derecho administrativo - untref virtual...concepto la noción conceptual del dominio público no...

Derecho Administrativo

Unidad 5. DOMINIO PÚBLICO

Concepto

La noción conceptual del dominio público no tiene carácter legislativo. Su construcción es de carácter doctrinario

y jurisprudencial(1).

La doctrina ha ensayado distintos criterios para llegar a una noción conceptual:

Proudhon: definió al dominio público como el conjunto de los bienes afectados al uso de todos.

Ducrocq: agregó la idea de que el dominio público estaba constituido por los bienes no susceptibles de

propiedad privada por su naturaleza. Así añadía así la idea del dominio público natural, a la par de la existencia

de un dominio público establecido por la determinación de la ley.

Ballbé: desarrolló la doctrina moderna sobre la noción conceptual del dominio público, definiéndolo como un

conjunto de bienes de propiedad del Estado, afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes.

Comparación con otros institutos

Dominio público y servicio público

El dominio público se define como un conjunto de bienes de propiedad del Estado, afectados por ley al uso

directo o indirecto de los habitantes, mientras que el servicio público es una prestación que efectúa la

Administración en forma directa o indirecta para satisfacer una necesidad de interés general.

La diferencia entre ambos institutos es evidente, ya que en el caso del dominio público se trata de un conjunto

de bienes, en tanto que en el caso del servicio público se trata de una prestación que realiza la Administración.

Además, los bienes afectados al servicio público pueden no pertenecer al dominio público (ejemplo: los bienes

del concesionario de un servicio público, que son privados).

Dominio público y obra pública

Obra pública son los bienes muebles o inmuebles que se ejecutan con un fin de utilidad general, sea por el

Estado directamente, sea por un particular. Todas las obras públicas que realiza directamente el Estado por

administración o indirectamente por medio del contrato de obra pública o de concesión de obra pública, como se

realizan con un fin de utilidad general, entendemos que forman parte del dominio público. Pero, sin embargo,

existen bienes del dominio público no construidos por la mano del hombre, es decir, que no resultan como

consecuencia de la ejecución de una obra pública (ejemplo: un río).

Dominio público y jurisdicción

Universidad Nacional de Tres de Febrero UNTREF VIRTUAL

| Derecho Administrativo

1/36

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico constitucional, que establece el régimen federal, las provincias tienen

un dominio de todos los bienes que se encuentren en su territorio, pero algunos de estos bienes pueden estar

sujetos a la jurisdicción de la Nación (ejemplo: ríos navegables interestaduales, que en la parte ubicada dentro

del territorio de la provincia están sujetos al dominio de la misma, pero la Nación ejerce la jurisdicción sobre

ellos a los efectos de reglar la navegación interprovincial).

El dominio público se refiere a la situación legal de la cosa, en tanto que la jurisdicción se refiere a la potestad

para reglar los usos de que la cosa es susceptible.

Dominio público e instrumento público

Los instrumentos públicos pueden o no formar parte del dominio público. Un instrumento público que sea un

documento de carácter histórico, puede estar en manos de particulares y ser un bien privado. Pero si ese bien

entrara a formar parte de la colección de un museo, pasaría a formar parte del dominio público.

Dominio público y expropiación

El dominio público constituye un conjunto de bienes sometidos s un régimen jurídico especial, en cambio la

expropiación constituye el procedimiento de derecho público por medio del cual un bien es transferido de un

patrimonio a otro por causa de utilidad pública.(1) Diez, Manuel M.: “Derecho Administrativo”, Tomo IV, págs. 357/377.



2/36

Concepto

La noción conceptual del dominio público no tiene carácter legislativo. Su construcción es de carácter doctrinario

y jurisprudencial(1).

La doctrina ha ensayado distintos criterios para llegar a una noción conceptual:

Proudhon: definió al dominio público como el conjunto de los bienes afectados al uso de todos.

Ducrocq: agregó la idea de que el dominio público estaba constituido por los bienes no susceptibles de

propiedad privada por su naturaleza. Así añadía así la idea del dominio público natural, a la par de la existencia

de un dominio público establecido por la determinación de la ley.

Ballbé: desarrolló la doctrina moderna sobre la noción conceptual del dominio público, definiéndolo como un

conjunto de bienes de propiedad del Estado, afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes.

Comparación con otros institutos

Dominio público y servicio público

El dominio público se define como un conjunto de bienes de propiedad del Estado, afectados por ley al uso

directo o indirecto de los habitantes, mientras que el servicio público es una prestación que efectúa la

Administración en forma directa o indirecta para satisfacer una necesidad de interés general.

La diferencia entre ambos institutos es evidente, ya que en el caso del dominio público se trata de un conjunto

de bienes, en tanto que en el caso del servicio público se trata de una prestación que realiza la Administración.

Además, los bienes afectados al servicio público pueden no pertenecer al dominio público (ejemplo: los bienes

del concesionario de un servicio público, que son privados).

Dominio público y obra pública

Obra pública son los bienes muebles o inmuebles que se ejecutan con un fin de utilidad general, sea por el

Estado directamente, sea por un particular. Todas las obras públicas que realiza directamente el Estado por

administración o indirectamente por medio del contrato de obra pública o de concesión de obra pública, como se

realizan con un fin de utilidad general, entendemos que forman parte del dominio público. Pero, sin embargo,

existen bienes del dominio público no construidos por la mano del hombre, es decir, que no resultan como

consecuencia de la ejecución de una obra pública (ejemplo: un río).

Dominio público y jurisdicción

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico constitucional, que establece el régimen federal, las provincias tienen

un dominio de todos los bienes que se encuentren en su territorio, pero algunos de estos bienes pueden estar

sujetos a la jurisdicción de la Nación (ejemplo: ríos navegables interestaduales, que en la parte ubicada dentro

del territorio de la provincia están sujetos al dominio de la misma, pero la Nación ejerce la jurisdicción sobre

ellos a los efectos de reglar la navegación interprovincial).

El dominio público se refiere a la situación legal de la cosa, en tanto que la jurisdicción se refiere a la potestad

para reglar los usos de que la cosa es susceptible.

Dominio público e instrumento público

Los instrumentos públicos pueden o no formar parte del dominio público. Un instrumento público que sea un

documento de carácter histórico, puede estar en manos de particulares y ser un bien privado. Pero si ese bien

entrara a formar parte de la colección de un museo, pasaría a formar parte del dominio público.



3/36

Dominio público y expropiación

El dominio público constituye un conjunto de bienes sometidos s un régimen jurídico especial, en cambio la

expropiación constituye el procedimiento de derecho público por medio del cual un bien es transferido de un

patrimonio a otro por causa de utilidad pública.

1- Diez, Manuel M.: “Derecho Administrativo”, Tomo IV, págs. 357/377.



4/36

Elementos del dominio público

La doctrina moderna sobre la noción conceptual del dominio público ha sido desarrollada por Ballbé(2).

Siguiendo sus ideas podemos definirlo como un conjunto de bienes de propiedad del Estado

afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes. De esta definición surgen los

cuatro elementos que componen la noción conceptual del dominio público: subjetivo, objetivo,

teleológico o finalista y normativo o legal(3).

Elemento subjetivo

El elemento fundamental para que el bien pueda ser considerado como parte del dominio público es el referente

al sujeto titular del mismo. Evidentemente los bienes del dominio público no son res nullius (que quiere decir

cosa de nadie)porque en ese caso cualquier persona podría apropiarse de ellos y no habría razón alguna para el

dominio público. Ningún particular puede ser tampoco titular del dominio público(4) (aunque en la Edad Media

ello era posible, en el Estado moderno ya no). Es el régimen administrativo el que terminó con esa posibilidad

(principio de igualdad y su correlativo de centralización de prerrogativas y funciones públicas en el poder

imponen la pertenencia exclusiva y necesaria a la administración de este tipo de titularidades). Establecido que

el dominio público no es res nullius ni puede pertenecer a particulares, aceptaremos la tesis de que el mismo

pertenece al Estado. El titular de los bienes dominiales es el Estado, pero no solamente el nacional, sino también

el provincial y el municipal. Las entidades autárquicas institucionales pueden ser también titulares de los bienes

de dominio público (ejemplo: la Universidad posee una universalidad jurídica, los libros de una biblioteca que

forman parte del dominio público).

El titular tiene que ser una persona jurídica pública estatal, en cuyo caso forma parte de la Administración.

Elemento objetivo

Dijimos que el dominio público era un conjunto de bienes. Este conjunto es indeterminado pero puede ser

determinable en un momento dado. La condición jurídica depende de la voluntad del legislador si son naturales

y, tratándose de los bienes denominados artificiales, del acto declarativo de la administración pública. De allí la

obviedad que este conjunto no es inmutable, dado que variará conforme la voluntad del legislador o de la

administración pública.

Los bienes se componen de cosas corporales y de objetos incorporales y de derechos. Las cosas se subdividen en

muebles e inmuebles. En cuanto a los inmuebles, éstos forman parte del dominio público y no hay ningún

problema en ello (fue reconocido por todas las legislaciones y nunca fue objeto de controversia). En cambio, se

suscita un problema en lo que respecta a los bienes inmuebles por accesión. Respecto a ellos, se puede decir

que, como la cosa accesoria participa de la naturaleza de la principal, si la principal es inmueble, la accesoria

también lo es, y que la accesoria tiene el mismo propietario que la principal. Dicha accesión puede ser física

(cuando la accesoria está adherida a la principal) o moral (cuando la cosa accesoria depende de la principal).

Ahora bien, los muebles pueden ser inmuebles por accesión física o moral de un bien de dominio público, y se

presenta el problema de resolver si por esa circunstancia forman también parte del dominio público. La doctrina

no es pacífica al respecto, ya que algunos autores consideran que no se pueden aplicar en el campo del Derecho

Público los principios del Derecho Civil. De ahí que las cosas accesorias no sigan necesariamente el carácter de

la cosa principal sino sólo cuando contribuyan en forma permanente, directa e inmediata a que el bien dominial



5/36

cumpla con sus fines.

Esta tesis es cuestionable ya que en una plaza destinada a la recreación y descanso de la comunidad, las plantas

que sirven a ese fin integran también el dominio público, pero si en alguna de las plantas nace un fruto, éste no

sirve para recreación y descanso, y por tanto no formaría parte del dominio público.

