Derecho Público-Administrativo y actualización de los derechos

históricos

(Curso de Doctorado, bienio 2001/2002)Las Administraciones Forales y Autonómicas

vascas: Profs.: D. José Manuel Castells Arteche y D.

Arturo Cajal Valero

Jose María Gorordo Bilbao

(Notas para el desarrollo de una investigación acerca de la actualización de los derechos históricos vascos).

1

(I)1.- Las Juntas Generales de Bizkaia, en sesión de 24 de

enero de 1996, aprobaron una Proposición No de Norma en favor de

la creación de un Espacio Económico y Social Vasco, (EESV)

cohesionado entre sí, y en apoyo de cuantas iniciativas se

planteen en este sentido.

2.- Un Espacio Económico y Social Vasco abarca, entre

otros, los ámbitos:

- Titularidad y Gestión de todos los recursos económicos públicos del Estado que se encuentren en la Comunidad Autónoma, sean Administración Pública, Instituciones, Empresas o Corporaciones de Derecho Público: recursos naturales, puertos, aeropuertos, Repsol, Patrimonio del Estado, Renfe, Organismos Autónomos, Cámaras de Comercio, etc.

- Gestión de la Seguridad Social por parte de las Autoridades Vascas.

- Un Marco Autónomo de Relaciones Laborales, incluida capacidad Legislativa.

- Participación en la gestión de los Organismos Públicos del Estado que no estuvieren directamente vinculados a la Comunidad Autónoma (Repsol, Dirección General del Patrimonio del Estado, Organismos Autónomos de los distintos Ministerios, INI, INH, etc.).

- Participación directa en los Organismos Económicos y Sociales de la Unión Europea.

- Capacidad real de organización y desarrollo legislativo de las diferentes disposiciones tanto de carácter económico, fiscal, monetario y social como lo que se refiere a Instituciones financieras.

- Derechos de salvaguarda y de no incorporación de disposiciones europeas o estatales que afecten a materias económicas, fiscales, monetarias y sociales que tengan especial relevancia y sean consideradas gravemente lesivas para los intereses generales por el Parlamento Vasco.

3.- Defender la creación de un EESV no es sólo el logro de

un marco autónomo en las relaciones laborales. Ni sólo el que

las Instituciones vascas participen en los consejos de

administración de las empresas públicas estatales. Ni sólo

conseguir que la Seguridad Social sea gestionada desde las

Instituciones vascas. No es alcanzar exclusivamente una

2

capacidad de regulación económica y social en el ámbito

autónomo. Es cada una de esas cosas, pero no sólo eso.

Tampoco se pretende la autarquía en la UE de los euros, en

la que cada vez más hay mayor interdependencia de los Estados

que la componen. La creación de un EESV tiene en cuenta esa

mayor interdependencia, la del Espacio Económico Europeo. Se

trata de conformar un ámbito de decisiones propias, en lo

económico y social, que permita ceder, voluntariamente, parte de

esas competencias a la Europa de los Euros, si ésa es la

voluntad de ámbito vasco.

(II)

1.- La Constitución, el Estatuto de Autonomía y los

derechos originarios. El contencioso vasco, tal y como hoy se

vive, o incluso con situaciones más graves, tiene en realidad

siglos de existencia. Baste mencionar las dos guerras carlistas.

El régimen de libertades de los territorios vascos ha pasado por

diversas vicisitudes a lo largo de la historia, con mayor o

menor enfrentamiento con el poder central, con mejores o peores

relaciones con el poder real o, en general, con Madrid. Tanto la

Constitución como el Estatuto hacen referencia a los derechos

históricos del pueblo vasco.

1.1.- la Constitución. Observamos algún punto de

indudable importancia, que no se está activando con la

suficiente dosis de imaginación y audacia para que produzca los

efectos positivos esperados: una referencia al respeto a los

derechos históricos. La Disposición adicional primera (DA 1ª CE)

dice:

"La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía".

Esta DA 1ª, bien aclarándola, ampliándola, interpretándola

o reinterpretándola, encierra mucho del camino hacia la solución

del problema. Bastaría para ello que la mayoría vasca precisara

3

el concepto "derechos históricos" y éstos fueran respetados por

el Estado;

1.2.- el Estatuto de Autonomía de Gernika, por

su parte, tiene una Disposición Adicional del siguiente tenor

literal:

“La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico”.

Pero, ¿qué se quiso decir con la expresión “derechos

históricos”? ¿Cuáles son esos derechos? ¿Se debe actualizar los

derechos sólo en los territorios forales o cabe actualizarlos y

depositarlos en las Instituciones Comunes (Gobierno y

Parlamento)? ¿Se puede actualizar un derecho y darle validez y

eficacia con la simple demostración de que fueron ejercitados en

algún momento histórico?.

1.3.- el art. 2º CE1, hace referencia a lo que

podríamos denominar dos tipos de “autonomía”, la propia de las

“nacionalidades” y la de las “regiones”, lo que pudiera suponer

el camino de la “asimetría”, por el que bien se podría encauzar

la solución al contencioso vasco; sin embargo, la afirmación no

es plenamente esperanzadora en la medida en que en el mismo

artículo 2º se habla también de “la Nación española”, y en el

art. 1.2 CE se dice literalmente que “la soberanía nacional

reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del

Estado”2 , y

1.4.- el art. 8º CE encomienda a las Fuerzas

Armadas “la misión de garantizar la soberanía e independencia de

España, defender su integridad territorial y el ordenamiento

constitucional”.1 “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria

común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

2 Con lo que se cierra el paso, en gran medida, al reconocimiento de un “ámbito vasco de decisiones” y se diluye lo que podría ser un reconocimiento expreso y con todas las consecuencias de dos tipos de “comunidades políticas”, diferentes y diferenciadas: las “nacionalidades” y las “regiones”.

4

1.5.- el Tribunal Constitucional se ha encargado

de ir perfilando el contenido, lo que quiere decir la DA 1ª CE

en varias Sentencias.

2.- El Tribunal Constitucional y los derechos históricos.

2.1.- La primera doctrina: la posibilidad de la

investigación histórica. La STC 11/1984, de 2 de febrero:

“Las fuentes de las que nacen las competencias de los territorios históricos, por un lado, y de las Comunidades Autónomas, por otro, son necesariamente distintas. Los territorios forales son titulares de “derechos históricos” respetados, amparados y sujetos a actualización en el marco de la Constitución y de los Estatutos, en virtud de lo dispuesto por la DA1ª CE; por lo que la delimitación de las competencias de tales territorios podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos” (subrayado mío).

2.2.- La recepción de la tesis doctrinal de la

garantía institucional: la preservación de la existencia de un

régimen foral. La STC 76/1988, de 26 de abril reconoce que el

Estatuto es, junto a la Constitución, “el elemento más decisivo

de actualización de los regímenes forales”. Comienza la DA1ª

proclamando que «la Constitución ampara y respeta los derechos

históricos de los territorios forales»3. El 2º apartado toma en

3 Viene pues a referirse a aquellos territorios ... que ... mantuvieron sus propios fueros (entendidos tanto en el sentido de peculiar forma de organización de sus poderes públicos como del régimen jurídico propio en otras materias) durante el siglo XVIII y gran parte del XIX, llegando incluso hasta nuestros días manifestaciones de esa peculiaridad foral. Tal fue el caso de cada una de las Provincias Vascongadas y de Navarra. En lo que atañe a las primeras -sobre cuyos derechos históricos versa el recurso de inconstitucionalidad a resolver- sus respectivos regímenes forales se vieron afectados por la Ley confirmatoria de 25 de octubre de 1839, y, posteriormente, por la Ley de 21 de julio de 1876, que vino a suprimir gran parte de las particularidades forales aún existentes, si bien las tres provincias vascongadas mantuvieron, a partir del Real Decreto de 28 de febrero de 1878, que aprueba el primer Concierto Económico, un régimen fiscal propio, interrumpido respecto a Vizcaya y Guipúzcoa por el Decreto-ley de 23 de junio de 1937, pero que se mantuvo en la provincia de Álava.

