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Derecho Administrativo Español

Derecho Administrativo EspañolTomo II

Acto AdministrAtivo, Procedimiento AdministrAtivo y revisión de lA ActuAción AdministrAtivA

Jaime Rodríguez-Arana Miguel Ángel Sendín

derecho administrativo español. tomo iiCualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

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isbN tomo ii 978-84-9745-449-0isbN Obra completa 978-84-9745-456-8Depósito Legal: C-3406-2009

Directora Editorial: Cristina seco LópezEditora: Lorena belloProducción Editorial: Gesbiblo, s. L.

impreso en España – Printed in spain

AbreviAturAs

vii

LAESP: Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos

LG: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

LCSP: Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público

LGT: Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

LOPD: Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición.

RCDE: Real Decreto 523/2006, de 28 de abril, Suprime la exigencia de aportar el certificado de empadronamiento, como documento probatorio del domicilio y residencia, en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes

RDPSAGE: Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.

LRJAPPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

ROF: Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales.

Abreviaturas

Prólogo

Prólogo xi

EltomodosdeesteDerechoAdministrativoEspañolsehadedicadoalestudiodel acto administrativo, del procedimiento administrativo y de la revisión de

losactosadministrativos.TemascentralesdelprogramadeDerechoAdministrativoque,enestevolumen,hemoselaboradoelprofesorMiguelSendínyyomismo.

DentrodelplantrazadohaceunosañosparaestecursodeDerechoAdministrativonoshemospropuesto,pocoapoco,añoaañosiesposible,ofreceralosestudiantesyestudiososdelDerechoAdministrativolaspartesmásimportantesenquesecomponenuestraasignatura.TraselestudiodelDerechoAdministrativoConstitucionalylasprincipalesfuentesdelDerechoAdministrativo,hemosdecididodedicarelsegundotomoalaactuaciónadministrativaunilateral.Enconcreto,alateoríadelactoadmi-nistrativo,asuprocedimientodeelaboracióny,finalmente,alastécnicasderevisióndelosactosadministrativos.Paraestesegundovolumenhetenidoelprivilegiodecontarcon lacolaboracióndelprofesorMiguelSendín, jovenprofesordederechoadministrativoyaconunaobraconsolidadaybienconocida.Mientrasquienescribesehaencargadodelapartedelactoadministrativo,elprofesorMiguelSendínsehaconcentradoenelprocedimientoylarevisióndelosactosadministrativos.

Talycomoseanuncióenelprimervolumendeestecurso,tratamosenlame-didadeloposibledeilustrarloscomentariosyglosasdoctrinales, identificandoalos autores de las distintas exposiciones sobre el tema, con la jurisprudencia másrelevanteparaelestudiodecada institución,categoríaoconcepto.La líneaargu-mentalque seguimospara exponer el entero sistemadelDerechoAdministrativotraesucausadelmarcoconstitucional,sobretododelsentidodelservicioobjetivoalinterésgeneralcomoconceptocentraldelDerechoAdministrativo.Enestesentido,laproyeccióndelaConstituciónseproyectaconfuerzasobrelateoríadelactoadmi-nistrativo,especialmenteenrelaciónconalgunasdesuscaracterísticasmásseñeras,ejecutividadyejecutoriedadporejemplo,quehandeserexplicadasycomprendidasbajolaluzconstitucional.OtrotantodelomismosepuededeciracercadelrequisitodelaaudienciaestablecidoenlamismaNormaFundamentalensuartículo105enelmarcodelateoríadelprocedimientoadministrativoengeneral.Elcontextoconsti-tucionaltambiénayudaaentendermejor,quédudacabe,elalcance,loslímitesylafuncionalidaddelapotestadderevisióndeoficiodelosactosadministrativoscomopoderespecíficodelquedisponelapropiaAdministraciónsegúnenquécasos.