Es recomendable, entonces, recurrir a un criterio rigurosamente objetivo, es decir que todos los bienes muebles

que se transformarían en inmuebles por accesión física o moral de un bien del dominio público, forman parte del

dominio público.

Con respecto a las cosas muebles, como los libros de una biblioteca pública o las obras de arte de un museo, no

forman parte del dominio público porque no están afectados al uso público sino a un servicio público. Esta tesis

fue refutada al reconocerse que el concepto de dominio público no está determinado solamente por la nota de

uso público, sino por otras como la de servicio público, a las que pueden ser afectadas las cosas muebles.

La doctrina sostiene que para formar parte del dominio público, los bienes muebles deben tener carácter

permanente e irremplazable, o sea que no pueden ser ni cosas consumibles ni cosas fungibles. Para Diez, esta

teoría no es admisible por cuanto los libros de una biblioteca del Estado son fungibles y, sin embargo, al estar

afectados al uso de la comunidad, forman parte del dominio público.

La legislación positiva permite incluir los bienes muebles dentro del dominio público, puesto que el Código Civil y

Comercial se refiere a cualesquiera otras obras públicas construidas para utilidad o comodidad común, y como

las obras públicas pueden ser muebles o inmuebles, es evidente que ambas integran el dominio público.

En cuanto a los derechos, se los consideró como formando parte del dominio público las servidumbres públicas

(de sirga –art. 1974 del Código Civil y Comercial - y de acueducto –art. 2166 del citado Código-). Esta

servidumbre administrativa está comprendida en la dominialidad pública y sujeta al régimen jurídico del dominio

público. Conviene aclarar que, la cosa privada gravada con servidumbre continúa siendo cosa privada, pero el

derecho real que comporta la limitación, se incorpora al dominio público.

Por último nos quedan los objetos inmateriales. Vemos que la fuerza hidráulica de un curso de agua pública

integra el dominio público. La energía hidráulica de todos los ríos forma parte del dominio público, ya que ellos

son de dominio público. También forman parte del dominio público el espacio aéreo que cubre el territorio del

Estado.

Los bienes muebles e inmuebles, considerados en conjunto, formando un todo, constituyen una universalidad

pública, siempre que pertenezcan a un mismo sujeto y se hallen destinados a un fin único.

2- Ballbé: “Concepto del dominio público”, Barcelona, 1945, pág. 7 y ss.

3- Diez, Manuel M.: op. cit.

4- García de Enterría: “Sobre la imprescriptibilidad del dominio público”, en Revista de la Administración Pública, Nº 13, p.

49.



6/36

Elementos del dominio público - 2

Elemento teleológico o finalista

Anteriormente nos hemos referido a que los bienes que constituyen el dominio público están afectados a uso

directo o indirecto de la colectividad.

La doctrina no es pacífica al respecto y emitió una serie de opiniones.

Bajo la teoría de la escala jurídica de la dominialidad (Duguit) se niega la distinción entre los bienes de dominio

público y de dominio privado. Otra teoría sostiene que lo que caracteriza el dominio público frente al dominio

privado es el destino al uso directo e inmediato de los administrados (Presutti). La doctrina predominante en la

actualidad es la que preconiza que los bienes del dominio público deben estar afectados al uso directo o

indirecto de la colectividad(5).

La doctrina señala que por uso público se puede entender tanto el uso directo (sin intermediarios) que la

colectividad hace de un determinado bien, obteniendo del mismo in natura la utilidad que le presta (ejemplo:

uso de los caminos y ríos). Pero también puede entenderse por uso público el que la Administración hace de un

bien destinándolo a un servicio público (ejemplo: el edificio donde funciona un hospital o una escuela).

Se distingue en doctrina, entre los bienes afectados a uso público directo, dos clases distintas: a) los afectados al

uso directo y colectivo del público (ejemplo: playas, mar, caminos, etc.); b) los afectados al uso directo,

individual y privativo (ejemplo: sepultura de los cementerios y los puestos en los mercados dependientes de la

administración).

También existen bienes que están afectados en forma indirecta al uso de la colectividad, y una de esas formas

de afectación es cuando ellos se destinan a un servicio público. Entonces, todos los bienes afectados a la

prestación de un servicio público que presta el Estado, forman parte del dominio público (ejemplo: puertos

marítimos, aeródromos, faros, boyas, etc.).

Diez especifica que todos los bienes inmuebles que estén afectados a la prestación de un servicio público forman

parte del dominio público. En cuanto a los bienes muebles, les bastará para ser parte del dominio público que

sean cosas no consumibles, es decir, permanentes e irremplazables.

Se ha criticado a la teoría de la afectación para que un bien forme parte del dominio público, puesto que para

esta teoría lo fundamental es la clasificación y no la afectación, por la razón de que es necesario siempre buscar

el acto formal de clasificación, a menos que exista una clasificación genérica.

Para Diez, es el legislador quien establecerá (en forma genérica o específica) qué bienes forman parte del

dominio público. Al establecerlo por ley formal, los está clasificando dentro del dominio. Pero por esa misma ley,

esos mismos bienes estarán afectados al uso directo o indirecto de la colectividad. Entonces, cuando el

legislador clasifica un bien como formando parte del dominio público, ya está afectado, por ese hecho, al uso

común, salvo que se trate de un bien en el que haya que realizar obras, en cuyo supuesto la clasificación es

previa, y después de realizada la obra, el bien será afectado al uso directo o indirecto de la colectividad.

Elemento normativo o legal

No hay bienes públicos por naturaleza, solamente la ley puede servir de fundamento para que un bien tenga el

carácter dominical y será ella la que determinará qué bienes son públicos y cuáles son privados.



7/36

De allí que uno de los elementos que integran la noción conceptual del dominio público sea el elemento

normativo o legal. El Código Civil y Comercial ha enunciado en el artículo 235 todos los bienes que forman parte

del dominio público. Para determinar el concepto de dominio público, se dice que los bienes deberán estar

sometidos a un régimen de Derecho Público, sometimiento que sólo puede resultar de una disposición de

autoridad competente (Congreso de la Nación).

Los bienes del dominio público y las relaciones jurídicas que los afectan se rigen por las disposiciones del derecho

administrativo y sólo supletoriamente y por analogía se aplican las reglas del Código Civil y Comercial.

5- Diez, Manuel M.: op. cit., pág. 370.



8/36

Clasificación de los bienes del dominio público

En doctrina se clasifican los bienes del dominio público desde distintos puntos de vista(6). Se

pueden hacer las siguientes clasificaciones:

a) Bienes del dominio público por razón de sus titulares nacionales, provinciales, municipales y de

entes descentralizados.

b) Bienes públicos en razón de su formación natural y artificial.

c) Bienes públicos en razón de la jurisdicción sobre los mismos, nacional, provincial, comunal, etc.

d) Clasificación de los bienes públicos tomando en cuenta la materialidad del bien según se trate de

inmuebles, muebles u objetos inmateriales y derechos.

No todas las clasificaciones tienen la misma importancia. La doctrina considera como de mayor trascendencia

jurídica a la que refiere a los bienes de dominio público natural y artificial.

Clasificación en razón de sus titulares: el titular de los bienes de dominio público es el Estado, ya sea el

nacional, el provincial, el municipal o los entes descentralizados. Esta clasificación tiene importancia en relación

al uso y goce de los bienes públicos, que están sujetos a las disposiciones del Código Civil y Comercial y a las

Ordenanzas generales o locales.

Clasificación en razón de su formación: Desde el punto de vista del origen y formación de la cosa, el dominio

público se clasifica en natural y artificial.

Dominio natural: formado por aquellos bienes que tienen naturalmente una determinada

estructura y composición. Resulta únicamente de fenómenos físicos.

Dominio artificial: se refiere a las plazas, calles, caminos y otras obras públicas construidas para

utilidad o comodidad común.

La circunstancia de tratarse de bienes naturales y artificiales depende fundamentalmente de todo lo

relativo a la afectación y a la desafectación. Según sea la naturaleza del bien de que se trata, la

afectación y la desafectación podrán efectuarse por: 1) hechos o actos administrativos, si se trata

de bienes artificiales; y 2) el pertinente acto legislativo si se trata de bienes naturales.

Además, se debe tener presente que la delimitación se vincula a los bienes naturales, mientras que

la alineación se vincula a los bienes artificiales.

Clasificación en razón de su jurisdicción: Ésta permite hacer una clasificación según el ente que ejerce la

jurisdicción.

Nacional: cabe recordar que la Nación puede ejercer su potestad sobre los bienes públicos

provinciales (ejemplo: los ríos estaduales, dónde concurren las jurisdicciones nacional y provincial).

Pero si el bien está situado en territorio nacional donde la Nación tenga jurisdicción exclusiva, la

misma será nacional.

Provincial: cuando se tratara de bienes del dominio público de la provincia.

Municipal: si el bien se hallara dentro del ejido municipal.

Clasificación en razón de la materialidad del bien: Esta clasificación comprende los inmuebles, muebles,

objetos materiales, derechos.

6-- Diez, Manuel M.: op. cit., págs. 413/41



9/36

La creación del dominio público

La creación del dominio público se hace por medio de la afectación, definiendo a ésta como el hecho o la

declaración de voluntad de órganos del Estado, en cuyo mérito un bien queda incorporado al uso directo o

indirecto de la colectividad(7).

El dominio público supone la titulariedad y afectación siendo la afectación el destino del bien.

La titularidad sin afectación conduce al dominio privado del Estado.

Distinción entre afectación y declaración

Determinar cuáles son los bienes del dominio público para legislar sobre la condición jurídica de las cosas, es

materia del derecho de fondo y corresponde al Código Civil y Comercial, que lo hace cuando lo hace sobre las

cosas con relación a las personas a quienes pertenecen, clasificándolas en públicas o privadas. La Constitución

Nacional autoriza al Congreso para dictar las normas de fondo.

Quiere decir, entonces, que esta facultad ha sido delegada por las provincias al gobierno federal. Siendo ello así,

es evidente que dicha facultad le corresponde al Congreso Nacional.

El carácter público o privado de los bienes sólo puede ser establecido por una ley formal. O sea que la

declaración, que se efectúa por ley, atribuirá el carácter público o privado a un bien determinado.