Las peculiaridades forales ... han atravesado fases históricas muy distintas, como son la correspondiente al Antiguo Régimen (hasta 1812), la anterior a la Ley de 1839 (bajo la vigencia de las Constituciones de 1812 y 1837), la posterior a esta Ley hasta la Ley de 1876, y, tras ésta, una etapa de conciertos económicos, bajo las Constituciones de 1876 y 1931, prolongada en el caso de Álava, hasta la entrada en vigor de la Ley aprobatoria del Concierto Económico de 13 de mayo de 1981. Se trata, por tanto, por un lado, de regímenes forales de variable contenido sin que sean, como es lógico, comparables las peculiaridades existentes bajo la Monarquía del Antiguo Régimen (pase foral, régimen aduanero, exención de quintas. organización judicial propia) con las que se conservaron en el régimen constitucional, ni tampoco sean, ni mucho menos, homogéneas las características del régimen foral de cada provincia durante la vigencia de las diversas Constituciones de 1812 a nuestros días; y, por otra parte, es obvio que esos regímenes forales surgieron o cobraron vigencia en contextos muy

5

cuenta ambos aspectos, al establecer que «la actualización

general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en

el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía».

“Es evidente que esta precisión supone un complemento indisoluble del primer párrafo de la DA1ª C.E., que ha de ser considerada en su conjunto, y no únicamente en cuanto reconocimiento y respeto de derechos históricos, sin otra matización”.

“En efecto, la actualización que se prevé resulta consecuencia obligada del mismo carácter de norma suprema de la Constitución. Y ello, al menos, desde dos perspectivas. Primeramente, desde la necesaria adaptación a los mandatos constitucionales de esos derechos históricos que se amparan y respetan. El carácter de norma suprema de la Constitución, a la que están sujetos todos los poderes del Estado (art. 9) y que resulta del ejercicio del poder constitucional del pueblo español, titular de la soberanía nacional, y del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 C.E.) imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aun con una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales”.

“La Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ellas, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones «históricas» anteriores. En este sentido, y desde luego, la actualización de los derechos históricos supone la supresión, o no reconocimiento, de aquellos que contradigan los principios constitucionales. Pues será de la misma DA1ª C.E. y no de su legitimidad histórica de donde los derechos históricos obtendrán o conservarán su validez y vigencia”.

“En segundo lugar, ha de destacarse que la Constitución da lugar a la formación de una nueva estructura territorial del Estado, basada en unas entidades anteriormente inexistentes: Las Comunidades Autónomas4.

distintos del que representa la actual Constitución, los principios que proclama y la organización territorial que introduce.

4 Aparecen así unos nuevos sujetos públicos a los que la Constitución otorga un «status» propio, y atribuye potencialmente la asunción de un elenco de competencias, reservando a sus respectivos Estatutos, como normas institucionales básicas de cada Comunidad, la definición y regulación tanto de su propia organización como de las competencias que asuman. Esta nueva realidad no puede por menos de suponer una inevitable

6

“De la consideración de la DA1ª en su totalidad, en relación con los mandatos constitucionales y la nueva estructura territorial que la Constitución prevé, se deriva que la garantía, o, literalmente, el amparo y respeto por parte de la Constitución de los derechos históricos de los territorios forales no puede estimarse como una garantía de toda competencia que pueda legítimamente calificarse de histórica; como este Tribunal declaraba en su STC 123/1984, de 18 de diciembre, fundamento jurídico 3.°, la idea de derechos históricos no puede considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias. Lo que la CE ha venido a amparar y respetar no es una suma o agregado de potestades, facultades o privilegios, ejercidos históricamente, en forma de derechos subjetivos de corporaciones territoriales, susceptibles de ser traducidos en otras tantas competencias de titularidad o ejercicio respaldadas por la Historia. Como resulta de la misma dicción del párrafo segundo de la DA1ª, lo que se viene a garantizar es la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su «foralidad», pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente la hayan caracterizado”.

“La garantía constitucional supone que el contenido de la foralidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder la imagen identificable de ese régimen foral tradicional”.

“Es este núcleo identificable lo que se asegura, siendo, pues, a este último aplicables los términos de nuestra STC 32/1981, de 28 de julio, cuando declaraba que, por definición, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado una vez por todas, sino la preservación de una Institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar (fundamento jurídico 3°). Todo ello en el bien entendido que esa garantía -referida a los territorios forales-, si bien no especifica exhaustivamente las competencias históricas que protege (esto es, un haz determinado de competencias

incidencia en situaciones jurídicas preexistentes: Tanto en las competencias de las Instituciones centrales del Estado, como (en lo que aquí importa) en las de otras entidades territoriales, los territorios forales, cuyos «derechos históricos» habrán de acomodarse o adaptarse al nuevo orden territorial. La actualización, por tanto, y como la Constitución dispone, ha de llevarse a cabo también en el marco de los Estatutos de Autonomía, y ello puede suponer (contrariamente a lo señalado por los recurrentes) que determinados derechos históricos incompatibles con el hecho autonómico deban suprimirse, o que deban atribuirse a unos nuevos sujetos, las Comunidades Autónomas, aquellos que resulten imprescindibles para su misma configuración o funcionamiento”.

7

concretas), sí alcanza, como mínimo irreductible, a proteger un régimen de autogobierno territorial con el que quepa reconocer el régimen foral tradicional de los distintos territorios históricos. Son de nuevo aplicables, a este respecto, las palabras de la STC 32/1981, cuando afirmaba que la garantía institucional es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre (fundamento jurídico 3.°). Dentro de estos límites, es al proceso de actualización previsto en la DA1ª al que corresponde precisar cuál es el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los territorios históricos, garantizado por la C.E”.

“Ello supone que, junto a la actualización que la Constitución por sí misma lleva a cabo, es el Estatuto de Autonomía el elemento más decisivo de actualización en lo que a los regímenes forales de los tres territorios históricos integrados en la Comunidad Autónoma del País Vasco se refiere”.

“En efecto, el Estatuto de Autonomía se configura como norma fundacional de la Comunidad Autónoma del País Vasco5.

“El Estatuto lleva a cabo una labor de actualización de los regímenes forales que supone, y hace posible, la integración de éstos en la nueva estructura territorial española. Tal actualización se

5 Norma que, integrando en una organización política superior a tres territorios históricos que ya disfrutaban de un régimen foral de autogobierno, reconoce a la nueva organización política una serie de competencias, cuyo ejercicio deberá corresponder, en unos casos, a unas Instituciones comunes de nueva creación y, en otros, a los órganos de poder de dichos territorios históricos, quienes continuarán, en virtud de la garantía institucional de la Disposición adicional primera C.E., conservando un régimen de autogobierno en una Comunidad Autónoma interiormente descentralizada. Al constituir el Estatuto la norma fundacional de la Comunidad Autónoma así estructurada, se convierte tanto en norma fundacional de las Instituciones comunes como en norma de integración y reestructuración (o actualización) de la potestad de autogobierno de los tres territorios históricos. Por medio del Estatuto, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya pasan a organizar su derecho histórico al autogobierno, amparado por la Constitución, de modo distinto a como lo venían haciendo hasta el presente; de manera que su fondo de competencias de raíz histórica (no incompatibles con los principios constitucionales) pasa a ejercerse en dos niveles diferentes: Uno, común, por parte de las Instituciones comunes, habida cuenta de su naturaleza y funciones en la Comunidad Autónoma; y otro, no centralizado, sustentado en los órganos de poder tradicionales de cada uno de los territorios históricos. En este sentido cabe afirmar que el Estatuto de Autonomía del País Vasco es, al mismo tiempo, expresión del derecho a la autonomía que la Constitución reconoce a la nacionalidad vasca, y expresión actualizada del régimen foral, como régimen foral actualizado, en el sentido de la Disposición adicional primera C.E. Así se explica que las Instituciones comunes del País Vasco hayan recibido del Estatuto de Autonomía funciones en materias directamente vinculadas al régimen foral (como son los conciertos económicos), y, viceversa, que el Estatuto haya posibilitado la asunción por órganos forales de los territorios históricos de diversas competencias sin necesaria relación con su ejercicio histórico [art. 37.3.° f) EAPV]”.

