades entre actividades económicas pueden llevar aefectos de lock-in (difíciles o costosos de ser rever-tidos) y de persistencia de patrones de concentra-ción económica así como retardar la reacción de lasdisparidades a cambios en las barreras comerciales.Las intervenciones de política dirigidas a reducir lasbarreras comerciales deben tener en cuenta la posi-bilidad de retraso en los efectos esperados, o lanecesidad, en algunos casos, de lograr un umbralcrítico para poder ver resultados.

57Globalización, concentración productiva y disparidades espaciales

Cuadro 2.1 Cambio en el Potencial de Mercado(nominal) de departamentos de Perú trasconstrucción del Corredor Vial Interoceánicodel Sur, simulacionesDepartamento Crecimiento PMN (%)Lima y Callao 0,01

Piura 0,02

La Libertad 0,03

Cajamarca 0,03

Lambayeque 0,04

Ancash 0,04

San Martín 0,05

Ucayali 0,09

Junín 0,09

Amazonas 0,11

Pasco 0,12

Huánuco 0,13

Ica 0,13

Tumbes 0,14

Arequipa 0,18

Huancavelica 0,33

Ayacucho 0,50

Cuzco 1,14

Moquegua 1,19

Tacna 1,36

Puno 1,81

Apurímac 2,48

Madre de Dios 186,24

Fuente: Ottaviano (2009).

Es importante destacar los efectos de la liberaliza-ción comercial entendida como la disminución debarreras arancelarias y no arancelarias; asimismo sedebe tener una concepción más amplia que incluyatodos los factores que contribuyen a bajar los costosdel comercio internacional. La red de transporte, enparticular, cumple un papel clave para la concentra-ción de actividades económicas. La inversión eninfraestructura de transporte puede así reducir loscostos de transporte y, por ende, influir sobre lospatrones de concentración y aglomeración. Otrostipos de infraestructura que afecten la conectividadtambién pueden cumplir una función importante.Por ejemplo, los diferentes tipos de infraestructurade comunicación, a través de sus efectos sobre loscostos de transmisión de la información, tambiénpueden incidir sobre las decisiones de localizaciónde las empresas.

Un resultado interesante del análisis es que las polí-ticas de mayor apertura, aplicadas aisladamente,pueden no lograr mejorar el desempeño económicode la región involucrada. En particular, pueden nolograr aumentar la atractividad de la localidad,como ha podido apreciarse en el caso de la infraes-tructura de transporte. Esto conlleva a dos implica-ciones importantes de política. En primer lugar, larelevancia de estudios de efectos de políticas deapertura comercial y de reducción de las barrerascomerciales en general sobre la distribución de lasactividades económicas: los efectos de la liberaliza-

ción comercial sobre la ubicación de las actividadeseconómicas dependen de los cambios relativos enlos potenciales de mercado entre las regiones afec-tadas que, a su vez, dependen de las característicassubyacentes de la región y de sus industrias. Comoestas fuerzas pueden apuntar en direcciones distin-tas, el estudio empírico de estos efectos es uninsumo importante de política pública.

En segundo lugar, y en particular en el caso deregiones pequeñas y más periféricas, se evidencia lanecesidad de acompañar políticas de reducción debarreras comerciales con políticas dirigidas a mejo-rar las condiciones para las actividades económicas,como se discutirá en el capítulo 6. De hecho, comose discutirá en los capítulos 6 y 7, las políticas queforman parte de un esfuerzo integrado tienen másalcance y mayor probabilidad de éxito que las polí-ticas aplicadas aisladamente y sin coordinación.

Otro resultado relevante está vinculado con lafunción que ejercen las políticas intrarregionales ysuprarregionales. Como se ha visto para el caso dela infraestructura de transporte, la caída de loscostos de transporte puede tener efectos imprevis-tos. Una mayor coordinación entre regiones ynaciones puede lograr internalizar externalidades yevitar resultados perversos a nivel interno o que“empobrezcan al vecino”, es decir, minimizar elriesgo de que las mejoras en algunas regiones seden en detrimento de otras.

58 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Capital humano en movimientoCapital humano en movimiento33

Introducción

Casi todas las ramas del pensamiento sobre el desa-rrollo económico y social le atribuyen un papel decentral importancia al capital humano, bien seacomo fuente del avance tecnológico y la innovacióno como condición necesaria para el fortalecimientode las instituciones y la consolidación de los proce-sos democráticos. En el capítulo 1 se argumentó,precisamente, que el capital humano es uno de lospilares para el surgimiento de aglomeracionesproductivas así como para los procesos de construc-ción de la institucionalidad formal e informal. Elpresente capítulo analiza algunos de los determi-nantes de la composición del capital humano local eintenta ofrecer elementos para guiar la formulaciónde políticas públicas dirigidas a mejorar las posibi-lidades de desarrollo económico y social, inci-diendo sobre esta dimensión.

El capital humano existente en un lugar determi-nado es el resultado tanto de la acumulación dedestrezas y conocimientos a nivel local como de losflujos de personas, con ciertas capacidades particu-lares, que han llegado y que se han ido de ese lugar.El nivel y la composición del capital humanoadecuado para una localidad, por lo tanto, guardamucha relación, en el corto plazo, con los incenti-vos existentes para las personas con destrezas dife-rentes que deciden radicarse o mudarse. Así, dichoanálisis está estrechamente relacionado con lasmigraciones ya que, en última instancia, más allá dela decisión individual de acumular ciertas destrezas,lo que determina el desarrollo local es si las perso-nas con las destrezas necesarias para el desarrollotienen voluntad de participar en el mercado detrabajo local o no.

La distribución espacial del recurso humano tieneuna relación directa con la distribución de la activi-dad económica; en primer lugar, porque los incenti-vos para establecerse dependen de las oportunida-des laborales locales; y, en segundo lugar, porquelas condiciones de los mercados locales se ven afec-tadas por la mayor o menor disponibilidad dedistintos tipos de capital humano. Sin embargo, lasmigraciones no necesariamente contribuyen a redu-cir la desigualdad entre las personas, que se explica,más bien, en más de 95% por las diferencias al inte-

rior de los estados y municipios en América Latina(Acemoglu y Dell, 2009a). La migración puede,pues, llegar a aumentar la desigualdad total entrelas personas, que surge de las diferencias entre terri-torios, ya que puede reforzar, precisamente, elproceso de concentración de la actividad econó-mica. La desigualdad entre personas depende prin-cipalmente de las diferencias en la cantidad y cali-dad de educación que reciben, por lo que laspolíticas para igualar oportunidades deben estardirigidas a los factores de bienestar social mencio-nados en el capítulo 1, a saber, acceso a serviciosbásicos, educación de calidad, salud de calidad,entre otros. En resumen, las diferencias de ingresosentre territorios están relacionadas con la producti-vidad de la economía en su conjunto, mientras quelas diferencias de ingreso entre personas tienen másrelación con las distintas condiciones de acceso abienes y servicios básicos por parte de la población.Por ello, el objetivo de reducir las disparidadesterritoriales en el bienestar guarda una estrecharelación con el objetivo de mejorar la igualdad deoportunidades para toda la población.

Como se ha argumentado anteriormente, una aglo-meración productiva puede tener diversos orígenes,y las iniciativas locales con respecto al capitalhumano para la transformación productiva debendirigirse a facilitar el flujo de personas asociadas aesa actividad y, en todo caso, a favorecer la capaci-tación del trabajo menos calificado para las tareasque esa aglomeración requiera (CAF, 2006). Esposible que la propia aglomeración productivatenga su origen en las características de la fuerza detrabajo de una localidad pero es difícil planear estaeventualidad por lo que los esfuerzos generales deacumulación de capital humano a nivel local debenestar dirigidos a mejorar la calidad de la educaciónbásica y media, al mismo tiempo que a favorecer elacercamiento de los sectores productivos localescon los centros educativos y de investigación a finde facilitar el surgimiento de interacciones y cola-boraciones en la generación de oportunidades labo-rales productivas.

Por otra parte, la configuración de las capacidadesde distinto tipo y el nivel educativo en una localidad

61

Capital humano en movimiento

tienen un impacto significativo sobre el tipo de rela-ciones sociales que allí se producen y, por lo tanto,sobre la evolución de la institucionalidad informal yformal que norma las interacciones entre los diver-sos tipos de actores. En este contexto, las iniciativasdirigidas al capital humano también tendráninfluencia sobre el tipo de capital social que seacumula, los niveles de participación ciudadana ylos cambios en las diversas instituciones localestanto formales como informales.

Como lección central para las políticas públicas,este capítulo sugiere que los gobiernos localesdeben considerar su intervención en el área delcapital humano no solamente desde la perspectivade la capacitación de los trabajadores y del mejora-miento de la calidad educativa local (claramente,muy importantes) sino también desde la perspec-tiva de un mercado de trabajo local que compitecon otros por atraer y retener a personas talentosascon destrezas especiales para ciertas actividadeseconómicas. Las autoridades pueden influir paramejorar los niveles de comunicación entre institu-ciones educativas, de capacitación y los sectoresproductivos para generar sinergias entre ellos yfavorecer un mayor dinamismo en la economía queincremente el atractivo de la localidad. La planifi-cación estratégica urbana (que se analizará másadelante, en el capítulo 7) cobra especial relevanciapuesto que es el espacio para prever las migracio-nes hacia o desde la ciudad y sus posibles conse-cuencias. Estas últimas, frecuentemente se asocianal hecho de que el individuo que decide reubicarseno tiene en consideración el impacto de su decisiónsobre la comunidad que deja ni sobre la que lorecibe.

La segunda sección de este capítulo explica la rela-ción entre el capital humano local y los procesosmigratorios; la tercera sección ilustra el orden demagnitud de los beneficios salariales de la migra-ción interna; la cuarta sección discute algunas de lasimplicaciones de esta migración sobre las comuni-dades aun cuando no necesariamente son tomadasen cuenta por los migrantes, y la quinta seccióndiscute el tipo de iniciativas que, a nivel local,pueden llegar a aumentar las capacidades locales

para el mejoramiento tanto de la productividadcomo del bienestar en general. La última secciónpresenta las conclusiones del capítulo.

La localización del capital humano:migración

El movimiento entre territorios ha sido desde siem-pre una de las formas más importantes de adapta-ción de la especie humana ante los cambios delentorno. Como parte del instinto que motiva a laspersonas a buscar la máxima satisfacción posible, laalternativa de desplazarse y echar raíces en otropunto de la geografía ha sido siempre una opción depeso. La migración es parte integral del desarrollo;cuando las sociedades primitivas dedicadas a lacaza, pesca y recolección veían amenazadas susposibilidades de subsistencia por un cambio climá-tico, por una guerra o por el agotamiento de ciertasespecies, decidían trasladarse a otras tierras. Algu-nas migraciones contemporáneas tienen rastros deeste tipo de migración de poblaciones completas,particularmente en países o regiones donde existealguna forma de conflicto armado. La enormemayoría de las migraciones modernas, sin embargo,al parecer son voluntarias y motivadas por labúsqueda individual o familiar de mejores condi-ciones de vida1. En la medida en que los trabajado-res buscan mejores condiciones laborales, las dife-rencias de productividad generan el movimiento depersonas; este, a su vez, tiene impactos sobre laproductividad y sobre las condiciones de vida, nosolo de los migrantes sino de los no migrantes.Además de los retornos privados a la migración,más adelante se analizarán algunas de las conse-cuencias tanto para las localidades que recibenmigrantes como para las que los envían, así comolas posibles implicaciones y respuestas de políticaque pueden tener ambos tipos de localidades, enrelación, además, con una visión estratégica delcapital humano en la localidad.

La decisión individual de migrar está influida porfactores adicionales a las posibilidades de generarmayores ingresos. Las personas pueden migrar enrespuesta a las condiciones de provisión de servi-cios públicos, para mantenerse cerca de sus familia-

62 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

1 El migrante es aquel que vive en un lugar distinto al que nació, sin embargo, la demarcación de territorios puede llevar a un númerogrande o pequeño de lugares de origen, por lo que la comparación cuantitativa de la migración interna con la migración internacionales compleja. Más allá de estas dificultades, Bell (2009) muestra que la migración al interior de los países es mucho más importanteque la migración internacional.

res o por las condiciones del ambiente, entre otrasrazones. Parte de las diferencias salariales observa-das entre territorios puede representar simplementeuna forma de compensación por las diferenciasentre la calidad y cantidad de otras amenidadesvaloradas por los individuos. Sin embargo, esto noimplica que las diferencias regionales existentes nodejen espacios para mejoras de la productividadagregada de la economía a través de reasignacionesde factores a lo largo del territorio.

A pesar de que los individuos tienen en considera-ción toda la información relevante sobre las conse-cuencias para sí mismos (y su familia) al tomar ladecisión de migrar, es de esperar que no contem-plen los impactos que tal decisión puede tener sobreel resto de la ciudadanía, tanto en su comunidad deorigen como en la de destino. Por ejemplo, es posi-ble que aunque haya aumentos en la productividaddebido al incremento en la concentración poblacio-nal en zonas urbanas, la calidad de vida se vea afec-tada negativamente debido a la saturación en el usode los servicios públicos. Por otra parte, es posibleque en la comunidad de origen de un migrante alta-mente capacitado, el espacio laboral que él o elladeja pierda valor y, por lo tanto, genere efectosnegativos sobre otros trabajadores; tal vez tambiénlas comunidades de origen pierdan posibilidades derecaudación de impuestos y, por ende, de financia-miento de gasto local u otros efectos vinculados ono a un canal fiscal.

¿Cuándo y hacia dónde migrar?

Por lo general, la migración es una decisión dondelas alternativas de movimiento (local, regional,internacional) se evalúan en términos de costos,ventajas y desventajas esperadas. Las ventajas seencuentran usualmente vinculadas a mejoras en elingreso laboral, acceso a servicios tanto públicoscomo privados de mayor calidad, mejores oportuni-dades educativas y culturales, cercanía y contactocon familiares, entre otros. Los costos y desventajas,por su parte, incluyen el gasto en el traslado de laspersonas y los bienes, la búsqueda de una viviendanueva y otros gastos directamente relacionados conel movimiento así como factores más subjetivoscomo las percepciones y diferencias culturales, aveces traducidas en desarraigo, añoranza por ellugar de origen u otra forma de descontento por elhecho de residir en un lugar extraño.

Todos estos factores, tanto del lado del costo comodel lado de los beneficios esperados, pueden sermuy diferentes para distintas personas, dependiendotanto de las variables observables (lugar dondehabita, nivel educativo, edad, ingreso, riqueza, entreotros) como del ánimo emprendedor, la valoraciónpor el contacto familiar, la identificación con lacultura local o el disfrute de la diversidad, que no sepueden observar ni medir directamente, pero quetambién juegan un papel importante en las decisio-nes de migración de los hogares.

La mayor parte de la evidencia sobre migracionesen el mundo sugiere que las personas se mueven enbúsqueda de mejores condiciones de vida (PNUD,2009; Banco Mundial, 2008, entre otros). Sinembargo, hay dos hechos destacados en la eviden-cia internacional sobre los flujos de personas: enprimer lugar, las migraciones más significativas enel mundo son migraciones internas; y, en segundolugar, el flujo de migraciones internacionales entrepaíses de niveles de desarrollo similar es muchomayor que desde países de ingresos bajos haciaotros más ricos (PNUD, 2009). En las migracionesinternacionales, las restricciones legales al movi-miento de trabajadores juegan un papel fundamen-tal, pero también importan las barreras culturales,de lenguaje y la distancia: la mayoría de las migra-ciones internacionales ocurren entre países cerca-nos que comparten un mismo idioma y creenciasreligiosas similares. Esto tiene implicaciones parala consideración de las posibilidades de adopciónlocal de tecnologías provenientes de países o regio-nes muy distintas culturalmente.

Estos patrones en las migraciones internacionalestienen su contraparte en las migraciones internas:aunque en la mayoría de los países del mundo exis-ten pocas barreras legales al movimiento interno,las barreras físicas como cordilleras montañosas ovías de comunicación terrestre en mal estado redu-cen el atractivo de la migración porque la hacenmás costosa; de igual forma, la migración haciazonas del territorio nacional donde las costumbresson muy diferentes a las propias puede resultarmenos atractiva. A pesar de las posibles diferenciasen el nivel de vida entre dos localidades, no todaslas personas en la localidad más pobre tendránincentivos para migrar hacia la localidad más rica.Un agricultor de una zona rural pobre en Colombia,por ejemplo, quizá considere otras zonas rurales

63Capital humano en movimiento

antes de optar por mudarse a Bogotá o Medellín,donde probablemente sus destrezas y conocimien-tos sobre el campo y la tierra no serían tan valora-dos, a pesar de que en estas ciudades el nivel deacceso a servicios, las oportunidades educativas,culturales, deportivas, entre otras, probablementesean mucho mayores.

Por otra parte, la información sobre las oportunida-des laborales a lo largo del territorio no es igual-mente accesible para todos, lo que de alguna formarestringe la movilidad interna y, por lo tanto, abreespacios para las políticas públicas a nivel nacional.Ahora bien, desde la perspectiva del presente análi-sis, son claves las implicaciones para la políticapública a nivel local por lo que respecta el mejora-miento de la información sobre oportunidades labo-rales en los mercados locales para atraer el capitalhumano necesario –aumentando el atractivo de laregión con el fin de explotar efectivamente las espe-cificidades productivas de las localidades.

Capital humano y movimiento en ciudades deAmérica Latina

Durante el año 2009, se realizó la segunda ediciónde la encuesta anual de la CAF sobre condicionessocioeconómicas en América Latina, donde ademásde realizar las mediciones en las ciudades encuesta-das en 2008, se incluyeron siete ciudades adiciona-les; por lo general, de menor tamaño a las estudiadasanteriormente, con un nuevo total de 23 ciudades.Además de algunas de las preguntas básicas sobreservicios, consideradas en la encuesta anterior, enesta edición se incluyó un módulo de migraciones,del cual se han extraído algunos hallazgos queayudan a poner en perspectiva regional la discusiónmás general sobre el fenómeno.Además, la encuestapermite ilustrar algunas diferencias en la configura-ción del capital humano de las ciudades así como ensus patrones migratorios. El Cuadro 3.1 muestra lafracción de la población de cada ciudad que nació enun lugar distinto al que reside, la fracción quereporta una experiencia de migración con una dura-ción de al menos un año, la fracción de la poblacióntotal que tiene nivel primario de educación, elingreso mensual promedio en dólares corrientes y lapoblación total representada en la encuesta.

La mayoría de los habitantes de las ciudadesencuestadas vive en un lugar distinto al que nació.

En algunos lugares como Salto, Montevideo, LaPaz y Córdoba, el 70% o más de los habitantes hannacido en otros lugares. Alrededor de 40% de loshabitantes de la región ha vivido al menos un añoen un lugar distinto al actual. Estas cifras muestranla enorme importancia que tienen los movimientosmigratorios en la vida cotidiana de la población,tanto de ciudades grandes como de ciudades máspequeñas, lo que corrobora que el movimiento a lolargo del territorio es el principal mecanismo através del cual se ajusta el nivel de capital humanolocalmente, sin desmérito de los esfuerzos propiosque se pueden hacer para mejorar la calidad de laeducación en cada región.

Vale la pena resaltar la gran variabilidad en la movi-lidad observada de la población en distintas ciuda-des; en Salto por ejemplo, aunque el 82,7% de lapoblación residente no haya nacido allí, apenas el23% ha tenido una experiencia migratoria significa-tiva en su vida (vivió un año o más fuera de esaciudad y lo recuerda), lo cual contrasta notable-mente con Cochabamba donde más del 56% de lapoblación ha vivido por más de un año en otra parte,a pesar de que la mitad de la población es oriundade esa ciudad. La migración es un fenómeno cuanti-tativamente muy importante que muestra patronesdiversos según las ciudades y localidades, además,la fracción de migrantes es relativamente indepen-diente de si la ciudad tiene un ingreso mayor omenor, o si el nivel educativo promedio es más altoo es menor o, incluso, de si la ciudad es grande opequeña. Esto se debe a que hay tipos muy variadosde migración, tanto de personas con elevada califi-cación como de personas menos educadas, aunqueaquellos que se encuentran en la parte más baja dela distribución del ingreso no suelen tener losmedios suficientes para cubrir los costos directos dela migración y, por lo tanto, suelen migrar relativa-mente menos.

La composición del aparato productivo de las ciuda-des puede medirse a través de la fracción de los traba-jadores que se encuentran ocupados en cada sectoreconómico, y con base en esta aproximación, es claroque existen grandes diferencias entre ciudades que noguardan una relación evidente con los patrones agre-gados de migración ni con el nivel educativo prome-dio de cada localidad. De igual manera, el peso delempleo público, del privado o de la informalidad notiene correlación aparente con la migración de largo o

64 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

de corto plazo. Es difícil establecer si la migraciónhacia una ciudad depende de la existencia de unsector manufacturero más grande o si, por el contra-rio, lo que predomina es el comercio informal; sinembargo, es posible hacer una descripción de lascaracterísticas de los migrantes y de su experiencia enalgunas dimensiones. Con el fin de ilustrar algunosde estos elementos, el Cuadro 3.2 (ver p. 66) muestrala fracción de la población que ha migrado sin ningúnacompañante, con su cónyuge, con parte de la familiao con toda la familia.

La mayor parte de los migrantes viaja con algúntipo de compañía. Alrededor de 35% viaja con todasu familia; el 23%, con al menos parte de ella; el10%, con su cónyuge; y alrededor de 30% de losmigrantes, solos. Una vez más, se confirma queexisten diferencias importantes entre ciudades encada país; por ejemplo, el 33,6% de los migrantesen ciudades grandes migraron solos, y en ciudadespequeñas, apenas el 22,5%, lo cual se complementacon el hecho de que casi el 44% de los migrantes enciudades pequeñas se mudaron con toda su familia

65Capital humano en movimiento

Cuadro 3.1 Porcentaje de migrantes, nivel de educación e ingreso de las poblaciones de ciudadesseleccionadas de América Latina

Ciudad

Pocentaje dela población quevive en un lugardistinto al que

nació

Porcentaje de lapoblación que havivido en otro

lugar por más de12 meses

Porcentaje de lapoblación coneducaciónprimaria a/

Porcentaje de lapoblación coneducación uni-versitaria a/

Ingreso (USD)promedio dela población

Poblaciónrepresentadaen la encuesta

Buenos Aires 39,8 25,5 39,5 8,5 425,7 11.460.575

Córdoba 74,0 29,0 28,8 11,0 424,5 1.368.301

Rafaela 49,8 52,8 46,3 5,8 296,1 82.416

La Paz 70,0 38,6 22,8 27,0 192,0 840.044

Santa Cruz 52,8 53,6 24,0 13,3 268,6 611.068

Cochabamba 50,4 56,8 21,3 25,5 196,3 1.594.826

Sao Paulo 47,8 46,5 25,3 16,8 613,6 9.814.132

Río de Janeiro 66,3 23,8 22,3 14,5 588,0 5.857.904

Nueva Iguazú 46,5 41,5 30,5 9,0 425,5 920.599

Bogotá 63,0 36,8 17,5 21,0 510,4 7.243.547

Medellín 56,3 42,3 22,8 11,5 336,3 2.279.952

Barranquilla 60,5 43,8 21,3 20,3 388,5 1.174.967

Quito 55,8 44,5 24,5 20,8 402,5 1.599.361

Guayaquil 65,8 34,5 20,0 14,3 335,0 2.253.987

Manta 54,8 46,8 30,3 14,3 312,9 207.939

Lima 69,3 31,5 13,5 14,0 275,5 8.764.784

Arequipa 64,8 38,0 5,8 25,5 239,4 832.328

Piura 69,8 30,8 14,5 12,8 239,3 412.353

Montevideo 75,1 35,1 27,5 15,0 472,8 1.273.934

Salto 82,7 22,9 38,8 14,5 316,2 111.722

Caracas 78,0 15,8 27,3 12,8 1.095,1 3.140.176

Maracaibo 70,8 22,3 41,0 5,8 634,7 1.778.600

San Cristóbal 64,8 35,8 23,3 11,5 688,8 309.044

Promedio 62,1 36,9 25,6 15,0 420,8a/ En el caso de las ciudades de Bolivia (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) representa el promedio de la población que ha cursado algún grado del niveleducativo referido, mientras para el resto de ciudades representa el promedio de la población que ha finalizado dicho nivel educativo.Fuente: CAF (2009b).

mientras que en ciudades grandes esta proporciónfue de alrededor de 30%. Es posible identificartambién algunas diferencias entre países. Losperuanos, por ejemplo, al parecer son más proclivesa migrar solos que los naturales del resto de lospaíses de la región y, aparentemente, los ecuatoria-nos viajan acompañados con más frecuencia.

Existen diferencias entre migrantes y no migrantes;por ejemplo, una persona con una sólida formaciónen informática probablemente tenga mayores opor-tunidades laborales en distintos lugares dentro yfuera del territorio donde nació que alguien conmenos preparación técnica, por lo tanto, es de espe-rar que exista una relación entre la educación y laprobabilidad de migrar. De igual manera, es proba-ble que existan diferencias en las características noobservables de los migrantes en comparación con

las de los no migrantes, con respecto a su iniciativaempresarial, por ejemplo. El Cuadro 3.3 muestradiferencias en algunas características incluidas en laencuesta de la CAF entre migrantes y no migrantesque actualmente residen en ciudades grandes y enciudades pequeñas. Las familias con experienciasde migración (de largo o de corto plazo) tienenalgunas diferencias con las que no se han movidode su lugar de origen. En primer lugar, las migra-ciones hacia ciudades grandes tienden a estar lide-radas por una figura masculina, mientras quecuando se produce hacia ciudades pequeñas estasuele ser más bien femenina.

Por otro lado, los migrantes tienen un nivel educa-tivo, en promedio, superior a los no migrantes,medido por la fracción de cada grupo que ha culmi-nado estudios universitarios. Esto es cierto para la

66 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 3.2 Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina: acompañantesCiudad Ninguno Cónyuge Parte de la familia Toda la familia Otro/ No precisaBuenos Aires 30,4 14,7 21,6 27,5 5,9

Córdoba 41,4 5,2 15,5 36,2 2,0

Rafaela 24,2 11,4 10,4 46,0 16,7

La Paz 38,5 10,3 19,9 31,4 0,0

Santa Cruz 28,6 7,8 35,9 27,6 0,0

Cochabamba 25,7 7,0 15,7 51,7 0,0

Sao Paulo 29,6 5,9 21,0 42,5 2,0

Río de Janeiro 29,5 7,4 18,9 43,2 1,0

Nueva Iguazú 16,9 9,6 19,9 53,6 0,0

Bogotá 28,6 16,3 29,9 25,2 0,0

Medellín 29,6 8,3 14,2 47,3 1,0

Barranquilla 26,9 9,7 36,6 26,3 1,0

Quito 36,5 15,7 14,0 33,1 1,0

Guayaquil 21,7 8,0 37,0 33,3 0,0

Manta 13,9 15,0 28,3 42,8 0,0

Lima 37,3 13,5 23,0 23,8 2,9

Arequipa 43,4 9,2 16,4 30,3 1,0

Piura 24,4 8,1 25,2 41,5 1,0

Montevideo 33,3 12,1 27,0 25,5 2,9

Salto 19,8 5,5 12,1 54,9 6,9

Caracas 28,6 12,7 36,5 22,2 0,0

Maracaibo 25,8 9,0 27,0 38,2 0,0

San Cristóbal 37,1 10,5 16,1 36,4 0,0

Promedio 29,2 10,1 22,7 36,5 2,0Fuente: CAF (2009b).

migración hacia grandes ciudades y hacia ciudadesde menor tamaño, y es particularmente fuerte parapersonas que tienen una experiencia de migracióninternacional. Sin embargo, al ver las característicasde las viviendas, los migrantes viven con menosfrecuencia en construcciones de la mayor calidad,pero también con mayor frecuencia en viviendas decalidad intermedia (cemento); esto sugiere que ladesigualdad en las condiciones de la vivienda entremigrantes es menor que la desigualdad entre los nomigrantes, a pesar de que en las ciudades grandeslos migrantes suelan vivir más frecuentemente enviviendas de tierra, lo que corresponde con la popu-lar noción de tugurios urbanos alimentados pormigraciones internas no planificadas. Finalmente,

los migrantes a ciudades grandes parecen disfrutarde un ingreso promedio mayor al de los no migran-tes, mientras que en las ciudades pequeñas, seobserva el caso opuesto. Esto puede deberse amuchos factores y, como se ilustrará más adelante,utilizando datos para Brasil, no es sencillo distin-guir entre la parte que se debe a la ganancia/pérdidapor el acto mismo de migrar de la que se debe a lascaracterísticas particulares de los migrantes. Si losmigrantes a ciudades pequeñas provienen de zonasrurales o de pueblos más pequeños aun, a pesar deque su ingreso sea menor que el ingreso de los loca-les, representa una ganancia en términos de lo quehubiesen percibido de haberse quedado en su lugarde origen.

67Capital humano en movimiento

Cuadro 3.3 Características de los migrantes de ciudades seleccionadas grandes y pequeñas de América Latina:género, educación, vivienda e ingreso

No migrante MigranteTipos de migrantes

Vive en lugardistinto a lugar de

nacimiento

Experiencia demigración > 12

meses

Experiencia demigración > 12meses - nacional

Experiencia demigración > 12 meses

- internacionalCiudades grandes

Edad 44 41 40 44 44 44

Mujeres (%) 52,62 50,95 50,55 50,36 51,40 39,67

Primaria (%) 34,27 23,19 19,69 28,43 29,03 41,30

Universitario (%) 8,67 11,15 12,49 9,78 9,62 15,76

Casa independiente (%) 75,20 78,60 78,84 77,73 77,58 79,35

Casa de granito,mármol, etc (%)

63,91 55,70 57,83 53,45 53,04 57,61

Casa de cemento (%) 34,07 41,20 39,54 42,65 42,94 39,67

Casa de tierra (%) 1,41 2,16 1,76 2,89 2,96 2,17

N° de habitaciones 2,41 2,57 2,62 2,48 2,45 2,72

Ingreso mensual (USD) 281,68 366,30 303,19 297,77 297,95 295,15

Ciudades pequeñasEdad 43 42 41 43 43 42

Mujeres (%) 51,74 53,16 52,22 53,09 53,07 53,42

Primaria (%) 26,87 28,31 23,42 34,09 34,64 24,66

Universitario (%) 10,45 14,42 16,22 13,65 13,49 16,44

Casa independiente (%) 93,03 83,42 92,80 91,03 90,74 95,89

Casa de granito,mármol, etc (%)

63,68 51,13 53,31 49,02 48,52 57,53

Casa de cemento (%) 31,84 43,54 41,73 45,17 45,49 39,73

Casa de tierra (%) 4,48 4,73 4,38 5,13 5,27 2,74

N° de habitaciones 2,45 2,67 2,76 2,57 2,55 2,90

Ingreso mensual (USD) 384,78 301,50 350,56 374,07 361,88 516,16

Fuente: CAF (2009b).

Entre los elementos más importantes para el análi-sis tanto cualitativo como cuantitativo de las condi-ciones del capital humano en una localidad, seencuentran las motivaciones que llevan a los indivi-duos y a las familias a cambiar su lugar de residen-cia. El Cuadro 3.4 muestra la frecuencia derespuesta de varias opciones declaradas como moti-vación principal para la migración. El 58,1% de laspersonas que reportaron alguna experiencia demigración declararon que su decisión se originó enuna oportunidad laboral propia o de algún miembrode la familia; por otra parte, el 11,8% declaró que sudecisión estaba vinculada a oportunidades educati-vas; otro 15% declaró que quería estar cerca de sufamilia; y apenas 6% manifestó haberse mudadocomo respuesta a las diferencias en la calidad de los

servicios públicos y la seguridad. En este caso,aunque haya también algunas diferencias puntualesentre ciudades, lo más destacable es que lo quemotiva a las personas a dejar su lugar de origen esla existencia, principalmente, de oportunidadeslaborales; y, en menor escala, de mayores oportuni-dades educativas y de factores estrictamente fami-liares. Esta información es fundamental para laconsideración de opciones de política de atracción oretención de talento humano: las oportunidadeslaborales son el movilizador principal del capitalhumano a lo largo del territorio nacional.

Además de las motivaciones declaradas por losencuestados, es posible medir el cambio en la condi-ción laboral del migrante comparando su situación

68 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 3.4 Características de la migración de ciudades seleccionadas de América Latina: razones para migrar

Ciudad Oportunidadlaboral propia

Oportunidadlaboral defamiliar

Oportunidadde educación

propia

Oportunidadde educación de

familiar

Mejoracceso

a servicios

Estar cercade la familia Seguridad Otros

Buenos Aires 37,3 17,6 3,9 2,9 2,0 10,8 0,0 25,5

Córdoba 44,8 16,4 9,5 4,3 0,0 8,6 0,9 15,5

Rafaela 43,1 32,2 6,2 3,8 2,4 7,6 0,5 4,3

La Paz 38,5 23,7 10,9 3,2 1,3 17,3 0,6 4,5

Santa Cruz 50,7 27,6 7,4 2,3 1,4 9,2 0,0 1,4

Cochabamba 37,4 36,5 7,0 2,2 3,9 7,8 0,9 4,3

Sao Paulo 40,3 24,2 0,5 1,6 11,3 12,4 0,0 9,7

Río de Janeiro 45,3 27,4 5,3 0,0 4,2 12,6 0,0 5,3

Nueva Iguazú 21,1 28,3 0,0 1,2 3,0 19,9 1,8 24,7

Bogotá 55,8 17,0 5,4 2,7 3,4 8,8 1,4 5,4

Medellín 27,8 26,6 6,5 3,0 1,2 14,8 5,3 14,8

Barranquilla 39,4 17,1 12,6 1,7 0,6 21,1 1,1 6,3

Quito 61,8 10,7 12,4 7,3 2,2 4,5 0,0 1,1

Guayaquil 36,2 31,2 6,5 2,2 2,2 19,6 0,0 2,2

Manta 43,9 18,7 7,0 4,3 3,7 17,1 1,1 4,3

Lima 47,6 20,6 12,7 3,2 1,6 7,1 1,6 5,6

Arequipa 43,4 18,4 14,5 5,9 0,0 13,2 0,7 3,9

Piura 47,2 10,6 15,4 2,4 7,3 13,0 0,0 4,1

Montevideo 39,4 20,4 11,3 2,1 2,1 18,3 2,1 4,2

Salto 35,2 34,1 7,7 0,0 4,4 12,1 4,4 2,2

Caracas 47,6 23,8 3,2 1,6 7,9 14,3 0,0 1,6

Maracaibo 49,4 9,0 11,2 2,2 1,1 24,7 1,1 1,1

San Cristóbal 33,6 19,6 4,2 1,4 9,8 17,5 4,9 9,1

Promedio 42,0 22,3 7,9 2,7 3,3 13,6 1,2 7,0Fuente: CAF (2009b).

laboral actual con la anterior. Aunque no se reportanaquí las cifras exactas, la mayoría de los migrantestrabajaba de forma remunerada o asistía a un centrode enseñanza antes de migrar y este es un patrónrelativamente uniforme entre todas las ciudades delestudio. También es posible ver, para cada una de laspersonas encuestadas, si su condición laboral cambióentre el momento antes de migrar y el presente. Lafracción de los que estaban en cada una de las cate-gorías (buscando trabajo, trabajando de forma noremunerada, entre otros) antes de migrar pero que, enla actualidad, se encuentran en otra distinta es unaestimación de la probabilidad de pasar de una cate-goría a otra con el proceso de migración. Precisa-mente, estas fracciones se muestran en el Cuadro 3.5,calculadas sobre la base de las ciudades incluidas enla encuesta de la CAF, bajo el supuesto de que estasprobabilidades son similares en todos los paísesincluidos. El cuadro muestra que una persona quehaya estado buscando trabajo en una ciudad pequeñatiene una probabilidad de 73% de encontrarlo si semuda a una ciudad grande y de 56% de encontrarlo sise traslada a otra ciudad pequeña. Por otra parte, unindividuo que trabaja de manera remunerada en unaciudad grande tiene un 73% de probabilidad de

continuar en esa condición si se muda a una ciudadpequeña y 67% de probabilidad en caso de migrar aotra ciudad grande (p.e., de Córdoba a BuenosAires). Una persona en una ciudad grande dedicada aoficios del hogar tiene una probabilidad de 32% deencontrar un trabajo remunerado en una ciudadpequeña (y 68% de probabilidad de permanecer ensu condición laboral original); sin embargo, si esamigración ocurre de una ciudad pequeña a unagrande, la probabilidad de pasar a trabajar de maneraremunerada sube a 36%. Estas probabilidades solodescriben parte del proceso de migración, no preten-den mostrar un patrón diferente al de los no migran-tes, puesto que para ello sería necesario tener infor-mación histórica para períodos de tiempocomparables para el grupo de no migrantes.

Otra dimensión importante por la cual la condiciónlaboral de la persona puede cambiar como conse-cuencia de la migración es el sector económico quela emplea. Antes de migrar, alrededor de 33% de lostrabajadores laboraban por cuenta propia; 39%, enla empresa privada; y 15%, en el sector público (encomparación con 41%; 13,4% y 27%, respectiva-mente, para la fuerza de trabajo en general).

69Capital humano en movimiento

Cuadro 3.5 Probabilidades de transición entre categorías de ocupaciónCiudad de destino

Trabajó demanera

remunerada

Trabajó comono remunerado

Buscótrabajo

Asistió aun centro

de enseñanzas

Oficios delhogar

Otro/No precisa

Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande

Ciudaddeorigen

Trabajóde maneraremunerada

Pequeña 0,69 0,70 0,01 0,02 0,05 0,05 0,01 0,02 0,16 0,16 0,07 0,06

Grande 0,73 0,67 0,00 0,03 0,01 0,05 0,02 0,00 0,17 0,14 0,07 0,11

Trabajó comono remunerado

Pequeña 0,59 0,57 0,03 0,11 0,03 0,04 0,03 0,00 0,21 0,20 0,10 0,08

Grande 1,00 0,75 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,25 0,00 0,00

Buscótrabajo

Pequeña 0,56 0,73 0,00 0,00 0,06 0,00 0,00 0,00 0,38 0,13 0,00 0,13

Grande 0,67 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,33 1,00 0,00 0,00

Asistió a uncentro deenseñanzas

Pequeña 0,61 0,64 0,01 0,02 0,02 0,03 0,05 0,04 0,24 0,23 0,07 0,03

Grande 0,65 0,69 0,02 0,00 0,06 0,00 0,10 0,04 0,12 0,23 0,06 0,04

Oficiosdel hogar

Pequeña 0,29 0,36 0,01 0,02 0,02 0,02 0,02 0,01 0,64 0,56 0,02 0,04

Grande 0,32 0,20 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,68 0,80 0,00 0,00

Otro/No precisa

Pequeña 0,54 0,54 0,01 0,03 0,04 0,06 0,01 0,02 0,27 0,25 0,12 0,10

Grande 0,65 0,52 0,03 0,00 0,00 0,04 0,03 0,09 0,18 0,26 0,12 0,09

Fuente: CAF (2009b).

La probabilidad de transitar desde, por ejemplo, unempleo formal hacia el trabajo por cuenta propia noprofesional al migrar desde una ciudad pequeña auna ciudad grande puede contribuir a la discusiónsobre la naturaleza de la migración y sus consecuen-cias para los trabajadores. El Cuadro 3.6 muestra lasprobabilidades de transición entre categorías ocupa-cionales al momento de la migración, estimadassobre la base de datos de la encuesta de la CAF. Unempleado de una empresa privada que migra de unaciudad pequeña a una grande tiene un 3% de proba-bilidad de terminar trabajando en el sector público,54% de probabilidad de continuar trabajando en elsector privado, 12% de trabajar por cuenta propiaprofesional o empezar un negocio propio, y 23% deprobabilidad de caer en la categoría de cuenta propiano profesional (el desempleo y otras categoríastienen una probabilidad de 8%). Por otra parte, untrabajador por cuenta propia no profesional quereside en una ciudad grande tiene una probabilidadde 0% de encontrar trabajo en el sector público si semuda a una ciudad pequeña, 16% de probabilidadde entrar a una empresa privada, 6% de probabilidadde empezar una empresa propia y 71% de probabili-dad de mantenerse en esa categoría ocupacional.

A pesar de que estos cambios de sector y de catego-ría ocupacional no pueden atribuirse estrictamente

al proceso de migración, y tampoco pueden compa-rarse con los cambios de sector de los no migrantes,las transiciones aquí descritas muestran que lamigración conlleva una gran variedad de experien-cias en términos de movilidad intersectorial e inter-ocupacional, aunque también es claro que existe unnivel elevado de persistencia en estas condicioneslaborales.

De esta visión panorámica de la migración en lasciudades estudiadas, se desprenden dos leccionesfundamentales: en primer lugar, la migracióninterna es un fenómeno generalizado, cuantitativa-mente más importante que la migración internacio-nal; y en segundo lugar, la migración está motivada,principalmente, por factores asociados a la condi-ción laboral del migrante o sus familiares. A pesarde que las amenidades ofrecidas por diferentesciudades no parecen ser factores motivadores muyrelevantes para la migración, es necesario destacarque estas amenidades, por lo general, guardan unarelación estrecha con las condiciones productivasgenerales de la localidad, de tal manera que loslugares donde hay mayor probabilidad de encontrarmejores oportunidades laborales son también aque-llos donde probablemente haya mejores serviciospúblicos. También se desprende del análisis de losdatos de la encuesta de la CAF que existe una gran

70 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 3.6 Probabilidades de transición entre sectores luego de migrarCiudad de destino

Empleo sectorpúblico

Empleo enempresa privada

Cuenta propiaprofesiona/patrono

Cuenta propiano profesional Otros

Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande Pequeña Grande

Ciudaddeorigen

Empleosectorpúblico

Pequeña 0,68 0,45 0,10 0,17 0,01 0,11 0,16 0,13 0,05 0,13

Grande 0,58 0,38 0,16 0,31 0,11 0,15 0,16 0,15 0,00 0,00

Empleoen empresaprivada

Pequeña 0,07 0,03 0,63 0,54 0,05 0,12 0,22 0,23 0,04 0,08

Grande 0,09 0,04 0,54 0,70 0,09 0,12 0,23 0,14 0,05 0,00

Cuenta propiaprofesiona/patrono

Pequeña 0,09 0,05 0,22 0,23 0,41 0,41 0,25 0,20 0,03 0,11

Grande 0,00 0,14 0,20 0,00 0,60 0,71 0,00 0,00 0,20 0,14

Cuentapropiano profesional

Pequeña 0,03 0,07 0,17 0,23 0,04 0,05 0,66 0,57 0,09 0,08

Grande 0,00 0,12 0,16 0,20 0,06 0,12 0,71 0,48 0,06 0,08

OtrosPequeña 0,17 0,12 0,32 0,23 0,04 0,07 0,35 0,30 0,13 0,28

Grande 0,20 0,25 0,27 0,31 0,00 0,00 0,13 0,19 0,40 0,25

Fuente: CAF (2009b).

71Capital humano en movimiento

heterogeneidad entre individuos sobre la manera enque cada quien percibe y aprovecha tales oportuni-dades, con transiciones entre sectores y ocupacio-nes que no reflejan de manera exacta ningún este-reotipo sobre migrantes entre ciudades pequeñas oincluso rurales, y ciudades grandes.

Retornos privados a la migración

Tal y como se ha analizado en los dos capítulosanteriores, la distribución territorial de la actividadeconómica y, por tanto, de las oportunidades labo-rales para los trabajadores y de la disponibilidad deservicios públicos de calidad responde a diversosfactores íntimamente relacionados: la fortalezainstitucional local que facilita la provisión de bienesy servicios públicos adecuados, la presencia deeconomías de aglomeración que favorece activida-des productivas complementarias, y la acumulaciónde capital humano que es parte fundamental deambas. La interacción de estos elementos en cadalugar puede tener una dinámica muy diferente, locual podría explicar las diferencias regionales quese observan en la realidad.

Como se ha venido destacando, las personas semueven a lo largo del territorio, en buena medidacomo respuesta a las oportunidades laborales presen-tes en su lugar de origen en comparación con las deotros lugares, de tal manera que el hecho de que hayagran movimiento interno constantemente y especial-mente desde las zonas rurales a las urbanas sugiereque las diferencias de productividad al interior de lospaíses son sustanciales. Además de los hechos estili-zados en este sentido, presentados en el capítulo 1, sepueden identificar, sobre la base de las gananciassalariales que percibe un trabajador al migrar de unsitio a otro, las diferencias de productividad quepueden representar no solamente oportunidades paraalgunos trabajadores sino para toda la sociedad.

A partir de la encuesta de la CAF, es posible haceruna estimación muy simple del cambio en elingreso derivado de la migración que sería elcambio observado en el ingreso neto de lo que sehubiese esperado que fuera este ingreso en ausenciade la migración (p.e., por acumulación de experien-cia laboral). Asumiendo un crecimiento “vegeta-tivo” de los ingresos de los trabajadores de alrede-dor de 3% anual en dólares, es posible descontar delincremento de ingreso reportado la parte que se

hubiese esperado independientemente de si el traba-jador migrase o no. En promedio, este cálculoresulta en un aumento importante de alrededor de19 dólares mensuales (luego de eliminar el 5%superior e inferior de los cambios registrados) querepresentan, en promedio, un poco más del 13% delingreso mensual de los migrantes incluidos en lamuestra. Esta cifra es solo indicativa y no puedeinterpretarse causalmente, sin embargo, revela queincluso un cálculo muy simple puede sugeririmpactos de gran significado cuantitativo.

Debido a que los individuos deciden migrar, enalguna medida, hacia donde sus habilidades ydestrezas son más valoradas, o simplemente debidoa que son personas más emprendedoras o menosadversas al riesgo, al observar una cierta gananciasalarial por parte de un migrante, es difícil distin-guir la fracción de esa ganancia que se debe a lascaracterísticas individuales y la que se debe a lasdiferencias de productividad general entre los luga-res de origen y destino (calidad institucional,economías de aglomeración, entre otras). En unestudio realizado para este reporte (Clemens yOrtega, 2009), se han estimado los retornos a lamigración interna entre los 27 estados de Brasil,utilizando registros individuales del censo pobla-cional para cuatro olas del Censo Demográficoentre 1970 y 2000. Resulta complejo lograr estamedición ya que posiblemente el migrante es dife-rente al no migrante debido a características quepueden observarse y a otras más difíciles de identi-ficar como su disposición a tomar riesgos. Clemensy Ortega (2009) ofrecen varias medidas de gananciasalarial debida a la migración, controlando tantopor características observables (educación, edad yraza) como por características no observables yrealizan la medición a partir de la diferencia con ungrupo de comparación que se presume tiene carac-terísticas no observables similares. Por ejemplo,más allá de las diferencias en la educación, la expe-riencia y quizá la raza, dos personas con ocupacio-nes muy simples (“elementales”), como la limpiezade oficinas, no deberían tener salarios muy diferen-tes en dos lugares distintos del territorio nacional, amenos que la valoración de esa actividad seadistinta debido, por ejemplo, a una diferencia en laproductividad de todos los factores de producción.

El punto de partida es la comparación entre los sala-rios de aquellos que migraron y los que se quedaron

en su lugar de origen, controlando solamente porfactores observables. En vista de que la migraciónentre los 27 estados de Brasil produce 27 x 26 retor-nos posibles, resumir esta gran cantidad de infor-mación es difícil, por lo que se ha optado pormostrar la relación entre este retorno bruto (contro-lando por educación, edad y raza) y la distanciaentre el lugar de origen y el de residencia de losmigrantes. El Gráfico 3.1 muestra esta relación esti-mada para las cuatro olas del censo utilizadas.

En las cuatro olas del censo se observa una relaciónpositiva entre la distancia del lugar de origen delmigrante, y su ganancia salarial al migrar. En lamedida en que la persona se aleja más de su lugar deorigen, recibe una compensación salarial mayor,independientemente de su nivel educativo, experien-cia y raza, lo cual puede ser consecuencia de barrerasal movimiento o diferencias de información entreregiones que dificultan el movimiento entre territo-rios más apartados. En 1970, un migrante interno enBrasil que se moviera alrededor de 2.000 km (ladistancia entre Pernambuco y Sao Paulo) obtenía, enpromedio, una ganancia salarial de aproximada-mente 50%, para 1980 esta ganancia bajó a alrede-dor de 40%, y para 1991 de nuevo subió hasta casi60%, nivel en el que se mantuvo hasta el año 2000.

Dadas las consideraciones anteriores sobre la posibleconfusión de esta ganancia salarial por la migracióncon diferencias no observables entre migrantes y nomigrantes, el siguiente ejercicio restringe el cálculode las ganancias salariales a trabajadores en ocupa-ciones llamadas “elementales” que, por lo general,requieren destrezas muy básicas e implican opera-ciones repetitivas de carácter manual. De esta forma,al comparar los salarios de migrantes y no migrantesen ocupaciones elementales, es difícil argumentarque las diferencias salariales se deben a factores noobservables como la disposición a tomar riesgos y elánimo emprendedor. El Gráfico 3.2 muestra las rela-ciones equivalentes del Gráfico 3.1 pero restringidosa ocupaciones elementales e incluye el gráficocorrespondiente a todas las ocupaciones con finescomparativos.

Es notable observar cómo el patrón de retornos queaumenta con la distancia del lugar de origen semantiene, incluso una vez que se restringe a ocupa-ciones donde los factores no observables probable-mente no jueguen un papel relevante en el salario.Los órdenes de magnitud del retorno a la migraciónson similares a los observados para el resto de lasocupaciones, lo cual sugiere que el grado de selec-ción (no observable) positiva de los migrantes

72 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Gráfico 3.1Ganancia salarialde la migración,controlando por

factores observables a/en 27 estados de Brasil(todas las ocupaciones)

Kilómetros

Año 1970

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Kilómetros

Año 1980

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Kilómetros

Año 1991

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Kilómetros

Año 2000

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

a/ Se utilizaron como factores observables la educación, la edad y la raza.Fuente: Clemens y Ortega (2009).

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incluso en otras ocupaciones no parece ser particu-larmente importante. El máximo retorno a la migra-ción en Brasil llegó a niveles de 80% en 1970 paratrabajadores dispuestos a moverse alrededor de2.500 km, luego se redujo hacia la década de losochenta para luego volver a aumentar en 1991 ybajar de nuevo en 2000. Estas fluctuaciones en eltiempo han estado vinculadas a cambios en losniveles de desigualdad agregada de la economíaque, en parte, han sido consecuencia de distorsionesque dificultan la asignación eficiente de los recur-sos en el territorio y que generan oportunidades deganancias de productividad.

Este ejercicio para la economía brasileña muestraque probablemente en el resto de los países de laregión, aunque en diversos grados, existen diferen-cias internas de productividad suficientementeimportantes como para generar retornos a la migra-ción entre localidades al interior de las fronteras dehasta 80%. Por consiguiente, las políticas dirigidas amejorar la movilidad territorial de trabajadorestienen un potencial elevado para mejorar la producti-vidad agregada de la economía, aunque puedanimplicar aumentos en las disparidades regionales deingresos. Desde la perspectiva del capital humanolocal, las fuerzas que mueven a los individuos no son

susceptibles de control externo, de tal manera quepara consolidar un proceso de acumulación de capa-cidades localmente, es necesario propiciar las condi-ciones para que el mercado laboral sea suficiente-mente atractivo, para los locales y para los foráneos.

Impactos sociales de la migración

La distribución territorial del capital humano surgea partir de la interacción de personas y organizacio-nes en diversos mercados en la búsqueda de lasmejores condiciones para sí mismas; sin embargo,existen fuerzas de aglomeración, economías exter-nas generadas por la especialización y otros facto-res que pueden tener impactos sobre las condicio-nes de vida y de producción en los territorios, peroque no son internalizados adecuadamente por losparticipantes en el mercado. Esto implica que lasuma de las decisiones individuales no necesaria-mente conduce al máximo bienestar posible a nivelagregado. Si en la decisión de localización, el indi-viduo no tiene en cuenta algunas de las consecuen-cias de sus acciones, estos efectos se manifestaránde una forma desproporcionada en caso de que seannegativos para el colectivo (p.e., contaminación) ode una forma insuficiente en caso de que sean posi-tivos (p.e., derrame de conocimiento).

73Capital humano en movimiento

Gráfico 3.2Ganancia salarialde la migración,controlando porfactores observables a/y no observables en 27estados de Brasil

Kilómetros

Año 1970

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Kilómetros

Año 1980

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Todas las ocupaciones Ocupaciones elementales

Kilómetros

Año 1991

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

Kilómetros

Año 2000

3.0002.0001.0000

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

a/ Se utilizaron como factores observables la educación, la edad y la raza.Fuente: Clemens y Ortega (2009).

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Estos efectos externos pueden dar lugar a que elconjunto de decisiones de los actores deje sinexplotar algunas oportunidades de mejorar elbienestar y, por lo tanto, que existan oportunidadespara la intervención pública. Pese a que resulte difí-cil obtener una cuantificación completa y precisa,en algunas circunstancias es posible lograr medicio-nes puntuales de la magnitud de los impactos sobrelas comunidades de origen y destino de los migran-tes, impactos que no son internalizados por ellos.Estos impactos pueden ocurrir en ámbitos directa-mente vinculados a lo productivo y en otras dimen-siones como la educación, la salud o incluso laseguridad.

En un estudio realizado para este reporte, Deb ySeck (2009a) estiman el impacto de la migracióninterna en México sobre las comunidades de nomigrantes en varias dimensiones, entre ellas, lasalud de adultos y niños, y el nivel de consumo delos hogares. Estos autores utilizan información anivel individual sobre todas estas variables y obser-van tanto a los migrantes como a los no migrantesentre el año 2001 y 2005 en ese país. Además deidentificar un impacto positivo de la migraciónsobre los hogares de los migrantes, encuentran queen las comunidades donde hubo más emigraciónhacia otras entidades al interior del país, hubo cier-tas medidas de salud para aquellos hogares sinmigrantes que mostraron desmejoras entre 2001 y2005, controlando por características observables yno observables de los hogares (Deb y Seck, 2009b).Por otra parte, también restringiendo el análisis ahogares sin migrantes en México, los autores hallanun impacto positivo significativo sobre el consumode los hogares pero que se distribuye de maneradesigual: los hogares más pobres se benefician de lamigración mucho más que los ricos. Aunque estalínea de investigación es incipiente y requieremayor verificación empírica en otros contextos, elresultado muestra que uno de los efectos externosde la migración sobre las comunidades de origen esla reducción de la desigualdad en el consumo. Estoes plausible si las actividades económicas que seestimulan a partir del aumento de las remesas sonactividades en las que los estratos menos educadostienen un papel más importante y, por tanto, sebenefician más. Por otra parte, dichos autores noencuentran ningún efecto de la migración sobrevariables vinculadas a la salud psicosocial de lasfamilias. Henderson et al. (2000) encuentran que en

Corea, el proceso de urbanización condujo a unaconcentración gradual de las ideas, generando efec-tos positivos de derramamiento que aumentaron losincentivos a invertir y en general, originaron unespiral positivo de aumento de la productividad,acumulación de factores y crecimiento económico.Este tipo de fuerzas puede haber generado círculosvirtuosos en distintas ciudades en la región, comose ha descrito en el capítulo 1, donde el capitalhumano interactúa con las instituciones locales ylas fuerzas de aglomeración de otros factores paragenerar ganancias de productividad.

Se ha enfatizado la importancia cuantitativa de lasmigraciones voluntarias y su utilidad para identifi-car posibles ganancias de eficiencia productiva através de políticas dirigidas a reducir los costos demigración; sin embargo, existen instancias demigración forzada por diversas razones comoconflictos armados, planes de desarrollo que obli-gan a toda una población a reubicarse, o desastresnaturales que, a pesar de representar un costoemocional y material importante para las familiasdesplazadas, permiten estudiar algunos elementosque pueden dejar lecciones de política relevantes.El huracán Mitch, que entre finales de octubre yprincipios de noviembre de 1998 golpeó fuerte-mente a buena parte de Centroamérica y el Caribe,dejando en algunos casos más de 15 metros delluvia, generó un caos en muchas ciudades de lazona e impulsó a miles de personas a dejar susviviendas para reubicarse en lugares menos afecta-dos. Carvajal y Pereira (2009) sugieren que a pesarde la uniformidad del shock climático sobre lasfamilias en un territorio dado, las respuestas migra-torias no necesariamente fueron similares paratodos los hogares, y que las condiciones de vulnera-bilidad inicial afectaron de manera importante laprobabilidad de que los hogares decidieran mudarseo no como consecuencia del huracán. Esta vulnera-bilidad no solamente varía entre hogares sino entretipos de localidades; por ejemplo, en las zonas urba-nas el impacto parece haber sido diferente que enlas zonas rurales. Estas diferencias sugieren que laspolíticas locales para atraer o retener trabajadoresdeben considerar la heterogeneidad de la poblacióny los grupos que pueden tener mayores o menoresincentivos a moverse en un momento determinado.

Las migraciones forzadas pueden también, en algu-nas ocasiones, servir de casos de estudio para tratar

74 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

75Capital humano en movimiento

de comprender mejor los impactos de los flujosmigratorios sobre las condiciones de vida de losmigrantes y no migrantes y que, por lo general, noson internalizados por aquellos que deciden migrar;un ejemplo de ello lo constituyen los conflictosarmados que en la región han ocasionado un númeroenorme de migrantes forzados. Por ejemplo enCentroamérica, los conflictos armados de la décadade los ochenta ocasionaron cientos de miles dedesplazados (alrededor de 1.800.000, representandoel 10% de la población de la región para 1987),cambiando sustancialmente el panorama social ypolítico de esos países (Alonso, 1992-1993). EnColombia, la Agencia Presidencial para la acciónsocial y la cooperación internacional de la Presiden-cia de la República, en su Registro Único de Pobla-ción Desplazada (RUPD), muestra que para mediadosdel año 2009 había en ese país alrededor de 3,1millones de desplazados por el conflicto interno quelos aqueja desde hace más de 40 años.

Precisamente, el caso de Colombia sugiere que elcrecimiento poblacional acelerado de Bogotá entre1996 y 2003, ocasionado por los desplazados de laguerrilla, tuvo un impacto significativo sobre elmercado laboral bogotano, generando una sobreo-ferta laboral y, en consecuencia, un incremento enel desempleo (Lozano y Silva, 2005). Las migracio-nes forzadas como la colombiana y sus efectossobre las localidades de destino de los migrantespermiten detectar los posibles efectos negativos quepueden tener los movimientos migratorios internosde gran escala sin un proceso de planificación yordenamiento urbano adecuado. Este ha sido unfenómeno recurrente en la región, donde las gran-des urbes han crecido aceleradamente pero sincapacidad para asimilar adecuadamente a la nuevapoblación que frecuentemente termina improvi-sando viviendas en los límites de la ciudad y/o esta-bleciéndose en condiciones muy precarias. Esteproceso, a su vez, genera retos adicionales para laplanificación de la provisión de servicios básicoscomo agua, saneamiento y electricidad, tal y comose verá en el capítulo 7.

Políticas públicas locales para el capitalhumano

En el presente capítulo ha podido confirmarse quelos individuos y las familias toman sus decisionesde ubicación a lo largo del territorio, motivados por

la búsqueda personal de mejores condiciones devida y ello puede, por ende, servir de reflexión parala elaboración de políticas públicas para la atrac-ción y retención de capital humano en los territo-rios. Además, también queda claro que en su deci-sión de migrar, los individuos no necesariamentetienen en cuenta todas las consecuencias de sureubicación, lo cual puede conllevar (como haocurrido) al crecimiento desordenado de los espa-cios urbanos, generando a su vez dificultadesadicionales en la formulación de políticas.

Además de la perspectiva nacional, que aboga porla reducción de las barreras (físicas, de informa-ción, entre otras) que dificultan el movimiento depersonas al interior de los países, es útil considerar,desde el punto de vista local, dos perspectivas alter-nativas: por una parte, la perspectiva de la localidadque se encuentra en condición de receptor neto demigrantes; y por otra, la de las localidades más bienafectadas por un proceso de emigración.

Bien sea que las localidades en un momento deter-minado pasen por un proceso de inmigración o deemigración neta, que podría en ambos casos impli-car ganancias de bienestar y/o de productividad,siempre será deseable atraer y retener el capitalhumano necesario y adecuado para las necesidadesproductivas e institucionales locales. En ciertosentido, las políticas de retención son similares a lasde atracción ya que, como es de esperar, el núcleode tales esfuerzos debe radicar en el avance de lasposibilidades de trabajo productivo y bien remune-rado en la localidad; sin embargo, para el caso delos migrantes (domésticos e internacionales) esrazonable complementar esas condiciones laboralescon iniciativas que faciliten la asimilación culturaly del idioma –como se ha venido haciendo pormucho tiempo en algunas ciudades de Japón, dondese imparten clases de japonés gratuitas, además deotras actividades interculturales, a los migrantes(Tegtmeyer Pak, 2001)–; o para el caso de losmigrantes internos, mejorar las vías de comunica-ción con el resto del país con el fin de acortar ladistancia efectiva de las personas con su lugar deorigen u ofrecer algún tipo de facilidad para laincorporación a redes a través de clubes sociales uotros mecanismos. Algunos costos de instalación enciudades en América Latina se ilustran en el Recua-dro 3.1 (ver p. 76) y subrayan la importancia de quelos sistemas de control de uso de los servicios

76 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

En Colombia, el disfrute subsidiado de ciertos servicios públi-cos, como el de salud y educación, exigen que el usuarioposea un carné del SISBEN (Sistema de Identificación dePotenciales Beneficiarios de Programas Sociales). Paraobtenerlo, en caso de haber cambiado de municipio de resi-dencia, la familia interesada debe, en primer lugar, desvincu-larse del SISBEN en el municipio de origen y luego dirigirse ala oficina del organismo del municipio de llegada. Una vezverificada la desvinculación, a la familia se le hace unaencuesta en su nueva residencia (unas semanas o inclusomeses después) para determinar a qué estrato socioe-conómico pertenece. Posteriormente, se entregan a los inte-grantes de la familia nuevas identificaciones que les otorganacceso a los servicios.

En el municipio Chacao, en Caracas, al momento de optar porun cupo en cualquiera de las escuelas públicas, se exige una

carta de residencia que es expedida por la Dirección deJusticia Municipal. Para obtener esta carta, el interesadodebe presentar una serie de requisitos como recibos de servi-cios a su nombre, documento de propiedad registrado o, ensu defecto, contrato de arrendamiento notariado, fotocopia derecibos de pago de impuestos municipales del año en curso yfotocopia de la cédula catastral. En este municipio, estostrámites suelen ser expeditos, pero en caso de que el sistemano funcione adecuadamente, como suele ocurrir en la región,el acceso a ciertos servicios se puede retrasar de manerasustancial. De modo muy similar, en Santiago de Chile, esnecesario acreditar la residencia en alguna de las comunasde la ciudad para poder acceder a los servicios ofrecidos porlas Estaciones Médicas de Barrios.

Fuente: elaboración propia.

Recuadro 3.1 Algunos costos de instalación

públicos funcionen de manera eficiente, puesto quepueden convertirse en obstáculos para una movili-dad laboral positiva para la localidad.

Por otra parte, existen también ejemplos de inter-venciones activas dirigidas a la asimilación demigrantes en ciudades extranjeras. Esta clase deiniciativa es justamente la que se ha venidollevando adelante en la ciudad de Edmonton enCanadá, que ha reconocido la importancia de unaincorporación efectiva de los migrantes a su comu-nidad (a través del mercado de trabajo) y, por lotanto, la ha promovido de manera activa, tal y comose refiere en el Recuadro 3.2.

Este tipo de iniciativa explícita para mantener yatraer al capital humano en las localidades tiene queestar atada directamente al tema productivo. Laspolíticas dirigidas a incrementar la densidad pobla-cional en territorios donde las oportunidades labo-rales son escasas no tienen mayores probabilidadesde éxito; en todo caso, ello dependería de la posibi-lidad un tanto remota de que, a partir de los subsi-dios a la reubicación hacia esos lugares, se descu-briera alguna fuente de crecimiento económicocomo un recurso natural o alguna otra ventaja quejustificara la concentración poblacional en ese sitio.

El proceso de migración más evidente y preponde-rante en América Latina en los últimos 50 años hasido el movimiento masivo de personas desde las

zonas rurales hacia las ciudades. Mientras que en1950 un poco menos de 42% de la población vivíaen las ciudades, en la actualidad esta cifra ha sobre-pasado el 75% (CEPAL, 2002). Ciertamente, estosmovimientos han respondido, en su gran mayoría, ala percepción (y la realidad) de mejores oportunida-des laborales en las ciudades, lo que ha tenido algu-nas consecuencias muy positivas en términos deaumento de productividad por la concentración decapital humano complementario que favorece nosolo la actividad privada sino también la institucio-nalidad pública. Sin embargo, en muchos casos estecrecimiento no se ha visto acompañado de unproceso de planificación del crecimiento urbanoque permita una asimilación sin traumas de estosimportantes flujos de personas.

De tal manera que, desde la perspectiva de las loca-lidades que enfrentan en la actualidad o que enfren-tarán en el futuro procesos de inmigración neta,resulta fundamental que la provisión de infraestruc-tura para los servicios básicos sea suficiente, que seplanifiquen las zonas de crecimiento residencial enconsonancia con la localización de las zonas demayor actividad comercial y económica, que seimplementen programas e inversiones para garanti-zar que los flujos de vialidad urbana no se convier-tan en un obstáculo para el crecimiento de laproductividad y, en general, que se provean losbienes y servicios locales necesarios para la mejoraen la calidad de vida de la ciudadanía. En definitiva,

las ciudades –que son las principales receptoras demigrantes y que probablemente lo seguirán siendo–deben hacer esfuerzos por planificar este creci-miento poblacional y no intentar frenarlo a fin de noagravar las condiciones de precariedad en las quevive gran parte de la población. Probablementecualquier intento por frenar este proceso seainocuo, de modo que la respuesta adecuada esasumir el reto de crear ciudades y ciudadanos conigualdad de oportunidades.

Conclusiones

Tal como se ha destacado en los dos capítulos ante-riores, la distribución de la actividad económica alo largo del territorio responde a una serie de facto-res históricos, institucionales y tecnológicos de unelevado nivel de complejidad. Este capítulo hasugerido que existen oportunidades de intervenciónpara la mejora de la productividad agregada a travésde una distribución más eficiente de los recursos,específicamente a través de la reducción a nivel

agregado e incluso a nivel local de las barreras almovimiento interno. También ha sugerido que anivel local existe una serie de políticas que losgobiernos pueden utilizar con el objetivo de aumen-tar el atractivo de sus territorios para el capitalhumano, y que dichas políticas pueden incrementarel potencial productivo local para impulsar círculosvirtuosos de atracción y productividad.

El movimiento de las personas desde y hacia cier-tas localidades es reflejo de los factores que lashacen más o menos atractivas; de igual modo,tiene un impacto directo sobre las posibilidadesque cada una tiene de convertirse en polo de desa-rrollo. En consecuencia, las localidades se ven enla necesidad de moverse en un portafolio de políti-cas que incluya acciones dirigidas puntualmente ahacer más atractiva la vida cotidiana de losmigrantes quienes pueden hacer un aporte valiosoa la comunidad, a apoyar iniciativas que favorez-can el desarrollo de actividades económicas que lepermitan retener al talento propio y atraer talento

77Capital humano en movimiento

Algunas ciudades en el mundo han detectado la importanciaque los flujos migratorios tienen sobre su desempeñoeconómico, tal es el caso de Edmonton en Canadá, donde seha venido implementando una serie de políticas con el objeti-vo expreso de retener a la población migrante ya existentecomo de mantener el flujo de migrantes en el futuro. Ello seha logrado a través de mejoras sustanciales en la calidad devida, en las condiciones laborales y en los mecanismos através de los cuales la ciudad se promociona a sí misma.

En Edmonton, esta política no tuvo un origen único: por un lado,respondió a las exigencias en términos de demanda de traba-jadores planteada por la dinámica económica de la ciudad; y porotro, se originó en el deseo de las autoridades locales de hacerde la ciudad un lugar con mayor atractivo cultural y universal.

Con estos objetivos en mente, las autoridades locales, enprimer lugar, buscaron conocer las inquietudes y necesidadesen distintos ámbitos de la vida de la ciudad, para lo cual serealizaron reuniones con grupos de migrantes, residentes,sector privado, entre otros, y se consideraron sus diversaspropuestas. También se realizó una pequeña investigaciónsobre los canales de comunicación e información entre poten-ciales migrantes y la ciudad. Asimismo, se diseñaron encues-tas dirigidas a grupos de inmigrantes tanto en Edmonton como

en otras ciudades que compiten por la masa de migrantes.Estas encuestas revelaron, por ejemplo, que la mayoría deellos elige su destino en función del atractivo laboral del lugar,seguido de la cercanía con la familia y de la calidad de vida. Sedelineó a grandes rasgos el perfil del migrante: sexo, edad yocupación, y también se les pidió a los encuestados que iden-tificaran las ventajas y las desventajas de vivir en la ciudad.

A partir de allí surgió una serie de posibles acciones de políti-cas: mejorar los canales de información y coordinación delmercado laboral no solo a través de canales oficiales sinotambién a través de canales informales como agenciasprivadas de empleo; aumentar las facilidades para la adquisi-ción de viviendas; fomentar una mayor integración de losinmigrantes en la comunidad de residencia a través de activi-dades recreativas e informativas, programas de concien-ciación sobre las ventajas de la inmigración dirigidos a lapoblación nativa, prácticas no discriminatorias de empleo;mejorar la provisión y el acceso a ciertos servicios públicoscomo el transporte y los sistemas de salud y educación,trabajo coordinado con los principales empleadores de laciudad; y mejorar la disponibilidad de información sobre losatributos, facilidades y amenidades de la ciudad, entre otros.