El acto administrativo no puede ser fuente atributiva del carácter público o privado de una cosa. La

Administración solamente podrá efectuar construcciones en bienes ya clasificados como formando parte del

dominio público (ejemplo: plazas, calles). Lo que sí podrá hacer la Administración, una vez concluida la obra, es

afectarla al uso público.

O sea que la afectación es realizada por la Administración Pública cuando, una vez construida la obra, la afecta al

uso público. Esa afectación al uso público, realizada mediante acto administrativo, es muy distinta a la

declaración del carácter público o privado del bien, realizada mediante ley formal del Congreso.

La creación del dominio público se hace por medio de la afectación, que es el hecho o la declaración de voluntad

de los órganos del Estado en cuyo mérito un bien queda incorporado al uso directo o indirecto de la colectividad.

La doctrina francesa usa los términos afectación y clasificación como sinónimos, pero se sostiene que la palabra

más conveniente sería consagración, porque afectar significa anexar (unir una cosa a otra) y ésta significación

no condice con el instituto que estamos tratando. El vocablo que no presenta reparos es consagración, que

significa dar una cosa a un determinado fin, el bien está dedicado a un fin: el uso público.

Enumeración legal de los bienes públicos(8)

El artículo 235 del Código Civil y Comercial nos dice:

ARTÍCULO 235.- Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio

público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:

a. el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación

especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y



10/36

la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;

b. las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se

entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las

más altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de

conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;

c. los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas

navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud

de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del

ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la

medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las

playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las

máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho,

respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos;

d. las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la

plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas

navegables, excepto las que pertenecen a particulares;

e. el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación

Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial;

f. las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad

o comodidad común;

g. los documentos oficiales del Estado;

h. las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.

De acuerdo con dicha normativa, puede considerarse la existencia de una doble categoría de bienes

públicos, tal como anteriormente hemos citado:

Dominio público natural: declarado por el legislador y cuya existencia no depende del Estado.

Dominio público artificial: declarado por el legislador y cuya existencia depende de una creación

del Estado.

La teoría afirma que la creación de la dominialidad resulta de la combinación de dos elementos:

El elemento objetivo: consistente en la existencia del bien que reúne los requisitos necesarios

para ser considerado dominial.

El elemento subjetivo: consistente en la declaración de voluntad de un órgano del Estado

destinada a producir la afectación de ese bien a la satisfacción del uso directo o indirecto de la

colectividad y a someterlo al régimen jurídico de la propiedad pública.

(7) Diez, Manuel M.: op. cit., págs. 417/430.

(8) Los bienes de dominio privado del estado están determinados en el artículo 236 del Código Civil y Comercial y no rigen

a su respecto las particularidades, protección y restricciones de los bienes públicos. Se transcribe la norma a título

ilustrativo: “ARTÍCULO 236.- Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal,

sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:

a. los inmuebles que carecen de dueño;

b. las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por

el Código de Minería;

c. los lagos no navegables que carecen de dueño;

d. las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros;

e.e. los bienes adquiridos por el Esta nacional, provincial o municipal por cualquier título.”



11/36

Naturaleza jurídica de la afectación

La autoridad competente entre nosotros para establecer el carácter público de un bien, como vimos, es la Nación

a través de una ley formal. En cuanto a los bienes que constituyen el dominio público:

Natural: La afectación surge del propio acto que establece el carácter de dominial del bien. Es decir

que surge de la propia ley nacional. Para esta clase de bienes, la atribución del carácter público

tiene el valor de una afectación automática, por lo tanto es una facultad de la Nación, por ser ella la

competente para declarar el carácter público del bien.

Artificial: La afectación de estos bienes es una facultad local o provincial y que puede efectuarse

por medio de una ley o de un acto administrativo fundado en ley, inclusive por un hecho (ejemplo:

la construcción de un puente). Estos bienes no existen per se, sino que son creación del poder

público, construidos por el Estado. La afectación de estos bienes se realiza mediante la creación del

respectivo bien y, como dijimos, esa facultad es local o provincial, por ser una de las potestades

reservadas por las provincias y no delegadas a la Nación en la Constitución Nacional.

Forma de la afectación

En cuanto a los bienes del dominio público por su naturaleza, su condición jurídica y su afectación derivan de una

ley. El sistema resulta aquí para todos los bienes de una misma naturaleza, es decir reconocibles por sus

características intrínsecas, por lo que no es preciso un acto administrativo de afectación.

Por lo que respecta a los bienes del dominio público artificial, la afectación es facultad local o provincial;

excepcionalmente de la Nación. Aquí, la afectación también puede realizarse por hechos que provengan de la

administración pública. En este supuesto, la afectación no tiene formas especiales ni sacramentales. Puede

manifestarse la voluntad de la administración pública de manera expresa o tácita.

Requisitos que debe cumplir la afectación

Para que la afectación sea idónea es necesario el asentimiento de la autoridad competente, el cual puede ser

expreso (por ley o acto administrativo) o tácito (por hecho administrativo).

Para que la afectación sea válida es necesario que el bien que se afecta esté ya en poder del Estado por un título

traslativo de dominio, ya sea de derecho público, como la expropiación, o de derecho privado, como la

compraventa.

La afectación, además, debe ser actual, o sea que el bien debe estar real y efectivamente afectado al uso o

servicio público.

Por último, la afectación debe ser efectiva, de tal modo que los habitantes puedan ya mismo usar el bien.

Afectación por prescripción y por uso inmemorial

Tratándose de bienes artificiales, la afectación puede operarse por hechos y, entre estos, por un uso público

continuado, siempre que ese uso cuente con el asentimiento de la Administración, manifestado en forma

expresa o tácita.



12/36

Ese uso continuado puede dar lugar a la adquisición del bien privado, y a su afectación por los dos

procedimientos siguientes:

Prescripción larga: se opera a los 20 años y a los efectos de que el Estado adquiera por

prescripción una cosa privada y la afecte al uso público. Además, debe realizar actos idóneos para

prescribir.



13/36

La extinción del dominio público

La extinción del dominio público se produce por medio de la desafectación.

La desafectación consiste en una declaración de voluntad de un órgano del Estado, o en un

hecho que trae como consecuencia hacer salir un bien del dominio público del Estado para

ingresar en el dominio privado del mismo o de los administrados(9).

La desafectación puede concretarse en un acto legislativo o en un acto administrativo. También pueden los

hechos servir de base a la desafectación, pudiendo éstos ser naturales o humanos.

El efecto fundamental de la desafectación consiste en el cambio de la condición jurídica del bien, que de público

pasa a privado, y cuya titularidad, en principio, le seguirá correspondiendo al Estado, salvo en los supuestos en

que pase a los administrados.

La desafectación formal y por hechos. Órgano competente

La desafectación puede ser formal, cuando consiste en una declaración de voluntad de un órgano del poder

público, o por hechos, sean éstos naturales (ejemplo: cambio del lecho de un río) o humanos (ejemplo: el

traslado de un cementerio a otro lugar). Ambas pueden referirse tanto a bienes naturales como artificiales.

Tratándose de bienes naturales, la desafectación puede ocurrir quedando subsistente su individualidad (esta

potestad le pertenece a la Nación mediante ley formal) o no quedando subsistente su individualidad,

produciéndose una desafectación por transformación del bien, que por ello cambia su individualidad (esta

potestad le pertenece a la Nación o a las Provincias).

Tratándose de bienes artificiales, la potestad para desafectar estos bienes le corresponde a la Nación, a las

Provincias o a los Municipios.

A los efectos de determinar cuál es el órgano competente para desafectar los bienes del dominio público artificial,

es necesario considerar cuál es la persona jurídica pública titular de los mismos.

(9) Diez, Manuel M.: op. cit., págs. 431/439.



14/36

Caracteres del dominio público

El dominio público está sometido a un régimen jurídico especial del Derecho Público, caracterizado por su

inalienabilidad e imprescriptibilidad, como también por hallarse sujeto a la policía que sobre él se ejerce y que

se manifiesta con modalidades propias y específicas(10). Todos los bienes del dominio público tienen el mismo

régimen jurídico especial, si bien adaptado a sus respectivas modalidades particulares.

El régimen jurídico especial requiere de una base legal. El régimen jurídico del dominio público es un régimen de

excepción y de interpretación restrictiva. Como el dominio público debe quedar siempre a disposición del

público, surge de ello la nota de indisponibilidad (esto es, que el Estado, en su carácter de propietario del bien,

no puede disponer de él con el objeto de cambiar su afectación, suprimirla o enajenarlo). Este régimen de

indisponibilidad del dominio público está caracterizado por dos signos fundamentales: la inalienabilidad y la

imprescriptibilidad.

Principio de la inalienabilidad

La doctrina francesa afirma que este principio se conocía ya en el antiguo régimen y tenía por objeto

impedir al rey dilapidar su domino.

El fundamento de la inalienabilidad moderna no es ya el de una precaución contra las dilapidaciones eventuales

de los dominios públicos. Tampoco es una consecuencia que deriva de la naturaleza del dominio público. En

realidad, el fundamento resulta de la afectación del dominio público al uso directo o indirecto de la colectividad.

Así, la inalienabilidad de los bienes de dominio público durará mientras estos se encuentren afectados al uso

directo o indirecto de la colectividad. La inalienabilidad nace con la afectación y dura mientras el bien está

afectado al dominio público. Esto quiere decir que inalienabilidad y afectación son nociones conceptuales

interdependientes y que, si con relación a un bien determinado, se sostiene la necesidad de su afectación, se

está predicando también la imposibilidad de su enajenación.

La inalienabilidad es un medio jurídico a través del cual se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes

dominiales, a los efectos de que ellos cumplan el fin que motivó su afectación. Se trata, además, de reservar los

bienes del dominio público a las generaciones futuras, de allí que la venta de un bien perteneciente al dominio

público resulte ser un acto jurídico inexistente por falta de objeto lícito.

La inalienabilidad garantiza la inseparabilidad de los bienes de la función pública, manteniendo la titularidad

administrativa.

Consecuencias jurídicas del principio de inalienabilidad

Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de compraventa ni de ningún acto jurídico que implique la

transferencia de dominio. Ese tipo de actos será nulo.

Inembargabilidad: los bienes de dominio público son inembargables. El fundamento reside en el

hecho de que, si bien el embargo no requiere desapropio ni enajenación pues puede responder a

una simple medida de seguridad tratando de evitar que el titular pueda disponer de la cosa

enajenándola, el mismo apareja también la idea de una eventual enajenación, ya que es una

medida cautelar que, en último término, tiende a asegurar la ejecución forzada del bien.