8

lleva a cabo mediante dos vías: Por un lado, reconociendo de forma genérica la existencia de los regímenes forales; por otro, concretando y especificando su contenido mínimo”.

“En cuanto al primer aspecto -el reconocimiento y garantía genéricos- se confirma la garantía constitucional consagrada en la DA1ª, en el art. 3 del Estatuto, en cuanto a la organización e instituciones privativas de autogobierno de cada uno de los territorios históricos, y en el art. 37.2, respecto, tanto al régimen foral, como a las competencias de los territorios históricos, al establecer que «lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada territorio histórico»6.

“El contenido de esa garantía foral, que aparece así como punto de referencia obligado para la aplicación e interpretación de las disposiciones del Estatuto de Autonomía, viene expresado en su art. 37, apartados 3 y 4”.

“Y esto se lleva a cabo en forma que en manera alguna puede considerarse «meramente enunciativa» o ejemplificativa, como mantienen los recurrentes. Por el contrario, viene a precisar dos tipos de competencias que corresponden a los territorios históricos:

a) Competencias exclusivas que derivan directamente del Estatuto: Se trata de las especificadas nominalmente en el apartado 3, subapartados a) a e), y de las comprendidas en el

6 Claramente, esta disposición no representa -como parecen sostener los recurrentes- que el Estatuto no implica ninguna limitación del régimen foral históricamente definido y del correspondiente e indeterminado elenco de derechos históricos. Si tal fuera el caso, el Estatuto no podría, evidentemente, llevar a cabo ninguna actualización, y resultarían inexplicables cláusulas estatutarias -como las referentes al régimen fiscal- que suponen una clara alteración de la posición histórica de los territorios forales. Como resulta de la consideración conjunta de las diversas disposiciones estatutarias, el art. 37.2 lo que viene a establecer es que, tanto los poderes y atribuciones que se confieren a los nuevos órganos que se crean -las Instituciones comunes- como el reparto competencial que se efectúa en relación con las Instituciones centrales del Estado habrán de entenderse siempre sin menoscabo de la garantía del régimen foral y las inherentes competencias de los territorios históricos que el mismo Estatuto determina. Se trata, pues, de una regla de garantía e interpretación, que coloca en lugar preferente, en cuanto a su respeto y protección, a los regímenes forales en su definición estatutaria, tanto frente a las Instituciones comunes del País Vasco como a los poderes centrales del Estado; regímenes forales que el mismo Estatuto precisa en cuanto a cuál sea su contenido esencial, intocable por los poderes autonómicos o estatales. Ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que el mismo Estatuto, en otras ocasiones, recoge el límite que la garantía foral representa respecto a otras instituciones de la Comunidad Autónoma; así, en su art. 10, apartados 1 y 3, al referirse a determinadas competencias de la Comunidad Autónoma, lo hace «sin perjuicio de las facultades correspondientes a los territorios históricos, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 37 del mismo (Estatuto)», expresión que se repite en el art. 25.1, como límite a los poderes del Parlamento Vasco”.

9

primer inciso del subapartado 1), «todas aquellas que se especifiquen en el presente Estatuto».

b) Competencias que habrán de precisarse a través de la actuación concreta de los poderes de la Comunidad, y que comprenden, tanto competencias exclusivas «que les sean transferidas» [art. 37.3 f)], sin que el Estatuto precise por parte de quién, como «el desarrollo normativo y la ejecución, dentro de su territorio, de las materias que el Parlamento Vasco señale» (art. 37.4)”.

“Aparecen así definidos un núcleo intangible, por prescripción estatutaria, del contenido del régimen foral -y que resulta por tanto ser el mínimo sin el que desaparecería la misma imagen de la foralidad- y, además, un ámbito de expansión de ese régimen, que se hace depender de la actuación de otros órganos. Se contempla pues la posibilidad de transferencia o atribución de competencias adicionales al núcleo de la foralidad, competencias que pueden derivar, bien del Estatuto de Autonomía, bien de los procedimientos previstos en el art. 150.1 y 2 de la Constitución”.

El TC defiende la posibilidad de realizar investigaciones

históricas de los derechos, como hizo en la STC 11/1984, pero

limita su potencialidad:

“Difícilmente puede considerarse que el ámbito actual y actualizado de los derechos históricos de los territorios forales haya quedado indeterminado, y dependiente de investigaciones históricas o decisiones judiciales caso por caso. Ciertamente, y como afirmó este Tribunal en su STC 11/1984, de 2 de febrero, la delimitación de las competencias de los territorios históricos podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos. Pero si desde luego esa investigación histórica podría contribuir a facilitar la solución de conflictos competenciales en caso de duda, imprecisión o aparente concurrencia, no puede admitirse en modo alguno que tal investigación pueda sustituir o desplazar los mandatos estatutarios o legales que actualicen el régimen foral, ni cabe sostener que ese régimen deriva única y directamente de una legitimidad histórica, independientemente de las normas que lo actualicen”.

“La DA1ª CE, si no lleva a cabo una determinación directa, sí efectúa una remisión en ese sentido al Estatuto, en cuyo marco (aparte del constitucional) habrá de efectuarse la actualización de los regímenes forales. Y el Estatuto, como también

10

se indicó, no afirma en modo alguno que las competencias de los territorios históricos sean un conjunto abierto e indeterminado (frente a las Instituciones comunes y al Estado) pendiente únicamente de la oportuna comprobación histórica. Por el contrario, el Estatuto precisa, por una parte, el núcleo indisponible de las competencias de los T.H. y, por otra, posibilita una posterior ampliación de esas competencias por los órganos de la Comunidad Autónoma....”

En sentido análogo la STC 159/1993, de 6 de mayo.

2.3.- En materia de créditos, Banca y Seguros. El TC ha declarado que corresponde al Estado la competencia, sin

tener en cuenta lo que se pudiera considerar como derechos

históricos, la STC de 2 de febrero de 1984 sienta una doctrina

relativa al concepto “derechos históricos” que limita

considerablemente la aplicación de la DA1ª. Para el TC, la

emisión de deuda pública debe enmarcarse en los principios

básicos del orden económico constitucional: deben ajustarse al

principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades

Autónomas con la Hacienda estatal: se precisa la autorización de

la emisión de la deuda pública por el Consejo de Política Fiscal

y Financiera.

Para el TC, la actualización de derechos históricos sólo es

aplicable a los derechos históricos de los territorios

históricos, no a las competencias de la Comunidad Autónoma

Vasca.

De la sentencia interesa destacar los FUNDAMENTOS JURÍDICOS

en lo que se refiere al fondo del asunto; partimos de una

expresión del TC:

“Si fuera lícito, como pretende el representante del Gobierno Vasco, deducir el contenido y límites de las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de emisión de deuda pública a partir de las atribuciones que en tal materia corresponden a sus territorios históricos, sería preciso que este Tribunal Constitucional se pronunciase sobre las segundas, a efectos de resolver sobre los primeros. La delimitación de las competencias de los territorios históricos en dicha materia constituiría una cuestión prejudicial con respecto al conflicto de

11

competencia, por lo que el Tribunal Constitucional sería competente para conocer de ella, a tenor del art. 3 de su Ley Orgánica”.

“Pero, como se verá más adelante, no existe la pretendida conexión lógica entre las competencias de los territorios históricos en materia de endeudamiento público y las que puedan corresponder a la Comunidad Autónoma vasca en lo referente a la emisión de su propia deuda pública”.

El TC limita las posibilidades de la DA1ª, en la medida en

que no se permite actualizar (y depositar en el Gobierno Vasco)

lo que pudo haber correspondido, históricamente, a los

territorios forales. Y continúa:

“Por lo que no corresponde al Tribunal Constitucional en el presente conflicto de competencia pronunciarse sobre la pretendida exoneración de autorización estatal de los territorios históricos para emitir deuda pública. A tenor de los arts. 161.1 c) de la C.E. y 59 y siguientes de la LOTC, el Tribunal Constitucional debe entender de conflictos de competencia que puedan suscitarse entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero en modo alguno de los que puedan surgir entre Estado y territorios históricos del País Vasco o cualesquiera otras entidades locales”.