LadecisióndeofreceralacomunidadjurídicaeltomosegundodeestecursodeDerechoAdministrativosedebeavariosfactores.Enprimerlugar,porquesetratadeuncompromisoasumidoconlaeditorial.Ensegundotérmino,porquequeremosdisponerdeunmanualdevariostomosenelquesepuedaencontrarelalcanceysentidoconstitucionaldeDerechoAdministrativoensusprincipalesinstituciones,categoríasyconceptos,quepuedaserviralosalumnosdeDerechoAdministrativodelaFacultaddeDerechoydelaDoblelicenciaturadeDerechoyEconómicas.Y,entercerlugar,porquedesdehacetiempoveníaacariciandoelproyectodeescribirunManualconalgunoscolaboradoresynoencontrabaelmomento.Ahora,quemededicoesencialmentealadocenciayalainvestigación,parecellegadoesemomentoyporellohemosiniciadolatareaapenashacedosaños.

xii Prólogo

Esperamos que con este volumen los alumnos puedan comprender mejor elsentidodelactoadministrativo,elalcancedelprocedimientoadministrativoylosproblemasqueseplanteancuandose tratade la revisióndeoficiodeactosnulosodeactosanulablesode los recursosadministrativos.Conestepropósito sehanescritotodasycadaunadelaspáginasdeestelibro:paraqueelestudiodelDerechoAdministrativoseamássencilloparalosestudiantesdelaFacultaddeDerechoydelaDobleTitulación.

El Ferrol, agosto de 2009

Jaime Rodríguez-Arana

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña

Presidente de la Asociación Española de Ciencias Administrativas

Contenido

xvContenido

Primera Parte

el acto administrativo

i. introducción ........................................................................................... 3ii. delimitación concePtual ........................................................................ 5iii. clases ...................................................................................................... 14iv. los elementos del acto administrativo .................................................. 17v. acto administrativo y norma administrativa ........................................ 46vi. la eficacia de los actos administrativos ................................................ 48vii. notificación y Publicación de los actos administrativos ...................... 93viii. la nulidad de Pleno de derecho de los actos administrativos ............... 116iX. la anulabilidad de los actos administrativos ........................................ 131X. efectos de la nulidad y la anulabilidad, anulación Parcial, conversión y convalidación de los actos administrativos ..................... 138

segunda Parte

Procedimiento administrativo

i. definición................................................................................................ 147ii. finalidad ................................................................................................. 148iii. transcendencia ....................................................................................... 149iv. Procedimiento administrativo común y Procedimientos esPeciales o formalizados ....................................................................... 150v. PrinciPios generales del Procedimiento administrativo ........................ 153

1. Principiocontradictorio................................................................................ 1532. Principiodeeconomíaprocesal.................................................................... 1553. Principioindubioproactione...................................................................... 1554. Principiodeoficialidad................................................................................. 1565. Principiodetransparencia............................................................................ 156

vi. los sujetos en el Procedimiento administrativo .................................... 1581. LaAdministraciónpúblicaactuante............................................................ 1582. Abstenciónyrecusación................................................................................ 159

A.Fundamento............................................................................................. 159B. Definición................................................................................................. 160C.Normascomunesparalaabstenciónyrecusación................................ 160

a.Ámbito................................................................................................. 160b.Causas................................................................................................... 161

D.Abstención................................................................................................ 162

xvi Contenido

E. Recusación................................................................................................ 164F. Responsabilidaddeltitulardelacompetencia porlacorrectatramitacióndelprocedimiento...................................... 166

3. Losinteresados............................................................................................... 1664. Capacidadjurídica......................................................................................... 1675. Capacidaddeobrar........................................................................................ 1676. Legitimación................................................................................................... 1697. Representaciónydefensadelosinteresados................................................ 177

vii. derechos de los ciudadanos en los Procedimientos administrativos ................................................... 181

1. Naturalezajurídica........................................................................................ 1812. Derechoalapresentacióndesolicitudes,escritosycomunicaciones enregistrosdistintosaldelórganoalquevadirigido................................ 1833. Posibilidaddepresentarlosescritos,solicitudesy comunicacionesenlenguacooficial............................................................. 1844. Derechoaobtenercopiaselladadelosdocumentosque acompañenalassolicitudesescritosycomunicaciones............................. 1875. Derechoaobtenerrecibodelasolicitud,escrito ocomunicaciónpresentada........................................................................... 1896. Derechoapresentardocumentosencualquier momentodelprocedimiento......................................................................... 1907. Derechoanopresentardocumentosnoexigidosporelordenamiento jurídicooqueyaestánenpoderdelaAdministración.............................. 1908. Derechoaidentificaralasautoridadesyalpersonalalservicio delasAdministracionespúblicasbajocuyaresponsabilidad setramitenlosprocedimientos..................................................................... 1949. Derechoaobtenerinformaciónyorientaciónacercadelosrequisitos jurídicosotécnicosquelasdisposicionesvigentesimponganalos proyectos,actuacionesosolicitudesqueseproponganrealizar................ 19410.Derechoasertratadosconrespetoydeferenciaporlasautoridades yfuncionarios,quehabrándefacilitarleselejerciciodesus derechosyelcumplimientodesusobligaciones......................................... 19511.DerechoaexigirlasresponsabilidadesdelasAdministraciones públicasasuservicio,cuandoasícorrespondalegalmente........................ 196