Fuente: Darwin et al. (2005).

Recuadro 3.2 Políticas de atracción y retención de inmigrantes en Edmonton (Canadá)

de otras partes, y a fomentar la capacitación delrecurso humano local para adecuarse a las necesida-des de los sectores productivos locales. Asimismo,estas acciones deben implementar sistemas básicosde planificación y regulación urbana que permitanel crecimiento ordenado de las ciudades, ofreciendolas condiciones materiales de acceso a servicios,seguridad personal y calidad de las viviendasadecuadas para el desarrollo de una vida ciudadanadigna y con oportunidades para todos.

El manejo de estos portafolios de política requiereuna visión integral sobre la gestión local de losrecursos, de los servicios, de lo productivo, entreotros, lo que a su vez supone una complejidad parala que no todas las autoridades locales de la regiónestán preparadas pero que, en última instancia, severán en la necesidad de asumir si han de avanzar

de manera efectiva en el desarrollo integral de susterritorios. El capítulo que sigue trata en profundi-dad los retos de la gestión territorial de bienes yservicios públicos.

La migración es causa y consecuencia del procesode desarrollo económico y social de las localidades.En la reflexión sobre cómo lograr mejoras producti-vas agregadas (que pueden implicar mayores dispa-ridades en el ingreso) al tiempo que se reducen lasdisparidades en la calidad de vida, es de vitalimportancia tener presente cuáles son los incentivosexistentes al movimiento de personas desde o haciacada territorio y cómo las políticas los pueden alte-rar, ya que estos movimientos serán determinantesen la senda virtuosa o viciosa que cada localidadpuede seguir hacia el futuro.

78 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Descentralización y desarrollo localDescentralización y desarrollo local44

Introducción

El análisis de los patrones y determinantes del desa-rrollo local y las disparidades entre localidades yregiones no puede ignorar el estudio del régimen dedescentralización. En el capítulo 1 se mencionó queparte de las diferencias en el ingreso per cápita ybienestar entre regiones al interior de los países seexplica, además de los procesos de aglomeración yespecialización productiva, por diferencias en laacumulación de capital humano, provisión debienes públicos y otras políticas e instituciones quevarían a lo largo de los territorios. Es claro que unimportante determinante de esta variación es elrégimen de descentralización de gastos e ingresosestablecido en las distintas economías. Este tipo deinstitucionalidad formal define explícitamente lascompetencias y autonomías de los gobiernos subna-cionales en una serie de políticas que potencial-mente tienen un significativo impacto en el desarro-llo local. La descentralización permite a losgobiernos locales cumplir una función más impor-tante en la provisión de ciertos servicios, fijarimpuestos para su financiamiento y decidir sobreuna serie de regulaciones (p.e., uso del suelourbano, cuestiones ambientales, entre otras) queafectarán tanto el bienestar de los hogares como laeficiencia de las actividades productivas en el terri-torio y, a través de ello, en los niveles de ingreso ydesarrollo socioeconómico.

El objetivo central de este capítulo es entender enqué medida y por medio de qué canales la descen-tralización puede ser un instrumento que fortalezcalos procesos de desarrollo de las entidades territo-riales y por esta vía, reducir las disparidades econó-micas a nivel subnacional. En términos generales,los beneficios de la descentralización están relacio-nados con el hecho de que estas iniciativas permitenacercar las decisiones fiscales a las comunidadesmás directamente beneficiadas por estas medidas.Eso permite que la decisión sobre las políticasrefleje de manera más clara, las preferencias ycircunstancias de la sociedad y facilita, a su vez,que los ciudadanos tengan un mayor control sobreaquellas. No obstante estos beneficios, la descentra-lización podría tener consecuencias negativas sobrelas disparidades regionales cuando algunas regiones

y localidades no tienen la capacidad y el tamañosuficiente para gestionar eficientemente los servi-cios transferidos, o tampoco cuentan con basesimponibles suficientemente valiosas que les permi-tan recaudar ingresos para financiar dichos servi-cios. En este último caso, el proceso de descentrali-zación debería ir acompañado tanto de programasde capacitación como de un régimen de transferen-cias intergubernamentales que apoyen los ingresospropios de las jurisdicciones.

Un requisito necesario para que los beneficios de ladescentralización se materialicen es que existanmecanismos de descentralización política y partici-pación ciudadana que faciliten la conexión de lasautoridades subnacionales con la población local.Estos factores políticos y de participación ciudadanapueden generar por sí solos una importante varia-ción institucional entre jurisdicciones que tambiénexplicaría el distinto desempeño económico másallá de su efecto a través del impacto sobre las políti-cas de descentralización fiscal. De todas formas, esclaro que la descentralización fiscal, que se trata eneste capítulo, y la descentralización política asícomo los mecanismos de participación ciudadana,que se analizarán en el capítulo 5, son aspectos muycomplementarios de un programa que busque unmayor protagonismo de los territorios subnacionalesen el desarrollo económico.

El resto del capítulo se organiza de la siguientemanera: la segunda sección presenta un marcoconceptual que ayuda a entender los canales a travésde los cuales la descentralización fiscal puede cons-tituirse en un instrumento efectivo para el desarrolloregional y local. Las dos secciones siguientes apor-tan evidencia empírica sobre la relevancia de dichoscanales en relación con la descentralización en lagestión de los servicios o potestades de gastos(tercera sección), y la descentralización de impues-tos (cuarta sección). La quinta sección analiza elpapel complementario de las transferencias intergu-bernamentales en la reducción de las disparidadesregionales. La sexta sección presenta las conclusio-nes finales.

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Descentralización y desarrollo local

Descentralización y desarrollo regionaly local: un marco conceptual

El desarrollo de un marco conceptual que seproponga asociar la descentralización fiscal con eldesarrollo regional y local debe comenzar por defi-nir qué se entiende por ‘descentralización fiscal’para luego hacer la conexión entre estos dosconceptos.

¿Qué se entiende por ‘descentralización’?

La ‘descentralización’ se refiere a las iniciativas depolítica que implican traspasar decisiones presu-puestarias a autoridades subnacionales (provincias,regiones, municipios) elegidas a través de unproceso democrático (Bahl, 2007). Estas decisionespresupuestarias incluyen libertad para fijar los nive-les y la composición tanto de gastos como deimpuestos1.

Los mejores resultados de un programa de descen-tralización fiscal ocurren cuando este es compre-hensivo y guarda un balance entre sus distintoscomponentes. Claramente, esto abarca más queaspectos estrictamente fiscales. Como ya semencionó anteriormente y se elaborará con másdetalle en el capítulo 5, un sistema electoral quepermita una elección transparente y competitiva delas autoridades locales es muy importante, lomismo que el régimen de contratación de emplea-dos públicos y sus sistemas de capacitación, promo-ción y remuneración.

Los pilares fundamentales de un régimen dedescentralización fiscal incluyen la necesidad deque las principales decisiones fiscales se plasmenen la aprobación de un presupuesto público y queeste, una vez aprobado, no pueda ser transgredido oincumplido (p.e., vía aumentos de gastos o déficitsno autorizados); en otras palabras, debe evitarse laposibilidad de rescates financieros o “presupuestosblandos” (Kornai et al., 2003). Asimismo, en unsistema fiscal descentralizado, las autoridades loca-les deben tener amplia autonomía en la determina-ción del gasto en bienes y servicios públicos localesy, al mismo tiempo, deben poseer potestades para la

recaudación de ciertos impuestos que permitanfinanciar dichos gastos (por lo menos en un sentidoincremental).

Finalmente, si la asignación de potestades de gastose impuestos implica un desequilibrio vertical en lasfinanzas intergubernamentales (menor descentrali-zación de impuestos que de gastos, con lo cual elgobierno central es estructuralmente superavitariomientras que los gobiernos subnacionales son defi-citarios), se requiere establecer un sistema de trans-ferencias intergubernamentales que traspase partede los fondos recaudados por impuestos nacionalesa las entidades subnacionales. Dicho esquema detransferencias podría contemplar también la reduc-ción de posibles desequilibrios horizontales, pro-moviendo una redistribución de recursos haciaregiones y localidades más atrasadas (con mayordebilidad en sus bases impositivas).

Como puede apreciarse, la descentralización fiscalincluye varios componentes y resulta crucial quetodos ellos formen parte del paquete de políticaspara asegurar los mejores resultados. Se han obser-vado importantes fallas cuando las medidas abarcansolo un aspecto o son incompletas; por ejemplo,cuando se realiza una descentralización formal deatribuciones de gasto o ingreso pero con importan-tes condicionamientos establecidos por el gobiernonacional que, en la práctica, le restan autonomía alas jurisdicciones en las decisiones; o cuando ladescentralización de potestades de gasto se realizasin nuevas atribuciones impositivas, lo que podríallevar a que estos servicios no se ofrezcan; o, si seofrecen, los gobiernos locales podrían incurrir enun fuerte incremento en los déficits.

El nexo entre descentralizacióny desarrollo local

¿Por qué la descentralización puede ser un vehículopara el desarrollo de los territorios subnacionales?¿Cuáles son los canales por medio de los cuales ladescentralización puede afectar positiva o negativa-mente al desarrollo local y regional? Responder aestas preguntas resulta crucial para relacionar distin-tas políticas e iniciativas en esta materia con la

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1 Entre las potestades a descentralizar también se incluye la posibilidad de que las entidades subnacionales pueden elegir librementesu nivel de endeudamiento. El análisis que se elabora en este capítulo hace énfasis en temas de eficiencia asignativa por lo cual no seabordarán los temas referidos a endeudamiento local.

evidencia aún disputada sobre la descentralización ylas disparidades regionales (Rodríguez-Pose, 2009).

Existen diversos canales a través de los cuales ladescentralización puede promover el desarrollosubnacional. En primer lugar, como se mencionóanteriormente, según la teoría del federalismo fiscal(Teorema de la descentralización), la descentraliza-ción implica ganancias de eficiencia de asignación(allocative efficiencies) al permitir una mejorcorrespondencia entre las políticas y las preferen-cias y necesidades de las comunidades (Musgrave,1959; Oates, 1972). Un segundo aspecto, muyligado a lo anterior, es que la descentralizaciónpermite un mejor control y transparencia de laspolíticas públicas al reducir la distancia entre lasautoridades e instituciones públicas que toman lasdecisiones y la población local directamente benefi-ciada, la cual tendría incentivos para (y mayorcapacidad de) supervisar a los funcionarios(Putman, 1993;Azfar et al., 1999). Como se verá enel capítulo 5, esta mayor representatividad de laspolíticas y la capacidad de control se fortalecencuando la descentralización de funciones estáacompañada por la creación de mecanismos queaseguran elecciones locales competitivas y otrasformas de participación ciudadana.

En tercer lugar, la descentralización podría promo-ver una mayor competencia entre los gobiernoslocales, dada la creciente movilidad de capitales ypersonas entre los territorios subnacionales (“el votocon los pies” mencionado en Tiebout, 1956), lo quepodría promover innovación y diversidad en laspolíticas públicas locales, y en el largo plazo, lasmás exitosas podrían ser adoptadas por otros gobier-nos y localidades (Rodríguez-Pose y Bwire, 2004).

Ahora bien, estos beneficios de la descentralizaciónpodrían verse parcial o totalmente reducidos si losbienes públicos locales (p.e., servicios de infraes-tructura capital intensivos) y otras políticas (p.e.,recolección de impuestos con altos costos fijos deadministración) que se descentralizan están sujetosa economías de escala y de alcance. En este caso,los costos de provisión por usuario se reducen conel tamaño de la jurisdicción. Por otro lado, lasganancias por eficiencia de la descentralizacióntambién se verían reducidas si las políticas que sedescentralizan tienen fuertes externalidades extraju-risdiccionales (p.e., campañas de salud pública o

regulaciones impositivas sobre bases imponiblesaltamente movibles entre jurisdicciones), demanera que si las decisiones se toman en formaunilateral por las localidades y regiones, podríaobtenerse un resultado subóptimo. Estos temasserán examinados con atención en las siguientesdos secciones al analizar en detalle las consecuen-cias sobre la eficiencia de los programas de transfe-rencia de potestades de gasto y de impuestos.

Otra limitante a las ganancias que podrían materiali-zarse por las iniciativas de la descentralización estárelacionada con las capacidades locales. Como essabido, el sector público de muchos gobiernossubnacionales enfrenta serias restricciones a la horade contratar y mantener cuerpos de funcionarios yprofesionales con el adecuado nivel de capitalhumano y entrenamiento. Ello puede ser aun másproblemático en regiones y localidades pobres yubicadas fuera de las grandes ciudades (Rodríguez-Pose y Gill, 2004; Sapir et al., 2005). En un contextode fuertes disparidades regionales en la distribuciónde la riqueza (tanto de bases imponibles como decapital humano), un mayor nivel de descentraliza-ción podría exacerbar las diferencias en los nivelesde desarrollo relativo ya que las regiones y ciudadesmás ricas y desarrolladas estarían en condiciones deexplotar y aprovechar las nuevas facultades delega-das (incluida la posibilidad de acceder a más recur-sos impositivos y mejorar la infraestructura y ofertade bienes públicos locales); sin embargo, ello podríaresultar mucho más dificultoso para jurisdiccionespequeñas y pobres con poca capacidad de adminis-trar impuestos propios y proveer bienes públicos.

La descentralización de los recursos provenientesde la explotación de recursos naturales es un casoparticular en donde la descentralización podríaacarrear un aumento de las disparidades regionales.Por definición, la localización de estos recursos esmuy arbitraria y, al mismo tiempo, el valor poten-cial de los impuestos que se generan son significati-vos; además, en general, no existe una clara corres-pondencia con la demanda por servicios. Másadelante, este tema será objeto de un pormenori-zado análisis, pero conviene adelantar que unacompleta descentralización de esta fuente de ingre-sos podría generar fuertes diferencias en los recur-sos disponibles entre regiones, lo que puede magni-ficar las disparidades regionales y llevar a unaineficiente gestión del gasto público local.

83Descentralización y desarrollo local

Sobre la base de las consideraciones anteriores, esdifícil concluir si la descentralización tiene unimpacto neto positivo o negativo en el desarrollolocal, y si reduce o aumenta las disparidades en losindicadores de desarrollo al interior de los países.En las siguientes secciones se analizará la evidenciaexistente, haciendo hincapié en cada uno de loscanales previamente analizados.

La descentralización de los servicios(potestades de gasto) y el desarrollo local

La práctica del federalismo fiscal indica que elprimer paso de un programa de descentralizaciónconsiste en definir las atribuciones de provisión debienes públicos o de gasto entre los distintos nivelesde gobierno, para luego establecer la asignación depotestades impositivas y las transferencias quepodrían requerirse a fin de cerrar posibles desequili-brios verticales (y horizontales) en las finanzaspúblicas intergubernamentales (Bahl, 2007). Acontinuación, se desarrollarán en detalle los argu-mentos que justifican una mayor descentralizaciónde las atribuciones de gasto en distintos servicios afin de lograr una mayor eficiencia. Luego, sedescribirá la evidencia empírica respecto de si efec-tivamente dicha mayor eficiencia se materializa y através de qué vías o canales. Finalmente, se discuti-rán esquemas de cooperación horizontal entremunicipios que podrían mejorar la gestión de losservicios descentralizados al preservar la represen-tatividad local en la toma de decisiones pero que, ala vez, permitirían aprovechar potenciales ganan-cias por economías de escala y externalidades.

La asignación de potestades de gasto y laestructura vertical de gobierno

¿Cuál es el principio o la regla que debe seguirsepara definir la asignación de potestades de gastosentre los diferentes niveles de gobierno? Larespuesta que ofrece la teoría del federalismo fiscala este interrogante indica que las distintas funcioneso atribuciones de gasto deben asignarse al nivel degobierno más bajo posible pero con la condición deque se asegure una gestión eficiente. La idea deprivilegiar los niveles más bajos de gobierno tienepor objetivo asegurar que la gestión y provisión delservicio tome en consideración las particularidadesy preferencias locales además de utilizar la cercaníaentre quien se beneficia y quien lo administra como

un instrumento para facilitar la transparencia y elcontrol ciudadano. Para ciertos sectores como saludy educación básica, transporte público, seguridad,agua y saneamiento, vivienda y medio ambiente lademanda seguramente variará significativamenteentre las diferentes regiones y localidades; asimis-mo, la información local es clave para el diseño deuna mejor provisión. Esta heterogeneidad y losrequisitos informativos locales son menos relevantesen servicios educativos y de salud más avanzados oen la generación y distribución eléctrica.

Ahora bien, para algunos bienes públicos la reglade asignación al nivel de gobierno más bajo podríaacarrear pérdidas de eficiencia. Como ya se sugiriópreviamente, existen dos razones por las cuales sepodrían producir estas ineficiencias. La primera serefiere a la presencia de economías de escala yalcance que podrían no explotarse al descentrali-zarse estas actividades. La presencia de economíasde escala es importante en los servicios de infraes-tructura con altos costos fijos (redes de agua y sane-amiento, tratamiento y recolección de residuos,entre otros). El reparto de estos costos fijos entre unmayor número de usuarios permite reducir loscostos medios y hacer un uso más racional de lacapacidad instalada excedente. El transporte públi-co también podría estar sujeto a economías dealcance o de redes. La viabilidad económica de lasdistintas líneas de transporte podría depender de undiseño donde los recorridos incluyan varias locali-dades dentro de una región metropolitana o provin-cia, reflejando el espacio económico relevante(mercado de trabajo).

Un segundo aspecto también señalado previamentees la presencia de externalidades o derrames; enotras palabras, podrían existir potenciales usuarioso beneficiarios de los servicios en regiones o locali-dades limítrofes. Si las autoridades locales notoman esto en consideración, el nivel de gasto serásubóptimo (p.e., en los servicios de salud). En elcaso inverso de externalidades negativas, habría unexceso de gasto o sobre-provisión del serviciodesde el punto de vista del óptimo social (p.e.,inversiones en actividades de esparcimiento en unalocalidad que generan congestión en vías de locali-dades vecinas en ausencia de rutas de acceso másdirectas). Lo mismo podría ocurrir con la descentra-lización de regulaciones ambientales sobre el usode un recurso natural que abarca a más de un muni-

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cipio (p.e., un río). Sin la necesaria coordinaciónentre jurisdicciones, podría darse el caso de que unalocalidad imponga una regulación demasiado laxadesde el punto de vista del bienestar agregado.

El Cuadro 4.1 resume los argumentos a favor y encontra de la descentralización para un conjunto debienes públicos. Los servicios más proclives a serdescentralizados son aquellos referidos a salud yeducación básica, seguridad urbana, transporte,vivienda, agua y saneamiento, y medio ambiente.

Ahora bien, la cuestión de la asignación óptima degastos o de gestión de bienes y servicios públicosentre los diferentes niveles de gobierno puede refor-mularse en términos del tamaño eficiente de losgobiernos subnacionales de modo que, por un lado,se obtengan ganancias por medio de la adecuacióndel gasto público local a las preferencias y necesi-dades de los ciudadanos y, por el otro, se minimicenlas pérdidas de eficiencia por problemas de no apro-vechamiento de las economías de escala y externa-lidades. Este tema está relacionado con la estructuravertical del gobierno que define los niveles, canti-dad, tamaño y atribuciones (en términos de servi-cios) de los gobiernos subnacionales.

Una respuesta adecuada a este problema debe reco-nocer que más allá de los argumentos de la teoríadel federalismo fiscal resumidos previamente, engeneral los niveles de gobierno y el número dejurisdicciones por nivel dependen de un cúmulo de

variables históricas, políticas y socioeconómicas(Gómez y Martínez-Vázquez, 2008). Desde elpunto de vista político, la fragmentación territorialpuede responder a un diseño de amplificación delespacio de representación en un sistema democrá-tico. La creación de nuevos niveles de gobierno ojurisdicciones puede, asimismo, responder ademandas de autodeterminación de regiones conextenso pasado de autogobierno y particularidadesculturales. Por ejemplo, la creación de las Comuni-dadesAutónomas en España permitió articular polí-ticamente las demandas de autogobierno de regio-nes históricas como Cataluña, Galicia y el PaísVasco, insertándolas al mismo tiempo en un estadounitario descentralizado. Desde esta perspectiva, lastensiones separatistas en un país pueden así sergestionadas creando espacios políticos de represen-tación que canalicen y procesen las demandas deformaciones políticas con fuerte identidad cultural ehistórica propia que demandan mayor poder deautodeterminación. En parte, las iniciativas dedescentralización puestas en práctica en Boliviadesde mediados de la década de los noventa y enPerú desde principios del año 2000 están motivadaspor estas consideraciones.

Sin negar estas otras consideraciones, es claro quepara mejorar la gestión de distintos servicios públi-cos, el tamaño ideal de la jurisdicción local podríavariar según el tipo de servicio. En este sentido, lastecnologías que se utilizan para la producción dedistintos bienes públicos definen, a su vez, las áreas

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Cuadro 4.1 Ganancias y costos de la descentralización de serviciosServicio Heterogeneidad Condición local Economías de escala Efecto redTransporte urbano Alto Alto Bajo Medio

Vivienda Alto Alto Bajo Bajo

Educación básica Alto Medio Bajo Bajo

Salud básica Alto Medio Bajo Bajo

Agua Bajo Alto Bajo/Medio Bajo

Distribución energía eléctrica Bajo Alto Bajo/Medio Bajo

Telecomunicaciones Bajo Bajo/Medio Alto Medio/Alto

Transmisión Bajo Bajo Alto Alto

Generación Bajo Bajo Alto Medio/Alto

Educación superior Alto Bajo Alto Alto

Salud de alta complejidad Alto Bajo Alto Alto

Seguridad Alto Alto Bajo Medio

Fuente: elaboración propia.

de beneficio y pueden seguramente implicar queestos espacios económicos varíen considerable-mente según las actividades, y raramente coincidencon los límites políticos de los distintos niveles degobierno subnacionales los cuales, como semencionó anteriormente, están determinados porcausas históricas, políticas y culturales que muestranen el tiempo una fuerte inercia institucional y resis-tencia a la modificación. Luego, en este contexto, noparece práctica la solución de redefinir los límitesadministrativos y políticos de distintos nivelessubnacionales de gobierno en función de las áreasgeográficas determinadas por los beneficios de losdistintos servicios que se busca descentralizar.

Como se comentará más adelante, la cooperacióninterjurisdiccional es una posible solución alproblema de la falta de coincidencia entre los lími-tes jurisdiccionales y los tamaños de los gobiernoslocales, por un lado, y los espacios económicos ylas áreas óptimas de cobertura de bienes públicos,por el otro. Ello permite mantener cierto nivel departicipación de las autoridades territoriales en eldiseño y ejecución de los servicios (para asegurarrepresentatividad, transparencia y control) pero, a lavez, resuelve los problemas de aprovechamiento deeconomías de escala, posibles externalidades yderrames extrajurisdiccionales. Otra alternativa,pero que tiene potencialmente el costo de alejar lasdecisiones de los beneficiarios más directos,consiste en asignar responsabilidades a nivelesintermedios de gobierno, tales como los departa-mentos o provincias. Como se verá más adelante,este tipo de iniciativa ha sido utilizada en el caso,por ejemplo, de servicios de agua en Colombiadonde la prestación a nivel municipal demostró serdeficiente debido tanto a problemas de capacidadadministrativa como al posible desaprovechamientode economías de escala o de red.

El impacto de la descentralización sobre lagestión de los servicios

A continuación, se procede a revisar la evidenciaempírica sobre el impacto de la descentralizaciónen la provisión de servicios locales. En particular,se evalúan los diversos canales a través de loscuales se considera que estas iniciativas puedentener un impacto positivo en el desarrollo local. Ental sentido, se describe brevemente hasta qué puntola descentralización mejora el acceso y la calidad de

los servicios locales cuando existe una mayorcercanía entre la administración y los usuarios dedichos servicios. Además, se indagará si, en la prác-tica, estas ganancias posibles de la descentraliza-ción pueden verse limitadas por una baja capacidadtécnica de los gobiernos subnacionales. Finalmente,se analizará la relevancia empírica de la existenciade economías de escala y de red en la provisión deciertos bienes públicos locales así como la presen-cia de externalidades.

La descentralización y las ganancias por el mejoracceso y calidad de los servicios localesUno de los argumentos más importantes y comunesa favor de la descentralización es que esta mejora lacalidad de los servicios que ofrece el sector públicoal permitir un mayor acercamiento entre las autori-dades que toman las decisiones (de gasto y finan-ciamiento) y las poblaciones que se benefician dedichos servicios. No obstante la importancia de esteargumento, llama la atención que no exista sufi-ciente evidencia empírica al respecto. En parte, estose debe a que la identificación empírica de estosefectos enfrenta desafíos importantes. Por un lado,existe el problema de la elección del indicador dedescentralización. Medidas como la proporción delgasto total ejecutado por las administracionessubnacionales han sido criticadas (Ebel y Yimaz,2002; Bhal, 2007) porque no reflejan el verdaderogrado de autonomía de decisión cuando, por ejem-plo, existen obligaciones de gastos emanadas dedirectrices del gobierno central que son ejecutadospor las autoridades locales. Adicionalmente, seríaimportante considerar una medida de descentraliza-ción que, además de reflejar el grado de autonomíaen las decisiones de gasto, tenga en cuenta en quéproporción esos gastos son financiados con recur-sos o impuestos determinados en forma autónoma anivel local.

Por otro lado, una estrategia confiable que intentemedir el impacto de la descentralización sobre lacalidad de los servicios debe tener en cuenta la posi-bilidad de que exista una causalidad inversa quevaya de indicadores socioeconómicos en determina-das regiones o territorios a iniciativas de descentra-lización. En otras palabras, podría darse el hecho deque, en razón del éxito de algunas entidades territo-riales en alcanzar ciertos objetivos de desarrollo ygestión de políticas (por motivos no ligados a ladescentralización), estas demanden (y el gobierno

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central acceda a) descentralizar más actividades yprogramas. Claramente, en este caso, la correlaciónpositiva entre descentralización e indicadores deacceso y calidad de servicios (y otros parámetrossocioeconómicos) no necesariamente va a reflejar elimpacto de las nuevas iniciativas de traspasarresponsabilidades a los gobiernos subnacionales.

En este contexto, vale la pena mencionar los resul-tados de algunos trabajos que intentan resolver estetipo de problemas en el análisis del impacto de ladescentralización sobre diferentes indicadores deeficiencia en la gestión local. Un caso interesante esel que estudian Barankay y Lockwood (2007) sobrela descentralización de los servicios educativos enlos cantones (municipios) suizos en el período1982–2000. Los autores hacen un esfuerzo enmostrar que el gasto en educación ejecutado porcada cantón en cada año es una medida representa-tiva de la real autonomía que tienen estos gobiernosen este sector. En particular, esta medida está positi-vamente correlacionada con la potestad de losmunicipios de nombrar (y despedir) a los directoresy maestros de las escuelas y fijar los niveles salaria-les (se gasta más cuando existe más autonomía). Elestudio muestra que a mayor descentralizaciónmejor rendimiento académico en el nivel secunda-rio pues una proporción mayor de estudiantesaprueba los exámenes requeridos para entrar en launiversidad.

Otra experiencia interesante es la de Bolivia: suproceso de descentralización, que comenzó en1994, fue motivado mayormente por razones deíndole política al darle una mayor participación enla gestión pública a líderes y comunidades locales(Faguet, 2004)2. Gracias a este proceso se expandióen forma muy significativa el papel de los gobier-nos municipales (se crearon 168 nuevas municipali-dades) en la provisión de ciertos servicios (saludbásica, educación, caminos, saneamiento, riego,cultura e infraestructura deportiva) con un impor-tante incremento en la asignación de recursos queantes eran de órbita nacional (estos pasaron del10% al 20% de los impuestos nacionales). Faguet(2004) encuentra que luego de la descentralización,

la inversión en educación se incrementa especial-mente en aquellos municipios donde la tasa de anal-fabetismo es mayor, sugiriendo que la descentrali-zación produce un mejor ajuste entre decisiones degasto y necesidades locales. Otra variable relevanteque explica el incremento en la inversión educativaen los municipios es la presencia de institucionesciviles y organizaciones territoriales, lo que sugiereque este tipo de instituciones facilita la interrelaciónde la población local con (y el control de) las autori-dades municipales3. Un resultado similar se ha dadoen el sector de agua y saneamiento, ya que la inver-sión en este sector se expande luego de la descen-tralización en aquellos territorios subnacionalesdonde existe más déficit en este tipo de servicio.Nuevamente, esto sugiere que la descentralizaciónestuvo asociada no solo con una mayor inversiónsino también con una mejor focalización de laspolíticas a las necesidades locales.

Argentina presenta otro caso interesante para elanálisis del efecto de la descentralización sobre lacalidad de los servicios. Este país es uno de los másdescentralizados de América Latina en términos depotestades de gastos ya que los niveles subnaciona-les de gobierno ejecutan casi el 55% de las eroga-ciones del sector público consolidado (Porto, 2004).En Galiani et al. (2008) se analiza el caso de ladescentralización de la educación secundaria. Entre1992 y 1994, el Gobierno central transfirió todas lasescuelas secundarias manejadas por el Gobiernonacional a las jurisdicciones provinciales. Esteproceso fue realizado en forma escalonada en eltiempo por lo que el experimento de políticapermite usar esta variación temporal para identifi-car el impacto de la descentralización. Por otrolado, además de las escuelas nacionales que setransfirieron, las provincias ya administrabanescuelas secundarias propias en el período previo a1992, lo que posibilita tener un grupo de controlcon el cual comparar el efecto de la descentraliza-ción sobre el rendimiento de los alumnos. Los auto-res encuentran que en las escuelas que se transfirie-ron a las provincias las notas (en matemática ylengua) de los alumnos, después del traspaso, subie-ron en comparación con los alumnos que siempre

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2 Nótese que el hecho de que la descentralización haya sido promovida por cuestiones políticas y, en menor medida, por factoresrelativos al nivel de desarrollo de los territorios facilita la estimación causal del impacto de estas iniciativas sobre indicadoressocioeconómicos.3 La importancia de este tipo de participación de la sociedad civil en la mejora de la gestión local será analizada en detalleen el capítulo 5.

habían asistido a las escuelas provinciales. En otraspalabras, en promedio, el traspaso de las escuelas ala órbita provincial mejoró el rendimiento escolarde los estudiantes. Cabe resaltar que esta mejora escondicional a la capacidad local; el efecto positivode la descentralización sobre el rendimiento de losestudiantes solo se da en escuelas localizadas enmunicipalidades que no son pobres y en provinciasbien administradas.

Finalmente, el caso de Colombia también revisteinterés ya que este país es –entre aquellos quetienen una constitución de tipo unitaria (los entesterritoriales no tienen autonomía constitucional)–uno de los más descentralizados, especialmente enlo que respecta a las potestades de gestión y admi-nistración de bienes públicos como salud y educa-ción. En un trabajo realizado para este reporte,Faguet y Sánchez (2009) examinan empíricamentelos efectos de la descentralización en el desempeñodel sector público local, observando el acceso a losservicios primarios en Colombia a nivel municipal,específicamente en la matriculación en las escuelaspúblicas y en el acceso a los servicios de salud. Lanovedad del trabajo radica en que los autores utili-zan como medida de descentralización no solo losniveles de gasto local en estos servicios sinotambién sus fuentes de financiamiento, es decir, losrecursos propios de los municipios, transferenciascentrales y otros. Como se describe en detalle en elRecuadro 4.1, los resultados de la investigaciónmuestran evidencia de que las matriculacionesaumentan a medida que el porcentaje de los recur-sos propios que financian el gasto en educación seincrementa. De ello dichos autores interpretan quela descentralización de la educación en Colombiaha llevado a una mejora en los resultados educati-vos del país, en el sentido de que más estudiantesestán asistiendo a la escuela. La evidencia es simi-lar para los servicios de salud. Ello implica que enaquellos municipios donde los servicios de saludfueron financiados en mayor proporción por recur-sos propios de la localidad, la cobertura de losservicios de salud aumentó significativamente.Claramente, estos resultados sugieren que no solola descentralización de la gestión del serviciopúblico es importante para lograr una mayoreficiencia sino que dicha transferencia de servicios

debe estar acompañada por algún grado de autofi-nanciamiento ya que ello incentivará aun más elcontrol por parte de la comunidad local.

Límites que imponen las capacidades locales a losbeneficios de la descentralizaciónLos procesos de descentralización implican un tras-paso en la provisión de los servicios públicos desdeel nivel central hacia los gobiernos subnacionales.Ello podría implicar una reducción en las habilida-des gerenciales y de planificación aplicada a lagestión si las jurisdicciones subnacionales noposeen los recursos humanos y la experiencia nece-saria para administrar los nuevos servicios. Dehecho, se podría considerar que estas capacidadesson fijas en el corto plazo, dado que los gobiernoslocales necesitan tiempo para aprender, adquirirexperiencia y reclutar personal calificado. De estaforma, pueden existir restricciones asociadas alcapital humano dentro de las municipalidades4.

En un estudio realizado para este reporte, Aragón yCasas (2008) intentan evaluar esta hipótesis, enforma más precisa, a través de la estimación delefecto de la capacidad de gestión en la propensión agastar en proyectos de inversión de los municipiosen Perú durante el período 2000-2006. La hipótesissujeta a revisión empírica consiste en que si ungobierno local tiene restricciones de capacidad,entonces tendrá serias dificultades para utilizar losrecursos adicionales que, en el caso de Perú, secanalizaron hacia estas jurisdicciones con motivodel fuerte crecimiento de los recursos a través delcanon minero y otras transferencias.

Por ejemplo, si un gobierno local pretende construiruna infraestructura pero tiene habilidades limitadaspara el diseño, evaluación e implementación deproyectos de inversión, entonces es posible queestos no se ejecuten, aun cuando los fondos esténdisponibles. En Perú, en los últimos años, seobservó un significativo aumento de la subutiliza-ción de los fondos destinados a gastos de capitalrelativo a gasto corriente a nivel municipal. Eltrabajo de Aragón y Casas, resumido en el Recua-dro 4.2, busca evaluar si las diferencias entre locali-dades en algún indicador de capacidad puedenexplicar las diferencias en la utilización de estos

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4 Previamente se presentó evidencia indirecta, en este sentido, en el caso de Argentina cuando se mencionó que la descentralizacióneducativa no había tenido resultados positivos en las provincias que presentaban una situación fiscal comprometida.

ingresos entre municipios y en el tiempo. Los auto-res encuentran que, en promedio, las restriccionesde capacidad técnica pueden reducir la propensión aejecutar gastos de capital en un 5%.

El sector de agua y saneamiento es otro ejemplodonde el proceso de descentralización ha generadoproblemas en algunos países a raíz de la falta decapacidad de los gobiernos locales para una gestióneficiente. En Colombia, desde mediados de los añosochenta, se dio un proceso por medio del cual setrasladó a los municipios la responsabilidad de la

gestión de los servicios de agua potable y sanea-miento. Sin embargo, pocos municipios se encon-traban en capacidad de asumir la gestión y opera-ción de la infraestructura que heredaban, y lamayoría carecía de los medios para planear, finan-ciar y ejecutar las nuevas inversiones requeridas.En consecuencia, se generaron conflictos entre losgobiernos centrales, regionales y locales, acarre-ando una costosa e ineficiente dispersión de recur-sos y un deterioro en la calidad del servicio. Estasituación justificó cierta centralización de los servi-cios a nivel de los gobiernos intermedios, los depar-

89Descentralización y desarrollo local

Faguet y Sánchez (2009) examinan empíricamente los efec-tos de la descentralización en el desempeño del sector públi-co a nivel municipal en Colombia. En particular, analizan suimpacto sobre la matriculación en las escuelas públicas ysobre el acceso a los servicios de salud. El estudio se realizatomando una muestra que representa el 95% de las munici-palidades colombianas, durante el período 1994-2004. Paramedir los resultados en la calidad de los servicios, utilizan latasa de matriculación estudiantil y el acceso de las familias debajos recursos a los programas de salud subsidiados.

Los resultados para educación indican que existe una relaciónpositiva y significativa entre la proporción de recursos propiossobre el total de gastos en educación y el incremento en lamatrícula estudiantil en escuelas públicas (ver Cuadro 1). Estodemuestra que la matriculación en las escuelas públicas esmayor a medida que el porcentaje de recursos propios en eltotal de gastos dedicados a la educación aumenta. En cuantoal sector salud, el indicador de descentralización es tambiénpositivo y altamente significativo (ver Cuadro 2).Fuente: Faguet y Sánchez (2009).

Recuadro 4.1 El impacto de la descentralización sobre el acceso a los servicios de saludy educación primaria en Colombia

Cuadro 1 Resultados asociados al acceso a los servicios de educaciónVariable dependiente: incremento en la matriculación estudiantil primaria en escuelas públicas

Variable independiente Relación con la variable dependienteRecursos propios/gastos totales en educación (+)

Transferencias municipales independientes a/ (+)

Transferencias reglamentarias (pobreza) / gastos totales en educación n.d.

Transferencias reglamentarias (N°estudiantes ) / gastos totales en educación (+)

a/ Las transferencias municipales independientes son aquellas que reciben los municipios certificados, es decir,transferencias obtenidas directamente del Gobierno central y no a través de gobiernos departamentales.Fuente: Faguet y Sánchez (2009).

Cuadro 2 Resultados asociados al acceso a los servicios del sector saludVariable dependiente: incremento en la cobertura de salud entre las familias de bajos recursos

Variable independiente Relación con la variable dependienteRecursos propios/gastos totales en salud (+)

Dummy de independencia municipal (+)

Transferencias municipales independientes/gastos totales en salud a/ (–)

Transferencias reglamentarias / gastos totales en salud (+)

Fosyga / gastos totales en salud (+)

a/ Las transferencias municipales independientes son aquellas que reciben los municipios certificados, es decir,transferencias obtenidas directamente del gobierno central y no a través de gobiernos departamentales.

Fuente: Faguet y Sánchez (2009).

tamentos, los cuales comenzaron a tener un papelmás importante en la gestión. Como se describe enel Recuadro 4.3, la CAF ha apoyado estas iniciativasque están permitiendo mejorar la provisión de aguapotable y saneamiento, e impulsando el desarrolloeconómico local y regional.

Evidencia empírica sobre la presenciade economías de escala y de red en losservicios localesComo se mencionó previamente, los beneficios dela descentralización podrían verse limitados por elhecho de que este tipo de iniciativa podría implicar

90 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

En Perú existe un debate en torno al desempeño de lasmunicipalidades. Algunos analistas consideran que losgobiernos locales son incapaces de usar eficientemente losnuevos recursos asociados a las mayores transferencias. Porsu parte, los gobiernos locales argumentan que los severoscontroles presupuestales y las regulaciones por parte delGobierno central son los causantes de la brecha entre ladisposición de fondos y el gasto efectivamente ejecutado.Como se muestra en el Gráfico 1, antes de 2003, la propor-ción no gastada para ambos tipos de gasto era similar y esta-ba alrededor del 12%. A partir de 2003 esto cambió, incre-

mentándose el porcentaje de gastos de capital subejecutadosa 25%, en 2005. Eso se ve explicado, en parte, por el hechode que el boom de los precios de los commoditties ha incre-mentado los presupuestos subnacionales a través delsistema de transferencias intergubernamentales. Estas trans-ferencias están condicionadas a gastos de capital sujetos aestrictos controles y regulaciones por parte del Gobiernocentral. Esta evidencia no es suficiente para mostrar que lacausa de dicha subutilización sea la falta de capacidad de losmunicipios para gestionar proyectos de inversión.

Recuadro 4.2 Las limitaciones en las capacidades locales y los gastos en inversión en Perú

Gráfico 1Porcentaje de ejecución presupuestal, por tipo de gasto

Para dar una respuesta más precisa a este interrogante,Aragón y Casas (2008) realizan un estudio que intentaexplicar los determinantes del gasto de capital ejecutado enlas municipalidades, haciendo énfasis en el papel que desem-peñan las capacidades locales. La medida de capacidadrecoge información sobre las necesidades propias de cadamunicipio respecto de la formación y la asistencia técnica.Los autores transforman esta información en indicadoresbinarios, adoptando el valor de 1 si la municipalidad requiereasistencia técnica y de 0 si no la necesita. Adicionalmente, losautores separan el indicador en cuatro categorías: gerenciade proyectos, planificación, contabilidad y finanzas, y coordi-nación con otras agencias gubernamentales. Los resultados

del estudio indican que la propensión a gastar nuevos recur-sos puede verse reducida en las municipalidades que repor-tan requerir asistencia técnica, especialmente en lo relativo ala gerencia de proyectos. En promedio, se encuentra que lasrestricciones de capacidad técnica pueden reducir la propen-sión a ejecutar gastos de capital en un 5%. Si la falta decapacidad se da en la gerencia de proyectos, el efecto seincrementa a un 8%. Otro factor importante en este sentido esel nivel de experiencia del alcalde. Los distritos que tienenalcaldes con experiencia tienden a gastar más en proyectosde inversión.

Fuente: Aragón y Casas (2009).

Fuente: Aragón y Casas (2009).

70

75

80

85

90

95

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Gasto corriente Gasto de capital

Porce

ntaje

91Descentralización y desarrollo local

Durante las últimas décadas, los países de América Latinahan hecho importantes esfuerzos para incrementar la cober-tura de los servicios de agua potable y saneamiento básico.En la mayoría de los países de la región, más del 80% de loshogares urbanos cuenta con acceso al servicio de aguapotable. Sin embargo, a pesar de los avances logrados, eldesafío continúa siendo enorme, principalmente en lo que serefiere al rezago en las coberturas de alcantarillado sanitario,el tratamiento de las aguas residuales y la calidad de losservicios. La situación más crítica se presenta en lasciudades pequeñas y medianas, las áreas urbano-marginalesde las grandes ciudades y las zonas rurales.

Como consecuencia de la crisis de los esquemas centraliza-dos, a mediados de la década de los ochenta, muchos paísesde la región trasladaron a los municipios la responsabilidadde la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento.Sin embargo, este proceso no estuvo acompañado de unestudio de la estructura óptima del sector ni de una estrategiaordenada de transferencia de recursos y responsabilidades.Pocos municipios se encontraban en la capacidad de asumirla gestión y operación de la infraestructura que heredaban, yla mayoría no tenía la capacidad para planear, financiar yejecutar las nuevas inversiones requeridas. En muchoscasos, la política generalizada de municipalización de lagestión de los servicios ha conducido al resquebrajamientode la gobernabilidad sectorial, a conflictos de competenciasentre los gobiernos centrales, regionales y locales, y a unacostosa e ineficiente dispersión de recursos.

Diversos estudios y experiencias muestran que, bajo determi-nadas condiciones, la consolidación de esquemas exitososde regionalización de la gestión y operación de sistemasmunicipales de acueductos y alcantarillado es posible. Estetipo de esquemas permite aprovechar economías de escala,reducir los costos administrativos y operativos, y mejorar losprocesos de planificación y asignación de recursos. Todo loanterior se traduce en incremento de coberturas y mejo-ramiento de la calidad de los servicios.

La regionalización es un tema complejo que exige el estudiode escalas óptimas de administración, la evaluación de lascondiciones geográficas y sociopolíticas de cada país y, porlo regular, la reforma del marco legal y regulatorio del sector.La CAF apoya la estructuración de esquemas regionales parala gestión de los servicios de agua potable y saneamiento.Mediante esta figura se busca promover liderazgosregionales para lograr consensos que, preservando laautonomía municipal, contribuyan a la integración de los

procesos de planificación, financiación, administración,operación y mantenimiento de los servicios.

En Colombia, por ejemplo, la CAF ha apoyado el desarrollo delos Planes Departamentales de Agua y Saneamiento. Estosprogramas son liderados y coordinados por los departamen-tos, los cuales, con apoyo de recursos de preinversión delGobierno nacional, diseñan planes de inversión regionalesguiados por criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad.Las diferentes fuentes de recursos, incluidos los aportesnacionales, regionales y municipales, se canalizan en unfondo único de inversión, administrado por una entidad fiducia-ria. En caso de requerirse recursos de crédito, estas opera-ciones son respaldadas con la securitización de las rentasfuturas de departamentos y municipios. La gestión sectorial yla modernización institucional de los departamentos sonimpulsadas mediante la contratación de gerencias técnicasseleccionadas a través de convocatorias públicas entre lasmejores empresas operadoras de los países de la región.

Con este esquema, la CAF ha apoyado al departamento delMagdalena en Colombia, en la estructuración, financiación yejecución de un programa dirigido a mejorar las condicionesde cobertura, calidad y eficiencia de la prestación de los servi-cios de agua potable y saneamiento básico en las áreasurbanas de 27 de los 30 municipios del departamento. Sepropone que, en un horizonte de cinco años, los municipiosque participen en el programa alcancen coberturas de aguapotable superiores al 95% con una continuidad de 24 horas yde al menos 85% para los servicios de alcantarillado.

El costo total del programa asciende a 180 millones dedólares, de los cuales 58,1 millones de dólares son financia-dos con un préstamo de la CAF a la Empresa Aguas delMagdalena S.A. E.S.P., con garantía de la República deColombia. Se estima que con la ejecución de estos progra-mas se beneficiará a cerca de un millón de personas.

Luego de dos años de ejecución, se han llevado a cabo inver-siones por cerca de 38 millones de dólares, que han mejora-do las condiciones de gestión y de provisión de los serviciospara la población de 12 municipios del departamento. Apartede los beneficios señalados, el programa constituye un impul-so al desarrollo social y económico de los municipios y lacreación de condiciones favorables para la inversión privadaen proyectos de comercio, industria, turismo, manufactura yagroindustria.

Fuente: elaboración propia.

Recuadro 4.3 La CAF y los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento en Colombia

el desaprovechamiento de economías de escala o dered. Existen economías de escala cuando los costosmedios se reducen con el nivel de producción mien-tras que las economías de red se dan cuando loscostos medios de producción se reducen con elaumento de la densidad de la población del área decobertura o la longitud de las redes.

Una conclusión bastante intuitiva que surge de laevidencia internacional (Gómez y Martínez-Vázquez, 2008) es que los servicios intensivos encapital (p.e., servicios de transporte, recolección ytratamiento de residuos sólidos; redes de agua yalcantarillado) pueden conllevar a economías deescala significativas, debido a que los costos fijospueden ser asumidos entre un mayor número dehogares. Por su parte, los servicios intensivos en elfactor trabajo (policía, bomberos, educación) tiendena generar menores economías de escala.

El Recuadro 4.4 presenta evidencia sobre la exis-tencia de economías de escala para los servicios derecolección y tratamiento de residuos sólidos enlos municipios de Argentina. Como se detalla endicho recuadro, la estimación de una función decostos utilizando una muestra de cien municipios,a partir de una encuesta confeccionada especial-mente para este reporte, muestra que la provisiónde este servicio está sujeta a economías de escala;esto es, los costos medios se reducen con laproducción de residuos del municipio que, como semenciona, está directamente relacionada con lapoblación servida.

Otros trabajos encuentran resultados similares a loshallados para Argentina y, además, muestran que lasganancias por economías de escala o de red se reducensensiblemente con el aumento en el tamaño (pobla-ción) de las jurisdicciones consideradas. Por ejemplo,Bel (2009) encuentra en el caso de España reduccio-nes en los costos medios de recolección de residuossólidos para municipios menores a 20.000 habitantes(estas desaparecen para municipios mayores)5.

Los servicios locales y las externalidadesinterjurisdiccionalesComo fue indicado anteriormente, otro costo deeficiencia de las iniciativas de descentralizaciónpuede provenir del hecho de que los servicios y

bienes públicos que se traspasan a las localidades“derraman” beneficios (y también pérdidas) entrejurisdicciones. Si estas externalidades no se tienenen cuenta en la determinación de los niveles deprovisión, claramente la descentralización generaríaineficiencias. Entre los programas que se esperageneren fuertes externalidades están aquellos en elárea de salud, por ejemplo, en la prevención y trata-miento de enfermedades y patologías contagiosas.Sobre este tema, Miguel y Kremer (2004) presentanun estudio en el que tratan de medir las externalida-des asociadas a un programa de desparasitación enKenia para 75 escuelas rurales, elegidas aleatoria-mente. Los autores identifican las externalidadespositivas observando el impacto desde las escuelasque recibían el tratamiento hacia las escuelas cerca-nas a estas, pero que no lo recibían. Se esperaríanefectos positivos por la disminución en el riesgo decontagio de estudiantes de un colegio a otro. Susresultados sugieren que estas externalidades positi-vas justifican por sí solas el completo subsidio deltratamiento de desparasitación. En este caso, elprograma provenía del Ministerio de Salud de Keniay, por tanto, no era una iniciativa local; sin embargo,es un ejemplo de las implicaciones espaciales quetienen las externalidades asociadas a bienes públi-cos: si en el proceso de descentralización las munici-palidades no toman en consideración este tipo deefectos positivos, los gobiernos locales podrían estarsubinvirtiendo en sus programas de salud.

Otra área donde se pueden producir fuertes exter-nalidades extrajurisdiccionales es en el de temasambientales como la contaminación del aire o delagua. Su solución requeriría cierto grado de coordi-nación de las políticas ambientales entre jurisdic-ciones vecinas. Este tema es estudiado por Lips-comb y Mobarak (2007), quienes examinan losefectos que la política de descentralización hatenido sobre la contaminación de recursos natura-les que comparten fronteras entre varias jurisdic-ciones municipales en Brasil. Específicamente,toman el caso de los ríos; el uso indebido de lasaguas en las partes superiores (corriente arriba)tiene efectos contaminantes en las aguas corres-pondientes a las jurisdicciones corriente abajo. Deeste modo, en ausencia de coordinación y coopera-ción, una política descentralizada sobre el uso deeste recurso puede exacerbar los efectos de

92 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

5 Los principales resultados de este estudio se resumen más adelante en el Recuadro 4.5.

93Descentralización y desarrollo local

En Argentina, los municipios tienen la responsabilidadprimaria por la gestión de recolección y tratamiento de losresiduos sólidos en su ámbito territorial. En general, la mayorparte de las municipalidades tienen el servicio concesionadoen todas sus fases, aunque también existen aquellos que logestionan en forma directa.

El análisis de la existencia de economías de escala en lagestión de este servicio requiere la estimación de una funciónde costos donde los costos medios se relacionen con la canti-dad producida de residuos y otras variables de control. Una

primera dificultad de análisis es el hecho de que en Argentinano existe información pública sobre la cantidad de basuraproducida. Por ello, se utilizará como variable proxy lapoblación servida por municipio. La pertinencia de este indi-cador alternativo de producción de basura se ve respaldada porevidencia (ver Sanguinetti y Buffone, 2007) que muestra queexiste una relación directa y lineal entre población y cantidadde residuos sólidos (ver Gráfico 1). Este mismo análisis indicaque en Argentina se producen cerca de 300 kg por año porhabitante de residuos sólidos ó 0,85 kg por habitante por día.

La estimación de la función de costos para el servicio derecolección y tratamiento de residuos sólidos se realizó sobreuna muestra de 98 municipios de los 118 que integran losprincipales aglomerados urbanos deArgentina . La función decosto a estimar es lineal en logaritmos y tiene la siguienteespecificación:

ln(Ctopc)= α0 + α1ln(pob) + α2ln(w) + α3ln(rec) +α4vertedero + α5provisión +ξt 1

Donde Ctopc representa el gasto por habitante por munici-pio destinado a la recolección y disposición final de los resi-duos durante el año 2008; pob define a la población de lalocalidad según el Censo 2001; w es el nivel salarial (calcula-do como el cociente de los gastos corrientes entre el número

de empleados públicos del municipio en 2008); rec mide lafrecuencia semanal de recolección; vertedero es una varia-ble ficticia que toma valor uno cuando el vertedero se encuen-tra en el municipio y cero si se encuentra fuera de él;provisión es la variable ficticia que busca evaluar la influen-cia de las formas alternativas que toma la provisión del servi-cio. Toma valor uno si esta se lleva a cabo de forma privada,a través de una concesión o por un sistema mixto y cero si esprovisto directamente por el municipio.

1 Los datos usados en la estimación fueron obtenidos a partir de una

encuesta elaborada especialmente para este reporte (Goytia y

Pasquini, 2009a) por el equipo de investigación de Economía Urbana

de la Universidad Di Tella y la Secretaría de Asuntos Municipales del

Ministerio del Interior.

Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios de recoleccióny tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina

Fuente: Sanguinetti y Buffone (2007).

0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 1.600.000

Resid

uos

sólid

os(T

n)

Población

050.000

100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 450.000

Gráfico 1Población versus generación de residuos sólidos

Continúa

derrame ya que las comunidades corriente arribatienen menores incentivos a cuidarse de contami-nar. Los autores muestran que los municipios brasi-leros contaminan estratégicamente el río en la partemás cercana, corriente abajo, a los límites geográ-ficos de su localidad y encuentran que la contami-nación se incrementa 2,3% por cada kilómetro queel cauce se acerca al límite inferior de la jurisdic-ción y en los cinco kilómetros que limitan talborde, la contaminación llega a incrementarse enun 18,6% por cada kilómetro recorrido.

En el contexto de estos resultados, los mismos auto-res en un trabajo realizado para este reporte (Lips-

comb y Mobarak, 2009) analizan en qué medida lasiniciativas de cooperación intermunicipal han podidomoderar este tipo de externalidades interjurisdiccio-nales. En el caso de Brasil, dicha cooperación seplasmó a través de la formación de comités demanejo ambiental de los ríos en el que están repre-sentados todos los actores interesados (gobiernofederal, estaduales, municipales y ONG). En total, seformaron 112 comités en distintas fechas entre 1990y 2005. Esta variación temporal y las diferencias enla composición de dichos comités brindan una opor-tunidad interesante para evaluar el impacto de estetipo de esquema de cooperación sobre la contamina-ción de los ríos y el papel que cumplen los factores

94 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

La justificación para la función de costos (1) surge de recono-cer que el costo del servicio de gestión municipal de los resi-duos domiciliarios se basa principalmente en las laboresimplicadas en tres tipos de actividades: recolección/trans-porte, barrido/limpieza de calles y aceras, y disposición finalde los residuos. El costo del primer componente depende,entre otros factores, de la frecuencia de recolección (ademásde la densidad de la municipalidad y la lejanía del vertedero).El segundo componente es intensivo en trabajo por lo cual sucosto evoluciona de acuerdo al salario. Finalmente, los costospor la disposición final dependen del tipo de infraestructura yequipamiento utilizado y fundamentalmente de la escala de laplanta. No se pudo obtener información sobre estas carac-terísticas por lo que solo se incluye una variable ficticia,mencionando si existe o no vertedero dentro de las instala-ciones del municipio. En principio, la existencia de vertederodentro del límite municipal podría implicar una reducción delos costos de recolección debido al menor trayecto que debecubrir el transporte de los residuos. Sin embargo, si el munici-pio comparte un vertedero con otra jurisdicción, podríanreducirse los costos de tratamiento ya que este componentees más capital intensivo por lo que el costo unitario podría ser

menor por la mayor población servida (varios municipios).Este efecto de economías de escala, al interior de cada juris-dicción, es el que precisamente se busca identificar con lainclusión de la variable población. Finalmente, podría haberdiferencias en los costos dependiendo de si la gestión se rea-liza a través de la participación de empresas privadas víaconcesiones o se realiza en forma directa por el municipio.

Como se ve en el Cuadro 1, la mayoría de las variables deinterés son significativas y tienen los signos esperados. Enparticular, el aumento de los días de recolección y la provisiónvía concesiones incrementan el costo unitario, lo mismoocurre con la presencia de vertedero dentro de los límitesmunicipales. Por otro lado, a mayor salario, mayores costos(el traslado o passthrough es de aproximadamente 0,75; esdecir, un incremento en 1% del nivel salarial genera unaumento de los costos en un 0,75%). Finalmente, a mayorproducción de residuos sólidos (población), menores costosunitarios de los servicios. La ganancia por economías deescala no parece, sin embargo, muy elevada; los aumentosen 1% de la población reducen los costos unitarios en 0,21%.

Recuadro 4.4 Evidencia sobre la presencia de economías de escala en los servicios de recoleccióny tratamiento de residuos sólidos en los municipios de Argentina

Continuación

Cuadro 1 Resultados de la estimaciónVariable dependiente: Ln(ctopc)

Variable independiente Relación con variable dependiente Estimación de elasticidadln(pob) (–) -0,21

ln(w) (+) 0,75

ln(rec) (+) n.d.

vertedero (+) n.d.

provisión (+) n.d.

Fuente: elaboración propia.

95Descentralización y desarrollo local

políticos que facilitan esta cooperación y el cumpli-miento de los compromisos asumidos. El estudioencuentra que la implementación de estos comitésreduce moderadamente la contaminación de los ríosaguas abajo. Los autores también encuentran algunaevidencia de que la pertenencia de los alcaldes de uncomité a la misma coalición política tiene un impactopositivo en la calidad del agua, lo que sugiere queesta característica facilita la obtención de acuerdos ysu cumplimiento.

Del análisis previo se concluye que, además de lasineficiencias que podrían generarse por la presenciade economías de escala y de red, también la presen-cia de externalidades interjurisdiccionales en laprovisión de bienes y servicios públicos (en el casoanterior, se trata de políticas ambientales) justifica-ría el desarrollo de instituciones o mecanismos decooperación intermunicipal para asegurar que ladescentralización no comprometa la maximizacióndel bienestar agregado. Este tipo de iniciativas seanalizará a continuación.

Cooperación intermunicipal, eficiencia en lagestión de los servicios y desarrollo local6

La revisión de la evidencia empírica sobre lapresencia de economías de escala y de red y sobrelas externalidades interjurisdiccionales sugiere que,en algunos casos, la descentralización de serviciospodría acarrear costos de eficiencia. En estos casos,una alternativa es que dichos servicios no se trasla-den al nivel municipal y que, en cambio, se proveandesde una instancia de gobierno intermedio (depar-tamento, provincia, estado, entre otras), lo quepuede asegurar un tamaño de mercado compatiblecon la eficiencia productiva. Como ya se analizó,esta puede ser también una solución a falta de capa-cidades a nivel municipal.

La cooperación interjurisdiccional es una alterna-tiva a la centralización de los servicios en un nivelintermedio de gobierno. Esto puede ser muy rele-vante en el caso de procesos de descentralizaciónque hayan implicado el surgimiento de gobiernoslocales de escaso tamaño y con importantes asigna-ciones en términos de provisión de bienes públicoscapital intensivos (p.e., agua y recolección de resi-duos) u otros (p.e., medio ambiente) con derrames

interjurisdiccionales. El objetivo de la cooperaciónintermunicipal es situar bajo una autoridad respon-sable (que puede revestir diferentes característicasde gobernanza) un mayor volumen de output o unamayor concentración de población de la que logra-rían por separado los municipios implicados en lacooperación. Al mismo tiempo, al no tratarse de unesquema de consolidación territorial (fusión demunicipios en nuevos gobiernos estaduales oregionales), se mantiene la representatividad insti-tucional de cada gobierno local en la gestión de losservicios y en su responsabilidad sobre los resulta-dos, lo que facilita el control por parte de los ciuda-danos al mantenerse cierta cercanía entre la gestióny la población beneficiaria. Al mismo tiempo, lacooperación voluntaria ofrece la ventaja de quepuede dirigirse a los servicios con más potencial derealización de rendimientos de escala, en lugar deaplicarse indistintamente a todos los servicios,como implica la consolidación. Por tanto, la coope-ración puede ser mejor acogida por los gobiernoslocales, y ofrece mayores potencialidades para lamejora de la eficiencia en la prestación de los servi-cios locales.

Como se verá más adelante, la institucionalidad ogobernanza de la cooperación municipal puedetomar distintas formas (p.e., foros de cooperaciónmunicipal, asociaciones de municipios o manco-munidades, autoridades metropolitanas, entreotras). Más allá de la forma que tome dicha gober-nanza, esta se debe diferenciar de la forma en quese producen los servicios, que puede darse víagestión pública directa, a través de empresaspúblicas, empresas mixtas o por una firmaprivada. En algunos países, la cooperación inter-municipal resulta siempre en el mantenimiento dela producción pública, por motivos de tipo institu-cional; tal es el caso de Holanda (Bel, Dijkgraaf,Fageda y Gradus, en prensa) o Noruega (Sörensen,2007). También sucede frecuentemente lo mismoen el caso de EEUU, donde la cooperación intermu-nicipal suele traducirse en la contratación a otrosgobiernos locales (Bel y Warner, 2008), aunquehay que notar que existen, asimismo, otras modali-dades de cooperación intermunicipal de tipo infor-mal o de producción conjunta (Warner, 2007). Encambio, en otros países, como en España, lacooperación intermunicipal es plenamente compa-

6 Esta sección está basada en Bel (2009).

96 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

tible con la privatización de la producción delservicio (Bel, 2007; Bel y Fageda, 2008)7.

La forma institucional que adopte el gobierno de lacooperación intermunicipal afectará las posibilida-des de coordinar las acciones de los distintosgobiernos participantes en la toma de decisionescomunes e implicará mayores o menores costostanto explícitos (financiación del funcionamientodel nuevo ente) como implícitos (incentivos a lasupervisión de los servicios, interferencias de tipopolíticas, entre otros). Por una parte, la dispersiónde la propiedad pública reduce las posibilidades deinterferencia política sobre los gestores de los servi-cios sometidos a cooperación, lo que podría estimu-lar el aumento de la eficiencia en la producción. Sinembargo, por otra parte, la dispersión de la propie-dad pública aumenta la distancia entre el gobiernomunicipal y el directivo encargado de la gestión yello podría debilitar el incentivo a la supervisiónsobre el agente. Según esta visión, la cooperaciónintermunicipal podría entrañar riesgos de reducciónde la eficiencia productiva (que se descontarían delas ganancias por aprovechamiento de las econo-mías de escala y densidad).

En la práctica, las iniciativas de cooperación inter-municipal han tomado dos formas preponderantes:por un lado, asociaciones o mancomunidades demunicipios; por el otro, autoridades metropolitanas.Las mancomunidades son organismos “multifun-ciones” donde los municipios de una determinadaregión se asocian, en forma voluntaria, para organi-zar la provisión de varios servicios locales. Comose verá más adelante, este es un esquema muy utili-zado en España y una de sus ventajas radica en elhecho de que los costos de coordinación puedendistribuirse entre varios servicios. Las autoridadesmetropolitanas, en cambio, tienden a estar másfocalizadas a determinados servicios aplicados aterritorios donde la existencia de continuos urbanos

fragmentados administrativamente en distintosmunicipios hace muy relevante una gestión coordi-nada para aprovechar las economías de red como enel caso de agua y transporte público. En amboscasos, la gobernanza de estas instituciones no seobtiene a través de elecciones directas de sus autori-dades sino de representantes designados por losmunicipios participantes. Esto facilita el control y larepresentatividad de los gobiernos locales en estasentidades.

La cooperación intermunicipal, entonces, ofrece laposibilidad de realizar economías de escala o dedensidad sometidas a costos de transacción (en elcaso de contratación con el sector privado) másbajos aunque puede introducir algunos costos decoordinación entre las jurisdicciones participantes yalejar un poco la gestión de los usuarios (aunque enmenor medida que en el caso de la consolidaciónterritorial). Como se analiza en el Recuadro 4.5para el caso de España, una condición importantepara la eficacia de este tipo de reorganización esque los servicios estén efectivamente sometidos arendimientos crecientes de escala, y que las formasde gobernanza usadas para la cooperación no impli-quen costes de coordinación muy elevados ni difi-culten significativamente la supervisión sobre losgestores efectivos de los servicios.

La experiencia de España en términos de coopera-ción intermunicipal puede ofrecer lecciones intere-santes para América Latina. Ciertamente, el tamañomedio de los municipios en cuanto a población en lamayoría de los países de América Latina no espequeño, en comparación con el tamaño promediode los países del sur de Europa. Así, por ejemplo, enla República Bolivariana de Venezuela, el tamañopromedio municipal es de alrededor de 90.000 habi-tantes, en México cerca de 50.000, en Bolivia estápor encima de 30.000, y en Perú, en torno a 16.000habitantes. Sin embargo, a nivel del conjunto del país

7 La privatización de los servicios también es una alternativa que los gobiernos locales pueden adoptar para reducir los costos y mejo-rar la calidad de los servicios sin necesidad de integrar una iniciativa de cooperación intermunicipal. Si la empresa privada a ser con-tratada extiende su cobertura a un mercado más amplio (formado por varias jurisdicciones), ello permitirá el alcance de economías deescala y la reducción de los costos medios. Ahora bien, el hecho de que estas ganancias (en costos y calidad) se trasladen al consum-idor del municipio interesado dependerá de la capacidad de las autoridades locales para generar suficiente competencia ex ante por elcontrato (en la subasta) además de poseer la capacidad de su regulación y fiscalización una vez que este se encuentra vigente. Estopuede implicar costos de transacción muy elevados para un municipio de tamaño pequeño. De hecho, tal como se describe en Bel(2009), los estudios más recientes sobre los factores que explican la decisión de privatizar en el nivel municipal centran su atención enel papel de los costes de transacción en las decisiones que toman los gobiernos locales. En este sentido, la evidencia muestra que laproducción es privatizada con más frecuencia en servicios con costes de transacción bajos (esto es, en servicios con escasa especifi-cidad de activos y cuyos resultados son fácilmente medibles).

97Descentralización y desarrollo local

Bel (2009) analiza la experiencia de España en términos decooperación intermunicipal y la manera en que ello ha influi-do en la eficiencia y costos de algunos servicios locales comoel caso de los residuos sólidos. Para ello utilizan los resulta-dos derivados de la Encuesta sobre Producción de ServiciosLocales realizada en dicho país por la Universidad de

Barcelona a los municipios de más de 2.000 habitantes en losaños 2003 y 2004. Como se ve en el Cuadro 1, en el conjuntode España casi la mitad de los municipios de más de 2.000habitantes gestiona el servicio de residuos sólidos mediantefórmulas de cooperación intermunicipal.

Una característica singular del caso español es que la coo-peración no restringe, a priori, las opciones para la forma deproducción. En el Cuadro 2 se muestra que esta última serealiza por empresas privadas, por gestión pública directa,

por empresas públicas o por empresas mixtas público-privadas. De todos modos, es interesante notar que laproducción pública es más importante en los municipios quecooperan.

Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso de serviciosde recolección de residuos sólidos

Cuadro 1 Cooperación intermunicipal (en porcentaje) en los servicios de residuos sólidosen España (municipios de más de 2.000 habitantes) (2003–2004)

Tamaño mediomunicipio (2003)

Total corregido(Municipios > 2.000

hab.)

Municipios > 30.000hab.

Municipios 10.001a 30.000 hab.

Municipios 2.001a 10.000 hab.

España 5.269,0 44,0 14,6 30,8 52,2

Andalucía 9.879,0 70,7 25,6 56,1 78,6

Cataluña 8.264,0 34,7 2,9 17,6 50,0

C. Valenciana 7.087,0 14,7 4,3 8,1 20,0

Madrid 31.949,0 12,2 0,0 0,0 20,0

Aragón 1.865,0 78,1 0,0 55,6 88,4

Fuente: Bel (2009).

Cuadro 2 Cooperación intermunicipal y formas de producciónFormasde producción

Organización de la provisión del servicio de residuos sólidos (porcentaje del total)Cooperación intermunicipal Municipal

Privada 51,3 71,5

Mixta 10,1 2,4

Empresa pública 16,5 10,2

Gestión pública directa 22,2 15,7

Otros 0,0 0,3

Total 100,0 100,0Fuente: Bel (2009).

Continúa

Como se observa, las diferencias de coste medio no sonsignificativas en los municipios de población superior a20.000 habitantes, lo que está relacionado con la dilución delas economías de escala a partir de esa dimensión. Dado quelos municipios más grandes operan a escala óptima, no sepuede esperar que la cooperación intermunicipal genere

disminuciones de costes. De hecho, en ciudades de grantamaño, como Barcelona, se ha procedido a fragmentar elmunicipio en diferentes áreas de servicio (cuatro) para intro-ducir una mayor competencia por comparación y promover lainnovación (Bel y Warner, 2008).Fuente: Bel (2009).

Finalmente, resulta relevante evaluar el impacto de estasiniciativas de cooperación en los costos del servicio.

El Cuadro 3 presenta este análisis.

estas cifras pueden ser muy engañosas. Al pasar alnivel regional o provincial, pueden observarse tama-ños de municipios sensiblemente menores. Así, en elestado de Oaxaca (México), la población media delos municipios es ligeramente superior a los 6.000habitantes. En el departamento de Pando (Bolivia), eltamaño medio poblacional del municipio supera los4.000 habitantes. Lo mismo sucede en algunosdepartamentos de Perú, como Amazonas y Ancash,con menos de 5.000 habitantes y poco más de 6.000habitantes en promedio, respectivamente. Por tanto,un análisis más detallado permite identificar entornosterritoriales de América Latina donde el tamañomunicipal es bajo, lo que podría hacer aconsejable elestímulo de experiencias de cooperación intermuni-cipal en distintos servicios donde haya potencialesganancias de economías de escala o de red.