“Por ello, no puede ser objeto del presente proceso resolver sobre si le son aplicables a los territorios históricos las normas sobre operaciones de crédito contenidas en el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, o sobre si sus emisiones de deuda pública están sujetas a las autorizaciones de fechas de lanzamiento y folletos de emisión reguladas por el Real Decreto 1851/1978, de 10 de julio, y por la Orden ministerial de 27 de noviembre de 1978. Tampoco puede ser objeto del presente proceso determinar la extensión de las facultades reconocidas a las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y del Señorío de Vizcaya por el art. 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, ni si entre tales facultades se incluían las referentes a su endeudamiento, ni tampoco si el contenido del régimen de concierto económico se extiende, en relación con los territorios históricos, a aspectos financieros no tributarios o a la materia concreta de endeudamiento. Son todas ellas cuestiones de mera legalidad, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria”.

“Baste señalar aquí, en atención al significado que atribuye la representación del Gobierno vasco a

12

tal cuestión en el esquema argumental tendente a demostrar la exoneración de autorización estatal de las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que la prueba practicada, toda ella referente a emisiones de deuda posteriores a 1906, no ha podido demostrar cualquiera que sea la eficacia probatoria que pueda concedérsele, que entre las facultades reconocidas por el art. 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906 a las Diputaciones Forales se incluyesen las relativas a emisión de deuda pública. Y tampoco se ha podido indicar por la representación del Gobierno vasco precepto alguno que exprese que el contenido del concierto económico se extienda a las competencias de los territorios históricos en materia de endeudamiento”7.

Nos interesa destacar el siguiente párrafo literal del TC:

“Las fuentes de las que nacen las competencias de los territorios históricos, por un lado, y de las Comunidades Autónomas, por otro, son necesariamente distintas. Los territorios forales son titulares de «derechos históricos» respetados, amparados y sujetos a actualización en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, en virtud de lo dispuesto por la disposición adicional primera de la Constitución; por lo que la delimitación de las competencias de tales territorios podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales “derechos” 8 . Mientras que las competencias de las Comunidades Autónomas son las que éstas, dentro del marco establecido por la Constitución, hayan asumido mediante sus respectivos Estatutos de Autonomía; habrá que acudir, en consecuencia, a la Constitución, a los Estatutos de Autonomía y a otras posibles normas delimitadoras de competencias dictadas en el marco de las anteriores, para saber cuáles sean las correspondientes a cada Comunidad” (subrayado mío).

7 Ante tan escasos y dudosos resultados de la prueba practicada y de la argumentación efectuada sobre las competencias de los territorios históricos en materia de deuda pública, carecería de sentido intentar inferir de ellos una doctrina sobre las competencias de la Comunidad Autónoma vasca en tal materia. Por otra parte, es obvio que cada uno de los territorios históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco son entes jurídicamente distintos y autónomos entre sí, dotados cada uno de su correspondiente esfera de intereses y de las competencias necesarias para su gestión, sin perjuicio de las relaciones funcionales existentes entre ellos y entre cada uno de ellos y el Estado. La obviedad de tal constatación la haría superflua, a no ser por los argumentos de la representación del Gobierno vasco tendentes a demostrar la aplicabilidad a la Comunidad Autónoma vasca de unos pretendidos principios o normas delimitadores de las competencias de los territorios históricos.

8 Se mantiene la idea expresada en la STC 11/1984, de 2 de febrero, aunque, como veremos, con una interpretación restrictiva en cuanto a los efectos de la investigación y su aplicación y eficacia de cara a la actualización.

13

“Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma vasca, sus competencias en materia de emisión de su propia deuda pública son las que expresamente se deriven de los arts. 42 e) y 45 de su Estatuto, así como de los preceptos de la Constitución y de la L.O.F.C.A. aplicables en tal materia”.

“Es, pues, ocioso pretender basar tales competencias en los derechos históricos de unos entes distintos, los territorios forales”.

A partir de esta afirmación, la interpretación amplia de la

actualización de los derechos históricos se deja prácticamente

vacía de contenido, ya que el TC entiende que esa actualización

de los derechos históricos de los territorios forales, en una

clara interpretación restrictiva de la DA1ª, se debe realizar

sólo para los territorios forales y, principalmente, con las

leyes presentes, como veremos a continuación:

“La competencia de las Comunidades Autónomas para emitir deuda pública fue ya reconocida implícitamente por la Constitución en favor de todas las Comunidades Autónomas, al dotarlas mediante su art. 156 de autonomía financiera y al prever en su art. 157.1 e), como uno de sus recursos financieros, los constituidos por «el producto de las operaciones de crédito». También la L.O.F.C.A. en sus arts. 4.1 f) y 14, ha reconocido tal competencia con carácter general a las Comunidades Autónomas. Por lo que puede afirmarse que, en principio, las competencias de la Comunidad Autónoma vasca en tal materia no difieren -salvo posibles peculiaridades derivadas de sus respectivos Estatutos- de las atribuidas a cualesquiera de otras Comunidades Autónomas.

Pero las competencias de cualesquiera Comunidades Autónomas en materia de emisión de deuda pública deben ser enmarcadas en los principios básicos del orden económico constitutivos o resultantes de la denominada «constitución económica», a que este Tribunal Constitucional se ha referido en su Sentencia 1/1982, de 28 de enero (conflictos positivos de competencia núms. 63 y 191/1981 acumulados), y especialmente por lo que se refiere al ámbito más concreto de la actividad financiera pública, en el que debe encuadrarse el caso contemplado en el presente proceso, deben ajustarse al principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal, formulado por el art. 156.1 de la C.E.

De todo ello derivan ciertas limitaciones a las competencias económicas y financieras de las Comunidades Autónomas. Así, en el caso de la

14

Comunidad Autónoma del País Vasco, su Estatuto se refiere, por ejemplo, en su art. 10.25 a que la competencia exclusiva de promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco habrá de ejercitarse «de acuerdo con la ordenación general de la economía». El apartado 26 del mismo art. 10, al referirse a la competencia, también exclusiva, de dicha Comunidad Autónoma en las materias de «instituciones de crédito corporativo, público y territorial y cajas de ahorro», enmarca dicha competencia en «las bases que sobre ordenación del crédito y la banca dicte el Estado», así como en «la política monetaria general». Y, ciñéndonos al caso aquí considerado, el art. 45.2 del Estatuto vasco no hace sino referirse a dos tipos de tales limitaciones, cuya aplicación a la Comunidad Autónoma vasca reconoce en su escrito la representación de su Gobierno: son las derivadas de la ordenación general de la política crediticia, por un lado, y de la necesaria coordinación con el Estado, por otro”9.

“Queda, por último, hacer referencia a la competencia aquí controvertida, la del Estado de autorizar las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma vasca. Dicha competencia ha sido reconocida genéricamente en favor del Estado frente a las Comunidades Autónomas por el art. 14.3 de la L.O.F.C.A. Aunque la representación del Gobierno vasco no pone en duda la titularidad estatal de tal competencia genérica, sino sólo su subsistencia frente a la Comunidad Autónoma vasca, conviene señalar el significado del art. 14.3 indicado dentro del marco de distribución de competencias establecido por la Constitución”10.

9 Sigue el TC: “Tales limitaciones no sufren menoscabo frente a las pretendidas peculiaridades de la Comunidad Autónoma vasca que pudieran derivar del régimen de concierto económico. Y ello es así, no sólo por la razón apuntada por el representante del Gobierno vasco, referente a que la disposición adicional primera de la Constitución impediría la aplicación de principios de actualización foral contrarios al art. 45.2 del Estatuto de Autonomía. Sino porque, en primer lugar, la actualización del régimen foral a que dicha disposición adicional se refiere -actualización que, por otra parte, ha de enmarcarse, no sólo en el marco del Estatuto de Autonomía, sino también y principalmente en el de la Constitución- sólo es aplicable a los derechos históricos de los territorios forales, y en modo alguno a las competencias de la Comunidad Autónoma vasca. Y, en segundo lugar, porque, aunque llegásemos a admitir que el régimen de concierto económico se extendiese a aspectos no tributarios y, en concreto, a los referentes a la emisión de deuda pública -lo cual no se desprende en absoluto del tenor del art. 41 del Estatuto vasco, ni tampoco de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, reguladora del vigente Concierto-, y aunque admitiésemos también que dicho régimen regulase las relaciones entre la Comunidad Autónoma vasca y el Estado, y no sólo las existentes entre éste y los territorios históricos, seguiríamos sin encontrar precepto alguno constitutivo de tal régimen de concierto que se refiera a las competencias de dicha Comunidad Autónoma en materia de emisión de deuda pública”.

