derecho constitucional y administrativo - u3

8/10/2019 Derecho constitucional y administrativo - U3

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Unidad 3Derecho administrativo y la

organización administrativa



UNIDAD 3

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UNNE-Virtual – Facultad de Ciencias Económicas - Tecnicatura en Administración y Gestión de Instituciones Universitarias Carlos Guillermo Varas – Valeria Alejandra Turtola

Derecho Constitucional y Administrativo

Lo invitamos a iniciar la lectura de la unidad.

Derecho Administrativo.

Concepto restringido

La elaboración del Derecho Administrativo como rama jurídica, adquiere su mayor realce y susentido estricto en el período en que se desarrolla el constitucionalismo; dada la esquemáticafórmula de división de poderes. El derecho administrativo sería entonces, el conjunto de nor-mas y principios que regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder: “la adminis-trativa”.

La función administrativa es una de las vías de actuación jurídico- formal, junto con la guber-nativa, le legislativa y la judicial, para el ejercicio del poder como medio de la comunidad paraalcanzar sus fines. Esa función ha sido confiada primordialmente por la Constitución al PoderEjecutivo, con un desdoblamiento entre gobierno y administración a partir del reparto de atribu-ciones1.

Concepto amplio

En su sentido amplio, el Derecho Administrativo refiere al conjunto de normas y principiosque se refieren a la organización y funcionamiento de la Administración Pública, disciplina lasrelaciones que esta actividad administrativa genera, en su relación con los administrados y en-tre los diversos organismos públicos y su consiguiente control judicial.

El Derecho Administrativo, como parte del orden jurídico positivo pertenece al derecho públicointerno, es decir que su regulación y vigencia corresponde al ámbito territorial propio de cada

Estado.Se integra por un conjunto sistematizado de principios y normas que regulan la creación y eldesarrollo de la función administrativa que implica disciplinar las relaciones jurídico-públicascon la administración y su propia estructura organizativa.

Entre las ramas del derecho público y privado, corresponde incluir al derecho administrativo enlas ramas del derecho público, remarcando la esencial característica de considerar al derechoen sí mismo como una unidad. Pero la predominancia indudable de referirnos a la organizacióny funcionamiento de una función privativa y excluyente del Estado determina su ubicación de-ntro de las ramas de derecho público y como tal integra el conjunto de disciplinas que com-prenden en el derecho público, el derecho constitucional, el derecho penal, el derecho fiscal,etc.

Asimismo está compuesto no sólo de normas (preceptos obligatorios que regulan la conducta

social materializada en leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas, edictos que determinan unsistema integrado a la propia conducta social). Estos principios adquieren relevancia funda-mental precisamente en el derecho administrativo, dado su carácter de ciencia jurídica de re-ciente data y en pleno período de elaboración, pues parte de armonizar los vacíos y ambigüe-dades normativas y sirven de sostén a su propia estructura.

Además supone un sistema de garantías para asegurar la vigencia de los derechos individua-les y sociales, y al propio tiempo el orden necesario para satisfacer el interés público medianteel régimen de control judicial, por el cual se ejerce la facultad de decir final y definitivamente loque es derecho para el caso controvertido sobre materia administrativa, asignar responsabili-dades y aplicar sanciones cuando legalmente correspondiera, o bien; en sentido contrario, de-clarar excepciones o exenciones según fuere lo pertinente a cada caso concreto.

1 Roberto Dormi (2006) “Derecho Administrativo” (pp. 261) 11ª Edición, Buenos Aires.



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El derecho es uno y por ello sus partes (las disciplinas jurídi-cas) están íntimamente entrelazadas. Y esto es así porque

existe unidad en el ordenamiento jurídico. Solo es admisiblesu división en ramas para facilitar una mayor y mejor adecua-

ción de sus normas a determinadas formas de conducta, enfunción de fines concretos.

Por ello, el derecho administrativo no puede ser tratado conabstracción de las otras disciplinas jurídicas, pues todas se

relacionan entre sí, todas tienen puntos de contacto, de refe-rencia y de apoyo.

Relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas del de-recho

Con el Derecho Constitucional

La estrecha vinculación entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo se adviertepor:

a. La necesaria subordinación que el Derecho Administrativo le debe al Derecho Constitu-cional: al orden piramidal de la validez.

b. Según la definición del Derecho Administrativo, se regula por éste el ejercicio de la fun-ción administrativa como potestad inherente al Estado, observando que la misma consti-tución contiene normas en relación a éste ejercicio;

c. Siendo el objeto del Derecho Administrativo la organización estatal necesaria para la

puesta en práctica y actuación pertinente para la consecución del interés público, toda lanormativa deberá ser de acuerdo a los principios organizativos que establece la Consti-tución, habiendo detectado que ésta misma dispone sobre determinados organismos, yasea en su conformación, o sobre su competencia.

d. El régimen de garantías constitucionales es aplicable en su integridad, en cuanto lospresupuestos de la acción administrativa deben conformarse a ellos. Las atribucionespara el ejercicio de la función administrativa deberán entonces incluir todos los meca-nismos que aseguren a los administrados en su condición de tal, el respeto al derechode la propiedad, de la libertad, de las limitaciones a la libertad, de la defensa de sus de-rechos es sede administrativa y el correspondiente control por los jueces de las conse-cuencias que el obrar de la Administración pueda ocasionar. Gordillo dice "en la constitu-ción predomina lo estático, en la función administrativa lo dinámico; en la primera hay es-

tructuración y establecimiento de límite, en la segunda hay expresión de actividad con-creta y choque contra los límites prefijados"2. Se trata de la interinfluencia de un ordennormativo sobre el otro, que por ser el Derecho Administrativo una secuela del constitu-cionalismo moderno, hace que las áreas de influencia se compartan, generando así unavinculación estrecha3.