Algunos ejemplos de experiencias de cooperaciónse presentan en el Cuadro 4.2; los casos del Consor-cio PCJ en Brasil y de la gestión del agua en el áreade Barranquilla revisten gran interés. Si bien no seconoce la existencia de evaluaciones empíricas sóli-das sobre los efectos económicos de la cooperación,hay algunos indicios de que esta ha resultadoexitosa: en ambos casos, el número de municipios

que ha optado por incorporarse en la cooperaciónha crecido mucho con el tiempo, lo que ofrece indi-cación de valoración positiva de sus resultados. ElCuadro 4.2 también ofrece algunos ejemplos deexperiencias de cooperación metropolitana enAmérica Latina. En tal sentido, se destaca el casode gestión de residuos sólidos en el Área Metropoli-tana de Santiago de Chile realizada por la EmpresaMetropolitana de Residuos Ltda. (Emeres), creadaen 1986 por las 14 municipalidades del GranSantiago con el propósito de atender las necesida-des de crear espacio para la eliminación de residuossólidos. El caso de Lima aún se encuentra en unafase inicial de desarrollo; se trata de una iniciativapara el transporte público que puede ofrecer unagran oportunidad para la mejora de la movilidad, yde la eficiencia y el bienestar en el Área Metropoli-tana de Lima.

Desarrollo local y descentralización de laspotestades impositivas

En la presentación del marco conceptual sobredescentralización y desarrollo local se indicó queun componente importante de un programa dedescentralización es el de otorgar a los gobiernos

98 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Recuadro 4.5 La extensión de la cooperación intermunicipal en España en el caso de serviciosde recolección de residuos sólidos

Continuación

Cuadro 3 Costes medios de los servicios de recolección de residuos en Cataluña (2000)Cooperación intermunicipal Producción a nivel municipal

Población Municipios Coste medio (euro/tonelada) Coste medio (euro/tonelada) t-studentTotal n=186 54,130 n=66 67,210 n=120 –5,096***

Más de 20.000 n=39 73,420 n=4 70,000 n=35 0,473

Menos de 20.000 n=147 53,010 n=62 65,960 n=85 –4,261***

Menos de 10.000 n=121 53,190 n=59 68,090 n=62 – 4,033***

*** Significativa al 1%.

Fuente: Bel (2009).

subnacionales la capacidad de recaudar sus propiostributos. Esto es importante porque promueve unmayor esfuerzo de las autoridades locales, tanto enla elección de los programas como en su gestión, yaque los votantes se mostrarán más interesados encontrolar y fiscalizar dichos programas, lo que nosucede cuando los gastos se financian enteramentepor medio de transferencias.

En la presente sección, se sostiene que si bien existenlimitaciones técnicas para descentralizar ciertosimpuestos, es importante que el mayor protagonismode las regiones y localidades en el planeamiento yejecución de iniciativas de desarrollo territorial estéacompañado, en alguna medida, por un mayor uso defuentes de recursos propios (impuestos y tasas porservicios) para financiar dichas iniciativas.

A continuación, se describirán brevemente los argu-mentos que justifican la intervención de los gobier-nos subnacionales en la recaudación de ciertosimpuestos. Por otro lado, se presentarán los argu-

mentos a favor y en contra de la descentralizaciónde los tributos que gravan la explotación de recur-sos naturales y se evaluará su importancia comofuente de financiamiento para las regiones produc-toras.

¿Qué requisitos debe tener un buen impuestolocal?

Idealmente, los impuestos que deben ser asignadosa los gobiernos regionales y locales deberíancumplir con las siguientes condiciones: (i) las fuen-tes de ingresos debieran movilizar una cantidadsignificativa de recursos en función de las responsa-bilidades de gastos asignadas (o al menos ser rele-vantes en las decisiones de financiamiento degastos en el margen); (ii) las fuentes debieran estarasociadas a costos administrativos relativamentebajos respecto de los ingresos aportados; sersimples e imponer costos de cumplimiento razona-bles a los contribuyentes; y por último, (iv) debe-rían distorsionar lo menos posible el comporta-

99Descentralización y desarrollo local

Cuadro 4.2 Experiencias de cooperación intermunicipal en países seleccionados de América LatinaPaís Caso Características

BrasilConsorcio IntermunicipalPiracicaba, Capivarí e Jundiaí(PCJ).

Asociación de usuarios públicos y privados de agua. Fundado por 11 municipios en 1989; en la actual-idad está compuesto por 42 municipios del estado de Sao Paulo. Sus objetivos fundamentales se cen-tran en los recursos hídricos, impulsando la gestión descentralizada y participativa con respeto almedio ambiente. Desde 1992, el Consorcio comenzó a impulsar acciones en el ámbito de los residuossólidos dirigidas a implantar un sistema integrado de gestión de los residuos sólidos en las cuencas delos ríos PCJ.

Colombia Área de Barranquilla

La Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo S.A. E.S.P. (AAA) fue creada en 1991, y es de carác-ter mixto, siendo sus mayores socios la Sociedad Interamericana de Aguas y Servicios S.A (INASSA) yel distrito de Barranquilla. Esta empresa produce, desde 1991, los servicios de agua potable, alcantar-illado y aseo a cerca de un millón y medio de personas en la ciudad de Barranquilla. Tras una primeraextensión de sus servicios a Puerto Colombia, ha expandido recientemente su actuación a sietemunicipios adicionales: Soledad, Galapa, Sabanalarga, Sabanagrande, Santo Tomás, Baranoa yPolonuevo, alcanzando 1.947.000 clientes en el departamento del Atlántico.

ChileÁrea Metropolitana de Santiagode Chile

La Empresa Metropolitana de Residuos Ltda. (EMERES) fue creada en 1986 por las 14 municipali-dades del Gran Santiago para atender sus necesidades de crear espacio para la eliminación de resid-uos sólidos. EMERES participó activamente en los procesos administrativos dirigidos a la creación denuevos espacios para el vertido de residuos, aunque con un balance relativamente pobre respecto asus objetivos iniciales.

Perú Área Metropolitana de Lima

Se halla en desarrollo una iniciativa de la Municipalidad de Lima Metropolitana, pero que, por suenvergadura, implica la coordinación con las municipalidades distritales afectadas por el proyecto. Setrata del Proyecto de Transporte Público del Corredor Segregado de Alta Capacidad en Lima (tambiénconocido como “El Metropolitano”), cuya idea fundamental es utilizar una línea especial de buses queuna la capital del cono sur al cono norte y que, a su vez, sea alimentada por otras líneas a lo largo deesta gran línea.

Fuentes: Para el caso de Brasil ver información en http://www.agua.org.br/. Para el caso de Colombia, ver información en http://www.grupoaaa.com/grupo.htm.Para la creación y primeros años de funcionamiento de Emeres, ver Lerda y Sabatini (1996). Para el caso de Lima, la página webhttp://www.protransporte.gob.pe/index.html. Este proyecto sigue el ejemplo del TransMilenio, impulsado por la municipalidad de Bogotá.

miento eficiente por parte de empresas y personas.Sobre la base de estos argumentos, es claro queexisten dificultades técnicas importantes para ladescentralización de muchos de los principalestributos como el IVA y los impuestos a las gananciasde firmas y personas. El Cuadro 4.3 resume algunosde los criterios indicados y muestra cuáles son losimpuestos más proclives a ser traspasados a laórbita subnacional.

Un impuesto factible de descentralizar en funciónde los criterios previos y que ha sido señalado en lapráctica internacional como un impuesto típica-mente local es el que grava a la propiedad inmueble(impuesto predial). Además de los argumentosseñalados con anterioridad, desde el punto de vistade la administración impositiva, los gobiernos loca-les tienen ventajas comparativas claras para lagestión de este tributo ya que pueden identificarmejor la base imponible dada la familiaridad con elpatrón de uso de suelo de la localidad. En estesentido, la correcta valuación de esos activos inmo-biliarios para fines impositivos requiere de inspec-ciones en el campo para verificar la identificaciónde los propietarios así como el registro de cambiosy mejoras en la propiedad.

No obstante estas ventajas, la implementación deun padrón o registro de propiedades (catastro)actualizado, requisito básico para la administración

de este tipo de tributo, en la práctica no ha sido unatarea sencilla para muchas administraciones loca-les. Tanto la falta de recursos financieros como decapacidad técnica ha conspirado en contra de esteobjetivo. Tal como se muestra en el Recuadro 4.6,la CAF, a través del programa PRAMEG, ha estadocolaborando con los gobiernos locales en esta tarea.

Otra dificultad que han enfrentado las administra-ciones locales para gestionar sus impuestos es que,en algunos casos, existen regulaciones nacionalesque les quitan autonomía a las localidades paratomar decisiones básicas respecto de las tasas oalícuotas a aplicar y/o el alcance de la base imponi-ble. Como se muestra en el Recuadro 4.7, en el casode Perú, la capacidad local para explotar los tributospropios se ve fuertemente disminuida por talesrestricciones.

Si bien el propósito de este capítulo no consiste enrevisar en detalle los argumentos a favor y en contrade la descentralización de diferentes tipos deimpuestos (ver Bahl (2007) para mayor detalle), elmayor conocimiento de los gobiernos locales sobrela actividad económica en sus territorios podríadarles alguna ventaja en alcanzar o gravar a contri-buyentes o actividades que, por distintas caracterís-ticas, en la práctica no se ven alcanzados por losimpuestos nacionales más importantes (p.e., alingreso o las ventas). En esta situación se encuen-

100 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 4.3 Descentralización de impuestos• Criterios para descentralizar

–Gravar factores relativamente inmóviles

–Recaudación y administración no sujeta a economías de escala

–Baja complejidad e interacciones interjurisdiccionales

• ¿Qué impuestos son más factibles de traspasar a nivel subnacional?–No:

• Comercio exterior

• IVA

• Renta de las firmas y personas

–Sí:

• Predial (local o nivel intermedio de gobierno)

• A las ventas finales; impuestos al consumo específico (p.e. combustibles) (Nivel intermedio de gobierno)

• Registro automotores y tránsito (local o nivel intermedio de gobierno)

• Licencias establecimientos (local)

• Cargos por servicios (local o nivel intermedio de gobierno)

Fuente: elaboración propia.

101Descentralización y desarrollo local

Para establecer una recaudación eficiente del impuesto predi-al y lograr otros objetivos como el desarrollo de la economíalocal (planeación urbana, dotación de servicios, regulación dela tenencia de la tierra y uso del suelo) la implementación deuna buena base catastral es muy importante. Esto permiteconocer con exactitud las características cualitativas y cuanti-tativas de los predios existentes en los municipios.

Con el fin de fortalecer estas capacidades en los gobiernoslocales, la CAF diseñó el programa PRAMEG. Este tiene comofinalidad mejorar la gestión y el financiamiento municipal enla región andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y laRepública Bolivariana de Venezuela), a través de la imple-mentación de un sistema de información territorial relativo ala propiedad inmueble. Su propósito principal es obtener uncenso analítico y descriptivo de las características físicas,cualitativas, legales, fiscales y administrativas de los inmue-bles ubicados en los municipios.

El programa se inició en 2007 y a la fecha están participandotreinta municipios de los países considerados. Los municipiosatendidos son:Bolivia: Tiquipaya, Torno, Tarija, Warnes, Trinidad, Sucre yOruro.Colombia: Tabio, Zipaquirá, Floridablanca, Barrancabermeja,Armenia y Manizales.Ecuador: Durán, Santa Rosa, Porto Viejo, Machala, Ambato yManta.Perú: Tacna, Jesús María, Lince, Breña, Trujillo y Piura.Venezuela: Sotillo, Girardot, El Hatillo, Lechería, Naguanaguay Sucre.En algunos de estos municipios ya se culminó la etapa dediagnóstico y se encuentra en proceso la etapa de imple-mentación de los nuevos sistemas de información territorial.Dado que estas reformas son recientes, todavía no se cuentacon información para desarrollar una evaluación cuantitativade las nuevas iniciativas.Fuente: elaboración propia.

Recuadro 4.6 PRAMEG: programa de la CAF para la asistencia en el desarrollo de loscatastros municipales

Los “ingresos propios” reportados por los gobiernos subna-cionales en Perú se refieren a la suma de todas las partidasde ingreso municipal que se clasifican como “RecursosDirectamente Recaudados” y como “Otros ImpuestosMunicipales”. Estos son un componente fundamental deldiseño del sistema de descentralización fiscal ya quepermiten la autonomía efectiva en la toma de decisioneslocales y promueven la responsabilidad de las autoridades, ladisciplina fiscal y la eficiencia en el gasto. Por ende, su rele-vancia en un sistema descentralizado se relaciona con la

administración de las fuentes de ingreso y con la discreciona-lidad de los gobiernos subnacionales para determinar su nivelde gasto.

La OCDE propone un sistema para medir el grado deautonomía fiscal efectiva de los gobiernos subnacionales queclasifica las fuentes de ingresos, de manera descendente,según el grado de control que tienen las autoridades localessobre las tasas de impuesto y la base tributaria, tal como sepresenta en el Cuadro 1.

Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú?

Cuadro 1 Sistema de medición de la autonomía fiscal efectiva de los gobiernos subnacionalesde la OCDE

Niveles Grado de control de gobiernos subnacionalesTasas impositivas Base tributaria

a Plena discreción Plena discreción

b Plena discreción –

c – Plena discreción

d Ingresos compartidos, administrados por Gobierno central

d.1 Poder de influencia –

d.2 – Poder de influencia

d.3 Decisiones de los ingresos de gobiernos subnacionales son independientesde la voluntad de las autoridades localesd.4

e Ningún control (establecido por gobierno central)

Fuente: OCDE (1999).

Continúa

tran los trabajadores por cuenta propia así como lospequeños negocios y firmas. No se trata de crearcomplejos sistemas de impuestos locales o regiona-les sobre los ingresos o las ventas que, como semencionara anteriormente, son difíciles de adminis-trar a nivel local o intermedio de gobierno (solo lasgrandes ciudades o provincias los podrían gestionarcomo el caso del IVA estadual en Brasil). Más bien,el objetivo sería que, en forma indirecta, a través detasas por servicios, las localidades puedan obtenerrecursos fiscales provenientes de actividadeseconómicas y contribuyentes que están al margende los impuestos nacionales. El uso de tasastambién tiene la ventaja de que su cobro puedeasociarse a las prestaciones de ciertos servicioslocales (principio del beneficio), lo que favorecía laeficiencia y, en alguna medida, también su cumpli-miento bajo la condición de que dichos servicios sepresten adecuadamente.

No obstante los argumentos previos a favor de unamayor participación del financiamiento propio delgasto local vía impuestos y tasas por servicios, en lapráctica estos recursos son muy marginales enmuchos países de América Latina. El bajo nivel derecaudación de los tributos subnacionales en algu-nos países y la alta dependencia de las transferen-cias intergubernamentales ha llevado a muchosanalistas de los temas fiscales subnacionales a plan-tear la hipótesis de que algunas autoridades subna-cionales están sujetas al fenómeno de “perezafiscal”, por cuanto estas no hacen todo el esfuerzonecesario para recaudar sus impuestos, sobre todocuando estas acciones son percibidas como costosaspolíticamente en función de objetivos electorales ydel control del poder (Zhuravskaya, 2000). En estoscasos, la posibilidad de tener acceso a transferen-

cias del gobierno central se ve como una forma muyredituable desde el punto de vista político de asegu-rar el financiamiento del gasto local, sobre todo enel caso de que estas transferencias tengan algúncomponente discrecional que facilite la negociacióncon el gobierno central. No existen muchos trabajosque evalúen empíricamente esta hipótesis. ParaArgentina, Besfamille y Sanguinetti (2006) encuen-tran que existe una relación negativa y significativaentre las transferencias que, en forma discrecional,define cada año el gobierno nacional (determina-das, a su vez, por variables de tipo político) y elesfuerzo tributario provincial. Estos autores identi-fican que el menor esfuerzo tributario se produce,en parte, por una menor frecuencia de iniciativas dereforma del sistema impositivo local (menor inver-sión en control).

Aragón y Gayoso (2005) analizan el caso de Perú yencuentran también que las transferencias podríanhaber afectado negativamente el incentivo de lasmunicipalidades en recaudar sus impuestos y tasas.Estos autores aprovechan un aumento de una solavez que se produjo en el año 2000/2001 en el régi-men de transferencias más importante de Perú(Fondocomún) para evaluar sus efectos sobre larecaudación de los gobiernos locales. Estas mayo-res transferencias se dieron solo a un grupo demunicipios y los autores demuestran que la regla deasignación no estuvo correlacionada con la capaci-dad tributaria de cada municipalidad (todo locontrario, en promedio, los municipios en el “trata-miento” tenían un nivel ligeramente mayor derecaudación per cápita). Esta característica delaumento en las transferencias permitió a los autoresconstruir un grupo de control (los municipios queno recibieron los nuevos fondos) y estimar el

102 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

De esta manera, se puede estimar el porcentaje de ingresossubnacionales sobre el cual las autoridades locales puedenejercer cierto grado de discreción y, por lo tanto, su grado deautonomía efectiva. En el caso peruano, la Ley Tributaria nopermite a las autoridades subnacionales determinar las tasasimpositivas ni las características de las bases tributarias delos impuestos administrados localmente por las municipali-dades, lo que, bajo la clasificación de la OCDE, correspondea ingresos de nivel (e), sin autonomía. En este sentido, los“Otros Impuestos Municipales” de las municipalidades perua-nas proveen un grado de autonomía bajo, inferior incluso al

asociado en otros países a algunos ingresos compartidos.En términos normativos, la principal fuente de autonomía tri-butaria a nivel subnacional debería ser la capacidad decambiar las tasas del impuesto, y es deseable también queesta capacidad esté limitada a un rango definido entre unatasa máxima y una mínima. Por otro lado, la capacidad decambiar la base es menos transparente para la rendición decuentas y crea problemas de costos más altos de adminis-tración y cumplimiento.

Fuente: Gómez et al. (2008).

Recuadro 4.7 ¿Cuán “propios” son los impuestos subnacionales en Perú?Continuación

impacto sobre la recaudación como la diferenciaentre los dos grupos, antes y después del aumentode las transferencias (estimación tipo “diferenciasen diferencias”). Los resultados sugieren que elefecto es particularmente negativo para el caso delas municipalidades relativamente más pobresdonde el gasto público total per cápita es menor.Para estas últimas, la elasticidad puede llegar a dos(por 1% de aumento en los fondos nacionales, larecaudación se reduce en 2%).

Recursos locales provenientes de laexplotación de recursos naturalesy el desarrollo local

Un aspecto muy relevante de las políticas dedescentralización fiscal que puede tener un impor-tante impacto en las disparidades regionales serefiere a la participación de las regiones y localida-des en los recursos fiscales generados por la explo-tación de recursos naturales. Por su naturaleza, ladistribución de estas riquezas en el territorio tiendea ser muy concentrada y, en general, esa distribu-ción no tiene en cuenta los niveles de tamaño rela-tivo y las necesidades de bienes públicos y otrosservicios de las regiones (aunque, naturalmente, laexistencia de estos recursos tendrá un impactosobre estos). En consecuencia, una completadescentralización de los ingresos fiscales (prove-nientes de impuestos o regalías) originados, porejemplo, en la explotación de yacimientos petrolífe-ros o mineros podría implicar diferencias muyimportantes en el acceso a recursos entre localida-des, lo que podría acentuar las disparidades en indi-cadores de acceso a servicios y calidad de vida.

Claramente, existe una serie de argumentos queindican que las localidades y regiones productorasdeben recibir una porción importante de estosingresos. Por una parte, estos recursos forman partede la “herencia histórica” (Bahl y Tumennsan,2002) de una región que muchas veces estáasociada a cuestiones culturales ligadas con laexplotación de estos recursos no renovables. En talsentido, los ingresos por regalías o impuestos sonvistos como una compensación por la eventualdesaparición de esos activos. Dichos ingresos, através de la inversión en infraestructura social yeconómica, deberían ser convertidos en fuentes máspermanentes de ingresos para las poblacionespresentes y futuras de las regiones. En función de

este argumento, se puede entender la presión polí-tica a favor de la descentralización de estos recursosque ha sido, inclusive, motora de actitudes separa-tistas de muchos gobiernos regionales productoresde hidrocarburos o minerales en el mundo. En estecontexto, las diferencias culturales y étnicas entrepueblos de un mismo país, como sucede, por ejem-plo, en Perú o Bolivia (o en la Federación Rusa,para poner un caso extrarregional), constituyenfactores de peso a la hora de otorgar a estas entida-des territoriales una mayor participación en ladistribución de las regalías.

Un segundo argumento está asociado con la idea deque la explotación de estos recursos naturalesimplica una serie de costos ambientales, sociales yde infraestructura en las localidades productoras.Por ejemplo, la explotación petrolera puede impli-car la contaminación de fuentes de agua y del aire;la explotación forestal requiere de caminos y víasadecuadas; la explotación de gas y el estableci-miento de gasoductos pueden implicar el desplaza-miento de poblaciones debido al peligro de lasexplosiones. Si bien estos costos son solventados,en parte, por las empresas que explotan los yaci-mientos, ello en general solo representa una partede los costos totales y de allí la necesidad de que lasregiones reciban compensaciones.

Más allá de los argumentos indicados anteriormentea favor de la mayor participación de las localidadesy regiones en los ingresos fiscales generados por laexplotación de los recursos naturales, existentambién razones para justificar cierto grado decentralización en el manejo de estos ingresos. Unode ellos tiene que ver con la gran volatilidad de sucomportamiento, asociado, en parte, con la variabi-lidad del precio de las materias primas. Dicha vola-tilidad en los ingresos no guarda relación con lanecesidad de financiar gastos en servicios localesque se incrementan en forma mucho más establesegún la evolución del ingreso real de largo plazo yde la población. Esto requeriría que las autoridadeslocales dispongan de instrumentos (reglas fiscalesintertemporales, ahorro en títulos/bonos locales einternacionales y/o capacidad de endeudamiento)para suavizar las fluctuaciones de sus ingresos sobresus decisiones de gasto. Estos instrumentos estánmás disponibles a nivel central de gobierno. Almismo tiempo, el hecho de que los ingresos porestos recursos deban invertirse, en parte, en proyec-

103Descentralización y desarrollo local

tos que hagan sustentable la generación futura deingresos demanda de las autoridades locales ciertacapacidad para la identificación, formulación,evaluación y ejecución de proyectos de inversión.Estas capacidades pueden no estar disponibles enlocalidades y regiones relativamente pequeñas y debajos ingresos.

Finalmente, la presencia de importantes recursosfiscales generados por esta fuente puede implicar,por un lado, la sustitución de ingresos tributariosregulares y, por esta vía, debilitar la gobernabilidady la elección de buenas políticas públicas (Mehlumet al., 2006; Collier y Hoeffler, 2007). El argumentobásico es que si la presencia de recursos naturalesreduce la recaudación de impuestos, ello implicamenores incentivos por parte de la ciudadanía paraparticipar y fiscalizar las decisiones públicas referi-das a qué sector y en qué monto se gastan los recur-sos. Esto, a su vez, lleva a una peor asignación derecursos que debilita el crecimiento. La gobernabi-lidad y la calidad de las políticas públicas tambiénse verían afectadas por un efecto de voracidad(Tornell y Lane, 1999) y de lucha distributiva quedesvía a los actores económicos de actividadesproductivas y los incentiva, en cambio, a ejercerpresión y una mayor conflictividad para obteneruna mayor participación en las rentas e ingresos nogenerados a través del proceso productivo local.Este otro canal también debilita la gobernabilidad,la calidad institucional y el desarrollo de largoplazo de las regiones.

Sin embargo, más allá de los argumentos a favor yen contra de la descentralización de los recursosfiscales provenientes de la explotación de los recur-sos naturales, ¿qué evidencia existe sobre la distri-bución de estos recursos y su impacto en las finan-zas locales y en el desarrollo regional? Como sedescribe en el Recuadro 4.8, la experiencia de Perúmuestra un aumento significativo de los recursospor canon minero (y también de hidrocarburos) quese ha concentrado fuertemente en unas pocas regio-nes productoras (seis departamentos). La evidenciasugiere que las regiones más favorecidas por estosrecursos no son aquellas que presentan indicadoresde desarrollo (PIB per cápita y/o pobreza) más atra-sados, sino todo lo contrario. De aquí se desprende,entonces, una preocupación legítima por las conse-cuencias de estos fondos sobre la evolución de lasdisparidades regionales. No obstante ello, del análi-

sis presentado en el recuadro, también se desprendeque no existe, al menos durante el período conside-rado, un efecto significativo negativo de estosrecursos extraordinarios sobre la recaudación tribu-taria propia de las jurisdicciones beneficiadas encomparación con aquellas que no reciben estosrecursos.

En el caso de Colombia, el Recuadro 4.9 muestraque los recursos fiscales originados en la explota-ción de hidrocarburos (petróleo y gas) y minerales(carbón y níquel) también han crecido fuertementeen épocas recientes y su distribución se concentramayormente en las regiones productoras. Como enel caso peruano, la legislación obliga a las regionesa gastar estos recursos en proyectos de inversión, loque podría estimular el crecimiento de estas regio-nes por encima de otras. Sin embargo, del análisisse concluye que si bien la mayoría de las regionesproductoras corresponde a departamentos queinicialmente (en 1990) estaban entre los más pobreso atrasados, estas regiones, en promedio, no tuvie-ron un crecimiento en el PIB per cápita mayor quelas áreas no beneficiadas por estos recursos. Enparte, este pobre dinamismo podría estar asociadoal hecho de que la presencia de estos recursos hadebilitado la institucionalidad y ha aumentado laconflictividad en algunos de estos departamentos(Perry y Olivera, 2009; Dube y Vargas, 2008).

Transferencias intergubernamentalesy disparidades regionales

Los sistemas de transferencias regionales se puedenjustificar por varios motivos. Uno de ellos se funda-menta en que los procesos de descentralizacióngeneran responsabilidad de gastos en los gobiernossubnacionales que no necesariamente se correspon-den con una mayor autonomía en la recaudación deimpuestos (dada la imposibilidad técnica de descen-tralizar algunos impuestos). La brecha financieraresultante es lo que se conoce como ‘desbalancevertical’, y es lo que viene a justificar un sistema detransferencias desde el gobierno central. Para resol-ver este desbalance vertical, la primera decisión enel diseño de un sistema de transferencias es deter-minar qué porcentaje de los impuestos nacionalesdebe redistribuirse hacia el conjunto de los gobier-nos subnacionales. Una forma sencilla y muy utili-zada consiste en otorgarles a los gobiernos subna-cionales un porcentaje del total de algún impuesto

104 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

105Descentralización y desarrollo local

En Sanguinetti (2009) se analiza el impacto de las transferen-cias por canon minero en el desarrollo regional de Perú en losúltimos años. En este país, el canon minero es una fuente muyimportante de recursos que ha crecido considerablemente anivel subnacional. Este canon consiste en una participación del50% en la recaudación del impuesto a la renta del 30% quecobra el Estado nacional a las firmas que explotan losyacimientos en el país. Los criterios para la distribución de ese50% entre los distintos niveles de gobierno han sido modifica-

dos en los últimos años. Los cambios en el régimen han tendi-do a concentrar las transferencias en las localidades donde seextraen los recursos. De esta forma, se ha generado una fuertedisparidad en la distribución de estos fondos donde unas pocasregiones acaparan la mayor parte de estos. En el año 2007, elcanon minero total que se repartió fue de aproximadamentetres mil ochocientos millones de nuevos soles (alrededor de1.200 millones de dólares) y, como se ve en el Gráfico 1, seisdepartamentos (Cuzco, La Libertad, Pasco, Moquegua,Cajamarca, Tacna yAncash) acapararon el 80% de los fondos.

El Gráfico 2 sugiere que, tal como era de esperar en funciónde los criterios de distribución, el canon no cumple ningunafunción compensadora (al menos desde el año 2001). Alcontrario, la información parece sugerir que los fondos por

canon se dirigen, en promedio, a las regiones donde el PIBper cápita es más elevado (y donde los indicadores depobreza son más reducidos).

Además, en Sanguinetti (2009) se evalúa el impacto de estastransferencias sobre la recaudación impositiva local. Losresultados preliminares muestran que una vez que se agreganalgunos controles básicos que afectan la recaudación como elnivel de PIB o de pobreza no se observa una relación estadís-ticamente significativa entre transferencias por canon y recau-

dación. Se concluye entonces que, más allá de que la recau-dación de impuestos propios en los departamentos de Perú esmuy reducida, no se observa un efecto distinto entre aquellasjurisdicciones que han recibido fondos adicionales vía canon yaquellas otras que no disponen de estos recursos.Fuente: Sanguinetti (2009).

Recuadro 4.8 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de la explotaciónde recursos naturales en Perú

Fuente: Sanguinetti (2009).

010 20 30 40 50 60 70 80 90

100

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Gráfico 1Distribución del canon minero por departamento (2007)

Fuente: Sanguinetti (2009).

Cano

nm

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ita(n

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aliza

do)

-2 02468

10 12 14

0 1 2 3 4 5PIB per cápita (normalizado)

Gráfico 2PIB per cápita y canon minero per cápita (2001-2007)

106 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

En Colombia, los ingresos provenientes de la explotación derecursos naturales también han sido considerables paraalgunos gobiernos subnacionales. En particular, los departa-mentos en cuya jurisdicción se explotan estos recursosreciben entre el 47,5% y el 52% de las regalías petroleras yentre el 42% y el 45% de las carboníferas, mientras que losmunicipios reciben entre el 12,5% y el 32% de las petrolerasy entre el 32% y el 45% de las carboníferas, según el nivel deproducción anual (el porcentaje recibido por los entes territo-riales es menor en la medida en que la producción seamayor). En función de estas reglas, cuatro departamentos delpaís –Casare, Arauca, Guajira, y Meta– reciben aproximada-mente el 70% de todas los ingresos por regalías. Para estosdepartamentos, estas fuentes de ingreso representaron, enlos últimos años, montos entre el 4% y 6% del PIB regional.La legislación impone restricciones en el uso de las regalías.

En particular, deben utilizarse solo para gasto de capital. Eneste contexto, resulta interesante evaluar en qué medida losrecursos por regalías se correlacionan con el proceso decrecimiento y convergencia en PIB per cápita por departa-mento. Como se puede ver en el Gráfico 1, en Colombia laconvergencia a nivel departamental se cumple, en promedio,en forma modesta. El gráfico muestra, además, que lamayoría de los departamentos productores de hidrocarburos(identificados por triángulos) tienden a crecer más que otrosdepartamentos con su mismo nivel de ingreso: la mayoríaestá por encima de la línea de regresión. Sin embargo, estono es cierto en todos los casos, en particular no lo es para dosde los departamentos que reciben más regalías: Arauca yGuajira.

El estudio detallado de los casos de los departamentos másfavorecidos por las regalías (ver Perry y Olivera, 2009) resaltaque algunos de ellos tuvieron bonanzas rápidas y cuantiosas,como Arauca y Casanare, y luego experimentaron fuertesrecesiones al empezar a declinar la producción de petróleo.El caso de Arauca es dramático: después de recibir cuan-tiosos recursos por medio de las regalías (a mediados de ladécada de los ochenta), el departamento mantuvo una bajatributación, un crecimiento per cápita negativo y ha vuelto aniveles de ingreso similares al promedio nacional. Casanare,si bien no tiene caídas en su ingreso –de hecho es el depar-tamento con más PIB per cápita del país–, presentó indiciosfuertes de enfermedad holandesa, sobre todo por el incre-

mento en el precio de la mano de obra y la tierra. La Guajira,el mayor productor de gas y carbón del país, no se ha benefi-ciado de las cuantiosas regalías. Su PIB per cápita es inferioral promedio nacional, presenta una alta deuda y sus tasas decobertura de salud y educación están por debajo del prome-dio nacional. Si bien la inversión pública ha sido alta, sueconomía es altamente dependiente de la minería (gas ycarbón). En resumen, el estudio de los casos de los departa-mentos beneficiados por regalías petroleras o mineras enColombia muestra que no siempre estos ingresos adicionaleshan mejorado el desempeño económico de las regiones.

Fuente: Perry y Olivera (2009).

Recuadro 4.9 La descentralización de los ingresos fiscales provenientes de la explotaciónde recursos naturales en Colombia

Fuente: Perry y Olivera (2009).

0 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000 5.000.000 6.000.000 -0,15

-0,10

-0,05

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

Crec

imie

nto

PIB

perc

ápita

(por

cent

aje)

PIB per cápita inicial (pesos de 2008)

HidrocarburosCarbónTodos

Lineal (Hidrocarburos) | ß= 2E-08 p= 0,582

| ß= -8E-09 p= 0,131| ß= 6E-09 p= 0,052Lineal (Carbón)

Lineal (Todos)

Gráfico 1Regalías y convergencia departamental en Colombia

recolectado a nivel nacional. Ello les otorga unaparticipación en la renta nacional y los hace sociosdel sistema de impuestos central. Por ejemplo, enBrasil, 25% del impuesto al valor agregado sereparte entre las municipalidades. En Argentina, un48% de la masa coparticipable (impuestos alingreso, IVA y combustibles) se destina al conjuntode las provincias.

Otro motivo para establecer transferencias serefiere a las externalidades interjurisdiccionalesasociadas a los procesos de descentralización. Esrazonable suponer que los votantes de los munici-pios no tienen ningún interés en que su dinero seutilice para financiar servicios que beneficien a losno residentes. Por ello, es posible que los gobiernoslocales tiendan a subinvertir en aquellos serviciosque tienen elevadas externalidades positivas entreregiones. Así, las transferencias desde el gobiernocentral pueden ser utilizadas como un instrumentoque asegure ciertos niveles mínimos de gasto enesos servicios. En esta categoría se pueden ubicarlas transferencias en Colombia que se dirigen acubrir las necesidades de gasto en educación ysalud de las municipalidades.

Un tercer motivo para diseñar transferencias intergu-bernamentales es la redistribución regional delingreso. Las transferencias intergubernamentales sonuna opción recurrente en aquellos países con grandesdisparidades económicas entre regiones. Es factibleque una mayor autonomía local en cuanto a la potes-tad de recaudación de impuestos y gestión de gastosconlleve a mayores disparidades regionales respectoa la provisión de servicios públicos, en la medida enque los gobiernos locales más urbanizados y desarro-llados tienen una mayor capacidad de recolección deimpuestos y una mejor infraestructura administrativapara gestionar los distintos servicios. De este modo,las transferencias intergubernamentales surgen comouna opción que permitiría reducir las diferencias enla capacidad de financiamiento de las localidades,resultando en una redistribución regional del ingresodesde áreas relativamente desarrolladas y con mayorcapacidad tributaria hacia aquellas más pobres y conbases tributarias débiles.

La implementación del objetivo redistributivoregional en el sistema de transferencias se lleva acabo definiendo el criterio para la distribución hori-zontal de los recursos entre las jurisdiccionessubnacionales. Una forma usual de reparto horizon-tal es el enfoque por fórmula que utiliza algunoscriterios objetivos y cuantitativos para asignar losrecursos entre gobiernos subnacionales8. Con ellose gana transparencia, al conocerse el criterioexacto de distribución. El diseño de la fórmula debereflejar los objetivos del programa de transferen-cias; usualmente, ello implica que la fórmula reco-nozca las necesidades de gasto y la capacidad derecaudación impositiva. Sin embargo, encontrar lafórmula adecuada que refleje tales objetivos no esun trabajo sencillo. Las fórmulas aplicadas enmuchos países reconocen criterios redistributivosexplícitos. Por ejemplo, en el caso de Perú, estosfondos se distribuyen de acuerdo a la población y aun índice de pobreza construido sobre la base de latasa de mortalidad infantil. En Brasil, las transfe-rencias hacia los estados se determinan en funciónde criterios demográficos y de pobreza, y clara-mente tienen un criterio redistributivo ya que el85% está orientado a las regiones menos desarrolla-das del norte, noreste y centro-oeste. En Colombia,el 40% de las transferencias básicas se distribuyensegún criterios de población (número de habitan-tes), otro 40% toma en cuenta el nivel de necesida-des básicas insatisfechas y el 20% restante se divideequitativamente según criterios de eficiencia admi-nistrativa e incrementos en ingresos propios parapromover la recaudación tributaria subnacional.

Como se vio en el capítulo 1, en América Latina seobservan fuertes disparidades en el ingreso percápita y otros indicadores socioeconómicos entreregiones y localidades al interior de los países. Noobstante ello, también se mencionó que se observacierta convergencia en algunos indicadores debienestar básicos (analfabetismo, mortalidad infan-til y esperanza de vida) en contraste con aquellosmás asociados con la producción y el PIB regional.En este contexto, podría ser interesante indagaracerca de dos tipos de evidencia. En primer lugar, simás allá de las fórmulas utilizadas, los sistemas de

107Descentralización y desarrollo local

8 Un enfoque alternativo para tal distribución es el devolutivo, según el cual, a los gobiernos subnacionales les toca una proporciónde la recaudación de impuestos nacionales en función de la recaudación de esos impuestos en sus territorios. Evidentemente, este cri-terio no implica ningún sesgo redistributivo, por el contrario, reproduce en el sistema de transferencias las diferencias existentes en lacapacidad tributaria de las regiones. Si bien esto podría estimular un incremento en el esfuerzo impositivo de los gobiernos locales,muchas veces se critica porque no se presta como mecanismo de igualación económica entre regiones.

transferencias intergubernamentales redistribuyen,en la práctica, recursos a favor de las zonas másatrasadas en términos socioeconómicos. En segun-do lugar, si estas transferencias pudieron teneralguna incidencia en el proceso observado de mejo-ras en indicadores de bienestar básico en las regio-nes rezagadas.Los Gráficos 4.1, 4.2 y 4.3 presentan informaciónpertinente para evaluar preliminarmente la primeracuestión planteada, referida a la focalización de lastransferencias intergubernamentales. Para un grupode seis países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,Colombia y Perú) se muestra en el eje vertical paraun año inicial el nivel de analfabetismo, mortalidadinfantil y esperanza de vida, mientras que en el eje

horizontal se mide el promedio de transferencias percápita recibidas por cada entidad territorial (departa-mentos, provincias y/o estados) en un período poste-rior. Como se puede observar, para el analfabetismoy la mortalidad infantil, solo el caso de Bolivia yColombia sugieren cierto nivel de focalización delas transferencias hacia aquellas regiones más reza-gadas en estos indicadores. Por otro lado, cuando serelacionan las transferencias con esperanza de vida,el nivel de focalización parece mejorar en la mayo-ría de los países ya que, en promedio, las regionesque más recursos reciben son aquellas con menoresvalores para este indicador.El análisis de la segunda hipótesis referida a si lastransferencias cumplieron alguna función en el

108 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Transferencia per cápita (promedio 00-01)

Argentina Bolivia

Analf

abeti

smo(

1991

)

Transferencia per cápita (promedio 95-01)

Analf

abeti

smo(

1992

)

Transferencia per cápita (promedio 98-06)

Analf

abeti

smo(

1992

)

Transferencia per cápita (promedio 01-03)

Analf

abeti

smo(

2003

)

Brasil Chile

Transferencia per cápita (promedio 94-06)

Analf

abeti

smo(

1992

)

Transferencia per cápita (promedio 95-08)

Analf

abeti

smo(

1993

)

PerúColombia

0

5

10

15

0 500 1.000 1.500 2.000 2.500

010 20 30 40 50

120 125 130 135 140 145

010 20 30 40

0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600

05

10 15 20

0 5 10 15 20 25 30 35

05

10 15 20 25 30 35

0 100 200 300 400 500 600

0

10

20

30

40

0 100 200 300 400 500 600

Gráfico 4.1Analfabetismo

y transferencias enpaíses seleccionados

de América Latina

Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.

proceso de convergencia que se observa en varia-bles como analfabetismo, mortalidad infantil oesperanza de vida es más difícil de discernir. Enmuchos países, el número de departamentos o terri-torios subnacionales para los que se cuenta coninformación es demasiado pequeño como pararealizar pruebas estadísticas confiables. De todasformas, estimaciones simples realizadas paraArgentina, Brasil, Colombia y Perú muestran resul-tados muy variados9. Por ejemplo, en Argentina seobserva una relación positiva de los fondos nacio-

nales con el aumento de la esperanza de vida porprovincia. En Perú, las transferencias parecen estarasociadas con la reducción del analfabetismo. Porotro lado, en Brasil y en Colombia las transferen-cias no están correlacionadas con mejoras enninguna de las variables de bienestar.

En conclusión, los regímenes de transferenciasintergubernamentales, a pesar de que en muchospaíses tienen motivos explícitos redistributivos, nosiempre han sido eficaces en fomentar los procesos

109Descentralización y desarrollo local

Transferencia per cápita (promedio 00-01)

Argentina Bolivia

Morta

lidad

infan

til(1

991)

Morta

lidad

infan

til(1

992)

Morta

lidad

infan

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991)

Morta

lidad

infan

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993)

Morta

lidad

infan

til(1

992)

Morta

lidad

infan

til(1

993)

Transferencia per cápita (promedio 95-01)

Transferencia per cápita (promedio 98-06) Transferencia per cápita (promedio 01-03)

Brasil Chile

Transferencia per cápita (promedio 94-06) Transferencia per cápita (promedio 95-08)

PerúColombia

15

20

25

30

35

0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 0

50

100

150

120 125 130 135 140 145

20

40

60

80

100

0 500 1.000 1.500 2.000 10 12 14 16 18 20

0 5 10 15 20 25 30 35

Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.

020 40 60 80

100

0 100 200 300 400 500 600 0

20 40 60 80

100

0 200 400 600

Gráfico 4.2Mortalidad infantily transferencias enpaíses seleccionadosde América Latina

9 La variable dependiente en dichas regresiones es el cambio relativo en el indicador de bienestar (p.e., aumentos en la tasa deanalfabetismo de la provincia relativos al promedio nacional); mientras que las variables explicativas incluyen el valor inicial de la vari-able de interés (p.e., analfabetismo en el año 1995, en el caso de que el período de análisis sea 1995-2005) y una variable multiplicati-va entre ese valor inicial y las transferencias per cápita promedio del período.

de convergencia de las regiones y localidades másatrasadas de las economías. Un problema quesubyace esta aparente falla puede ser el hecho deque estas políticas no han sido acompañadas deiniciativas que busquen capacitar a las administra-ciones locales y regionales para poder gestionar yplanificar el proceso de desarrollo económico local.En los siguientes capítulos se describirán propues-tas e ideas para fortalecer estas competencias.

Conclusiones

Este capítulo buscó analizar los canales a través delos cuales la descentralización puede ser un instru-mento para fortalecer los procesos de desarrollo delas entidades territoriales y, por esta vía, reducir las

disparidades económicas a nivel subnacional. Sepresentó evidencia que muestra que, efectivamente,la descentralización de los servicios puede resultaren ganancias de eficiencia porque permite acercar alos responsables de la gestión con las comunidadesmás directamente beneficiadas. Esto facilita unamejor focalización, más transparencia y control.Ahora bien, estos incentivos, tanto de parte de lasautoridades como de las comunidades que buscanmejorar la gestión local, se dan en mayor grado enun contexto donde los servicios locales se financianen parte con tributos y tasas cobradas en las mismaslocalidades y regiones.

Por otro lado, la descentralización puede implicarcostos de eficiencia productiva cuando se produce

110 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Transferencia per cápita (promedio 00-01)

Argentina Bolivia

Espe

ranz

adev

ida(1

991)

Espe

ranz

adev

ida(1

992)

Espe

ranz

adev

ida(1

991)

Espe

ranz

adev

ida(1

992)

Espe

ranz

adev

ida(1

993)

Transferencia per cápita (promedio 95-01)

Transferencia per cápita (promedio 98-06) Transferencia per cápita (promedio 94-06)

Brasil Colombia

Transferencia per cápita (promedio 95-08)

Perú

Fuente: Organismos oficiales, elaboración propia.

68 69 70 71 72 73 74

0 500 1.000 1.500 2.000 2.500

50

55

60

65

120 125 130 135 140 145

55

60

65

70

75

0 500 1.000 1.500 2.000

55 60 65 70 75 80

0 100 200 300 400 500 600

55 60 65 70 75 80

0 100 200 300 400 500 600

Gráfico 4.3Esperanza de viday transferencias en

países seleccionadosde América Latina

una excesiva fragmentación del territorio en unida-des político-administrativas demasiado pequeñas,en comparación con la escala óptima para algunosde los servicios que se descentralizan, sobre todoaquellos que están sujetos a economías de escala yde red (p.e., residuos sólidos, agua y saneamiento, ytransporte público). Una solución a este problemaconsiste en asignar responsabilidades a nivelesintermedios de gobierno, tales como los departa-mentos o las provincias. El fomento de la coopera-ción intermunicipal es otra alternativa. La ventajade este arreglo consiste en que, por un lado,mantiene la representatividad institucional de cadagobierno local en la gestión de los servicios y en suresponsabilidad sobre los resultados, lo que facilitael control por parte de los ciudadanos al mantenersecierta cercanía entre la gestión y la población bene-ficiaria. Al mismo tiempo, al expandirse el área decobertura, permite que la producción de los servi-cios se vea beneficiada por el aprovechamiento delas economías de escala y de red. Este tipo de arre-glos de cooperación que se pueden concretar através de mancomunidades de municipios y/o auto-ridades metropolitanas es aún incipiente enAmérica Latina aunque las pocas experiencias exis-tentes parecen demostrar (como ha sido el caso enpaíses europeos como España) que pueden resultarmuy beneficiosas.

Ciertamente, los procesos de descentralización solopodrán redundar en beneficios reales para las locali-dades y regiones más rezagadas si estas iniciativasvan acompañadas de dos elementos adicionales.Por un lado, un esquema de transferencias intergu-bernamentales que equipare la capacidad de estaslocalidades y regiones de generar recursos con unnivel acorde con la prestación de los servicios cuyagestión se les traslada. Estas transferencias, detodas formas, no deberían desalentar el esfuerzofiscal propio de las localidades por más débiles quesean sus propias fuentes tributarias. En segundolugar, la descentralización debe ir acompañada deiniciativas de capacitación de líderes y autoridadeslocales de forma que la gestión descentralizadatenga estándares mínimos de calidad y eficiencia.En estas iniciativas de capacitación, el gobiernonacional tiene, sin lugar a dudas, un papel impor-tante que cumplir aunque también podría ser conve-niente integrar los niveles intermedios de gobiernojunto con universidades y establecimientos educati-vos regionales.

Finalmente, un complemento indispensable de ladescentralización, que se elaborará con mayor deta-lle en el próximo capítulo, es la existencia de meca-nismos democráticos de elección de autoridadeslocales y de participación ciudadana que faciliten laconexión de estas autoridades con la población.

111Descentralización y desarrollo local

Gestión local en América Latina:algunos patrones de desarrollo

Gestión local en América Latina:algunos patrones de desarrollo

55

Introducción

Las diversas perspectivas teóricas que han sidodesarrolladas para que los países latinoamericanosadopten la descentralización como política públicase han basado, fundamentalmente, en los beneficiosfiscales e institucionales de este tipo de reforma. Ensu vertiente fiscal (tal como se describió en el capí-tulo anterior), se insiste en que las mejoras en losniveles de eficiencia que significa un modelodescentralizado para la asignación de bienes yservicios públicos son mucho más altas que las deun modelo centralizado (BID, 1997; CEPAL, 1998;Burki et al., 1999). En su vertiente institucional, sesubrayan las mejoras en la rendición de cuentas queimplica una administración pública descentralizadamás cercana a las preferencias de sus ciudadanos(Beer, 1976; Dye, 1990; BID, 1997; Gibson, 2004;Montero y Samuels, 2004).

Si bien es cierto que la descentralización conllevabeneficios potenciales, tanto fiscales como institu-cionales –que muchos países latinoamericanos hanexperimentado tras una década de haberse iniciadoestas reformas–, cabe cuestionarse, igualmente,sobre los determinantes de la gestión local. ¿Quétipo de modelo político y gerencial garantiza unagestión local efectiva en la resolución de los proble-mas que enfrentan las comunidades? ¿Cuál es elpapel de la ciudadanía y, en particular, de la demo-cracia en este proceso? ¿Cómo se construyen lascapacidades locales que garantizan un manejo másefectivo de los recursos fiscales? En otras palabras,a fin de que la descentralización fiscal y política setraduzca en resultados tangibles para la comunidad,es fundamental profundizar en los condicionantesadicionales que habilitan a los gobiernos localespara resolver de una forma sostenible los problemasde la ciudadanía.

El presente capítulo pretende describir algunoselementos que se pueden identificar en el planopolítico y social así como en el plano gerencial conmiras a garantizar mejoras en la gestión local. Elprincipal argumento radica en que la descentraliza-ción, tanto en su vertiente institucional como en suvertiente fiscal, no es condición suficiente –aunque

sí necesaria– para asegurar una mejor provisión debienes y servicios públicos. La elección directa deautoridades regionales y locales es, sin duda, unareforma de tipo institucional orientada a mejorar larendición de cuentas y a detectar de una maneramás exacta las preferencias de los ciudadanos. Deigual modo, estimular reformas fiscales orientadasa mejorar la capacidad de las localidades parafinanciarse con impuestos propios es también unareforma esencial para proveer los bienes y serviciospúblicos que demanda la comunidad. Sin embargo,la gestión local depende de factores adicionales queson difíciles de construir: una relación de confianzaentre los políticos y la sociedad, una acumulaciónen los niveles de asociatividad en la esfera comuni-taria, la existencia de un liderazgo político y lacreación de capacidades gerenciales permanentespor parte de la administración pública local. Lacombinación de estos elementos es el eje centralpara una buena gestión local en el contexto deprofundas reformas institucionales y fiscales comolas que experimenta la región.

Evidentemente, no todas las localidades y provinciasen América Latina poseen estos factores. La corrup-ción y el clientelismo suelen afectar la relación deconfianza entre los políticos y su sociedad. Lapobreza y la falta de conciencia ciudadana minan lacapacidad de los ciudadanos de coordinarse paraparticipar activamente en la formulación e imple-mentación de las políticas públicas de su localidad.Además, la falta de inversión en capital humanodeteriora las posibilidades de la administraciónpública de desarrollar y retener el talento necesariopara implementar y ejecutar los programas quedemanda la sociedad. La ausencia de alguno de estosfactores puede contribuir de manera significativa aque la descentralización no logre los resultados espe-rados, aun en un contexto en el que los ciudadanospuedan elegir a sus autoridades y la entidad posealos instrumentos tributarios para financiarse.

¿Cómo construir, entonces, estos activos intangi-bles para apalancar la gestión local? La posibilidadde alcanzar este objetivo de mejoramiento de la

115

Gestión local en América Latina:algunos patrones de desarrollo

gestión local no viene dada por una fórmula simplesino por la construcción de un proceso de coopera-ción social, que es difícil de sostener en el tiempo, yque está orientado a ampliar los mecanismos y laefectividad de la participación ciudadana. EnAmérica Latina, como se verá en este capítulo, estosprocesos están basados en dinámicas locales quepueden darse de arriba hacia abajo, es decir, por elliderazgo de un agente político; como también –ymás exactamente– de abajo hacia arriba, a través demovimientos de base que demandan mayor controly participación social sobre la gestión pública local.En el fondo, estos procesos, cuyo objetivo consisteen construir una participación activa de la ciudada-nía, han terminado incrementando los niveles decapital social de la comunidad y, por lo tanto, sucapacidad de interactuar de una forma constructivacon la administración pública local para mejorarsignificativamente la formulación e implementaciónde políticas públicas. Diversos ejemplos de procesosde transformación local enAmérica Latina – cuandohan ocurrido–, en temas como seguridad y trans-porte urbano, entre otros, han sido eventos en losque se ha trabajado alrededor de estos diferentes ejespara garantizar la efectividad de la gestión local.

El presente capítulo está organizado de la siguientemanera: la segunda sección describe algunas de lasargumentaciones destacadas por la literatura acadé-mica que señalan cómo la descentralización políticay fiscal, aunque necesaria, no permite explicar porsí sola diferencias en la capacidad de los gobiernoslocales para resolver los problemas que enfrentanlos ciudadanos. La tercera sección intenta definirlas características centrales de una buena gestiónlocal y la relación entre emprendimiento político,capital social, participación ciudadana y capacida-des administrativas. La cuarta sección muestra losresultados empíricos de una encuesta realizada porla CAF en 23 ciudades de América del Sur sobreestos temas e identifica algunos patrones que pudie-sen contribuir a explicar diferencias en la gestiónlocal. La quinta sección desarrolla algunos casos deresolución de problemas en las ciudades más desta-cadas en la encuesta y ahonda en la relación entrelas distintas variables explicativas que han sidoidentificadas. La sexta sección desarrolla algunasconclusiones sobre la importancia de la gestiónlocal en América Latina para el desarrollo econó-mico y social.

Más allá de las elecciones

Durante la década de los noventa, América Latinaexperimentó un incremento significativo en elnúmero de transiciones de sistemas autoritarios asistemas democráticos (Haggard y Kaufman, 1996;O’Donnell y Schmitter, 1985; Przeworski, 1991).Esta ola de democratización tuvo un impacto nota-ble en toda la región; incluso, en países en los quela democracia estaba plenamente consolidada, seobservaron procesos de reingeniería institucionalpara estimular una mayor democratización de sussistemas políticos. Estas transiciones y procesos dedemocratización no estuvieron circunscritos exclu-sivamente a la realización de elecciones a nivelnacional sino que, muchas veces, fueron extendidosa los ámbitos regionales y locales. De esta manera,la descentralización política en América Latina fuevista, en algunos casos, como un elemento comple-mentario a la transición democrática y, en otros,como un aspecto central en la profundización de lademocratización de la sociedad. En todo caso, parafinales de esa misma década, prácticamente todoslos países de la región tenían elecciones libres ycompetitivas, no solo para elegir a las autoridadesnacionales, sino incluso a autoridades regionalesy/o locales. Independientemente del carácter federalo unitario de los países, la extensión de las eleccio-nes a nuevas esferas territoriales era una tendenciaincontrovertible (Gibson, 2005).

En términos generales, salvo el caso de Chile, o elde países como Brasil yArgentina con una tradiciónfederal más arraigada, la descentralización política–es decir, la elección directa de alcaldes y goberna-dores– fue anterior a la descentralización fiscal. Enpaíses como Bolivia, Colombia, Ecuador, México yla República Bolivariana de Venezuela (y másrecientemente, Perú), las reformas institucionalestuvieron una justificación en el plano político másque en un razonamiento de eficiencia económica(O’Neil, 2005). Por ejemplo, en México, la idea deun nuevo pacto federal que aumentara la autonomíapolítica de los estados estaba orientada a la cons-trucción de una transición gradual de un sistema departido hegemónico a una democracia competitiva(Lujambio, 1995; Díaz-Cayeros, 2006). En Colom-bia y la República Bolivariana de Venezuela, ladescentralización política fue vista como un meca-nismo para contribuir al desmonte de los pactos

116 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

117Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

políticos (Pacto del Frente Nacional y Pacto dePunto Fijo, respectivamente) que habían restringidoespacios de participación popular y habían centrali-zado fuertemente el proceso de decisión en lasorganizaciones nacionales (Penfold, 2009; Masca-reño, 1996). En Bolivia y Ecuador, la descentraliza-ción política fue vista como un mecanismo deempoderamiento local orientado a abrir el sistemapolítico a los nuevos movimientos sociales (O’Neil,2005). Finalmente, en Perú, la discusión sobre ladenominada ‘regionalización’ fue vista como unareforma política necesaria para inmunizar elsistema político contra el surgimiento de líderescarismáticos de corte autoritario que terminarancentralizando el poder. Tan solo en Chile, la descen-tralización fue vista como una reforma de cortefiscal orientada a mejorar la eficiencia en la asigna-ción del gasto público. En este país, la discusiónsobre la descentralización política quedó circuns-crita al plano municipal y no logró avanzar a laesfera regional (Bland, 2004). Por último, en paísescomo Brasil y Argentina, la descentralización polí-tica y fiscal avanzó de forma concomitante, en elcontexto de sistemas políticos con una profundatradición regional y local.

Las variadas argumentaciones para justificar estasreformas políticas en América Latina, en muchossentidos hicieron eco de la literatura teórica sobre elfederalismo fiscal. La elección directa de autorida-des regionales y locales fue vista como un meca-nismo efectivo para mejorar la rendición de cuentasentre políticos y ciudadanos. Incluso, en algunospaíses latinoamericanos como la República Boliva-riana de Venezuela, este tipo de argumentacionespermitió flexibilizar la tradición democrática de laregión de imponer límites a la reelección continuapara gobernadores y alcaldes. De hecho, en muchospaíses de la región, la posibilidad de reelegir alcal-des y gobernadores precedió a la tendencia de intro-ducir reformas constitucionales para permitir lareelección inmediata del presidente (p.e., en Brasil,Argentina y la República Bolivariana de Venezuela).

La literatura sobre federalismo fiscal establece quela descentralización logra aumentar la rendición decuentas a través de diversos mecanismos. En primerlugar, las elecciones para alcaldes y gobernadoresgeneran una sana competencia entre diversos candi-datos a nivel local y regional que permite que lapoblación revele sus preferencias en cuanto a la

distribución de bienes y servicios públicos (Tiebout,1956; Oates, 1976; Buchanan y Brennan, 1980). Enotras palabras, las campañas electorales locales yregionales son mecanismos más efectivos que laplanificación central para determinar las necesida-des territoriales de la población, pues permiten quelos ciudadanos informen voluntariamente sus prefe-rencias a la hora de escoger a sus representantes. Ensegundo lugar, las elecciones incrementan la cerca-nía y la capacidad de control por parte de la ciudada-nía de los políticos electos a nivel local y regional.La posibilidad de castigar a los políticos en caso deque no cumplan con sus promesas –particularmente,cuando existe la reelección– es una manera degarantizar que los políticos regionales y localestengan los incentivos adecuados para desempeñarsemejor en sus cargos (Beer, 1976). El hecho de quelos políticos puedan ascender en sus carreras profe-sionales del nivel local al nivel regional y nacionaltambién permite que los alcaldes y gobernadorestengan una mayor motivación para incrementar sudesempeño (Beer, 1976; Dye, 1990).

Otro argumento a favor de la descentralizaciónpolítica es que los ciudadanos pueden utilizar nosolo el voto sino también la movilidad espacial paracontrolar a sus representantes. Según este argu-mento, en un sistema político descentralizado, losciudadanos pueden castigar a través de las eleccio-nes o mudarse a otra unidad territorial (“votar conlos pies”) en caso de estar descontentos con eldesempeño fiscal o político del gobierno local(Osterfeld, 1989). “Votar con los pies” es particu-larmente efectivo para obligar a los distintosgobiernos subnacionales a proveer de formaeficiente los servicios y bienes públicos que deseanlos ciudadanos. Desde el punto de vista de losingresos, si un gobierno subnacional decide incre-mentar los impuestos, los ciudadanos puedenmudarse a otra jurisdicción que ofrezca menoresimpuestos y provea, de mejor manera, los mismosbienes y servicios públicos. Esta visión asume quela competencia generada por la descentralizaciónobliga a fijar sus tasas tributarias de formaadecuada. Desde el punto de vista del gasto, si ungobierno subnacional deja de atender los reclamosde la población, entonces los individuos podránemigrar hacia otra jurisdicción que logre hacerlo.De ahí que la competencia generada por la descen-tralización presiona a los gobiernos subnacionales aestimar adecuadamente las preferencias de los

ciudadanos y reducir sus costos en la provisión debienes y servicios públicos (Tiebout, 1956).

Finalmente, la descentralización política permite lacreación de un laboratorio de políticas públicas quereduce la curva de aprendizaje de los gobiernoslocales y regionales para resolver diversos temassociales y económicos (McKinnon y Nechyba,1997; Volden, 1997). La aparición de múltiples solu-ciones a problemas comunes, en diversos munici-pios y estados, hace posible que los políticos imiteny adopten las políticas públicas más efectivas. Por lotanto, la innovación en políticas públicas es más altaen sistemas descentralizados que en países centrali-zados (Volden, 1997). Por si fuera poco, la difusiónde estas innovaciones es más rápida. En otras pala-bras, en aquellos sistemas políticos en los cuales lospolíticos electos gobiernan en diversas arenas regio-nales y locales, habrá más innovación y aprendizajeque en aquellos en los que las elecciones estánrestringidas a nivel nacional. En estos sistemas polí-ticos, habrá una mayor imitación de programasexitosos de una jurisdicción a otra.

Las críticas a este tipo de argumentaciones han sidomuy amplias. Las elecciones no siempre permitenque los ciudadanos revelen sus preferencias encuanto a la distribución de los bienes públicos. Elclientelismo político, es decir, el uso de cierto tipode bienes privados (dinero, puestos públicos,alimentos, entre otros.) puede ser utilizado a nivellocal para distribuirlo a cambio de votos (Kitschelt yWilkinson, 2007). El clientelismo puede, por lotanto, distorsionar los efectos que en teoría producela descentralización política al abrir nuevos espaciosterritoriales para la compra de votos. Igualmente, lareelección a nivel local y regional, en contextos enque los balances institucionales son muy débiles,puede impedir, de hecho, una mayor rendición decuentas al favorecer el surgimiento de sistemas auto-ritarios de carácter local en el contexto de un paísrelativamente democrático a nivel nacional (Gibson,2005). En otras palabras, las elecciones locales yregionales no necesariamente garantizan una mayorrendición de cuentas si no vienen acompañadas deun verdadero proceso de fortalecimiento institucio-nal en los niveles subnacionales. Existe tambiénevidencia empírica de que la efectividad de “votarcon los pies” es relativamente baja cuando no hayuna verdadera coordinación social entre los votantes(Pestieu, 1976; Putnam, 1993). La restricción a los

gobiernos no surge sobre la base de un comporta-miento individual sino debido a la existencia de unacoordinación masiva entre los votantes que hace quela amenaza de “votar con los pies” sea creíble.

Por otro lado, en los procesos de descentralización,los gobiernos subnacionales pueden encontrar difi-cultades en materia administrativa (Prud’homme,1995). En efecto, la descentralización puedeconfrontar serios obstáculos debido a la falta de unaadministración pública profesionalizada a nivelregional y local. Según este argumento, el procesode descentralización puede ocasionar serias fallasrespecto de la efectividad del gasto (Prud’homme,1995). Estas dificultades podrían ser superadas conla creación de programas nacionales destinados amejorar la eficiencia y efectividad de las adminis-traciones regionales y locales, y por medio de unamayor inversión en capital humano e infraestruc-tura tecnológica.

La descentralización política tampoco garantizaautomáticamente un mejor desempeño institucional(Putnam, 1993; Stoner-Weiss, 1997). Existen otrosfactores, como el capital social, que explican lasvariaciones del desempeño institucional entredistintos gobiernos subnacionales (Putnam, 1993).Los niveles de desempeño institucional dependende los grados de participación cívica a nivel regio-nal y local. Altos niveles de participación puedenincentivar a que los individuos critiquen, coopereny obedezcan las reglas establecidas democrática-mente (Putnam, 1993; Ostrom, 1990); cuando losniveles de participación son altos, pueden incenti-var a que los individuos desarrollen ataduras hori-zontales entre sus ciudadanos que permiten garanti-zar un mejor desempeño; esto quiere decir que unaspecto central de cualquier proceso de descentrali-zación consiste en promover la organización y laparticipación de la sociedad civil en la toma dedecisiones. Las comunidades con un alto nivel departicipación están en posición de proveer a susgobiernos una mayor y mejor información sobre susnecesidades y problemas. Estas comunidadestambién están en posición de castigar a aquellosrepresentantes políticos que dejen de atender susnecesidades básicas.

La descentralización mejora el funcionamiento delos gobiernos y logra acercarse a la comunidadcuando los ciudadanos, además de votar, también

118 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

119Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

participan activamente y de una forma constante enel diseño, ejecución y monitoreo de las políticaspúblicas. En efecto, para que la participación ciuda-dana tenga un impacto en las mejoras instituciona-les, este tipo de reforma debe ir más allá de losimplemente electoral y transformarse en un meca-nismo de coordinación social, orientado a aumentarlos niveles de bienestar de la población a través deun trabajo conjunto con sus representantes políti-cos. La sustentabilidad de esta participación ciuda-dana va a depender, a su vez, de los niveles de capi-tal social. Consecuentemente, la interrelación entrecapital social, liderazgo político, participaciónciudadana y capacidades institucionales facilitamejoras en la gestión local.

Un marco analítico para la gestión local

El capital social se ha convertido, curiosamente, enuna especie de variable paraguas que parecieraresolver el misterio para explicar las variaciones encuanto a su desempeño institucional y el creci-miento económico de distintos países y localidades.Sin embargo, se ha abusado de la utilización delconcepto de capital social para explicar estos proce-sos. Esta variable quizás haya pasado a abarcardemasiado, en parte porque este concepto seconfunde, en ocasiones, con el de la participaciónciudadana y las capacidades institucionales (Berger,2009). Esta sección pretende mostrar las “tuercas ytornillos” de los modelos de mejoras de gestiónlocal a través de un proceso de diferenciación entrecapital social, liderazgo político, participaciónciudadana y capacidad institucional así como lainterrelación entre estas variables. Como se verámás adelante, la interacción entre estos factores y lapresencia de capital social permiten explicar mejo-ras en la gestión local y construir un modelo degobernabilidad alternativa.

En sentido estricto, el capital social es la construc-ción de redes organizativas orientadas a moldearexpectativas sociales institucionalizadas que permi-ten sostener la cooperación social dentro de unacomunidad específica (Boix y Posner, 1998). Estasexpectativas permiten que los individuos desarro-llen actitudes cooperativas orientadas a involu-crarse en los temas centrales de su comunidad. Eneste sentido, se dice que el capital social es acumu-lativo pues en la medida en que las sociedades insti-tucionalizan estos mecanismos de cooperación en el

tiempo, es más probable que se comporten de estamisma manera en el futuro (Putnam, 1993; Boix yPosner, 1998). El capital social es por ello “senderodependiente”: la existencia o no de un acervo decapital social en el pasado tiene un impacto directosobre el comportamiento futuro de la comunidad.Tal como lo definen Boix y Posner: “las teorías decapital social argumentan que la idea central es lade un concepto de equilibrio. La cooperación repe-tida incrementa la disponibilidad del capital social;y altos niveles de capital social hacen posible soste-ner en el tiempo la cooperación dentro de unacomunidad” (1998: 688).

Por lo tanto, el capital social no está vinculado estric-tamente a la esfera política o a las actitudes cívicas enel plano de la participación ciudadana.Antes bien, esun concepto mucho más amplio: está vinculado a laesfera social y se refiere a los niveles de asociativi-dad existentes dentro de una jurisdicción. De estemodo, la asociatividad se refiere a las instituciones yredes propias de la sociedad civil, por ejemplo,asociaciones, grupos de interés y organizaciones sinfines de lucro; y no a organizaciones ciudadanas opolíticas exclusivamente. En la medida en que eltejido de una comunidad sea más denso, mayordisponibilidad de capital social tendrá esa jurisdic-ción gracias a la existencia de este tipo de organiza-ciones sociales y, por lo tanto, mayores posibilidadestendrá de resolver sus problemas a través de iniciati-vas cooperativas entre los diversos actores. El casodel Tribunal de las Aguas de Valencia en España–presentado en el Recuadro 5.1– muestra cómo esteacervo de capital social lleva mucho tiempo enacumularse, pero una vez constituido, permite crearinstituciones sociales que, sin necesidad de la inter-vención directa del gobierno, permita resolverconflictos potenciales entre los habitantes de unalocalidad con el objetivo de preservar la administra-ción de los recursos naturales.

Ahora bien, ¿bajo qué condiciones surge el capitalsocial? ¿Bajo qué condiciones comienza una juris-dicción a acumular este tipo de capital? Se handesarrollado diversas argumentaciones para contes-tar estas preguntas. Algunos autores aluden al surgi-miento de patrones de cooperación que aparecenespontáneamente y que son respondidos recíproca-mente en un proceso de interacción indefinido(Axelrod, 1984). En la medida en que esta interac-ción es vista como indefinida, los actores responden

120 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Las 17 hectáreas de sembradíos de la Vega de Valencia, enla costa este de España, son regadas con las aguas prove-nientes del Turia, un río cuyo caudal poco estable motivó elsurgimiento del órgano de justicia más antiguo de todaEuropa. El Tribunal de las Aguas surgió por la necesidad quetenía la comunidad valenciana de hacer un uso eficiente yjusto del agua, y mitigar así el impacto que los acentuadoscambios climáticos tenían sobre la cosecha. Este caso ilustrala posibilidad que tiene la sociedad, a través de la promociónde arreglos cooperativos, de proveer soluciones institu-cionales que no son estrictamente públicas ni privadas parainducir comportamientos socialmente óptimos. Estas institu-ciones han surgido como resultado de la acumulación históri-ca de altos niveles de capital social en comunidades relativa-mente pequeñas y con preferencias bastante homogéneas.

El agua del río Turia llega a las comunidades a través de unsistema conformado por ocho acequias o zanjas, quedistribuyen el preciado recurso hacia 138 filas (porciones deagua que varían dependiendo del caudal que tenga el río). Lapoblación se organiza en comunidades autónomas, cada unade las cuales utiliza una acequia para regar sus cultivos. Elfuncionamiento de las acequias está regulado de acuerdo conun antiguo cúmulo de normas que se transmiten oralmente degeneración en generación.

Las comunidades se reúnen cada dos o tres años para elegirdemocráticamente una Junta Administradora, un síndico y unguarda de la acequia. Los ocho síndicos de acequias confor-man el Tribunal de las Aguas que desde hace más de milaños sesiona cada jueves para deliberar en torno a conflictosde todo tipo. Los síndicos también tienen a su cargo la tareade velar por el cumplimiento de las ordenanzas (referentes,por ejemplo, al pago de impuestos o contribuciones, uso delagua y responsabilidades en la limpieza de las filas, entreotras) y tienen la potestad de tomar decisiones relevantes enel proceso de repartición del agua. Por su parte, el guarda dela acequia es un empleado dedicado a fiscalizar la reparticióndel agua y a notificar las infracciones que pudiera cometeralguno de los usuarios del sistema, que posteriormente sondiscutidas en el Tribunal.