10 Sigue el TC: “Dicho art. 14.3, lo que ha hecho es configurar una facultad estatal de acuerdo con los principios a que se ha hecho referencia en el fundamento anterior y, en especial, de acuerdo con los de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con las del Estado y de exigencia de una política económica unitaria. A dichos

15

Al no permitir que se actualice un derecho histórico a

partir de la acreditación de su existencia en los territorios

forales y que sirva como justificación para disponer de la

competencia en la Comunidad Autónoma, el TC termina su

fundamentación de la siguiente preocupante manera:

“Por todo lo cual, no existiendo razón alguna que permita excluir a la Comunidad Autónoma vasca de las exigencias de coordinación y de integración en una política económica única a que se ha hecho referencia, debe considerarse subsistente frente a dicha Comunidad la competencia de autorización reconocida al Estado por el art. 14.3 de la L.O.F.C.A.

FALLO:“Declarar que corresponde al Estado la

competencia de autorizar las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco”.

2.4.- Competencias sobre transporte foral en

Navarra. Conclusión similar a la del apartado 2.2 se llega en la

STC de 3 de Mayo de 1988 (Ponente, Sr. Rodríguez-Piñero), que se

afirma que

“la actualización de derechos históricos para Navarra imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales; los derechos históricos deben adaptarse al nuevo orden democrático; de la DA 1ª CE no se deriva el amparo y respeto de toda competencia que pueda legítimamente calificarse de histórica, sino la existencia de un régimen foral que ha de preservarse tanto en sus rasgos organizativos como en su ámbito de poder”.

principios y a otros formulados en la Constitución se refiere el art. 2.1 de la propia L.O.F.C.A. El art. 3.2 e) de la misma Ley Orgánica atribuye al Consejo de Política Fiscal y Financiera, como órgano consultivo y de deliberación, competencia en materia de «coordinación de la política de endeudamiento». Pero la coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y, en concreto, de sus respectivas políticas de endeudamiento, no se agota -como pretende la representación del Gobierno vasco- en la emisión de informes no vinculantes por parte de dicho Consejo, sino que la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario, perseguida por la actividad de coordinación -a cuya noción se ha referido este Tribunal Constitucional en Sentencia de 28 de abril de 1983 (conflictos positivos de competencia números 94 y 95/1982, fundamento jurídico segundo)-, exige la adopción de las medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integración. De ahí que puedan ser consideradas las autorizaciones de emisión de deuda pública contempladas en el art. 14.3 de la L.O.F.C.A. como medios al servicio de la coordinación indicada. Por otra parte, tales autorizaciones pueden ser consideradas además como decisiones de especial relevancia al servicio de una única política monetaria, cuya adopción corresponde exclusivamente al Estado, en virtud del art. 149.1.11 de la Constitución”.

16

2.5.- Garantía institucional de los derechos

históricos de los territorios forales. Actualización de derechos

históricos y cuerpos de miñones y Ertzaintza. El TC, en S. de 6

de Mayo de 1993, en su FJ 6º, dice:

“SEXTO.- Ahora bien, antes de proceder a este examen conviene recordar algunos aspectos de la doctrina de este Tribunal sobre la garantía institucional de la foralidad expuestos en la STC 76/1986, a la que para mayores precisiones procede remitirse. Señala la resolución indicada que de la DA1ª CE se deriva que el amparo y respeto por parte de la CE de los derechos históricos de los territorios forales no puede estimarse como una garantía de toda competencia que legítimamente quepa calificar de histórica. Ya en la STC 123/1984 se declaraba que la idea de derechos históricos no puede considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias11.

“Es este núcleo identificable lo que se asegura; no un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar (STC 32/1981). Todo ello en el bien entendido de que la garantía institucional de los territorios forales, si bien no especifica exhaustivamente las competencias históricas que protege (esto es, un haz determinado de competencias concretas), sí alcanza, como mínimo irreductible, a proteger un régimen de autogobierno territorial con el que quepa reconocer el régimen foral tradicional de los distintos territorios históricos. La garantía institucional -afirmaba también la STC 32/1981- es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real para convertirse en un simple nombre”.

“Dentro de estos límites, es al proceso de actualización previsto en la DA1ª CE al que corresponde precisar cuál es el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los citados

11 ”Lo que la CE ha venido a amparar y respetar no es una suma o agregado de potestades, facultades o privilegios, ejercidos históricamente, en forma de derechos subjetivos de corporaciones territoriales, susceptibles de ser traducidos en otras tantas competencias de titularidad o ejercicio respaldadas por la Historia. Como resulta de la misma dicción del párr. 2º, DA1ª CE, lo que se viene a garantizar es la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su ”foralidad“, pero no de todos y cada uno de los concretos derechos que históricamente la hayan caracterizado. La garantía constitucional supone que el contenido de la foralidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder la imagen identificable de ese régimen foral tradicional“.

17

territorios, garantizado por la CE (STC 76/1988, fundamento jurídico 4º). Ello supone que junto a la actualización que la CE por sí misma lleva a cabo, es el Estatuto de Autonomía el elemento decisivo de actualización en lo que a los regímenes forales de los tres territorios históricos integrados en la CA País Vasco se refiere”.

“Actualización que hace posible su integración en la nueva estructura territorial española y que se lleva a cabo por dos vías: Por un lado, reconociendo de forma genérica la existencia de los regímenes forales; por otro, concretando y especificando su contenido”12.

“Es verdad que, como afirmó el Tribunal en la STC 11/1984, la delimitación de las competencias de los territorios históricos podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos”.

“Pero si esa investigación podría contribuir a facilitar la solución de conflictos competenciales en caso de duda, imprecisión o aparente concurrencia, no resulta en modo alguno admisible que pueda sustituir o desplazar a los mandatos estatutarios o legales que actualicen el régimen foral, ni cabe sostener que ese régimen deriva única y directamente de una legitimidad histórica, independientemente de las normas que lo actualicen (”ibidem“, fundamentos jurídicos 5º y 6º)”.

“Partiendo de esta doctrina cabe señalar que si el Estatuto permite la refundición de los Cuerpos de la Policía Foral -aunque respetando lo dispuesto en el inc. final, art. 17.5º- y si la Ley impugnada ha procedido a integrar dichos Cuerpos en la Ertzaintza, dejando a aquéllos como Secciones de éste, las funciones específicas de tales Secciones no pueden ser las que pertenecen a la Policía Autónoma, por más que alguna o algunas hayan correspondido históricamente a los Cuerpos de la Policía Foral. Si se quiere, dicho de otro modo: no puede pretenderse que el Legislador autonómico deba privar a la Policía Autónoma resultante de la refundición estatutariamente autorizada de aquellas funciones congruentes con la misión que le asigna el art. 17.1º EAPV para conferirlas a las Policías locales que

12 En cuanto al primer aspecto, a ello no obsta lo dispuesto en el art. 37.2º EAPV, pues tal disposición no significa que el Estatuto no implica ninguna limitación del régimen foral históricamente definido y del correspondiente e indeterminado elenco de derechos históricos. Si tal fuera el caso, el Estatuto no podría, evidentemente, llevar a cabo ninguna actualización, por lo que el art. 37.2º EAPV constituye, pues una regla de garantía e interpretación, que coloca en lugar preferente, en cuanto a su respeto y protección, a los regímenes forales en su definición estatutaria, tanto frente a las Instituciones comunes del País Vasco como a los poderes centrales del Estado; regímenes forales que el mismo Estatuto precisa en cuanto a cual sea su contenido esencial, intocable por los poderes autonómicos o estatales. Difícilmente pueden considerarse, en consecuencia, que el ámbito actual y actualizado de los derechos históricos de los territorios forales haya quedado indeterminado y dependiente de investigaciones históricas o decisiones judiciales caso por caso.