Sigamos profundizando los conceptos presentados en la pri-mera parte.

2 Gorillo, Agustín (2003) 8ª edición, Buenos Aires, F.D.A.3 Benigno Ildarraz, Alberto Zarza Mensaque y Claudio Viale (1999) “Derecho constitucional y administrativo”. (pp.315). Ediciones Eude-cor.



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Con el Derecho Tributario

Todo lo que el derecho constitucional prefija sobre la actividad tributaria del Estado, que es enel fondo ejercicio de la función administrativa, se verá reflejado en una parte por los condicio-namientos que el Derecho le pone a esa actuación, núcleos de los cuales son normas de Dere-

cho Administrativo, como también los principios que hacen al procedimiento.

Con el derecho Penal

Lo relativo a los ilícitos penales denominados delitos contra la Administración Pública, la con-ducta es calificada casualmente por ser llevada a cabo a raíz del ejercicio de la función admi-nistrativa.

Con el Derecho Laboral

Todo lo que importe ejercicio de la función administrativa, la organización y competencia, elejercicio del poder de policía laboral, se conformará por normas de Derecho Administrativo,

tanto en lo relativo al despliegue de la actividad en sí como en lo relativo a la estructuración dela organización y la defensa de los derechos del administrado.

Con el Derecho Civil

Muchos contenidos del orden jurídico se hallan originariamente en el del Derecho Civil. Porejemplo la institución de la personalidad jurídica, la teoría de los hechos y actos jurídicos, lasconvenciones y los contratos, la responsabilidad, la teoría de las obligaciones, etc. Muchos delos principios contemplados en estas instituciones son de aplicación en el ámbito del DerechoAdministrativo, por lo que operan a su tiempo como pautas del obrar administrativo.

Con la EconomíaLa actividad económica en sus fenómenos de tráfico comercial y de producción industrial y suregulación y promoción por el Estado presenta exigencias técnico-económicas, que inclusivedesde muy antiguo han generado normas especiales, inclusive -y se remarca la importancia delos usos y costumbres- al margen de toda legislación, por la fuerza misma de las necesidadessociales.

Ahora sí, continuemos con el siguiente apartado…

Función Administrativa y Función de Gobierno

En principio, debemos establecer que el poder del Estado es úni-co y que cuando hablamos de división de poderes, nos referimos

a una distribución de facultades de los órganos del Estado.

El poder es uno; las funciones son varias (administrativas, gubernativas, legislativas, jurisdic-cionales). Las diferencias de estas funciones surgen de la consideración de aspectos objetivos y subjetivos.

Aspectos objetivos: se identifican con la naturaleza o contenido esencial de la activi-

dad pública.



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Aspectos subjetivos: se identifica con el sujeto u órgano que cumple la función.

Función AdministrativaCriterio objetivo: Si tomamos el criterio objetivo para definir a la función administrativa, dire-mos que la misma es un conjunto de actividades encaminadas hacia un fin, con prescindenciadel órgano o agente que la realice y que se traduce en una ejecución concreta y práctica.Cuando la gestión y el servicio estén en función del interés colectivo, estaremos en presenciade función administrativa.

Toda vez que lo gestado y gestionado es el bien común en tanto se trata de actividad concretadirigida, mediante acción positiva a la realización de los fines de seguridad, progreso y bienes-tar de la comunidad, se verifica función administrativa en los tres órganos fundamentales delEstado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y también en los órganos públicos no estatales, cum-pliendo así los cometidos que el orden político y el ordenamiento jurídico asignan al Estado.

Así pues, la función administrativa se integra de diversos ac-tos (dictado de normas jurídicas generales reglamentos- o in-dividuales -hecho administrativo-, actuación material, certifi-

cación de hechos, consulta, control etc.)

Criterio Subjetivo: Si tomamos al criterio subjetivo para definir a la función administrativa, di-remos que la misma implica una estructura orgánica; equivale a aparato administrativo o Admi-nistración Pública. Es decir, el conjunto de órganos, no sólo estatales, sino también no estata-les, encargados de la ejecución concreta y práctica de los cometidos estatales. Incluye todoslos órganos que forman el aparato tradicionalmente llamado Administración Estatal órganos delPoder Ejecutivo- y órganos integrantes de los otros poderes del estado Legislativo y Judicial-en cuanto realicen esa actividad sustancial de ejecución práctica y gestión inmediata de come-tidos estatales. Además comprende los órganos y entes públicos no estatales -es decir los queno integran la estructura del Estado.

Por ejemplo: corporaciones profesionales- que titularizan prerrogativas de poder públicopor autorización o delegación estatal para la ejecución de los cometidos públicos. Losentes públicos no estatales integran la administración Pública.