El proceso de distribución del agua en la Vega de Valencia espor demás interesante. Este se rige por una serie de normasque van siendo modificadas a lo largo del año en función delas condiciones climáticas; de modo que los agricultores

deben ajustar su actividad diaria a un sistema que variarádependiendo de si el caudal del Turia es abundante, si esrelativamente bajo, o si se trata de un período de fuertesequía.

En épocas de abundancia, los agricultores no tienen restric-ciones para utilizar la cantidad de agua que deseen. Sinembargo, en épocas de bajo caudal, que suele ser lasituación más frecuente de la región, se utiliza un sistema derotación hidráulica que surte cada una de las filas en un ordenfijo. El agricultor debe esperar su turno para abrir una especiede compuerta que permite el paso del agua hacia sus cultivospor un lapso de tiempo irrestricto, pero condicionado al princi-pio de no dejar fluir más agua de lo estrictamente necesario.Si el agricultor no abre la compuerta a tiempo, pierde su turnoy debe esperar a la próxima ronda de riego.

Las reglas que rigen el uso del sistema de rotación se modifi-can y se tornan más severas cuando se suscitan épocas desequía muy prolongada. Durante estos períodos, es precisoque cada agricultor determine cuáles de sus cultivos necesi-tan ser regados con mayor premura, con el fin de reducir lacantidad de agua utilizada. En la medida en que la situaciónse hace más grave, el síndico se ve en la obligación de ajus-tar el sistema de rotación para establecer el orden y tiempo deriego que estime necesarios, dándole prioridad a los agricul-tores cuyos sembradíos tengan mayores necesidades.

La función principal del Tribunal de las Aguas de la Vega deValencia es actuar como mecanismo garante de la equidaden la repartición del agua en la región. Las denuncias máscomunes que el Tribunal suele procesar tienen que ver condespilfarro del agua en épocas de sequía, obstaculización dela repartición, trampas de cualquier tipo, daños a los cultivose incumplimiento de horarios.

La acción del Tribunal cuenta con una gran aceptación porparte de los habitantes de la Vega de Valencia, quienes–conscientes de la necesidad de hacer su aporte al bienestarcomún–, no se limitan a hacer uso del agua que se les asigna,sino que también están comprometidos con la vigilanciaconstante del proceso.

Fuente: Ostrom (1990); Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia

(2009).

Recuadro 5.1 Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia

de forma cooperativa entre ellos, iniciándose unproceso de acumulación virtuosa de capital social.Bajo este tipo de explicaciones, en sociedades enlas que los actores descuentan el futuro fuerte-mente, es difícil esperar el surgimiento de este tipode comportamiento. En otras palabras, en socieda-des en las que la percepción de riesgo o descon-fianza es alta, resulta difícil esperar que la coopera-ción pueda sostenerse (Fukuyama, 1996).

Otra explicación se refiere al hecho de que la coope-ración depende del tipo de bien (público o privado)que va a ser provisto por la sociedad. Si los bienesson públicos, los problemas de provisión socialserán más altos y la posibilidad de sostener lacooperación será más difícil, pues van a depender dela forma en que las normas sociales sobre reciproci-dad fueron institucionalizadas en el pasado. Ensociedades en las que la reciprocidad social es valo-rada por los diversos actores, la provisión de estosbienes públicos estará disponible con mayor facili-dad que en aquellas en las que la reciprocidad no esvalorada socialmente. Incluso, en jurisdicciones máspequeñas, con una fuerte tradición de reciprocidad,y en las que hay escasez de recursos, la cooperaciónserá más fácil de sostener a la hora de proveer bienesy servicios públicos (Ostrom, 1997). Una vertientemás reciente se refiere a la confianza como un ingre-diente central para comprender las causas que dina-mizan este proceso social (Fukuyama, 1996).

Finalmente, es posible observar instancias en lasque la cooperación social surge gracias al esfuerzode un tercer actor (p.e., un líder político o un eventohistórico) que motiva a que las partes comiencen ainteractuar de una forma cooperativa (Keohane,1984). Aunque es difícil de sostener en el tiempo,no es imposible que el capital social surja de estamanera. En este tipo de argumentaciones, el lide-razgo provisto por algún individuo u organización ola magnitud de un shock externo es un elementocentral para revertir patrones de desconfianza ycimentar una nueva dinámica de cooperación. Sinembargo, resulta difícil que se dé este tipo de proce-sos en el contexto de sociedades desiguales. Encambio, en sociedades con menores niveles de desi-gualdad, los procesos de cooperación son más fáci-les de sostener (Putnam, 1993).

En cualquier caso, es preciso distinguir entre dostipos de explicaciones sobre el origen de la acumu-

lación de capital social. En una primera vertiente,este proceso es de abajo hacia arriba; es espontáneoy está influido por las normas sociales de reciproci-dad. En el segundo caso, es de arriba hacia abajo; yes una historia que surge a partir de un liderazgoque intenta revertir patrones de desconfianza. Inde-pendientemente de su origen, el capital social tieneun impacto global sobre el desempeño de las socie-dades y sus instituciones, y moldea la concepción ysustentabilidad de la participación ciudadana. Paracomprender esta idea, es necesario distinguir clara-mente entre capital social, participación ciudadanay capacidades institucionales.

La participación ciudadana se refiere a la voluntadde los individuos de participar en el ámbito públicopara influir en la concepción y ejecución de las polí-ticas públicas. Esta participación se puede dar através de diversos mecanismos, tanto formales(referéndums, asamblea de ciudadanos, presupues-tos participativos) como informales (cabildeo, pro-testas, movimientos sociales). Los mecanismos departicipación ciudadana se ven influidos por la exis-tencia o no de instituciones locales que fomenteneste tipo de práctica ciudadana. Las capacidadesinstitucionales se refieren a la existencia y la calidadde los recursos humanos, fiscales y administrativospara diseñar e implementar con cierta autonomía laspolíticas públicas de la comunidad. Evidentemente,los niveles de capital social van a influir directa-mente en ambas variables: a mayores niveles decapital social, mayores niveles de participaciónciudadana y mayor efectividad de las instituciones(Putnam, 1993). Sin embargo, el hecho de que estasvariables estén correlacionadas no quiere decir quesean exactamente iguales.

Por otro lado, la gran diversidad de capital humano yrecursos financieros dentro de una localidad, ademásde las redes disponibles de cada uno de los actores,puede condicionar la calidad de la participaciónciudadana. Asimismo, puede existir una gran disper-sión en la distribución del costo de oportunidad de laparticipación individual, que puede hacer poco equi-tativa la expresión de las preferencias de los distintosestratos sociales. Todo ello ayuda a explicar que laparticipación ciudadana no siempre es equitativa yno siempre conlleva al buen gobierno. Los indivi-duos, presionados por diversos intereses económicosy políticos, pueden orientar la participación ciuda-dana para extraer rentas privadas directamente del

121Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

gobierno local y no con miras a mejorar la provisiónde bienes y servicios públicos. Por ello, la participa-ción ciudadana debe ser universal, eficaz y equita-tiva con el fin de evitar este tipo de consecuencias.

Finalmente, el liderazgo político es un elementoclave en el proceso de identificación e innovación depolíticas públicas para resolver los problemas de lacomunidad. Diversos autores (entre ellos, Grindle,2008 y Tendler, 1997) han identificado que la capa-cidad de liderazgo de los alcaldes para movilizarrecursos sociales, técnicos, políticos y financieros esun factor central para explicar cambios en los patro-nes de efectividad de la gestión local en contextosinstitucionales débiles. Incluso, cuando estos lide-razgos se movilizan para diseñar e implementar polí-ticas públicas con un objetivo de transformaciónlocal, logran superar los obstáculos que supone laadministración pública en contextos institucionalesadversos y de baja participación ciudadana. El casode Bogotá es un buen ejemplo del papel que el lide-razgo puede desempeñar en contribuir a revertirpatrones de desconfianza ciudadana para incremen-tar la calidad de la gestión local. Para finales de ladécada de los ochenta, los niveles de violenciahabían minado los niveles de confianza de la pobla-ción, aterrorizada por la penetración del narcotráfico,los secuestros y los actos de terrorismo. AntanasMockus, como alcalde electo bajo una plataformaindependiente para regir a la ciudad de Bogotá, seplanteó la necesidad de revertir estos patrones dedesconfianza a través de programas de cultura yparticipación ciudadana que pudiesen impulsarcambios en la gestión de servicios públicos básicos,como la seguridad y el transporte. Este cambio,consolidado por los alcaldes siguientes, permitióincrementar sensiblemente la calidad de vida de losciudadanos y crear un sentido de pertenencia socialhacia la ciudad de Bogotá que antes era práctica-mente inexistente (ver Recuadro 5.2).

Cabe señalar que la relación entre estas distintasvariables (participación ciudadana, capacidad local,capital social y emprendimiento político) puede sercompleja, tal como lo muestra la Figura 5.1.

La combinación entre capacidades institucionales yparticipación ciudadana, en el contexto de distintosniveles de capital social y aun con la presencia de unliderazgo político, pueden ocasionar distintos resulta-dos en cuanto a la gestión local. En otras palabras, elcapital social provee un contexto en el que los meca-nismos de participación ciudadana y capacidades insti-tucionales se articulan para promover ciertos patronesde gestión local. Un buen gobierno surge cuando, enun contexto de alto nivel de capital social, la participa-ción ciudadana y las capacidades locales interactúanpositivamente para atender los problemas de la comu-nidad. En cambio, los colapsos gubernamentalessurgen en contextos de bajos niveles de capital socialen los que la ausencia de la participación ciudadana yla ausencia de gobiernos locales con suficientes recur-sos humanos, fiscales y administrativos conllevan auna situación insostenible. Los patrones intermediosde gestión local también pueden comprenderse dentrode este mismo marco analítico. La Figura 5.2 (verp.124) intenta mostrar estos patrones.

Es importante señalar que aun en diferentes contex-tos de capital social y de liderazgo político, sepueden dar interesantes patrones de gestión local; esdecir, el hecho de que en una jurisdicción existanbajos niveles de capital social no impide que lasinstituciones locales o los ciudadanos inicien proce-sos de cambio dentro de sus comunidades, sobre todocuando existe algún nivel de liderazgo; asimismo,altos niveles de capital social no garantizan el éxitode la gestión local sin un apalancamiento adecuadode la participación ciudadana o de las institucioneslocales. Este punto es particularmente relevante puesmuchas veces se pueden dar procesos de transforma-

122 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Capacidadlocal

Liderazgopolítico

++––

Participaciónciudadana

++––

Acumulación de capital social++––

Fuente: elaboración propia.

Figura 5.1Modelo de gestión local

123Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

Hace poco más de una década, los habitantes de la capital deColombia padecían las consecuencias de una falta de planifi-cación urbana. Elevada criminalidad, congestión vial, crecimientovertiginoso del parque automotor, violencia y altos niveles decontaminación eran los rasgos característicos de la Bogotá deaquellos tiempos.

En el plano político, se dieron importantes cambios en la décadade los noventa que marcaron el inicio del progreso de la ciudad.Gracias a la reforma realizada en 1993 a la Ley Orgánica deBogotá, el gobierno local ganó nuevas facultades y mayorautonomía en el ámbito fiscal y de servicios, especialmente entransporte. A partir de entonces, se empezó a aplicar la Ley dePlaneación, que regulaba completamente la elaboración del plande desarrollo de la ciudad y lo vinculaba fuertemente con losplanes de acción bianuales y con el programa de gobiernopresentado por el alcalde al inscribirse como candidato. Se pusoen práctica, entonces, un modelo de gestión basado en lamedición de resultados a través de indicadores que obligaba a losgobernantes a rendir cuentas con regularidad y, a su vez, servíapara identificar los problemas de la ciudad e idear soluciones.

Entre 1995 y 1997, se puso enmarcha el plan Cultura Ciudadana,con el cual se buscaba sensibilizar a la población e inducir unnuevo patrón de comportamiento, compatible con las normassociales fundamentales para la convivencia en la ciudad. Para esemomento, los niveles de desconfianza de la población, ocasiona-dos por los problemas de narcotráfico y de violencia organizada,eran muy altos. Diversos programas en materia de vigilancia yprevención se pusieron enmarcha en el marco de este plan, talescomo el desarme de la población, la prohibición del uso de pólvo-ra, el ahorro voluntario de agua y el control del horario de expen-dio de licores (medida conocida como la “hora zanahoria”).

Las estadísticas disponibles empezaron a reflejar la reducciónpaulatina de los homicidios, accidentes de tránsito y otros delitos dealto impacto. Sin embargo, el cambio más importante, ya quepermitiría la sostenibilidad de los avances logrados, fue la toma deconciencia por parte de la ciudadanía de lamagnitud de los proble-mas sociales y de las políticas públicas que habían sido diseñadaspara solucionarlos. Después de la puesta en marcha del plan de

CulturaCiudadana, se comprobó,mediante encuestas de opinión,que los ciudadanos empezaron amostrar una actitudmenos hostilhacia las leyes y más dispuesta a cumplirlas, de manera queempezó a operar un fenómeno de “autorregulación cultural”.

Más tarde, se implementó un plan que logrómejorar significativa-mente la movilidad en la ciudad. Este comprendió la mejora de laconstrucción de nuevas vías peatonales y la remodelación de lasexistentes, la creación de rutas para ciclistas y un programa derestricción del tránsito vehicular, llamado Pico y Placa (el cual reti-ra diariamente 40% de los vehículos en horas de alto tráfico).Adicionalmente, se construyó un innovador sistema de transportepúblico, el Transmilenio, que cuenta con una infraestructura espe-cializada para proveer servicios de calidad a la población y esoperado, en conjunto, por el sector privado y el sector públicomediante unesquemade funcionesbiendefinidaspara cadaactor.

En el año 1998, surgió por iniciativa de la sociedad civil el proyec-to Bogotá, ¿cómo vamos? con el objetivo de evaluar, a través deindicadores de gestión, los cambios que se iban produciendo enla ciudad enmateria de salud, educación, medio ambiente, servi-cios públicos, transporte y seguridad, entre otros. Dicho proyectonació de la alianza entre la Cámara de Comercio de Bogotá(representante del sector privado bogotano frente al sector públi-co), la casa editorial El Tiempo (el principal diario del país) y laFundación Corona (fundación sin fines de lucro dedicada al forta-lecimiento de la capacidad institucional en el país), y contó con laanuencia y el respaldo del gobierno local, que se comprometió aentregar la información necesaria.

Desde entonces, los resultados obtenidos en cada una de lasreferidas áreas son sistematizados en una publicación periódicaque se difunde a través de los medios de comunicación y deactividades de diversa índole (como encuentros y congresos,entre otras), donde se produce el debate entre expertos,funcionarios públicos y la comunidad bogotana. La calidad de vidaen Bogotá hamejorado demanera sorprendente gracias no soloa la eficiente acción del gobierno local, sino al cambio dementali-dad de la población y su inclusión en los asuntos de su ciudad.

Fuente: www.bogotacomovamos.org

Recuadro 5.2 Rendición de cuentas y cultura ciudadana: base del progreso de Bogotá

ción local en el contexto de bajas capacidades institu-cionales y bajos niveles de capital social. En estesentido, es común pensar que el buen gobierno es elresultado de altos niveles de capital social combina-dos con una alta participación ciudadana y altascapacidades institucionales. No obstante ello y apesar de que el buen gobierno requiere de estas

condiciones para hacerse sustentable, no quiere decirque las comunidades no puedan experimentar proce-sos de cambio orientados en esa dirección.

Los procesos de gestión local orientados al fortale-cimiento institucional suelen darse en contextos dealto capital social y alta participación ciudadana. En

estos casos, la ciudadanía demanda activamentemejoras, lo cual no siempre encuentra una respuestainstitucional, produciéndose de esta manera fallasde gobierno; sin embargo, los altos niveles de capi-tal social conjuntamente con la participación ciuda-dana pueden interactuar para crear o fortalecer elarreglo institucional existente. Muchas de las inno-vaciones institucionales que surgen en comunida-des muy bien organizadas, y con altas tasas departicipación, en Europa o los Estados Unidos,suelen seguir estos patrones.

En cambio, cuando el capital social es bajo, la altaparticipación ciudadana carente de instituciones loca-les sólidas puede optar por movilizaciones socialesorientadas fundamentalmente a resolver fallas degobierno; no obstante, estas culminan con la capturade rentas o el dominio de grupos de interés. En estetipo de casos, el bajo nivel de capital social puedeocasionar que el grupo que participe esté velandosolamente por sus intereses particulares y quetermine controlando las instituciones locales. Estosejemplos son muy comunes en los procesos de defi-nición de las zonas de uso residencial y comercial deun municipio, en las que, en un principio, algunosgrupos de la comunidad demandan un plan urbanolocal que, ante la ausencia de controles sociales másamplios y ante la baja capacidad técnica de la locali-dad, termina siendo capturado por intereses particula-res. Precisamente, algunos estudios sobre desempeñolocal en América Latina, particularmente en Méxicoy Brasil, han mostrado que los grupos ciudadanosestán mucho más orientados a la extracción de rentasprivadas que a velar por una mejor provisión debienes y servicios públicos (Grindle, 2008 y Tendler,

1997). Esto contradice el supuesto de que el fortaleci-miento de la llamada sociedad civil siempre va aconducir a mejores resultados. Ello solo ocurrecuando la alta participación ciudadana se da en uncontexto de alto capital social o, en su defecto, dealtas capacidades institucionales locales.

Finalmente, en aquellas comunidades en las que lainstitucionalidad local es relativamente sólida, perolos niveles de capital social y participación ciuda-dana son bajos, el liderazgo político tiende a orien-tar el diseño e implementación de políticas públicasa través de un estilo de gobierno más directivo.Cuando el contexto de capital social es relativa-mente alto pero la participación ciudadana es baja,estas mismas instituciones locales intentan estimu-lar la cultura cívica entre sus miembros. En estoscasos, el gobierno local intenta fortalecer la fibraparticipativa aprovechando el capital social e insti-tucional que posee la comunidad. Por último,también existen instancias de gobiernos directivosen las que la participación ciudadana y la institucio-nalidad local interactúan positivamente, tratando derevertir los bajos niveles de capital social y generarun ciclo virtuoso de gobernabilidad. El caso de latransformación urbana de la ciudad de Curitiba enBrasil es una muestra de los beneficios de este tipode interacción. En este caso, el gobierno de laciudad tuvo una visión de largo plazo en cuanto alplan de transporte urbano de la ciudad, pero logróconsultar ampliamente con sus habitantes paraintroducir ajustes sustanciales y contar con el apoyociudadano que implicaba una transformación de esanaturaleza (ver Recuadro 5.3).

124 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

+ Capital socialBuen gobierno

Captura de rentas

Gobierno directivo

Fallas de gobierno

Fuente: elaboración propia.

– Capital social

+ Participación ciudadana– Participación ciudadana

+ Liderazgo político– Liderazgo político

+ Capacidad institucional– Capacidad institucional

Figura 5.2Patrones degestión local

125

En la década de los sesenta, la ciudad de Curitiba, capital delEstado de Paraná (al sur de Brasil), contaba con apenas350.000 habitantes. Sin embargo, la modernización de laproducción en el campo originó la migración de loscampesinos hacia los municipios colindantes, provocandotasas de crecimiento poblacional cercanas al 5% anual y elcolapso de los servicios públicos y zonas verdes disponiblesde la ciudad. Debido a la presión demográfica, se tornó nece-sario formular políticas públicas para viabilizar el desarrollo.

La primera respuesta del gobierno estatal fue la creación delInstituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba(IIPUC), una agencia independiente que se encargaría deelaborar un plan de desarrollo urbano para la ciudad. Fue asícomo los miembros del IIPUC redactaron el Plan Preliminar, quefue sometido a la opinión pública a través de la serie de semi-narios públicos “Curitiba del Mañana”, que permitieron la legiti-mación política del plan y la incorporación de cambios paraadecuarlo a las necesidades de la comunidad. La participaciónactiva de la ciudadanía fue un elemento clave en el éxito delproyecto, toda vez que permitió minimizar los conflictos asocia-dos a los cambios que estaban por suscitarse en la ciudad.

De este modo, se redactó un plan preliminar modificado, conoci-do como el PlanDirector deDesarrollo Territorial de Curitiba y quees considerado por muchos como la punta de lanza del desarro-llo de esta ciudad. Con la puesta en marcha del Plan Director sebuscaba transformar la ciudad en todos los aspectos, haciendoespecial énfasis en el transporte y el uso de los espacios públicosde acuerdo con un modelo lineal de expansión urbana. Laconcepción de crecimiento lineal de la ciudad se basó en laconstrucción de cinco corredores estructurales, esto es, vías condos canales especialmente diseñados para la circulación de auto-buses; dos canales para el tráfico rápido de vehículos livianos ydos canales para el tránsito lento. Estas vías fueron creadas conla finalidad de integrar el sistema vial y de transporte, impulsandoel crecimiento ordenado de la mayor densidad poblacional a lolargo de estas. Ello permitió fomentar la ocupación de los espa-cios que disponían (o dispondrían en el futuro, según lo estableci-do en el plan) con una eficiente infraestructura de servicios públi-

cos, especialmente enmateria de transporte.Posteriormente, se creó el Sistema de Transporte Público,que gestionó la construcción de una amplia red de rutas deautobuses. Dicha ruta fue complementada con la transforma-ción de numerosas áreas comerciales del centro de Curitibaen zonas peatonales, la instalación de alrededor de 150 kmde ciclovías, y la creación de paradas “tipo tubo” que permi-tieron agilizar el embarque y la compra de boletos.

La empresa municipal Urbanización de Curitiba (URBS) seencargó, en su momento, de construir la infraestructura nece-saria para el funcionamiento de la nueva red de autobuses; yactualmente se encarga de administrar el sistema de trans-porte colectivo que diariamente atiende a alrededor de dosmillones de pasajeros. Para ello, URBS contrata los serviciosde doce compañías de autobuses que compiten entre sí entérminos de precios y calidad de servicio, garantizando laeficiencia permanente del sistema.

Con el paso del tiempo, el sistema de transporte se fueperfeccionando y complementando con nuevos servicios.Actualmente, la ciudad cuenta con 1.980 unidades quecubren múltiples rutas. Además, el sistema general de trans-porte se complementa con autobuses que prestan serviciosespecíficos, tales como el Sistema Turístico, que recorre lasprincipales atracciones turísticas de la ciudad; el SistemaCircular Centro, que rodea el centro de Curitiba; el Sistema deEnseñanza Especial, que atiende de manera gratuita adiscapacitados; y el Sistema Interhospitales, cuya ruta conec-ta a los principales centros de salud.

El significativo aumento de la velocidad de los autobuses y losextraordinarios niveles de eficiencia del servicio determinaronuna mayor disposición por parte de la ciudadanía a dejar susvehículos en casa. Para el año 1991, el uso de vehículosparticulares había disminuido en 28% y como consecuencia,Curitiba es hoy una de las ciudades brasileñas con menornivel de contaminación del aire.

Fuente: Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba.

Recuadro 5.3 El sistema de transporte en Curitiba: planificación y participación ciudadana

Patrones de gestión localen América Latina

El marco analítico antes expuesto permite extraer lasiguiente hipótesis básica sobre la gestión local: losaltos niveles de capital social per se no conllevannecesariamente a mejoras en la gestión. Los deter-minantes de la gestión deberían estar complementa-

dos por la presencia y la interacción con otras varia-bles como participación, liderazgo o capacidadinstitucional, mencionadas anteriormente. En otraspalabras, aun si el capital social y la gestión localestán correlacionados positivamente, esto podríaser el resultado de la presencia de otras variables yno simplemente de la existencia de altos acervos decapital social dentro de la comunidad. Por lo tanto,

Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

126 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

el impacto del capital social sobre la gestión locales contingente y depende también de la presenciade estos otros factores. Otra hipótesis importanteque se deriva del marco analítico es que, incluso encontextos de bajo capital social, la interacción entreparticipación ciudadana, liderazgo político y capa-cidades institucionales puede conllevar a mejorasen la gestión local.

La medición de estas otras variables representa ensí misma una iniciativa importante, si se la comparacon otros estudios que han centrado sus esfuerzostan solo en el capital social. Con ello se intentareflejar la necesidad teórica de desagregar elimpacto de los factores analizados y contribuir conla comprensión de los distintos factores que influ-yen en la gestión local. En este contexto, paracomprobar estas hipótesis básicas, se ha utilizadouna encuesta realizada por la CAF entre los mesesde junio y julio de 2009 en 23 ciudades de AméricaLatina. En esta encuesta, se realizaron preguntas dediversa naturaleza con la finalidad de medir laspercepciones ciudadanas sobre algunas de estasvariables. Como se podrá apreciar, dado el caráctersubjetivo de las respuestas y la alta correlaciónentre las distintas variables, los resultados son limi-tados como para derivar un modelo de impactoespecífico de cada factor sobre la gestión local. Sinembargo, la encuesta sirve para mostrar patronesempíricos de gestión local en América Latina quereflejan combinaciones diferentes de factores paraexplicar el éxito o el fracaso en cuanto a la percep-ción de los resultados administrativos de unaciudad. Con ello se pretende mostrar que la necesi-dad de desagregar el concepto de capital social y lanecesidad de incluir otras variables explicativasconstituyen un camino apropiado para contribuircon un mejor entendimiento de las dinámicas políti-cas, sociales e institucionales que tienen un impactoen la gestión local de las ciudades.

La encuesta mide la gestión local en función de losniveles de satisfacción de los ciudadanos con la cali-dad de vida, transporte, vivienda y seguridad; es decir,la gestión es vista como una función directa de losniveles de satisfacción de los habitantes con los servi-cios públicos de la ciudad. El capital social, entendidocomo las expectativas que moldean el comporta-miento cooperativo de los individuos en un contextosocial, se mide a través de las siguientes preguntas:¿qué tanta confianza existe entre las personas que

viven en su comunidad a la hora de relacionarse pararesolver sus conflictos? y ¿qué tanto han cambiadolos niveles de confianza entre los miembros de sucomunidad en los últimos años? (esta última preguntabusca capturar la dinámica de acumulación de capitalsocial). El liderazgo político se mide en función de lapercepción de cercanía del gobierno local a los ciuda-danos, es decir, en función de la accesibilidad.Asimismo, la capacidad institucional es vista comouna función de la percepción ciudadana sobre losniveles de eficiencia del gobierno local. Finalmente,la participación ciudadana se mide con base en laintensidad con la que el individuo interactúa pormedios no electorales para influir en las decisionespúblicas de la localidad y en la calidad percibida deesa participación en cuanto a su efectividad.

Los datos muestran una alta correlación entre elcapital social y cada una de las potenciales varia-bles que contribuyen a explicar mejoras en lagestión local. En el Gráfico 5.1, se observa que enlas ciudades latinoamericanas a mayor capitalsocial, mayor crecimiento en la participación ciuda-dana, mejor liderazgo político y mayor capacidadlocal. Este primer descubrimiento es consistentecon las discusiones previas relativas al marco analí-tico y, en particular, con la idea de que existe unagran endogeneidad entre todas estas variables.

Efectivamente, la tabla de correlaciones muestrauna alta asociación entre todas las variables estudia-das. Por lo tanto, dada esta endogeneidad, es difícilestablecer mecanismos causales específicos paraexplicar con exactitud los determinantes de lagestión local.

El diagrama de dispersión del Gráfico 5.1 muestrauna relación positiva entre los cambios en los nive-les de capital social y la gestión local. Adicional-mente, este diagrama de dispersión muestra queexiste un grupo de ciudades que se encuentran porencima de la línea de tendencia, lo cual implica queposeen un desempeño de la gestión local comofunción del capital social por encima de la mediadel conjunto de ciudades estudiadas. Algunas deestas localidades son Medellín (Colombia), Salto(Uruguay), Barranquilla (Colombia), Bogotá(Colombia), Montevideo (Uruguay) y Quito (Ecua-dor). Como se verá más adelante, estas ciudadesmuestran patrones de interacción diferenciadasentre las diferentes variables estudiadas, por lo que

la explicación de este desempeño probablemente nosea capturada exclusivamente por los niveles decapital social en cada localidad.Es importante resaltar también que el hecho de queexistan algunas ciudades con un desempeño porencima de la tendencia no quiere decir que sudesempeño sea alto. En términos generales, todaslas ciudades latinoamericanas encuestadas mues-tran niveles bajos de respuesta en la escala utilizadapara cada una de las variables que fueron medidas.En otras palabras, las ciudades latinoamericanas noposeen altos niveles de desempeño en ninguna delas dimensiones estudiadas. Por lo tanto, los ciuda-danos perciben que existen enormes oportunidadesde mejora en cada una de ellas, se trate de capaci-dad institucional, liderazgo político, participaciónciudadana, capital social o gestión local.

El Gráfico 5.2 (ver p. 128) muestra la distribuciónde las distintas ciudades en cuanto a su desviación

de la evaluación promedio a cada una de las dimen-siones identificadas. En este gráfico, es posibleobservar que las ciudades varían de forma significa-tiva a lo largo de todas estas variables y que estasvariaciones pueden ser incluso pronunciadas dentrode un mismo país. El gráfico también revela que laciudad que sobresale del resto es la de Rafaela(Argentina), seguida por Medellín (Colombia),dados sus altos valores, si bien estos no son tanaltos respecto de la escala uno y diez, ya que lamayoría de los valores ronda alrededor de los seis ysiete puntos. Son interesantes también los casos deSalto (Uruguay), Barranquilla (Colombia) y Bogotá(Colombia) dado que los valores de sus variables enestudio son relativamente altos con respecto alresto. Ahora bien, los valores para cada variable delconjunto restante de ciudades se ubican, aproxima-damente, en la mitad de la escala (cinco puntos).Igualmente, merece la pena resaltar que todas lasciudades latinoamericanas muestran bajos niveles

127

Gráfico 5.1Relaciones de lagestión local paraciudades seleccionadasde América Latina

Fuente: elaboración propia con base en CAF (2009b).

Matriz de correlaciónGestión

localParticipación

ciudadanaCapitalsocial

Capacidadinstitucional

Liderazgopolítico

Gestión local 1,00Participación ciudadana 0,70 1,00Capital social 0,64 0,60 1,00Capacidad institucional 0,48 0,41 0,50 1,00Liderazgo político 0,46 0,44 0,51 0,96 1,00

BA

CÓRD

RAF

LA PAZ COCHAB

STA CRUZ

QUITOGUA MANTA

LIMA AREQ

PIURA

MONT

SALTOBOG

MED

BARRANQ

CCS

MBO

SN. CRIST.

S. PAULO RÍO

N. IGUAZÚ

0,55

0,60

0,65

0,70

0,75

0,80

0,85

0,90

0,95

1,20 1,25 1,30 1,35 1,40 1,45 1,50 1,55 1,60 1,65

Diagrama de dispersión: capital social - gestión local

Log

gest

ión

loca

l

Log capital social

Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

de capital social, en comparación con la evaluaciónsubjetiva de liderazgo, capacidad institucional yparticipación ciudadana. También es posible obser-var una asociación casi perfecta entre capacidades yliderazgo. Es probable que los individuos no distin-gan entre ambos factores o que el liderazgo, medidocomo la cercanía a los ciudadanos, sea visto comoun indicador de la eficiencia de las institucioneslocales. Por último, prácticamente todas las ciuda-des latinoamericanas muestran una gran valoraciónen la intensidad y la efectividad de la participaciónciudadana.

Ahora bien, para poder tener una evaluación decada una de las ciudades en cuanto a su desempeñorelativo se ha ordenado cada una de las localidadesen alto, medio alto, medio bajo y bajo, para cadauna de las dimensiones estudiadas, estableciendo laposición percentil de cada ciudad en la distribucióndel desempeño de la misma localidad en cadadimensión –el desempeño de una ciudad es consi-derado alto si su evaluación está por encima delpercentil 75; medio alto, por encima del percentil50; y así sucesivamente–. El Cuadro 5.1 reportaestos resultados en los que se incluye, con un tonoespecífico, el nivel en términos relativos en cuantoa su percentil (alto, medio alto, medio bajo y bajo) yla puntuación obtenida en la medición de la escalapara cada dimensión en términos absolutos.

Un primer análisis del Cuadro 5.1 revela que lasciudades con alto desempeño de gestión local(Medellín, Rafaela, Salto, Barranquilla, Río de

Janeiro y Sao Paulo) muestran patrones diferencia-dos respecto a la combinación de potenciales varia-bles explicativas. Por ejemplo, Rafaela enArgentinamuestra una alta consistencia con el marco analítico,debido a que el buen gobierno es resultado de altosniveles de capital social, liderazgo político, capaci-dades locales y participación ciudadana. Esta ciudadmuestra, en términos relativos con otras ciudadeslatinoamericanas, altos niveles de sostenibilidad ensu gestión local. Un caso muy similar, aunquemenos pronunciado en cuanto a su alto desempeñoen capital social y participación ciudadana, es laciudad de Salto en Uruguay. En esta ciudad, laencuesta pareciera revelar que el liderazgo político ylas capacidades locales han sido los grandes dinami-zadores de la gestión. El caso de Medellín enColombia es particularmente interesante porquepareciera que los altos niveles de gestión localpueden ser alcanzados aun en un contexto de meno-res niveles de capital social. Medellín es una ciudadque ha desarrollado capacidades locales, liderazgospolíticos y mecanismos de participación ciudadanapara compensar temporalmente sus debilidades encuanto al desarrollo del capital social. En estesentido, las diferencias entre los casos de Rafaela ySalto parecieran evidenciar la posibilidad de que,efectivamente, el buen gobierno en el contexto dealtos niveles de capital social puede ser contingentey depender también de otros factores. Por otro lado,el caso de Medellín revela que efectivamente esposible pensar en cambios radicales de patrones degestión local, incluso en el contexto de menoresniveles de capital social.

128 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Fuente: CAF (2009b).

0123456789

10 Ar

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Gestión local Participación ciudadana Capital social

Capacidad institucional Liderazgo político

Gráfico 5.2Variables de la gestiónlocal en América Latina

129

Dos otros casos colombianos exitosos, que muestranaltos niveles de gestión local, son Barranquilla yBogotá. Barranquilla ha apalancado su gestión enaltos niveles de capital social y con una percepciónmedia alta sobre las capacidades locales y de lide-razgo político. El caso de Bogotá es quizás el másenigmático, pues ha alcanzado altos niveles degestión a pesar de que la localidad no se caracterizapor tener altos niveles de ninguna de las variablesestudiadas. Una posible hipótesis es que la percep-ción subjetiva de mejora en Bogotá viene de unpunto tan bajo que la utilidad marginal que percibenlos ciudadanos de las mejoras introducidas en laciudad es muy alta. Sin embargo, los datos revelanque la sostenibilidad de esta gestión local pareciera

ser contingente en la capacidad de mejorar sudesempeño en las otras variables estudiadas. En todocaso, tanto Barranquilla como Bogotá corroboranque los cambios en los patrones de gestión no depen-den exclusivamente de los niveles de capital social.

Las ciudades de Nueva Iguazú, Montevideo,Córdoba, San Cristóbal y Quito, aunque con altosniveles de gestión, tienen un menor desempeño queel primer grupo de ciudades analizadas. Estas ciuda-des también muestran una gran variedad de patronesen cuanto al desempeño de capacidades, liderazgo,participación y capital social. Destaca, entre ellas,Montevideo que posee altos niveles en sus capacida-des, liderazgo y participación ciudadana pero bajos

Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

Cuadro 5.1 Desempeño en la gestión local de ciudades seleccionadas de América Latina a/

Ciudad Gestiónlocal

Participaciónciudadana

Capitalsocial

Capacidadinstitucional

Liderazgopolítico

Medellín 8,06 6,11 2,50 5,87 5,53

Rafaela 7,77 6,97 3,95 6,95 7,05

Salto 7,53 5,76 3,10 6,23 6,54

Barranquilla 7,25 5,29 3,08 5,76 5,22

Río de Janeiro 7,17 6,41 2,76 4,05 3,75

Sao Paulo 6,97 5,90 1,92 4,47 4,41

Bogotá 6,82 5,37 2,63 4,47 4,66

Nueva Iguazú 6,78 5,97 2,43 3,57 3,34

Montevideo 6,73 6,34 2,46 5,91 5,90

Córdoba 6,55 6,01 2,87 3,10 3,11

San Cristóbal 6,42 4,39 2,49 5,12 4,11

Quito 6,37 6,13 2,27 4,43 4,18

Manta 6,36 6,47 2,77 4,93 4,77

Guayaquil 6,18 6,66 2,44 6,65 6,07

Buenos Aires 6,02 5,71 2,53 4,04 3,84

Caracas 5,93 5,15 2,40 4,18 4,21

Santa Cruz 5,75 5,53 2,81 4,64 4,52

Cochabamba 5,72 5,96 2,90 4,76 4,63

Arequipa 5,69 4,64 2,06 4,01 4,13

Lima 5,59 4,65 2,29 4,26 4,02

La Paz 5,33 5,11 2,19 4,28 4,12

Piura 5,23 4,53 1,96 2,91 3,06

Maracaibo 4,07 3,90 1,81 4,23 4,12

a/ La calificación del desempeño se hace en una escala de 1 a 10, en la que 1 significa la valoración menos favorable.

Las escala de colores agrupa en cuatro grupos esta clasificación:Desempeño alto Desempeño medio alto Desempeño medio bajo Desempeño bajo

Fuente: CAF (2009b).

130 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

grados de capital social. Esta ciudad, de realizar unmayor esfuerzo en mejorar los niveles de confianzaciudadana, probablemente pueda destacarse aun másen el futuro. En cambio, la gestión local de Córdobapareciera estar fuertemente apalancada en las actitu-des de los ciudadanos de cooperar en la solución delos problemas públicos y en los altos niveles deconfianza entre sus habitantes. Sin embargo, si laciudad no mejora en las otras dimensiones, la locali-dad posiblemente encuentre serias restricciones parasubir el nivel de percepción sobre la gestión. Deigual modo, Quito se destaca por poseer altos nive-les de participación ciudadana, lo cual posiblementehaya contribuido a mejorar la percepción de lagestión local. No obstante, esta ciudad debe trabajararduamente en las otras dimensiones señaladas.

Finalmente, el resto de las ciudades (Manta, Guaya-quil, Buenos Aires, Caracas, Santa Cruz, Cocha-bamba, Arequipa, Lima, La Paz, Piura y Mara-caibo) poseen bajos niveles de desempeño en lapercepción de su gestión local. El análisis de estegrupo arroja dos inferencias interesantes. Laprimera es que este último grupo revela un clusterde las tres ciudades que fueron encuestadas tanto enBolivia como en Perú. ¿Qué explica que en ambospaíses, independientemente de las localidades endonde vivan, los ciudadanos tengan una bajapercepción de la gestión local de todas sus ciuda-des? Es difícil contestar esta pregunta aunque unaposible respuesta sea que la descentralización es unproceso que en estos países todavía no ha logradoconsolidarse entre los ciudadanos como un modelode gestión distinto. Sin embargo, en el caso de

Cuadro 5.2 Variables descriptivas en ciudades seleccionadas de América Latina

Ciudad PIB per cápita(USD 2008)

Índice libertadpara los negocios (2009) a/

Subíndice entornomacroeconómico (2009) a/

Subíndice capitalhumano (2009) a/

Medellín 9.780 64,6 62,9 12,3

Rafaela n.d. n.d. n.d. n.d.

Salto n.d. n.d. n.d. n.d.

Barranquilla 4.684 64,6 62,9 4,2

Río de Janeiro 8.490 58,6 59,6 40,8

Sao Paulo 14.214 58,6 59,6 60,4

Bogotá 9.107 64,6 62,9 22,8

Nueva Iguazú n.d. n.d. n.d. n.d.

Montevideo 10.632 64,3 62,8 13,3

Córdoba 7.973 51,4 51,9 14,5

San Cristóbal n.d. n.d. n.d. n.d.

Quito 4.261 45,2 53,0 6,6

Manta n.d. n.d. n.d. n.d.

Guayaquil 6.011 45,2 53,0 6,4

Buenos Aires 12.232 51,4 50,9 38,1

Caracas 11.406 32,4 38,7 10,7

Santa Cruz 2.829 50,9 44,7 2,0

Cochabamba n.d. n.d. n.d. n.d.

Arequipa 5.924 62,0 54,0 1,0

Lima 4.678 62,0 54,0 17,6

La Paz 2.058 50,9 44,7 5,1

Piura n.d. n.d. n.d. n.d.

Maracaibo 11.441 n.d. n.d. n.d.

a/ Índices calculados en escala de 1 a 100.

Fuentes: América Economía, Instituto Brasilero de Geografia y Estatística, Instituto Nacional de Estadísticas de Ecuador,Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina, UNData.

Cochabamba en Bolivia pareciera que, a pesar detener altos niveles de capital social y una posiciónmedia alta en cuanto a liderazgo, capacidades yparticipación, es posible esperar mejoras de lapercepción en un futuro. Guayaquil en Ecuador secomporta de una manera similar a Cochabambapues posee altos niveles de participación ciudadana,capacidad institucional y liderazgo y, sin embargo,la gestión no es bien percibida. Quizás ambas loca-lidades tengan que realizar un mayor esfuerzo encomunicar sus avances y establecer mejores meca-nismos para que estas distintas variables se traduz-can en una mejor gestión.

Conclusiones

América Latina ha estado sumergida en un procesode transformación institucional como consecuenciade la transferencia de responsabilidades fiscales,administrativas y políticas de los gobiernos nacio-nales a los gobiernos provinciales y municipales.Estas reformas institucionales han permeado en casitodos los países aunque con distintos grados deprofundidad. Para garantizar mejoras en los proce-sos de descentralización, muchos de los aportesteóricos se han centrado en la necesidad de introdu-cir cambios fiscales y políticos para generar mayorautonomía financiera y mayor rendición de cuentasa través de mecanismos democráticos. Sin duda,ambas reformas son fundamentales para garantizarun adecuado funcionamiento de la descentraliza-ción y, por lo tanto, de los gobiernos regionales ylocales. Sin embargo, estas reformas no son sufi-cientes para aumentar la gestión local que es lo que,en definitiva, logrará aumentar la calidad de vida delos ciudadanos.

Un reto fundamental para lograr que la descentrali-zación tenga dicho impacto consiste en analizar losposibles factores que afectan a la gestión local y nosolo a las elecciones o a la disponibilidad de recur-sos fiscales. El capital social es uno de los factoresque se menciona con frecuencia como una variableexplicativa de la gestión local. Las expectativassociales que moldean las actitudes de los individuosen su esfuerzo por cooperar en las soluciones de losproblemas de la comunidad, que están, a su vez,determinadas por los grados de asociatividad de unalocalidad, representan una variable frecuentementecitada para explicar los incrementos en la gestiónlocal. Sin embargo, esta variable es muy amplia y

puede limitar la posibilidad de que las comunidadescon bajos niveles de capital social puedan iniciarprocesos de transformación orientados a mejorar lagestión local. Existen otros factores que tambiénpueden contribuir a explicar este fenómeno, talescomo la participación ciudadana, el liderazgo polí-tico y las capacidades locales. Estos elementos,aunque estén fuertemente asociados y probable-mente evolucionen conjuntamente, interactúan deformas diferentes, generando resultados distintos encuanto a la gestión local.

Los resultados sobre la percepción ciudadana de lagestión local en 23 ciudades latinoamericanaspermiten ahondar en este análisis. En primer lugar,muestran que el capital social pareciera no ser unacondición suficiente para garantizar mejoras en lagestión de una ciudad. Aunque es, sin duda, unavariable relevante, las mejoras en la gestión puedendeberse a la interacción de otros factores como elliderazgo, la participación y las capacidades institu-cionales. En segundo lugar, las ciudades –aun ensituaciones de bajos niveles de capital social–pueden apalancarse en estas otras variables paragenerar cambios favorables. Finalmente, existendiversos patrones de gestión que pueden producirmejoras, por lo que las ciudades no necesariamentedeben seguir una misma ruta para alcanzar el obje-tivo deseado.

Evidentemente, los resultados de este análisis tienenserias limitaciones para poder inferir conclusionesmás generales. Particularmente, no es posible deter-minar con exactitud cuál es el impacto de cadavariable relevante sobre la gestión local. Cada unade ellas está íntimamente vinculada con la otra comopara saber cómo influye cada factor en la gestión.Para poder superar estas limitaciones, es importantecontinuar reflexionando teóricamente sobre lospotenciales canales que vinculan las variables entresí y la utilización de instrumentos de medición siste-máticos y recurrentes sobre la gestión de las ciuda-des en América Latina. Resulta igualmente impor-tante documentar los distintos casos relevantes paracomprender los procesos por los que han tenido quepasar las distintas localidades a fin de mejorar sugestión. Con frecuencia, estos procesos no sonvariables directamente observables pero sí condicio-nes que terminan permitiendo a los distintos factoresinteractuar en la dirección esperada.

131Gestión local en América Latina: algunos patrones de desarrollo

Por consiguiente, conocer el funcionamiento intrín-seco de la gestión local es una tarea fundamental;resaltar la relevancia de los niveles de capital socialo de las instituciones no es suficiente. Con el fin deque los gobiernos y las organizaciones –locales,regionales, nacionales e internacionales– tenganrealmente la capacidad de cambiar situacionessociales complejas, como mejorar la provisión debienes y servicios públicos en los distintos ámbitos

descentralizados, dichas entidades deben tener unentendimiento cabal de la relación entre capitalsocial, participación ciudadana, liderazgo político ygestión local. Este capítulo ha intentado construirun modelo analítico, ciertamente incompleto, quepermite comenzar a entender la complejidad deestas relaciones y ayudar en la construcción demejoras en la gestión local enAmérica Latina.

132 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Instituciones y transformaciónproductiva local

Instituciones y transformaciónproductiva local

66

Introducción

La globalización ha permitido que la actividadeconómica sea relativamente más móvil debido a lamayor sensibilidad a las diferencias locales y regio-nales. Este cambio en la dinámica económica inter-nacional implica que las ventajas comparativas queciertas localidades disfrutaron en el pasado gracias asus condiciones únicas o a su proximidad a las mate-rias primas se hayan vuelto menos relevantes, dandopaso a otro tipo de atractivos a la inversión. Hoy endía, es una realidad que estas transformaciones estáncomenzando a exigir que los gobiernos subnaciona-les, conjuntamente con el sector privado, cumplanun papel cada vez más activo en el desarrollo depolíticas productivas, orientadas a una mayor coor-dinación y planificación para crear y sostener venta-jas competitivas de carácter dinámico.

Las políticas de desarrollo económico local suelenposeer varias características que las distinguen deotro tipo de políticas productivas, sobre todo deaquellas a nivel nacional. La primera, y quizás lamás importante, es que se trata de políticas públicascentradas en el territorio como unidad de acción.Además de ello, requieren de una inversión impor-tante en la generación de capacidades instituciona-les, que faciliten la participación y el diálogo conlos distintos actores económicos y sociales, paragarantizar la implementación en el mediano y largoplazo de los acuerdos alcanzados. Tal como se haanalizado en los capítulos 1 y 5, este tipo de institu-cionalidad, denominada blanda, es extremadamenterelevante pues complementa instituciones másduras ancladas en reglas formales y en el funciona-miento del estado de derecho.

En la implementación de este tipo de perspectivasexiste un mayor grado de coordinación vertical(entre instituciones locales, regionales, nacionales ysupranacionales) y horizontal (actores privados ypúblicos). Esta complejidad le confiere a la goberna-bilidad un carácter “multi-nivel” y “multi-agente”.El centro de este esfuerzo radica en la movilizaciónde recursos asociados con una visión compartida de

largo plazo y que, en la práctica, son poseídos ygerenciados localmente (Rodríguez-Pose, 2009)1.Precisamente la gerencia de este proceso, caracteri-zado por la presencia de instituciones blandas, hallegado a denominarse ‘desarrollo económico local’(Rodríguez-Pose, 2009) aunque otros autores hablande la construcción de entorno de negocios y compe-titividad regional. Independientemente de las dife-rencias entre estos conceptos y del hecho de que susorígenes teóricos sean igualmente disímiles, todasestas ideas resaltan la importancia de la dimensióninstitucional en la creación de una plataformapúblico-privada para orientar la transformaciónproductiva.

Resulta evidente que el desarrollo económico deuna localidad está igualmente vinculado a sus dota-ciones iniciales y a su atractivo de mercado, talcomo fue analizado en los capítulos 1 y 2, respecti-vamente. Este atractivo, a su vez, está influido porel acceso a mercados, las inversiones en infraes-tructura física, la fortaleza de las institucionesformales y la inversión en capital humano. Sinembargo, la capacidad de una localidad de coordi-narse para construir cierto dinamismo empresarialestá atada a la consolidación de mecanismos–muchas veces informales– que permiten movilizara los diversos agentes hacia consensos más am-plios; es decir, adaptándose de una forma que nosea disruptiva a los cambios políticos y a las prefe-rencias ciudadanas a los que pueda estar sometidala localidad.

¿Cómo surgen estas instituciones blandas sobre lascuales se ancla el desarrollo económico local?¿Cómo identificar las grandes apuestas productivasdentro de un territorio? ¿Qué tipo de institucionesde apoyo deben impulsar las localidades parahacerse más atractivas para las inversiones? ¿Cómofortalecer el conglomerado de empresas (clusters)para acelerar procesos de innovación y emprendi-miento? Los gobiernos subnacionales suelen deba-tirse largamente en torno a estas preguntas. Y, como

135

Instituciones y transformaciónproductiva local

1 Artículo realizado para este reporte.

es de esperarse, el tipo de respuesta que cadaunidad de gobierno le da a estas interrogantes puedevariar significativamente. De ahí que una respuestaadecuada no sea exclusivamente qué hacer sinocómo hacer para que la implementación de la polí-tica pública sea efectiva. Como se verá másadelante, esa efectividad depende de la capacidadde la localidad de intercambiar información paraidentificar cuáles son las reformas institucionalesnecesarias, las inversiones sociales y en infraestruc-tura física requeridas, las apuestas productivaspertinentes y los esfuerzos de innovación parafortalecer los clusters existentes. Por ello, el desa-rrollo local exige coordinación más que imposiciónde una visión que permita apalancar mejoras conti-nuas sobre áreas previamente consensuadas.

El desempeño competitivo de las regiones

Existen variaciones significativas en el desempeñoeconómico y competitivo de las regiones hacia elinterior de los países. En el capítulo 1, se encontróevidencia empírica de que no existe un proceso deconvergencia en el nivel de ingreso entre las regio-nes en América Latina pero sí existe una mayorconvergencia en la calidad de vida de sus localida-des. Esta falta de convergencia en los niveles deingreso quizás sugiere que los gobiernos subnacio-nales están en la capacidad de asumir un papel máspreponderante en la promoción de temas producti-vos que permitan complementar las políticas nacio-nales para impulsar un mayor crecimiento.

Diversos estudios han encontrado (p.e., CEPAL, 2009)que los territorios con una mayor tasa de crecimientoson precisamente aquellos que han logrado unamejor inserción en la economía mundial mientrasque aquellos que no lo han alcanzado muestran reza-gos significativos y no siempre deseables. En unagran proporción, estas localidades basan su creci-miento en recursos naturales exportables, tanto reno-vables como no renovables, con algunas excepcionesen el desarrollo de industrias livianas de manufactura(Brasil y México) o en la promoción de sectores deservicios financieros, comerciales y turísticos ubica-dos en áreas metropolitanas (CEPAL, 2009). En térmi-nos generales, pareciera entonces que aquellos terri-torios que han tenido una mejor capacidad deinserción, gracias a dotaciones iniciales demandadasglobalmente, han logrado despegar en cuanto a sucrecimiento.

Una situación similar se evidencia cuando se anali-zan los niveles de competitividad de las regiones(provincias, departamentos o estados) en ocho paíseslatinoamericanos que poseen índices para capturar eldesempeño competitivo de sus distintas unidadesterritoriales (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, México, Perú y la República Bolivarianade Venezuela). Estos índices tratan de evaluar ymedir la competitividad regional entendida como lacapacidad de las entidades subnacionales paraproveer un ambiente que sustente mejoras continuasen la productividad de las empresas. De acuerdo conesta definición, el enfoque competitivo está centradofundamentalmente en la empresa y en la contribu-ción del entorno de negocios para incrementar laproductividad de las firmas localizadas en un espaciogeográfico determinado. Los fundamentos microeco-nómicos de la productividad descansan en dos áreasinterrelacionadas. La primera es la sofisticación conla que compiten las compañías establecidas en unespacio geográfico; la segunda es la calidad delentorno para los negocios a nivel microeconómico(Porter, 2002). EnAmérica Latina, la mayoría de losíndices que han intentado medir la competitividad anivel regional se analizan considerando únicamentelos aspectos relativos al entorno de negocios.

Los motores de la competitividad de las regionesvarían según el estado de desarrollo en el que seencuentran (Porter, 2002). En este sentido, es posi-ble identificar tres grupos de territorios. El primergrupo está conformado por espacios regionalesmenos avanzados, para los cuales las diferencias encompetitividad están dadas, principalmente, por elcosto de los factores; por ejemplo, el costo de lamano de obra y el acceso a los recursos naturales.El segundo grupo lo constituyen las regiones enproceso de transición, en el que los incrementos decompetitividad se logran, básicamente, a través deuna mayor eficiencia en la producción de bienes yservicios. Para este selecto grupo de territorios, lacompetitividad viene dada por la atracción de inver-siones, tanto nacional como extranjera, pues estapermite al sector privado acceder a la tecnología yel capital requerido para aumentar masiva y rápida-mente su eficiencia en la producción de bienes yservicios (Porter, 2002). En esta etapa, el compo-nente institucional y, en particular, la calidad delsector público pasan a ocupar una posición rele-vante como mecanismo de diferenciación para laatracción de inversiones. En el tercer grupo de

136 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

137Instituciones y transformación productiva local

regiones, mucho más avanzadas y que en AméricaLatina suelen estar ubicadas en las zonas metropoli-tanas de gran tamaño, la competitividad está deter-minada por la capacidad de innovación, el acceso acapital humano y los avances tecnológicos.

Los índices regionales de competitividad, aunquediferentes en cuanto a los indicadores utilizados y lospesos otorgados a las distintas variables, suelen medirdimensiones similares moldeadas a partir de la meto-dología utilizada por el World Economic Forum(WEF) para estimar la competitividad a escala nacio-nal. Estos instrumentos miden, aunque con diferentesponderaciones, dimensiones vinculadas al tamaño delmercado, capital humano, infraestructura, calidadinstitucional, innovación y tecnología. Los resultadosde las distintas metodologías utilizadas en cada paísno son comparables entre sí aunque estas sí puedenser ordenadas en función de la posición percentil paraobtener una idea del posicionamiento espacial de lasregiones más competitivas en todo el continente. Losmapas que se presentan en la Figura 6.1 muestraneste posicionamiento espacial por niveles para losocho países estudiados. Los resultados se reportanpara la dimensión global así como en sus vertientesinstitucionales, y de innovación y tecnología (paraver los resultados por país verAnexo B, p. 234).

Al analizar estos índices al interior de cada uno delos países, las regiones más competitivas suelenestar asociadas a territorios con un mayor ingresoper cápita. Probablemente, este mayor ingresorefleja, como se mencionó anteriormente, unamejor inserción de dichos territorios en la economíaglobal. A su vez, las diferencias regionales en losingresos al interior de los países también muestrauna alta correlación con la calidad institucional.Otros estudios realizados a nivel departamental, enparticular para el caso de Colombia, encuentranresultados similares en cuanto a la importancia de lavariable institucional para explicar las variacionesentre los niveles y las tasas de crecimiento delingreso per cápita (Olivera y Perry, 2009). Encambio, la asociación entre la dimensión de innova-ción y tecnología, y el ingreso de los territoriossubnacionales es más débil aunque no del todo irre-levante. Esto quizás refleje que los sistemas deinnovación y las inversiones en tecnología siguenestando altamente centralizados y, por lo tanto, ensu mayoría, no responden aún a las realidadesempresariales e institucionales de cada territorio

(OCDE, 2009). Otros estudios han evidenciado laimportancia de otras dimensiones propias de lacompetitividad como el tamaño del mercado y lainfraestructura para explicar el desempeño de unaprovincia o departamento (Bonet y Meisel, 1999).

La distribución del posicionamiento competitivo quesurge a partir del nivel absoluto de los diversos índi-ces no es suficiente para capturar el esfuerzo querealiza una región para hacerse más atractiva. Larazón es que estos índices están midiendo niveles quesuelen estar afectados por el ingreso per cápita, locual impide, a su vez, identificar el desempeño realque está realizando la entidad territorial. En particu-lar, una región más rica (por razones ajenas a losesfuerzos realizados en temas institucionales, tecno-lógicos y de innovación; p.e., debido a la existenciade recursos naturales) podría invertir más en infraes-tructura, en educación y capacitación, entre otros.Esto haría que el nivel absoluto del índice seaelevado pero que no refleje del todo el esfuerzo reali-zado. Este problema es particularmente relevantepara las jurisdicciones más pobres que pueden tenerun desempeño superior al esperado (en función de suPIB) para lograr dinamizar su base productiva, aun enun contexto desfavorable; y lamentablemente estaambición no está siendo reflejada por dichos índices.Aun cuando estas regiones enfrentan situacioneseconómicas y socialmente complejas, los gobiernospueden orientar sus energías para diseñar programasefectivos de políticas con el fin de alcanzar mejorasproductivas que les permitan elevar su competitivi-dad muy por encima de las condiciones de ingreso oPIB que confrontan en el período actual.

¿Cómo resaltar, entonces, el desempeño de una enti-dad para que se torne más competitiva? Una forma demedir este esfuerzo es obteniendo la diferencia entreel índice observado y el índice estimado dado el nivelde ingreso per cápita. Este indicador es particular-mente interesante porque logra reducir el sesgo delingreso, que suele estar asociado a los diversos índi-ces de competitividad, e identificar aquellas regionesque tienen un mejor o peor desempeño de lo espe-rado. Según estas estimaciones (ver Figura 6.2), reali-zadas tan solo para aquellos países de los que secuenta con información estadística oficial del PIBpara las diversas entidades, algunas localidades que,en un principio, no lucían altamente competitivas enfunción del nivel absoluto del índice de competitivi-dad pasan a reportar un desempeño real significativo,

138 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

ArgentinaÍndice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

BoliviaÍndice de Competitividad Bolivia Ciencia y Tecnología Instituciones

BrasilÍndice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

aEl nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles: lto, medio alto, medio bajo, bajo.Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacionalde la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento BrasilCompetitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.

Información no disponible

Figura 6.1Mapas de la competiti-

dad de los estadosde países selecciona-

dos de América Latina

Continúa

139Instituciones y transformación productiva local

ChileÍndice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

ColombiaÍndice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

MéxicoÍndice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

aEl nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles: lto, medio alto, medio bajo, bajo.Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacionalde la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento BrasilCompetitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.

Información no disponible

Figura 6.1Mapas de la competiti-dad de los estadosde países selecciona-dos de América Latina

Continúa

Continuación

140 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

como es el caso de los siguientes territorios: Quindío(Colombia), Norte de Santander (Colombia), Ica(Perú), Biobio (Chile), Córdoba (Argentina), Provin-cia de Buenos Aires (Argentina), Paraiba (Brasil),Nayarit (México) y Guanajuato (México). Encambio, existen otras regiones que en ciertos nivelesparecían altamente competitivas pero que medidas enfunción de su esfuerzo real pasan a tener un desem-peño menos relevante. Estas son Valle (Colombia),Santander (Colombia), Coahuila (México), MéxicoDF (México), Distrito Federal (Brasil), La Rioja(Argentina) y Santa Cruz (Argentina).

De todas estas regiones, cinco de ellas (Quindío,Buenos Aires, Paraiba, Ica y Nayarit) se han rein-ventado debido a la actividad turística. Esta obser-vación quizás sugiera alguna especificidad propiadel turismo que facilite una mayor coordinación

público-privada precisamente porque esta actividadexige una serie de condiciones para poder elevar elatractivo de la localidad. Quindío, en Colombia,logró aprovechar las bellezas naturales y el valorhistórico de la industria del café para impulsar unaindustria ecoturística en un contexto de preciosbajos para el sector cafetalero. Diversos producto-res de café aprovecharon su infraestructura paraadaptarla al turismo y diversificar así sus fuentes deingresos. Esta transformación se logró gracias a unaactiva participación del sector público en la adecua-ción de servicios e inversión de la promoción turís-tica de la ruta cafetera. A otra escala, Buenos Aires,luego de la crisis del corralito en Argentina acomienzos del milenio, comenzó a ser altamenteatractiva para el turismo global apalancado funda-mentalmente en la importancia de su cluster deentretenimiento, cultura y modas. Paraiba ha desa-

PerúÍndice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

RB, VenezuelaÍndice de Competitividad Ciencia y Tecnología Instituciones

aEl nivel de competitividad se agrupa en cuatro niveles: lto, medio alto, medio bajo, bajo.Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, CEPAL, Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. de Venezuela, Consejo Nacionalde la Competitividad de Perú, Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Movimiento BrasilCompetitivo, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.

Información no disponible

Figura 6.1Mapas de la competiti-

dad de los estadosde países selecciona-

dos de América Latina

Continuación

141Instituciones y transformación productiva local

Esfuerzo Competitivo Argentina Esfuerzo Competitivo Bolivia Esfuerzo Competitivo Brasil

Esfuerzo Competitivo Chile Esfuerzo Competitivo Colombia Esfuerzo Competitivo México

Esfuerzo Competitivo Perú Esfuerzo Competitivo Venezuela, R.B.El nivel de competitividad controlada porel nivel de ingreso regional se agrupa encuatro niveles: Alto (mejora su evaluación) Mantiene su nivel competitivo Bajo (desmejora su evaluación)Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba,CEPAL, Consejo Nacional de Promociónde Inversiones de la R.B. de Venezuela,Consejo Nacional de la Competitividadde Perú, Instituto Mexicano para laCompetitividad, Instituto Nacional deEstadísticas de Chile, Movimiento BrasilCompetitivo, Sistema Boliviano deProductividad y Competitividad,cálculos propios.

Información no disponible

Figura 6.2Competitividadcontrolada por el nivelde ingreso regional

rrollado una industria turística basada en la bellezade sus activos playeros que actualmente compitecon localidades mucho más establecidas en Brasilcomo Bahía. Nayarit se ha consolidado como uncentro turístico emergente en México y cuenta conun gran flujo de turistas internacionales. La locali-dad ha atraído elevados montos de inversión extran-jera que ha impulsado al sector público a adecuar

servicios a una demanda turística creciente. Una delas principales características de Nayarit es el hechode tener indicadores institucionales de alta calidad ybajos niveles de violencia, comparado con otrosestados mexicanos, particularmente su vecino Sina-loa. Finalmente, Ica en Perú es un territorio prácti-camente desértico que ha generado sinergias intere-santes entre la industria turística y la producción de

pisco (un aguardiente a base de uvas) para incre-mentar su atractivo. El resultado en Ica ha sido unmayor dinamismo en ambas industrias.

De la totalidad de este selecto grupo de regiones conun alto esfuerzo competitivo, tan solo tres de ellas(Córdoba, Biobio y Norte de Santander) han estadoenfocadas en el fortalecimiento o el desarrollo denuevas industrias ligeras. El caso de Córdoba enArgentina es quizás el más interesante debido a suesfuerzo por introducir procesos de innovación alre-dedor de sus clusters de software –asociados a lainstalación de diversos BPO (Business ProcessingOffices) en la provincia– y al fortalecimiento deCentros de Innovación Tecnológica para incorporarprocesos y productos de biotecnología a la baseagroindustrial existente. Biobio en Chile ha logradodesarrollar una base productiva bastante diversifi-cada en los sectores pesquero, siderúrgico, forestal ytextil con una fortaleza creciente en la calidad educa-tiva y en su base de innovación. El Norte de Santan-der en Colombia es un caso interesante por cuanto esun departamento fronterizo con la República Boliva-riana de Venezuela que se caracteriza por sus altosniveles de violencia y contrabando. El Norte deSantander estuvo enfocado tradicionalmente en susfortalezas comerciales ancladas en la ciudad deCúcuta que continúa movilizando un cúmulo signifi-cativo del comercio internacional con la RepúblicaBolivariana de Venezuela. A pesar de ello, la regiónha venido fortaleciendo, con un sólido apoyo guber-namental, diversos clusters como el avícola, y los dechocolate y cuero. Todos estos sectores hanmostrado un gran crecimiento exportador basado enlas mejoras de sus procesos productivos.

Finalmente, es necesario resaltar que medir eldesempeño real, controlando por el nivel deingreso, quizás permita identificar más fácilmentelos esfuerzos que hacen algunas regiones máspobres por impulsar mejoras productivas enambientes extremadamente complejos. Un buenejemplo de los dilemas que implica superar losniveles de ingreso existentes a través de una profun-dización del esfuerzo competitivo se ve reflejado enel caso de Jalisco. El estado de Jalisco en Méxicotuvo que aumentar a finales de los noventa suesfuerzo para tratar de transitar de niveles decompetitividad medio bajos a niveles medio altosen un contexto económico de desaceleración de susindustrias establecidas como consecuencia de los

procesos de apertura comercial. Resolver estos dile-mas implicó un esfuerzo público y privado soste-nido de trabajo con las PYMES como principal inte-grante del tejido empresarial. Para ello, el estado deJalisco introdujo programas para competir ennichos de mayor valor, que están incorporando a lasPYMES en el área agrícola, turística e incluso indus-trial (ver Recuadro 6.1).

Del mismo modo, existen situaciones en las que lasentidades pueden quedar atrapadas viciosamente enestadios de bajo desempeño competitivo. La socie-dad y el sector público local se mantienen estanca-dos y poco motivados a introducir programas pararevertir su situación económica e institucional ydinamizar el tejido empresarial. Estas situacionessuelen revelar territorios con actividades económi-cas de bajos niveles de productividad y con altosniveles de violencia y pobreza. Los gobiernos loca-les suelen establecer sus relaciones con los ciudada-nos de una forma exclusivamente clientelar. Unbuen cúmulo de regiones latinoamericanas poseeprecisamente estas características. En estas entida-des, puede tener sentido que el gobierno centralintente revertir esta tendencia por medio de inter-venciones focalizadas en un sistema de alianzas conlos gobiernos subnacionales, orientadas a mejorarel capital físico existente, introducir iniciativas deformación de capital humano e intentar germinarciertas industrias potenciales.

En México, el ejemplo de Chiapas es quizás uno delos más elocuentes para ilustrar esta dinámica; tantopor las dificultades sociales que ha tenido queenfrentar –en particular el surgimiento de movi-mientos insurgentes como el zapatismo, así comopor el impulso que el gobierno nacional y regionalhan tratado de imprimirle al estado. Chiapas es unterritorio rural polarizado alrededor de un conflictoarmado en el que se ha evidenciado la divisiónnorte-sur ocasionada por una mayor aperturacomercial y de mercado. Chiapas posee uno de losniveles de pobreza y desigualdad de ingreso másaltos de México, que facilita las condiciones para elsurgimiento de grupos armados que operan conpocos controles dentro del estado y en la fronteracon Guatemala. Después de un proceso de conflictoagudo entre las Fuerzas Armadas y estos gruposinsurgentes, el gobierno nacional optó por iniciar,conjuntamente con la gobernación, un procesomasivo de inversión en carreteras que permitiese la

142 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

143Instituciones y transformación productiva local

El caso del estado de Jalisco es un ejemplo de cómo,mediante laaplicación de políticas de desarrollo integradas y sostenibles, fueposible revertir en poco tiempo la baja competitividad y la desace-leración económica que venían afectando a la economía local. Laeconomía mexicana sufrió profundos cambios desde mediadosde la década de los ochenta. Las políticas pasaron del modelo deindustrialización por sustitución de importaciones (ISI) a una aper-tura relativa de la economía, a través de su ingreso al AcuerdoGeneral sobreArancelesAduaneros y Comercio (GATT), a partirde 1985, hasta una política agresiva de negociaciones de acuer-dos de libre comercio que comenzaron con el Tratado de LibreComercio con Norteamérica (NAFTA), desde 1994.

En este contexto, el gobierno local electo en 1995, liderado por elgobernador Alberto Cárdenas Jiménez, tuvo como prioridadimplementar un plan de desarrollo para lograr no solo la recu-peración de la economía de Jalisco, sino también solventar losgraves problemas que ocasionó la crisis de 1994-1995 (común-mente conocida como Efecto Tequila). Esta visión se vio reflejadaen el Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 y, más recientemente,en el Plan Estatal de Desarrollo 2030.

Aunque el gobierno regional lidera la estrategia, muchos de losprincipios de participación relacionados con el enfoque de desar-rollo económico local han sido usados en el proceso de planifi-cación estratégica. Uno de los principales objetivos de los gobier-nos locales desde 1995 ha sido la democratización ymayor trans-parencia en la planificación, demanera que la consulta pública yla participación ciudadana se han vuelto esenciales para lacontinuidad del proceso. Por ejemplo, el PlanEstatal deDesarrollo2030 considera diversas formas de participación, tales comomesas de trabajo y talleres en los que la industria, la sociedad civily el gobierno local intercambian ideas. Asimismo promovió unamayor coordinación vertical a través del involucramiento delgobierno local en las diferentes etapas del proceso de planeación.