15/36

Constitución de hipotecas: los bienes que forman parte del dominio público no pueden

hipotecarse. Ello es así porque el acreedor hipotecario, a falta de pago, puede llegar a vender la

cosa hipotecada para cobrarse con lo producido. Esto no es posible aceptar con respecto a los

bienes de dominio público, los cuales tienen un régimen jurídico distinto. Además, el interés general

debe preferirse al interés particular de los acreedores hipotecarios.

Servidumbres: estas se dividen en dos grandes grupos: privadas y públicas. No pueden

constituirse servidumbres privadas sobre bienes públicos. Las servidumbres públicas en principio no

se constituyen sobre los bienes del dominio público, por la sencilla razón de que, como éstos bienes

están afectados al uso público, no hay razón para que sobre ellos se establezca una servidumbre

pública, cuya finalidad es destinar esos bienes al uso público. Además, el titular de un bien no

puede establecer una servidumbre sobre su propio bien.

Acción de despojo: Es una acción policial. Debemos distinguir dos supuestos: a) cuando el

accionante no es titular de un derecho especial de uso sobre el bien público, la acción de despojo es

improcedente. La Administración tutela las dependencias del dominio público en ejercicio de la

policía administrativa directamente, sin recurrir a la vía judicial. La actividad es lícita, por lo que no

puede motivar la acción policial de despojo.; y

b) cuando el accionante es titular de un derecho especial de uso sobre el bien público. La acción de

despojo será procedente cuando se promueva con relación al bien sobre el cual se acordó un

derecho especial de uso y siempre que los hechos invocados configuren efectivamente un despojo.

Ejercicio de interdictos y acciones posesorias: También aquí hay que distinguir si el accionante

tiene un derecho especial de uso o si carece de él.

Si no lo tiene, no puede ejercer ninguna acción posesoria por cuanto las cosas están fuera del

comercio, son de dominio público y no son susceptibles de posesión. En cambio, si la persona es

titular de un derecho especial, al no tener la posesión del bien de dominio público, pero sí ostentar

la cuasi posesión, en defensa de ella proceden los interdictos y acciones posesorias.

Acciones petitorias del dominio público: si el bien ha sido incorporado al dominio público

observando el procedimiento de la expropiación y afectándolo a la utilidad común, el petitorio es

improcedente. Pero si la Administración ha procedido en sentido contrario, habrá realizado un acto

ilícito y la acción petitoria será procedente.

Expropiación del dominio público: la Nación puede expropiar bienes de dominio público de las

provincias, en mérito a su interés superior. Así lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia de la

Nación.

Medianería, luces y vistas: al respecto se presenta el problema de saber si las dependencias del

dominio público escapan a las obligaciones derivadas de la vecindad. En cuanto a las medianerías,

importa un condominio forzoso entre los dos titulares. En cuanto a las luces y vistas, los

particulares que fueran propietarios frentistas con calles, camino y plazas, pueden hacer uso de

esos derechos, porque esas dependencias del dominio público están consagradas al uso público.

Pero si se tratare de otra categoría de dominio público, es posible que los particulares no puedan

ejercer el derecho a luces y vistas sobre tales bienes (ejemplo: cuarteles).

Principio de imprescriptibilidad

En cuanto a la defensa de la integridad del dominio público frente a las usurpaciones de los particulares, que con

el transcurso del tiempo terminarían por imponerse, se ha encontrado con la formulación del principio de

imprescriptibilidad.

Este principio tiene por objeto conservar el dominio público en su integridad. Se trata de que el dominio público



16/36

quede y sea en todo momento dedicado a uso directo o indirecto de la colectividad. La imprescriptibilidad

subsiste en tanto los bienes mantienen la dominialidad, pero si se produce la desafectación, pasarán a constituir

bienes privados, y aquel principio desaparecería. La desafectación nunca podrá ser tácita, en el sentido de que

la posición de un particular que intenta prescribir, no puede llegar a producir esa desafectación.

Los caracteres de los bienes del dominio público se encuentran ahora regulados en el art. 237(11) del Código

Civil y Comercia.

(11) ARTÍCULO 237.- Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. Los bienes públicos del Estado son

inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y

locales. La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial

o municipal de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236.



17/36

Utilización del dominio público

Cuando se trata del uso de los bienes del dominio público por administrados, es necesario diferenciar los distintos

tipos de utilización(12). La doctrina más corriente clasifica este uso en uso común y uso especial, que algunos

llaman también ocupación privativa.

Uso común: se ejerce por el público colectivamente y en forma anónima.

Uso especial: reserva una porción exclusiva del dominio público al usuario.

Se distingue en doctrina entre los bienes afectados a uso público directo, dos clases distintas:

a) Los afectados al uso directo y colectivo del público (ejemplo: playas, mar, caminos).

b) Los afectados al uso directo, individual y privativo (ejemplo: sepultura de los cementerios).

También existen bienes que están afectados en forma indirecta al uso de la colectividad, y una de esas formas de

afectación es cuando ellos se destinan a un servicio público. Entonces, todos los bienes afectados a la prestación

de un servicio público que presta el Estado, forman parte del dominio público (ejemplo: puertos marítimos y

aeródromos).

Uso común

Es aquel que se ejerce por el público colectivamente y, en general, en forma anónima. Es un uso que lo pueden

realizar todas las personas por su sola condición de tales, sujetándose a la obligación de observar las

disposiciones reglamentarias dictadas por la autoridad competente. Existen distintos tipos de usos comunes,

pero el más importante es el tránsito por las vías públicas.

Caracteres del uso común

El uso común debe ser: a) libre; b) gratuito; c) igual para todos; d) sin limitación de término.

Libertad en el uso común: la utilización no está sujeta a ninguna autorización previa.

Gratuidad: el uso común de las dependencias del dominio público es gratuito, pero esta regla admite

excepciones cuando el órgano competente exige por ejemplo, el pago de peajes para la utilización por

automotores.

Igualdad: todos los particulares se hallan en la misma situación y deben ser tratados sin preferencia ni

favor.

Sin limitación de término: existe mientras el bien público exista como tal.

Anónimo: el usuario no está determinado.

Naturaleza jurídica del uso común

Al respecto, existen varias teorías. Algunos sostienen que el uso común es el ejercicio de un derecho real del

particular sobre la cosa. Otros que es el ejercicio de una libertad individual. Y hay quienes afirman que es un



18/36

derecho cívico.

En la opinión de Diez, hay que partir de la base de que se trata de una potestad que puede ser ejercida por todos

los habitantes de un país, sin individualizarlos (o sea en forma anónima). Por ende, no puede hablarse de un

interés legítimo, sino de un simple interés. Por tanto, el particular no tiene acción judicial para hacer cesar los

obstáculos al uso común, sino que solamente puede intentar la deducción de recursos administrativos ante el

órgano competente.

10- Diez, Manuel M.: op. cit., págs. 453/483.



19/36

Uso especial del dominio público

Es aquel que únicamente pueden realizar las personas que hayan adquirido la respectiva

facultad conforme al ordenamiento vigente. No es el uso general de la colectividad, como en

el caso del uso común.

El uso especial podrá ser adquirido por cualquiera de los medios que al efecto establezca o reconozca el

ordenamiento jurídico vigente en el lugar.

Esos medios son:

a) Permiso de uso.

b) Concesión de uso.

c) Prescripción adquisitiva.

Los elementos del uso especial son:

a) Individualización del usuario: porque: 1) el uso es privativo, no es un derecho que le

corresponde a toda persona; 2) el uso privativo otorga un poder exclusivo.

b) Determinación de la parte del bien dominial que ocupa, ya que no se podrá conceder un poder

jurídico exclusivo sobre la totalidad del dominio.

c) Exclusión de todo otro uso común o especial en la parte del bien afectado.

Sus caracteres son:

a) Temporal: porque tiene una determinada prolongación en el tiempo, pasada la cual la ocupación

se extingue.

b) A título oneroso: en mérito al derecho que tiene el propietario de los bienes, que es el Estado,

a sacar del dominio público toda su utilidad económica.

c) Carácter patrimonial: la ocupación privativa y las facultades que nacen de ella son

susceptibles de apreciación pecuniaria. Por ello, el uso privativo es transferible y puede ser

renunciable.

Respecto a los límites, se puede decir que:

a) El uso especial tiene como límite principal el uso común.

b) El uso especial puede desaparecer o ser limitado por razones de policía (ejemplo: seguridad o

salubridad).

c) Los propios que resulten del objeto de la ocupación.

Permiso de uso o de ocupación

Es el acto administrativo que otorga un uso especial del dominio público.

De ahí surgen dos elementos:



20/36

a) la existencia de un acto administrativo; y

b) que ese acto tiene como efecto el otorgamiento de un uso preferente del dominio público.

El acto que otorga un permiso de uso especial es un acto jurídico unilateral mediante el dictado del pertinente

acto administrativo, en el uso de funciones propias. Decimos así porque la declaración de voluntad de la

Administración es lo único que concurre al perfeccionamiento del acto que otorga el permiso. El órgano estatal

es el que decide exclusivamente si otorga o no el permiso.

No se excluye totalmente la intervención del particular interesado, ya que el Estado no concede un uso privativo

sin que el propio administrado ponga en movimiento el órgano administrativo competente. El particular

interesado tiene dos intervenciones: a) lo solicita para poner en actividad el órgano público; b) perfeccionado ya

el acto, acepta.

El acto que otorga el permiso de uso produce un efecto jurídico subjetivo, ya que crea a favor del permisionario

una situación jurídica que antes no existía.

Naturaleza jurídica del acto administrativo que otorga el permiso

Se ha sostenido que se trata de una autorización, pero se critica esa doctrina, partiendo de la base de que la

autorización es el acto por medio del cual se remueve un impedimento al ejercicio del derecho. La situación es

muy distinta a la mencionada, ya que el titular del permiso, antes de la sanción del acto administrativo que se le

otorgó, carecía de derecho para usar exclusivamente determinada porción del bien. Su derecho nace a la vida

con el acto administrativo que le otorgó el permiso, por eso es que ese acto administrativo que otorga el

permiso, tiene el carácter de un acto de concesión.