Luego de analizar ambos criterios, la doctrina mayoritaria se inclina por adoptar el criterioobjetivo, material o sustancial. Es decir hay que describir la función administrativa atendien-

do al contenido, a la materia, a la sustancia, y en tal sentido se puede decir que la función ad-ministrativa es la función o actividad funcional del Estado que tiene por objeto la realización enforma directa de los cometidos estatales, mediante actos de efectos subjetivos, conforme el or-den jurídico y sometida al control jurisdiccional.

Función de gobierno

La función gubernativa o política, es la actividad estatal discrecional, sin límites jurídicos.Consiste precisamente en fijar las grandes directrices de la orientación política, mediante lagestión de asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad, respecto de la seguridad

interna, relaciones internacionales y relaciones interorgánicas o entre poderes.



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Se realiza tanto por el Poder Ejecutivo como por el poderLegislativo.

La función gubernativa se exterioriza a través de una de las modalidades de actos del po-der:"actos políticos", "de gobierno" o "institucionales".

Caracteres:

Ejecutan directamente una norma constitucional.

Son dictados en ejercicio de una actividad discrecional e indelegable, de los órganosejecutivo y legislativo, sin límites jurídicos, y por motivo de oportunidad o mérito.

Se vinculan a la propia organización y subsistencia del Estado. No se trata de asuntosatinentes a la simple marcha de la administración.

En principio, no inciden directa ni inmediatamente en la esfera jurídica del administra-do.

Son unilaterales en su estructura y de alcance o efecto general. Son irrevisables, no judiciables, no justiciables o no invalidables judicialmente. Están

exentos de control jurisdiccional.

Clasificación

Los actos políticos se clasifican de la siguiente forma:

a. Actos relativos a las relaciones internacionales.

Por ejemplo: declaración de guerra, concertación de tratados, mantenimiento o rupturade relaciones diplomáticas.

b. Actos relativos a la seguridad interna

Por ejemplo, declaración de estado de sitio, intervención federal a las provincias);

c. Actos relativos a las relaciones entre los tres poderes del estado.

Por ejemplo: veto, apertura y clausura de las sesiones de las cámaras, nombramientode ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación).

Siendo una de las características de los actos de gobierno,que los mismos se encuentran exentos de control judicial,

cabe preguntarnos entonces, si podría revisarse judicial-mente un acto político o de gobierno.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se ha manifestado reiteradamente, es-tableciendo que no puede declararse la inconstitucionalidad de un acto político. Por ello ha re-putado no judiciable la intervención federal a las provincias, decisiones del jurado de enjuicia-miento en relación a los magistrados, emergencias económicas declaradas por el congreso, losimportes de las tarifas, tasas, impuestos, salvo que sean confiscatorias. Lo cual no impideque los jueces controlen la legitimidad y constitucionalidad de los actos administrativosdictados en aplicación o a consecuencia de aquellos.



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Luego de abordar aspectos de la “Función de Gobierno y laFunción Administrativa, introduzcámonos en: “Los principios

jurídicos de la organización administrativa”.

Principios Jurídicos de la Organización Administra-tiva.

El Estado, en su carácter de persona jurídica, actúa a través de órganos y entes para realizarsus funciones específicas. Por ello, para el cumplimiento de las funciones administrativas,asume distintas formas de organización: centralización, descentralización y desconcentración.Según Roberto Dromi, la ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA es el conjunto de normas jurídicasque regulan la competencia, las relaciones jerárquicas, la situación jurídica, las formas de ac-tuación y el control de los órganos y entes en ejercicio de la función administrativa

4.

Los principios jurídicos esenciales en todo sistema de organi- zación administrativa son la jerarquía y la competencia. A con-

tinuación, veamos algunas características.

Jerarquía:

La jerarquía es el vínculo piramidal de interrelación que guardan los órganos administrativosen relación de subordinación, coordinación y supraordenación.

La administración se organiza piramidalmente por vía dediferentes líneas que conducen a una misma cima.

Del órgano supremo bajan tantas líneas jerárquicas como órganos dependan de él directamen-te. A su vez, de cada uno de dichos órganos vuelven a bajar tantas otras líneas como órganosdependan de cada uno de ellos, y así sucesivamente, a través de los distintos grados, hastallegar al último grado jerárquico.

La competencia en razón del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de laordenación jerárquica de la administración. Siendo la competencia improrrogable, no puede elórgano inferior tomar la decisión que corresponde al superior y viceversa.

Los órganos superiores tienen poder jerárquico sobre todas las actividades de los órganos quede ellos dependan.

Las líneas jerárquicas son la sucesión de distintos órganos de la Adminis-tración, unidos por la identidad de la materia, pero diferenciados por la com-petencia que tienen en esa materia. En razón de esa diferente competenciaocupan un grado jerárquico.

4 Roberto Dormí (2006) “Derecho administrativo”. 11º Edición. Buenos Aires.

El grado jerárquico es la situación oposición de cada órgano en unalínea erár uica.



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Los órganos integrantes de la administración se vinculan o relacionan for-malmente dando lugar a lo que denominamos organización administrativa,

dotada de una estructura o cuerpo articulado que externamente se manifies-ta en los llamados "buró" o sea el conjunto de oficinas en que por razón delas materias y de la subordinación y coordinación entre ellas manifiestan ocontribuyen a manifestar la voluntad de esa misma organización que cono-cemos como organización burocrática. Esta forma o manera fundamentalque adoptan con el conjunto de relaciones o vinculaciones verticales y hori-zontales de supraordenación y coordinación se expresa generalmente enforma gráfica en los organigramas.