La nueva estrategia se basó en la identificación de sectoresestratégicos que iban a permitir maximizar el potencial de desa-rrollo local del estado, particularmente la agroindustria y el turis-mo. Ello implicaba fortalecer un amplio rango de sectores locales,cuya competitividad había sido afectada por la apertura económi-ca del país.Así, se definieron distintos planes, dirigidos a apunta-lar aquellos sectores económicos con potencial previamente iden-tificado para competir en un entorno cada vez más global e inte-grado. De esta manera, se buscó desarrollar ampliamentesectores tradicionales como la agricultura, mediante el fortale-cimiento de las cadenas de producción y de sus vínculos con elsector industrial; procurando retener el mayor valor agregadoposible dentro del estado. En el área de servicios, se decidió

impulsar el turismo a través de la promoción del turismo tradi-cional (principalmente en la zona de Puerto Vallarta) y no tradi-cional (turismo ecológico y rural).

Sin embargo, el principal centro de atención de la estrategia fueel sector industrial local, especialmente los subsectores con bajonivel tecnológico e integrados por pequeñas y medianas empre-sas (PYMES). La estrategia contemplaba la aplicación de incen-tivos para los sectores relevantes, los cuales incluían la creaciónde instancias para la investigación y el desarrollo, apoyofinanciero, planes de entrenamiento y asignación de recursospara la educación superior.

Además, se dio paso a la creación de una red institucional deapoyo a las pequeñas empresas, conformada por el gobiernoestatal, algunos municipios, cámaras, centros tecnológicos yuniversidades. Gracias a esta alianza público-privada se imple-mentó una amplia red de centros de investigación para impulsar lacompetitividad de las PYMES.Algunas de estas iniciativas fueronfinanciadas parcialmente por el sector privado. El objetivo de estared consistía en ayudar a las PYMES locales a aceptar y asimilarlos retos de la nueva economía, promoviendo la cultura empre-sarial y la adopción de tecnologías de información, y prestandoademás asesoría en temas como control de calidad, propiedadintelectual y acceso a la información, entre otros.

El pilar fundamental de esta estrategia, en especial para ampliar elapoyo al plan desarrollado, fue sin duda alguna el segmento dePYMES que constituye el grueso del parque industrial de Jalisco.Sin embargo, el gobierno local también buscó involucrar a lasgrandes firmas locales, interviniendo en aquellos sectores dondeconsideraban que era posible establecer sinergias y crear cade-nas de producción entre estas empresas y las PYMES, con el finde concentrar la producción en el estado. Jalisco ha hecho esfuer-zos para sustituir las maquilas tradicionales (plantas de ensam-blaje basadas en el uso intensivo del trabajo manual) pormaquilas de segunda o tercera generación (que operan con nive-les tecnológicos superiores y suelen sustituir recursos foráneospor recursos locales).

El estado de Jalisco ha demostrado que el diseño e imple-mentación de políticas basadas en el potencial local pueden rendirfrutos. Evidentemente, todos los cambios pudieran no atribuírselea la estrategia de desarrollo local, pero sin duda se trata de unproceso que ha contribuido a revertir el debilitamiento que durantecasi dos décadas mostró la economía de Jalisco, paradójica-mente, en un contexto local y regional altamente dinámico.

Fuente: Rodríguez-Pose (2009).

Recuadro 6.1 Jalisco: renovación económica e inclusión de las PYMES en las cadenas productivas

interconexión física del territorio y la construcciónde un nuevo aeropuerto. Igualmente, se iniciaronprogramas sociales innovadores en telemedicina yeducación a distancia para colegios de secundaria,así como una inversión sustancial en la reconstruc-ción de las escuelas y dispensarios médicos existen-tes. El Instituto Nacional deArqueología de Méxicocomenzó a invertir en el rescate de monumentos yciudades mayas esparcidas en todo el territorio conla finalidad de aumentar el atractivo de Chiapascomo localidad turística. El Ministerio de Turismoy la gobernación implementaron programas paraatraer inversiones hoteleras y facilitar las condicio-nes por medio de la construcción de hostales yposadas, restaurantes y cooperativas artesanales,para que la población pudiese insertarse productiva-mente. Si bien el saldo de la deuda social en Chia-pas sigue siendo enorme, las condiciones económi-cas han comenzado a cambiar y el estado halogrado un mayor dinamismo.

Ahora bien, ¿cómo se explican las diferencias decompetitividad entre las regiones? ¿Por qué unaregión ha decidido ser más efectiva al esforzarse másque otra? Una explicación potencial es que las regio-nes con un mayor desempeño real competitivo hanresuelto problemas de coordinación importantes entreel sector público y el privado y, por lo tanto, estánrealizando intervenciones concertadas que logranaumentar su desempeño en alguna o en las múltiplesdimensiones que involucran a la competitividad.Muchas veces, el motor de este esfuerzo no es direc-tamente observable porque involucra la intervenciónde una institucionalidad blanda que ha permitido, enprimera instancia, incrementar los niveles de asociati-vidad entre ambas esferas. Por lo tanto, probable-mente el hecho de que existe esta institucionalidadblanda facilita al sector público y al sector privadoconsensuar una visión y realizar intervenciones espe-cíficas muy bien focalizadas y eficaces lo que, a suvez, les ayuda a mejorar su desempeño. Esta raciona-lidad va más allá de la argumentación –más biensimple– que sostiene que las mejoras se dan porque selogró elevar alguna de las dimensiones competitivasen infraestructura, institucionalidad formal, capitalhumano, innovación y tecnología, entre otras. Por elcontrario, quizás una explicación alternativa es que lainstitucionalidad blanda pasa a ser, entonces, unavariable que interviene directamente en el procesopara determinar la efectividad en el cambio de dichosfactores competitivos.

Las esferas de política de los gobiernossubnacionales para impulsar el desarrolloproductivo

Esta sección plantea el tipo de enfoque que tieneuna estrategia de desarrollo impulsada desde lolocal y, en especial resalta el papel que las autorida-des subnacionales pueden ejercer en dicho proceso.En este sentido, se destacan acciones de políticaque pueden utilizar los gobiernos que están estruc-turadas alrededor de un esquema de tres esferas quecubren lo que algunos autores llaman el desarrollodel hardware, software y el orgware económicos(Vázquez Barquero, 1999).

Tal como se presentó en los capítulos 1 y 2, el hard-ware involucra políticas dirigidas al aumento delpotencial de mercado local, como la provisión deinfraestructura básica (p.e., el establecimiento deredes de transporte y de comunicaciones) y deinfraestructura para el desarrollo de capital humano(p.e., educación, salud, establecimientos culturales,entre otros). Los gobiernos locales y regionalespueden ejercer un papel protagónico en la adecua-ción de aquellos factores competitivos que incidendirectamente en la acumulación de capital físico yhumano. Estas inversiones no están enfrentadas,sino que muchas veces son complementadas por losgobiernos nacionales.

Por su parte, el software se refiere al diseño eimplementación de estrategias y planes integralesde desarrollo local que contemplan también aspec-tos que afectan la calidad de vida de las comunida-des (p.e., en la provisión de bienes y serviciospúblicos). La importancia de la calidad de vida ydel planeamiento estratégico se estudiará conmayor detalle en los capítulos 7 y 8. En esteproceso de diseño e implementación de estrategiasde desarrollo a nivel local, por lo general los distin-tos grupos de interés y organizaciones locales–comúnmente asistidos por expertos externos–definen focos de intervención que permiten explo-tar el potencial detectado previamente a partir de undiagnóstico de sus ventajas comparativas y de loscuellos de botella existentes. Esta perspectiva debetener carácter integral y balanceado de modo quecualquier esfuerzo realizado, por ejemplo, paraatraer inversión, sea igualado por medidas similaresque contribuyan a mejorar el tejido económicolocal, la infraestructura y la oferta de mano de obra

144 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

145

local. En otras palabras, para que este esfuerzo seaefectivo deben estar involucrados sistemáticamentelos actores políticos, económicos y sociales queactúan dentro del territorio. Las políticas públicasque suelen implementar los gobiernos subnaciona-les están, por lo tanto, basadas en la selecciónconsensuada de líneas estratégicas de trabajo, entreellas, mejora del clima de inversión, políticas depromoción, políticas de incentivos, entre otras.

Por último, por orgware se entiende la capacidadinstitucional y organizacional para diseñar, imple-mentar y monitorear toda la estrategia o la interven-ción focal seleccionada. Este componente destaca larelevancia de los aspectos institucionales para mejo-rar las condiciones productivas de una localidad yresalta la importancia de algunos problemas degobernabilidad. Este reto implica ir más allá de lamera coordinación vertical y horizontal entre dife-rentes niveles de gobierno: involucra reciprocidad ytransparencia. De esta manera, se facilita el empode-ramiento de la población, y se logra que los indivi-duos y comunidades se hagan cargo de su propiofuturo. Como se mencionó en el capítulo 5, estamayor participación requiere ir más allá de la cele-bración de elecciones locales. Este procesopromueve el fortalecimiento de la sociedad civil y delas instituciones académicas así como de la forma-ción de redes y asociaciones; estructuras que resultanfundamentales para el progreso económico y social.

Por otro lado, es necesario mencionar que no existeun criterio específico para definir la escala territorialde estas transformaciones productivas. La adaptabi-lidad es vital pues implica que la dimensión geográ-fica y el tamaño de población ideales para imple-mentar iniciativas de esta índole varían dependiendodel contexto local. Más aun, el tamaño de la locali-dad no solo influye en el potencial económico de laregión, sino también en la facilidad para la coordina-ción entre los agentes involucrados, determinandoasí la existencia de un trade-off (disyuntiva) entreambos elementos (Glaeser et al., 2002).

La implementación de estrategias de desarrollo enun territorio reducido tiene por lo menos tres venta-jas. En primer lugar, los grupos locales de interésconocen de cerca su realidad, esto es, tienen amplia

información acerca de sus problemas, necesidades yfortalezas. En segundo lugar, el número de actores ylos grupos de interés involucrados suele ser pequeño,lo cual facilita la toma de decisiones en cuanto a loscursos de acción que deben seguirse. La supervisiónde las iniciativas implementadas será menos compli-cada cuanto más pequeño sea el territorio. En contra-posición, al trabajar con áreas extensas, la imple-mentación puede llevarse a cabo de manera máseficiente, dada la posibilidad de aprovechar laseconomías de escala disponibles. Finalmente, lasgrandes localidades suelen ser más influyentes a lahora de ejercer presión sobre el gobierno central.Además, las entidades suelen estar mejor preparadaspara enfrentar la competencia internacional. Lo másimportante de este planteamiento es que, indepen-dientemente de la escala de acción ideal, los actoreslocales tienen un papel primordial en sus propiasestrategias de desarrollo, ya sea que estas se imple-menten en un ámbito más pequeño o en uno queimplique –por consideraciones de escala– un mayornivel de cooperación entre comunidades vecinas2.

Es necesario destacar que el desarrollo económicolocal no puede describirse como el resultado de etapaso fases cronológicas claramente identificables. Escomún observar que las entidades suelen iniciar estosprocesos en puntos focalizados (promoción de inver-siones, promoción de clusters, reducción de barrerasadministrativas, entre otros) y a partir de allí,comienza a surgir un proceso de aprendizaje quepermite escalar este esfuerzo. En estos procesos, lasinstituciones de apoyo –como las universidades,asociaciones y otras organizaciones sin fines de lucro–suelen proveer conocimiento especializado, partefundamental en la selección y ejecución de dichasintervenciones. En la medida en que estas focalizacio-nes van teniendo éxito –y que vaya emergiendo unavisión de más largo aliento, este tipo de iniciativascomienza a institucionalizarse más formalmente.

En la siguiente sección, se presentarán ejemplos dela importancia y la interacción entre el software y elorgware en el diseño de estrategias de desarrolloeconómico local que se evidencian en iniciativasvinculadas con la reducción de barreras administra-tivas, en el fortalecimiento de los clusters producti-vos y en la promoción de inversiones a nivel local.

Instituciones y transformación productiva local

2 Estas consideraciones son parecidas a las presentadas en el capítulo 5 sobre los trade-off que se presentan en la definición de laescala adecuada de provisión de algunos servicios públicos.

146 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Disminución de barreras administrativasa la inversión

La promoción de reformas institucionales paramejorar el clima de inversión a nivel local, a travésde cambios que incrementen la calidad del marcoregulador provisto por el sector público para la acti-vidad privada, redundan en una mejora del atractivode una región para las nuevas inversiones. Losgobiernos subnacionales han tomado como banderaestimular mejoras en la calidad del funcionamientode las instituciones, y han convertido este objetivoen uno de los elementos diferenciadores y, por lotanto, en una ventaja competitiva, con respecto aotras entidades (Labrador y Penfold, 2005). Unamanera de alcanzar este objetivo es simplificandolos trámites administrativos (a la entrada, la localiza-ción y el funcionamiento) tanto para las inversionescomo para la operación de las empresas en marcha.

Bien es sabido que la presencia de una plataformainstitucional de baja calidad, caracterizada en partepor las altas barreras administrativas, tiene unimpacto determinante en el crecimiento económicotoda vez que afecta desproporcionadamente a lapequeña y mediana empresa. Probablemente, lasgrandes empresas están en una posición financieramás holgada para internalizar más rápidamente loscostos transaccionales que pueden generar las barre-ras administrativas. Sin embargo, para la pequeña ymediana empresa algunos de estos costos alcanzanniveles tan altos que no pueden ser internalizados y,cuando lo son, su competitividad se ve seriamenteafectada. Elevadas barreras administrativas, como loha demostrado Hernando de Soto (1990; 2003) parael caso peruano, pueden ser el factor que condicionaa las pequeñas y micro empresas a optar racional-mente por convertirse en empresas informales. Estu-dios similares realizados en otros países latinoameri-canos, como por ejemplo en la RepúblicaBolivariana de Venezuela, han estimado que algunasbarreras, sobre todo en el área tributaria, laboral yaduanal, pueden ser tan altas que ocasionan que lapequeña y la mediana empresa pierdan su dina-mismo (Penfold, 2002). Estos costos son particular-mente altos no solo a nivel nacional sino también anivel local en lo que respecta a permisos de cons-trucción, localización y apertura de empresas.

La implantación de un programa de esta naturalezarequiere que el sector público y el privado compar-

tan el objetivo de mejorar los procesos administrati-vos con la finalidad de incrementar el atractivo dela localidad para los inversionistas. Igualmente,ambos sectores deben estar dispuestos a cooperartécnicamente para compartir información y discutirtanto el diagnóstico como la conveniencia de lassoluciones propuestas (ver Recuadro 6.3). Caberesaltar que, las reformas son imposibles de ejecutarsin que el gobierno local sea el principal promotor;en efecto, sin el apoyo de los más altos funcionariosdel gobierno subnacional (alcalde o gobernador), eincluso nacional (ministros), es difícil que las agen-cias públicas por sí mismas encuentren incentivospara impulsar estas reformas. De ahí que sea nece-sario un liderazgo claro y sostenido para coordinareste esfuerzo; pero aun en caso de que exista esteliderazgo por parte del sector público, resulta difícilimaginar cambios significativos que mejoren losprocedimientos administrativos que afectan directa-mente su desempeño sin la participación del sectorprivado. Con frecuencia al sector privado le causapoca ilusión trabajar con el gobierno, pues lasiniciativas suelen ser abandonadas recurrentemente.Para poder participar, el sector privado requiere quelos funcionarios se involucren activamente y deforma creíble en la resolución del problema. Enalgunas ocasiones, se observan casos en los cualesel sector privado o el sector público inician unareforma a parte de un estudio que demuestre ladimensión y alcance del problema. Sin embargo,puede ocurrir que una vez culminado el estudio unode los sectores abandone la iniciativa porque no secomparte el mismo objetivo.

Asimismo, suele suceder que, aun cuando ambossectores comparten el objetivo de hacer máseficientes y rápidos los procesos administrativospara los inversionistas, el debilitamiento de las rela-ciones a causa de problemas de inestabilidad polí-tica o conflictos relacionados con problemas socia-les los conduce a abandonar las iniciativasemprendidas. Las recomendaciones son acogidascon entusiasmo pero no siempre son implementadaspor falta de cooperación técnica entre los actores.Por ello, estas reformas requieren alianzas entre lospromotores y futuros ganadores del cambio institu-cional para garantizar así la sustentabilidad de lareforma en el tiempo, debido a que de esta forma seconvierten en sus dolientes más cercanos. Estadinámica permite que los funcionarios y represen-tantes electos reciban una retroalimentación por

parte de los empresarios sobre los éxitos y las debi-lidades del programa; por si fuera poco, el sectorempresarial puede ser una fuente de innovación enla creación de soluciones eficientes y novedosas alos problemas identificados. Para ello, es impres-cindible que todos los sectores e intereses económi-cos estén representados (importadores, exportado-res así como la micro, pequeña, mediana y granempresa) para asegurar que la reforma no estésesgada hacia un grupo o interés específico.

Un buen caso para ilustrar la interacción entre elsoftware y orgware en materia de barreras adminis-trativas a la inversión es el programa de Tramifácilen Perú. El gobierno nacional, en coordinación condiversas alcaldías y regiones, inició un programa deamplio alcance para introducir reformas institucio-nales focalizadas exclusivamente en el tema deremoción de barreras administrativas para la crea-ción de empresas. Para ello se instauró una MesaNacional de Simplificación de Trámites (Intermesa)en la que participan más de 23 actores públicos yprivados con el objetivo de concentrar los recursostécnicos y la coordinación necesaria para ejecutareste tipo de programas en diversos municipios yregiones. Desde hace varias décadas, Perú poseeuno de los más altos niveles de informalidad deAmérica Latina ocasionados precisamente por lapresencia de altas barreras para el registro y opera-ción de empresas. En Lima, 27,2% de las grandes ymedianas empresas reportan enfrentar costos eleva-dos asociados específicamente a obstáculos como laobtención de licencias y permisos; las pequeñas ymicro empresas reportan una tasa más elevada de30,2% y 37,6%, respectivamente. En Arequipa, lascifras son similares, con un 21,2% y 31,2% de laspequeñas y micro empresas, respectivamente, loque resalta la gravedad de este tipo de problema(Proinversión, 2006).

A través de la creación de Tramifácil se evitó laduplicidad de agendas, se estandarizaron metodolo-gías a través de la documentación de un manualúnico, se aprendió de experiencias exitosas creadasa partir de municipalidades modelo, se extendió laformación de capacidades y la asistencia técnica alas municipalidades, formando expertos y capaci-

tando a funcionarios, y se formularon propuestasnormativas que fueron elevadas y aprobadas por elEjecutivo y luego por el Congreso de la República(Tramifácil, 2009). Esta experiencia permitió, en unperíodo de tiempo relativamente corto, optimizar eldireccionamiento, el uso de capacidades humanas yrecursos disponibles a favor de la reforma. Tramifá-cil mantuvo su focalización en mejorar los procesospara el otorgamiento de las licencias de funciona-miento en las municipalidades, por ser esta la princi-pal barrera burocrática para la apertura de negocios.Este programa logró ser implementado exitosa-mente en más de 42 municipalidades ubicadas en 12regiones del país. El programa permitió incrementaren alrededor de 600% la formalización de negociosdurante el año 2007-2008 (Tramifácil, 2009).

Promoción de clusters productivos

Un elemento fundamental para acelerar el desarrollolocal es el fortalecimiento de industrias existentes yla creación de nuevos negocios como medio efec-tivo para fomentar la actividad económica, donde elemprendimiento y la base de innovación con los quecuenta la entidad constituyan activos con alto poten-cial para contribuir al crecimiento económico y a lacreación de empleo. De hecho, los empresariospueden identificar oportunidades y moverse haciaactividades con altos rendimientos a través del esta-blecimiento de nuevos y más eficientes negociosbasados en una mayor interconexión entre las indus-trias y las empresas localizadas en un mismo ámbitogeográfico3. Tal como se explicó anteriormente, lainteracción entre las esferas de orgware y softwaredel conjunto de actores puede ser importante parainducir el cambio hacia una dirección u otra.

La utilización de la la teoría de clusters intentaprecisamente inducir mejoras en los niveles deproductividad a través de una mayor interacciónentre las empresas y las industrias localizadas en unmismo espacio territorial para promover procesosde innovación. La teoría de clusters parte delsupuesto de que la aglomeración empresarial puedeinducir altas tasas de innovación dado que la cerca-nía de las empresas reduce las curvas de aprendi-zaje a través de efectos derrame –e incluso genera

147Instituciones y transformación productiva local

3 Inclusive en aquellas regiones con poca abundancia de capital, donde los negocios tengan objetivos mayormente económico-sociales, pueden establecerse estructuras de propiedad distintas que permitan ejercer control local, retener los excedentes y orientarlos negocios hacia los empleados y hacia la satisfacción de las necesidades locales. Tal es el caso de las cooperativas y empresas depropiedad colectiva.

economías de escala necesarias para reducir costosde ciertas actividades que las empresas probable-mente no pueden asumir individualmente (CAF,2006). Los clusters también pueden ser vehículosinteresantes para crear instituciones de apoyo orien-tadas a incrementar las tasas de innovación a travésde esfuerzos de capacitación e inversión en investi-gación y desarrollo que necesitan las empresas queparticipan en la aglomeración (Porter, 1990).

Los gobiernos locales suelen ser un actor clave paraque la industria logre resolver problemas de coordi-nación comúnmente ocasionados por la alta rivali-dad que existe entre las empresas individuales ytambién en la creación de las instituciones de apoyo(centros tecnológicos de innovación, centros deentrenamiento, centros de promoción de inversio-nes, zonas de exportación, entre otros) que puedanestar requiriendo el cluster para incrementar suproductividad. En este sentido, los gobiernos loca-les suelen seleccionar un conjunto de aglomeracio-nes existentes o potenciales y trabajar en su desa-rrollo y promoción. Sin embargo, el éxito de estetipo de intervenciones también depende de factoresestrictamente empresariales que escapan de lavoluntad del sector público.

De ahí que para elevar la productividad de lasempresas que participan en un cluster sea vital que,como condición inicial, las diversas firmas tenganun nivel de asociatividad mínima en la localidad.Esto suele reflejarse en la presencia de asociacioneso gremios relativamente consolidados que estánproveyendo servicios complejos, que van más alláde los ejercicios de cabildeo gubernamental, a lasempresas miembros. Frecuentemente, estos actoresdinamizan, junto con el gobierno local, la evolucióndel cluster. La localidad también debe contar coninstituciones de apoyo públicas o privadas (univer-sidades, agencias regulatorias, centros tecnológicoso de entrenamiento) especializadas en las activida-des del cluster. Estas instituciones de apoyoproveen los mecanismos por medio de los cuales lasempresas promueven mejoras continuas de produc-tividad (Porter y Emmons, 2003) y suelen ser ejescentrales en los procesos de investigación y desa-rrollo, en la obtención de licencias colectivas e indi-viduales, en la promoción de marcas colectivas ydenominaciones de origen, en el entrenamiento depersonal y en la promoción de los productos en losmercados globales.

El Recuadro 6.2 describe el proceso de desarrollodel cluster de vinos en la provincia de Mendoza enArgentina. El caso mendocino muestra la importan-cia del factor asociativo para el fortalecimiento deinstituciones de apoyo público y privado que permi-tieron mejorar exponencialmente los procesos deinnovación y calidad de los vinos; ello, a su vez,logró aumentar el potencial exportador de la regióngracias a un activo esfuerzo de promoción interna-cional. El cluster de vinos en Mendoza estuvocaracterizado por la presencia de interaccionesrecurrentes, profundas e intensas entre una grandiversidad de actores especializados –públicos yprivados, nacionales y subnacionales– que facilitóel proceso de innovación de las empresas. Losbeneficiarios de este esfuerzo sostenido fueron, ensu mayoría, empresas vinícolas de mediano ypequeño tamaño que lograron impulsar un creci-miento dinámico de sus ventas.

Promoción de inversiones

Las compañías privadas, en su esfuerzo por diversi-ficar la inversión a nivel global, pueden demandarinformación especializada que no siempre estádisponible por parte de los gobiernos nacionales.Este simple hecho puede justificar que tanto regio-nes como ciudades impulsen actividades de difu-sión de información así como esfuerzos focalizadosde atracción de inversiones. Frecuentemente, estosesfuerzos involucran recopilación de informaciónestadística y económica de la localidad, definiciónconcertada de sectores con alto atractivo para lasinversiones, construcción de una identidad o marcade la localidad y provisión de servicios de acompa-ñamiento (after care) a los inversionistas que deci-dan localizarse en la entidad. La creación de agen-cias de promoción de inversiones a nivel local hasido una práctica ampliamente utilizada en Europa,particularmente en países como Inglaterra, Españay Dinamarca. En Asia, países como China hanimpulsado este tipo de agencias como un instru-mento importante en la creación de zonas regiona-les de inversión altamente diferenciadas.

En América Latina, el país con mayor desarrollo eneste tipo de agencias de promoción de inversioneses Colombia. En una medición reciente, InvestBogotá fue evaluada con una mejor calificación quesu contraparte nacional; más aun, fue ubicada eneste mismo estudio en el puesto 16 entre las mejo-

148 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

149Instituciones y transformación productiva local

Históricamente, Argentina ha sido uno de los mayores produc-tores de vinos en América Latina pero solo recientemente hatenido una actividad exportadora significativa. La región deMendoza, uno de los principales territorios productores de vino deeste país, también vivió un proceso similar. Durante la década delos ochenta, la industria estuvo fuertemente regulada y contabacon unos pocos productores de vino demesa de bajo nivel, orien-tados fundamentalmente hacia el mercado interno. Sin embargo,hacia comienzos de la década de los noventa, Argentina logróposicionarse en elmercado de exportación con cerca del 1,5%delconsumo total. En los últimos años, la exportación de vinos hacrecido, en promedio, más de un 23% interanual. Del total deexportación, casi el 85% representa vinos de alta calidad,muchosde ellos provenientes de Mendoza. En efecto, la región aportacerca del 90%del valor y el volumen de exportación deArgentina.

Este cambio no ha estado anclado en ventajas competitivasbasadas en costos sino en un proceso empresarial orientado a lainnovación de productos y control de calidad. Según revistasespecializadas comoWine Spectator yWine Enthusiast, los vinosde Mendoza son comparables a los mejores vinos chilenos ymuestran una basemuy amplia de variedad y calidad de produc-tos. Ciertamente, la región se vio muy favorecida con el procesode apertura comercial de la década de los noventa y logró atraerinversión extranjera significativa. Esta inversión permitió, junto conun grupo reducido de productores locales, liderar un proceso dedifusión tecnológica que elevó la calidad del recurso humano,reorganizó los procesos de producción y mantenimiento, e intro-dujo técnicas de embotellamiento alineadas con los estándaresinternacionales. Empresas internacionales como Chandon deFrancia junto con firmas locales comoCatena, Trapiche yArizu sedestacaron por introducir muchas de estas transformaciones.

Actualmente, la región de Mendoza cuenta con más de 90productores, muchos de ellos de mediano y pequeño tamaño, ycerca de 65 proveedores de insumos básicos para la industria.Este espacio geográfico cuenta conmás de 100microclimas quepueden producir por encima de 12 distintos tipos de cepas de altacalidad. Otras regiones con condiciones similares a Mendoza,como la provincia deSan Juan, no han logrado despegar la indus-tria de la misma manera, aunque han venido mostrando un

dinamismo interesante. Una de las razones que explica estedesempeño fue el esfuerzo concertado del gobierno regional y delsector privado de fortalecer continuamente el cluster de vinos deMendoza. Esto se realizó a través de la creación de un marcoregulatorio que promoviera el sector así como de la creación deinstituciones de apoyo especializado, muchas de ellas público-privadas, en las que participan el gobierno nacional, regional y elsector privado. Delimitar el territorio de Mendoza en zonas dife-renciadas por el clima y calidad de los suelos fue una de las regu-laciones más interesantes; esto permitió trabajar en procesos deinnovación estrictamente vinculados a estas condiciones.

El sector privado promovió la creación de grupos empresarialesde aprendizaje (CREA) conformados por ocho a diez firmas quese reunían con cierta regularidad para compartir conocimientotácito del negocio y ayudarse mutuamente a resolver problemascomunes. Estos mismos grupos comenzaron a organizarsetambién en comités de evaluación y control de calidad. En 1990,dichos grupos escalaron el esfuerzo gracias al apoyo de tres insti-tuciones de apoyo –a saber, laAsociación de Enólogos, el Centrode Bodegueros y la Facultad de Enología Don Bosco– quecrearon una gran feria internacional anual llamada Evico.También se crearon otros eventos para promover la calidad de losproductos, comoCodevin.

De igual modo, el gobierno provincial centró sus esfuerzos encrear programas de créditos tanto para el capital de trabajo comode inversión de empresas de mediano y pequeño tamaño. Paraayudarlas aunmás, el gobierno provincial fomentó la creación decooperativas, organizadas a través de Fecovita, para inducirprocesos de entrenamiento, capacitación técnica y certifica-ciones.Adicionalmente, el gobierno nacional focalizó sus esfuer-zos de innovación agrícola en la creación de centros especializa-dos regionales con un foco importante de intervención en el clus-ter de vinos de la provincia de Mendoza. La gobernación deMendoza también creó instituciones similares.Amediados de ladécada de los noventa, el gobierno inició ProMendoza parapromover directamente la exportación de los vinos en los merca-dos internacionales.

Fuente: McDermott (2006).

Recuadro 6.2 El cluster de vinos en Mendoza

res agencias de inversión del mundo (BancoMundial, 2009a). Según este reporte, este tipo deagencias locales tienden a tener una atenciónmucho más personalizada y directa a los inversio-nistas que sus pares nacionales. Invest Bogotásurgió precisamente de un trabajo colaborativoentre el sector público y el sector privado (la

cámara de comercio de Bogotá y la alcaldía) que,basada en un estudio de la gobernación de Cundina-marca, recomendaba la adopción de este tipo deestrategia. La agencia, con el apoyo del BancoMundial, se creó bajo una figura jurídica de unaorganización sin fines de lucro que garantizaba unagobernanza público-privada, de carácter indepen-

150 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Uno de los principales argumentos del presente capítulo esque la gerencia del proceso de desarrollo económico local esuno de los elementos que diferencia el progreso entre distin-tas unidades territoriales. En la encuesta realizada por la CAFen 23 ciudades de América del Sur, se intentó medir los nive-les de confianza de los ciudadanos hacia el sector privadocomo un factor diferenciador del ambiente de negocios. La

encuesta trató de medir esta confianza de una forma subjetivaa través de la percepción de los individuos sobre la función delsector privado en la solución de los problemas de sus comu-nidades. Para ello, respondieron a la siguiente pregunta (enuna escala de valores del uno al diez): “¿qué tan comprometi-do percibe Ud. que está el sector privado en la resolución delos principales problemas de su ciudad?”

El cuadro muestra los resultados por ciudad recogidos en laencuesta realizada. Las ciudades se distribuyen en cuatrocategorías (alto, medio alto, medio bajo y bajo), referida cadauna de ellas al nivel de confianza hacia el sector privado. Enprimer lugar, hay que destacar que, en términos absolutos,todas las ciudades latinoamericanas están distanciadas de unvalor alto (cerca de diez en la escala) de tener percepcionesfavorables sobre el sector privado en su contribución a la solu-ción de los problemas públicos.

Sin embargo, en términos relativos, los resultados muestranunas comparaciones interesantes a nivel latinoamericano eincluso al interior de los mismos países. La ciudad de Rafaela,en Argentina, posee el nivel más alto de confianza en la regiónen el sector privado para la solución de problemas localessegún la percepción de sus ciudadanos, con 5,92. Lasciudades de Salto (Uruguay), Caracas (República Bolivarianade Venezuela), Medellín (Colombia), Guayaquil (Ecuador) yMontevideo (Uruguay) también poseen un nivel alto de confi-

Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanas

Cuadro 1 Resultados de la encuesta sobre confianza hacia el sector privado como fuentede solución a problemas públicos a/

Ciudad Confianza en el sector privado PercentilRafaela 5,92 100,0

Salto 5,27 95,4

Caracas 5,26 90,9

Medellín 5,09 86,3

Guayaquil 4,88 81,8

Montevideo 4,86 77,2

Manta 4,74 72,7

Barranquilla 4,59 68,1

Río de Janeiro 4,37 63,6

Bogotá 4,35 59,0

Santa Cruz 4,30 54,5

Cochabamba 4,27 50,0

Sao Paulo 4,13 45,4

Quito 4,12 40,9

Arequipa 4,04 36,3

Nueva Iguazú 4,02 31,8

Maracaibo 4,02 27,2

Piura 3,89 22,7

La Paz 3,89 18,1

Lima 3,57 13,6

Córdoba 3,53 9,0

San Cristóbal 3,41 4,5

Buenos Aires 3,36 0,0

a/ El rango de valoración se sitúa entre uno y diez, siendo uno la menos favorable. La escala de colores agrupa en cuatro nivelesla confianza en el sector privado en las ciudades presentadas:

alto, medio alto, medio bajo, bajo.

Fuente: CAF (2009b).

Continúa

diente, orientada a estimular la atracción de inver-sión extranjera en la ciudad de Bogotá.

A pocos años de haber sido fundada, Invest Bogotásolo optó por focalizar su trabajo de promoción deinversiones en el área de servicios de valor agregadoy de servicios orientados a la exportación, particu-larmente en la atracción de BPO (Business Proces-sing Outsourcing). Según diversos estudios encarga-dos por la agencia, Bogotá contaba con importantesfortalezas educativas y tecnológicas para posicio-narse enAmérica Latina como receptora de este tipode inversiones. La agencia comenzó a trabajar siste-máticamente en la mejora del clima de inversión, ladefinición de una estrategia sectorial, la generacióny facilitación de la inversión, el apoyo a la instala-ción de empresas, la promoción de la reinversión yla realización de recomendaciones concretas tantopara los inversionistas como para la ciudad. Despuésde tres años de trabajo continuo, la agencia logróatraer directamente a 12 inversionistas en el área deBPO de escala internacional, se generaron 4.200empleos directos, y la ciudad de Bogotá comenzó aser reconocida por los mercados de España y losEstados Unidos como una localidad atractiva. Apartir de este éxito, la agencia escaló su estrategia alcomenzar a atraer empresas de software que estuvie-sen dispuestas a instalarse como potenciales clientesalrededor de estos BPO. La idea de integrar la cadenade valor entre ambas industrias, a través de unaestrategia activa de promoción de inversiones, es sinduda una apuesta interesante.

La gerencia de los procesos de desarrolloeconómico local

Hay evidencia empírica de que existe una asocia-ción entre el crecimiento económico y los nivelesde capital social. Diversos estudios (Grief, 1993;Knack y Keefer, 1997; Putnam, 1993; Narayan yPritchett, 1999) sugieren que existe una correlaciónpositiva entre ambos fenómenos aunque esta rela-ción no es del todo clara, particularmente en cuantoa su causalidad. Según estos estudios, las normas dereciprocidad y confianza son elementos esencialespara el crecimiento económico pues ayudan adisminuir costos transaccionales, y fomentan elemprendimiento y la innovación. Algunos estudiosmás recientes (Miguel et al., 2005; y Routledge yVon Amsberg, 2003) muestran que esta relación esmás compleja y que no es necesariamente lineal.Incluso, según estos estudios, el capital social no esun insumo crucial para el crecimiento sino quepuede ser una consecuencia del tipo de industriali-zación y que otros factores, de carácter político einstitucional, pueden ser más importantes paraexplicar el crecimiento de una localidad (Miguel etal., 2005; Miguel, 2003).

Otras investigaciones centradas en temas de locali-zación empresarial estiman que la aglomeración deempresas es un elemento primordial para promoverel crecimiento e incrementar los niveles de innova-ción (Porter, 1990; Rosenfeld, 1997; Rothwell,1991). Tal como se presentó en la sección anterior,

151Instituciones y transformación productiva local

anza en el sector privado. En el nivel medio alto, se encuen-tran las ciudades de Manta (Ecuador), Barranquilla(Colombia), Río de Janeiro (Brasil), Bogotá (Colombia), SantaCruz (Bolivia) y Cochabamba (Bolivia). En el nivel medio bajode confianza en el sector privado, se ubican las ciudades deSao Paulo (Brasil), Quito (Ecuador), Arequipa (Perú), NuevaIguazú (Brasil) y Maracaibo (República Bolivariana deVenezuela). Finalmente, las ciudades de Piura (Perú), La Paz(Bolivia), Lima (Perú), Córdoba (Argentina), San Cristóbal(República Bolivariana de Venezuela) y Buenos Aires(Argentina) son aquellas en las que el sector privado tiene elmenor nivel de confianza, según la percepción ciudadana.

Es interesante observar el hecho de que ciudades comoRafaela (Argentina) y Medellín (Colombia) se encuentren en elnivel alto de confianza en el sector privado, ya que estas

ciudades –descritas más adelante en este capítulo– son dosejemplos en la región con una gerencia del desarrolloeconómico local exitosa. En el caso de Rafaela, cabe señalarque existe una diferencia importante con respecto al resto delas ciudades de Argentina (Buenos Aires y Córdoba) donde sehizo la encuesta: en Rafaela existe un nivel alto de confianzaen el sector privado, mientras que en Córdoba y Buenos Airesel nivel de confianza local de dicho sector es percibido comobajo; lo que indica que la diferenciación de Rafaela sobre elresto es evidente. En relación con Medellín, la diferencia conrespecto al resto de las ciudades colombianas (Bogotá yBarranquilla) es menor, por lo que pareciera que la percepciónciudadana del compromiso del sector privado en la resoluciónde los problemas de las localidades es similar.

Fuente: elaboración propia.

Recuadro 6.3 La confianza hacia el sector privado en las ciudades latinoamericanasContinuación

el desarrollo de los clusters y, por lo tanto, losaumentos en la tasa de innovación que implica unamayor aglomeración empresarial son resultados nosolo de los factores que circundan a la ubicaciónempresarial sino también de factores institucionales(incluidas las instituciones informales o blandas)como los niveles de asociatividad y las institucionesde apoyo. Los niveles altos de asociatividad empre-sarial permiten una mayor coordinación en aquellasáreas donde las empresas pueden aumentar másvalor cooperando que compitiendo unilateralmente.Además, precisamente las instituciones de apoyo,tanto públicas como privadas, habilitan el diseño depolíticas públicas altamente especializadas quepermiten sostener la ventaja competitiva tanto delcluster como de la localidad.

Existen estudios similares que también destacan larelevancia de los factores institucionales en el desa-rrollo local y encuentran que la calidad de la inte-racción entre el sector público y el sector privado esla clave para entender las razones que motivan auna entidad a desarrollarse (Stoner-Weiss, 1997).Los gobiernos locales fuertes, entendidos como unsector público con capacidades institucionales, y unsector privado orientado a la promoción de mejorasde productividad y no exclusivamente a la capturade rentas pueden interactuar de una forma positivapara identificar y desarrollar ventajas competitivas(Evans, 1993; Stoner Weiss, 1997).

Todas estas investigaciones sugieren que, en elfondo, el desarrollo económico local no es conse-cuencia exclusivamente de los factores productivosexistentes dentro de un territorio, sino del procesoque permite movilizar estos factores hacia unadirección concertada. Este proceso está influido porlos niveles de capital social, por la asociatividadempresarial, por las instituciones de apoyo y por lacapacidad del sector público de coordinarse con elsector privado. La gerencia de este proceso puededistinguir a una entidad territorial de otra en cuantoa los resultados del desarrollo económico. El debateacerca del desarrollo regional y local ha cambiadosu enfoque, y ha pasado de estudiar la cantidad aanalizar su calidad. Esa calidad viene definida, dealguna forma, por el proceso que circunda a laselección de la estrategia de desarrollo. Ahora bien,¿cómo describir este proceso de una forma que seaútil a la hora de implementar una política pública?

De acuerdo con Rodríguez-Pose (2009), existentres diferencias fundamentales entre las estrategiasde arriba hacia abajo (políticas sectoriales o indus-triales) y las de desarrollo local:

Nivel de intervención. En el enfoque de la políticasectorial, el gobierno central decide las áreas querequieren intervención e implementa las estrategiasnecesarias, con escasa participación de los actoreslocales. Por el contrario, el enfoque de desarrollolocal considera que la estructura de las institucionesregionales y locales es más flexible y, por tanto,tienen mayor capacidad para interactuar con losgrupos de interés a fin de responder a los cambios dela localidad. La identificación de las diversas inicia-tivas se aborda mediante la participación y eldiálogo social: los grupos de interés trabajan enforma conjunta con organizaciones internacionales ycon gobiernos regionales y nacionales para maximi-zar el potencial económico local. De esta manera, secrean incentivos y oportunidades para la formaciónde alianzas entre, por ejemplo, grupos sociales opolíticos y distintos actores del sector privado.

Área de acción.Mientras que las estrategias secto-riales están dirigidas a apuntalar la economía através de la intervención en determinadas indus-trias, las estrategias de desarrollo local adoptan unenfoque territorial. En este caso, el estudio exhaus-tivo de las condiciones económicas, sociales einstitucionales de la región conlleva a la imple-mentación de programas integrales que permitan ala zona geográfica alcanzar su máximo potencialeconómico.

Instrumentos utilizados. Los políticas industrialesque caracterizan a los enfoques de políticas dearriba hacia abajo suelen valerse de la inversión eninfraestructura y los incentivos fiscales como mediopara atraer nuevas empresas. Por su parte, el desa-rrollo económico local propone que la regiónexplote y construya nuevas ventajas competitivas alcomplementar instrumentos tradicionales con otroscomo los sistemas de apoyo a la industria y losprogramas educativos o microfinancieros.

Es preciso destacar también qué elementos caracte-rísticos de este enfoque lo distinguen con respecto alas estrategias enmarcadas dentro de las perspectivasde desarrollo comunitario, dado que la coincidenciaen algunos aspectos podría provocar confusiones.

152 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

153Instituciones y transformación productiva local

El desarrollo económico local no sigue necesariamente unproceso por fases claramente definido. Este puede ser muyincremental e incluso aleatorio pero usualmente coevolucionahacia estadios más sistemáticos, de modo que este recuadrotan solo intenta reflejar una versión estilizada de las fases porlas que suelen transcurrir estos procesos: i) diagnóstico terri-torial; ii) sensibilización de los grupos de interés; iii)concertación de un plan estratégico; iv) promoción en foroslocales; v) implementación y vi) evaluación y monitoreo.

Diagnóstico territorial.Esta fase inicial del proceso puede estarliderada por el sector público o privado en colaboración con lasuniversidades y otras organizaciones sin fines de lucro. Este diag-nóstico implica la identificación, con una visión de largo aliento porparte de un grupo de expertos que cuentan con el aval de la comu-nidad, de las potencialidades y la vocación económica del territo-rio basado en el atractivo de los factores existentes y las brechasque deben ser superadas para alcanzar un posicionamientocompetitivo. Enestosdiagnósticos suelenpresentarse las diversasopciones disponibles así como los retos y beneficios que implicael desarrollo de cada una de estas alternativas.

Sensibilización. En esta segunda etapa, el diagnóstico terri-torial es compartido con los distintos actores de la comunidady también con otros potenciales actores interesados (p.e., elgobierno regional y nacional). El objetivo de estas evalua-ciones es contraponer las distintas opciones disponibles paraobtener retroalimentación sobre los riesgos y beneficios queplantea cada una de ellas. Los actores pueden señalar opor-tunidades de mejora del diagnóstico territorial, complementar-lo con nuevas opciones e incluso mostrar su viabilidad. Estasconsultas deben servir para perfeccionar las opciones dedesarrollo económico sobre la base del diagnóstico territorial.

Concertación estratégica. La concertación entre los distintosactores sobre las decisiones estratégicas de desarrolloeconómico local, en particular sobre qué opción de lasdisponibles en el diagnóstico territorial debe ser adoptadacomo preferente, supone la construcción de una institucionali-dad en la que los diversos actores puedan interactuar en eltiempo. Frecuentemente, esta institucionalidad implica laconstrucción de redes sociales o la creación de institucionespúblico-privadas donde la agenda sea debidamente debatiday concertada. Precisamente en estos foros, el sector público yel privado tienen la oportunidad de definir la vocación económi-ca de la localidad y los objetivos estratégicos que deben sertrazados, conjuntamente con las metas que deben ser alcan-

zadas. Aquí los distintos actores también definen las diversasiniciativas que van a permitir alcanzar dichos objetivos.Promoción. Esta etapa implica comunicar tanto dentro comofuera del territorio las estrategias de desarrollo económicolocal seleccionadas. Es común observar en esta fase delproceso cómo los actores locales intentan presentar susproyectos a otras instancias gubernamentales, e incluso inter-nacionales, con el propósito de obtener fondos financieros yrespaldo institucional. Sin embargo, este proceso implica nosolo privilegiar los potenciales centros de financiamiento de lasdiversas iniciativas sino también conseguir el respaldo detodos los actores relevantes dentro de la comunidad paragarantizar así una implementación exitosa. En caso que elfoco de la promoción sea más externo que local, se corre elriesgo de que la implementación sea un fracaso; y si por elcontrario, en esta fase se privilegia más lo local que lo exter-no, se corre el riesgo de no conseguir financiamiento paraapoyar el proceso; de modo que el balance entre ambos públi-cos debe ser tomado en cuenta en esta etapa de promoción.

Implementación. Sin duda, esta es la fase más retadora decualquier proceso de desarrollo económico local pues suponesostener su ejecución más allá de los cambios políticos a losque pueda estar sujeta la comunidad. La solución a este dile-ma consiste en la creación de capacidades institucionaleslocales, en las que participen todos los actores relevantes, paragarantizar su continuidad en el tiempo. Este proceso implicadefinir responsabilidades compartidas entre el sector público yprivado, y también acotar claramente cuáles son las iniciativasque no deben ser modificadas repentinamente. Esto no signifi-ca que las iniciativas no deban ser ajustadas –como resultadode cambios en las preferencias de los ciudadanos–, pero sídeben ser concertadas nuevamente dentro de la institucionali-dad encargada de ejecutar la estrategia global de la localidad.

Evaluación y monitoreo. Finalmente, los resultados debenser medibles en función de las metas que fueron establecidas.De lo contrario, a la comunidad le va a costar identificar ydefender los resultados alcanzados por la estrategia selec-cionada. Es común observar cómo tanto la evaluación como elmonitoreo del desarrollo económico local están localizadosfuera de la esfera pública; en particular, en alguna instituciónsin fines de lucro administrada por el sector privado. Esta solu-ción permite garantizar independencia y continuidad en estafase del proceso.

Fuente: elaboración propia.

Recuadro 6.4 Las fases estilizadas del desarrollo económico local

Por una parte, el desarrollo comunitario se concentraen dar solución a problemas sociales, por lo generaldejando a un lado los problemas económicos queyacen en la base del subdesarrollo. En cambio, lasestrategias de desarrollo local prestan atención atemas de pobreza y exclusión; pero también hacenénfasis en promover el crecimiento económico, demanera de generar el mayor bienestar posible. Porotra parte, los actores externos (como los gobiernosnacionales, ONG y organismos internacionales) son labase de las estrategias comunitarias; mientras que enel caso del desarrollo local, los agentes locales, tantopúblicos como privados, son los actores principalesen el diseño e impulso de las estrategias. Como sepuede apreciar, el desarrollo local tiene claras dife-rencias con respecto a otros enfoques, aunque ello noquiere decir que sea incompatible con estos. Dehecho, las estrategias de desarrollo local no sustitu-yen sino que complementan otras iniciativas paraconstituir la agenda de transformación productiva deun país; y la efectividad de las iniciativas localespodría estar determinada por su grado de vinculacióncon las estrategias nacionales existentes.

En términos generales, los procesos de desarrolloeconómico local, dada su naturaleza, solo puedenfuncionar mediante redes multi-niveles y multi-agentes; es decir, donde participan múltiples actoresque pueden ser habitantes de la comunidad o miem-bros de diferentes niveles institucionales, sectoreseconómicos y de gobierno. Para ello, es necesariocrear mecanismos efectivos para la coordinaciónentre los distintos agentes. La coordinación puedemanifestarse de varias formas4, pero en algunoscasos puede resultar difícil de lograr y sostener.

Existen dos tipos de coordinación que parecieranser fundamentales. En primer lugar, la toma dedecisiones requiere de una alta coordinación a nivelvertical (es decir, entre todas las instituciones loca-les, regionales, nacionales y supranacionales invo-lucradas), dado que las distintas políticas aplicadasen el marco de un mismo proyecto de desarrollopodrían generar conflictos y con ello, socavar susbeneficios potenciales. Además, el financiamientode las iniciativas locales puede depender de alguna

instancia superior. En segundo lugar, dado que lasestrategias de desarrollo local son de carácter parti-cipativo, la coordinación horizontal entre los secto-res público y privado con la sociedad civil se hacenecesaria. Una mayor coordinación a este nivelresultará en mejores prácticas de gobierno y, portanto, en una mayor participación e interacciónpúblico-privada en los procesos de toma de decisio-nes. Tal entorno posibilita la interacción delgobierno local con cámaras comerciales e industria-les, asociaciones empresariales, universidades,organizaciones y grupos civiles, voluntarios y otrosorganismos (Storper, 1997).

Más allá de los modos formales de coordinación, lasredes sociales han recibido una creciente atencióncomo formas institucionalizadas de organizaciónsocial que, sin ser mercados u organizaciones jerár-quicas, pueden resultar altamente beneficiosas. Lasredes sociales tienen su fundamento en relaciones deconfianza entre los agentes involucrados, lo cualpermite compartir información relevante y realizaracciones mutuamente beneficiosas sin necesidad decelebrar contratos formales. Más aun, las relacionessociales donde prevalece la confianza forman uncapital social que fomenta el surgimiento de unainteligencia colectiva e incrementa la capacidad delas regiones y localidades para la innovación y laadaptación al cambio. Sin embargo, es necesarioacotar que aunque la literatura sobre capital socialsugiere que dicho activo tiene importantes implica-ciones para el desarrollo, ello puede llevar a prácti-cas ineficientes, tal como se analizó en el capítulo 5.Por ende, el desarrollo de las regiones no solorequiere la integración al interior de la comunidad,sino también la creación de vínculos externos a ella.

Desarrollo económico localen dos ciudades latinoamericanas

El relativo desplazamiento del centro de la toma dedecisiones en algunas áreas del desarrollo econó-mico hacia las localidades y regiones ha hechosurgir un cúmulo de ejemplos de transformación entodo el mundo; algunos exitosos y otros no. Dehecho, las estrategias de desarrollo local han ganado

154 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

4 Los niveles de coordinación requeridos para la implementación de estrategias exitosas han impulsado al desarrollo económico locala asociarse con complejos sistemas de gobierno. Dichos sistemas comprenden nuevas formas de cooperación entre ciudadesy zonas suburbanas, coordinación regional, planificación territorial y organización institucional metropolitana. Como resultadode la creación de este tipo de sistemas, se facilita el empoderamiento de los grupos locales de interés, mejorando la cooperacióne interacción entre ellos.

cada vez mayor espacio en muchos países, inclusoen América Latina. Esta sección pretende analizardos ciudades latinoamericanas, vistas bajo el ángulode la gerencia del proceso de desarrollo económicolocal y el surgimiento de instituciones de apoyo. Deahí que el centro de análisis de esta sección noconsista en los resultados sino la gerencia de proce-sos para la transformación productiva. Estos casosson Medellín (Colombia) y Rafaela (Argentina).Medellín es un ejemplo en el que el eje de acciónestá centrado en la transformación urbana de la loca-lidad como piedra de toque para la promocióneconómica. En cambio, Rafaela es un ejemplo deldiseño de estrategias concentradas en la activación yrenovación de la actividad económica local. Comose verá más adelante, estos ejemplos evidencian queel mayor dinamismo de los gobiernos locales y laconstrucción de nuevas estructuras de gobernanzacon el sector privado, concebido en un sentidoamplio y participativo, permiten implementar estra-tegias de desarrollo local que impulsan la transfor-mación socioeconómica de regiones y ciudades enperíodos de tiempo relativamente cortos.

Medellín

El proceso de descentralización en Colombia hafomentado la democratización de los gobiernosregionales y locales. Esto último ha dado lugar alsurgimiento de formas innovadoras de gobernanzaen varias ciudades del país y Medellín es una de lasmás interesantes. Medellín es la segunda ciudad deColombia y uno de los centros industriales másimportantes del país. El Plan Estratégico del ÁreaMetropolitana de Medellín fue diseñado en 1995con la asistencia técnica del Centro Iberoamericanode Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), unaasociación sin fines de lucro que se encarga defomentar el desarrollo económico y social de lasciudades iberoamericanas a través de la planifica-ción urbana. Este plan inicial, aunque no fue imple-mentado, sirvió como una primera referencia en elproceso de cambio al alimentar el intenso debateentre gobierno, sociedad civil y empresa sobre elfuturo de la ciudad. Pocos años después, se elaboróun plan estratégico renovado para Medellín querecogió buena parte del insumo anterior y que serevisa cada cuatro años cuando culmina el mandatodel alcalde y el gobernador. Estos planes constitu-yen la principal herramienta de planeación a largoplazo de la ciudad, e incorporan los aspectos socia-

les y económicos primordiales que deben ser aten-didos, particularmente en materia de gobierno,desarrollo local e inclusión social.

Estudios independientes previos a la realización delnuevo plan permitieron identificar diez ejes deintervención considerados claves para viabilizar eldesarrollo socioeconómico de Medellín, a saber,arte y cultura, desarrollo económico, educación,inclusión social, seguridad y convivencia, urba-nismo social, internacionalización, finanzas y trans-parencia, participación ciudadana y planificaciónestratégica. Los Planes Estratégicos de Desarrolloutilizaron una filosofía de buenas prácticas en cadauno de estos ejes. Estas buenas prácticas se basaronen una serie de principios de anticorrupción en lagestión pública, que debían ser cumplidos por todofuncionario gubernamental a fin de fomentar laconfianza, honestidad y el equilibrio entre interesesindividuales y colectivos.

De forma paralela a la formulación de iniciativasconcretas para cada uno de estos ejes estratégicos, sepuso en marcha un proceso de constante monitoreo yanálisis de la economía local, para lo cual se utiliza-ron los estudios que periódicamente elaborabandiversos organismos privados locales en determina-das áreas de la economía. Tal es el caso de la Cámarade Industrias de la Construcción, la Cámara deComercio de Medellín y la Asociación Nacional deIndustriales de Colombia. Igualmente, se realizó unaencuesta de hogares con la cual se comenzó a calcu-lar el Índice de Calidad de Vida, una útil herramientapara cuantificar el progreso de la ciudad. Adicional-mente, la ciudad se unió a la iniciativa “Medellín,¿cómo vamos?” que intenta medir el avance estraté-gico de la localidad. Todos estos instrumentos detrabajo, provistos por este tipo de instituciones deapoyo, se convirtieron rápidamente en un meca-nismo de diálogo con el sector público para concertarpolíticas públicas innovadoras en diversas esferas.

Los grupos de interés participaron en el desarrollode su localidad a través de dos mecanismos. Enprimer lugar, a través del Congreso de la Ciudad, unevento anual donde se presentaba a los grupos delsector privado, uniones comerciales, ONG y lacomunidad civil en general la dirección estratégicadel nuevo plan así como los resultados de doce estu-dios distintos. El Congreso de la ciudad y las mesasde trabajo permitieron crear un sentido de apropia-

155Instituciones y transformación productiva local

ción de la estrategia entre los actores involucradosen su implementación. Por otra parte, los resultadosde esas evaluaciones fueron usados posteriormentecomo insumos para el desarrollo de la estrategia. Elsegundo mecanismo de participación ciudadana fueel proceso de Planeación y Presupuesto Participativoen marcha desde el año 2004. Se trata de unprograma mediante el cual la administración local ylos ciudadanos deciden conjuntamente el destino deaproximadamente 31% de los recursos de libreinversión del municipio de Medellín (es decir, losrecursos asignados de acuerdo con las prioridadesdefinidas por el alcalde), equivalente al 7% delpresupuesto municipal total. Estos recursos se repar-ten entre los distintos vecindarios, quienes posterior-mente deciden a qué tipo de proyectos han de asig-nar su presupuesto.

Todos estos factores formaron parte del modelo degestión para la transformación de la ciudad, a travésde la planificación participativa y la construcciónde redes de confianza y respeto entre los grupos deinterés locales. El modelo de gestión de Medellínplantea 14 principios de gestión pública comomedio para lograr dos desafíos fundamentales:saldar la deuda social acumulada con la poblaciónlocal (alta inequidad, pobreza y baja calidad devida) y disminuir la violencia en la ciudad. Adicio-nalmente, el éxito de la estrategia de desarrolloimplementada en la región promovió la creación delLaboratorio Medellín, un proyecto que buscabasistematizar, identificar y difundir las mejores prác-ticas de gestión pública para la transformaciónurbana.

En el plano económico, la ciudad había sufrido losembates que implicaron los altos niveles de violenciaocasionados por el conflicto armado, el narcotráfico yel crimen durante la década de los ochenta y losnoventa. La ciudad tenía no solo los índices de homi-cidio más altos de Colombia sino de toda la regiónlatinoamericana. Este desfavorable ambiente de nego-cios provocó un proceso de desinversión y cambio delocalización de diversas empresas. Sin embargo, lareversión parcial de los indicadores de violencia, acomienzos del milenio, creó un cambio importante enel comportamiento empresarial, acompañado de unamayor apertura internacional de Colombia, quepermitió sembrar las bases para impulsar una serie deiniciativas concertadas para renovar algunos clustersexistentes y crear otros. Medellín adoptó la metodolo-

gía de clusters como instrumento de trabajo paraincrementar la productividad e impulsar mayor valoragregado en industrias como la textil, automotriz, laindustria de calzado y de servicios.

En este contexto, la industria textil y la de calzadofueron desarrolladas a través de procesos de promo-ción de una mayor asociatividad empresarial y lacreación de instituciones de apoyo orientadas aincrementar valor a través de mejoras de calidad deproductos y de diseño industrial. La creación deescuelas de diseño de moda, procesos de certifica-ción, centros de entrenamiento, ferias internaciona-les, entre otros, fueron pasos claves en el proceso deelevar el valor de la cadena textil y de calzado.Estos procesos de cambio implicaron trabajar conlas cámaras de comercio e industria, crear centrostecnológicos y de entrenamiento especializados quefungieron como instituciones de apoyo para el desa-rrollo de estos clusters productivos.

La industria automotriz pasó por un proceso similar,aunque con un mayor foco en la cadena de proveedo-res, en su mayoría empresas de mediano y pequeñotamaño, para elevar la calidad de las operaciones yprocesos requeridos por los estándares internaciona-les. Asimismo, el gobierno municipal, junto con elsector empresarial, se planteó la posibilidad deapalancar empresas de servicios en el área de cons-trucción para promover un proceso de asociatividadorientado a crear un cluster en esta área. La idea de laciudad era convertir a estas empresas de ingenieríaen un cluster exportador de servicios a nivelmundial. Para ello, se contrataron diversos estudiosque intentaron especificar los requerimientos institu-cionales, tecnológicos y gerenciales así como lospotenciales mercados de exportación.

Aún resulta demasiado pronto para vislumbrar si laestrategia de desarrollo implementada efectiva-mente transformará la ciudad de Medellín de formasostenida; y de producirse tal transformación, serátambién difícil discernir en qué medida ello fueproducto de la gerencia del proceso de transforma-ción socioeconómica, o de factores como el entornonacional o internacional. No obstante, no hay dudade que la estrategia habrá jugado un papel impor-tante en los cambios que comience a sentir laciudad. El mayor dinamismo que la descentraliza-ción le ha otorgado a la sociedad y al gobierno localha contribuido a la eliminación de importantes

156 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

cuellos de botella y ha permitido el empodera-miento de los grupos locales de interés, haciéndoloscopartícipes de su propio futuro y generando unrenovado espíritu empresarial.

Rafaela

La ciudad de Rafaela está situada en la provinciaargentina de Santa Fe. Con una población de 97.280habitantes, esta ciudad ha sido reconocida como unade las economías locales más dinámicas de la provin-cia y del país. Representa un ejemplo exitoso de cómola descentralización le ha permitido al gobierno muni-cipal convertirse en un líder en la gerencia de proce-sos de transformación productiva a nivel local, con eluso de poca ayuda financiera y técnica externa.

Los actores relevantes en este proceso de transfor-mación productiva fueron el gobierno de la provin-cia y de la ciudad, así como grupos locales de inte-rés, pertenecientes fundamentalmente al sectorempresarial. Uno de los principales actores a nivelmunicipal es la Secretaría de Programación Econó-mica (SPE), creada para promover la cooperaciónpúblico-privada como medio para fortalecer lasfirmas locales –en especial las pequeñas y medianasempresas– y con ello, impulsar el desarrollo de lalocalidad. La SPE también asumió la coordinacióndel proceso de planificación local y de poner enmarcha algunos proyectos de desarrollo. El Insti-tuto de Capacitación y Estudios para el DesarrolloLocal (ICEDEL) se encargó de realizar estudios entorno a temas de competitividad que sirvieron deapoyo para la toma de decisiones y la administra-ción de programas de desarrollo. El Centro deDesarrollo Empresarial (CDE), integrado por elgobierno municipal y seis organizaciones empresa-riales, activó su oferta de asistencia técnica a lasempresas en materia de entrenamiento, desarrollode productos y análisis de la competencia. Los estu-dios que realizó el CDE en torno a la competitividaden la ciudad también fueron utilizados como insu-mos para el proceso de planificación. Finalmente, elCentro Comercial, Industrial y de la Producción(CCIP) es una institución privada que defiende losintereses del sector industrial y comercial de laciudad y es la instancia fundamental para anclar eldiálogo entre los grupos de interés. Esta asociaciónempresarial también participó activamente en elproceso de planificación y en la selección de inicia-tivas concretas.

Por lo tanto, la comunidad empresarial de Rafaelaestuvo involucrada, desde sus inicios, en el procesode desarrollo económico local, de manera directa oa través de alguno de los organismos mencionados.Sea mediante la elaboración de estudios, el diseñode estrategias, la participación en comisiones nego-ciadoras e, incluso, mediante procesos informalesde diálogo, los empresarios locales influyeron en laformulación de políticas económicas, en la evalua-ción de la competitividad y en la planificación de laciudad. El gobierno de la provincia, por su parte,desempeñó un papel activo como facilitador delproceso.

En contraste con el caso de Medellín, el proceso deplanificación estratégica en Rafaela no se ha guiadopor la elaboración periódica de planes. El último planse publicó en el año 1996, con un horizonte temporalde diez años, de manera que actualmente el procesose lleva a cabo sobre la base de proyectos o iniciativasespecíficas. Estas iniciativas suelen ser concertadasentre diferentes instituciones de apoyo que incluyen agremios, universidades y asociaciones empresariales.Además, en términos formales, la planificación no seelabora basada en estudios. El gobierno local identi-fica las áreas que requieren ser atendidas en la planifi-cación mediante el diálogo formal e informal con elsector empresarial y otras instituciones relevantes. Sinembargo, a pesar de la activa participación del sectorprivado en el proceso de desarrollo, aún no se cuentacon información sistematizada acerca de su trayecto-ria y forma de trabajo.

La recolección de datos es particularmente robusta enel área de capital humano, empleo y estructuraeconómica, para lo cual se cuenta con informaciónanual. En este sentido, ICEDEL se ha convertido enuna de las fuentes más importantes de informaciónespecializada dado que realiza periódicamente unaencuesta de hogares y una encuesta de carácter socio-económico.Adicionalmente, el diálogo constante conel sector empresarial ha permitido cierta regularidaden la recolección de información cualitativa.

En términos empresariales, Rafaela ha mostrado undesempeño significativamente mejor al promedio delpaís. La evolución positiva puede observarse a travésde cualquier indicador. Evidentemente, en este casotambién es difícil verificar en qué medida dichodesempeño ha sido inducido por la estrategia dedesarrollo, o por otros factores tales como dinámicas

157Instituciones y transformación productiva local

158 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

económicas nacionales o regionales. Durante el perí-odo 2000-2006 y a pesar de la crisis económica quevivió el país en 2002, el número de establecimientosindustriales aumentó en más de 15%, lo que hacontribuido a la diversificación del entramadoeconómico local. Buena parte de la expansión econó-mica de Rafaela descansa en el incremento de más de127% de las exportaciones entre los años 2000 y2007. El grueso de este incremento se concentra enlos sectores agroalimentarios y de autopartes.

El dinamismo de las firmas locales ha resultado en laobtención de beneficios económicos considerablesque dichas empresas se han encargado de reinvertir(el censo industrial del año 2006 evidencia que dostercios de las empresas de Rafaela han reinvertidosus beneficios). Además, el crecimiento de las firmasha sido causa y consecuencia de un notable procesoen el cual el 80% de las empresas introdujo algunainnovación en sus productos o procesos. Rafaela, apesar de su tamaño, ha logrado consolidar un dina-mismo empresarial fundamentado en el fortaleci-miento de las instituciones de la ciudad y en el surgi-miento de una asociatividad anclada en la creaciónde instituciones de apoyo cada vez más especializa-das en temas de desarrollo económico local.

Conclusiones

Las experiencias anteriormente reseñadas reflejanque en un contexto global de cambios continuos enlos que las regiones pasan a ejercer un papel másprotagónico, las políticas tradicionales de políticasectorial o industrial parecieran no ser suficientesmientras que las políticas de desarrollo económicolocal pudiesen ser un complemento válido. En másde cincuenta años, las políticas nacionales hanfallado en dar solución a los problemas a nivel local,contribuyendo en algunos casos a exacerbarlos y agenerar una mayor dependencia con respecto a losgobiernos centrales. Este fracaso abre la posibilidada que los gobiernos locales tengan un mayor espaciopara coordinar esfuerzos y actores hacia la moviliza-ción de aquellos activos que puedan existir o gene-rarse en un ámbito territorial específico para impul-sar el dinamismo del tejido empresarial.

Este tipo de iniciativas ha emergido como comple-mento para abordar el subdesarrollo desde un enfo-que más participativo, e incluso más democrático,haciendo el proceso más sostenible. El hecho deque las estrategias de desarrollo local surjan y seimplementen desde la propia localidad (aunquefrecuentemente cuenten con apoyo externo) tieneimportantes ventajas sociales, dado que permite elempoderamiento de los habitantes locales, quienesprecisamente serán los más beneficiados con lasmejoras que vaya experimentando la región.También en términos económicos, el enfoque poseeimportantes ventajas: las iniciativas locales y regio-nales contribuyen a explotar cabalmente los recur-sos disponibles en la región y con ello movilizan almáximo el potencial económico existente.

Sin embargo, es importante destacar que no se trata deun enfoque libre de riesgos. El éxito de estas iniciati-vas está condicionado por una compleja combinaciónde factores. La estrategia implementada viabilizará eldesarrollo socioeconómico dependiendo no solo delcontexto local, nacional e internacional prevaleciente,sino también de la efectividad del diagnóstico previopara identificar adecuadamente las oportunidades queofrece la región. Aunque los modelos de abajo haciaarriba no son la panacea, el creciente surgimiento decasos exitosos está demostrando que estos son capa-ces de generar más sostenibilidad y adaptabilidad alas cambiantes condiciones económicas que los enfo-ques tradicionales. Se trate de regiones grandes opequeñas, tradicionalmente más urbanas o más rura-les, con fuerte o débil institucionalidad, algunos casosevidencian que la capacidad económica e institucio-nal local permiten asegurar el desarrollo sostenible yla creación de empleos de calidad.Adaptar las estrate-gias de desarrollo a las condiciones locales promo-viendo, a la vez, en el marco de las estrategias, laconstrucción de capacidades institucionales tantoformales como informales puede ser la manera idóneade consolidar las condiciones económicas de lasregiones y sus localidades.

Calidad de vida en la ciudadCalidad de vida en la ciudad77

Introducción

Los procesos de desarrollo local no solo puedenfortalecer el tejido productivo de un territorio (y conello el empleo y el ingreso local) sino que tambiénpueden incidir de manera positiva en la calidad devida de los hogares en forma directa al proveer cier-tos bienes públicos y servicios que afectan crítica-mente el bienestar de las familias. Como se vio en elcapítulo 4, la gestión local puede mejorar la provi-sión de estos bienes y servicios, pero la descentrali-zación en sí no es suficiente, y requiere de otrasinstituciones, algunas de las cuales se presentaron enel capítulo 5. De hecho, en el mencionado capítulo 5se vio cómo el capital social, la participación ciuda-dana y las capacidades institucionales locales inte-ractúan en la gestión local.

Resulta difícil obtener una medida directa de lacalidad de la gestión local. La forma de evaluar elimpacto de bienestar de los bienes y servicios públi-cos de una determinada localidad ha sido objeto demucho estudio1. En particular, existe un debatesobre cómo calcular los indicadores de calidad devida a nivel urbano. Extraer un valor implícito parabienes (o males) públicos puede ser una herra-mienta de política importante. Al decidir cómoinvertir recursos escasos, es fundamental saber si laprioridad, por ejemplo, es mejorar la calidad de lavivienda o las características de ciertas infraestruc-turas urbanas, y qué servicios o características seconsideran más significativos para los hogares.Monitorear los indicadores de calidad de vida anivel local sirve, por un lado, para revelar dispari-dades entre diferentes áreas urbanas y, por otro,para identificar los factores determinantes (Powelly Sanguinetti, 2008).

Uno de los resultados más importantes que emergede este tipo de estudios es la presencia de una rela-ción positiva fuerte entre la satisfacción con la loca-lidad donde se vive y la satisfacción con la propiavida (BID, 2008a). Algunas características de lalocalidad que afectan la calidad de vida son elemen-tos donde las políticas públicas pueden intervenirdirectamente. En este sentido, las ciudades pueden

cumplir un papel muy importante en mejorar lacalidad de vida de los hogares, más allá de lo quedetermina el ingreso.