viii. términos y Plazos .................................................................................... 197iX. Plazo Para la cumPlimentación de trámites ........................................... 203X. el Plazo máXimo Para resolver el Procedimiento: obligación de resolver y silencio administrativo ..................................................... 204

1. Consecuenciasdelincumplimientodelaobligaciónderesolver enlosprocedimientosiniciadosainstanciadeparte: Elsilencioadministrativo.............................................................................. 209

A.Definición................................................................................................. 210B. Finalidad................................................................................................... 210

xviiContenido

C.Naturalezajurídica.................................................................................. 210D.Efectosdelsilencio................................................................................... 211

2. Consecuenciasderivadadelincumplimientodelaobligación deresolverenlosprocedimientosiniciadosdeoficio................................. 214

Xi. las alteraciones en los Plazos del Procedimiento ................................. 2161. Ampliacióndelosplazos............................................................................... 2162. Lareduccióndelosplazos.Latramitacióndeurgencia............................. 218

Xii. fases del Procedimiento .......................................................................... 2201. Iniciacióndelprocedimiento........................................................................ 220

A.Lasolicitudoinstancia............................................................................ 221B.Iniciacióndeoficio.................................................................................... 224

2. Fasedeinstrucción........................................................................................ 224A.Alegaciones............................................................................................... 225B. Informesydictámenes............................................................................. 225C.Prueba....................................................................................................... 229D.Trámitedeaudiencia............................................................................... 231E. Trámitedeinformaciónpública............................................................. 234

3. Terminacióndelprocedimiento................................................................... 237A.Lapropuestaderesolución...................................................................... 237B. Modosnormalesyanormalesdeterminacióndelprocedimiento...... 237C.Laresoluciónensentidoestricto............................................................ 238D.Terminaciónanormaldelprocedimiento.............................................. 239

a.Desistimientoyrenuncia.................................................................... 239b.Caducidad............................................................................................ 240c.Terminaciónconvencional................................................................. 241

tercera Parte

la revisión de los actos administrativos

i. la revisión de los actos administrativos ................................................ 247ii. revisión de oficio .................................................................................... 248

1. Accióndenulidad(artículo102.1LRJAPPAC)............................................ 248A.Objeto........................................................................................................ 248B. DictamendelConsejodeEstadouórganoconsultivo equivalentedelaComunidadAutónoma............................................... 251C.Procedimiento.......................................................................................... 252

a.Plazo..................................................................................................... 252b.Iniciacióndelprocedimiento............................................................. 252c.Obligaciónderesolverysilencioadministrativo.............................. 255d.Resolución............................................................................................ 255e.Compatibilidadconotrasvíasdeimpugnación............................... 257

xviii Contenido

2. Declaracióndelesividad................................................................................ 257A.Conceptoyfinalidad............................................................................... 257B. Ámbito...................................................................................................... 258C.Competencia............................................................................................. 260D.Plazos........................................................................................................ 261E. Procedimiento.......................................................................................... 262F. Suspensión................................................................................................ 262G.Actofinal.................................................................................................. 263

3. Revocacióndeactosadministrativosdesfavorables.................................... 2634. Rectificacióndeerroresmateriales............................................................... 2655. Normasgeneralessobrelarevisióndeoficio............................................... 267

A.Suspensiónenlosprocedimientosderevisióndeoficio....................... 267B. Límitesdelarevisión............................................................................... 267

iii. recursos administrativos ....................................................................... 2681. Elrecursoadministrativo.definiciónycaracterísticas.............................. 2682. Fundamentoyfuncionalidaddelosrecursosadministrativos.................. 2703. Procedimientoderecurso............................................................................. 2724. Recursodereposición.................................................................................... 2755. Recursodealzada........................................................................................... 2766. Recursoextraordinarioderevisión.............................................................. 277

iv. los medios de resolución de conflictos alternativos a los recursos tradicionales ................................................................... 279