Condiciones a las que puede someterse el permiso

La Administración puede imponer condiciones relativas a la conservación del dominio o a la policía de la

circulación. Además, ese permiso puede estar sujeto a otras condiciones, las que se fijan en un pliego de

condiciones.

Caracteres del permiso: Es precario y revocable, ya que al constituir el permiso de ocupación una concesión

de la Administración que actúa en el ejercicio de su poder discrecional, ese permiso es precario y la

Administración puede revocarlo sin que el permisionario tenga derecho a indemnización.

Clasificación de los permisos de ocupación

Permiso de estacionamiento: el titular del permiso no tiene facultad para ejecutar obras que se

adhieran al dominio público (ejemplo: instalación de mesas de café en la acera).

Permiso de uso temporal: facultan al titular para ejecutar obras en el dominio público (ejemplo:

construcción de un kiosco en una plaza).

Extinción del permiso

La extinción del permiso se puede dar por:



21/36

a) Vencimiento de plazo: si el uso privativo es temporario, el vencimiento del término basta para

que se extinga ipso iure. En cuanto a las obras construidas por el permisionario, se estará a lo

establecido en el acto que concedió el permiso. Si nada se estableció, hay que distinguir si las

obras de adhieren al suelo, en cuyo caso pasan al dominio del Estado previa indemnización, o si las

obras no se adhieren al suelo, que seguirán sendo del dueño de ellas.

b) Revocación: puede ser por razones de mérito, oportunidad o conveniencia; o puede

presentarse cuando la situación es incompatible con el uso público a que está destinado el bien.

Puede operarse esta revocación en el momento en que la Administración lo juzgue conveniente.

c) Caducidad: es el medio de extinción de que dispone la Administración para sancionar el

incumplimiento de obligaciones por parte del permisionario. El incumplimiento no opera ipso iure la

extinción del permiso, sino que es necesario un acto administrativo que declare la caducidad.

d) Desafectación del bien: si el Estado, al desafectar un bien, lo transforma en un bien del

dominio privado, se produce entonces la extinción ipso iure del permiso especial. Esto dará lugar a

indemnización al permisionario solamente cuando la desafectación sea por acto del estado, no

cuando sea hecho de la naturaleza.

e) Renuncia del permisionario: como el permiso del uso se otorga en interés del permisionario,

nada obsta a la renuncia del mismo, no requiriéndose la aceptación por parte de la Administración.

f) Muerte o quiebra del permisionario: esto es así debido a que el permiso de uso se otorga

intuito personae.



22/36

Limitaciones administrativas a la propiedad

El derecho no está instituido principal, directa e inmediatamente en favor del interés privado,

sino en vista del bien o utilidad común de los miembros de la sociedad política, determinando

la actividad de la colectividad, ante todo, en función del interés general y secundariamente,

en función de todo otro interés (particular o sectorial) que por su naturaleza conduzca al bien

común. Esto da fundamento real a la distinción entre derecho público y derecho privado, y

pone en consideración la existencia de dos especies de interés: el general y los individuales (o

sectoriales).

Mientras el bien común corresponde a las capacidades de la naturaleza humana (perfección de la especie), el

bien individual es un orden particular relativo a las disposiciones de cada sujeto, con arreglo al cual le es posible

participar en el bien común. Por lo tanto, el bien individual no se realiza sino en la medida en que el bien común

es realizado.

Esta es la razón de la supremacía del bien común respecto al bien individual: este presupone aquel.

Una de las expresiones del interés particular es el dominio que, en cuanto tal, es pasible de un doble ajuste

determinativo de dos especies de limitaciones jurídicas.

Un primer tipo tiene en mira hacer posible la convivencia en la comunidad. Se trata de un aspecto del ajuste

interno de las partes entre sí. De este modo aparecen las limitaciones al dominio que rige el derecho civil, las

cuales tienen por finalidad inmediata y directa armonizar las relaciones de vecindad. Sólo indirecta o

mediatamente satisfacen el bien común, en cuanto la ordenada vecindad favorece el interés general.

Una segunda especie de limitaciones son las que constituyen las que el derecho le impone, por así exigirlo,

directa e inmediatamente, la consecución del bien común. Son las llamadas limitaciones administrativas, que

encuentran su fundamento racional y jurídico en la primacía del interés general respecto de los intereses

individuales.

Las limitaciones son afectaciones, menoscabos, alteraciones, desmembramientos e, incluso, la extinción misma

del derecho, fundadas en la primacía del interés general respecto de los intereses particulares. Su finalidad es la

necesidad de ajustar el ejercicio del derecho real de dominio a las exigencias del bien común.

Especies

La doctrina señala que, en virtud de las limitaciones administrativas, el derecho de dominio, al igual que los

demás derechos individuales, no es absoluto y que pude ser afectada tanto en su carácter exclusivo como en su

perpetuidad.

Las limitaciones regidas por el Derecho Administrativo son, en orden creciente:

a) Las restricciones administrativas.

b) La ocupación temporaria.

c) Las servidumbres administrativas.

d) Las requisas (civiles o militares).

e) El decomiso o comiso.



23/36

f) La expropiación.

Restricciones administrativas

Las restricciones administrativas constituyen las condiciones legales que esencialmente configuran el derecho de

dominio. Ello determina la naturaleza jurídica de las mismas y perfila sus caracteres distintivos. Recordemos que

el art. 14 de la Constitución Nacional dispone que "todos los habitantes de la nación gozan de los siguientes

derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio...". Así, conceptualizamos que las restricciones

administrativas son las condiciones legales que delinean el normal alcance del derecho real de dominio,

adecuándolo a las exigencias del bien común.

En sentido estricto y formal, las restricciones administrativas no constituyen "limitaciones al derecho de

dominio", obedeciendo su inclusión en el listado a una concepción individualista, pero dicha inclusión es

aceptada por toda la doctrina.

La restricción supone un debilitamiento inherente al ejercicio del derecho de propiedad. No hay parte alguna de

la propiedad que se incorpore al uso público.

Carácter de la restricción:

Son ilimitadas tanto en su número como en su contenido. En principio, su contenido consiste en la imposición de

una obligación de no hacer (ejemplo: no edificar por encima de la altura determinada) o de dejar hacer

(ejemplo: dejar colocar las ménsulas para el tendido de cables para conducir energía eléctrica); sólo

excepcionalmente configuran una obligación de hacer (ejemplo: construcción de empalizadas y pasarelas en las

obras en construcción).

Son una cualidad general o igualitaria, porque debe tratarse de una limitación que afecte a todas las cosas

privadas que estén en igual situación. No aparejan una carga para el titular en el sentido de sacrificio que

menoscabe el ejercicio de tal derecho, de ahí que no genere a favor del propietario el derecho a indemnización.

Asimismo, no son indemnizables, salvo que ocasionen un daño. Son ejecutorias, dado que la administración se

encuentra facultada para prescribir su cumplimiento, pudiendo disponer, en caso de oposición del titular del

dominio, del empleo de medidas de ejecución sin necesidad de habilitación judicial previa. Constituyen una

exteriorización del poder de policía del Estado.

Requisitos de validez de las restricciones administrativas

Las restricciones administrativas deben establecerse por ley formal o acto administrativo fundado en ley. Las

mismas no pueden menoscabar el alcance normal del derecho de dominio. A su vez, deben responder a una real

razón de interés general y ser proporcionadas para la cabal satisfacción de tal interés. Se rigen por el derecho

administrativo (art. 1970 CCyC)

Entonces, las restricciones administrativas:

Deben ser impuestas por ley;

Imponen al propietario la obligación de no hacer o de dejar de hacer;

No suele dar lugar a indemnización (art. 1971 CCyC);

Son ejecutorias;

Son generales y actuales;



24/36

Recaen sobre inmuebles, aunque pueden afectar bienes muebles.

El Código Civil y Comercial establece la regulación general en materia de relaciones de vecindad en subsidio de lo

que establezcan las diferentes jurisdicciones.

Por ejemplo, en materia de inmisiones el artículo 1973 establece que las molestias que

ocasionan el humo, calor, olores, luminosidad, ruidos, vibraciones o inmisiones similares por

el ejercicio de actividades en inmuebles vecinos, no deben exceder la normal tolerancia

teniendo en cuenta las condiciones del lugar y aunque medie autorización administrativa para

aquéllas.

Y agrega “Según las circunstancias del caso, los jueces pueden disponer la remoción de la causa de la molestia o

su cesación y la indemnización de los daños. Para disponer el cese de la inmisión, el juez debe ponderar

especialmente el respeto debido al uso regular de la propiedad, la prioridad en el uso, el interés general y las

exigencias de la producción.”

Establece además disposiciones sobe camino de sirga (art. 1974 CCyC), prohibición de obstaculizar el curso de

las aguas (art. 1975 CCyC), obligación de recibir aguas, arena y piedra si no hubo interferencia humana (art.

1976 CCyC), autorizar el paso de personas cuando trabajan en una obra lindera (art. 1977 CCyC), regulación de

vistas (art. 1978 y 1980 CCyC),y de ubicación de las luces (art. 1979 y 1981 CCyC), así como sobre árboles,

arbustos u otras plantas que causen molestias (art. 1982 CCyC).

Servidumbres administrativas

En razón de su género jurídico, las servidumbres administrativas son un derecho real sobre bienes ajenos.

Específicamente, dicho derecho real se constituye en miras a la satisfacción de un interés general. Se trata

entonces de un derecho real administrativo. Las servidumbres administrativas suponen un bien ajeno y una

persona que sufra cierta restricción a su actividad respecto o en función de ese bien. Por lo tanto, afecta el

carácter exclusivo del derecho de dominio y, en virtud de tal afectación, el titular debe abstenerse de ejercer

algunos de los atributos (obligación de no hacer) o debe permitir que sean ejercidos por terceros en beneficio

del interés general (obligación de dejar hacer). Si bien no lo priva del uso sobre el bien gravado, constituye un

desmembramiento del alcance general de ese derecho, por cuanto lo priva de la exclusividad.

Ese uso compartido, fundado en razones de bien común, se incorpora al dominio público. Puede constituirse

tanto sobre bienes inmuebles (que es el más común), como sobre muebles y derechos. A su vez, estos bienes

pueden ser tanto privados como públicos.