Una vez determinados los bienes y servicios másimportantes para el bienestar de los hogares, y unavez establecidos aquellos que deberían ser priorita-rios para los gobiernos locales, es fundamentalevaluar, en función de consideraciones desarrolladasen el capítulo 4, cuáles deberían ser provistos por losgobiernos locales. El presente capítulo subraya laimportancia de un enfoque integrado para la provi-sión de servicios públicos a nivel local, y la superio-ridad de estos servicios como parte de un proceso deplanificación amplio comparado con una situaciónde intervenciones fragmentadas y aisladas.

La planificación estratégica es una herramienta útilpara organizar la provisión de bienes y serviciospúblicos, promoviendo intervenciones integralescuyo objetivo es el territorio. Un número impor-tante de ciudades enAmérica Latina ha emprendidoplanes estratégicos de largo plazo con los que se halogrado una convergencia de intereses públicos yprivados. Esta planificación a nivel local es unatendencia muy relevante, dado que la planificaciónestratégica a largo plazo a nivel nacional siguesiendo escasa. El hilo común de las experienciaspositivas de planificación estratégica a nivel locales un pacto de largo plazo entre gobiernos locales,el sector privado y la sociedad civil. Estos acuerdosdan estabilidad al proceso de planificación y sirvende plataforma para su éxito (Rojas et al., 2005).Esto refleja las lecciones del capítulo 6: una buenagestión local es la combinación de diferenteselementos que incluyen no solamente las capacida-des institucionales sino también el nivel de partici-pación de los diferentes actores económicos en elámbito público y de la asociatividad en la esferacomunitaria. A lo largo del presente capítulo seexaminarán algunos ejemplos de planes urbanosestratégicos exitosos para ver qué lecciones sepueden extrapolar a las áreas urbanas de AméricaLatina.

161

Calidad de vida en la ciudad

1 Ver BID (2008a) para un análisis reciente de este debate.

El problema del transporte urbano es un tema prio-ritario en todas las ciudades de América Latina. Porsu complejidad, dicho problema no puede serresuelto con intervenciones aisladas y ad hoc.Además, los sistemas de transporte, al estar fuerte-mente vinculados con el territorio, requieren de unproceso de provisión integrado con la planificaciónurbana. En efecto, el transporte urbano es unelemento fundamental de cualquier plan de desarro-llo de una localidad, y puede beneficiarse de unproceso de planificación estratégica. Por esta razón,el capítulo ofrece también un análisis de interven-ciones locales en transporte público y su potencialpara mejorar la calidad de vida de los hogares.

El resto del capítulo está organizado de la siguientemanera: en la segunda sección, se presentaránmedidas de calidad de la oferta de servicios públi-cos y amenidades locales, esto permitirá contar conuna medida indirecta de la calidad de gestión de unalocalidad. En la tercera sección, se destacará laimportancia de efectuar intervenciones de oferta debienes y servicios públicos en un contexto de plani-ficación estratégica, y se presentarán algunos casosde planificación estratégica en la región. En lacuarta sección se estudiará en particular el caso deltransporte público. En la quinta sección se propon-drán algunas consideraciones finales.

Bienes y servicios públicos, y calidadde vida de los hogares

La calidad de vida depende, en gran medida, delacceso a una variedad de bienes y servicios: elingreso es la medida más directa de la capacidad delos individuos de acceder a estos bienes y servicios ysatisfacer sus necesidades. Sin embargo, las relacio-nes interpersonales, el nivel de satisfacción con eltrabajo y con la salud, así como la satisfacción conla vivienda, son elementos que afectan la calidad devida de los individuos. Además, el acceso a determi-nados bienes y servicios públicos parece contribuirdirectamente a la calidad de vida de los individuos,independientemente del efecto del nivel de ingresos.Estudios recientes sobre la calidad de vida urbanaencuentran una relación positiva fuerte entre satis-facción con la localidad donde se vive, satisfaccióncon la vivienda y satisfacción de vida (BID, 2008a).

Una amplia literatura ha documentado el vínculoentre calidad de vida y características urbanas –enparticular, bienes y servicios públicos y amenidadeslocales–, y el hecho de que considerar solamenteingresos es un indicador insuficiente de bienestar delos hogares. Cattaneo et al. (2009), por ejemplo, alexaminar el programa Piso Firme en México2,muestran evidencia de que algunas característicasbásicas de la vivienda pueden generar mejorasimportantes en términos de salud y satisfacciónsubjetiva que no están asociadas al nivel de ingre-sos del hogar. Cruces et al. (2008), al estudiar elcaso de diferentes localidades dentro del ÁreaMetropolitana de Buenos Aires, encuentran unarelación significativa y robusta entre el nivel desatisfacción con la localidad donde se vive y elnivel de satisfacción con la vida.

La calidad de vida de los hogares depende de unamultiplicidad de características urbanas locales querepresentan un espacio importante de intervenciónpública local. Las ciudades de América Latinadifieren mucho entre sí respecto a la provisión ycalidad de bienes y servicios públicos; asimismo, seencuentran muchas diferencias al interior de unamisma ciudad.

En 2008, la CAF empezó a realizar una encuesta en16 ciudades de América Latina con el objetivo decomprender mejor la relación entre las condicionesde acceso, la satisfacción con los servicios y ladisposición a adoptar ciertas políticas de uso de lainfraestructura; algunos de los resultados de estaprimera encuesta se presentaron en el Reporte deEconomía y Desarrollo, 2009 (CAF, 2009a). Esteaño, la encuesta se ha extendido a una muestra de23 ciudades, grandes y pequeñas, lo que permitetener una visión más amplia de la provisión deservicios públicos en los países de la región, yexaminar si hay diferencias importantes relaciona-das con el tamaño de las ciudades. Un mayornúmero de ciudades, diferenciado por tamaño,permite ver patrones y diferencias dentro de un paísy, en particular, permite determinar si la calidad devida y la valoración de los bienes públicos son simi-lares para ciudades de diferentes tamaños. Dehecho, se puede pensar que las ciudades de diferen-tes tamaños deberían tener distintos problemas en

162 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

2 Piso Firme es un programa del Gobierno mexicano para mejorar las condiciones de vida de los hogares con piso de tierra,sustituyéndolos con cemento.

163Calidad de vida en la ciudad

términos de demanda y acceso a infraestructura, yespecialmente de congestión.

El punto de partida de la relación entre bienes y servi-cios públicos y bienestar de los individuos es elacceso de los hogares a los servicios básicos. Enefecto, además de la calidad de los materiales deconstrucción, el acceso a servicios básicos (agua,saneamiento, electricidad y, en menor medida, telefo-nía) es un requisito esencial para un hogar de calidad.Las ciudades de América Latina han hecho avancesimportantes con respecto al acceso a servicios bási-cos, logrando, en la gran mayoría de los casos, elacceso universal a los diferentes servicios, con laexcepción de la recolección de basura. La encuestamostró que, en general, los usuarios consideran losniveles de calidad –tanto subjetivos como objetivos–de los servicios de infraestructura inferiores a los indi-cadores de acceso. Esto refleja el hecho de que lospaíses de la región han alcanzado logros importantesen cuanto a acceso, aunque aún quedan algunasbrechas profundas en cuanto a la calidad de servicios.

Cabe destacar que existe una brecha en cuanto alacceso a servicios entre las áreas urbanas y las rura-les, aunque la evidencia empírica sugiere que estasdisparidades tienden a disminuir con los procesosde urbanización de la economía3. Sin embargo, seestima que para 2010 casi el 80% de la población deAmérica Latina será urbana (CEPAL, 2007). Estoapunta a que gran parte de la problemática de lainfraestructura de la región estará vinculada a laurbanización, y subraya la importancia de políticasde intervención de infraestructura en las zonasurbanas.

Es un hecho bien documentado que la distribuciónde ingresos en América Latina es la más desigualdel mundo. Esta distribución desigual también serefleja en el acceso a bienes y servicios en las áreas

urbanas. Debido a la tendencia de segmentación delas áreas urbanas (sobre todo en ciudades grandes)según ingresos y dado que los precios de los inmue-bles tienden a reflejar características locales, sepuede esperar que la calidad de vida también seasegmentada en el espacio urbano. Esto se traduceen importantes disparidades en acceso a servicios ybienes públicos entre diferentes áreas urbanas de lasciudades de la región. En general, se ofrecen másservicios, y de mayor calidad, en las áreas de mayornivel socioeconómico. En algunos casos, como enlos de Buenos Aires y Lima, estas disparidadessiguen un patrón centro-periférico; en otros casos,se relacionan con disparidades en otras variablessocioeconómicas, como los niveles de educación,tal como en los casos de Bogotá y Montevideo(BID, 2008a).

Aun en presencia de valores de acceso relativa-mente altos, la calidad de estos puede ser muyvariable. Medir la calidad de los servicios no essencillo. Una medida posible es la “confiabilidad”(reliability), es decir, que el servicio sea provistocon continuidad y seguridad. El Cuadro 7.1 (verp.164) presenta un indicador de confiabilidad4 paralos servicios de agua, electricidad y recolección debasura y transporte en la muestra de ciudades deAmérica Latina de la encuesta (CAF, 2009b).

Al comparar el Cuadro 7.1 con los resultados de CAF(2009a) se puede apreciar que los valores de confia-bilidad son mucho menores que los de acceso; enefecto, mientras que se ha logrado el acceso univer-sal en la casi totalidad de las ciudades examinadas,hay valores mucho menores de confiabilidad. Ahorabien, el caso del transporte requiere explicación: lavariable utilizada, predictibilidad, toma en cuentaque a los usuarios no solamente les importa eltiempo necesario para hacer un traslado cada día,sino también la variabilidad de este tiempo. En este

3 En los países menos desarrollados, donde la población urbana representa solo el 25% de la población total, el acceso a agua ysaneamiento en las áreas urbanas es, en promedio, 25 puntos porcentuales mayor que en las áreas rurales. Sin embargo, en paísesmás urbanizados, donde la población urbana representa entre 50% y 70% del total (como en el caso de Bolivia, Colombia y Ecuador),las disparidades de acceso bajan a entre 15 y 20 puntos porcentuales. En los países donde el proceso de urbanización es másdesarrollado (p.e., en Argentina, Brasil y la República Bolivariana de Venezuela), las disparidades de acceso a servicios públicosbásicos entre áreas urbanas y rurales es mínima (Banco Mundial, 2009b).4 En este caso, la confiabilidad se mide de la siguiente manera: para el agua, si el hogar recibe servicio de agua todos los días sincortes; para la electricidad, si el hogar declara que nunca o casi nunca recibe cortes por problemas de la empresa; y para la recolecciónde basura, se considera el servicio de calidad si la recolección de basura ocurre más de una vez por semana. La calidad del sistema detransporte se ha definido como la predictibilidad del tráfico, lo que se opone al índice de impredictibilidad que se utilizará más adelante yque consiste en la diferencia entre el tiempo máximo y mínimo de traslado como proporción del tiempo promedio de traslado.

sentido, la predictibilidad del servicio puede estarasociada con su calidad5. Se nota una alta variabili-dad del indicador entre ciudades.

Una manera alternativa de medir la calidad de losservicios es preguntando la opinión de los usuariosacerca de ella. En este sentido, la encuesta recogióno solamente información objetiva sobre las carac-terísticas del hogar, el acceso a servicios y la cerca-nía a amenidades, sino que también preguntó a losentrevistados su nivel de satisfacción con cada uno

de estos factores, en una escala de uno a diez, dondediez representaba el máximo nivel de satisfacción(CAF, 2009a). El Cuadro 7.2 muestra la satisfacciónde los individuos con algunos servicios básicosprevistos localmente (agua, recolección de basura,transporte y seguridad). Los niveles de satisfaccióncon la recolección de basura muestran una fuertevariabilidad entre las ciudades, mientras que losservicios de seguridad y transporte son consistente-mente los servicios con los cuales los individuosestán menos satisfechos. Además, el transporte

164 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 7.1 Indicadores de calidad para los servicios para ciudades seleccionadasde América Latina (porcentaje)

Serviciode agua

Servicio de recolecciónde deshechos

Serviciode electricidad

Serviciode transporte

Buenos Aires 96,2 98,7 83,5 47,6

Córdoba 97,8 97,2 68,5 57,9

Rafaela 85,3 99,7 92,0 51,5

La Paz 88,3 87,9 83,3 45,6

Santa Cruz 99,3 79,9 95,3 58,2

Cochabamba 35,8 83,9 87,4 49,9

Sao Paulo 94,3 100,0 93,2 34,8

Río de Janeiro 90,0 98,3 88,7 53,8

Nueva Iguazú 70,0 96,2 83,2 54,5

Bogotá 99,5 96,5 93,5 37,3

Medellín 99,3 99,5 98,2 59,2

Barranquilla 99,5 99,5 60,9 63,6

Quito 97,5 95,0 86,4 73,2

Guayaquil 91,3 86,5 86,2 71,5

Manta 43,4 94,4 69,7 60,8

Lima 83,2 94,3 93,9 63,1

Arequipa 91,0 81,5 90,9 66,4

Piura 77,7 83,8 92,4 70,8

Montevideo 98,5 99,7 95,7 63,7

Salto 98,7 100,0 97,5 71,0

Caracas 78,9 93,9 72,3 43,0

Maracaibo – 27,8 88,4 60,2

San Cristóbal 95,5 95,5 21,8 29,9

Promedio a/ 87,2 92,5 87,7 50,6a/ Promedio ponderado por población.

Fuente: CAF (2009b).

5 Sin embargo, es importante hacer notar que para valores bajos de tiempo de traslado promedio, las bajas diferencias entre valoresmáximos y mínimos pueden dar lugar a valores relativamente bajos de predictibilidad, como en el caso de Rafaela, donde el valorpromedio es 15,5 minutos, con una diferencia de menos de 8 minutos entre el tiempo máximo y el tiempo mínimo de traslado.

165Calidad de vida en la ciudad

público y la seguridad cuentan con los menoresniveles de satisfacción en todas las ciudades consi-deradas. En particular, los bajos niveles de satisfac-ción con los servicios de seguridad reflejan el altogrado de preocupación al respecto en toda la región.Por otro lado, no parece haber ningún patrón entreel tamaño de la ciudad y la satisfacción relativa conlos servicios considerados6.

Cabe subrayar que el tema de la seguridad tambiénsurge como primera prioridad en la encuesta Gallup(2008). Además, la gravedad del problema noparece variar con las condiciones socioeconómicasdel individuo, ni estar correlacionada con medidasobjetivas de criminalidad7.

Además del acceso a los servicios básicos, lascaracterísticas del área urbana donde se ubica el

6 Para distinguir características individuales independientes (p.e., optimismo/pesimismo) de la satisfacción con respecto a servicios ocaracterísticas particulares, se preguntó también sobre la satisfacción general con la vida. Utilizar la satisfacción general con la vidaconjuntamente con la satisfacción con respecto a bienes o servicios particulares, o sus características, permite tener una visión máscompleta del efecto de estos bienes y servicios sobre la calidad de vida. Sin embargo, considerar la satisfacción de los individuos conlos servicios relativos a la satisfacción general con la vida ofrece resultados relativos comparables.7 El tema, por su relevancia, será tratado con detenimiento en el capítulo 8.

Cuadro 7.2 Nivel absoluto de satisfacción por servicio para ciudades seleccionadas de AméricaLatina (escala 1 al 10)

Serviciode agua

Servicio de recolecciónde desechos

Serviciode transporte

Seguridadurbana

Buenos Aires 6,8 7,7 5,2 4,4

Córdoba 8,3 7,2 6,0 4,7

Rafaela 7,2 9,1 7,7 7,1

La Paz 6,6 5,8 5,0 3,9

Santa Cruz 7,1 5,7 5,4 4,0

Cochabamba 5,8 6,1 6,2 4,8

Sao Paulo 8,5 8,8 6,1 4,6

Río de Janeiro 8,5 9,0 6,7 4,5

Nueva Iguazú 6,8 8,5 6,6 5,3

Bogotá 7,7 7,6 6,7 5,2

Medellín 8,8 8,7 8,2 6,5

Barranquilla 8,6 8,7 7,1 4,7

Quito 7,9 6,8 5,5 5,3

Guayaquil 7,1 6,2 6,1 5,3

Manta 6,4 7,4 6,2 5,4

Lima 6,6 6,4 4,9 4,4

Arequipa 6,8 6,5 4,8 4,6

Piura 5,9 5,7 5,1 4,3

Montevideo 8,4 7,4 6,3 4,9

Salto 8,1 8,8 7,2 6,0

Caracas 7,5 7,0 5,2 4,0

Maracaibo 4,3 4,2 4,7 3,1

San Cristóbal 8,2 7,4 6,7 3,3

Promedio a/ 7,4 7,4 5,8 4,6a/ Promedio ponderado por población.

Fuente: CAF (2009b).

166 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

hogar también son importantes para la satisfaccióncon la vida. Las características del hábitat y, enparticular, el acceso y la cercanía a amenidadeslocales representan un elemento clave del atractivode un lugar. En la encuesta Gallup (2008), porejemplo, resulta que las amenidades de una ciudadson un elemento importante para la calidad de vidade sus habitantes. Se trata de bienes públicos –dife-rentes de los relacionados con servicios básicos–que sirven para el tiempo libre, como parques,plazas, centros deportivos o culturales, o que contri-buyen a la seguridad, como calles iluminadas,módulos de policía o de seguridad privada, o quehacen más fácil el tránsito, como veredas o calles

asfaltadas. El Cuadro 7.3 muestra el porcentaje deindividuos en cada ciudad que tienen cerca de suvivienda algunas de estas facilidades, según laencuesta CAF 2009.

Existe una notable diferencia en cuanto al acceso adistintas amenidades, no solamente entre países,sino también entre ciudades de un mismo país. Alparecer, los centros de entretenimiento, como cinesy centros culturales públicos, son las amenidadesmás escasas, mientras que la presencia de centrosdeportivos públicos, plazas y parques es relativa-mente mayor. Hay una gran variabilidad entreciudades con respecto a la iluminación y el asfal-

Cuadro 7.3 Hogares que disponen de amenidades cercanas en ciudades seleccionadas de América Latina (porcentaje)

Centrosdeportivospúblicos

Centrosculturalespúblicos

Plazas Parques CinesSuper-

mercadosAlcanta-rilladopúblico

Veredasasfal-tadas

Callesasfal-tadas

Callesilumi-nadas

Seguridadpública

Seguridadprivada

Buenos Aires 41,9 25,3 61,4 25,5 14,6 79,3 54,5 81,1 89,9 88,1 9,6 7,1

Córdoba 32,6 18,7 82,1 11,6 6,3 69,2 42,7 81,1 89,1 88,1 23,2 4,3

Rafaela 53,5 14,0 68,5 49,0 10,3 50,8 30,3 77,5 74,3 96,0 16,0 12,0

La Paz 58,6 11,0 43,6 45,6 1,0 9,2 57,4 44,9 43,9 65,6 13,7 8,0

Santa Cruz 58,3 10,6 54,6 47,4 1,7 16,5 52,1 36,0 42,2 83,2 11,6 3,5

Cochabamba 53,0 6,9 38,9 53,0 2,0 9,9 73,5 67,1 51,2 85,6 19,8 29,2

Sao Paulo 33,5 22,3 59,5 32,3 19,8 86,5 97,5 93,5 96,5 94,8 43,0 9,3

Río de Janeiro 26,0 19,3 72,5 27,3 19,0 88,5 98,0 90,5 91,0 92,8 40,0 7,5

Nueva Iguazú 10,1 7,0 54,8 8,3 1,5 82,4 99,0 82,7 81,9 88,4 25,1 1,5

Bogotá 48,8 27,0 42,0 91,8 27,5 93,5 72,3 80,0 84,3 80,3 69,3 23,8

Medellín 54,0 34,2 21,4 76,4 11,8 79,1 83,4 90,7 94,2 88,4 34,2 7,5

Barranquilla 30,3 6,0 10,5 53,4 12,8 56,4 86,2 52,1 60,7 74,9 44,9 6,8

Quito 48,5 19,8 18,0 69,8 8,0 21,0 91,5 70,3 76,5 86,3 40,3 4,3

Guayaquil 22,1 4,0 44,2 46,7 6,0 44,5 69,6 67,8 81,7 82,4 36,4 4,0

Manta 28,5 5,0 16,1 47,9 1,8 16,4 76,8 73,3 79,6 77,6 38,0 0,5

Lima 65,6 14,0 30,3 78,1 14,2 38,9 44,8 65,4 65,6 81,9 24,9 11,7

Arequipa 60,7 5,8 21,3 69,4 1,0 7,5 67,9 75,9 85,0 88,7 17,0 18,3

Piura 45,8 13,1 18,4 58,2 1,5 5,3 51,4 60,2 50,9 89,4 15,4 4,5

Montevideo 48,3 44,0 84,3 41,3 13,4 83,8 65,7 71,9 83,3 84,8 14,2 13,2

Salto 53,8 27,3 64,0 31,0 9,7 43,8 65,4 63,0 74,0 82,9 21,0 1,6

Caracas 57,1 43,4 67,3 46,2 16,1 68,4 68,1 61,5 75,0 70,9 45,7 13,3

Maracaibo 24,2 11,3 31,2 20,2 6,8 29,0 50,4 44,3 86,6 94,2 13,6 1,5

San Cristóbal 61,2 17,4 33,5 38,0 3,8 51,1 85,9 61,5 96,2 69,8 36,8 0,8

Promedio a/ 42,9 21,0 50,3 46,1 14,8 66,3 70,1 75,6 82,7 86,3 31,5 9,7a/ Promedio ponderado por población.

Fuente: CAF (2009b).

167Calidad de vida en la ciudad

tado de las calles y veredas que incide directamentesobre el bienestar de los individuos por afectar suposibilidad de caminar por las calles y llegar acentros de esparcimiento y entretenimiento.

En resumen, la calidad de la provisión de bienes yservicios locales –características fundamentales deuna localidad– puede considerarse una medida indi-recta de la gestión local. Ciertamente, las caracterís-ticas de la localidad son un elemento fundamentalpara la calidad de vida de sus habitantes. Mejorar elacceso y la calidad de los bienes y servicios públi-cos contribuye a mejorar los niveles de calidad devida, y representa un área importante de interven-ción pública, donde las ciudades pueden desempe-ñar un papel importante, más allá de las políticasque inciden directamente sobre los ingresos de loshogares. Sin embargo, lograr resultados eficientesrequiere de intervenciones planificadas y coordina-das. La siguiente sección examinará la planificaciónestratégica de ciudades como instrumento paralograr soluciones eficientes a las necesidades debienes y servicios públicos.

La planificación estratégica

La planificación como herramientade gestión local

Agrandes rasgos, la planificación estratégica es unaherramienta de ordenamiento que busca estructurarlos actores y elementos de una organización (ya seauna empresa, un organismo político, una comuni-dad) en el presente, persiguiendo una situaciónfutura deseada. Una vez determinados los objetivosfuturos, la planificación estratégica se convierte enun mecanismo de toma de decisiones durante unperíodo específico, que puede ser de un año enorganizaciones menos complejas, pero que podríaser de cinco a diez años en organizaciones conmayores interacciones y más variables a tomar encuenta. En otras palabras, la planificación estraté-gica, mediante la definición de prioridades de largoplazo, permite evaluar acciones alternativas e iden-tificar necesidades inmediatas y contribuye a asig-nar recursos.

Durante la década de los ochenta, los conceptos yherramientas de la planificación estratégica aplicadosen el ámbito empresarial se trasladaron a la adminis-tración de las ciudades. Las primeras aproximaciones

eran muy simples: estaban basadas en un paralelismoentre el sistema empresa y la ciudad como sistema.En este sentido, la ciudad podría ser vista como unaentidad que contaba con sus propietarios (ciudada-nos, sector privado, instituciones públicas), con unaalta dirección (el municipio), y que se empeñaba enuna actividad económica (suministrar productos,prestar servicios, ofrecer puestos de trabajo), tratabade satisfacer a sus clientes (ciudadanos, actores delsector privado, inversionistas) y de lidiar con suscompetidores (las otras ciudades). Poco a poco, estemarco conceptual se fue adecuando a la realidadciudadana y la planificación estratégica de ciudadesfue desarrollando una identidad y unos conceptospropios (Fernández Güell, 2007).

Las variadas experiencias a nivel internacionalmuestran que las ciudades optan por distintas moda-lidades de planificación estratégica. En algunoscasos, la planificación estratégica nace de la necesi-dad de transformar la ciudad para hacerla competi-tiva; en otros, del deseo de lograr un desarrollo localmás generalizado frente a un evento particular; enotros, más bien de la búsqueda de una mayor eficien-cia en el caso de los municipios más pequeños. Eluso creciente de planes estratégicos locales estambién una señal del cambio experimentado por laspolíticas de desarrollo en la región. Tradicional-mente, estas se diseñaban desde un centro de deci-sión sin tener en cuenta las especificidades de cadaterritorio y sin la colaboración de actores locales. Elenfoque local y territorial implica un cambio sustan-cial, ya que los actores locales –tanto públicos comoprivados– se convierten en promotores activos de sulocalidad, participando directamente en el diseño depolíticas e intervenciones (Brugué y Subirats, 2005).

La planificación estratégica aplicada a ciudades yterritorios destaca por su capacidad de identificar yresolver problemas, formar consensos e implementardecisiones. Entre los beneficios más relevantes de laplanificación estratégica se resaltan los siguientes: i)ofrece una visión global del sistema urbano; ii)permite identificar tendencias, definiendo un modelode desarrollo; iii) formula objetivos prioritarios; iv)promueve la coordinación entre el sector público y elprivado, v) otorga alta visibilidad política y social alproceso (Fernández Güell, 1993).

La importancia de la planificación estratégica parael desarrollo productivo de una localidad ha sido

destacada en el capítulo 6. En efecto, el aspectocentral de todo plan estratégico es su carácter inte-gral, pues aborda temáticas tanto económicas ysociales como ambientales. Como ya se indicó, laoferta de bienes y servicios públicos puede mejo-rarse en el contexto de una buena planificaciónestratégica, como es el caso del desarrollo econó-mico. La planificación estratégica es un instru-mento útil para organizar la provisión de bienes yservicios públicos, promoviendo intervencionesintegrales que tengan en cuenta el uso socialmenteóptimo del territorio, y maximizando la posibilidadde que haya complementariedades entre diferentesservicios e intervenciones.

Con respecto a los procesos tradicionales de planifi-cación urbana, la planificación estratégica propor-ciona un mayor nivel de confiabilidad y seguridad alos actores involucrados, incrementando la probabi-lidad de que las acciones asociadas se cumplanfavorablemente. Esto se debe, en parte, al hecho deque en la planificación estratégica las decisionesprivadas y públicas se coordinan ex ante, con uncompromiso confiable entre las partes. La clave desu éxito es la creación de un pacto entre los diferen-tes actores del proceso, es decir, administracionespúblicas, agentes económicos y sociales del sectorprivado, y la sociedad civil, para mantener unavisión de largo plazo mediante acciones y proyectosespecíficos. De hecho, un gran número de agentesdiferentes –tanto locales como supralocales– influ-yen directa e indirectamente sobre el desarrolloeconómico de una ciudad; y las responsabilidadesasumidas por los diferentes actores aseguran eléxito del plan estratégico.

Los planes estratégicos implican un nivel importantede coordinación entre el sector público y el privadobajo una estrategia común. Por un lado, el financia-miento de los proyectos puede ser tanto públicocomo privado (aunque, en muchos casos, el financia-miento privado es clave, y el público es complemen-tario). Por otro, el sector privado no es simplementeun concesionario o agente del sector público, sino unparticipante activo del proceso de planificación.

Finalmente, el plan permite incidir en la toma dedecisiones de otras dependencias u organismos

públicos, incluidos el nivel nacional y regional,dando una mayor voz a los actores locales. En estesentido, el plan estratégico también puede mejorarel impacto local de intervenciones originadas enotras instancias, por ejemplo a nivel de gobiernonacional, maximizando el potencial positivo deestas intervenciones y logrando su mejor adapta-ción a las condiciones locales.

El carácter integral de un plan estratégico se debe, enparte, a la necesidad de coordinar retos económicos,sociales, ambientales y territoriales. Mientras que losplanes urbanos tradicionales se preocupan funda-mentalmente por decidir sobre el uso del suelo yplanificar el desarrollo de las infraestructuras urba-nas, el alcance del plan estratégico es mucho másamplio e incluye un portafolio de diferentes tipos deintervenciones concretas con el objetivo último demejorar la calidad de vida de los habitantes y lacompetitividad económica de la ciudad. Por estarazón, los planes estratégicos incluyen elementos deinfraestructura y provisión de sus servicios (aguapotable, saneamiento, electricidad, gas), bienes yservicios públicos (áreas públicas, transporte y viali-dad, educación y entrenamiento, salud, cultura),desarrollo económico (productividad y competitivi-dad de industrias locales, turismo, comercio), políti-cas para cerrar brechas sociales y participaciónciudadana. El Recuadro 7.1 presenta diferentes áreasclaves de intervención de los planes estratégicos.

En un estudio realizado para la presente publica-ción, Goytia y Pasquini (2009b) realizaron unaencuesta sobre las estrategias de desarrollo localrealizadas en los municipios de Argentina8. Unaparte de esta encuesta se concentra en el uso y loscomponentes de los planes estratégicos municipa-les, lo que permite resaltar algunas característicascomunes de dichos planes.

Según la encuesta, los planes estratégicos general-mente cuentan con un diagnóstico de la situaciónsocioeconómica del municipio, unas metas u objeti-vos cualitativos, y una lista de proyectos de inver-sión y de políticas así como programas locales quedeben ser ejecutados (tanto por el sector públicocomo por el sector privado) durante la vigencia delplan. Por lo general, tienen una vigencia de

168 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

8 Esta campaña es llevada a cabo por el equipo de investigación de Economía Urbana de la Universidad Torcuato Di Tella, con elapoyo de la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación.

mediano o largo plazo, de hecho el 30% tiene unaduración mayor a diez años.

Cada plan estratégico generalmente cuenta conalgún tipo de mecanismo de consulta y participa-ción, parte importante para alimentar el proceso deplaneamiento estratégico o la toma de decisionessobre las distintas políticas públicas. Entre estosmecanismos, cabe resaltar la existencia de foros,consejos, asambleas o congresos consultivos sobreel desarrollo económico local, donde están repre-sentados los diferentes agentes económicos y socia-les locales: el gobierno local, las organizacionesempresariales, los sindicatos, las ONG, entre otros.En muchos casos, estos mecanismos se ven acom-pañados por agencias de desarrollo o centros deestudio que examinan la realidad socioeconómicalocal y realizan encuestas periódicas para monito-rear los indicadores socioeconómicos como medidade la calidad de vida de los habitantes del munici-pio. Además, un número relevante de municipiosviene utilizando el mecanismo de presupuesto parti-cipativo, a través de asambleas barriales u otrostipos de mecanismos donde los ciudadanos partici-pan en la asignación de parte del presupuesto muni-cipal a iniciativas u obras particulares9. Los resulta-

dos de la encuesta se presentan con más detalle enel Recuadro 7.2 (ver p.170).

La experiencia de la planificación estratégica anivel del sector público ha permitido extraer algu-nas lecciones interesantes. En primer lugar, es nece-sario que todos los entes (personas, organismos,comunidades, empresas) involucrados por el pro-yecto sean tomados en cuenta, estén informadosacerca de este y de ser posible, lo apoyen. Las prio-ridades contempladas dentro de la estrategia debenintentar ser un reflejo de los valores de los agentesinvolucrados y, a tal fin, es importante que existaalgún mecanismo de información y comunicaciónque vincule a los participantes (directos e indirec-tos) del plan (Friedman, 1996).

Otra recomendación general es la priorización: sibien es concebible un plan estratégico que contem-ple múltiples objetivos, es conveniente que estosestén organizados de manera que la toma de deci-siones en caso de conflicto no se preste a ambigüe-dades. En general, es recomendable que haya pocosobjetivos amplios que abarquen varios objetivosespecíficos claramente jerarquizados. Además, paraque una planificación estratégica sea exitosa, deben

169

9 Más adelante, se examinará la experiencia del presupuesto participativo en la ciudad de Montevideo.

Según Pascual Esteve (2001), pueden distinguirse cuatrograndes áreas estratégicas de intervenciones donde se ubicanlos diferentes proyectos concretos que forman parte de unplan estratégico.

Territorio: estos incluyen todas las intervenciones sobre eluso del suelo, como proyectos de accesibilidad y conectividad(p.e., vías de comunicación de alta capacidad), de renovación,recuperación y valorización de espacios naturales y centroshistóricos y patrimonios culturales, de desarrollo de nuevasáreas urbanas residenciales, y de acciones correctoras deimpactos ambientales.

Desarrollo económico: este eje de proyectos tiene el objeti-vo de promover el desarrollo, la competitividad y la productivi-dad de la localidad. Se incluyen tanto proyectos sectoriales depromoción como intervenciones que mejoran el ambienteempresarial, estimulan la creación de nuevas empresas eimpulsan el mercado de trabajo (p.e., a través de programasde formación ocupacional).

Cohesión social: este eje de acción persigue, por un lado, lareducción de las brechas sociales dentro de las ciudades y,por el otro, la profundización del capital social. En cuanto alprimer objetivo, se incluyen todas las intervenciones dirigidasa integrar áreas marginalizadas de la ciudad y ofrecer oportu-nidades para los estratos menos favorecidos de la sociedad.Entre otras, puede incluir intervenciones de adecuación yampliación a la red de servicios básicos, sanitarios, y educa-tivos. El segundo objetivo incluye acciones de promoción deasociatividad y participación ciudadana tales como actividadesculturales y deportivas.

Gobierno de la ciudad: vinculado al anterior, este eje deacción busca establecer mecanismos de cooperación social yparticipación ciudadana e institucionalidad; mejorar la colabo-ración interinstitucional y la gestión municipal; y crear redes derelación con otras ciudades, localidades y territorios.

Fuente: Pascual Esteve (2001).

Recuadro 7.1 El alcance de la planificación estratégica

Calidad de vida en la ciudad

170 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

En un esfuerzo por subsanar la escasez de información locala la que se enfrentan tanto investigadores como formuladoresde política, el equipo de investigación de Economía Urbana dela Universidad Torcuato Di Tella, en colaboración con elMinisterio del Interior y con el auspicio de la CAF, diseñaronuna encuesta destinada a las autoridades municipales decada uno de los 118 municipios que, según la clasificación delInstituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), componenlos principales aglomerados urbanos de Argentina.

La encuesta consistió en 24 preguntas que buscaban determi-nar cómo se plantea cada municipalidad el proceso de desa-rrollo local. Incluían especificaciones sobre las instanciasencargadas de la planificación, sus actividades, el proceso deplaneamiento y sus prioridades, la existencia de cooperaciónintergubernamental (tanto horizontal como vertical), y los

mecanismos de participación ciudadana en el desarrollo local,entre otras.

Funcionarios de las municipalidades, designados por el inten-dente, y que, en su mayoría, ocupaban cargos relacionados conplanificación, producción o desarrollo económico respondieron laencuesta por teléfono o vía correo electrónico. De los 118munici-pios que pertenecen a los grandes aglomerados urbanos, 82respondieron la encuesta, lo que representa casi un 60%del total.

Una de las preguntas indagaba si los municipios disponían deun plan estratégico de desarrollo local y, en caso afirmativo, sieste se encontraba reglamentado por alguna ordenanzamunicipal o similar. En el Gráfico 1 se muestran los resultadosde dicha pregunta para los 82 municipios urbanos que larespondieron.

Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios de Argentina

Gráfico 1Planes estratégicos en municipios urbanos de Argentina (% de municipios)

Fuente: Goytia y Pasquini (2009a).

11%

41%

48%

Existe el plan estratégico y se encuentra reglamentado

Existe el plan estratégico pero no está reglamentado

No existe un plan estratégico

identificarse los objetivos y mandatos que entran enconflicto entre sí. En el sector público, con frecuen-cia se presentan metas cuya realización supone elfracaso o retraso de otras metas. Para evitar queesto se convierta en un obstáculo para el éxito delos proyectos, lo ideal es que las funciones de cadaactor estén bien especificadas así como los límitesde sus injerencias, y que los objetivos hayan sidopriorizados sin ambigüedades.

Las funciones de monitoreo y evaluación son uncomponente fundamental de cualquier sistema efec-tivo de planificación estratégica. Estas son necesa-rias para medir el impacto de las diferentes inter-venciones contempladas por el plan y para proveer

fuentes de datos actuales y específicas a la locali-dad, información valiosa tanto para la formulacióncomo para la implementación del plan. La informa-ción provista es particularmente valiosa en loscasos donde las actividades de monitoreo y evalua-ción no están vinculadas a un plan o programa espe-cífico, sino que forman parte de un proceso conti-nuo de largo plazo. En varios países de AméricaLatina, se han implementado sistemas exitosos demonitoreo y evaluación basados en enfoques dife-rentes. Una tendencia común consiste en llevar acabo estas actividades a través de la cooperación dediferentes sectores y agencias, por ejemplo, deuniversidades, institutos de investigación y el sectorpúblico (Irazábal, 2009).

Continúa

171

De los 82 municipios urbanos que respondieron la encuesta,43 poseen un plan estratégico, pero solo nueve de ellos lotienen formalmente reglamentado. Llama la atención el reduci-do número de municipios que reglamenta oficialmente susplanes estratégicos y estos, en su mayoría, los utilizan máscomo una guía informal que como un plan institucionalizadoque deben seguir. Si bien es importante que el plan estratégi-co exista y abarque las distintas dimensiones del espacio

urbano, también es esencial que esté formalmente reglamen-tado para legitimarlo y garantizar su continuidad.

Los puntos que se incluyen en los planes estratégicos de desa-rrollo se resumen en el Gráfico 2. De losmunicipios encuestados,la mayoría incluye en el plan únicamente diagnósticos de lasituación y una lista de proyectos; apenas 13 de ellos (un 30%delos municipios con plan estratégico) tienenmetas cuantitativas.

Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios de ArgentinaContinuación

Gráfico 2Puntos incluidos en los planes estratégicos

Fuente: Goytia y Pasquini (2009a).

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Un diagnóstico de la situación socioeconómica del municipiocon base en estadísticas locales, provinciales o municipales

Lista de proyectos de inversión a ser ejecutados por el sectorpúblico municipal, provincial o nacional, o el sector privado

durante el periodo de vigencia del plan

Metas u objetivos cualitativos

Lista de políticas y programas locales a ser implementadosdurante el período de vigencia del plan

Metas u objetivos cuantitativos

Número de municipios

En Bogotá, por ejemplo, el programa “Bogotá¿cómo vamos?” tiene el propósito de realizar unaevaluación continua de los cambios que se vanproduciendo en la calidad de vida de la ciudadcomo resultado del cumplimiento de la Administra-ción Distrital del Plan de Desarrollo. El proyectosurgió durante la campaña electoral de 1997 comoejercicio ciudadano de rendición de cuentas. Lacalidad de vida se mide tanto a través de indicado-res técnicos objetivos como de indicadores depercepción ciudadana en una variedad de áreas queincluyen salud, educación, medio ambiente, servi-cios públicos, seguridad ciudadana, espacios públi-cos y desarrollo urbano, entre otros. El proyecto fueseleccionado en el Concurso de Buenas Prácticaspatrocinado por el PNUD, Habitat Dubai en 2002, y

se ha contemplado la posibilidad de adaptar dichoplan a otras ciudades colombianas.

Experiencias de planificación estratégica en laregión

Desde principios de los años noventa, varias ciuda-des de América Latina han emprendido planesestratégicos. Cerca de 70 ciudades de la región hanllevado a cabo procesos de planificación estratégica(Fernández Güell, 2007); ciudades grandes comoRío de Janeiro, Santiago de Chile, Montevideo yBogotá así como ciudades medianas como Carta-gena de Indias, Curitiba y Rafaela. Asimismo, elcompromiso de las ciudades con la planificaciónestratégica es evidente por el hecho de que unas

Continúa

Calidad de vida en la ciudad

172 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

cien ciudades (incluidas ciudades españolas) conplanes estratégicos forman parte del Centro Iberoa-mericano de Desarrollo Estratégico Urbano(CIDEU), descrito en el Recuardo 7.3. Se trata deuna organización constituida en 1993 y cuyo obje-tivo es promover la planificación estratégica y laformación de redes de ciudades para compartir ymaximizar los beneficios de la planificación, y faci-litar la transferencia de conocimiento.

Las primeras experiencias de planificación regionalde las grandes ciudades de la región estuvieronfuertemente influenciadas por la experiencia espa-ñola, en particular por el caso de Barcelona. Por unlado, los planes estratégicos de aquella época refle-jaban una preocupación por los temas de infraes-tructura básica y de disparidades sociales y, porotro, un deseo de reforzar la posición competitivade las ciudades de América Latina en la red deciudades globales. Debido a la debilidad del capital

social y a las carencias en materia de gobernabili-dad, muchos de estos planes no alcanzaron la nece-saria continuidad para lograr resultados duraderos(Fernández Güell, 2007). Además, el caso de algu-nas ciudades metropolitanas (como Lima, Santiagode Chile y Buenos Aires) muestra las limitacionesde la planificación estratégica cuando no se incluyetodo el espacio metropolitano sino una demarcaciónmás limitada de la ciudad (Steinberg, 2005).

Sin embargo, como se verá más adelante, en muchoscasos de planificación estratégica de ciudades de laregión se han logrado resultados concretos, y formasnovedosas –y a la vez participativas– de gestión,seguimiento y monitoreo. La planificación hapermitido una mejor orientación de las inversiones,y un cambio de la cultura de planificación en lasinstituciones involucradas, creando las condicionespara obtener mejores resultados en el futuro (Stein-berg, 2005). En los casos en que no se han logrado

Como dato interesante, se puede añadir que solo 16 de losmunicipios urbanos difunden el plan estratégico mediante unapublicación o a través de Internet. La difusión de los planes de

la localidad es importante a fin de que los ciudadanos puedanejercer los mecanismos de participación que se especifican enel Gráfico 3.

La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipiosde Argentina permite extraer algunas regularidades sobre lasformas de planificación existentes, pero también pone demanifiesto la heterogeneidad entre los municipios. Pese a queaproximadamente la mitad de municipios dispone de un planestratégico, destaca el hecho de que muy pocos lo incluyen

como parte de su legislación. Los procesos participativos soncomunes aunque heterogéneos: 76 municipios tienen almenos un mecanismo de consulta o participación popular y 28de los municipios, más de un mecanismo.

Fuente: elaboración propia en base a Goytia y Pasquini (2009a).

Recuadro 7.2 La encuesta de Estrategias de Desarrollo Local en Municipios de ArgentinaContinuación

Número de municipiosFuente: Goytia y Pasquini (2009a).

Alguna variante de foro, consejo, asamblea o congresoconsultivo sobre desarrollo económico local

Presupuesto participativo

Por iniciativa pública o privada se realizan encuestas

En el municipio existe alguna institución dedicada al estudiode la realidad socioeconómica en cuya dirección participa

tanto el sector público como el privado

Otros

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Gráfico 3Mecanismos de consulta y participación existentes en el municipio

los resultados esperados, la planificación estratégicaha servido de marco para que los diferentes gruposde interés puedan buscar soluciones para el futuro.

CuritibaLa ciudad de Curitiba tiene una larga tradición en loque a planificación urbana se refiere. El primer planestratégico de la ciudad, denominado Plan Maestrode Curitiba, fue comisionado y diseñado en 1964.Al año siguiente, se creó el Instituto de Investiga-ción y Planificación Urbana de Curitiba (IIPUC),cuyo objetivo era supervisar e implementar elproceso de planificación mediante la aplicación delPlan Maestro y el diseño de nuevos planes. El IIPUCtambién es responsable de la coordinación con otrasagencias gubernamentales y agentes económicos, yde la difusión de prácticas desarrolladas en Curitibaen otros países y regiones. Las estrategias del PlanMaestro incluían medidas en una serie de aspectos:transporte, renovación del centro de la ciudad, crea-ción y restauración de parques y centros de entrete-nimiento, control de inundaciones, y construcción yacondicionamiento de viviendas para familias debajos recursos (IIPUC, 2009).

El proceso de ordenamiento territorial ha sidocomplejo y está sujeto a revisión continua. El plan

estratégico de Curitiba se basa en la noción de quela utilización del suelo puede ser restringida y orga-nizada de manera que se mejoren las condiciones devida de los habitantes. La zonificación de la ciudadsegún el uso del territorio se basa en incentivos yrestricciones que integran múltiples dimensionesdel desarrollo. Este mecanismo de zonificacióndefinió los parámetros que guiarían las inversionespúblicas y privadas y las actividades productivas.En la primera versión del plan, se establecieronsectores estructurales que determinaron zonas decomercios y servicios, zonas residenciales, y reser-vaba áreas para la expansión urbana. Luego, sedefinieron parámetros que buscaban regular ladensidad urbana en las distintas áreas: por ejemplo,los edificios en las zonas cercanas a las vías estruc-turales no podían tener un área seis veces mayor ala superficie que ocupaban, y dicha proporcióndisminuía a medida que disminuía la capacidad detráfico de las vías aledañas. Este control de la densi-dad, unido a los planes de transporte masivo, contri-buían a incentivar el desarrollo económicomediante la reducción de los costos de transporte,disminuían los costos indirectos de provisión deservicios públicos, y ayudaban a preservar el cascohistórico de la ciudad.

173

Las redes de ciudades y la cooperación intermunicipal puedendesempeñar una función importante en la gobernabilidad delas ciudades y en su gestión estratégica. Las asociaciones degobiernos locales pueden servir de inspiración para una mayorautonomía política de los gobiernos, especialmente si sonapoyadas a nivel internacional. En efecto, las redes deciudades a nivel internacional pueden servir para brindarapoyo mutuo en la planificación y ejecución de políticasurbanas, maximizando los beneficios potenciales de planesestratégicos.

A partir de mediados de los años ochenta, las redes deciudades han aumentado notablemente como estrategia paramejorar la competitividad de ciudades grandes y medianas.Estas redes suponen un sistema complementario de solidari-dad internacional, otorgando a las ciudades un papel partici-pativo en la esfera política mundial.

El Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano(CIDEU) es una asociación de ciudades latinoamericanas yespañolas vinculadas por su compromiso con la planificación

estratégica urbana. De igual modo, participan como miembros21 instituciones colaboradoras. El CIDEU se constituyó enBarcelona en 1993 con el objetivo de compartir en red losbeneficios de la planificación estratégica.

El CIDEU es también una comunidad virtual que impulsa la colab-oración de sus miembros a través de su plataforma e-Cideu. Enparticular, el objetivo del CIDEU es impulsar el desarrolloeconómico y social de las ciudades miembros, la reflexión entorno a las estrategias urbanas, el cambio cultural para la incor-poración de tecnologías digitales para la planificación estratégi-ca y la construcción de comunidades virtuales temáticas.

El CIDEU, en este contexto, realiza diferentes actividades, queincluyen –entre otras– la asistencia técnica experta paraapoyar a las ciudades en sus procesos de planificaciónestratégica, programas y seminarios de formación, encuentrospara fomentar el intercambio de experiencias, y espacios digi-tales para impulsar la cooperación entre ciudades.

Fuente: elaboración propia en base a CIDEU (2009).

Recuadro 7.3 El CIDEU y la red de ciudades iberoamericanas

Calidad de vida en la ciudad

En Curitiba, el transporte público es un elementofundamental del plan estratégico de la ciudad, elcual es un elemento de apoyo tanto al desarrolloeconómico como a la cohesión social. Destaca porser un sistema integrado con el uso del suelo,formando parte de un modelo de desarrollo urbano.En los años sesenta, Curitiba atravesaba un períodode crecimiento acelerado y presentaba seriosproblemas de tráfico y de congestión. A finales dedicha década, se estableció un sistema novedoso detransporte público, basado en autobuses que circu-laban por vías exclusivas por los ejes radiales.

Entre los elementos innovadores del sistema detransporte de Curitiba, destaca el uso de carrilesexclusivos, en los dos sentidos, para la circulaciónde los autobuses. El sistema se desarrolló, además,mediante líneas alimentadoras, con autobusesconvencionales para unir áreas más lejanas con losterminales de integración, líneas expresas, con unservicio directo entre terminales de integración,líneas circulares para eliminar viajes innecesariosen los ejes estructurales y estaciones “tubo” (imple-mentadas en 1991) que permiten mayor seguridad,comodidad y rapidez en la integración. La eficien-cia del sistema es potenciada por el uso de autobu-ses biarticulados, con capacidad para 270 pasajeros,que funcionan como un tren ligero por su grancapacidad, seguridad y comodidad.

El sistema actual de transporte, basado en elconcepto de red integrada, permite a los usuariospagar una sola tarifa plana y coordinar su viajeusando distintas líneas. Diez empresas privadasprestan el servicio bajo un régimen de concesión,garantizando la oferta bajo un sistema diseñado porel sector público. Se trata de un ejemplo exitoso deasociatividad público-privada: la administración dela ciudad realiza las inversiones en infraestructura(vías exclusivas, estaciones, terminales, entreotras), mientras que los socios privados realizan lasinversiones en la flota de autobuses, y cubren loscostos de operación y mantenimiento. Además,gracias al sistema de tarifa única, se ha logrado una“tarifa social”: de este modo, los viajes cortossubsidian los más largos, que son realizados gene-ralmente por habitantes de menores recursos. Elsistema se ve complementado por otros servicios,tales como líneas turísticas, una línea Inter-Hospita-les que conecta los hospitales de la ciudad, unalínea para estudiantes con necesidades especiales,

una línea circular de microbuses en el centro histó-rico de la ciudad, entre otros.

El sistema de transporte público de Curitiba es unade las primeras experiencias en América Latina deun sistema integrado que busca una solucióneficiente y sostenible al problema de la movilidadde los ciudadanos. El caso de Curitiba demuestraque es posible lograr un sistema de transporteurbano sostenible basado exclusivamente en auto-buses, prescindiendo de tecnologías más avanzadascomo tranvías o metro ligeros. En efecto, se estimaque el costo de implementar el sistema de tránsitorápido de autobuses o bus rapid transit (de ahora enadelante, BRT) en Curitiba fue menos del 1% de loscostos que implica construir un sistema de metro(Irazábal, 2009).

En cuanto a las medidas habitacionales, la ciudadde Curitiba ha implantado una serie de mecanismosnovedosos para mejorar la calidad de vida de loshabitantes de viviendas precarias. Por una parte, laciudad compró tierras cercanas a las vías cuya cons-trucción estaba proyectada, y más adelante subsidiósoluciones habitacionales para familias de bajosrecursos en dichas tierras. De esta manera, las fami-lias quedaban incorporadas al sistema de transporteurbano, lo que las acercaba a posibilidades deempleo y de inserción en la economía de la ciudad(Rabinovitch y Hoehn, 1995). Por otra parte, en laperiferia de la ciudad se habían formado favelas(tugurios), cuyos métodos de disposición de losdesechos sólidos (en las vías fluviales) ocasionabanaltos y crecientes niveles de contaminación asícomo problemas sanitarios. Dado que la ciudad nopodía costear, en el futuro inmediato, la construc-ción de viviendas para relocalizar a esas familias,las autoridades optaron por mejorar los serviciospúblicos disponibles en los tugurios, y ofrecerincentivos para que los ciudadanos participaran conla limpieza de la ciudad. Surgieron diversas iniciati-vas, tales como el empleo de personas en el barridode las calles, programas de recolección de papel;incluso se ofrecieron cupones de comida y de trans-porte a las personas que recogieran y depositaransus desechos en los puntos de recolección a los queiban los camiones. Esta última medida tenía elbeneficio adicional de ofrecer a la población de lasfavelas la posibilidad de insertarse en la economíade la ciudad, ya que les permitía transportarse alugares de empleo (McLeod, 2002).

174 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

175

El caso de Curitiba brinda importantes leccionespara la planificación estratégica. En primer lugar,no cabe duda de que la institucionalización queacompañó al proceso de planificación desde susinicios ha contribuido a su éxito. A partir de suprimera iniciativa, el proceso de planificación se fueasentando al encarar las políticas públicas en Curitibay, hoy en día, las distintas etapas de la planificaciónurbana están en constante interacción unas con otras,siendo continuamente actualizadas y reevaluadaspara cumplir de mejor manera los objetivos pautados.La búsqueda de consenso entre corporaciones priva-das, sector público y habitantes de la ciudad ha sidocrucial para el desarrollo de las políticas planteadas, yla atención a la retroalimentación, que implica lacontinua reevaluación de las estrategias, se ha rela-cionado con el hecho de que, en la actualidad, Curi-tiba sea considerada una de las ciudades de Brasil conmayor nivel de calidad de vida.

La PazEl departamento de La Paz, en Bolivia, presenta uninteresante caso de evaluación de la gestión estraté-gica local. En 1990, dicho departamento tenía unaparticipación del 27% en el PIB nacional, cifra quepara 2001 se había reducido a un 23,5%, mientrasque la población equivalía al 30% en 1990 y a28,7% en 2001. Las condiciones de vida de lapoblación, si bien aumentaron en ese período,sufrieron un rezago con respecto a la media nacio-nal: en 1976 La Paz tenía un índice de desarrollohumano mayor al del país, situación que se revirtiópara finales de 200110. En cuanto a la cobertura deservicios básicos, para 1999, un 99% de los hogaresde La Paz tenía acceso a electricidad, cifra ligera-mente superior a la del nivel nacional que rondabael 98,4%. El número de hogares con servicio deagua era similar en La Paz y Bolivia: 90,9% y 91%,respectivamente. Sin embargo, cerca del 15% de loshogares en La Paz no contaba con sistema de desa-güe, mientras que a nivel nacional el porcentaje erade 14% (INE, 2009a).

A pesar de ser La Paz el centro político y la capitalde Bolivia, sus indicadores de calidad de vida noeran sustancialmente mejores y, en algunos casos,eran incluso peores que los del país en general.

Además, es importante mencionar la brecha exis-tente entre el área rural y el área urbana de La Paz:según el Censo 1992, la incidencia de la pobrezaera de un 95,5% para la población rural y de un55,3% para la población urbana del departamento.

En el año 2000, se elaboró el Plan de Desarrollo delMunicipio La Paz 2001-2005 (de ahora en adelante,Plan 2001-2005), en cuyo proceso de elaboración seinvolucraron actores de varios ámbitos de la socie-dad (comités de vigilancia, asociaciones comu-nitarias, entre otros), la prefectura, el gobiernomunicipal, algunas ONG así como personas indivi-duales11. Se organizaron talleres y asambleas paraque estos actores expusieran sus aportes y, final-mente, se redactó el Plan, que se centraba en tresmódulos principales:

i) Municipio habitable: atendía a consideraciones deuso del suelo, ordenamiento territorial, manejo deriesgos, protección y control ambiental, manteni-miento de la infraestructura y provisión de servicios.ii) Municipio solidario, equitativo y afectivo: perse-guía mejorar las condiciones de vida de lossegmentos más pobres, mediante el mejoramientobarrial, buscando el mejoramiento de las viviendaspopulares, las condiciones de seguridad ciudadanay la atención médica para los grupos vulnerables.iii) Municipio integrador y metropolitano: cuyo obje-tivo principal era integrar las áreas rurales y urbanasde La Paz, tanto en términos físicos como institucio-nales (Gobierno Municipal de la Paz, 2000).

Además, el Plan esperaba implementar estrategiasde fortalecimiento e inserción de las comunidadesindígenas y campesinas, tanto a nivel económicocomo social e institucional, buscando el desarrollorural sostenible y eficiente.

Como se evidenció durante las lluvias y las precipi-taciones de granizo en 2002, la ciudad de La Pazpresentaba considerables niveles de vulnerabilidad;inadecuados y, en muchos casos, inexistentes pla-nes de contingencia; y, en general, un manejo deriesgos que no estaba preparado para auxiliar a lossectores más necesitados de la población. La expe-riencia de 2002 sirvió como catalizador para que se

10 El Índice de Desarrollo Humano de Bolivia era, en 1976, de 0,464; en 1992 había mejorado a 0,568; y en 2001 era de 0,641;mientras que para el departamento de La Paz, las cifras correspondientes fueron 0,483; 0,573; y 0,629, respectivamente (PNUD, 2003).11 Ver Gobierno Municipal de la Paz 2000 para más detalles sobre el Plan. Disponible en: http://www.ci-lapaz.gov.bo/

Calidad de vida en la ciudad

176 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

implementara, dentro del Plan de Desarrollo, unPrograma de Gestión de Riesgos, cuya misiónconsistía en buscar incorporar la reducción ymanejo de riesgos como uno de los ejes del desarro-llo sustentable. Esto representa un interesante ejem-plo de la adaptabilidad que debe tener un plan dedesarrollo exitoso.

Dentro de los logros del Plan 2001-2005, puedecontarse la implementación del Programa Barriosde Verdad, que ha reacondicionado y mejorado lainfraestructura básica en algunas zonas populares;el Programa de Revitalización del Centro Urbano,que ha recuperado espacios públicos a partir de larehabilitación y el rediseño de zonas claves; laconstrucción de espacios necesarios (mercados,zonas verdes, espacios deportivos); y el diseño deestrategias de inversión en vialidad que conectenlas zonas urbanas de La Paz con las zonas rurales.

Continuando con la iniciativa del Plan 2001-2005, elPlan de Desarrollo Departamental La Paz 2007-201012 busca mejorar algunos aspectos que fueronidentificados como deficientes en la ejecución delprimero. En el Plan 2007-2010, se reconoce la exis-tencia de cuatro grandes problemas en La Paz. Enprimer lugar, el estancamiento económico; valeresaltar el mayor énfasis que se hace en el desarrolloproductivo, y este problema protagoniza muchas delas estrategias propuestas en el nuevo Plan. Ensegundo lugar, las brechas sociales y regionales:como se mencionó con anterioridad, existen impor-tantes disparidades de calidad de vida entre laszonas rurales y las urbanas en La Paz, y dentro delas zonas urbanas, entre distintos sectores de lapoblación. Hasta la fecha, ha sido poco el éxito delas políticas implantadas para reducir estas brechas,si bien los niveles de cobertura de servicios públicosy los indicadores de salud han mejorado, en prome-dio. El tercer problema identificado es la desarticu-lación territorial, ya que muchas de las zonas ruralesdel departamento son de difícil acceso vial, lo quedificulta su inserción en la articulación institucional,social y política de La Paz. Por último, se identifica-ron problemas de gobernabilidad como un obstáculopara la consolidación de instituciones que permitanacompañar un proceso de desarrollo en La Paz(Prefectura del Departamento de La Paz, 2006).

El caso de La Paz permite extraer algunas leccionesinteresantes. En primer lugar, como ya se men-cionó, la adaptabilidad del Plan es una característicasumamente importante, como lo demuestra elPrograma de Gestión de Riesgos que surgió enrespuesta a coyunturas adversas pero que permitiósubsanar algunas carencias fundamentales de laplanificación del departamento. En segundo lugar,el estancamiento social y el mantenimiento de lasbrechas de acceso y cobertura, a pesar del énfasissocial que tuvo el Plan 2001-2005, es un ejemplo dela necesidad de articular las estrategias sociales conestrategias productivas que permitan generar unproceso de desarrollo sustentable.

MontevideoLa historia reciente de la administración de laciudad de Montevideo comienza en 1990, año en elcual se aprobó la descentralización municipal de laciudad que quedó dividida en 18 zonas. De estamanera, se planteaba en Montevideo la descentrali-zación en su dimensión administrativa, social ypolítica. Al mismo tiempo, la gestión del espaciourbano empezó a plantearse desde un enfoque estra-tégico e integrador, creándose en 1993 la ComisiónEspecial de Apoyo al Plan Estratégico de Montevi-deo, cuya misión era articular las gestiones en laciudad a nivel central (de la Intendencia) y a niveldescentralizado (de las zonas).

La descentralización de Montevideo introducealgunas particularidades al proceso de planifica-ción, pues este ocurre en dos niveles: mediante laparticipación de los Concejos Vecinales (órganodeliberativo local), las Juntas Locales (poder ejecu-tivo local), los funcionarios de los centros comuna-les (agencias locales de ejecución de servicios), losciudadanos y los dueños de negocios; en cada unade las zonas se elabora el Plan Estratégico de Desa-rrollo Zonal (PLAEDEZ) que sigue algunos linea-mientos generales para todas las zonas: el horizontetemporal es de diez años y se plantea el objetivogeneral de desarrollo y las líneas estratégicas decada zona para luego orientar los proyectos yprogramas locales a fin de alcanzar el objetivo(PLAEDEZ, 2009).

12 Para más detalles sobre este plan, ver Prefectura del Departamento de La Paz, 2006. Disponible en:http://www.boliviaprefectural.org/archivos/PDDES%20La%20Paz.pdf

En segundo lugar, a nivel central existe el Plan deOrdenamiento Territorial de Montevideo que esta-blece objetivos relacionados con elementos másgenerales del espacio urbano, como los lineamien-tos para el uso del suelo, reglamentaciones de laactividad económica, políticas de desarrollo susten-table, interacción con el sector privado, provisiónde infraestructuras urbanas, entre otros (PLAEDEZ,2009).

Uno de los aspectos destacados de la forma en quese plantea el desarrollo urbano en Montevideo es elmecanismo de Presupuesto Participativo13. Esteconsiste en que los ciudadanos, ya sea individual-mente o por medio de asociaciones cívicas, partici-pan directamente en la asignación de los fondospúblicos a los proyectos de desarrollo urbano,mediante algún mecanismo de interacción con lasautoridades (Goldfrank, 2006). En Montevideo,dicho mecanismo se basa en el voto de los habitan-tes de cada zona para establecer prioridades entrevarias propuestas de desarrollo comunitario. Losmismos vecinos plantean dichas propuestas en elConsejo Vecinal, y las prioridades se establecentanto anualmente como cada cinco años. El 80% delpresupuesto del departamento se asigna de estamanera y el 20% de la ejecución está a cargo de losgobiernos zonales. Entre los servicios públicos quese han descentralizado para pasar a depender direc-tamente de esta forma de participación ciudadana, seencuentran, entre otros, el alumbrado público, elbarrido de calles, el mantenimiento de espacios derecreación y áreas verdes, y algunos programassociales. Los logros de la ciudadanía –gracias a estaherramienta– incluyen instalación de semáforos,construcción de rampas para discapacitados, repara-ción de calles, mejoras en el alumbrado, entre otros.

Además de las mejoras registradas en la provisión deservicios, la implantación del Presupuesto Participa-tivo estuvo asociada a la mejora de indicadores detransparencia en la administración pública y contri-buyó a la popularidad del alcalde y a la estabilidadpolítica. Sin embargo, se ha argumentado que nohubo un incremento sustancial en el activismo ciuda-dano, debido a obstáculos burocráticos y propagan-dísticos de la oposición política (Goldfrank, 2006).

El caso de Montevideo representa un ejemplo inte-resante de cómo la planificación estratégica puededarse simultáneamente en varios niveles de descen-tralización, siempre que existan mecanismos clarosde participación de las distintas instancias. A pesarde algunos obstáculos, y teniendo en cuenta queaún existen posibilidades de mejora y refinamientode las herramientas de participación, se reconoceque la forma actual en que se plantea la evoluciónurbana de Montevideo ha tenido importantes reper-cusiones en la calidad del espacio urbano, delbienestar social y de la conciencia ciudadana de sushabitantes.

QuitoQuito, por ser la ciudad capital de Ecuador y por sulocalización geográfica, es un nodo fundamental dela circulación de bienes y factores en el país.Además, desde 1978 la ciudad es Patrimonio Cultu-ral de la Humanidad.

En el aspecto económico, Quito es uno de los princi-pales polos del desarrollo industrial de Ecuador:concentra más del 65% de los establecimientos fabri-les, de los trabajadores industriales y de las inversio-nes de capital en el sector industrial. Además, Quitoes un importante nodo en el sistema de transporte delcomercio interno e internacional del país y es recep-tor del 70% del turismo internacional. En 2007, laprovincia de Pichincha, donde se ubica Quito,concentró el 20% del valor agregado nacional. Enaños recientes, sobreponiéndose a la crisis de 1999-2000, se ha dado en Quito un proceso de diversifica-ción (Alcaldía Metropolitana de Quito, 2005).

Más allá de la importancia que tiene el DistritoMetropolitano de Quito (DMQ) para la economíanacional, que justifica un enfoque estratégico paraaprovechar el potencial de la región, en el áreametropolitana de Quito viven más de dos millonesde personas, cuyas necesidades deben ser satisfe-chas de manera organizada y a quienes se les debepermitir desarrollarse.

En el año 2005, en el Plan Equinoccio 21 - Quitohacia el 2025, se plantearon las estrategias genera-les de desarrollo del DMQ hasta el año 2025, reco-nociendo que las ciudades protagonizan el desarro-

177Calidad de vida en la ciudad

13 El caso pionero de este tipo de mecanismos es la ciudad de Porto Alegre, en Brasil, que lo implantó en 1989, y se le ha atribuido eléxito de la ciudad en mejorar la provisión de agua, alumbrado público, vivienda y salud, entre otros.

llo en las recientes tendencias globales14. DichoPlan era la continuación del Plan Quito Siglo XXI,iniciado en 2000. El Plan hace mucho énfasis en unobjetivo muy general: el desarrollo de capital socialy capital humano como herramienta para potenciarlas capacidades productivas y las redes de ciudada-nos que son necesarias para lograr el desarrollosostenible (Alcaldía Metropolitana de Quito, 2005).

El Plan identifica la situación de la ciudad en térmi-nos de su organización territorial, de su economía,de su sociedad y de su modelo de gestión. Encuanto a la organización territorial, se resalta que enlas últimas dos décadas, la ciudad ha crecidomediante un proceso de periurbanización que haacabado por incorporar al área metropolitana aalgunos poblados menores que solían encontrarseen las afueras. Este crecimiento ha determinado unaumento de la demanda de servicios e infraestruc-tura, y también ha ocasionado el deterioro urbanode algunas áreas en el centro de la ciudad.

Como se ha comentado anteriormente, la sociedadquiteña comprende a aproximadamente dos millo-nes de personas y se proyecta que esta cifra rondarálos tres millones para el año 2015. Entre los princi-pales problemas sociales identificados, se encuentrala alta (y creciente) tasa de subocupación, la econo-mía informal y la discriminación ocupacional que, asu vez, derivan en delincuencia, pobreza extrema,deterioro de la calidad de vida, entre otros. Encuanto a la seguridad en el distrito, el Plan identi-fica tres fuentes de amenazas: el contexto geográ-fico, debido a los riesgos sísmicos, volcánicos ygeomecánicos; el contexto sociocultural que se hadeteriorado; y la emergencia de delincuencia profe-sional en la zona.

Por último, el modelo de gestión del DMQ presentacaracterísticas interesantes. El Plan propugna laeficiencia administrativa, la gestión por resultados,la empresarización metropolitana, la cooperaciónpúblico-privada y la coordinación institucional. En1992, se conformó legalmente el Distrito Metropo-litano de Quito que estableció límites jurisdicciona-les más extensos e inició una nueva forma degobierno local en el área. La estructura del DistritoMetropolitano reemplaza al sistema anterior, más

disperso, de cantones y parroquias, y enfatiza losprincipios de una toma de decisiones descentrali-zada y de diversidad local, al tiempo que amplía elterritorio incluido bajo su autoridad general y lascompetencias relacionadas con el uso del suelo, laplanificación del transporte y la gestión del medioambiente. Además, la municipalidad ha tramitado lacreación del subsistema educativo, las competen-cias de salud y otros servicios. Sin embargo, el tras-lado de competencias no ha estado acompañado deun traslado correspondiente de recursos, y las rigi-deces administrativas, en ocasiones, han impedidola implantación de nuevas políticas (AlcaldíaMetropolitana de Quito, 2005).

El Plan Equinoccio 21 está concebido como unacarta de navegación que, a largo plazo, sería utili-zada como criterio de decisión con miras a construirla ciudad que se desea. Las premisas básicas delPlan –concebido como plan estratégico– son, enprimer lugar, plantear una visión de futuro y definirproyectos para alcanzarla. En segundo lugar, teneruna visión sistémica que tome en cuenta todos losactores así como sus interacciones y jerarquías.Además, el plan es colectivo, incluyente, integral,continuo e innovador.

Los objetivos del Plan están estructurados en tornoa cuatro ejes, correspondientes con el contextodescrito anteriormente, a saber, el económico, elterritorial, el social y el de gestión. Entre los objeti-vos generales, destacan el desarrollo de la culturaciudadana, la promoción de la productividad ycompetitividad, la implantación de la justicia social,la educación universal de calidad, la protección delmedio ambiente, y el fomento de valores familiaresy de la confianza en las instituciones.

Con posterioridad, se establecen programas especí-ficos en torno a los cuatro ejes, identificando objeti-vos estratégicos, y proyectos y políticas para suconsolidación. Entre los programas del eje econó-mico, se encuentran la promoción de emprendi-mientos, el programa de innovación, el desarrolloturístico, la generación de recursos financieros y lapromoción del empleo. Los objetivos del eje socialcomprenden los temas de educación, cultura, salud,protección social, seguridad ciudadana, y deporte y

178 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

14 Para más detalles sobre el Plan Equinoccio 21, véase Alcaldía Metropolitana de Quito (2005).Disponible en http://www.quito.gov.ec/equinoccioXXI/quito2025.htm

recreación. El eje territorial abarca objetivos deurbanismo, espacios públicos, vivienda, movilidad,infraestructura y servicios, calidad ambiental yprevención de riesgos. Por último, el plan degestión incluye un programa de cohesión social, dedesarrollo de capacidades institucionales, y departicipación y control ciudadano.