Competencia: concepto. Clases.

Avancemos hacia una definición…

La competencia , es el conjunto de atribuciones, facultades y deberes que ejercen en formaobligatoria los órganos estatales. Son los "propios" que hacen a la esencia, inescindible e inse-parable, de los poderes, y son otorgados por la C.N (Art. 75, 99 y 116), los tratados, la ley o losreglamentos.

La competencia es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el dere-cho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligacio-nes que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. En otros términos, la competencia delos órganos administrativos es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonable-mente implícita, confieren la Constitución Nacional, la Constitución Provincial, los tratados, lasleyes y los reglamentos. La competencia es improrrogable e irrenunciable. Debe ser ejercida di-recta y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de de-legación, sustitución o avocación previstos por las disposiciones normativas pertinentes.

Hemos señalado que las personas públicas expresan su vo-luntad y cumplen su actividad a través de sus órganos. La

competencia, en tal sentido es el instrumento mediante el cualaquellas personas se exteriorizan.

Por esto distinguimos el conjunto de atribuciones y competencias individualizadas, lo que lla-mamos órgano-institución, de las personas físicas que ejercen esa competencia y atribucio-nes, que llamamos órgano-individuo.

El órgano integra la persona jurídica pública a la cual pertenece y no se diferencia de ella entanto que se considera que su voluntad proviene de la persona pública y la voluntad de ésta, dela voluntad del órgano.

Por otra parte se ha dicho que la competencia es a los órganos públicos lo que la capacidad esa los sujetos privados. Como expresa Bielsa "Mientras en el derecho privado la capacidad delsujeto faculta a éste para hacer todo lo que no le está prohibido, en el derecho público la competencia sólo faculta al agente u órgano administrativo para hacer lo que le está permitido"

5.

5 Bielsa, Rafael (1964) “ Derecho Administrativo”. 6º edición, Bs. As. Tomo II.

La columna dorsal que conforma elcuerpo administrativo o burocráticoes la relación jerárquica, vínculo decarácter jurídico-administrativo inter-no que une entre sí a los órganosadministrativos mediante potestadesde subordinación, asegurando launidad de la acción y posibilitando laexpresión decisoria de la voluntadencarnada orgánicamente de con-formidad con las normas jurídicasque las regulan. Esto es lo que ca-racteriza a la organización centrali-zada.



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La competencia en el derecho público está limitada positivamente. Debe ser entonces recono-cida o atribuida expresamente por las normas legales y no puede ejercerse más allá de los lími-tes en que fuera concedida u otorgada y en la forma y modo en que haya sido reglada.

La competencia por principio es inderogable e improrrogable, loque en términos simples significa que no puede ser renunciada ni

extendida. Son principios de excepción la delegación y la avoca-ción por una parte y los casos en que la competencia ha sido

atribuida en forma alternativa o derivada (no originaria). Analicemos los siguientes principios.

La competencia, que corresponde a los órganos, reúne los siguientes principios:

Expresa : porque debe emanar de la Constitución Nacional, Constitución Provincial, tra-tados, leyes y reglamentos.

Improrrogable o indelegable: porque hállese establecida en interés público y surge

de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni del órgano-institución,ni del órgano-individuo. El órgano-institución no puede disponer de ella, sino que debelimitarse a su ejercicio, en los términos que la norma respectiva establezca.

Irrenunciable: es decir indeclinable.

Clases de competencia

Por la materia: Se refiere a las actividades que legítimamente puede desempeñar elórgano. Como consecuencia de este principio "todo órgano cuenta, además de las atri-buidas de manera expresa por la ley, con las facultades necesarias para cumplir satis-factoriamente su cometido".-

Por el territorio: Comprende el ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de lafunción. Se vincula con las decisiones o circunscripciones administrativas del territoriodel Estado, dentro de las cuales los órganos administrativos deben ejercer sus atribu-ciones.

Por el tiempo: Comprende el ámbito temporal en el cual es legítimo el ejercicio de lafunción. La competencia es por lo común permanente, en cuanto el órgano puede ejer-cer en cualquier momento las atribuciones que le han sido conferidas. Pero en ciertoscasos el órgano puede ejercer la atribución sólo por un lapso determinado. Se dice en-tonces que la competencia es temporaria.

Por el grado: La organización administrativa se integra verticalmente. Culmina en unórgano supremo, al que se subordinan los órganos de rango inferior. El grado es la po-sición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El inferior en

grado está subordinado al superior.

De esta manera, el accionar de la administración pública se materializa a través de lasactividades desarrolladas por los órganos que la integran, los cuales se encuentran ubi-cados, dentro de la línea jerárquica, en distintos grados.

Necesariamente, estos órganos necesitan estar dotados de una competencia determina-da por la ley, que defina su accionar en cada caso concreto, la cual, como vimos ante-

riormente, puede ser de distintas clases.



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Transferencia de competencia:

Las competencias administrativas o su ejercicio se transfieren mediante:

a. Delegación.

b. Avocación.

c. Sustitución.

d. Subrogación y en suplencia.