18

históricamente las hubieran ostentado; pues tal exigencia, evidentemente sería contraria a la actualización de la foralidad que el Estatuto ha llevado a cabo y no se compadece con la interpretación de su art. 37.2º que antes se ha expuesto. Lo que importa considerar, por tanto, es si el conjunto de funciones atribuidas a la Policía Foral -y, en concreto, por lo que aquí interesa, a la Sección de Miñones de Álava-, así como el nivel orgánico de autonomía en su ejercicio, según lo dispuesto en los arts. 109 y 110 LPPV, han salvaguardado el carácter diferenciado de las Policías de los Territorios Históricos y, consiguientemente, si subsisten los Cuerpos de Miñones y Miqueletes ”a los efectos de representación y tradicionales“ como se establece en el art. 17.5º EAPV”. (Subrayados míos).

3.- Actualización de los derechos a través de la

investigación histórica de cuáles sean esos derechos. Remárquese

la siguiente expresión del TC:

“por lo que la delimitación de las competencias de tales territorios podrá exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales “derechos”.

Es en este sentido en el que queremos enfocar la

investigación que se propone. Entendemos que se debe hacer aún

más esfuerzos de investigación sobre las posibilidades reales

que, de la expresión “derechos históricos” se pudieren derivar

específicamente en el campo del Derecho económico; y, en

concreto, en amplios espacios relacionados con el Derecho

Administrativo y, en general, del Derecho Público.

Y, en segundo lugar, la manera de engarzar los derechos

históricos de los territorios forales con las competencias de la

Comunidad Autónoma.

Este es el objetivo central de este trabajo de

investigación; tratar de aportar datos.

Supongamos que un derecho histórico del Pueblo Vasco sea,

por ejemplo, la capacidad normativa de disposiciones que hoy en

día se podían considerar de Derecho Administrativo, Mercantil,

como por ejemplo, lo que se regulaba en las Ordenanzas de

Bilbao, con ese límite que, como la misma Disposición recoge,

19

deben ser actualizados en su marco. Nos centraremos en las

normas que regían y por las que funcionaban diversos Organismos

e Instituciones vascas a lo largo de la historia, que hoy

llamamos Derecho Público-Administrativo, relacionados con

aspectos económicos y sociales con el objetivo de articular una

especie de rosario de funciones y/o competencias históricas en

lo económico que pudieran considerarse como parte de los

derechos históricos a los que se hace referencia en la DA1ª CE;

pensamos analizar la capacidad de decisión del ámbito vasco en

momentos históricos; en particular:

4.- Actualización, ¿a favor de quién?: ¿de Instituciones

comunes (Parlamento y Gobierno vasco) o de las Forales (Juntas

Generales, Diputación Foral)?.

(III)Instituciones históricas públicas y diferentes

Organismos, con competencias en el campo del Derecho Público

1.- Competencias de carácter económico y social en los

Fueros Vascos.

2.- La Casa de Contratación de Vizcaya en Brujas.

3.- Consulado; Casa de Contratación, Juzgado de los hombres

de negocios de mar y tierra y Universidad de Bilbao (22 de junio

de 1511).

Bilbao fue Puerto antes que Villa y se gobernó por sus

propias Ordenanzas. Consolidado en los comienzos del sigo XVI el

progreso mercantil, sintieron sus negociantes la conveniencia y

necesidad de robustecer la universidad y cofradía antigua de

mercaderes con un privilegio y Carta Real que levantase su

autoridad dándola jurisdicción propia. La petición fue

despachada Carta Real desde Sevilla el 22 de junio de 1511, a

solicitud de Juan de Ariz, en nombre de los fiel y diputados de

la contratación de Bilbao. Entresacar un párrafo de la carta13.

13 “Que en la dicha Villa de tiempo inmemorial a esta parte, hay los dichos fiel y diputados que son un Cónsul mayor y dos menores, y Universidad de Mercaderes y Maestres

20

3.1.- Antecedentes, (Ordenanzas de las Cofradías: por

ej., las de Bermeo de 1353, que con sus 82 capítulos,

constituyen un verdadero código náutico de inapreciable valor;

La Casa de Contratación de Brujas de 1348, etc.).

3.2.- Creación y desarrollo del Consulado de Bilbao;

funciones; competencias14; Derecho Público, Derecho

Administrativo y el Consulado;

3.3.- Las Ordenanzas de la Ilustre Universidad y Casa

de Contratación de Bilbao de 1737.

3.3.1.- Confirmación Real y Decretos para hacer

las Ordenanzas15:

de naos y tratantes, los cuales se suelen elegir y nombrar por la dicha Universidad de los Mercaderes de la Ciudad de Burgos y en la misma forma y manera tienen su sello como Universidad aprobada y tienen sus Ordenanzas usadas y guardadas y confirmadas.... Un alegato de los mercaderes de la Villa, en pleito con la Universidad de Burgos, mediado el siglo XV, afirma asimismo la antigüedad de aquella Institución, poniendo la calificación de sus rectores en un privilegio del rey Don Enrique, por el que se les autorizaba para titular a los jueces y mayordomos de su cofradía con un nombre conveniente cual quisiesen, y ellos usaron el denominarlos fiel y diputados, “porque así como el uso de los reinos de Castilla y de León es nombrar a sus jueces de mercadería prior y cónsules semejantemente el de los países de Vizcaya y Guipuzcoa es nombrarlos fiel y cónsules (diputados)”. También son conocidas la absorción de la importancia mercantil de la nación de Vizcaya en Brujas por los mercaderes de Bilbao, sustituyendo con el nombre de la Villa, al fin de la centuria XV, la antigua denominación de aquella asociación de negociantes; y las expresiones puestas por el Rey Católico (1504) en la confirmación de la tregua de los osterlines y alemanes con los negociantes de Castilla y de dicha nación de Vizcaya establecidos en los estados de Flandes, en el cual testimonio se declara que los cónsules de los mareantes de Castilla se llaman “cónsules de Castilla” y los de Vizcaya son nombrados “cónsules de Bilbao”.

14 Transferidas al Consulado de Bilbao la jurisdicción, privilegios y facultades con que se tenía establecido el de la ciudad de Burgos, quedó instituido el Juzgado de la Contratación de Bilbao, con las señalaciones puestas en las Ordenanzas de aquella Universidad. Gozaba, pues, de jurisdicción privativa en todas las causas entre mercader y mercader, y sus compañeros y factores, y en razón de trato de mercaderías, compras, ventas, cambios y seguros.

15 “1.- D. Felipe, por la Gracia de Dios, .- Rey de Castilla, de León, de Aragón, de las dos Sicilias de

Jerusalén, de Navarra, de Granada, de Toledo, de Valencia, de Galicia, de Mallorca, de Sevilla, de Cerdeña, de Córdoba, de Córcega, de Murcia, de Jaén, de los Algarbes de Algeciras, de Gibraltar, de las Islas de Canarias, de las Indias Orientales y Occidentales, Islas y Tierra Firme del Mar Océano;

.- Archiduque de Austria;

.- Duque de Borgoña, de Bravante y de Milán;

.- Conde de Abspurg, de Flandes, Tirol, Rosellón y Barcelona;

.- Señor de Vizcaya y de Molina, &c.