Bajo esta concepción, la gestión de bienes funda-mentales asumidos por la municipalidad ha incluidola construcción y la administración del nuevo aero-puerto internacional15, a través de una concesiónpara la construcción en ejecución con una inversiónsuperior a los tres mil millones de dólares, con laintervención del Gobierno de Canadá y un consor-cio privado de operadores de aeropuertos canadien-ses y el Aeropuerto de Houston (Banco Mundial2009b). En cuanto a bienes ambientales, un aportevoluntario de los contribuyentes de hasta el 25% delimpuesto a la renta para fines ambientales ha permi-tido a la municipalidad, a través de la corporaciónVida para Quito, consolidar la propiedad de 600hectáreas de parques, desarrollar un programa dearborización masiva, e iniciar la recuperación de losríos Machángara, Monjas y San Pedro (que recibenla descarga de un 90% de las aguas servidas de laciudad) (CIUDAD, 2005). Además, la corporaciónRevisión Vehicular y Calidad del Aire (Corpaire) seencarga de un proceso de revisión vehicular paragarantizar el buen estado de los vehículos en circu-lación, con el objetivo de controlar las emisionescontaminantes16.

Tráfico y congestión: hacia un transporteurbano sostenible

El sistema de transporte es un factor importantepara la productividad y la competitividad de unpaís. El tráfico y la congestión vial son problemasvisibles en muchas grandes ciudades de AméricaLatina. De hecho, como se mostró en el Cuadro 7.2,el transporte público representa el servicio públicocon el cual los habitantes de la región están menossatisfechos. Además, como se mencionó en el capí-tulo 2, la congestión es una de las fuerzas centrífu-gas de la aglomeración que ocasiona que las ciuda-des sean menos atractivas tanto para los individuos

como para las empresas. Un sistema exitoso detransporte público requiere la interacción entreurbanística, servicio público y cultura ciudadana y,por ende, es un buen ejemplo de cómo la planifica-ción estratégica puede lograr resultados superioresa las intervenciones aisladas.

La tasa creciente de urbanización, junto con elaumento de los ingresos, acarrea como consecuen-cia el aumento generalizado del uso de vehículosprivados. En efecto, se estima que la tasa de creci-miento de la demanda de automóviles en un país esel doble de la tasa de crecimiento del PIB del país.En las fases iniciales de urbanización, el uso delvehículo privado favorece las economías de aglo-meración a través de una mayor movilidad y moto-rización, pero el crecimiento de la ciudad y el in-cremento en el número de vehículos llevagradualmente a situaciones de congestión con des-economías asociadas. Este proceso ha sido tradicio-nalmente favorecido por el gobierno a través devarias políticas como la reducción de impuestos yaranceles sobre la importación de vehículos nuevosy usados. Además, aunque en teoría la compra denuevos vehículos debería tener efectos positivossobre el medio ambiente, en muchos casos loscarros viejos no se descartan, ya que los grupos demenores ingresos logran tener acceso a un vehículopropio a través de la adquisición de vehículos viejos(Monzón, 2005).

Aun en presencia de un sistema de transportepúblico significativo, la utilización creciente delvehículo privado lleva a un círculo vicioso decreciente congestión: la motorización en aumento,por un lado, disminuye la demanda de transportepúblico y, por el otro, aumenta la congestión y lasdemoras asociadas a su utilización. De esta manera,la oferta de transporte público decrece, y aumentansus costos de operación, lo que se traduce en unincremento de las tarifas. Esta situación torna másatractivo el uso del automóvil y lleva, a su vez, auna demanda aun mayor de vehículos privados(Monzón, 2005). Aunque la movilidad disminuyetanto para los usuarios de transporte público comopara los que viajan en auto propio, el problema esmenos grave para el segundo grupo, creando un

179Calidad de vida en la ciudad

15 El aeropuerto actual, completamente rodeado por el desarrollo urbano, no tiene posibilidad de expansión, y se caracteriza por tenerserios impactos de funcionalidad, contaminación y seguridad.16 El caso del transporte público de Quito se presenta en el Recuadro 7.4.

incentivo a adquirir vehículos propios y contribu-yendo al problema de congestión (Gakenheimer,1999)17.

Sin embargo, es importante subrayar la importanciadel transporte público para la movilización de lapoblación en América Latina, sobre todo para lossegmentos con menores ingresos. En gran parte delas ciudades de América Latina, el transportepúblico se basa en un sistema de autobuses. Aun enpresencia de un sistema de metro o tren, la granmayoría de los habitantes de las ciudades de laregión se traslada en autobús. Esto limita, en parte,las posibles políticas para reducir el tráfico y lacongestión en las ciudades. Según la encuesta CAF(2009b), el 62% de los entrevistados utiliza el auto-bús o el metro para trasladarse, mientras que soloun 16% utiliza un auto o una moto particular. Sinembargo, hay diferencias importantes entre lasciudades que revelan problemas de congestión. EnCaracas, ciudad con serios problemas de tráfico ycongestión, el 27% de la población utiliza un autoparticular (en Maracaibo, el 29%), estos valoresreflejan también una política pública de subsidios ala gasolina. A esta situación se agrega el hecho deque en muchas ciudades de la región, la liberaliza-ción del sector del transporte público en los añosnoventa produjo un incremento no planificado deempresas privadas de transporte urbano, generandouna sobreoferta de transporte público y contribu-yendo, de manera significativa, a la congestión y ala contaminación de las áreas urbanas. Además, enmuchos casos, estas empresas eran informales y noestaban sujetas a normativas de seguridad y calidad.Por ejemplo, en Santiago de Chile se estima que ladesregulación del sector resultó en un incrementode la flota de buses y taxis de 50% y 70%, respecti-vamente (Escobal y Ponce, 2007).

Finalmente, cabe resaltar la deficiencia en la infraes-tructura vial de muchas de las ciudades de la región.Se estima que en América Latina se asigna unaporción reducida del espacio urbano a la vialidad:por ejemplo, en ciudades como Sao Paulo y Ciudadde México, se destina un 11% del espacio urbano aeste fin, comparado con valores de entre el 20% y el25% en las ciudades europeas (Monzón, 2005). Sinembargo, en muchos casos la solución al problemade vialidad, tráfico y congestión no consiste en

extender la red vial de las ciudades, sino en asignarun uso más racional a las calles existentes.

Como ya se resaltó en el Cuadro 7.2, la encuestamuestra que el transporte público es el servicio conel que la población de dichas ciudades se declaramenos satisfecha, y por el que una fracción mayorestaría dispuesta a pagar a cambio de una mejorcalidad (CAF, 2009b). Estos resultados son respal-dados por los de la encuesta Gallup (2008) queencuentra que en todos los países de AméricaLatina el nivel de satisfacción con el sistema detransporte público y con la infraestructura vial esconsistentemente menor que el nivel de satisfaccióncon la localidad donde se vive. Hay que destacarque aunque en la región existe una relación ligera-mente negativa entre el tamaño de ciudad y la satis-facción con el sistema de transporte, esta relación esmucho más evidente a nivel país: al interior de cadapaís, las ciudades más pequeñas generalmente semuestran más satisfechas con su sistema de trans-porte público.

El Cuadro 7.4 muestra la satisfacción con algunascaracterísticas específicas del transporte público,además de la satisfacción total con dicho servicio.Es interesante notar que, para la gran mayoría de lasciudades, el promedio del nivel de satisfacción conlas características particulares es menor que el nivelgeneral de satisfacción con el sistema, lo quesugiere que hay algún otro elemento, además de lascaracterísticas consideradas, que puede influir sobreel nivel de satisfacción de los individuos con elsistema de transporte. En promedio, las característi-cas con las cuales los entrevistados parecen estarmás satisfechos son la conveniencia del servicio, suprecio y su puntualidad. Por otro lado, la congestiónparece ser un tema relevante en todas las ciudades,así como también la seguridad del servicio –tantoen términos de delincuencia como de conducciónde las unidades–. Nuevamente, no emerge unpatrón claro por tamaño de ciudad; por ejemplo,aunque se esperarían problemas de congestiónmayor en ciudades más pobladas, este no parece serel caso. Sin embargo, con pocas excepciones, alinterior de cada país, los niveles de satisfacción conel sistema de transporte y con sus característicasparticulares parecen ser mayores en las ciudades demenor tamaño.

180 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

17 En la literatura económica, este tipo de problema se denomina ‘tragedia de los comunes’.

El tiempo de traslado al trabajo o al destino habitualen las ciudades examinadas es, en promedio, de 28minutos, y varía entre 14 minutos, en Salto, y 47minutos, en Caracas. Estos tiempos varían según elmedio de transporte que se utilice como tambiénsegún el tamaño de la ciudad en cuestión. Frente a ladificultad de definir el tiempo de traslado ideal deuna ciudad, se utiliza como medida alternativa delnivel de congestión la impredictibilidad en los tiem-pos de viaje. En efecto, las condiciones poco confia-bles de un trayecto (alta variabilidad en la duración)

imponen costos reales a los usuarios de las vías,obligándolos a tomar en cuenta esta variabilidad ensu asignación de tiempo18. La impredictibilidad sedefine como la diferencia entre el tiempo máximo ymínimo del trayecto, en un día laboral, dividido porel tiempo promedio. Esta medida permite ver, porejemplo, que en Quito, donde el tiempo promedio detraslado es alto (42 minutos), el nivel de impredecti-bilidad del tránsito es relativamente bajo (27%). Enotros casos, tanto el tiempo promedio como laimpredictibilidad son altos, con altos costos para los

181Calidad de vida en la ciudad

18 La impredictibilidad puede tener incluso impactos en la productividad; p.e., las empresas podrían verse obligadas a manteneraltos niveles de inventarios.

Cuadro 7.4 Indicadores de satisfacción absoluta de características del transporte público para ciudadesseleccionadas de América Latina (escala del 1 al 10)

Descon-gestión

del sistema

Rapidez detraslado

Predicti-bilidad

del servicio

Convenienciade las rutas

Seguridad(contra delin-cuencia)

Seguridad(al conducir)

Estadode las

unidades

Precio

Buenos Aires 3,8 4,8 4,4 5,0 4,8 5,0 5,0 4,3

Córdoba 4,3 5,0 4,9 6,0 5,9 4,9 5,9 3,6

Rafaela 6,4 6,3 7,0 7,1 8,2 7,8 7,7 7,1

La Paz 3,8 4,0 4,0 4,6 4,2 4,0 4,0 5,3

Santa Cruz 3,9 4,6 4,7 5,5 4,1 4,1 4,1 5,7

Cochabamba 4,6 5,4 5,6 6,1 5,1 4,7 4,9 6,2

Sao Paulo 3,3 5,1 5,2 6,0 4,7 5,1 6,7 4,0

Río de Janeiro 4,8 5,3 5,5 5,7 5,1 5,3 6,1 4,6

Nueva Iguazú 4,9 5,1 5,3 5,8 5,4 5,7 6,4 4,1

Bogotá 3,9 5,5 5,2 6,0 4,5 4,8 5,9 5,2

Medellín 5,6 7,0 7,3 7,6 6,4 5,4 7,2 6,2

Barranquilla 4,9 6,5 6,5 7,0 4,6 3,9 5,9 5,8

Quito 2,7 3,4 3,8 5,6 3,6 3,6 4,4 6,0

Guayaquil 4,9 5,5 5,6 6,4 3,8 4,2 4,8 5,7

Manta 4,7 5,5 5,2 5,7 2,9 3,6 5,2 5,7

Lima 3,7 4,1 4,7 5,0 3,5 3,4 3,7 4,6

Arequipa 3,5 5,0 5,1 5,5 3,7 3,2 3,4 5,2

Piura 3,7 4,7 4,7 4,6 3,1 3,2 3,3 5,8

Montevideo 4,4 4,8 4,8 6,5 5,3 5,8 7,0 5,7

Salto 6,1 6,5 7,1 6,6 7,3 7,1 9,2 7,8

Caracas 3,0 3,7 4,2 4,5 2,8 2,8 3,9 4,6

Maracaibo 4,1 5,1 5,3 7,6 3,8 4,0 3,7 4,4

San Cristóbal 2,6 3,9 5,3 6,5 2,7 4,2 5,9 7,0

Promedio a/ 3,9 4,9 5,0 5,7 4,4 4,5 5,2 4,7a/ Promedio ponderado por población.

Fuente: CAF (2009b).

usuarios de las vías: en el caso de Caracas, el tiempopromedio de traslado es de 47 minutos, con unaimpredictibilidad de 57%.

Un resultado interesante, que surge del examen delos datos, es la relación entre el uso del vehículoprivado, la impredictibilidad y el tiempo de tras-lado, tal como se destaca en el Cuadro 7.5. Losdatos parecen mostrar un patrón en el que se sueleusar mayormente el transporte público en ciudadescon baja impredictibilidad (y, por ende, se usanmenos los vehículos privados). Para altos valoresde impredictibilidad, el uso del transporte públicoserá menor y se utilizará mayormente el vehículoprivado. El grado de congestión, medida en estecaso por el grado de impredectibilidad, no parecedepender solamente del uso creciente de los auto-móviles. De hecho, a niveles relativamente bajos deuso de vehículos también hay casos de alto nivelesde impredictibilidad (como en el caso de La Paz yBuenos Aires) que parecen apuntar a otras causas

de la congestión, vinculadas al sistema de trans-porte público o del sistema vial19.

En conclusión, entre las deficiencias que caracteri-zan el sistema de transporte de muchos países,destacan: elevada congestión, ineficacia de la flota(vehículos viejos de tamaños y características dife-rentes), inseguridad, inadecuada operación, uso noequitativo del espacio vial (en particular, un usodesproporcionado por parte de vehículos privados),escasas alternativas de transporte, e insuficientemantenimiento vial. Estas deficiencias a menudoestán estrechamente vinculadas entre sí. Algunascausas comunes pueden incluir una baja interven-ción de las administraciones locales y centrales, laescasa disponibilidad de recursos (tanto para lainversión inicial como para el mantenimiento), unafalta de continuidad en las instituciones y legisla-ciones relevantes, y esquemas de operación inefica-ces que distorsionan los incentivos a mantener yrenovar la flota.

182 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro 7.5 Relación entre índice de impredictibilidad, tiempo medio de traslado y uso de vehículoparticular para ciudades seleccionadas de América Latina a/

Baja impredictibilidad Alta impredictibilidad

Tiempo medio alto

Santa Cruz 18,5 Buenos Aires 13,8

Río de Janeiro 10,8 La Paz 9,8

Nueva Iguazú 7,5 Sao Paulo 20,3

Quito 19,5 Bogotá 15,3

Lima 4,5 Caracas 25,5

Promedio 12,2 Promedio 16,9

Tiempo medio bajo

Córdoba 22,3 Rafaela 29,3

Medellín 8,0 Cochabamba 17,8

Barranquilla 5,5 San Cristóbal 18,5

Guayaquil 14,0 Promedio 21,8Manta 13,0

Arequipa 8,0

Piura 9,3

Montevideo 14,0

Salto 13,5

Maracaibo 28,8

Promedio 13,6a/ Las ciudades se dividieron en grupos de acuerdo al tiempo de traslado y al índice de impredictibilidad. En el cuadro se muestranlos porcentajes de uso de vehículo privado, tanto para cada ciudad como el promedio del cuadrante.Fuente: CAF (2009b).

19 Cabe destacar que el precio del combustible también es un determinante muy importante del uso de vehículos privados;por ejemplo, los altos valores para las ciudades venezolanas de Caracas, Maracaibo y San Cristóbal reflejan las políticas de preciossubsidiados del combustible.

El crecimiento desordenado del parque de vehícu-los (tanto de automóviles privados como de autobu-ses y camiones) y los problemas resultantes entérminos de congestión, costos ambientales y desi-gualdad de acceso se deben, en gran parte, a la faltade coordinación entre el diseño y las políticas urba-nísticas, por un lado; y a la liberalización desorde-nada del transporte en muchas ciudades, por el otro.Resulta necesario tener un enfoque integrado parapoder lograr soluciones en este campo.

Frente a los problemas crecientes de tráfico y lacongestión en muchas ciudades de la región, con suscostos asociados en términos económicos, sociales yde salud, un sistema de transporte urbano sosteniblerequiere de políticas multidimensionales. Interven-ciones aisladas y ad hoc difícilmente servirán aresolver un problema de tal complejidad. Aunque noexisten fórmulas universales para resolver elproblema del transporte en las ciudades de AméricaLatina, dada la relevancia de condiciones localespara el éxito de cualquier medida, es posible identi-ficar algunos elementos comunes de una política detransporte exitosa. En particular, se pueden identifi-car tres pilares de un sistema de transporte urbanosostenible. En primer lugar, la plataforma de base deun sistema sostenible es un sistema eficiente detransporte público, que tenga, preferentemente, prio-ridad de tránsito. En segundo lugar, es importanteque el sistema de transporte urbano esté integradocon la planificación urbana. Finalmente, el sistemade transporte público se debe acompañar con políti-cas de control del tráfico y del estacionamiento. Eneste sentido, el transporte urbano es un elementofundamental en toda planificación estratégica, y elsistema de transporte es un elemento imprescindibledel plan maestro del desarrollo de una localidad.

El transporte público es el elemento clave de unsistema sostenible. La evidencia demuestra que lasciudades más fuertes a nivel económico, más salu-dables y, en consecuencia, más habitables son aque-llas en que la movilidad no se basa exclusivamenteen el uso del vehículo particular (Vuchic, 1999).Una ciudad que apuesta por el transporte público,mediante un conjunto de medidas integradas, puedelograr resultados positivos (UITP, 2002), de modoque un primer paso importante es la coordinaciónentre los diferentes medios de transporte público, asaber, autobuses, metros, ferrocarriles y tranvías.Estas modalidades también deben poder coordi-

narse con las modalidades no motorizadas, la movi-lidad peatonal y la bicicleta.

Es importante destacar que el modo de urbanizarinfluye sobre la organización del sistema de trans-porte y las decisiones de los individuos respecto dequé medios de transporte utilizar. Una política detransporte urbano sostenible no debería consistir enobligar a los ciudadanos a utilizar el transportepúblico; antes bien, el diseño urbanístico deberíaser tal que el transporte público se presente comoopción competitiva frente al vehículo privado. Elsistema de carreteras, el plan urbanístico y las dife-rentes modalidades de transporte deberían comple-mentarse para atender a las necesidades de los resi-dentes, dando lugar a un sistema de transporteaccesible a la comunidad (Monzón, 2005).

Incrementar la capacidad de la red vial sin políticaspara mejorar el trasporte público y sin restriccionesde tránsito y de estacionamiento podría terminar,sencillamente, en un crecimiento de la demanda ydel uso de vehículos particulares, sin ninguna solu-ción a los problemas de congestión. Incrementar lacapacidad vial y, a su vez, mejorar el transportepúblico, las políticas de control de tráfico (p.e.,como el caso venezolano Pico y Placa, evaluado enCAF, 2009a) y las restricciones de estacionamientopermite evitar desequilibrios entre los diferentesmodos de transporte.

Durante la última década, los sistemas de tránsitorápido de autobuses o BRT se han impuesto comouna alternativa importante para resolver los proble-mas de transporte en ciudades de distintos tamaños.El BRT no es un concepto único, ya que recoge unavariedad de aplicaciones diferentes que tienen elpropósito de ofrecer un servicio de transportecómodo y de bajo costo (siendo menos intensivo encapital que los sistemas basados en metros o ferro-vías ligeras), generalmente fundamentado en unservicio de alta frecuencia sobre carriles dedicadosal uso exclusivo de los autobuses del sistema.

En la región, varias ciudades ya utilizan sistemas deBRT, y en muchas ciudades, este tipo de sistemasestá en construcción o en proceso de planificación.Las ciudades con sistemas ya operativos incluyenCiudad de México, Bogotá, Quito, Santiago,Guayaquil, Ciudad de Guatemala y numerosasciudades brasileñas: Curitiba, Porto Alegre, Sao

183Calidad de vida en la ciudad

Paulo y Goiania. La primera experiencia de BRT enla región fue la de Curitiba, presentada anterior-mente, que muestra cómo es posible basar unsistema de transporte público eficiente y sostenibleen una red de autobuses, sin necesidad de inversio-nes masivas en metro, ferrovía ligera o similares. Elcaso de Quito, descrito en el Recuadro 7.4, es otroejemplo de una solución de bajo costo al problemade tránsito a través de un sistema de BRT. El caso deTransMilenio, presentado en CAF (2009a), fueimplementado por la Alcaldía de Bogotá, con el finde mejorar los tiempos de traslado de los ciudada-nos y, por ende, su calidad de vida. El sistema,conformado por una red de autobuses articulados degran capacidad, es considerado un caso ejemplar deBRT, e ilustra cómo se puede transformar un sistemade transporte tradicional, caracterizado por proble-

mas importantes de congestión, seguridad y conta-minación, en un sistema moderno con menorestiempos de traslado y menores efectos negativossobre sus alrededores.

El éxito de los sistemas de BRT se debe, en parte, a sueficiente estructura de costos y a la relativa flexibili-dad de las inversiones requeridas. En particular, seestima que con un sistema BRT se puede transportarel mismo número de pasajeros que con un sistema deferrovía ligera a un costo notablemente menor. Sinembargo, la eficiencia del sistema depende, en granmedida, de su integración con las decisiones de usodel suelo a lo largo de sus ejes. En efecto, los casosregionales de BRT con resultados limitados o decep-cionantes generalmente han omitido esta integracióncon el territorio. La integración del sistema con la

184 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Entre 1975 y 1990, la población de lo que hoy en día es elDistrito Metropolitano de Quito se duplicó, pasando de alrede-dor de 700.000 habitantes a cerca de un millón y medio. Estonaturalmente introdujo presiones sobre los servicios públicos.En particular, el transporte urbano terrestre era considerado unimportante cuello de botella para el desarrollo de la ciudad.

La insuficiencia del sistema no se debía únicamente al rápidoincremento de la población sino al inadecuado esquema deprovisión del servicio de transporte. Este, como en todo elEcuador, estaba a cargo del Consejo Nacional de Tránsito yTransporte Terrestres, y consistía en conductores privados eindependientes (pequeños propietarios), una tarifa fija y, durantela década de los setenta, un subsidio al combustible. Se generóentonces una situación en la que los usuarios protestaban antecualquier posibilidad de aumento de la tarifa, y los conductoresejercían presiones para que sucedieran, con lo que hubo impor-tantes y reiterados conflictos en torno al sistema de transporteurbano, y poca inversión en mantenimiento y adquisición denuevos vehículos, prolongándose la vida útil de unidades obso-letas: los estándares internacionales sugieren una vida útil deentre 10 y 15 años para los autobuses, en Quito era de 20, y aunasí, esto se incumplía constantemente.

La municipalidad de Quito, durante toda la década de losochenta tuvo un papel muy secundario en la provisión deltransporte: se limitaba a administrar la Empresa Municipal deTransporte (EMT), que consistía en unas pocas unidades, cuyoservicio estaba inicialmente destinado al turismo. En octubre de1990, el entonces alcalde de Quito entregó al CongresoNacional un proyecto de ley que haría del municipio un Distrito

Metropolitano, con potestad para administrar directamente unaserie de servicios, que hasta entonces habían sido responsabil-idad del gobierno central. En particular, la planificación, regu-lación y coordinación del transporte público y privado, así comoel control de la contaminación ambiental resultante, pasaron aestar bajo la jurisdicción de la municipalidad.

Luego de la descentralización de los servicios de transporte,persistieron los conflictos que habían sido comunes entre lasautoridades, las cooperativas de transportistas y los usuarios.Los conflictos giraban siempre en torno al precio del pasaje,del combustible, y al monto de los subsidios ofrecidos por elgobierno. En 1994, los controles ambientales pasaron a serfuente de conflicto también, pero en este caso la municipalidadasumió una actitud fuerte y los controles se mantuvieron.

Los conflictos con los transportistas privados, el estadoprecario de las unidades y la baja calidad de los servicios; yotros problemas que habían surgido, tales como la sobreofer-ta de unidades debida a la proliferación de cooperativas,habían puesto de manifiesto que era necesario un cambioimportante en la estructura del servicio. Se ha estimado que el80% de la población en Quito se desplazaba en autobuses, loscuales utilizaban solo el 20% del parque de carreteras, mien-tras que el 20% de usuarios que se desplazaban en vehículosprivados utilizaban el 80% restante de las vías. En el siguientecuadro, pueden verse cuáles son hoy los medios de transporteutilizados en Quito (CAF, 2009b). El uso de transporte públicoterrestre es, por un amplio margen, el medio de transporteutilizado por la mayoría de las personas, registrando un valorpor encima del promedio de otras ciudades de la región.

Recuadro 7.4 El transporte público urbano en Quito

Continúa

En 1993, el gobierno nacional aprobó el presupuesto para unsistema de trolebús, basado en buses articulados circulandopor canales preferenciales, y el proyecto comenzó a ejecu-tarse. Los transportistas privados opusieron resistencia,alegando que esto sería un monopolio del transporte enmanos de la municipalidad, y siguieron una serie de conflictosque llegaron incluso a paralizar la ciudad en marzo de 1996.Sin embargo, el proyecto del trolebús siguió adelante, y parael año siguiente se transportaban 170.000 personas diarias, yya existían planes de hacer un segundo tramo del SistemaTrolebús.

Las lecciones que se extraen de la experiencia de Quito sonvarias: en primer lugar, los cambios institucionales son clavespara lograr las mejoras en el servicio. En Quito, la descentral-ización de las responsabilidades fue necesaria para que lasmejoras se adaptaran a la realidad de la ciudad y los conflic-tos fueran más locales y, por ende, resueltos localmente. Unasegunda lección que se extrae es la necesidad de que haya

continuidad en las políticas: se dice que muchos de los logrosde la municipalidad de Quito en cuanto a su sistema de trans-porte se debieron a que los tres alcaldes durante la mayorparte de la década de los noventa pertenecían al mismopartido y, por lo tanto, mantenían prácticamente el mismoequipo de trabajo. A ello se añade que la mejora del serviciode transporte tuvo un papel prioritario en la agenda de esostres alcaldes. Sin embargo, lo recomendable sería que laspolíticas se continuasen independientemente de la afinidadpolítica del mandatario local.

Otra recomendación importante que se extrae de este caso esque las capacidades existentes deben ser complementadas, yno siempre sustituidas. En Quito, una de las primeras iniciati-vas cuando se decidió reformar el sistema de transporte fueampliar los servicios de la EMT, comprando nuevas unidadese inaugurando nuevas líneas.

Fuente: elaboración propia en base a Chauvin (2006).

185Calidad de vida en la ciudad

Cuadro 1 Porcentaje de la población que utiliza cada medio de transporte de manera habitualen Quito (2009) a/

Medio de transporte Porcentaje de la población que utiliza este medioAutomóvil particular 19,5

Motocicleta particular 0,8

Autobús/colectivo/ minibús/ jeeps 74,3

Metro 2,8

Tren 0,3

Taxi 8,8

Bicicleta 0,3

Camina 10,8

Otro 1,8

a/ Los porcentajes no suman 100% ya que existía la opción de que los encuestados utilizaran más de un medio de transportede manera habitual.

Fuente: CAF (2009b).

Recuadro 7.4 El transporte público urbano en QuitoContinuación

planificación territorial es, por ende, un elementocrucial de su éxito de largo plazo. Por otro lado, losBRT pueden servir para atraer el desarrollo de lasáreas a su alrededor, lo que, a su vez, sirve paraimpulsar la demanda del BRT.

Lograr un sistema de transporte urbano sostenible norequiere necesariamente de inversiones costosas eninfraestructura ni de fórmulas complejas de provisión ygestión. Más aun, para muchas de las ciudades deAmérica Latina estos tipos de soluciones estarían fuera

de alcance por sus limitaciones en términos presupues-tarios y administrativos. Como se expuso anterior-mente, los casos exitosos de BRT se han basado en unesfuerzo por mejorar un sistema existente de recursos,en vez de reemplazarlo por un único proyecto inten-sivo en capital, como unmetro o una ferrovía.

Un sistema sostenible de transporte urbano es unaasociación entre el gobierno local, el sector privadoy los ciudadanos (tanto los que utilizan el sistemacomo los que se ven afectados indirectamente por

él). El gobierno local planifica, monitorea y hacecumplir las regulaciones, mientras que el sectorprivado o el público local proveen los servicios.Los ciudadanos deberían ser incluidos en el procesode planificación como expresión del interés comu-nitario en un sistema de transporte efectivo. El éxitodel sistema dependerá, fundamentalmente, de laparticipación y cooperación de todos los agentesinvolucrados: no solamente los ciudadanos queutilizan el sistema y los organismos públicos que loadministran, sino también diferentes actores públi-cos y privados que son activos en la promoción delterritorio, la industria y el comercio. Se necesita uncompromiso de largo plazo de los actores involu-crados a fin de lograr una solución al problema deltránsito urbano a través de un enfoque integrado.

Por último, un sistema efectivo de transporteurbano se integra en los patrones de asentamiento yde evolución urbana de la ciudad. De hecho, laregulación del uso del suelo urbano y el sistema detransporte urbano deberían complementarse,promoviendo el movimiento eficiente de las perso-nas entre sus diferentes actividades. El desarrollodel sistema de transporte, junto con la regulacióndel uso del suelo, son herramientas poderosas paraguiar el crecimiento de la ciudad, y deben serenmarcados en un proceso de planificación dondela ciudad tenga una clara dirección de desarrollo.

Conclusiones

Los bienes públicos afectan la calidad de vida delos hogares de dos maneras: a través de su efectosobre la calidad del hogar, y a través de su efectosobre la localidad donde se vive y se desarrollan lasactividades cotidianas. Encuestas de satisfacción devida realizadas, por ejemplo, por Gallup (2007,2008) y CAF (2008a, 2009b) muestran que el accesoa los bienes y servicios públicos es una caracterís-tica fundamental para la satisfacción del individuocon su hogar y con el lugar donde vive.

La satisfacción de los individuos con los serviciospúblicos puede también servir, de un lado, comomedida indirecta de la calidad de la gestión local y,de otro, para determinar prioridades de intervencióny dirigir las políticas públicas locales. Finalmente,monitorear los indicadores de satisfacción permite

evaluar las variaciones en el tiempo y calificar lasintervenciones públicas relativas.

A través de la provisión de bienes y servicios loca-les, las ciudades pueden cumplir un papel impor-tante en mejorar la calidad de vida de los hogares,más allá de las intervenciones que afectan directa-mente su ingreso, pues, en muchos casos, las áreasde intervención local sobre el ingreso son más limi-tadas. Además, las ciudades pueden compensar, através de la provisión de servicios y otras amenida-des en el territorio, las disparidades en el bienestarcausadas por diferencias en los ingresos de loshogares y, a la vez, pueden reducir la segregaciónterritorial en los indicadores de calidad de vida.

Una vez determinadas las prioridades de interven-ción pública a nivel local, es importante que estasformen parte de un proceso de planificación, y queno estén limitadas a intervenciones aisladas y desar-ticuladas. Los procesos de planificación estratégicade las ciudades o municipalidades pueden ser unamanera de lograr esta planificación, e integrar losservicios públicos en el desarrollo económico ysocial de la localidad.Cabe subrayar que la planificación estratégica debeser ajustada y hecha a la medida para cada ciudad ylocalidad, teniendo en cuenta las condiciones, nece-sidades y objetivos locales, y la implantación dereglas generales y fórmulas utilizadas en otroscontextos no tendrá los resultados positivos perse-guidos. En particular, la forma de la planificaciónestratégica de una localidad refleja su gestión local,y la interacción de capital social, participaciónciudadana y la capacidad institucional y, por ende,las autoridades deben comprometerse para la cons-trucción de este tipo de institucionalidad

Un área en la que la planificación estratégica puedeofrecer resultados positivos es el tránsito y el trans-porte público, temas de alta relevancia para lasciudades de la región. En efecto, la complejidad delproblema requiere un enfoque integrado que coor-dine infraestructura, innovaciones tecnológicas,planificación de los servicios, regulación y compe-tencia entre los actores. Sin embargo, no existensoluciones universales para enfrentar los problemasde transporte, y toda medida debe adaptarse a lascondiciones locales.

186 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Seguridad ciudadana desde el territorioSeguridad ciudadana desde el territorio88

Introducción

Por más de una década, la violencia y la inseguridadciudadana han sido uno de los problemas más signi-ficativos para la población en América Latina.Muestra de ello son las encuestas de opinión; lasgrandes dificultades de las autoridades, a todo nivel,para reducir la incidencia del crimen; y la recientepriorización del problema por parte de la Organiza-ción de EstadosAmericanos así como la publicacióndel Informe Regional de Desarrollo Humano paraCentroamérica (PNUD, 2009) que trata sobre estetema. Los hechos de violencia extrema desatadosentre 2008 y 2009 en algunas zonas de la región lehan dado a este problema un sentido de urgencia queno había tenido desde finales de la década de losochenta con las guerras de los carteles del narcotrá-fico. Además, resulta cada vez más difícil separarlos problemas de violencia política o ideológica–como los que motivan la confrontación entre losgrupos irregulares en Colombia– de las luchas por elpoder y la influencia del crimen organizado, vincu-lado al narcotráfico, y la violencia común en loscentros urbanos de la región. Los entornos deviolencia, la confrontación, así como las actividadesilegales debilitan la institucionalidad para la luchacontra el crimen, reducen la estigmatización socialde la violencia como método de resolución deconflictos y, de esta forma, estimulan por diversasvías la inseguridad ciudadana.

La perspectiva ciudadana prioriza los derechos huma-nos, y reconoce que la violencia y la criminalidadtienenmúltiples dimensiones; aquellos que demaneracircunstancial o recurrente deciden cometer uncrimen o un acto violento en muchos casos han vistoviolados algunos de sus derechos o han vivido encircunstancias que dificultan su inserción efectiva enel mercado laboral. En efecto, existen diversos facto-res originarios de la conducta violenta de una persona,por lo que además de buscar intervenir en el problemapor la vía punitiva (captura, encarcelamiento, entreotros) es importante atenderlo de manera integral,creando espacios de intervención preventiva en elárea social y de infraestructura pública, entre otros.

El problema de la inseguridad ciudadana es conce-bido, cada vez más, como un problema local que

requiere atención, organización y recursos para serenfrentado en un ámbito territorial que posibiliteuna cercanía con la población mucho mayor de laque se estimaba anteriormente. Existen buenasrazones para este cambio de énfasis. En primerlugar, el reconocimiento de las múltiples dimensio-nes que tiene esta problemática –desde los elemen-tos tradicionales de disuasión y castigo hasta aque-llos vinculados a un mejor entorno familiar para losniños, las oportunidades laborales y educativas dela juventud y la reinserción de individuos reclui-dos– confirma que es necesario elaborar un diseñointegral que incorpore de manera efectiva informa-ción amplia y distinta según la localidad. Ensegundo lugar, es de esperar que los mecanismos derendición de cuentas de las autoridades para con laciudadanía sean más efectivos a nivel local conrelación a la seguridad ciudadana; en algunosaspectos relacionados, como el alumbrado de lascalles o el mantenimiento de espacios públicos,dicha acción ya ha mostrado resultados positivosgracias a los procesos de descentralización en laregión. Finalmente, la necesidad de innovar y ajus-tar oportunamente las respuestas de política antecambios en las condiciones locales exige un mayoracercamiento del poder hacia el lugar de los hechospara decidir sobre intervenciones puntuales o sobreacciones inmediatas.

Sin embargo, como se ha analizado en el capítulo 4,el grado de atomización territorial ideal para admi-nistrar la provisión de cualquier servicio dependeno solamente de las ganancias de eficiencia que sepuedan lograr con un mejor levantamiento y uso dela información local y de la efectividad de la rendi-ción de cuentas local en alinear los incentivos, sinotambién de la existencia de mayores o menoreseconomías de escala en la provisión del servicio.Esta lógica se aplica igualmente al caso de la segu-ridad ciudadana. De hecho, algunas tareas funda-mentales para la provisión eficiente de dicho servi-cio –tales como el manejo de bases de datos deexpedientes criminales o el sistema carcelario– sebasan en economías de escala que justifican unelevado nivel de centralización o, al menos, decoordinación a nivel nacional.

189

Seguridad ciudadana desde el territorio

Los gobiernos locales de la región probablementecontinúen desempeñando un papel cada vez másprotagónico en la gestión de la seguridad ciuda-dana. Es evidente que las autoridades localespueden hacer mucho para mejorar las condicionesde seguridad de sus territorios: a partir de un diag-nóstico detallado de las condiciones de seguridadasí como de las condiciones socioeconómicas y lascaracterísticas demográficas de la población, esposible implementar intervenciones integrales queenfrenten esta problemática de manera efectiva. Asílo sugiere la evidencia sobre intervenciones policia-les en zonas de alta peligrosidad, de apoyo comuni-tario y redes vecinales, de tutoría a jóvenes encondiciones de riesgo, de apoyo a las familias parala reducción de la violencia doméstica, entre otras.Es probable que con el liderazgo de los gobiernoslocales, la seguridad ciudadana logre un nivel deprioridad superior al que la dinámica política nacio-nal es capaz de atribuirle.

La siguiente sección ofrece algunas definiciones deesta problemática así como una perspectiva delcontexto regional y de algunas ciudades estudiadas.La tercera sección analiza los elementos centralesde los modelos de gestión mientras que la cuartasección describe la estructura de los sistemas deprovisión en la región. La quinta sección revisa unaserie de opciones de política a nivel local y la sextasección ofrece algunas ideas sobre la relación entreel sistema de provisión de seguridad y la rendiciónde cuentas por parte de las autoridades. Finalmente,la séptima sección contiene las conclusiones delcapítulo.

Seguridad ciudadana:definiciones y contexto

Además de la necesidad que tienen las sociedadespor garantizar el cumplimiento de ciertas normas deconvivencia, a lo largo de la historia el tema de laseguridad ha tenido una connotación marcada haciala protección de los derechos de propiedad y, conello, el Estado ha tendido a utilizar la fuerza pararesguardar las condiciones de vida de aquellaspersonas que poseen bienes. La modernización delos Estados y el surgimiento de sistemas democráti-cos en el mundo condujeron al reconocimientoexplícito de los derechos de prácticamente todos losciudadanos, con la posible excepción de aquellosque por diversas circunstancias cometían actos

criminales. Durante la mayor parte de la historia dela humanidad, incluso en la era moderna, ha exis-tido una visión persecutoria y hasta quirúrgica de laseguridad, conforme a la cual la sociedad se dividi-ría, de una parte, en ciudadanos de bien y, de otra,en criminales. Según esta visión, sería necesarioextraer a estos últimos de la vida en sociedad. Esnatural, por lo tanto, que de alguna forma este temase haya visto tradicionalmente como un problemamilitar o cuasi militar y de hecho, en muchos paísesde la región las autoridades policiales continúanformalmente organizadas bajo una estructura jerár-quica militar.

Durante los últimos 60 años, esta perspectiva hasufrido cambios de manera gradual. La seguridad esparte del derecho a la vida y condición necesariapara la libertad individual. Cuando un ciudadanoque vive en una zona urbana de bajos recursos enuna ciudad latinoamericana pone en riesgo su vida adiario debido a los frecuentes enfrentamientosarmados entre bandas en su vecindario, su derechoa la vida y su derecho al libre tránsito se encuentrancoartados. Esto es cierto para todas las personas enla sociedad, pero mucho más tangible y palpablepara aquellas con bajos recursos, quienes confrecuencia deben convivir en ambientes sin protec-ción por parte del Estado y donde la violencia es elrecurso primordial para la resolución de conflictos.Desde esta perspectiva, tal como sucede con elacceso al agua o a la educación, la seguridad es unode los derechos fundamentales que se violan conmayor frecuencia en las sociedades de AméricaLatina.

Tendencias recientes

El indicador que se utiliza con más frecuencia paramedir el nivel de criminalidad es la tasa de homici-dios por cada 100.000 habitantes, ya que tiene unerror de medición menor al de otros indicadores decrimen y por lo general, tiene una elevada correla-ción con otras ofensas. A efectos de ofrecer unadescripción general del estado del problema de laseguridad, este indicador permite no solamentehacer mejores comparaciones en el tiempo, sinotambién entre países y regiones del mundo (Soares,2004). En el Mapa de Violencia de América Latina,Waiselfisz (2008) muestra que América Latina es laregión más violenta del mundo, con una tasa dehomicidios juveniles (homicidios de jóvenes entre

190 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

191Seguridad ciudadana desde el territorio

15 y 24 años de edad) de alrededor de 35 personaspor cada 100.000 jóvenes, que duplica con creces elnivel de violencia de África. El Caribe tambiéndestaca como una región extremadamente violenta,comparable con el resto del continente. En general,el hemisferio americano es varios órdenes demagnitud más violento que el resto del mundo. Laevidencia también destaca que, en prácticamentetodo el mundo, la tasa de homicidios juvenil es alre-dedor del doble de la no juvenil (ver Gráfico 8.1para el caso de América Latina). Ello es un condi-cionante primordial de las iniciativas de interven-ción en la materia, dado que los jóvenes no sola-mente son las víctimas más frecuentes del crimensino también los victimarios.

En el Gráfico 8.1 (ver p.192) se observa la tasa dehomicidios juveniles y totales entre 1994 y 2005para ocho países de América Latina que, con algu-nas diferencias importantes de nivel (p.e., menos de6 homicidios por cada 100.000 habitantes enArgentina y Chile en 2005 y más de 20 en Brasil,Colombia y la República Bolivariana de Venezuelaese mismo año), muestran en general un aumentoen dicho período. En Argentina, por ejemplo, se dioun incremento de los homicidios juveniles durantela primera década del siglo XXI (al igual que enChile y la República Bolivariana de Venezuela). EnBrasil, por el contrario, durante casi todo el períodoreseñado, los homicidios totales cambiaron poco,mientras que los juveniles aumentaron sistemática-mente, lo cual solo es posible si al mismo tiempo latasa de homicidios no juveniles decrece.

Para comprender mejor el contexto en el que sedebe desarrollar cualquier estrategia local sobreseguridad ciudadana, es útil considerar a grandesrasgos la evolución de algunos de los factoressocioeconómicos y demográficos que al parecerguardan una relación estrecha con la inseguridad.Uno de los factores menos destacados en la litera-tura, pero que ha recibido cierta atención reciente-mente, es el papel de la estructura demográfica dela población. El hecho de que los jóvenes tenganuna propensión mayor a ser víctimas y victimariosde crímenes violentos puede estar asociado a que enesa etapa de la vida, las personas son más propensasa tomar riesgos, suelen valorar mucho más el

presente que el futuro, y desarrollan otras conductasque, de alguna manera, pueden terminar vinculán-dolas a una situación de violencia. Más adelante, seanalizará la evidencia que existe sobre la efectivi-dad de intervenciones dirigidas a la tutoría de jóve-nes en situación de riesgo.

Una comunidad con una fracción mayor de jóvenespropicia un caldo de cultivo para la violencia másimportante y, por lo tanto, una incidencia potencial-mente mayor de homicidios que otra con menosjóvenes. Se ha estimado que en Sao Paulo unaumento de 1% en la fracción de la población entre15 y 24 años está asociado a un aumento en la tasa dehomicidios de 2% (De Mello, 2008)1. Para tener unaidea del significado de estas magnitudes, si en unalocalidad particular la fracción de la población entre15 y 24 años de edad pasara, por ejemplo, de 20% a21% (un aumento de 5%), la tasa de homicidiosdebería aumentar aproximadamente un 10%. Estosugiere que la composición etaria de la población esun condicionante fundamental en cualquier estrate-gia en este campo, incluso a nivel muy local, y quedebe tomarse en cuenta al priorizar intervenciones enáreas vinculadas a jóvenes en riesgo antes que otrasintervenciones dirigidas al reforzamiento de la poli-cía, por ejemplo. Más allá de cuantificar la fracciónde jóvenes en una localidad, es importante compren-der los canales a través de los cuales la juventud tran-sita a situaciones de violencia, lo cual naturalmenteestá asociado a las condiciones del sistema educativoy del mercado laboral para los jóvenes. En comuni-dades con elevadas fracciones de jóvenes pero siste-mas educativos funcionales y bien dotados, así comooportunidades laborales tanto para los jóvenes quedeciden dejar de estudiar como para los que conclu-yen sus estudios, no existiría necesariamente un nivelelevado de violencia y criminalidad.

Con el propósito de aportar a la reflexión sobre estetema, se incluyeron varias preguntas sobre seguri-dad en la encuesta que la CAF llevó a cabo en 23ciudades en 2009 y que se ha referido anteriormenteen este reporte. El Cuadro 8.1 (ver p.193) muestra,en una escala del uno al diez, la valoración subje-tiva que hace la población de las condiciones deseguridad generales en su ciudad y de la actuaciónde la policía. Además, muestra también la fracción

1 Como complemento al estudio de Brasil, cálculos propios realizados para este reporte utilizando una técnica muy similar a la deDe Mello (2008), pero con datos anuales para 14 países de América Latina y el Caribe, sugieren un efecto aun mayor.

192 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Fuente: Waiselfisz, J. (2008). Juvenil

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1994 1996 1998 2000 2002 2004

Total

Argentina Brasil

Chile Colombia

Ecuador Paraguay

Uruguay Venezuela, RB

Gráfico 8.1Tasa de homicidio porcada 100.00 habitantesversus tasa de homi-cidio juvenil por cada

100.000 jóvenes(entre 15 y 24 años deedad) en países selec-cionados de América

Latina(1994-2005)

193Seguridad ciudadana desde el territorio

de los delitos reportados por los encuestados queson denunciados a las autoridades. El primer hechodestacado de este cuadro es que, como es de esperar,la población de las ciudades incluidas en el estudioconsidera que las condiciones de seguridad sonbastante negativas, con algunas excepciones nota-bles como Rafaela y Medellín, donde la valoraciónes de las más positivas en la región. Esta valoraciónnegativa también se observa en la evaluación quehace la población de la actuación policial, lo que setraduce en un nivel de confianza bajo y en conse-cuencia, una tasa de reporte de delitos muy baja(44%) que, en algunos casos, llega a 22% (como enel caso de Caracas).

Otra dimensión que puede estar afectando laconfianza en la actuación policial está relacionadadirectamente con la conducta éticamente cuestiona-ble de algunos funcionarios. Alrededor del 10% delos encuestados manifestaron haber sido víctimasde extorsión por parte de la policía y 12%, habersufrido algún abuso de autoridad, aunque esteproblema es más importante en algunas ciudadesque en otras.

Por otra parte, para ilustrar la respuesta de la ciuda-danía a estas condiciones de seguridad, que consi-dera poco satisfactorias, se le preguntó si habíadejado de salir o si sentía temor al hacerlo debido alas condiciones de seguridad en la ciudad. Las

Cuadro 8.1 Valoración de las condiciones de seguridad, de la policía y fracción de delitosdenunciados en ciudades seleccionadas de América Latina

Ciudad Valoración de las condicionesde seguridad a/

Valoración de la actuaciónde la policía a/

N° de denuncias comoproporción de los delitos (%)

Buenos Aires 4,44 4,27 45,6

Córdoba 4,70 4,70 63,4

Rafaela 7,09 6,11 55,4

La Paz 3,90 3,28 32,9

Santa Cruz 4,01 2,87 31,1

Cochabamba 4,82 3,73 36,1

Sao Paulo 4,61 4,98 54,9

Río de Janeiro 4,51 4,56 45,2

Nueva Iguazú 5,27 4,90 59,3

Bogotá 5,24 4,79 40,7

Medellín 6,51 5,60 50,4

Barranquilla 4,66 5,12 35,7

Quito 5,27 4,41 37,0

Guayaquil 5,27 5,25 31,9

Manta 5,44 5,14 30,1

Lima 4,45 3,91 28,2

Arequipa 4,60 3,66 39,2

Piura 4,25 3,43 48,8

Montevideo 4,89 5,14 64,1

Salto 5,96 5,90 77,3

Caracas 4,01 3,47 21,9

Maracaibo 3,13 3,35 49,7

San Cristóbal 3,31 3,24 39,8

Promedio 4,80 4,43 44,3a/ Valoración de 1 a 10, donde 1 representa la menor valoración.

Fuente: CAF (2009b).

194 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

2 La cifra de Córdoba destaca particularmente; sin embargo, de las tres ciudades argentinas incluidas en el estudio,es la que tiene el mayor nivel de inseguridad, seguida por Buenos Aires y finalmente, Rafaela.

Cuadro 8.2 Proporción de las opciones de respuesta a la pregunta:¿deja de salir, o siente miedo cuando sale, debido a la inseguridad?

Ciudad Sí, frecuentemente Sí, algunas veces Nunca No precisaBuenos Aires 44,5 28,3 25,0 2,3

Córdoba 73,3 13,3 11,0 2,5

Rafaela 10,0 8,5 80,0 1,5

La Paz 44,0 39,3 16,5 1,3

Santa Cruz 55,0 39,3 5,8 1,3

Cochabamba 32,0 43,3 23,5 2,5

Sao Paulo 16,8 32,8 50,3 0,3

Río de Janeiro 21,3 31,8 46,5 0,5

Nueva Iguazú 10,8 33,0 55,8 0,5

Bogotá 24,3 47,5 28,3 0,0

Medellín 16,0 28,3 55,8 0,0

Barranquilla 24,5 25,3 50,0 0,3

Quito 37,0 28,8 34,3 0,0

Guayaquil 30,5 56,3 13,3 0,0

Manta 15,5 65,5 19,0 0,0

Lima 32,5 41,3 26,0 0,3

Arequipa 39,5 39,8 19,3 1,5

Piura 33,3 53,3 13,3 0,3

Montevideo 36,8 29,5 33,0 1,3

Salto 12,3 38,3 47,8 1,3

Caracas 30,5 27,3 33,3 9,0

Maracaibo 44,0 40,3 15,3 0,5

San Cristóbal 49,3 29,3 18,8 2,8

Promedio 31,9 35,6 31,4 1,3Fuente: CAF (2009b).

respuestas para cada una de las ciudades se mues-tran en el Cuadro 8.2: más del 70% de la poblaciónde las ciudades encuestadas ha modificado dealguna manera sus costumbres o las mantiene perocon temor. Dos casos destacados los constituyenSanta Cruz y Córdoba2, donde el 94% y 89% de lapoblación, respectivamente, ha cambiado sus hábi-tos por temor a ser víctima de un crimen. Estascifras confirman que la sensación de inseguridad enla región es muy elevada, tal y como lo sugieren lasencuestas de opinión que circulan en los países. Porotro lado, las diferencias en las condiciones deseguridad al interior de un país pueden ser mayoresque las observadas entre ciudades de países distin-tos. Por ejemplo, las reacciones de las personas ante

la criminalidad en Buenos Aires se asemejan más alas respuestas en La Paz que a las observadas enRafaela; de igual modo, Montevideo y Quito separecen más que Montevideo y Salto. Esto sugiereque la inseguridad se ve afectada por condicioneslocales más allá de las tendencias nacionales.

La inseguridad tiene efectos importantes sobre laconfiguración de las ciudades y sobre la relación delas personas con el espacio físico que las rodea.Gaviria y Pagés (2002) muestran que en AméricaLatina las personas de mayor nivel socioeconómicosuelen reportar mayores niveles de victimización,especialmente vinculados a delitos contra la propie-dad. Por su lado, otras investigaciones sugieren que

195

los estratos socioeconómicos más bajos son lasprincipales víctimas de delitos contra las personas,particularmente homicidios (Gaviria et al., 2008; DiTella et al., 2006). Esto quiere decir que la expe-riencia de la violencia puede ser muy diferentesegún los distintos grupos de una sociedad; y de lamisma forma como las ciudades se parcelan porzonas de estratos socioeconómicos, los espaciosurbanos con frecuencia se segregan marcadamenteen función del delito, y ciertos grupos llegan a estarprácticamente confinados a sectores de la ciudad.Esta mayor distancia social contribuye a la creaciónde un ambiente de desconfianza que aumenta laproclividad a la violencia y desestimula la partici-pación e interacción ciudadana para la resoluciónde problemas. En Ciudad de México, por ejemplo,las comunidades cerradas y amuralladas se hanconvertido en un fenómeno frecuente en la configu-ración del espacio urbano (Guerrien, 2004). EnCaracas, hay una marcada percepción de que ciertaszonas de la ciudad (particularmente el oeste) sonmás inseguras que el resto, y aunque esta percep-ción no necesariamente corresponda exactamentecon la distribución territorial de los delitos (espe-cialmente los más violentos), tiene un impactosignificativo sobre los patrones de uso de los espa-cios que son diferentes para distintos estratos socia-les (Rebotier, 2009). En Sao Paulo se ha dado unproceso gradual de segregación, en espacios muycercanos, de grupos socialmente cada vez másdistantes, que se ha materializado a través de laconstrucción de grandes muros que los dividen físi-camente (Caldeira, 2001). El impacto que tiene lainseguridad sobre la vida de las personas tiene unarelación estrecha con el espacio que habitan y surelación con el resto de los miembros de la comuni-dad, por lo que es natural que el ámbito de análisis yde intervención de política pública en esta materiasea la ciudad o la localidad.

Modelos de gestión y el territorio

Como en el caso de la provisión de bienes y servi-cios básicos de infraestructura, para los sistemas deprovisión de seguridad cabe preguntarse si existenrazones para pensar que estos deben estar a cargode las autoridades locales o subnacionales y si ellopuede variar según las actividades. Con el procesode descentralización administrativa que se estáproduciendo gradualmente en la región y queresponde, en gran medida, a motivaciones de carác-

ter político, se han transferido competencias tantoen la provisión de servicios como en la recaudaciónde impuestos (ver capítulo 4). Aunque en algunoscasos haya sido exitosa, esta transferencia no siem-pre ha producido resultados favorables en términosde la calidad de la prestación. La propia dinámicadel proceso de descentralización ha generado condi-ciones para que la gestión de la seguridad pública, yespecíficamente la policía, también se transfiera alos territorios subnacionales, independientementede si esto responde o no a una expectativa de mejo-ramiento en las condiciones de seguridad.

Existen ciertas ventajas en el acercamiento de lagestión de un servicio al territorio que sirve, talcomo se ha comentado con detalle en el capítulo 4.Si el poder de decisión sobre los lugares que debenser patrullados con mayor frecuencia, sobre dóndedeben aplicarse intervenciones de apoyo familiarpara reducir la violencia doméstica, o sobre el tipode estrategia que debe utilizarse para reducir lasconfrontaciones entre bandas locales reside en laslocalidades –donde se tiene un mejor conocimientode las condiciones particulares de cada comunidad–,la probabilidad de que estas u otras intervencionessean exitosas será mayor. De igual forma, en lamedida en que las autoridades locales tengan mayorpoder de decisión sobre la provisión de la seguridad,tanto la población en general como las autoridadesnacionales podrán exigir que rindan cuentas por losresultados observados. Estos dos puntos son losargumentos clásicos a favor de la descentralizaciónterritorial de las decisiones: un mejor acceso y usode información local relevante, y la rendición decuentas. Sin embargo, como también se mencionaen el capítulo 4, existen también razones por las quela concentración del poder de decisión puede sermás conveniente cuando existen economías deescala o de alcance, como puede ser el caso de laprovisión de energía hidroeléctrica; cuando laprovisión requiere elevados niveles de coordinaciónsobre el territorio, como la seguridad nacional; ocuando las capacidades locales no son suficientespara una provisión efectiva.

En el caso de la seguridad ciudadana, la informa-ción local tiene un gran peso cuando se trata de lagestión de intervenciones puntuales, aunque enalgunas actividades como el registro y seguimientode expedientes criminales existen claras economíasde escala. En definitiva, así como en el caso de otros

Seguridad ciudadana desde el territorio

servicios, con la finalidad de que el acercamientodel poder de decisión al territorio tenga un impactopositivo en el caso de la seguridad, los beneficiosdeben ser mayores que los costos en cada casoparticular y deben existir mecanismos efectivos decolaboración entre localidades.

En América Latina existen diferencias importantesen el grado en el que las autoridades locales tienenpoder de decisión sobre la política de seguridad. Enalgunos países como Perú, la policía local (elsereno) no tiene la potestad de hacer arrestos, mien-tras que en la República Bolivariana de Venezuelacada municipalidad puede decidir sobre el equipa-miento que sus policías utilizan y tienen presupues-tos independientes del Gobierno nacional (verRecuadro 8.1). Con el propósito de ilustrar estasdiferencias en una de las dimensiones de la admi-nistración de la seguridad, se construyó un índicede descentralización territorial de la fuerza policialpara varios países deAmérica Latina. A partir de losmarcos legales que rigen el funcionamiento de lapolicía en cada país, se construyó una escala deluno al siete, donde siete representa el nivel de

máxima descentralización y uno, el mínimo. ElCuadro 8.3 muestra el resultado de este índice, ysus siete componentes.

La primera dimensión que se incluye en el índice serefiere a la existencia o no de un cuerpo de policíanacional. Aunque la existencia de tal organismo noimplica necesariamente, a nivel local, una autono-mía reducida en decisiones sobre seguridad ciuda-dana, su existencia sugiere que sí hay un marco(institucional, administrativo y legal) que, de unamanera u otra, moldea la forma en que se aborda laproblemática a nivel nacional, tanto desde el planoevaluativo como desde el plano operacional. Lasegunda dimensión atañe a la naturaleza civil omilitar de la autoridad nacional de la seguridadpública, donde la primera típicamente se interpretacomo una estructura más flexible en términos deiniciativas locales.

La tercera dimensión fue definida en torno a cincosubdimensiones con el objetivo de precisar cuáncerca está el organismo de seguridad pública delámbito local, a nivel institucional, operativo y

196 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Actualmente existen 123 cuerpos policiales en la RepúblicaBolivariana de Venezuela, 24 de ellos corresponden a policíasestadales y 99, a policías municipales. Estos organismostienen como objetivo principal el resguardo del orden público.Por otro lado, el sistema de seguridad pública también secompone de un cuerpo de investigación criminal (CICPC), de uncuerpo de vigilancia y tránsito terrestre, y de la GuardiaNacional, que forma parte de la FuerzaArmada, encargada delresguardo de las fronteras, los parques nacionales, lascarreteras y de ciertos eventos de orden público (Briceño-León,2007). De los 123 cuerpos policiales que existen en 2009, 121fueron creados después de 1990 en el marco del proceso dedescentralización. Aunque las policías municipales existíandesde hacía muchas décadas en algunas ciudades, estasfueron unificadas y militarizadas por decreto presidencial en1969. En ese año se decretó que todas las policías municipalesexistentes debían ser integradas en cuerpos estadales en susjurisdicciones respectivas y en cada estado se designó unmiembro de la Guardia Nacional como comandante general.

Pese a que, a través de este decreto, se intentó proveer decierta uniformidad al sistema de cuerpos policiales del país, locierto es que, salvo el origen castrense de sus comandantes ysus estructuras cuasi militares, no tienen nada en común; másaun, cada una de ellas tiene su propio código, y depende

funcional y operativamente de los gobernadores de susrespectivos estados.

Las policías municipales, por su lado, comenzaron a proliferara partir de 1990 en algunos de los municipios con más recur-sos como reacción al creciente problema de la inseguridad. Aligual que las policías estadales, dependen de los alcaldes y serigen por los códigos de policía estadales, así como por lasordenanzas municipales.

Esta desintegración supone un obstáculo a la hora de coordi-nar esfuerzos para atacar focos de criminalidad intra e inter-estadales, según sea el caso, y para hacerlo de maneraeficiente. En respuesta a esta situación, en el año 2007 seaprobó un decreto con fuerza de ley mediante el cual se creóla Policía Nacional. Aunque aún se encuentra en proceso deorganización, ya está dispuesto que dependerá del Ministeriode Relaciones Interiores y de Justicia y que contará con esta-ciones en todos los estados del país, en los cuales deberátrabajar de manera conjunta con las policías locales yregionales.

Fuente: elaboración propia.

Recuadro 8.1 Los cuerpos policiales en la República Bolivariana de Venezuela

administrativo. Esto permite tener una idea de lacapacidad de respuesta de los cuerpos policiales alas problemáticas locales de seguridad. En primerlugar, se evaluó, al menos a partir del marco legal,la capacidad de decisión de las ramas u organismoslocales (en caso de que existieran) en el ámbitooperativo de la actividad policial. En términos prác-ticos, esto se refiere a si la actividad policial en laslocalidades es planeada a nivel nacional o si, por elcontrario, existe autonomía para diseñar la partepreventiva así como para responder a los actosdelictivos en cada localidad. En segundo lugar, seevaluó si la capacitación y formación del personalpolicial (no civil) está enmarcado y planificado apartir de una política nacional o si existe algún nivelde autonomía local, incluso en lo referente a laplanificación (p.e., en Chile –que no pudo incluirseen el índice por falta de información anterior a lalegislación vigente– aunque el sistema de forma-ción y capacitación policial es de ámbito nacional, anivel regional se planifica qué parte del personalpuede hacer cursos de especialización o llevar acabo estudios adicionales para su mejoramientoprofesional). En tercer lugar, se estudiaron lascaracterísticas de la organización respecto al nivelde competencia local en aspectos específicos como:el proceso de ascensos, el ingreso de nuevo perso-nal, la creación de circunscripciones policiales y laevaluación de desempeño. En cuarto lugar, seconsideró que la existencia de cuerpos policialesmunicipales o metropolitanos en algunas ciudades o

regiones respondía a un esfuerzo por atacar, demanera específica, la problemática de la inseguri-dad, diseñando políticas y cursos de acción másajustados a las características del crimen a nivellocal. Por último, se trató de identificar el nivel departicipación de las comunidades en el sistema deseguridad ciudadana. En la normativa legal de algu-nos países se contemplan explícitamente distintosmecanismos de participación de la comunidad en eldiseño de las políticas de seguridad.

Para cada país se muestran dos valores, el segundocorresponde al nivel del índice según la legislaciónvigente que, en algunos casos, comprende variasleyes y reglamentos aprobados en momentos dife-rentes, por lo que se identifican con “varios años”, yel primer valor para cada país corresponde a lalegislación anterior a la actual, que también puedecorresponder a un año puntual o a varios años. Elcuadro sugiere que, en general, hoy en día losmarcos normativos de los países de la región mues-tran un mayor acercamiento del poder de decisiónsobre la materia policial a las comunidades y locali-dades del que prevalecía en los marcos normativosanteriores. Esta es solo una de las dimensiones de loque sería una medición completa del grado dedescentralización de los servicios policiales, puestoque no necesariamente todo lo que el marco legalpermite se concreta en acciones o en prácticas, sinembargo, es un punto de partida necesario. Lasexperiencias de la región han sido variadas en

197Seguridad ciudadana desde el territorio

Cuadro 8.3 Índice de descentralización territorial de la fuerza policial en países seleccionados de América Latina a/

Bolivia Brasil Colombia Ecuador Perú Venezuela, RBAño de ley anterior y leyvigente 1962 1985 Varios

años b/Variosaños

Variosaños 1993 Varios

años 1999 Anterior Actual Variosaños Actual

No tiene policía nacional 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

Liderazgo civil 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1

Autonomía subnacionalOperaciones 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 1 1

Capacitación 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 1

Organización 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 1

Policía local 0 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 1

Particpación ciudadana 0 0 0 0 0 1 0 1 0 1 0 0

Índice 1 2 5 5 3 4 1 3 1 2 5 6a/ El índice toma valores 0 ó 1, donde 0 significa un sistema centralizado y 1 significa un sistema descentralizado.

b/ Se refiere a que la legislación comprende varias leyes, normas y/o reglamentos aprobados en diferentes años.

Fuente: Elaboración propia a partir de las distintas legislaciones nacionales.

198 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

cuanto al grado de autonomía que se ha otorgadoefectivamente a las policías subnacionales; dehecho, como se destacó antes en el Recuadro 8.1, laexperiencia de la República Bolivariana de Vene-zuela muestra que esta no es una vía unidireccional,puesto que ese país ha tenido niveles de descentrali-zación territorial importantes seguidos de procesosde centralización.

Las implicaciones de los procesos de descentraliza-ción policial o de gestión de la seguridad ciudadanaen general sobre los niveles de criminalidad y deviolencia son difíciles de medir por razones simila-res a las que dificultan la medición del impacto dela descentralización de otros servicios públicos,como se vio en el capítulo 4. Sin embargo, DeMello (2009) analiza el impacto que tuvo la expan-sión acelerada del número de policías municipalesen Brasil sobre distintos tipos de crimen entre 1990y 2008. En ese lapso de 18 años, el número de cuer-pos policiales municipales aumentó en 786 en todoel país, lo cual representó un cambio fundamentalen la gestión de estos servicios. De Mello (2009),utilizando datos tanto para el área metropolitanacomo para el estado de Sao Paulo, encuentra que elestablecimiento de una policía municipal reduce latasa de robo de vehículos (con la víctima presente)en 25% aproximadamente; tiene un impacto algomenor sobre el hurto de vehículos (la víctima no seencuentra presente al momento del hecho); y esen-cialmente, ningún impacto sobre homicidios. Esto

sugiere que la presencia policial tiene un impactomás importante ahí donde representa una amenazareal para el criminal, y dado que la mayoría de losrobos de autos ocurre durante el día, el aumento dela presencia policial incrementa el riesgo de estaactividad, más que el de aquellas que ocurrenprimordialmente en la noche, como el hurto devehículos o incluso el homicidio.

Existe muy poca investigación sistemática relativa ala transferencia de competencias hacia los territoriosdesde la autoridad central en materia de seguridad,por lo que es difícil ofrecer lecciones generalessobre la efectividad de la “descentralización” de laseguridad ciudadana sobre el crimen y la violencia.En efecto, incluso la investigación reseñada sobrepolicías municipales en Brasil no logra distinguirclaramente entre el papel de la transferencia decompetencias propiamente y el aumento en lapresencia policial local. Estas dificultades de análi-sis son análogas a las que existen para otros servi-cios como educación y salud; sin embargo, a modode ilustración, el Cuadro 8.4 muestra algunos indica-dores de seguridad calculados a partir de la encuestade la CAF y fuentes oficiales de estadísticas, distin-guiendo por una parte entre ciudades grandes yciudades pequeñas y por la otra, entre países que enla actualidad tienen un nivel igual o menor a tres enel índice de descentralización de la policía (Bolivia,Ecuador y Perú) o igual o mayor a cuatro (Brasil,Colombia y la República Bolivariana de Venezuela).

Cuadro 8.4 Valoración de la polícia e indicadores de seguridad según tamaño de las ciudades ydescentralización territorial de la fuerza policial en América Latina

Tamaño de la ciudad Centralizado Descentralizado

Valoración de la policía (1-10)Grande 3,9 4,5

Pequeña 4,1 4,4

Valoración de la seguridaden la ciudad (1-10)

Grande 4,6 4,7

Pequeña 4,8 4,4

Porcentaje de la población que hacambiado sus hábitos por la inseguridad

Grande 80,6 60,1

Pequeña 80,9 57,4

Porcentaje de la poblaciónque ha sido víctima de extorsión

Grande 16,1 6,1

Pequeña 12,5 6,9

Porcentaje de la poblaciónque ha sido víctima de abusos policiales

Grande 15,5 9,0

Pequeña 11,5 9,2

Tasa de homicidios por cada100.000 habitantes

Grande 19,6 44,7

Pequeña 14,2 55,2

Fuente: CAF (2009b) y estadísticas oficiales de cada país.

199

El cuadro muestra cómo en varios casos, tanto paraciudades grandes como pequeñas, los países consistemas más descentralizados presentan una valora-ción subjetiva de la policía y unos indicadores dedesempeño policial mejores que en países donde lossistemas son más centralizados, aunque en generalla valoración global de la situación de seguridad noparece ser muy diferente. Las últimas filas delcuadro indican que la tasa de homicidios en paísesmás descentralizados son mayores que en los máscentralizados. Una explicación posible de esteúltimo resultado es que los países con mayoresproblemas de seguridad son los que se han movidomás rápidamente hacia sistemas más desconcentra-dos, aunque también subraya la importancia de noatribuirle una interpretación causal a los patronesmostrados, sino más bien tomarlos como sugerentes.

Más allá de intentar valorar la descentralización ensí misma con precisión, es necesario comprender laestructura de los sistemas de provisión de seguridaden la región con el propósito de identificar los espa-cios dentro de los cuales las autoridades localespueden adelantar iniciativas propias y en cuáles esnecesaria la cooperación entre regiones o una coor-dinación central más directa. Este tema se trata acontinuación.

Sistemas de provisión de seguridadenAmérica Latina

Pese a que hasta ahora se ha enfatizado el aspectopolicial, un sistema de provisión de seguridadcomprende no solamente dicho aspecto, sinotambién el sistema de acusación, juicio y castigo alos criminales así como el sistema de intervencio-nes preventivas a través de políticas sociales o deinfraestructura localizadas. El Programa de Nacio-nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha documen-tado la estructura formal de la organización de lasfiscalías, los sistemas judiciales, los sistemas poli-ciales y de asistencia familiar en la región,evaluando los sistemas de provisión de seguridadciudadana desde cuatro ámbitos: normativo, institu-cional, de la previsión social del delito y del funcio-namiento del órgano policial (PNUD, 2008).