1. Introducción................................................................................................... 2792. Supuestosdeimpugnaciónantecomisionesespeciales reconocidasenelordenamientojurídicoespañol....................................... 2793. Régimenjurídicodelosrecursossustitutivos delartículo107.2LRJAPPAC........................................................................ 2824. Lasujecióndelaadministraciónalamediación, conciliaciónyarbitraje.................................................................................. 285

bibliografía ...................................................................................................... 287

PrimerA PArte

el ACto AdministrAtivo

PrimerA PArte

el ACto AdministrAtivo

Primera parte �

i. introducción

TraselestudiodelasprincipalesfuentesdelDerechoAdministrativo,quesonlasfuentesdelDerechoensimismo,losmanualesylosprogramasalusodenuestraasignaturasuelendedicaruncapítulo,variossegúnloscasos,aexplicaryanalizarelactoadminis-trativo.LaAdministraciónpública,comosabemos,ordinariamentesemanifiestaantelosciudadanos,ytambiénentresíenelmarcodelasrelacionesinteradministrativas,deformaunilateraloenrégimenbilateral.Enelprimercasonosencontraremosanteactosadministrativosy,enelsegundo,antecontratosadministrativos.

Enefecto,launilateralidadeslanotaquemejordefinealosactosadministrativosmientrasquelabilateralidadeslaprincipalcaracterísticadeloscontratospúblicos.Enelcasodelosactosydeloscontratos,enambossupuestos,laAdministraciónpú-blicaestácondicionadaporelinterésgeneral,puestoquecomodicelaConstituciónespañola en el artículo 103, “la Administración pública sirve con objetividad elinterésgeneral”,preceptoquehemoscomentadoextensamenteeneltomoprimerodeesteCursodeDerechoAdministrativoEspañol.

Enestecapítulovamosaestudiarqueesunactoadministrativo,comoseconfec-ciona,quemodalidadesotipologíapresentaenlarealidad,cualessonsusrequisitosdevalidez,quédiferenciashayentre lanulidadabsoluta,odeplenoderecho,y laanulabilidadonulidadrelativa,laeficaciadelosactosadministrativos,cómoseno-tificanalosinteresados,cuáleselprocedimientoordinarioparalasuelaboración,siesquelaAdministraciónlospuederevisardeoficio,paraterminarconlasvíasde reacción jurídica de que disponen los ciudadanos afectados para pedir ante laAutoridadadministrativalanulidaddeplenoderechoalaanulabilidaddelactodequesetrate.

Tal y como ha quedado bien claro en el tomo primero de este Curso, si laAdministraciónpúblicahadeactuarenfuncióndecorrespondientesypertinenteshabilitaciones legales,paradictaractosadministrativosesnecesariocontar,comoreglageneral,conunanormaadministrativa,ordinariamenteunreglamento,quelesirvadecobertura.Elreglamentosedictaenejecucióndelaleyyelactoadministra-tivoenelmarcodelreglamento.Elactoadministrativo,porserlaaplicacióndeunanormaalarealidad,yporserexpresiónconcretadeunaAdministraciónpúblicaquesirveconobjetividadelinterésgeneral,disponedeunaseriedepoderesespecialesquehacendel actoadministrativo el ejerciciodeunpoder ejecutivoy ejecutorio.Ejecutivoporquedesdequeeseficazesdeobligatoriocumplimiento.Yejecutorioporque,además,puedeser impuestopor la fuerza,por lacoacción jurídica frentea losdestinatariosresistentes.Ahorabien,esospoderesespecialesdequedisponelaAdministraciónpúblicahandesersiemprejustificadosenrazonesconcretasdeinterésgeneral.Delocontrario,laarbitrariedadestáserviday,porello,lavueltaalEstadoautoritarioseráunarealidadenlaactuaciónadministrativa.