2.- Por cuanto por parte de Vos, el Prior, y Cónsules de la Universidad y Casa de Contratación de la M.N. Villa de Bilbao, se nos representó, que habiendo obtenido Real Cédula, expedida por la Majestad de la Sra. Reina Dña. Juana, en Sevilla, a 22 de junio de 1511, con inserción de la librada por las Majestades de los Sres. Reyes D. Fernando y Dña. Isabel en Medina del Campo a 21 de julio de 1494, a instancia del Prior y Cónsules de la Universidad y Mercaderes de la Ciudad de Burgos; se habían gobernando en sus Comercios y

21

3.3.2.- Análisis de su contenido normativo16:

3.3.3.- Real Confirmación. Los redactores de las

Ordenanzas terminaban con las siguientes palabras:

“Todo lo cual, según y como se contienen en los veintinueve capítulos antecedentes y números en cada uno de los comprendidos, es cuanto nos parece lo más usual, útil y conveniente, así al servicio de ambas Majestades, Divina y Humana y aumento de la Real Hacienda, como a esta Universidad y Casa de Contratación, sus Comerciantes y Navegantes, buena fe del Comercio, y mayor claridad y justificación en los

Jurisdicción por las Ordenanzas contenidas en las precitadas Reales Cédulas, y las que posteriormente habían ido ejecutando, aprobadas todas por los del nuestro Consejo:

Y que reconociendo ahora, según la práctica del presente Comercio, lo que se ejecutaba en otros Pueblos de Europa y varios sucesos que habían ocurrido, lo muy importante que sería aclarar las dudas y confusiones que se padecían para evitar pleitos y discordias entre los Comerciantes y precaver en lo posible las dilaciones y daños que de los pleitos se originaban; habíais acordado en diferentes Juntas de Comercio hacer nuevas Ordenanzas, claras y expresivas; a cuyo fin se habían nombrado de conformidad seis personas de los Comerciantes de esa Villa los más prácticos e inteligentes y de mejor concepto, para que, con vista de todos los antecedentes, antiguos y modernos, de las Reales Cédulas citadas, Confirmaciones posteriores y los demás papeles e instrumentos y casos prácticos que necesitasen, y tomando de todo lo que hubiesen menester, las formasen y dispusiesen, con expresión y comprensión a todos los casos y cosas, que en lo natural y regular del Comercio pudiesen ofrecerse; para que propuestos con distinción, y por capítulos, quedase en cada uno de ellos prevenido y prescrito el orden, la forma y modo de entenderle y lo que se debería ejecutar, para que establecido en estas Ordenanzas el modo y gobierno más útil y justificado y provechoso al bien común, servicio de ambas Majestades, beneficio de la Universidad del Comercio;

y que aprobadas que fuesen por los del nuestro Consejo, se pusiesen en uso y observancia:

Y con efecto, los nominados a este fin, se habían empleado en esta importante Obra, desde el 15 de setiembre de 1735 (en que habían sido elegidos) hasta el 12 de diciembre de 1736, que habían dado acabadas y firmadas las Ordenanzas en 29 Capítulos, con expresión de lo que en cada uno se trataba y con división de números para la más clara inteligencia;

y que, habiéndose presentado a ese Consulado en la Junta General de Comercio que se había celebrado el 14 de dicho mes de diciembre y año referido; reconociendo que para leerse el todo de ellas con la debida reflexión, sería menester ocuparse muchos días, según el crecido volumen que contenían; se había acordado se nombrasen personas idóneas y de la mayor satisfacción del Comercio, para que juntos con los 6 que las habían ejecutado, las examinasen y añadiesen o quitasen como tuviesen por conveniente; a cuyo fin se habían nombrado otros 4 Comerciantes el 20 del propio mes; quienes, el 18 de julio pasado de este año habían expuesto su Dictamen, en que referían haber visto y reconocido por menos las referidas Ordenanzas con la reflexión debida a materia tan dilatada y seria y conferido sobre el tenor de todo con personas de la primera inteligencia, experiencia y conciencia;

y que no habiendo en ellas cosa que advertir ni enmendar, se habían conformado con todo lo prevenido y ordenado en ellas, por ser muy arreglado y conforme al estilo del presente Comercio; como todo resultaba de las referidas Ordenanzas y Testimonio de los Acuerdos, que con la debida solemnidad presentabais;

3.- y para que se pudiesen poner en uso y observancia y tuviesen la fuerza y validación que se necesitaba y requerían,

nos pedisteis y suplicasteis que, habiendo por presentadas dichas Ordenanzas, y Testimonio de los Acuerdos,

fuésemos servido en vista de todos, aprobarlas, y confirmarlas y mandar que con su inserción se librase nuestra Real Carta y Provisión, o el Real Despacho competente, para que lo contenido en los 29 Capítulos de que se componían, y expresado en los números en que cada uno de ellos se dividía para la más clara inteligencia, se observasen y guardasen

22

tratos, negociaciones y demás incidentes que se puedan ofrecer; que son los fines que hemos tenido presentes y que deseamos se consigan, sin que nos mueva pasión ni otro intento. Y así lo juramos en debida forma de derecho, sujetándolo a la censura de la Junta General de Comercio, a que lo remitimos para su corrección y enmienda si lo necesitare, en conformidad de las que quedan citadas, en cuya virtud fuimos nombrados y lo firmamos en Bilbao a 12 de diciembre de 1736”.

inviolablemente, interponiendo para su mayor validación y firmeza nuestra autoridad y protección Real.

4.- Y con esta representación hicisteis presentación del referido Testimonio de Acuerdos, celebrados por Vos, y de las Ordenanzas ejecutadas por las personas a este fin nombradas, que uno y otros está signado y firmado por Baltasar de Santelices, nuestro Escribano Público, del Número de esa Noble Villa, y Secretario de esa Universidad y Casa de Contratación; y el tenor de uno y otro dice así:

“Yo, Baltasar de Santelices, Escribano del Rey nuestro Señor, público del Número de esta Noble Villa de Bilbao y Secretario de su Universidad y Casa de Contratación, doy fe, que por los Sres. Prior, Cónsules, Consiliarios, Síndico y Comerciantes de ella (que concurrieron, habiendo sido convocados con la solemnidad y en la forma acostumbrada) se celebró Junta General de Comercio por mi Testimonio, el día 13 de setiembre de 1735, y que en ella hay un Decreto o Acuerdo del tenor siguiente:

“Confiriose acerca de la falta que hacen las Ordenanzas mandadas formar por Junta General de 1725, para la determinación de los pleitos y diferencias que se ofrecen en el Tribunal del Consulado, en puntos de Letras y otras cosas del Comercio y la Navegación

hacemos y ordenamos lo siguiente: a que se ha de estar, confirmado que se haya por su Majestad (que Dios guarde) y Señores de su Real y Supremo Consejo y Cámara de Castilla (como se espera de su Real benignidad y justificación) pues desde entonces han de quedar derogadas y de ningún valor ni efecto, en cuanto fueren contrarias las referidas Ordenanzas antecedentes”.

16 a).- confirmación Real y Decretos para hacer estas Ordenanzas; b).- de la Jurisdicción del Consulado, sus Reales privilegios y orden de proceder, en 1ª, 2ª y 3ª instancia; c).- de la elección de Prior, Cónsules, Consiliarios y Síndico; d) del nombramiento de Contador y Tesorero de averías; e).- del nombramiento y funciones del Secretario, Archivero, Veedor-Contador de descargas, Alguacil-Portero, Guarda-Ría de Olaveaga, Piloto mayor de la barra, Barquero y Agente de Madrid; f).- de los Mercaderes: libros que han de tener y con qué formalidad; g).- de las Compañías de Comercio y las calidades y circunstancias con que deberán hacerse; h).- de Contratas de Comercio que se hicieren entre Mercaderes; i).- de las Comisiones de entre Mercaderes, modo de cumplirlas y lo que se ha de llevar por ellas; j).-de las Letras de Cambio, sus aceptaciones, endosos, protestos y términos; k).- de los Vales y Libranzas de Comercio, sus aceptaciones, endosos y términos y de las Cartas-Órdenes, también de comercio; l).- de los Corredores de Mercaderías, Lonjas y Navíos, Cambios, Seguros y Fletamentos: su número y lo que deberán ejecutar; ll).- de los Atrasos, Fallidos y Quiebras: clases y modos de procederse; m).- de los Fletamentos de Navíos y conocimientos que hacen los Capitanes y maestres, y su forma; n).- de los Naufragios de navíos y forma con que se deberá proceder en ellos; ñ).- de las Averías Ordinarias, Gruesas y Simples y sus diferencias; o).- de los Seguros, sus Pólizas y formas de hacerse; p).- de las Contratas del Dinero o Mercaderías que se dan a la Gruesa Ventura o Riesgo de Nao y forma de sus Escrituras; q).- de los capitanes, maestres o patronos de navío, sus pilotos, contramaestres y marineros: obligaciones de cada uno; r).- del Piloto Mayor del Puerto, su barra y ría; y lo que

23

3.3.4.- su incidencia jurídica en diversos

países de Iberoamérica;

3.3.5.- su aportación al Derecho

Administrativo español.