Naturaleza jurídica de la servidumbre administrativa

Las servidumbres administrativas constituyen un desmembramiento total o parcial de algunos

de los atributos que integran el derecho de dominio, afectando la exclusividad del uso y goce

del bien.

El titular del dominio se encuentra inhibido de hacer algo o que sujeto a permitir que se haga algo en la cosa en

beneficio de la comunidad o de un inmueble dominial.

Aquellos atributos que total o parcialmente son desmembrados del derecho de dominio del propietario, pasan a

integrar el dominio público. Por ser una afectación del normal alcance del ejercicio del dominio, su constitución

genera el derecho a una compensación dineraria a favor del titular del bien gravado: son indemnizables. Esto

tiene su fundamento en la garantía consagrada por el art. 17 de la Constitución Nacional, ya que en las



25/36

servidumbres administrativas existe una verdadera lesión patrimonial, individualizada, concreta y actual, sobre

el derecho de dominio.

Además, quedan aprehendidas totalmente por el presupuesto normativo del art. 17 de la Constitución Nacional,

careciendo, en consecuencia, de ejecutoriedad. Solamente pueden ser instituidas mediante ley en sentido

formal, y si el afectado, aún después de dictada la ley, no se aviene a su constitución, la Administración Pública

no está habilitada jurídicamente para disponer su cumplimiento acudiendo a medidas de ejecución: debe

peticionarlo judicialmente.



26/36

Limitaciones administrativas a la propiedad - 2

Constitución y Extinción de las Servidumbres Administrativas

Las servidumbres administrativas pueden constituirse por diversos medios jurídicos:

Por Ley: es el único instrumento jurídico idóneo en los supuestos que el titular del dominio del bien

afectado no consienta a la imposición de la servidumbre. Esto es así por imposición del principio del

art. 17 de la Constitución. Es por ello que, aún tratándose de servidumbres administrativas

instituidas por ley, si media oposición del obligado, la Administración Pública debe incoar la

pertinente acción judicial. Entre las constituidas por ley, están:

a) La de sirga o camino ribereño: contemplada en el artículo 1974(13) del Código Civil y Comercial.

b) La de acueducto: tiene por finalidad la provisión de agua a un pueblo para usos domésticos. Constituye una

verdadera servidumbre cuando el acueducto se construye sobre la superficie o, si es subterráneo, la traza del

mismo fuere a una profundidad que afecte el ejercicio útil del derecho de dominio. En caso contrario, se trata de

una mera restricción administrativa.

c) La de ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos: satisfaciendo razones de interés científico

y cultural al exigir la preservación y conservación de tales ruinas, así como facilitar el acceso a las mismas para

su estudio y admiración.

d) La de fronteras: en atención a intereses públicos fiscales, impone a los propietarios de inmuebles contiguos

a las fronteras de la Nación (terrestres, lacustres, fluviales o marítimas) la obligación del franco acceso a los

lugares de comunicación internacional existentes en sus respectivos previos a la Policía Federal, Gendarmería

Nacional, Prefectura Marítima o a las autoridades que determine la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad.

Asimismo, debe permitir la instalación de los destacamentos que la autoridad considere necesarios.

e) La de seguridad de la navegación: los titulares de inmuebles colindantes a áreas marítimas, fluviales y

costeras donde se desarrolla la navegación (mercante o de guerra), pueden estar obligados a permitir la

utilización de fracciones de su predio para la fijación de marcas o para la realización de construcciones

especiales y complementarias destinadas a la máxima seguridad de la navegación.

f) La de monumentos y lugares históricos: tratándose de inmuebles, no podrán ser reparados, restaurados o

destruidos sin previa autorización o intervención de la Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares

Históricos. Tampoco podrán ser enajenados o gravados. En el caso de los muebles, no podrán ser exportados, ni

vendidos, ni gravados sin intervención de la Comisión.

g) La de tendido de cables telegráficos y telefónicos: se trata de una servidumbre siempre que el tendido

se efectúa a una altura que afecte el libre uso y goce del fundo. Caso contrario, se trata de una mera restricción

administrativa.

Por actos administrativos fundados en ley.

Por contratos administrativos, que deben ser aceptados mediante acto administrativo.

Por institución hereditaria, que debe ser aceptado mediante acto administrativo.

Por hechos: así encontramos el supuesto de la accesión, ello es cuando se trata de una servidumbre

privada constituida a favor de un fundo particular y este pasa a integrar el dominio público.

En cuanto a la extinción de las servidumbres administrativas, vemos:



27/36

Por ley derogatoria de la que le dio nacimiento.

Por cumplimiento del plazo fijado en el acto administrativo.

Por confusión cuando la servidumbre administrativa hubiere sido constituida sobre un bien particular que

adquiere luego el carácter de cosa pública.

Por desafectación del fundo público dominante.

Ocupación temporánea, temporaria o temporal

La ocupación temporánea, llamada también temporaria o temporal, constituye una limitación al dominio en

virtud de la cual el propietario resulta privado del uso y goce un bien, coactiva y transitoriamente, por razones

de interés general fundadas en circunstancias particulares o concretas.

Se asemeja a la expropiación, pero se diferencia de ella en que la utilidad pública en el instituto expropiatorio

presenta carácter de permanencia, y es por ello que extingue el derecho de dominio y lo hace nacer,

originariamente, a favor del sujeto expropiante. En la ocupación temporánea, la necesidad colectiva o la utilidad

pública que debe satisfacerse es de carácter transitorio y se alcanza con el mero derecho de uso y goce por un

lapso de tiempo determinado. Así no se justifica la expropiación, que sustrae definitivamente el bien del

patrimonio del afectado y ocasiona al Estado una erogación significativamente mayor y desproporcionada al

interés público en juego.

El sujeto al cual se transfiere coactivamente el uso y goce transitorio es el Estado (Nacional, Provincial,

Municipal, entidades autárquicas), directamente o a través de un particular (ejemplo: un contratista de obra

pública).

El propietario de la cosa o bien ocupado sólo se ve privado transitoriamente del uso y goce del mismo, pero

mantiene todos los otros derechos inherentes al dominio, en tanto sean compatibles con la razón pública

determinante de la ocupación. Así, entonces, es que puede enajenarla, hipotecarla, etc. Cuando la ocupación

afecte derechos de terceros, tales derechos se transfieren a la indemnización.

Surge del propio concepto que la ocupación temporal constituye una verdadera desmembración del derecho de

dominio. Es por ello que debe indemnizarse, salvo supuesto de ocupación temporal anormal. Esta limitación

administrativa no es ejecutoria y requiere de ley especial declarativa de utilidad pública. En supuesto de

oposición del propietario afectado, el ocupante sólo podrá hacerla efectiva previo trámite judicial.

(13) ARTÍCULO 1974.- Camino de sirga. El dueño de un inmueble colindante con cualquiera de las orillas de los cauces o

sus riberas, aptos para el transporte por agua, debe dejar libre una franja de terreno de quince metros de ancho en toda

la extensión del curso, en la que no puede hacer ningún acto que menoscabe aquella actividad.

Todo perjudicado puede pedir que se remuevan los efectos de los actos violatorios de este artículo.



28/36

Limitaciones Administrativas a la Propiedad - 3

Tipos

Ocupación temporaria anormal: La finalidad que la determina explica las peculiaridades de su régimen

jurídico. La urgencia premiosa de la necesidad de satisfacer, justifica racional y jurídicamente su carácter

ejecutorio. La índole de la necesidad (ejemplo: salvar una vida, apresar a un delincuente in fraganti) integra el

comportamiento normal y exigible a toda persona en razón de su connatural sociabilidad. En consecuencia,

quien cumple con un deber impuesto por su propia naturaleza, no puede alegar perjuicio. Es por ello que en la

ocupación temporal anormal no corresponde indemnización.

Ocupación temporaria normal: En éste supuesto, la situación fáctica, concreta y perfectamente

individualizada cuya satisfacción se relaciona directa e inmediatamente con el bien común, es razonablemente

previsible. Además, la duración del uso y goce coactivo del bien particular implica una transitoriedad no

momentánea sino prolongada. Durante ese lapso de tiempo, el titular se ve privado del uso y goce de la cosa

totalmente, debiendo tolerar, incluso, actividades que lo desnaturalicen (ejemplo: demolición de construcciones)

o que el ocupante efectúe ciertas construcciones (ejemplo: campamentos, galpones, etc.). Hay una privación del

derecho de dominio.

Requisiciones administrativas

Consisten en la ocupación o adquisición por parte del Estado, en forma coactiva, de bienes de los particulares, o

la imposición a éstos de prestaciones de servicios personales, para satisfacer una necesidad o utilidad pública

originada por una situación general, con derecho de los afectados a ser indemnizados.

La razón de utilidad pública que motiva las requisaciones se caracteriza por suscitarse en razón de una situación

general y excepcional, conformada por circunstancias configurativas de un verdadero estado de necesidad. Este

instituto no contempla necesidades normales de bien común.

Así es como las requisaciones no sólo se distinguen de las otras especies de limitaciones

administrativas, sino que además, preservando su vigencia la garantía consagrada por el art. 17 de

la Constitución Nacional, la misma se hace efectiva por un procedimiento más simple en razón de

las exigencias del bien común en juego.

Las requisiciones pueden tener como objeto cosas muebles, fungibles, consumibles; semovientes; inmuebles; la

capacidad productiva de industrias y establecimientos, sea sólo la producción, sea el mismo establecimiento y la

producción; en fin, la coactiva prestación de servicios personales. En razón de su objeto se distingue tanto de la

expropiación como de la ocupación temporal, dado que las cosas fungibles y consumibles no pueden ser objeto

de estos institutos.

La prestación de servicios personales jamás podrá ser objeto de expropiación ni de ocupación temporal, pero sí

constituye uno de los objetos posibles de las requisaciones. Se diferencia de la carga pública en que esta es

siempre gratuita, mientras que la requisa de prestación de servicios personales merece una compensación

económica.

Constituyendo la requisa un verdadero desmembramiento del derecho de dominio y, en ciertos supuestos, la

extinción del mismo, otro requisito esencial es la indemnización, tal como lo garantiza el art. 17 de la

Constitución Nacional. El afectado no puede, como en la expropiación, cuestionar judicialmente la causa de

utilidad o necesidad pública, pero sí el monto indemnizatorio administrativamente fijado.