Delegación: Cuando un órgano administrativo, al que legalmente le corresponde lacompetencia, transfiere el ejercicio de parte de la misma a un órgano inferior, el que esta jerárquicamente dependiente, por lo que el delegante puede reasumir en cualquier mo-mento la competencia delegada. La misma debe estar expresamente autorizada por ley.

A tener en cuenta…

El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferidafrente al ente público y a los administrados. El delegante puede, en cual-quier tiempo revocar la delegación total o parcialmente, debiendo disponerexpresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de las atribucionesdelegadas o las transfiere a otro órgano, sin perjuicio de la facultad de avo-carse al conocimiento y decisión de un asunto concreto.

Avocación: La avocación en cambio, es el supuesto inverso a la delegación, en virtuddel cual, el superior jerárquico reasume o ejercita una competencia que corresponde al

órgano inferior. El principio general es que para su procedencia debe ser expresamenteautorizada legal o reglamentariamente, porque toda competencia es una asignación deatribución propia del órgano al cual le ha sido conferido: sin embargo se sostiene quedada las potestades del orden jerárquico, el superior virtualmente está facultado para elavocamiento si no hubiere norma prohibitiva. Sin embargo nunca procede la avocacióncuando se tratare de una competencia sobre materia técnica o cuando la resolución queemanare del órgano inferior fuere susceptible de impugnación por parte de los adminis-trados. El órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias de susórganos inferiores jerárquicos, avocándose al conocimiento y a la decisión de cualquiercuestión concreta, salvo la norma legal o reglamentaria en contrario.

Sustitución: Se da cuando un órgano, jerárquicamente superior a dos inferiores de unamisma jerarquía entre sí, transfiere la competencia de uno de esos órganos hacia el otro.

Subrogación: Es el acto administrativo emanado de autoridad competente y por el cualse dispone que un agente cubra transitoriamente las funciones de un cargo jerárquica-

mente superior o mejor rentado del que ocupa escalafonariamente ya sea por vacanciadel mismo o ausencia transitoria del titular, asumiendo todas las responsabilidades ad-ministrativas, civiles y penales que emerjan de las funciones asignadas. En caso de ex-cusación o recusación, la competencia se transfiere del órgano excusado o recusado alsubrogante previsto por el superior jerárquico del órgano subrogado.

El acto de delegación tendrá eficacia jurídica desde su publicación en elBoletín Oficial cuando se trate de de-legación general, y desde su notifi-cación si es particular.



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Centralización y Descentralización administrativa.Centralización Administrativa

La centralización importa reunir varias materias en un centro común, e implica necesariamentela dependencia de un poder central.

Los órganos que integran la administración guardan entre sí unarelación piramidal: convergen hacia una autoridad con la cual se

enlazan los demás órganos del sistema.

Los órganos no están dotados de personalidad jurídica propia e independiente de la personali-dad jurídica estatal. Por el contrario, esos órganos se agrupan respecto de otros, se enlazan yunifican para la acción en situación de dependencia y subordinación, manteniendo entre sí unaestricta relación jerárquica con diversos grados y niveles, pero siempre respetando las instruc-ciones y directivas que imparte el órgano superior.

Descentralización Administrativa

Tiene lugar cuando el ordenamiento jurídico confiere atribuciones administrativas o competen-cias públicas en forma regular y permanente a entidades dotadas de personalidad jurídica, queactúan en nombre y por cuenta propios, bajo el control del Poder Ejecutivo.

Por ejemplo, entes autárticos: Banco de la Nación Argentina, Universidades Nacionales,etc.

Las entidades descentralizadas deben ser creadas por ley, y están sujetas al control adminis-trativo institucional, que constitucionalmente recae en la órbita del PEN, través del Jefe de Ga-binete.

Desconcentración

Hay desconcentración cuando la ley confiere regular y permanentemente atribuciones a órga-nos inferiores dentro de la misma organización de una entidad pública. Por ejemplo, las distin-tas Facultades, dentro de la Universidad Nacional del Nordeste. Consiste en la atribución regu-lar y permanente de determinadas competencias, que no implica dotar de personalidad jurídicani patrimonio propio a un organismo subordinado de la administración centralizada. El órganodesconcentrado carece de personalidad jurídica y patrimonio propios y está jerárquicamentesubordinado a las autoridades superiores del organismo; por ej. organismos recaudadores,fuerzas de seguridad, entes que cumplen con la función administrativa de policía.

Delegación

La delegación es, en derecho administrativo, la traslación por un ente u órgano superior a otrode nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de lamisma. La delegación supone, por cierto, que la autoridad delegante esté facultada por le ley oel reglamento para realizar la delegación. El acto de delegación, con todo, se verifica en virtudde un acto administrativo de carácter específico. Por esta misma razón, la delegación es esen-cialmente revocable por la autoridad delegante. Debe destacarse que la responsabilidad por las



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decisiones administrativas que se adopten o por las actuaciones que se ejecuten recaerá en eldelegado. El delegante conserva su deber de control jerárquico sobre el delegado, quien seráen consecuencia responsable por las faltas a él. En cambio, en la denominada delegación defirma, la responsabilidad permanece en la autoridad delegante. Naturalmente, mientras se en-cuentre vigente la delegación, la autoridad no podrá avocarse el ejercicio de la potestad dele-

gada6

.