4.- La Compañía Guipuzcoana de Caracas; competencias y

aportación.

5.- La abolición de los fueros vasco-navarros en 1876 y su

repercusión sobre el Derecho Público y el Derecho

Administrativo; ídem sobre las competencias de índole económica

del País Vasco. El Concierto Económico y competencias en el

ámbito del Derecho Público y del Derecho Administrativo.

(IV)Competencias históricas ejercidas en el campo del Derecho Público, en las Instituciones

estudiadas.Se plantea la investigación histórica dentro del campo de

la Administración Pública, el Derecho Público y la Ciencia de la

Administración, en todo lo que se refiere a los aspectos

económicos y sociales.

I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO

ADMINISTRATIVO.

1.- El concepto de Administración Pública a lo largo

de la historia de las Instituciones estudiadas.

2.- El concepto de Derecho Administrativo en relación

con las Instituciones estudiadas.

3.- La actividad administrativa de la Corona y/o del

Gobierno Central y de las Instituciones Públicas vascas

estudiadas.

3.1.- Consulado de Bilbao.

3.1.1.- competencias administrativo-ejecutivas.

deberá hacer y llevar de derechos de entradas y salidas de navío; s).- de los Pilotos Lemanes o de costa, y lo que deberán hacer y llevar por razón de sus Limanages o Atuages; t).- del Régimen de la Ría de este Puerto, y cuidado que deberá tener el guarda de ella en su surgidero de Olaveaga; u).- de los carpinteros calafates, de los gabarreros y barqueros;

24

3.1.2.- ámbito legislativo.

3.1.3.- ámbito judicial.

3.2.- Puertos autónomos (Bilbao y Pasajes):

.- Junta de Obras del Puerto: creación,

funciones y competencias17; relación con la Cámara de Comercio18;

petición a las Cortes del Reino de Autonomía portuaria, el 28 de

enero de 1891:

“El principal argumento en que se basaba la solicitud de autonomía portuaria era, de acuerdo con el texto aprobado en la Cámara, a propuesta de su presidente, D. Ramón Bergé y Guardamino, el de que:

“.... antes de ahora se ha intentado dar a la administración portuaria carácter civil y que en el Congreso de Navieros y Consignatarios celebrado en Madrid en el año 1886, con la representación de los 4/5 del tonelaje, se acordó solicitar la creación de Juntas Civiles que tendieran a la administración de los puertos de comercio, comprometiéndose estas Juntas a sostener todos los servicios que hoy existen, con los arbitrios que a ello se destinan actualmente o con las subvenciones que se les señalaran; recordó que esta idea fue iniciada nuevamente en la última legislatura por el distinguido orador y diputado a Cortes, Sr. Maura; encareció la importancia de la reforma y la facilidad

17 La poca atención del Estado al Puerto de Bilbao se puede ver en el libro: “Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao: 1886-1986”, donde se transcriben algunos párrafos de la Memoria de la Junta de Obras, concretamente la del 17 de julio de 1886, que dice así:

“Planteada la cuestión de este modo (mediante la emisión de nuevos empréstitos) parece de fácil solución y así lo hubiera sido en efecto, si el crédito de la Junta no hubiera experimentado un gran quebranto con la Ley recientemente aprobada en Las Cortes, por la que autoriza al Gobierno a llevar a Tesorería los productos que la Junta recauda, por más que se decrete que han de quedar a disposición de la Junta del Puerto, pues ha cundido la desconfianza en el público ante en temor de que haya dificultades para los cobros de los libramientos y ante la idea de que el Gobierno pueda disponer, algún día, de los fondos de la Junta para satisfacer necesidades apremiantes del Erario, ...; de lo expuesto se deduce que la situación económica de la Junta ha de ser aflictiva hasta que se terminen y concluyan de pagarse las obras contratadas y dicho se está que, ínterin duren estas circunstancias, no puede emprender nuevas obras para concluir de perfeccionar las condiciones de la ría, y mucho menos acometer la trascendental y costosa obra del puerto exterior...; en el decenio de 1876 a 1885, ambos inclusive, han producido estos impuestos al Estado, en el Puerto de Bilbao, la respetable cantidad de 8.787.203 pesetas, siendo así que el Estado sólo ha contribuido, durante este tiempo, a las obras del Puerto, con la subvención de 100.000 pesetas anuales que para las obras de reparación y conservación de los antiguos muelles le fue concedida a la Junta.......”

18 En este sentido, destaca el escrito de la Junta de Obras del Puerto, de 2 de junio de 1888, dirigido a la Cámara de Comercio, en el que se anuncia que está próxima la Real Orden aprobatoria del proyecto del Puerto Exterior, obras presupuestadas en más de 30 millones de pesetas, y se solicita la cooperación y auxilio de la Cámara; la Cámara presta el asentimiento a que se establezca un recargo de 0,25 pesetas a la exportación; las obras se aprobaron por Real Orden de 29 de junio de 1888.

25

con que puede realizarse en Bilbao, por importar de 70 a 80.000 pesetas anuales los derechos de Piloto Mayor, las que considera suficientes para que la Cámara sostenga un personal tan escogido o más escogido que el que hoy existe, y concluyó indicando que, si bien la solicitud revestirá primero carácter general, se tendrán muy en cuenta los derechos especiales de Bilbao, cuyo puerto fue administrado por el Consulado hasta principios del presente siglo y, después, por la Junta de Agricultura, Industria y Comercio” (subrayado mío).

3.3.- Puertos transferidos;

3.4.- Aeropuertos: regulación.

3.5.- Funciones y competencias autónomas en el sector público vasco.

II.- ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS DE LAS

INSTITUCIONES Y CORPORACIONES PÚBLICAS VASCAS

DESDE LA CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ (1812) HASTA LA

CONSTITUCIÓN DE 1978.

1.- La aplicación del primer Código de Comercio.

2.- El Tribunal de Comercio y la Junta de Comercio.

3.- Junta de Agricultura, Industria y Comercio.

4.- Puerto de Pasajes y Ría y Puerto de Bilbao.

5.- Otras Instituciones económicas de la época:

.- Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación.

.- Cámaras Agrarias.

.- Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana.

.- Otras Corporaciones de Derecho Público.

III.- EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

VASCO, EN EL ÁMBITO ECONÓMICO Y SOCIAL, EN LAS

INSTITUCIONES ESTUDIADAS.-

26

IV.- EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

ESTATAL: SISTEMA DE RELACIONES.-

1.- La pluralidad de Ordenamientos.

2.- Las relaciones entre los diferentes

Ordenamientos.

(V)

La articulación político-institucional de Vasconia en el campo del Derecho Público-

administrativo, a la luz de las Actas firmadas por los representantes de Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y,

eventualmente, de Navarra (1775-1936).

A través del trabajo realizado por el equipo compuesto por

J. Agirreazkuenaga , E. Alonso Olea y J.A. Morales Arce, se

investigará lo que de Derecho Público-administrativo existe en

las Actas de las 322 Conferencias celebradas entre 1775 y 1936;

analizaremos los aspectos económico y sociales, en materia de

Derecho Público y Derecho Administrativo, que sirvan de base

para desarrollar la DA1ª CE. La actualización pasa por el

conocimiento de los derechos a través de su investigación

histórica.

A pesar de la poca importancia que da el TC a esa labor que

se reconoce en la DA1ª CE, el hecho es que la delimitación de

competencias se realiza con referencia a los derechos

históricos; las Actas reflejan la idea de derecho histórico en

relación al sistema foral y a los esfuerzos de adaptación del

sistema foral a cada momento. La dinámica establecida, en la

mayoría de las situaciones históricas que se pueden analizar en

las Actas, ignoró tal realidad; tras la supresión del “pase

foral”, el traslado de las aduanas y el establecimiento del

27

sistema judicial, las leyes de educación (1857), cuerpos

armados, ley desamortizadora, se aplicaron ignorando el sistema

foral19.-

19 Ver. “La articulación político-institucional de Vasconia...”, Joseba Agirreazkuenaga, pag. 75 y siguientes.

28