29/36

Tipos

De uso y de propiedad: Militares y civiles:

el principio clasificador es el alcance con que se afecta

el derecho de dominio. Pero, la naturaleza de la cosa,

por sí misma, determina que la requisa sea de

propiedad (ejemplo: cosa consumible, por extinguirse

con el primer uso). Cuando el Estado, a pesar que la

necesidad se pueda satisfacer con el uso, pretenda

hacerse de la propiedad, el instituto adecuado es la

expropiación.

las militares, al principio, sólo eran previstas en

caso de guerra exterior. En la actualidad, el

supuesto abarca concepciones más amplias. Las

civiles surgen de una serie de leyes de

emergencia en atención a situaciones generales

de crisis económicas, sociales y políticas, tales

como las que reprimen el agio, la especulación, el

acaparamiento, etc.

Decomiso

Circunscribiéndonos al dominio, en ciertos casos el titular debe preservarlos en buen estado de conservación; no

puede mantenerlos cuando comprometen ciertos aspectos constitutivos del bien común; se exige el

cumplimiento de ciertos recaudos que hacen posible el control estatal para realizar determinadas actividades en

relación con algunos bienes. Así aparece el llamado "poder de policía, como función estatal legislativa. En otros

casos, la legitimidad del ejercicio del derecho de dominio impone la abstención de ciertas inconductas.

Finalmente, la organización estatal requiere recursos económicos para su normal y eficiente desenvolvimiento,

lo cual satisface mediante la percepción de tributos, fundamentalmente.

En todos los supuestos aludidos, el bien común está directamente comprometido por el ejercicio del derecho de

dominio.

Pues bien, toda vez que una cosa mueble o semoviente de propiedad de un particular obste a cualquiera de los

intereses colectivos señalados, el Estado está habilitado para incautarse y, en su caso, destruir dichos bienes a

través de un procedimiento coactivo y ejecutorio, sin que tal desapoderamiento genere a favor del afectado

derecho a compensación dineraria.

Naturaleza jurídica del decomiso

El comiso sólo afecta a las cosas muebles o semovientes. Constituye uno de los modos en que se expresa la

potestad correctiva que inviste la Administración Pública.

Cuando el interés general, en sus aspectos de seguridad, salubridad o moralidad públicas resulten actualmente

comprometidos por el bien decomisado, éste debe ser destruido (ejemplo: productos alimenticios insalubres,

explosivos, drogas).

La finalidad del decomiso habilita a la Administración Pública a proceder con ejecutoriedad en la incautación

coactiva de los bienes decomisados, lo que no obsta a que el afectado concurra ante los órganos judiciales, en el

supuesto de ejercicio ilegítimo, para obtener la indemnización correspondiente o, cuando fuere posible, la

restitución del bien decomisado.

Como el decomiso supone en todos los casos que el mismo derecho de dominio resulta violatorio del bien

común, la pérdida coactiva de tal derecho no es indemnizable. La garantía del art. 17 de la Constitución

Nacional, así cómo sólo tiene por objeto el dominio delimitado legalmente con arreglo a lo dispuesto por el art.

14, igualmente sólo ampara el ejercicio legítimo del derecho de dominio. Por eso no resulta de aplicación en los

supuestos de decomiso.



30/36

Expropiación

La expropiación es el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el

cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a

su titular, siguiendo un determinado procedimiento y pagando una indemnización previa, en

dinero, integralmente justa y única.

Dos son los efectos esenciales de la expropiación: la transferencia del derecho de propiedad del expropiado al

expropiante y el nacimiento del derecho a la indemnización a favor del expropiado. En virtud de la expropiación

el Estado extingue el derecho de la propiedad sobre un bien, mediante una previa indemnización, para

destinarlo a la satisfacción de una utilidad pública (PTN, Dictámenes, 116:262; 134:67; 151:25, y 90: 358).

Naturaleza jurídica.

La expropiación es un instituto homogéneo, regido en todas sus etapas por el derecho público y, más

concretamente, por el derecho administrativo; por ello la legislación puede ser tanto nacional como local, por

aplicación de los arts. 75, inc. 12, y 121 de la Constitución Nacional.

En ella nada hay de privado, pues el Estado, al expropiar, ejerce una competencia otorgada por la Constitución y

la indemnización no es un precio, sino la compensación económica que, por mandato constitucional,

corresponde al propietario del bien afectado a la utilidad pública.

En virtud del carácter publicista de la expropiación, la CSJN ha dicho in re "Argüello c/Provincia de Buenos Aires"

(Fallos, 97:408) que la legislatura de la Provincia puede sancionar la ley de expropiación en ejercicio de una

atribución concurrente con el Congreso de la Nación, y en el caso "Administración General de OSN c/Tornquist y

Bernal y otros s/expropiación" (Fallos, 241:73) declaró que "el instituto expropiatorio pertenece totalmente al

derecho público incluida la etapa concerniente al régimen de indemnización".

Elementos

Los elementos de la expropiación pública son los siguientes: utilidad pública (elemento final); bien expropiable

(elemento objetivo); expropiante y expropiado (elemento subjetivo); indemnización (elemento material);

procedimiento y plazo (elemento formal).

• Elemento final: utilidad pública.

La exigencia de que la expropiación responda a una causa de utilidad pública constituye, para los administrados,

una garantía constitucional establecida en resguardo de la propiedad privada. La Ley de Expropiaciones N°

21499 establece que "la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende

todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual"

(art. 1º)”.

a) Calificación. La Constitución atribuye al Poder Legislativo la responsabilidad de calificar la utilidad pública a

través de una ley formal. La competencia para calificar la utilidad pública corresponde al Congreso Nacional y a

las legislaturas locales, como lógica consecuencia del sistema federal de gobierno.

b) Forma. La declaración de utilidad pública puede ser específica o genérica (art. 5º, LE).

c) Revisión. La atribución de calificar la utilidad pública compete al órgano legislativo, nacional o provincial. Ni

el Ejecutivo ni el Judicial pueden hacer esa declaración. Ahora bien, ¿es revisable judicialmente la declaración

legislativa de utilidad pública?



31/36

• Elemento objetivo: bien expropiable.

El objeto de la expropiación es la propiedad, vale decir, aquellos derechos patrimoniales de contenido

económico. Quedan, entonces, excluidos de la noción de propiedad y por ende de la expropiación, los bienes o

valores innatos al ser humano, los llamados derechos a la personalidad: derecho a la vida, al honor, a la

libertad, a la integridad física y al nombre.

• Elemento subjetivo: expropiante y expropiado.

Los sujetos necesarios de la relación jurídica expropiatoria son expropiante (sujeto activo) y expropiado (sujeto

pasivo). Puede haber un tercer sujeto, voluntario, el beneficiario, cuando el bien no se expropia para el

expropiante sino para terceros.

a) Sujeto activo o expropiante. Es quien ejecuta la declaración de utilidad pública, impulsa el trámite para

consumar el desapropio y paga la respectiva indemnización.

b) Sujeto pasivo o expropiado. Es el titular del bien objeto de la declaración de utilidad pública. La LE

establece que la acción expropiatoria podrá promoverse contra cualquier clase de personas de carácter público o

privado (art. 3º).

c) Sujeto beneficiario. Es aquél a quien se destina el objeto expropiado. Si es el Estado quien expropia, lo

habitual es que el bien desapropiado se incorpore a su dominio, público o privado, según el fin que se le asigne.

Aquí, el expropiante y el beneficiario se identifican. Pero puede ocurrir que el Estado o alguno de sus entes

jurídicos menores (entidades autárquicas, empresas del Estado, etc.) no acudan a la expropiación con la

finalidad de retener el bien en sus patrimonios, sino a fin de transferirlo a otra persona. En este caso, el sujeto

activo no expropia para sí, sino para terceros, generalmente particulares.

• Elemento material: indemnización.

La competencia constitucional para adquirir el dominio sobre el bien desapropiado está subordinada a la

condición de que el patrimonio de su propietario quede indemne, es decir, sin daño. Una expropiación sin

indemnización, o con indemnización injusta importa una confiscación o despojo carente de sustento jurídico.

La indemnización expropiatoria, en nuestro ordenamiento jurídico, debe ser: previa y justa (art. 17, CN, y art.

2511, CC) y conforme con la LE, única (arts. 27 y 28), y en dinero en efectivo (art. 12). No es precio, sino el

resarcimiento del daño sufrido con motivo del acto expropiatorio.

a) Indemnización justa. La indemnización debe ser integralmente justa. Si bien la Constitución no lo declara de

modo expreso, ello surge del carácter y sentido de la indemnización, como modo de resarcimiento. Indemnizar

quiere decir dejar indemne o sin daño. Equivale a dar al expropiado en dinero, el mismo valor de la propiedad

que se le priva. La expropiación no debe empobrecer ni enriquecer al expropiado, sino dejarlo en igual situación

económica. La indemnización, para ser justa, debe ser objetiva, actual e integral.

Integran la indemnización de conformidad con el régimen legal: a) el valor objetivo del bien; b) los daños que

sean consecuencia directa o inmediata de la expropiación; c) la depreciación monetaria, y d) los intereses.

En cambio, no se indemnizan:

1) las circunstancias de carácter personal;

2) los valores afectivos;

3) las ganancias hipotéticas;

4) el mayor valor que confiera al bien la obra a construir, y

5) el lucro cesante.

1) Valor objetivo. Es lo que la cosa realmente vale para la generalidad en el mercado de los bienes de esa



32/36

especie, correspondiente al lugar del bien expropiado y al tiempo de la desposesión (CSJN, 1950, "Consejo

Agrario Nacional c/Mosso", Fallos, 217:804).

2) Valor justo. Supone que el expropiado debe recibir un valor equivalente a aquel del cual se lo priva, de

modo actual e integral. Dicho valor debe representar una suma al contado o en término razonablemente

equivalente, por lo cual el dueño del bien, deseoso de vender pero no obligado a hacerlo, hubiera vendido su

propiedad a un comprador deseoso de ello, pero no obligado a hacerlo.

3) Valor actual. Para fijar el valor del bien expropiado debe tomarse el que dicho bien tiene, en el momento de

la desposesión, según el sistema del costo de reproducción o reposición, es decir, considerando la suma que

debe invertirse para obtener, al mismo tiempo, un bien igual al que se desapropia.