Diferencia entre desconcentración, descentralización y delega-ción:

La desconcentración, a diferencia de la descentralización,tiene lugar entre órganos de un mismo ente.

Así diferencian ambas figuras, además, en lo concerniente al vínculo que une al órgano con elPoder Ejecutivo. En la desconcentración, ese vínculo se denomina poder jerárquico. En la des-centralización se denomina control administrativo, o poder jerárquico institucional, que otorga

limitados poderes de control y de dirección sobre el ente personalizado y que comprende sólofacultades de supervisión.

A su vez, la delegación se diferencia de la desconcentración y dela descentralización en los siguientes aspectos.

La descentralización tiene origen en la ley, la desconcentración en la ley o decreto; mientrasque la delegación se origina en un acto administrativo fundado en ley. En la descentralización yen la desconcentración hay una atribución de competencias al inferior. En la delegación haysólo una transferencia total o parcial del ejercicio de la competencia, que sigue perteneciendoal superior. Por lo tanto, éste puede retomarla para ejercerla por sí o transferirla a otro órgano,

supuesto que es inadmisible en la desconcentración y descentralización.

Universidades Nacionales

El Art. 75 inc. 18 CN, consigna como atribución del congreso "Proveer lo conducente a la pros- peridad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias y al progreso de la ilustra-ción, dictando planes de instrucción general y universitaria" . En el inciso 19 penúltimopárrafo, determina como atribución del congreso la de "Sancionar leyes de organización y debase de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provin-ciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado; la participación de lafamilia y la sociedad; la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidadesy posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidadde la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales".

En principio, debemos mencionar que el imperativo constitucional está referido exclusivamentea las universidades nacionales, con lo que quedan excluidas de este sistema de "autonomía yautarquía", tanto las universidades privadas, como las provinciales o municipales creadas o acrearse.

6 Wikipedia. “La enciclopedia libre”. http://es.wikipedia.org/wiki/Delegaci%C3%B3n_(Derecho_administrativo) (Fecha de consulta: 19 deabril de 2010)



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Vamos a precisar algunos conceptos para posibilitar la com- prensión del "status" que han adquirido las universidades na-

cionales a partir de la reforma constitucional de 1994.

AutonomíaEs una voz que significa "autogobierno" o la posibilidad de darse su propia ley. Se trata de unadistribución de potestades de tipo político, que Iturrez caracteriza como la posibilidad de gober-narse a sí mismo: dar sus propias leyes y elegir sus gobernantes, fijar sus fuentes de recursos,recaudarlos e invertirlos sin injerencia de otro poder o esfera de gobierno: pero reconociendo laexistencia de un ordenamiento superior al que le debe acatamiento.

Autarquía

Es un tipo de descentralización administrativa que implica la existencia de una persona pública

estatal, con capacidad para administrarse por sí misma y que cumple fines públicos específicosy se encuentra vinculada en una relación de subordinación a la administración.

Ante el reconocimiento constitucional de la autonomía uni-versitaria ¿cómo debe interpretarse: hasta donde se ex-

tiende?

En este aspecto la doctrina se divide:

Autores como Natale consideran que "la autonomía de las universidades nacionalesdebe entenderse desde el ángulo académico y que son autárticas en relación a su fun-cionamiento, que debe encuadrarse en las previsiones de la ley universitaria"7.

En el campo opuesto, Bidart Campos estima que "el reconocimiento constitucional dela autonomía universitaria implica automáticamente reconocerlas como personas jurídi-cas de derecho público no estatales, colocándolas al margen de toda intervención ysubordinación respecto del Estado, como no sea en lo que puede tener vinculación conlos recursos que el Estado les depara a través de la ley de presupuesto"8.

Ambas posturas son extremas y existe otra posición intermedia , para quienes la autonomíauniversitaria es algo más que independencia académica, pero no es una organización absolu-tamente abstraída del Estado, con capacidad absoluta para regirse por sí misma: tampoco lereconocen potestades jurisdiccionales, aunque pueda dentro de su órbita ejercer funciones dis-ciplinarias con relación a sus integrantes.

Según esta posición, la autonomía universitaria implica la posibilidad de dictar sus propios esta-

tutos, elegir sus autoridades y ser gobernadas por ellas, sin injerencia del Poder Ejecutivo; y laautarquía que ellas gozan, está referida a la independencia en la administración y gestión fi-nanciera, la capacidad de manejar fondos propios.

En los fundamentos dados en el fallo de la CSJN en los autos "Monges Analíac/Universidad de Buenos Aires" (C.S. diciembre 26-1996- La Ley, 1997-C150). En talocasión este alto tribunal se pronunció expresando: "La autonomía universitaria consisteen que cada universidad nacional establezca su propio estatuto, es decir sus propias ins-tituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profe-sores, fije el sistema de nombramiento y disciplina interna. Tal actividad debe realizarsesin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno del orden

7 Benigno Ildarraz, Alberto Zarza Mensaque y Claudio Viale (1999) “Derecho constitucional y administrativo”. (pp.119). Ediciones Eude-

cor. 8 Bidart Campos, German J. - Manual De La Constitución Reformada - Tomo I.