Algunos países y ciudades tienen una Ley Marcoque regula el sistema de seguridad pública en gene-ral, mientras que otros no la tienen; en algunospaíses esta normativa tiene el más alto rango legal,

aunque en ninguno de los países analizados hay unadiferenciación a nivel constitucional entre seguri-dad pública y defensa nacional. Dentro de esta clasede gran paraguas normativo, se inscribe una institu-cionalidad de los sistemas de seguridad tambiénmuy diversa entre países y ciudades. Por ejemplo,en algunos países y ciudades el tema de la seguri-dad se encuentra a cargo de un ministerio especial-mente dedicado y en otros, es parte del ministeriodel interior o del ministerio de la defensa. En algu-nas partes existen canales formales fuertes de parti-cipación ciudadana en la atención a esta problemá-tica mientras que en otros es débil o inexistente. Deigual manera los mecanismos de coordinación poli-cial pueden ser muy diferentes.

El Cuadro 8.5 (ver p.200) describe algunas caracte-rísticas de la institucionalidad de la provisión deseguridad en varios países y ciudades de AméricaLatina. La segunda columna muestra el tipo degobierno, que se refiere al nivel de gobierno que seencarga del tema de seguridad ciudadana: un minis-terio dedicado al tema representaría un tipo degobierno “fuerte” a nivel nacional y una secretaríadedicada lo haría a nivel municipal. Aunque algunasde estas características pueden haber cambiadorecientemente, incluso en algunas ciudades impor-tantes de la región como Caracas o Río de Janeiro,no parece existir una estructura institucional esta-blecida que centralice una estrategia con diversasaristas para atender el problema. A nivel nacional, laexperiencia es variada también, aunque la mayoríade los países carece de una institucionalidad dedi-cada, lo cual puede ser reflejo de la ventaja compa-rativa de los gobiernos locales en esta materia.

La coordinación de la policía, descrita en la terceracolumna, se refiere a la forma de coordinación delas acciones de la policía con los demás sectores delsistema. A nivel nacional, hay varios países en losque no existe tal mecanismo, aunque sí existe, anivel local, bajo alguna modalidad, en todas lasciudades. La cuarta columna se refiere a si existe ono un sistema de asesoramiento y consulta multi-sectorial en el que se incorporan información, reco-mendaciones y observaciones a la política de segu-ridad ciudadana del país o de la ciudad. Cabemencionar en la mayoría de las ciudades este tipode mecanismo existe, al menos formalmente. Laquinta columna describe los órganos encargados delas actividades de evaluación técnica de las condi-

Seguridad ciudadana desde el territorio

200 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

ciones de seguridad y de situaciones críticas parti-culares que pueden manejarse de manera centrali-zada en la institución policial o en alguna instanciacivil; en la mayoría de los casos, la instancia espolicial. Finalmente, la sexta columna muestra unindicador de la existencia de mecanismos para laparticipación ciudadana que, en la mayoría de lospaíses y ciudades, tienen algún nivel de importan-cia, lo cual puede ser instrumental para la imple-mentación de intervenciones con requerimientos deinformación muy local o de participación directa delas comunidades.

Otra dimensión de gran importancia en la institu-cionalidad de los sistemas de seguridad ciudadanaestá relacionada con la prevención social del delito.Por carecer de información a nivel de ciudades o dealguna instancia subnacional, el Cuadro 8.6 muestraalgunas de sus características para el mismo grupode países. Dicho cuadro indica, por una parte, si elpaís cuenta o no con algún organismo encargado dediseñar e implantar políticas sociales focalizadas deprevención del delito y si su acción es de caráctercivil o no. Además, se ilustra la presencia de algu-nas estrategias focalizadas (posiblemente ejecuta-

das por autoridades subnacionales) a grupos ozonas especialmente vulnerables o de alto riesgo. Elcuadro señala algunas de las estrategias comple-mentarias a la acción tradicional de mecanismos decaptura e incapacitación que, en muchos casos,pueden tener impactos sobre la criminalidad y laviolencia en el futuro.

La mayoría de los países cuenta con algún esquemay una organización nacional orientados a la dimen-sión social del delito. Para los gobiernos locales, estaexperiencia puede ser fundamental, en particular enla implementación inicial de este tipo de política.

Por añadidura, aunque la parte policial es de granimportancia, aparte de las características descritas enla sección anterior sobre el grado de cercanía de lasinstancias de decisión al territorio, en la mayoría delas ciudades de la región, los ascensos policiales noestán vinculados a las competencias o al desempeñoy, por lo general, tanto los mecanismos de controlcomo la defensoría policial o las normativas sobre elprocedimiento acusatorio son débiles o inexistentes.La normativa general así como la institucionalidadexistente en las diversas dimensiones de los siste-

Cuadro 8.5 Elementos institucionales de la provisión de seguridad ciudadana en América Latina

Ciudad / País Tipo degobierno

Coordinación de lapolicía

Asesoramiento, consultay cogestión

Área técnica de evaluaciónsituacional

Participaciónciudadana

Buenos Aires Fuerte Central y civil Sí Central y civil Medio

Sao Paulo Fuerte Central y civil No Central y civil Medio

Río de Janeiro Débil Central y policial Sí Central y polial Medio

México, DF Fuerte Central y civil Sí Central y civil Bajo

Caracas Débil No central y policial Sí No central y policial Alto

Argentina Intermedio Central y civil Sí Civil y policial Medio

Bolivia Intermedio Inexistencia Sí Inexistencia Bajo

Brasil Débil Inexistencia Sí Central y civil Bajo

Chile Intermedio No central y civil Sí Central y civil Alto

Colombia Débil Inexistencia Sí Civil y policial Bajo

Ecuador Débil Central y policial No Inexistencia Bajo

México Fuerte Central y policial Sí Central y civil Bajo

Paraguay Débil Central y policial Sí Central y policial Medio

Perú Intermedio Central y policial Sí Inexistencia Medio

Uruguay Intermedio Inexistencia No Central y policial Medio

Venezuela, RB Débil Central y policial Sí Central y policial Medio

Fuente: PNUD (2008).

mas de seguridad ciudadana son muy variadassegún los países e, incluso, puede ser muy distintaentre ciudades del mismo país. Por lo tanto, resultaimprescindible que las estrategias dirigidas a estaproblemática no solamente partan de un diagnósticolocal exhaustivo, sino que apalanquen las capacida-des institucionales existentes que, en última instan-cia, son las que pueden dar sostenibilidad tanto a laspolíticas como a las condiciones sociales logradas apartir de ellas.

Intervenciones a nivel local

Las experiencias de Bogotá, Medellín y, másrecientemente, Sao Paulo han recibido mucha aten-ción tanto en debates de política como en discusio-nes académicas sobre seguridad ciudadana, graciasa sus éxitos en reducir los niveles de criminalidad yviolencia de manera dramática en un período detiempo relativamente corto. Uno de los factoresclaves que tienen en común las experiencias deBogotá y Medellín se refiere al hecho de que losplanes dirigidos a mejorar las condiciones de segu-ridad han estado insertos en estrategias más ampliaspara el mejoramiento de la calidad de vida en lasciudades y para la aceleración del dinamismoproductivo. En Bogotá se implementó una filosofíade “ley, moral y cultura”, en la que el efecto demos-tración de la cultura cívica y la concientizaciónsobre el respeto a las normas han desempeñado unpapel fundamental, pero donde los incentivos tradi-

cionales impuestos a través del sistema policial y deincapacitación también han sido determinantes. Porotra parte, la experiencia de Medellín descansó mássobre el fortalecimiento de la institucionalidad, elrescate de los espacios públicos de convivencia y laparticipación ciudadana, y también sobre unesfuerzo por paliar algunas de las fuerzas deconflictividad más prominentes, como la reinser-ción de los guerrilleros y paramilitares desmoviliza-dos a la sociedad (ver Recuadro 8.2). En todas lasexperiencias de éxito, el fortalecimiento de lafuerza pública policial ha sido clave aunque no demanera indiscriminada. Otro factor clave en lasexperiencias de Bogotá y Medellín ha sido el esta-blecimiento de un sistema de información sobre losprogresos de las ciudades en diversos ámbitos,como el de la seguridad, con el fin de hacer unseguimiento a las metas propuestas e identificarposibles prioridades de acción (Mockus, 2008;Salazar, 2008).

Los planes integrales atienden varias dimensionesdel problema al mismo tiempo y buscan lograr unbalance entre sus partes, dependiendo del diagnós-tico respecto de las necesidades más urgentes de lalocalidad. Los componentes de esos planes, sinembargo, por lo general son intervenciones puntua-les dirigidas a algún elemento particular. Seríaimposible lograr aquí una revisión exhaustiva detodas las clases de intervenciones puntuales que sehan intentado llevar a cabo; no obstante ello, es

201

Cuadro 8.6 Prevención social del delito en países seleccionados de América Latina

PaísAgencia coordinadora Estrategias en zonas de riesgo

Centralizada Características Mecanismos de controlde adicciones

Mecanismos de prevencióncontra la violencia familiar

Argentina Sí Civil Sí Sí

Bolivia Sí Civil No No

Brasil n.d. n.d. Sí Sí

Chile Sí Civil Sí No

Colombia Sí No civil No Sí

Ecuador No existe No No

México Sí Civil Sí Sí

Paraguay Sí Civil No No

Perú No existe No No

Uruguay Sí No civil No Sí

Venezuela, RB Sí No civil Sí No

Fuente: PNUD (2008).

Seguridad ciudadana desde el territorio

A principios de la década de los noventa, Medellín era catalo-gada como una de las ciudades más peligrosas del mundo; así,por ejemplo, en 1991 hubo 368 homicidios por cada 100.000habitantes. Allí confluían la delincuencia común, la organizaday los grupos insurgentes protagonistas del conflicto armadocolombiano. Sin embargo, pese al miedo, pesimismo y descon-fianza instalados en el imaginario colectivo, fue posible revertirla senda negativa y convertir a Medellín en una ciudad atracti-va, amena y segura. Para el año 2005, el número de homicidiospor cada 100.000 habitantes había disminuido a 36.

Estos resultados fueron producto de la participación activa ymancomunada de los organismos gubernamentales y de laseguridad pública, las comunidades, la sociedad civil y el sectorempresarial, así como de la adopción de un enfoque integral dela problemática de la criminalidad que buscó no solo atacar lasconsecuencias más inmediatas de la delincuencia sino pene-trar en el tejido social para modificar, de forma estructural, unambiente proclive a la comisión de delitos.

La estrategia implementada se fundamentó en tres pilares; enprimer lugar, en la necesidad de rescatar la confianza en lasinstituciones públicas como organismos destinados a aumen-tar el bienestar social; en segundo lugar, en el fortalecimientode la cultura ciudadana; y en tercer lugar, en una perspectivaintegral sobre la seguridad y la convivencia ciudadana.

Esta estrategia se concretó en diversos programas implemen-tados tanto por los organismos públicos como por laciudadanía directamente. Gran parte del esfuerzo se concen-tró en fortalecer la fuerza pública policial, reorientando sufuncionamiento al de una institución más integrada a lascomunidades y respetuosa de los derechos humanos. Para talfin, entre otras cosas, se articularon los esfuerzos de laSecretaría de Gobierno y la Policía de la ciudad, involucrandoa esta última en todos los programas puestos en marcha porla Secretaría. Se articularon y organizaron, por ejemplo, losllamados ‘vigilantes informales’, ofreciendo programas decapacitación en distintos aspectos de la labor comunitaria.Para el año 2006 se había capacitado a 1.482 vigilantes, delos cuales 650 se habían organizado en doce asociaciones,cuatro comunas y un corregimiento de la ciudad.

El respeto a los derechos humanos adquirió un papel central puesno podía pretenderse resolver un grave problema de violación dederechos humanos (inseguridad ciudadana) violando derechoshumanos. Se instaló una Unidad Permanente para los DerechosHumanos,destinadaaatendera lasvíctimasdirectasde laviolencia,a sus familias, a los perpetradores y a toda la sociedad, engeneral.

Las comunidades también participaron activamente a través delos comités locales de gobierno, discutiendo y analizando laspolíticas implementadas por la Secretaría, manifestando e infor-mando sobre la problemática en sus comunidades y formulan-do propuestas novedosas en materia de orden público, seguri-dad y convivencia. En Medellín, existen al menos 21 consejosde convivencia ciudadana y 21 comités locales de gobierno.

Otro aspecto en el que se hizo mucho énfasis fue el rescate delespacio público como medio para mejorar la convivencia yfomentar la cultura ciudadana. Se pusieron en marcha progra-mas de actividades culturales y deportivas en las calles,parques, teatros y coliseos. También en este contexto, sebuscó resolver la problemática de los vendedores informalesen las calles, organizándolos, regulándolos y reubicándolos enespacios aptos y, en muchas ocasiones, brindando facilidadespara mejorar su capacitación en mercadeo y áreas afines. Bajoel programa Zonas Transparentes fue posible afiliar y organizara cinco mil venteros ambulantes del centro de Medellín.

Habida cuenta de que la violencia había penetrado en lasociedad hasta sus simientes, se consideró fundamental fomen-tar una cultura de paz y de reconciliación social y, en este senti-do, como parte del programa de desmovilización colectiva delos grupos de autodefensa en Colombia, se formularon progra-mas de reincorporación a la vida ciudadana y productiva de losdesmovilizados, pospenados1 y posliberados del conflicto arma-do. De esta forma, en 2006, 500 desmovilizados empezaron adedicarse productivamente a alguna actividad remunerada y elresto continuó con su formación académica.

Por otra parte, la implementación del programa Víctimas delConflicto de Medellín, destinado a ofrecer asistencia psicoló-gica y económica a las familias afectadas por el conflicto béli-co, también ha contribuido a restituir relaciones sociales rotas,mejorar el clima de confianza ciudadana y disminuir los índicesde violencia. Hasta la fecha, más de 500 personas adultas y300 jóvenes han recibido asistencia; asimismo, se han hechoesfuerzos por documentar y difundir sus experiencias.

Finalmente, se pusieron en marcha planes de desarme en lascomunidades, promoviendo la entrega voluntaria de armas yjuguetes bélicos, y desestimulando su uso a través de campañasde comunicación innovadoras y creativas. Estas actividadesfueron acompañadas por restricciones legales al porte de armasy por la realización de talleres, debates y foros de discusión en elseno de las comunidades.

Fuente: Salazar (2008).

202 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

1 ‘Pospenados’ se refiere a las personas que fueron condenadas por un juez y cumplieron debidamente con su condena;y ‘posliberados’, a las personas sindicadas por algún delito y luego absueltas.

Recuadro 8.2 Medellín segura y pacífica

203

posible describir algunas para las que existen sufi-cientes experiencias en distintos países con el fin deobtener un balance cuidadoso de sus efectos y de versi existen algunos condicionantes a su efectividad.

Presencia policial en hot spots o zonas de altaincidencia

Una tendencia en la prevención del delito, que hacobrado importancia recientemente, plantea ponerel énfasis de la intervención policial sobre los luga-res de alta incidencia delictiva y no sobre indivi-duos o grupos de individuos. La idea se basa en queel entorno físico genera condiciones más o menospropicias para la delincuencia y que la focalizaciónde la atención sobre los lugares de la ciudad conmayores incidentes reportados puede ser unaopción efectiva para reducir la criminalidad. Porejemplo, una calle con poca iluminación, edifica-ciones abandonadas y acceso rápido a una autopistapuede ser un lugar propicio para el establecimientode un punto de venta de drogas, ya que ofreceacceso fácil a una vía rápida para los clientes, difi-cultad de identificación debido a las condiciones deiluminación, y opciones para esconder drogas,dinero y personas. La identificación de este tipo delugares y la concentración de esfuerzos sobre ellospuede ser efectiva, en vista de que aumenta la difi-cultad de delinquir. En una amplia revisión de laliteratura sobre este tema, Braga (2007) concluyeque la mejor evidencia existente (principalmentepara Estados Unidos) apunta a que esta clase depolítica tiene un impacto significativo (alrededor de20%) en la reducción de la criminalidad. Una de laspocas evaluaciones de impacto, si no la única, deuna experiencia de este tipo para un país deAmérica Latina es la del programa Fica Vivo enBrasil, documentada en Peixoto et al. (2009),dichos autores miden el impacto del programa enlas zonas piloto en Belo Horizonte y muestran unimpacto negativo importante sobre las tasas dehomicidio en los barrios de la ciudad.

Una pregunta que surge naturalmente al considerareste tipo de política es si se da un desplazamientode las actividades criminales a otras zonas conmenor presencia policial, cuando se interviene unazona puntual. Los estudios descritos buscan nosolamente medir el impacto del programa en laslocalidades donde se aplica sino también en laslocalidades adyacentes para tratar de determinar si

se observan efectos de “derramamiento” de lacriminalidad de una localidad a otra como conse-cuencia del programa. La evidencia disponible, queno logra descartar efectos sobre comunidades leja-nas, sugiere que en todo caso con frecuencia seobserva una reducción en la criminalidad de zonasadyacentes, lo cual representa un impacto externopositivo, contrario a lo que podría esperarse sihubiera desplazamiento del crimen.

Vigilancia vecinal

La vigilancia vecinal es utilizada por comunidades,formal o informalmente organizadas, para prevenirel crimen, especialmente robos en sus distintasmodalidades. La estrategia consiste en compartir lavigilancia de un territorio determinado entre todoslos vecinos de la comunidad y hacerlo de maneravisible. Ante la detección de cualquier sospechoso,el vecino-vigilante procede a reportar el hecho a lapolicía local u otras autoridades. Se presume que lavigilancia vecinal tiene un efecto preventivo sobreel crimen, principalmente porque afecta las percep-ciones de los criminales potenciales respecto a laposibilidad de ser descubiertos y, por lo tanto, actúacomo disuasivo al momento de decidir cometer uncrimen. De igual forma, la vigilancia vecinalmejora la comunicación entre la comunidad y lapolicía, y al promover la interacción entre distintosmiembros de la comunidad, aumenta también lacohesión social y las posibilidades de controlar elcrimen, ya que se generan ciertas normas decomportamiento aceptables respetadas por todos.

Por lo general, este programa se complementa conla colocación de avisos en las calles y en las propie-dades y con encuestas de seguridad, entre otrasacciones; no tiene límite (ni inferior ni superior) encuanto al área de cobertura, aunque lo habitual esque se aplique con mayor efectividad en urbaniza-ciones o sectores no muy extensos. No suele ser unaestrategia especialmente costosa y suele ser finan-ciada, en forma conjunta, por la comunidad y lapolicía local.

En un estudio que revisa de manera sistemática másde 50 evaluaciones de este tipo de programas, prin-cipalmente en el Reino Unido y Norte América,donde son más populares que en otras partes delmundo (Bennett et al., 2008), se concluye que estasiniciativas son efectivas para reducir la incidencia

Seguridad ciudadana desde el territorio

204 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

del crimen. Además de una revisión narrativa/cuali-tativa de varias experiencias, la revisión de lasevaluaciones cuantitativas, basadas en técnicas decomparación estadística de grupos de tratamiento ycontrol asignados de manera aleatoria, arroja unimpacto promedio de entre 20% y 30% de reduc-ción en el crimen como consecuencia de la aplica-ción del programa. Esta magnitud de los impactosexplica, en parte, la popularidad de estos programasen Estados Unidos y el Reino Unido, donde alrede-dor de 40% y 25% de la población, respectiva-mente, participa en alguna clase de esquema devigilancia vecinal.

Cámaras de vigilancia

Los sistemas de televisión por circuito cerrado seutilizan ampliamente tanto en espacios públicoscomo privados. Su utilización se dirige fundamental-mente a prevenir crímenes contra las personas y laspropiedades. Incluso, en algunos países se trata de laestrategia de prevención más utilizada como comple-mento al sistema de justicia criminal. La utilizaciónde cámaras de seguridad es un tipo de política deprevención situacional del delito, ya que su efectosobre el crimen ocurre principalmente a través de ladisuasión que genera en los posibles criminales alaumentar su probabilidad de detección percibida. Enrealidad, la probabilidad objetiva de deteccióntambién aumenta, así como la posibilidad de que lasautoridades intervengan de forma más expedita yeficaz en situaciones de peligro. Al igual que la vigi-lancia vecinal, actúa también indirectamente a travésde la cohesión que produce entre miembros de lascomunidades y la consiguiente generación de meca-nismos informales de control social.

El uso extendido de cámaras de vigilancia se haconvertido en una de las iniciativas más popularesen años recientes, aunque en general no existe unconsenso científico respecto del impacto que esteinstrumento tiene sobre el crimen. Welsh y Farring-ton (2008a) hacen una evaluación de 41 estudiosrigurosos (con grupos de tratamiento y control,asignación aleatoria, entre otros) que cuantifican elimpacto de las cámaras de vigilancia sobre elcrimen y encuentran que para el caso de cámaras enestacionamientos, se identifica una reducción dealrededor de 50% en el crimen; pero que en otrascircunstancias, como en autobuses u otros lugares,el impacto es pequeño y a veces estadísticamente

indistinguible de cero. Vinculado a la efectividad delas cámaras en estacionamientos, los estudios mues-tran un impacto de alrededor de 26% de reducciónen el robo de vehículos, y la utilización de las cáma-ras, conjuntamente con otro tipo de intervencionescomo patrullas especiales de policía, alarmas, espe-jos, entre otros, aumenta su efectividad.

Iluminación de las calles

Con base en una lógica similar a la que justifica lainstalación de cámaras de vigilancia (e incluso la deintervenciones en zonas de alta incidencia), es razo-nable esperar que las calles más iluminadas seanmás seguras que las menos iluminadas. De hecho,la efectividad de las cámaras y de los programas devigilancia vecinal dependen de que los espaciosmonitoreados tengan una iluminación adecuada.Aunque por lo general la iluminación de las calleses vista como parte de los planes de mejora de lainfraestructura y vialidad de las ciudades, la rela-ción de este tipo de infraestructura con la seguridadciudadana se ha destacado tanto en la discusiónacadémica como política.

Como es de suponer, la literatura académica queevalúa rigurosamente el impacto de la iluminaciónde las calles sobre el crimen encuentra un impactosignificativo sobre la delincuencia en las zonasiluminadas. En una revisión de los estudios conmetodologías más sólidas, Welsh y Farrington(2008b) encuentran que la iluminación de las callesfue efectiva en la reducción de la incidencia decrímenes en ocho de trece estudios evaluados. Seestimó que las zonas donde se emprendieron planesde iluminación de las calles tuvieron, en promedio,una reducción de la criminalidad de 27% respecto alas zonas donde no se implementó esta estrategia.Los resultados no varían sustancialmente en fun-ción de si la reducción de crímenes ocurre durantela noche o durante el día, aunque cuando la ilumi-nación se ve acompañada de medidas complemen-tarias como cámaras de seguridad, su efectividadparece ser mayor.

Programas de tutoría de jóvenes para lareducción de conductas antisociales

La tutoría a jóvenes con alto riesgo de incurrir enconductas antisociales (delincuencia, agresionescontra terceros, deserción escolar, entre otros) es un

instrumento de uso extendido en varios países delmundo para la prevención e, incluso, corrección deproblemas conductuales de la población juvenil.Este tipo de intervención consiste esencialmente enel fomento de relaciones extendidas en el tiempoentre un joven y una figura con un nivel de jerar-quía superior en términos de experiencia, edad opoder que sean relevantes para el joven en cuanto asus posibilidades de visualizarse en ella e imitar susconductas positivas. Ahora bien, esta jerarquía nodebe estar asociada a un rol particular como el demaestro, madre, padre, entre otros, ya que la distan-cia social entre el tutor y el joven podría ser dema-siado grande como para desarrollar una relación deconfianza.

Las dificultades para comprender el impacto queeste tipo de programas realmente tiene sobre elcomportamiento de los jóvenes en situación deriesgo son análogas a las que existen para identifi-car el impacto de otras intervenciones sociales,donde el reto consiste en distinguir la influencia delprograma de aquella que tienen las propias caracte-rísticas de los individuos o de su entorno sobre elresultado de interés, en este caso, la incidenciacriminal. En este marco, Tolan et al. (2008) hacenuna revisión de los estudios que evalúan el impactode estas intervenciones sobre las conductas de losjóvenes y seleccionan solo aquellos que utilizanmetodologías de evaluación de impacto rigurosas ycon resultados de alta credibilidad. Dichos autoresmuestran que esta intervención puede ser efectivaen reducir la incidencia delictiva de jóvenes de altoriesgo así como sus niveles de agresividad en laresolución de conflictos.

Los programas dirigidos a ofrecer entrenamiento apadres de niños menores de cinco años en laprevención de problemas de conducta de los niñoses otro tipo de intervención, vinculado a los de tuto-ría para jóvenes en situación de riesgo. Se hademostrado que este tipo de entrenamiento puedeser efectivo no solamente en reducir conductas anti-sociales más adelante en la vida del niño sinotambién en mejorar sus capacidades de socializa-ción de manera más general, lo que redunda en unmejor rendimiento escolar, en su inserción laboralfutura, entre otros (Piquero et al., 2008).

Programas cognitivo-conductualespara criminales

Otro tipo de intervención, dirigida a reducir lacriminalidad, propone atender directamente tanto apersonas con antecedentes por haber cometidoactos delictivos como a personas con un tipo decomportamiento considerado propenso a cometerdelitos. El objetivo de estos programas es modificarlos déficits cognitivos y las conductas disociadorasque desvían el comportamiento de los sujetos, envista de que estas características son aprendidas yen principio no inherentes a la persona. Dichosprogramas se aplican a individuos de cualquieredad y género, en ambientes comunitarios o eninstituciones, por especialistas en salud mental oprofesionales de formación técnica, aisladamente ocomo parte de un programa más integral. Lipsey etal. (2007) revisan la evidencia sobre sus efectos yencuentran que, por lo general, este tipo de inter-vención tiene un impacto importante. Los grupos detratamiento al cabo de la terapia tienen una probabi-lidad una vez y media menor que los grupos decontrol de reincidir en actividades delictivas.Asimismo, el impacto sobre grupos de mayorriesgo de incidencia (p.e., con historiales criminalesmás extensos) es mayor que sobre grupos de menorriesgo, aunque se identificaron muy pocas diferen-cias entre grupos de edad o género.

Por otro lado, el efecto sobre las probabilidades dereincidencia parece aumentar al incrementar elnúmero de sesiones por semana, en comparacióncon el aumento de la duración total del tratamiento.Por último, cuando el tratamiento se combina conayuda psiquiátrica, entrenamiento vocacional ylaboral y/o con otros programas educativos, suefecto en la reducción de la probabilidad de reinci-dencia es aún mayor.

Un enfoque integral

En general, la lección que se desprende de la aplica-ción de estas y otras intervenciones en el área de laspolíticas públicas es que primero se debe evaluar elimpacto que tienen sobre el crimen antes de asig-narles recursos en grandes cantidades. Además, elportafolio de políticas locales no solamente deberesponder a un criterio de impacto, sino de costo-efectividad.

205Seguridad ciudadana desde el territorio

Con relación al tema de la planificación y de losprocedimientos utilizados para tomar decisionessobre una intervención puntual, existe también lanoción de “acción policial orientada a problemas”(Problem Oriented Policing) que no trata deninguna intervención particular –como la ilumina-ción de las calles o el apoyo a las familias para redu-cir la violencia en el hogar–, sino que se refiere a lamanera en que se aborda un problema de seguridadparticular. En efecto, cuando la acción del Estado enel área de seguridad se basa en una estrategiacentrada en el problema, teniendo en cuenta susposibles aristas, la intervención es significativa-mente más efectiva que cuando ello no sucede(Weisburd et al., 2008). Por ejemplo, la intervenciónsobre un lugar de alta incidencia criminal se puedehacer solo con visitas más frecuentes por parte de lapolicía o estas se pueden combinar con el manteni-miento de la infraestructura local, la incorporaciónde la comunidad en la vigilancia local y el ofreci-miento de incentivos para la incorporación laboral oescolar de jóvenes de la zona, entre otros.

Ciertamente, existe una gran diferencia entre unavisión parcial de un problema particular de seguri-dad y una visión integral, y la evidencia muestraque el enfoque parcial es menos efectivo que elintegral. El caso de Medellín, descrito en el Recua-dro 8.2, al considerar la importancia del rescate delos espacios urbanos, de la presencia policial, de laparticipación de la comunidad, de los programas dedesarme, entre otros, como parte del mismo planestratégico general, es un ejemplo de este tipo deenfoque, y cada ciudad o localidad debe buscar lacombinación de acciones y de intervenciones queresultan más adecuadas a sus necesidades y poten-cialidades.

Prioridades políticas y lógica electoral

El argumento de que la descentralización de laprovisión de servicios mejora la rendición de cuen-tas de las autoridades para con la ciudadaníadescansa en la idea de que los mecanismos que ellatiene para castigar o premiar a quien toma las deci-siones de política funcionan más eficientemente auna escala menor. Ello puede deberse a que lasacciones de las autoridades son más fáciles de iden-tificar, o a que la movilización y sensibilidad polí-tica de las comunidades es mayor a nivel local(cada voto tiene un peso proporcional mayor que en

una elección nacional). Este argumento es difícil deverificar empíricamente, pero es posible ofreceralgunos elementos indicativos de que los incentivosque enfrentan los políticos con respecto a la priori-zación de servicios difieren entre el nivel nacional yel local.

Un ejercicio útil consistiría en comparar la fraccióndel presupuesto total que dedican las autoridadesmunicipales y el gobierno nacional al tema de laseguridad ciudadana. Dado que las competencias deambos niveles de gobierno son distintas, es de espe-rar evidentemente que haya diferencias en el nivelde esta fracción; sin embargo, al comparar, porejemplo, el cambio en esta fracción entre dos añosdeterminados, tratando de mantener los rubros degasto en niveles comparables y donde los niveles degobierno comparten competencias, se puedeevaluar si hay o no diferencias en los incentivos queenfrentan las autoridades a distintos niveles paradirigir recursos hacia este sector. El Recuadro 8.3hace un ejercicio similar para las municipalidadesde la ciudad de Lima y encuentra varios aspectosrelevantes. En primer lugar, muestra que entre 2005y 2006, mientras el gobierno nacional reducía lafracción del gasto dedicada a la seguridad ciuda-dana, las autoridades municipales de Lima loaumentaban; y en segundo lugar, que existen gran-des diferencias en la prioridad que cada una de lasmunicipalidades le otorga al problema, lo que debe-ría ser reflejo de un mejor ajuste de las decisionesmunicipales a las necesidades y preocupaciones dela localidad.

De la experiencia de Lima en Perú, y de otrasciudades como México DF (Méndez, 2009) no sedesprenden conclusiones definitivas, pero sí indi-cios de que los incentivos que tiene quien toma lasdecisiones públicas a nivel local con respecto a laseguridad ciudadana son diferentes a los queenfrenta una autoridad a nivel nacional. Valdría lapena investigar más la hipótesis de que el meca-nismo de rendición de cuentas es más efectivo, biensea por la visibilidad de la política o porque losmecanismos de presión de la ciudadanía son máseficaces, puesto que las diferencias entre elgobierno nacional y las municipalidades sugierenque el tamaño de la jurisdicción guarda relación conel peso que cada ámbito de acción tiene en las prio-ridades de política.

206 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

207Seguridad ciudadana desde el territorio

En Perú, el organismo encargado de atender los problemas dela seguridad ciudadana es el Ministerio del Interior a través desu programa de orden interno que contempla una variedad desubprogramas, los cuales, a su vez, se componen de distintasactividades. Estos subprogramas y actividades abarcan lacoordinación con las autoridades regionales y locales entemas relativos a la seguridad; las acciones destinadas anormar y controlar el mercado de armas y explosivos; elcontrol de los movimientos migratorios; el mejoramiento de losaspectos funcionales y académicos de los cuerpos policiales;las operaciones policiales y la seguridad ciudadana, entreotros. Por su parte, los municipios distritales dedican tambiénuna parte de su presupuesto anual a prestar servicios deseguridad ciudadana en sus jurisdicciones. Estos servicios

incluyen el serenazgo, cámaras de vigilancia, centrales deemergencia y atención de denuncias, redes de comunica-ciones entre juntas vecinales y policía, entre otros.

En el Cuadro 1 se presenta el presupuesto de seguridadciudadana como proporción del presupuesto total, tanto delpaís como de los municipios distritales de Lima, para los años2005 y 2006 y la variación anual. Los municipios distritales seclasificaron según su nivel socioeconómico en cinco cate-gorías. Se observa que el gasto suele ser mayor a nivel demunicipios distritales que a nivel nacional, salvo algunasexcepciones. Además, mientras que entre estos años, huboun aumento en esta proporción en 19 de los 30 municipiosreportados, a nivel nacional esta se redujo.

Recuadro 8.3 La seguridad ciudadana y el presupuesto en Perú y en las municipalidadesdistritales de Lima

Cuadro 1. Presupuesto de seguridad ciudadana como proporción del presupuesto totalen Perú y en las municipalidades de Lima

% del presupuestodistrital (2005)

% del presupuestodistrital (2006) Variación

Perú a/ 3,22 3,07 -0,15

Nivel socioecómico ASan Isidro 16,60 18,60 2,00

La Molina 10,70 12,00 1,30

Nivel socioecómico BMiraflores 12,30 11,30 -1,00

Surco 7,50 9,30 1,80

San Borja 10,20 9,40 -0,80

Jesús María 8,10 10,00 1,90

Surquillo 7,10 6,60 -0,50

Magdalena 6,80 9,50 2,70

San Miguel 2,00 3,40 1,40

Punta Hermosa 9,40 7,60 -1,80

Chaclacayo 2,90 3,30 0,40

Punta Negra 6,60 6,50 -0,10

Nivel socioecómico CLima 1,60 1,10 -0,50

La Victoria 11,70 12,30 0,60

Ate 3,90 5,70 1,80

San Martín de Porres 4,70 5,50 0,80

San Juan de Miraflores 3,40 6,40 3,00

Los Olivos 3,40 3,90 0,50

Santa Anita 9,40 7,00 -2,40

Chorrillos 3,00 3,90 0,90

San Luis 3,80 5,30 1,50

Independencia 2,60 3,00 0,40

Rímac 4,00 2,60 -1,40

Comas 1,30 1,50 0,20

Continúa

Un mayor gasto a nivel municipal puede estar relacionado conuna percepción de que las autoridades nacionales no estánatendiendo de manera eficiente la problemática de seguridadciudadana y que, por lo tanto, se requiere un esfuerzo mayora nivel local. También puede deberse al hecho de que lasmunicipalidades pueden identificar con mayor certeza lagravedad de la problemática de seguridad y diseñar, conse-cuentemente, estrategias más adecuadas a la especificidadde cada lugar. Por otro lado, tal vez los ciudadanos tienenmayor capacidad de presionar a sus autoridades locales pormejoras en su calidad de vida, lo cual se traduce en priori-dades presupuestarias más cercanas a sus preferencias.

Un aspecto que debe resaltarse en estos datos es la granheterogeneidad en las proporciones que las distintas munici-palidades dedican a la seguridad ciudadana; puede obser-

varse que, en general, las municipalidades más ricas son lasque dedican comparativamente más de su presupuesto aatender la problemática de la criminalidad. Existen, desdeluego, excepciones, como por ejemplo la municipalidad de LaVictoria –donde los niveles de pobreza y de criminalidad sonelevados– que dedicó en ambos años incluso más que algu-nas de las municipalidades más ricas. Estas diferencias enpresupuesto se traducen, asimismo, en diferencias en lasestrategias que cada municipalidad utiliza para lidiar con elcrimen. Mientras algunas municipalidades hacen una apuestamás fuerte por la tecnología, otras han implementado planesde coordinación entre distintos cuerpos de seguridad; y otras,inclusive, han apostado por una mayor participación y coordi-nación en las comunidades.

Fuente: elaboración propia con base en Muñoz (2009).

Una dimensión relevante en la discusión sobre losincentivos políticos para intervenir en el tema deseguridad ciudadana es la dimensión distributiva.La visión tradicional de que la lucha contra elcrimen se lleva a cabo esencialmente a través depolíticas de “mano dura”, combinada con el hechode que el grueso de las actividades criminalesocurre en sectores económicamente menos favore-cidos (Di Tella et al., 2006), puede ocasionar que lalucha contra el crimen se convierta en maltrato eirrespeto por los derechos ciudadanos de los pobres,lo cual en sociedades desiguales como las latinoa-mericanas conlleva elevados costos electorales y, enconsecuencia, la inacción por parte de las autorida-des. Este es un problema de información local,focalización adecuada de las intervenciones y

concepción unidimensional de la problemática queprecisamente destaca la importancia que puedentener los mecanismos de decisión a nivel local paraatender los problemas tecnológicos del uso efectivode la información y la flexibilidad en el diseño eimplementación de intervenciones así como paramejorar las posibilidades de que el canal político derendición de cuentas y de generación de incentivosadecuados para los tomadores de decisiones funcio-ne correctamente.

Las encuestas de victimización, que pueden serimplementadas con una frecuencia elevada y conrepresentatividad estadística de áreas geográficasrelativamente pequeñas, son una herramienta útilpara la rendición de cuentas y el seguimiento de los

208 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Continuación

Cuadro 1. Presupuesto de seguridad ciudadana como proporción del presupuesto totalen Perú y en las municipalidades de Lima

% del presupuestodistrital (2005)

% del presupuestodistrital (2006) Variación

Nivel socioecómico DEl Agustino 4,70 7,10 2,40

Villa El Salvador 2,40 3,50 1,10

Puente Piedra 5,50 3,50 -2,00

Lurín 4,90 3,60 -1,30

Ancón 3,50 3,40 -0,10

Nivel socioecómico EVilla María del Triunfo 1,30 3,30 2,00a/ Para calcular el presupuesto de seguridad ciudadana en Perú se utilizaron los subprogramas de orden interno de entrenamientode recursos humanos y de seguridad ciudadana y la actividad de vigilancia policial de naturaleza civil del subprogramade operaciones policiales.Fuente: Muñoz (2009).

avances en materia de inseguridad. El Cuadro 8.7muestra la lista de algunas de las encuestas de victi-mización que actualmente se llevan a cabo envarios países de la región, indicando la cobertura, elaño de inicio y la frecuencia con la que se realiza.

El hecho más importante es que, en prácticamentetodos los países, existe alguna encuesta de este tipo,y en muchos hay más de una; algunas de lasencuestas tienen cobertura nacional, pero otrascubren ciudades o grupos de ciudades. Un primer

209Seguridad ciudadana desde el territorio

Cuadro 8.7 Encuestas de victimización en América LatinaCiudad/es Nombre de la encuesta Institución responsable Inicio FrecuenciaArgentina

Buenos Aires (BA)Encuesta de Victimización

de la ciudad de BAGobernación de BA y Universidad de San

Andrés2007 Anual

40 centros urbanos Encuestas de Victimización Universidad Torcuato Di Tella 2006 Semestral

Bolivia

La Paz y El AltoEncuesta de Seguridad Ciudadana

La PazObservatorio de democracia y seguridad 2006

Chile

ChileEncuesta Nacional Urbana

de Seg. CiudadanaINE 2003 Anual

47 comunas urbanas Encuesta de Delincuencia Libertad y Desarrollo 2006 Trimestral

41 comunas Índice Paz Ciudadana Fundación Paz Ciudadana 2006 Semestral

ColombiaBogotá, Cali y Medellín Encuesta de Victimización DANE 2003

Bogotá, Cali, Medellín,Barranquilla, Cartagena y Cúcuta

Encuesta de percepción y victimizaciónen 6 ciudades

Fundación Seguridad y Democracia 2006 Anual

BogotáEncuesta de percepción de seg.

y victimizaciónCámara de Comercio de Bogotá 1998 Semestral

EcuadorProvincias Encuesta de Victimización Gobierno de Ecuador 2008

MéxicoMéxico DF y zonas urbanas delEdo. de México

Encuesta de Victimizacióny Eficacia Institucional

Programa de Estudios para la SeguridadPública y Estado de Derecho

2005 Semestral

Urbana y varias entidadesfederales

Encuestas Nacionalessobre Inseguridad

Instituto Ciudadano de Estudiossobre la Inseguridad

2002 Anual

PerúLima, Arequipa, Cusco,Huamanga, Iquitos y Trujillo

Estudio de Victimización en 7 ciudades SINASEC y Apoyo Opinión y Mercadeo 2005

Lima Encuestas de Victimización varias Instituto de Defensa Legal 2003 Varios

Venezuela, RB

NacionalEncuesta Nacional de Victimización

y Seg CiudadanaINE y Consejo Nacional de Prevención

y Seguridad CiudadanaAnunciado en

2009BrasilSao Paulo, Río de Janeiro,Recife y Vitoria

Pesquisa de VitimizacaoGabinete de Seguranza institucional,

FIA-USP e Ilanud 2002

NacionalPesquisa Nacional por Amostra

de DomicílioIBGE 2009 Anual

Río de Janerio Pesquisa de Vitimizacao Universidade de Rio de Janeiro e IMS 2005

Varios paísesAmérica Latina Latinobarómetro Latinobarómetro 1995 Anual

46 países Encuesta Internacional de Victimización ICVS International working group 1989 Anual

Fuente: elaboración propia.

paso para avanzar hacia una mejor gestión delproblema de la inseguridad en la región es generarespacios de discusión de los resultados de estasencuestas con las autoridades locales y nacionales,donde pueden contrastarse las cifras oficiales yentablar un diálogo entre los miembros de la comu-nidad, los responsables de la implementación depolíticas y los encargados de hacer seguimiento alas cifras. De esta forma, se pueden sentar las basespara la fijación de metas concretas y consensuadasde desempeño (tanto con cifras administrativascomo de victimización) sobre las cuales puedemedirse objetivamente el progreso de las condicio-nes de seguridad en la localidad. Cada país y cadaciudad requieren un diagnóstico del estado de laproducción de cifras tanto oficiales/administrativascomo de victimización, y la definición, a partir deallí, de las necesidades que pueden tener en estesentido.

Conclusiones

La seguridad ciudadana es un derecho de todos. Setrata del derecho a movilizarse libremente en el terri-torio y a vivir sin temor a perder la vida fortuitamentepor una lucha entre bandas. Ahora bien, también setrata del derecho que tiene el ciudadano excluido, queha sido abusado familiarmente desde niño y que estápredispuesto a la violencia, a insertarse de unamanera funcional a la vida social. La mayor parte delos ciudadanos en América Latina sufren a diario laviolación de estos derechos fundamentales de una uotra manera, y ello representa un drama individual yun problema de política pública de primer orden paralas autoridades locales en la región.

Los gobiernos locales han venido cobrando prota-gonismo en esta esfera, debido tanto a la inercia delproceso de descentralización en muchos paísescomo al aumento de las exigencias de las propiascomunidades para con las autoridades a fin de queofrezcan soluciones. El grado en que las autorida-des subnacionales tienen potestad para tomar deci-siones sobre este tema varía según el país, pero entodos los casos existen espacios de acción quepueden hacer una diferencia significativa en losterritorios. Sin embargo, existen varias dimensionesen las que se torna necesario un elevado nivel decoordinación a nivel nacional y donde cobran prota-

gonismo diversas instituciones del Estado central.Existen razones de peso para esperar que la descen-tralización de los sistemas de seguridad ciudadanatenga un impacto positivo sobre la seguridad. Enprimer lugar, la complejidad del problema requiereel uso de información local, requiere la flexibilidadpara atender circunstancias particulares de cadasitio y para mejorar la calidad de la rendición decuentas entre las autoridades y la ciudadanía. Pese aque resulta difícil referir evidencia concluyente,existen indicios de que en efecto estos canalesoperan en la dirección descrita.

En este contexto, las autoridades locales de laregión deben ofrecer respuestas creíbles y sosteni-bles. De las experiencias revisadas, surge la conclu-sión de que las estrategias de seguridad que formanparte de planes ciudadanos más amplios, quecontemplan dimensiones sociales en un sentidoextendido así como aspectos productivos y de forta-lecimiento institucional, tienen mayores probabili-dades de ser exitosas no solamente en el corto plazosino también de ser sostenibles en el tiempo.Incluso, en lo referido a intervenciones puntualessobre problemas de seguridad, la evidencia muestraque las experiencias que tienen más éxito son aque-llas que atienden todas sus dimensiones de maneraintegral. Uno de los elementos que merece serresaltado de estas últimas es el esfuerzo por generarun compromiso colectivo para el rescate de laciudad, tanto a través del uso adecuado de espaciospúblicos, como plazas y parques, así como pormedio de la generación de confianza, promoción dela cohesión y del sentido de pertenencia a ella.Estos elementos interactúan positivamente entre síy pueden contribuir a la generación de círculosvirtuosos de acumulación de capital social y aten-ción efectiva de las necesidades de la población.

Finalmente, aunque en muchos casos exista eviden-cia empírica cualitativa sobre la efectividad de lasintervenciones locales, no cabe duda de que elbagaje de conocimientos para la formulación depolíticas y estrategias de seguridad ciudadana esaún insuficiente y, en la medida de lo posible, losgobiernos locales deberían realizar evaluaciones deimpacto de sus iniciativas, por ejemplo, a través depruebas piloto especialmente diseñadas para esepropósito.

210 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

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226 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

AnexosAnexos

228 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

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230 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

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73.4

82,00

Huán

uco

43,00

68,50

83,38

3,12

1,11

2.163

,00Ica

23,00

75,20

97,16

2,66

2,69

6.485

,00Ju

nín38

,0070

,2092

,424,7

53,3

54.4

68,00

LaLib

ertad

26,00

74,10

91,92

5,79

4,63

5.267

,00La

mbay

eque

29,00

73,30

93,48

4,25

2,76

4.082

,00Lim

a16

,0078

,4097

,9029

,9950

,6210

.655,0

0Lo

reto

44,00

68,30

94,54

3,49

2,12

3.709

,00Ma

dred

eDios

38,00

70,30

96,76

0,40

0,40

6.191

,00Mo

queg

ua25

,0074

,7095

,260,6

21,6

716

.255,0

0Pa

sco

40,00

69,70

91,71

1,05

1,21

7.242

,00Pi

ura

40,00

69,60

90,76

6,31

4,12

4.168

,00Pu

no57

,0064

,7087

,764,8

52,3

12.9

41,00

SanM

artín

34,00

71,70

92,26

2,91

1,28

2.740

,00Ta

cna

24,00

75,00

96,34

1,17

1,49

7.716

,00Tu

mbes

31,00

72,70

96,59

0,80

0,50

3.809

,00Uc

ayali

42,00

68,90

95,20

1,74

1,15

4.160

,00

Boliv

ia

Cens

o20

01Pr

omed

io20

04-2

006

2006

Chuq

uisac

a71

,0062

,8973

,034,3

53,6

12.3

77,00

Coch

abam

ba72

,0062

,5785

,476,9

14,9

01.9

78,00

ElBe

ni60

,0065

,2091

,1218

,4716

,952.5

30,00

LaPa

z64

,0062

,6488

,6128

,1423

,682.3

19,00

Orur

o82

,0060

,7389

,394,4

44,9

63.1

24,00

Pand

o63

,0064

,5489

,630,7

90,9

43.3

13,00

Potos

í99

,0057

,7871

,588,6

15,0

41.6

17,00

Santa

Cruz

54,00

66,57

92,74

23,29

30,12

3.550

,00Ta

rija53

,0066

,8385

,905,0

19,8

05.8

96,00

Cuad

roA.

1Co

ntin

uació

n

231Anexos

Arge

ntin

a

Cens

o20

01Pr

omed

io20

05-2

007

2000

Buen

osAi

res

15,00

73,99

98,30

41,26

43,15

10.05

9,00

Catam

arca

15,50

73,38

96,80

1,02

0,84

8.439

,00Ch

aco

24,00

69,97

91,00

2,89

0,80

4.013

,00Ch

ubut

13,10

72,16

96,50

1,25

2,58

15.91

5,00

Ciud

adde

Buen

osAi

res

9,00

75,00

98,00

n.d.

n.d.

36.47

3,00

Córd

oba

16,20

74,90

97,70

9,16

8,47

9.939

,00Co

rrien

tes23

,5072

,0392

,802,7

61,5

84.4

40,00

Entre

Ríos

14,90

74,08

96,60

3,43

2,84

6.951

,00Fo

rmos

a28

,9070

,8093

,201,4

50,6

22.7

36,00

Jujuy

18,40

72,50

94,60

1,83

0,98

3.914

,00La

Pamp

a12

,4074

,7897

,000,9

00,8

312

.345,0

0La

Rioja

23,50

72,54

97,30

0,89

0,54

10.33

6,00

Mend

oza

12,10

74,95

96,40

4,71

6,09

6.711

,00Mi

sione

s19

,6072

,6993

,302,8

81,5

86.5

21,00

Neuq

uén

13,00

75,24

96,10

1,46

5,20

17.72

9,00

RíoN

egro

14,70

73,86

95,80

1,66

1,84

10.22

1,00

Salta

19,10

71,88

94,80

3,24

2,03

5.084

,00Sa

nJua

n18

,8073

,6396

,801,8

61,4

96.4

89,00

SanL

uis17

,8074

,0696

,801,1

40,9

916

.596,0

0Sa

ntaCr

uz14

,5072

,9398

,400,6

02,5

220

.712,0

0Sa

ntaFe

14,30

74,17

97,30

8,96

10,70

10.44

8,00

Santi

agod

elEs

tero

14,80

71,53

93,40

2,36

1,03

2.518

,00Tie

rrade

lFue

go10

,1074

,8499

,300,3

21,0

018

.490,0

0Tu

cumá

n24

,5072

,4296

,103,9

92,3

05.0

01,00

a/Co

mo

porc

enta

jede

ltot

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ciona

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Valo

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les,c

álculo

spro

pios.

Cont

inúa

232 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regionesSa

ntiag

odel

Ester

o14

,8071

,5393

,402,3

61,0

32.5

18,00

Tierra

delF

uego

10,10

74,84

99,30

0,32

1,00

18.49

0,00

Tucu

mán

24,50

72,42

96,10

3,99

2,30

5.001

,00

Chile

Cens

o20

02Pr

omed

io20

04-2

006

2006

Aisé

n7,6

076

,8889

,500,6

30,5

811

.580,0

0An

tofag

asta

9,30

75,33

98,10

3,45

8,63

31.30

9,00

Arau

canía

9,90

76,19

92,60

5,92

2,38

5.167

,00At

acam

a9,3

077

,5189

,801,7

22,1

716

.404,0

0Bí

o-Bí

o8,9

076

,1994

,9012

,548,8

08.8

75,00

Coqu

imbo

9,40

78,43

91,90

4,25

2,82

8.282

,00O’

Higg

ins8,0

076

,7089

,405,3

54,9

311

.327,0

0Lo

sLag

os8,7

075

,8992

,204,9

94,4

411

.156,0

0Ma

galla

nesA

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aChil

ena

10,70

76,00

96,60

0,99

1,90

24.54

4,00

Maule

7,50

76,15

86,80

6,16

4,53

9.385

,00RM

S7,7

078

,0097

,0041

,6346

,2814

.293,0

0Ta

rapa

cá8,3

077

,1497

,701,7

83,8

927

.094,0

0Va

lpara

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077

,2295

,9010

,598,6

410

.474,0

0

Vene

zuela

,RB

Cens

o20

01Pr

omed

io20

05-2

007

2007

Distr

itoCa

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n.d.

74,38

97,70

8,96

10,55

15.04

3,56

Mira

nda

n.d.

73,84

96,70

10,41

12,64

14.36

9,37

Mona

gas

n.d.

70,76

93,20

3,09

3,90

17.28

1,83

Arag

uan.d

.73

,3696

,506,0

85,9

711

.073,7

5Fa

lcón

n.d.

71,64

92,70

3,27

3,77

13.87

6,46

Anzo

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in.d

.71

,9094

,605,3

86,1

813

.845,9

5Ca

rabo

bon.d

.72

,0196

,208,1

19,4

712

.122,6

0Nu

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.73

,6195

,301,5

91,3

09.9

85,34

Bolív

arn.d

.72

,1695

,305,5

65,3

19.4

06,49

Zulia

n.d.

71,08

91,80

13,14

14,38

11.52

6,50

Tách

iran.d

.69

,9893

,104,2

74,0

810

.398,9

6La

ran.d

.72

,6091

,906,5

35,1

28.9

99,70

Mérid

an.d

.71

,1290

,703,0

62,3

08.5

69,09

Guár

icon.d

.71

,2389

,802,7

01,9

98.3

73,51

País

Morta

lidad

infa

ntil

(por

mil)

Espe

ranz

adev

ida

(año

s)Al

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tism

o(p

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onal

a/PI

Bre

gion

ala/

PIB

perc

ápita

( USD

PPP)

Cuad

roA.

1Co

ntin

uació

n

233Anexos

Barin

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.68

,7189

,202,7

32,0

99.5

43,69

Cojed

esn.d

.68

,4991

,501,0

90,8

89.3

38,04

Sucre

n.d.

69,90

89,40

3,34

2,33

8.313

,63Tr

ujillo

n.d.

69,73

88,10

2,58

1,78

8.736

,00Ya

racu

yn.d

.69

,8790

,902,1

61,7

18.6

32,94

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gues

an.d

.70

,4488

,803,1

72,1

97.6

53,37

Apur

en.d

.68

,7387

,101,7

11,3

88.6

08,31

Delta

Amac

uro

n.d.

64,86

93,00

0,55

0,35

7.780

,77Am

azon

asn.d

.65

,7093

,400,5

10,3

36.8

99,92

Ecua

dor

Cens

o20

01Pr

omed

io20

05-2

007b/

2006

Azua

yn.d

.n.d

.n.d

.5,0

05,0

56.7

37,61

Bolív

arn.d

.n.d

.n.d

.1,3

50,6

63.2

14,34

Caña

rn.d

.n.d

.n.d

.1,6

81,2

95.1

30,52

Carch

in.d

.n.d

.n.d

.1,2

30,8

54.5

83,38

Cotop

axi

n.d.

n.d.

n.d.

2,94

2,36

5.293

,34Ch

imbo

razo

n.d.

n.d.

n.d.

3,29

1,72

3.487

,03El

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n.d.

n.d.

n.d.

4,47

3,58

5.337

,05Es

mera

ldan.d

.n.d

.n.d

.3,2

31,1

26.2

00,29

Guay

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.n.d

.n.d

.26

,8822

,795.6

62,24

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n.d.

n.d.

n.d.

2,92

1,93

4.404

,20Lo

jan.d

.n.d

.n.d

.3,2

41,9

74.0

16,15

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.n.d

.n.d

.5,4

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44.4

66,34

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.n.d

.n.d

.9,7

56,5

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72,38

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.n.d

.n.d

.0,9

70,4

53.0

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n.d.

n.d.

n.d.

0,70

0,36

3.439

,12Pa

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n.d.

n.d.

n.d.

0,55

2,21

24.32

6,35

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n.d.

n.d.

n.d.

19,86

20,37

6.839

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n.d.

n.d.

3,69

2,93

5.234

,20Za

mora

Chinc

hipe

n.d.

n.d.

n.d.

0,64

0,41

4.316

,15Ga

lápag

osn.d

.n.d

.n.d

.0,1

70,5

120

.533,1

0Su

cumb

iosn.d

.n.d

.n.d

.1,1

88,2

846

.680,4

8Or

ellan

an.d

.n.d

.n.d

.0,8

010

,8694

.311,6

9a/

Com

opo

rcen

taje

delt

otal

nacio

nal.

b/Va

lora

greg

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ible.

Fuen

te:inf

orma

ciónd

eorg

anism

osofi

ciales

,cálc

ulosp

ropio

s.

234 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro B.1 Argentina a/

RegiónÍndice

competitividad2009

Instituciones Cienciay tecnología

Estimación competitividaddado el nivel de PIBper cápita regional

Residuosestimados

Tierra del Fuego 3,81 0,43 0,50 4,00 -0,19

Santa Cruz 3,80 0,59 0,34 4,04 -0,24

Chubut 3,48 0,64 0,32 3,00 0,49

Santa Fe 3,19 0,63 0,29 2,53 0,66

La Pampa 3,14 0,75 0,31 2,62 0,52

San Luis 3,13 0,77 0,41 2,61 0,53

Neuquén 2,97 0,44 0,31 3,50 -0,53

Buenos Aires 2,97 0,67 0,31 2,56 0,41

Córdoba 2,94 0,50 0,33 2,53 0,41

Río Negro 2,90 0,43 0,40 2,58 0,33

San Juan 2,67 0,59 0,38 2,35 0,32

Entre Ríos 2,65 0,65 0,15 2,38 0,27

Mendoza 2,63 0,43 0,28 2,61 0,02

La Rioja 2,15 0,59 0,20 2,35 -0,20

Corrientes 2,09 0,58 0,25 2,23 -0,14

Catamarca 2,08 0,51 0,19 2,39 -0,31

Tucumán 2,08 0,39 0,25 2,24 -0,16

Misiones 2,07 0,58 0,17 2,24 -0,17

Jujuy 1,97 0,45 0,16 2,24 -0,28

Salta 1,94 0,43 0,21 2,25 -0,31

Santiago del Estéreo 1,78 0,59 0,15 2,16 -0,39

Formosa 1,72 0,49 0,11 2,16 -0,44

Chaco 1,56 0,52 0,12 2,16 -0,60

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

Fuentes: Bolsa de Comercio de Córdoba, cálculos propios.

Anexo B: Mediciones de competitividad regional en América Latina

235Anexos

Cuadro B.2 Bolivia a/

Región Índice competitividad2004 / 2005 Instituciones b/ Ciencia

y tecnología c/

Estimación competitividad dadoel nivel de PIB per cápita

regional

Residuosestimados

Santa Cruz 3,11 2,13 2,54 2,76 0,35

Tarija 2,93 2,16 2,26 2,75 0,18

Cochabamba 2,83 2,09 2,38 2,76 0,07

La Paz 2,77 1,96 2,29 2,75 0,02

Pando 2,74 2,80 2,89 2,73 0,01

Chuquisaca 2,69 2,19 3,26 2,76 -0,07

Beni 2,68 2,03 2,42 2,76 -0,08

Oruro 2,62 1,95 2,27 2,76 -0,14

Potosí 2,41 1,95 2,07 2,75 -0,34

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

b/ Se calculó promedio simple entre los subindicadores Efectividad administración pública e imperio de la ley.

c/ Se calculó promedio simple entre los subindicadores Recursos empresariales y Transferencia tecnológica.

Fuentes: Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, cálculos propios.

236 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro B.3 Brasil a/

RegiónÍndice

competitividad2006

Instituciones Cienciay tecnología

Estimación competitividad dadoel nivel de PIB per cápita

regional

Residuosestimados

Sao Paulo 0,85 n.d. 0,83 0,62 0,23

Río de Janeiro 0,79 n.d. 0,70 0,58 0,21

Distrito Federal 0,74 n.d. 0,51 0,99 -0,24

Río Grande do Sul 0,71 n.d. 0,69 0,51 0,20

Paraná 0,70 n.d. 0,65 0,49 0,20

Santa Catarina 0,65 n.d. 0,57 0,54 0,11

Minas Gerais 0,59 n.d. 0,59 0,45 0,14

Mato Grosso doSul

0,51 n.d. 0,31 0,44 0,06

Espírito Santo 0,48 n.d. 0,33 0,54 -0,06

Pernambuco 0,44 n.d. 0,36 0,36 0,08

Paraíba 0,43 n.d. 0,36 0,34 0,09

Sergipe 0,41 n.d. 0,26 0,38 0,03

Río Grande doNorte

0,40 n.d. 0,34 0,37 0,04

Goiâs 0,40 n.d. 0,30 0,43 -0,03

Amazonas 0,39 n.d. 0,33 0,47 -0,08

Ceará 0,35 n.d. 0,34 0,34 0,01

Mato Grosso 0,34 n.d. 0,26 0,48 -0,14

Bahia 0,34 n.d. 0,32 0,37 -0,03

Amapá 0,33 n,d, 0,32 0,41 -0,08

Tocantins 0,31 n.d. 0,23 0,38 -0,06

Pará 0,30 n.d. 0,29 0,33 -0,03

Alagoas 0,30 n.d. 0,25 0,36 -0,06

Acre 0,30 n.d. 0,24 0,38 -0,08

Roraima 0,30 n.d. 0,22 0,42 -0,12

Piaui 0,24 n.d. 0,24 0,31 -0,08

Rondônia 0,23 n.d. 0,23 0,40 -0,17

Maranhão 0,19 n.d. 0,25 0,32 -0,13

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

Fuentes: Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser, Movimiento Brasil Competitivo, cálculos propios.

237Anexos

Cuadro B.4 Chile a/

RegiónÍndice

competitividad2008

Instituciones Cienciay tecnología

Estimación competitividad dadoel nivel de PIB per cápita

regional

Residuosestimados

Magallanes 359,64 50,70 43,18 278,80 79,25

Metropolitana 358,05 19,17 49,29 302,26 57,38

Antofagasta 302,39 6,06 39,28 314,88 -12,49

Valparaíso 298,64 29,68 41,60 268,03 30,61

Atacama 296,15 51,34 34,20 278,71 17,44

Biobio 294,00 41,20 44,37 267,54 26,46

Aisén 291,11 88,56 48,32 275,68 15,43

Los Lagos 283,55 39,71 59,43 273,47 10,08

Tarapacá 237,17 21,62 26,03 317,46 -80,29

O´Higgins 235,10 17,58 16,47 265,29 -30,19

Maule 230,40 26,28 25,85 260,71 -30,31

Coquimbo 219,34 31,26 24,82 257,57 -38,23

Araucania 207,70 46,03 29,84 252,85 -45,15

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

Fuentes: Instituto Nacional de Estadísticas, cálculos propios.

238 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro B.5 Colombia a/

RegiónÍndice

competitividad2006

Instituciones Cienciay tecnología

Estimación competitividaddado el nivel de PIB per cápita

regional

Residuosestimados

Bogotá D,C, 100,00 100,00 100,00 80,74 19,26

Antioquia 67,90 92,20 51,50 56,22 11,68

Valle 62,00 52,90 47,90 56,01 5,99

Santander 61,40 78,00 37,50 79,06 -17,66

Caldas 56,50 66,90 52,10 42,35 14,15

Risaralda 54,20 65,20 33,80 44,24 9,96

Atlántico 49,40 62,10 23,40 42,40 7,00

Cundinamarca 48,40 74,90 6,90 51,11 -2,71

Quindío 46,60 47,70 21,40 33,59 13,01

Boyacá 45,80 72,60 25,60 47,48 -1,68

Huila 40,20 57,90 9,10 37,98 2,22

Norte deSantander 36,80 43,40 16,90 27,62 9,18

Tolima 36,00 47,50 11,90 34,95 1,05

Meta 35,60 57,20 4,80 58,23 -22,63

Bolívar 35,30 46,40 13,30 45,73 -10,43

César 32,60 50,20 5,30 41,97 -9,37

Nariño 30,30 58,10 7,00 23,49 6,81

Sucre 29,40 50,70 2,70 21,03 8,37

La Guajira 27,40 46,40 0,00 29,21 -1,81

Cauca 27,40 39,00 23,00 35,26 -7,86

Magdalena 24,50 21,60 17,20 26,01 -1,51

Córdoba 22,20 51,40 8,00 35,33 -13,13

Chocó 0,00 0,00 17,20 19,89 -19,89

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

Fuentes: CEPAL, cálculos propios.

239Anexos

Cuadro B.6 México a/

RegiónÍndice

competitividad2008

Instituciones Cienciay tecnología

Estimación competitividaddado el nivel de PIB per cápita

regional

Residuosestimados

México D.F. 64,10 61,20 n.d. 67,66 -3,56

Nuevo León 58,90 62,90 n.d. 55,15 3,75

Baja California 52,60 51,60 n.d. 45,56 7,04

Chihuahua 52,00 52,20 n.d. 47,94 4,06

Aguascalientes 50,30 59,20 n.d. 43,81 6,49

Coahuila 49,90 49,60 n.d. 46,83 3,07

Queretaro 49,50 62,00 n.d. 43,25 6,25

Baja CaliforniaSur

49,00 49,00 n.d. 44,66 4,34

Tamaulipas 46,60 59,60 n.d. 43,20 3,40

Sonora 43,20 55,00 n.d. 43,77 -0,57

Quintana Roo 43,10 39,50 n.d. 49,03 -5,93

Colima 42,30 43,80 n.d. 40,08 2,22

Nayarit 41,10 49,20 n.d. 33,42 7,68

Jalisco 40,90 38,70 n.d. 39,96 0,94

Sinaloa 39,40 62,30 n.d. 36,53 2,87

Guanajuato 39,20 45,70 n.d. 35,79 3,41

Campeche 38,20 47,50 n.d. 52,42 -14,22

San Luis Potosí 38,00 44,00 n.d. 37,02 0,98

Morelos 37,80 40,40 n.d. 38,86 -1,06

Yucatán 36,50 35,60 n.d. 37,49 -0,99

Durango 35,60 37,60 n.d. 38,89 -3,29

Veracruz 32,60 58,60 n.d. 33,92 -1,32

Michoacán 32,20 47,90 n.d. 32,89 -0,69

Tabasco 32,10 35,80 n.d. 34,74 -2,64

México 31,80 36,10 n.d. 35,63 -3,83

Puebla 31,70 37,60 n.d. 35,49 -3,79

Zacatecas 31,40 32,40 n.d. 32,84 -1,44

Hidalgo 30,90 41,80 n.d. 33,29 -2,39

Guerrero 30,60 37,90 n.d. 32,79 -2,19

Chiapas 29,50 42,10 n.d. 30,19 -0,69

Tlaxcala 28,80 33,80 n.d. 32,28 -3,48

Oaxaca 26,70 31,00 n.d. 31,13 -4,43

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

Fuentes: Instituto Mexicano para la Competitividad, cálculos propios.

240 Desarrollo local: hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones

Cuadro B.7 Perú a/

RegiónÍndice

competitividad2008

Instituciones Cienciay tecnología

Estimación competitividaddado el nivel de PIB per cápita

regional

Residuosestimados

Lima b/ 0,71 0,36 0,85 0,53 0,18

Tacna 0,63 0,51 0,40 0,52 0,11

Arequipa 0,63 0,32 0,71 0,55 0,08

Ica 0,61 0,26 0,66 0,48 0,13

Moquegua 0,61 0,32 0,61 0,73 -0,12

La Libertad 0,57 0,20 0,61 0,46 0,11

Junín 0,57 0,43 0,62 0,46 0,11

Piura 0,52 0,66 0,38 0,45 0,06

Cusco 0,51 0,57 0,72 0,45 0,06

Ancash 0,51 0,43 0,23 0,53 -0,02

Lambayeque 0,48 0,20 0,46 0,44 0,05

Madre de Dios 0,48 0,51 0,38 0,49 -0,01

Tumbes 0,48 0,48 0,38 0,44 0,03

Pasco 0,46 0,70 0,27 0,59 -0,13

Puno 0,45 0,57 0,37 0,42 0,03

Ucayali 0,40 0,55 0,45 0,41 -0,02

Ayacucho 0,40 0,57 0,46 0,44 -0,04

Cajamarca 0,39 0,62 0,10 0,42 -0,03

San Martín 0,37 0,43 0,17 0,41 -0,05

Loreto 0,36 0,48 0,17 0,44 -0,08

Amazonas 0,34 0,74 0,36 0,41 -0,07

Apurímac 0,31 0,22 0,01 0,40 -0,09

Huánuco 0,29 0,49 0,20 0,41 -0,12

Huancavelica 0,26 0,68 0,04 0,43 -0,17

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

b/ Comprende las provincias: Lima, Callao y Lima Metropolitana, Para los subindicadores Capital Humano, Instituciones y Ciencia y Tecnología se toma Lima-Callao.

Fuentes: Consejo Nacional de la Competitividad, cálculos propios.

241Anexos

Cuadro A.8 República Bolivariana de Venezuela a/

RegiónÍndice

competitividad2003

Instituciones Cienciay tecnología

Estimación competitividaddado el nivel de PIB per cápita

regional

Residuosestimados

Carabobo 0,57 0,81 n.d. n.d. n.d.

Zulia 0,56 0,77 n.d. n.d. n.d.

Aragua 0,53 0,69 n.d. n.d. n.d.

Lara 0,53 0,75 n.d. n.d. n.d.

Miranda 0,52 0,62 n.d. n.d. n.d.

Dtto. Capital-Vargas

0,51 0,38 n.d. n.d. n.d.

Nva. Esparta 0,49 0,69 n.d. n.d. n.d.

Monagas 0,47 0,58 n.d. n.d. n.d.

Bolívar 0,46 0,56 n.d. n.d. n.d.

Anzoátegui 0,45 0,48 n.d. n.d. n.d.

Mérida 0,45 0,60 n.d. n.d. n.d.

Falcón 0,44 0,52 n.d. n.d. n.d.

Yaracuy 0,44 0,58 n.d. n.d. n.d.

Trujillo 0,42 0,56 n.d. n.d. n.d.

Táchira 0,41 0,49 n.d. n.d. n.d.

Sucre 0,40 0,51 n.d. n.d. n.d.

Portuguesa 0,34 0,42 n.d. n.d. n.d.

Cojedes 0,34 0,37 n.d. n.d. n.d.

Guárico 0,34 0,33 n.d. n.d. n.d.

Apure 0,31 0,38 n.d. n.d. n.d.

Amazonas 0,31 0,40 n.d. n.d. n.d.

Barinas 0,31 0,35 n.d. n.d. n.d.

Delta Amacuro 0,29 0,34 n.d. n.d. n.d.

a/ La escala de colores agrupa en cuatro niveles a cada indicador: alto, medio alto, medio bajo, bajo.

Fuentes: Consejo Nacional de Promoción de Inversiones de la R.B. Venezuela, cálculos propios.

Este libro se terminóde imprimir en junio de 2010

en Caracas–Venezuela.La presente edición consta

de 1.500 ejemplares.