4) Valor integral. Implica que el expropiado será resarcido de todo aquello de que se lo priva, no pudiendo ser

disminuida la indemnización por deducciones que lesionen ese principio. El resarcimiento debe incluir la

depreciación monetaria y los intereses, estando exento de toda deducción que vulnere la integridad; por

ejemplo, por la imposición de gravámenes, tributos, compensaciones, etcétera.

5) Valor de mejoras. Las mejoras necesarias realizadas en el bien objeto de la expropiación después de la

afectación a la utilidad pública son indemnizables (art. 11, LE, y art. 591, CC).

6) Valor excluido. Quedan excluidos de la indemnización las circunstancias de carácter personal y los valores

afectivos.

Las ganancias hipotéticas (es decir las eventuales o de realización incierta) y el lucro cesante (beneficios por la

explotación futura del bien) de los cuales el expropiado se ve privado a consecuencia de la expropiación,

tampoco son indemnizables.

7) Indemnización y tributos. La LE establece que los rubros que forman parte integrante de la indemnización

estarán exentos del pago de impuestos o gravámenes (art. 20, § 4º).

b) Indemnización previa. El art. 17 de la Constitución dispone que la expropiación debe ser previamente

indemnizada. Es el único de los caracteres de la indemnización contemplado expresamente por la norma

suprema. El propietario seguirá siendo tal, mientras no perciba íntegramente su indemnización.

La LE ajusta sus normas a la Constitución y la transferencia del dominio sólo se opera después del pago total de

la indemnización judicialmente señalada.

c) Indemnización única. La LE adopta el sistema de indemnización única, lo cual implica que el monto que tiene

que abonar el expropiante es uno sólo, resultando beneficiario exclusivo de él el expropiado. Excluye de la

relación jurídica generada por la expropiación a todo tercero afectado.

Este principio se complementa con la disposición del art. 28, que señala que los derechos del tercero reclamante

se considerarán transferidos de la cosa a su precio o a la indemnización.

d) Indemnización en dinero. La LE en su art. 12 prescribe que la indemnización se pagará en dinero efectivo,

salvo que medie conformidad del expropiado en el sentido de aceptar otra especie de valor, v.gr., títulos

públicos.

• Elemento formal: procedimiento y plazo.

La legislación prevé dos procedimientos expropiatorios: a) administrativo, de avenimiento, cesión amistosa o

extrajudicial y b) judicial, o contencioso-expropiatorio.

a) Procedimiento extrajudicial. En el caso de inmuebles, la LE indica que el expropiante ofrece al expropiado el

valor fijado por el Tribunal de Tasaciones de la Nación con prescindencia de toda otra base y para los demás

bienes el valor fijado por las oficinas técnicas competentes que en cada caso se designen.



33/36

Cabe señalar que el Tribunal de Tasaciones de la Nación es un ente autárquico, que se encuentra regido por la

ley 21.626. Entre sus funciones tiene a su cargo la de tasar los inmuebles sujetos a expropiación y dictaminar

acerca de su valor en los casos previstos por la LE.

Si el expropiado acepta ese valor, no habrá necesidad de acudir a la instancia judicial. Este procedimiento

amigable, como es obvio, sólo puede ser utilizado en aquellos casos en que el expropiado no cuestiona la

legitimidad de la calificación de la utilidad pública.

La ley prevé que en el caso de bienes inmuebles, el valor máximo estimado sea incrementado automáticamente,

y por todo concepto, en un diez por ciento.

En la instancia administrativa, el adicional no requiere petición expresa ni prueba alguna. Su monto ha sido

determinado por ley en un diez por ciento del valor máximo estimado del bien, sin admitir prueba en contrario.

En el proceso contencioso-expropiatorio, en cambio, el valor adicional se manifesta bajo el rubro "daños y

perjuicios" y necesita petición expresa y aportación y producción de pruebas.

El régimen normativo ha previsto la situación de los incapaces y de aquéllos que tuvieren algún impedimento

para disponer de sus bienes, permitiendo que la autoridad judicial autorice al representante del incapaz o

impedido para la transferencia del bien al expropiante por la vía del avenimiento (art. 14).

b) Procedimiento judicial. Si no se logra el procedimiento extrajudicial o avenimiento, el expropiante deberá

acudir a la vía judicial (art. 18, LE).

El juicio de expropiación, o contencioso-expropiatorio, es la vía procesal idónea para: a) determinar el monto

indemnizatorio; b) cuestionar la declaración legislativa de utilidad pública, y c) impugnar la individualización

administrativa del bien en el supuesto de una declaración genérica de utilidad pública o la determinación de la

superficie expropiada en el caso de expropiación parcial.

1) Carácter sumario. El proceso expropiatorio tramita por juicio sumario, "con las modificaciones establecidas

por esta ley..." (art. 19, LE).

Las partes en el proceso contencioso-expropiatorio son el expropiante y el expropiado. Los terceros permanecen

ajenos al proceso instaurado.

2) Juez competente. Tratándose de bienes inmuebles, incluso por accesión, será competente, en el orden

nacional, el juez federal con jurisdicción en lo contenciosoadministrativo del lugar donde se encuentre el bien

calificado de utilidad pública. En el supuesto de bienes que no sean inmuebles, la competencia será del juez del

lugar en que esos bienes se encuentren o del domicilio del demandado, a elección del actor. En el orden

provincial es juez competente, por lo común, el juez civil de primera instancia, por ser materia excluida del

proceso administrativo local.

3) Traslado, contestación y reconvención. Promovida la acción de expropiación, se dará traslado de la demanda

al expropiado por el plazo de quince días hábiles judiciales (art. 19, LE, y art. 152, Código Procesal Civil y

Comercial de la Nación [CPCCN]).

Al contestar la demanda, el expropiado no está constreñido a cuestionar sólo el monto depositado, pudiendo

impugnar la constitucionalidad de la ley calificativa de la utilidad pública, la determinación administrativa del

bien o reconvenir por la expropiación total del bien en los términos del art. 8º de la ley.

4) Posesión. De acuerdo con el art. 22 en materia de inmuebles el expropiante, después de consignar ante el

juez competente el importe de la valuación que hubiese hecho el Tribunal de Tasaciones, obtendrá la posesión

judicial del bien. Por su parte, para lograr la posesión judicial inmediata de los bienes que no fueran raíces, el

expropiante deberá consignar el valor que hubiesen determinado oportunamente las oficinas técnicas

competentes a tenor del art. 13.



34/36

Sólo si pierde la posesión, queda facultado el expropiado para retirar la suma depositada, previa justificación de

su dominio y que no pesan sobre él restricciones a la libre disponibilidad de sus bienes y sobre éstos hipotecas u

otros derechos reales o embargos (art. 23).

Abandono de la expropiación.

Supone una inercia del Estado que, contando con una ley calificadora de utilidad pública, deja

transcurrir los plazos sin promover la acción judicial.

El abandono de la expropiación no se vincula al proceso expropiatorio, ya que su presupuesto básico lo

constituye la falta de iniciación del respectivo juicio de expropiación.

La LE, en su art. 33, dispone que la expropiación se tendrá por abandonada cuando el expropiante no promueva

el juicio de expropiación dentro de los dos años de vigencia de la ley, si se trata de bienes individualmente

determinados; de cinco años si se trata de bienes comprendidos en una zona determinada y de diez años si se

trata de bienes comprendidos en una enumeración genérica.

Efectos. El efecto principal del abandono es la imposibilidad de que el sujeto expropiante, una vez transcurridos

los plazos legales, pueda ejercer la competencia expropiatoria; en suma, por el transcurso de los plazos legales

los bienes han de ser expropiables, y por ende no pueden ser desapoderados.

Expropiación diferida.

Constituye una excepción al abandono. Se configura cuando para la instrumentación de planes

urbanísticos, que tienen que ejecutarse en plazos considerables, se reservan inmuebles previa

su calificación de utilidad pública, que permanecerán en poder de sus propietarios, quienes

podrán transferirlos en las condiciones fijadas por la ley, hasta que el expropiante los

requiera.

Se inicia con la ley que califica al bien sujeto a expropiación por causa de utilidad pública y su afectación a obras

o planes de ejecución diferida. El expropiado conserva en su poder el bien y puede transferirlo en las

condiciones fijadas por la ley.

Expropiación irregular.

Es la acción por la que el sujeto expropiado está legitimado para iniciar el procedimiento

expropiatorio, en virtud de existir una ley que declara de utilidad pública un bien de su

propiedad, ante la ausencia de iniciación de la acción expropiatoria (omisión) por parte del

ente expropiante que ejecuta actos que importan desposesión, ocupación o indisponibilidad

del bien (comisión).

Acción de retrocesión

Desde un punto de vista formal, la acción de retrocesión es el medio jurídico procesal por el que el propietario

de un bien expropiado por procedimiento contencioso o por avenimiento pretende su recuperación, por destino

distinto o por destino frustrado a la utilidad pública primeramente invocada en la ley expropiatoria (art. 35, LE).

La retrocesión, no sólo podrá lograrse por acción judicial, sino también mediante avenimiento o gestión

administrativa.

Sustancialmente, la retrocesión es el derecho del expropiado al reintegro del bien del que ha sido privado por

causa de utilidad pública, restituyendo, a su vez, el importe de la indemnización recibida, cuando dentro del



35/36

plazo fijado no se cumple el destino que determinó la expropiación.

En cuanto a sus efectos importa volver las cosas al estado anterior al acto que originó el desapoderamiento,

toda vez que constituye una garantía para hacer efectivo el libre ejercicio del derecho de propiedad, cuando es

menoscabado por una desposesión carente de causa legal expropiatoria.

Tal acción opera como un derecho patrimonial transmisible, que puede ser ejercido tanto por su titular (el

expropiado) como por sus sucesores a título universal o singular.

Para la promoción de la acción de retrocesión las normas procesales regulan los siguientes plazos:

a) Plazo para el cumplimiento del fin de utilidad pública. Será el fijado por la ley expropiatoria

específica, y si no lo hubiera fijado, será el que fije la legislación general.

b) Plazo para interponer la acción. La facultad de solicitar la retrocesión prescribe en el plazo legal

respectivo, computado desde el perfeccionamiento de la expropiación.



36/36

derecho administrativo - untref virtual...concepto la noción conceptual del dominio público no...

Documents