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político, es decir, del legislativo y el ejecutivo. No puede decirse lo mismo del Poder judi-cial, porque no escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídico-institucionalesque se pueden suscitar en la Universidad".

Reflexionemos…

La Ley Federal de Educación Nº 24195, establece en sus artículos 23 y 24, que las universi-dades gozan de autonomía académica y autarquía administrativa y económico-financiera en elmarco de la legislación específica y que la organización y autorización de universidades alter-nativas, experimentales, de posgrado, abiertas, a distancia, institutos universitarios tecnológi-cos, pedagógicos y otros creados libremente por iniciativa comunitaria, se regirán por una leyespecífica

9.

La ley específica a la cual refiere la ley 24195 es la LEY DE EDUCACION SUPERIOR Nº 24521, la cual recepciona la AUTONOMIA UNIVERSITARIA, en los siguientes términos10:

Capítulo 2: De la autonomía, su alcance y sus garantías.

Artículo 29.

Las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que comprendebásicamente las siguientes atribuciones:

a. Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de Cultura yEducación a los fines establecidos en el artículo 34 de la presente ley;

b. Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegirsus autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo que prescríbela pre-sente ley;

c. Administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan lamateria;

d. Crear carreras universitarias de grado y de posgrado;

e. Formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión yservicios a la comunidad incluyendo la enseñanza de la ética profesional;

f. Otorgar grados académicos y títulos habilitantes conforme a las condiciones que se es-tablecen en la presente ley;

g. Impartir enseñanza, con fines de experimentación, de innovación pedagógica o depráctica profesional docente, en los niveles preuniversitarios, debiendo continuar enfuncionamiento los establecimientos existentes actualmente que reúnan dichas carac-terísticas;

h. Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y nodocente;

i. Designar y remover al personal;

j. Establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, asícomo el régimen de equivalencias;

k. Revalidar, solo como atribución de las universidades nacionales, títulos extranjeros;

l. Fijar el régimen de convivencia;

9 Ley Federal de Educación (1994) Nº 24.195 Sancionada: 24 de abril de 1993. Promulgada: 29 de abril de 1993. República Argentina.http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/ceducacion/leyes/24195.html (Fecha de consulta: 21 de abril de 2010).10 -Ley de Educación Superior. Nº 24.521 Sancionada: 20 de julio de 1995. Publicada: 10 de agosto de 1995 (Boletín oficial Nº 28.204).http://www.coneau.edu.ar/archivos/447.pdf. (Fecha de consulta: 21 de abril de 2010).



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m. Desarrollar y participar en emprendimientos que favorezcan el avance y aplicación delos conocimientos;

n. Mantener relaciones de carácter educativo, científico y cultural con instituciones del paísy del extranjero;

o. ñ) Reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes, cumplidos que sean los requisi-tos que establezca la reglamentación, lo que conferirá a tales entidades personaría jurí-dica.

Organización

Capítulo 4: De las instituciones universitarias nacionales. Sección 1: Creación ybases organizativas.

Artículo 48.

Las instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas de derecho público, que sólopueden crearse por ley de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondiente

y en base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa. El cese de tales instituciones sehará también por ley. Tanto la creación como el cierre requerirán informe previo del Consejo In-teruniversitario Nacional.

Artículo 49.

Creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designará un rector-organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden alConsejo Superior. El rector-organizador conducirá el proceso de formulación del proyecto insti-tucional y del proyecto de estatuto provisorio y los pondrá a consideración del Ministerio de Cul-tura y Educación, en el primer caso para su análisis y remisión a la Comisión Nacional de Eva-luación y Acreditación Universitaria, y en el segundo a los fines de su aprobación y posteriorpublicación. Producido el informe de la Comisión, y adecuándose el proyecto de estatuto a lasnormas de la presente ley, procederá el Ministerio de Cultura y Educación a autorizar la puesta

en marcha de la nueva institución, la que deberá quedar normalizada en un plazo no superior alos cuatro (4) años a partir de su creación.

Sección 2: Órganos de gobierno.

Artículo 52.

Los estatutos de las instituciones universitarias nacionales deben prever sus órganos de go-bierno, tanto colegiados como unipersonales, así como su composición y atribuciones. Losórganos colegiados tendrán básicamente funciones normativas generales, de definición de polí-ticas y de control en sus respectivos ámbitos, en tanto los unipersonales tendrán funciones eje-cutivas.

Sección 3: Sostenimiento y régimen económico-financiero.

Artículo 58.

Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las insti-tuciones universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cum-plimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrán espe-cialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad. En ningún caso podrá disminuirse elaporte del Tesoro nacional como contrapartida

De la generación de recursos complementarios por parte de las instituciones universitarias na-cionales.



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Artículo 59.

Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económico-financiera, la que ejer-cerán dentro del régimen de la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Controldel Sector Público Nacional. En ese marco corresponde a dichas instituciones:

a.

Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los recursos no utilizados al cie-rre de cada ejercicio, se transferirán automáticamente al siguiente;

b. Fijar su régimen salarial y de administración de personal;

c. Podrán dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportesdel Tesoro nacional, mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios,subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten,así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier título o activi-dad. 'Los recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estu-dios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios ocréditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico; estos recursos adicionalesno podrán utilizarse para financiar gastos corrientes. Los sistemas de becas, présta-mos u otro tipo de ayuda estarán fundamentalmente destinados a aquellos estudian-

tes que demuestren aptitud suficiente y respondan adecuadamente a las exigenciasacadémicas de la institución y que por razones económicas no pudieran acceder ocontinuar los estudios universitarios, de forma tal que nadie se vea imposibilitado porese motivo de cursar tales estudios;

d. Garantizar el normal desenvolvimiento de sus unidades asistenciales, asegurándolesel manejo descentralizado de los fondos que ellas generen, con acuerdo a las normasque dicten sus Consejos Superiores y a la legislación vigente;

e. Constituir personas jurídicas de derecho público o privado, o participar en ellas, norequiriéndose adoptar una forma jurídica diferente para acceder a los beneficios de laley 23.877;

f. Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de

gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación.El rector y los miembros del Consejo Superior de las instituciones universitarias nacionalesserán responsables de su administración según su participación, debiendo responder en lostérminos y con los alcances previstos en los artículos 130 y 131 de la ley 24.156. En ningún ca-so el Estado nacional responderá por las obligaciones asumidas por las instituciones universita-rias que importen un perjuicio para el Tesoro nacional.

Funcionamiento

Capítulo 3: De las condiciones para su funcionamiento.

Sección 1: Requisitos generales.Artículo 33

Las instituciones universitarias deben promover la excelencia y asegurar la libertad académica,la igualdad de oportunidades y posibilidades, la jerarquización docente, la corresponsabilidadde todos los miembros de la comunidad universitaria, así como la convivencia pluralista de co-rrientes, teorías y líneas de investigación. Cuando se trate de instituciones universitarias priva-das, dicho pluralismo se entenderá en un contexto de respeto a las cosmovisiones y valoresexpresamente declarados en sus estatutos.

Artículo 34

Los estatutos, así como sus modificaciones, entrarán en vigencia a partir de su publicación en

el Boletín Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a efectos de



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verificar su adecuación a la presente ley y ordenar, en su caso, dicha publicación. Si el Ministe-rio considerara que los mismos no se ajustan a la presente ley, deberá plantear sus observa-ciones dentro de los diez días a contar de la comunicación oficial ante la Cámara Federal deApelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días, sin más trámite que una vista a la insti-tución universitaria. Si el Ministerio no planteara observaciones en la forma indicada dentro del

plazo establecido, los estatutos se considerarán aprobados y deberán ser publicados. Los esta-tutos deben prever explícitamente: su sede principal, los objetivos de la institución, su estructu-ra organizativa, la integración y funciones de los distintos órganos de gobierno, así como elrégimen de la docencia y de la investigación y pautas de administración económico-financiera.

Profundicemos los conceptos trabajados realizando lassiguientes actividades. Envíe los resultados de las activi-dades a su docente tutor, por mensajería interna del aula

virtual.

Actividad nº 1

Ubique a la Universidad Nacional del Nordeste dentro de la estructura orgánica de laAdministración Pública, a partir de los principios jurídicos de la organización administra-tiva analizados.

Actividad nº 2

Destaque la importancia del Derecho Administrativo en relación con las actividades des-arrolladas en su ámbito laboral.

Actividad Nº 3

Analice, interprete y opine sobre el carácter autónomo o autárquico de la UniversidadNacional del Nordeste, a partir de las disposiciones de la Ley de Educación Superior24.521; Ley de Eduación Nacional 26.206 y el fallo "Estado Nacional” (Ministerio deCultura y Educación) S/Impugnación de Estatuto 31/5/1999.

Fuentes:

www.infoleg.gov.ar (Fecha de consulta: 22 de abril de 2010).

www.csjn.gov.ar (Fecha de consulta: 22 de abril de 2010 ).

Después de haber analizado los contenidos pertenecientesa esta unidad, continuemos con la unidad 4. Transmita a su

tutor todas las dudas e inquietudes que le surja.



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UNNE Vi t l F lt d d Ci i E ó i T i t Ad i i t ió G tió d I tit i U i it i Carlos Guillermo Varas Valeria Alejandra Turtola


Bibliografia

BENIGNO ILDARRAZ, Alberto Zarza Mensaque y Claudio Viale (1999) “Derecho constitucional

y administrativo”. (pp.119). Ediciones Eudecor.BIELSA, Rafael (1964) "Derecho Administrativo". 6ª Edición, Buenos Aires. Tomo II.

BIDART CAMPOS, Germán J. - "Manual De La Constitución Reformada" - Tomo I.

CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA. Sancionada el 22 de agosto de 1994. BuenosAires.

DROMÍ, Roberto (2006) “Derecho Administrativo". 11º Edición, Buenos Aires, Madrid - México.

LEY FEDERAL DE EDUCACIÓN (1994) Nº 24.195 Sancionada: 24 de abril de 1993.

Promulgada: 29 de abril de 1993. República Argentina.

http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/ceducacion/leyes/24195.html (Fecha de consulta: 21 deabril de 2010).

LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR. Nº 24.521 Sancionada: 20 de julio de 1995.

Publicada: 10 de agosto de 1995 (Boletín oficial Nº 28.204).

http://www.coneau.edu.ar/archivos/447.pdf. (Fecha de consulta: 21 de abril de 2010).

derecho constitucional y administrativo - u3

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