Esverdadquelosprincipiosdeejecutividadyejecutoriedadpuedenofreceral-gunosproblemasdesdelaperspectivadelatutelajudicialefectiva,delaprohibiciónde la indefensión y, especialmente, desde la consideración de la Administración

� Derecho Administrativo español. Tomo II

comojuezypartealcrear,modificaroextinguirdirectamenterelacionesjurídicassinnecesidaddecontarcon intervención judicialalguna.Se trata,esverdad,deun fenomenalpoderquehadeseratemperadoy limitadopor lasexigenciasdelsometimientodelaAdministraciónalaLeyyalDerechotalycomoexigelapropiaConstitución española en su artículo 106. A este tema dedicaremos un epígrafecompletoapartirdelamásrecientejurisprudenciadelTribunalConstitucionalydelTribunalSupremo.

Primera parte �

ii. delimitAción concePtuAl

Elactoadministrativo,comosueleocurrirconcasitodoslosconceptoscentralesdelDerechoAdministrativo,admitediversasaproximaciones,diferentesdefiniciones.Larazónseencuentraenquesegúncuálseaelpuntodevistaaconsiderar,asíresul-taráladefiniciónpropuesta.Enestesentido,afuerdesersistemáticos,sepuededecirqueseapreciandostendenciasfundamentalesenladoctrina.Una,deorigenitaliano,quedefineelactoadministrativocomotodadeclaracióndevoluntad,deseoojuiciorealizadaporlaAdministraciónpúblicaysometidaalDerechoAdministrativo.Laotra,deinspiracióngermánica,entiendequeelactoadministrativoestodamani-festacióndeautoridadpúblicarealizadaporlaAdministraciónpúblicadirigidaalacreación,modificaciónoextincióndeunarelaciónjurídicaparticulardeterminadanormativamente,reguladaporelDerechoAdministrativoyconefectividadinme-diataenelámbitoexterno.

Apocoqueseexaminenambasdoctrinassecaeráen lacuentadequepara ladoctrinaalemanaloqueesfundamentalenelactoadministrativoessucapacidaddeincidirsobrelarealidadenuncasoparticular,mientrasqueparaladoctrinaitalianaloesencialesquelaAdministraciónseexpresehaciaelmundoexterior.Enuncaso,lorelevanteesquelaAdministraciónmanifiestesuvoluntadhaciafueradesímismaconarregloalDerechoAdministrativo.Enelotro,lodeterminanteeslacapacidadrealoperativadetaldeclaracióndevoluntad,deseoojuiciodetransformarlarealidadenunsupuestoespecífico.

Losactosadministrativos,instituciónpropiadelDerechoAdministrativo,per-tenecenalacategoríageneraldelosactosjurídicos.Estacategoríageneralahora,enelmarcodelDerechoAdministrativo,aparececaracterizadapor lanaturalezadelautordelactoqueeslapropiaAdministraciónpúblicaasícomoporsudestinoytendenciahaciaelservicioobjetivoalinterésgeneral.Losactosadministrativos,desde esta perspectiva, serían los actos jurídicos dictados por la AdministraciónpúblicasometidosalDerechoAdministrativo.ElproblemadeestadefiniciónresideenelentendimientodequeesunactojurídicoenrelaciónconlaAdministración,porquesiestamosdeacuerdoconqueelactojurídicoestodoactohumanodeli-berado y consciente dotado de relevancia jurídica, la cuestión se centra en saberenquemedidayhastaquepuntolaAdministraciónpúblicacomotaldisponedevoluntariedadylibertadparaconfeccionarsusdecisiones,susresoluciones,susac-tos.Estetemaestambiénelquediferencialadefinicióndeorigenitaliano(amplia)de la alemana (estricta). Se entenderá, sin embargo,queunaposturade síntesis,superadora,quecomprendaambasaproximaciones,podríaresolverlosproblemasqueofreceestapolémica.

En efecto, si entendemos el acto administrativo en sentido amplio y enél comprendemos cualquier manifestación o declaración de voluntad de laAdministraciónpúblicasometidaalDerechoAdministrativo,habráqueentender,congruentemente, que serán actos administrativos, por ejemplo, los informes o


dictámenes de los órganos consultivos de la Administración, así como las cer-tificaciones o actos administrativos de comprobación o verificación. Si, por elcontrario, nos inclinamos por la tesis germánica, entonces sólo serán actos ad-ministrativos las resoluciones dictadas por la Administración con capacidad deincidir en las relaciones jurídicas particulares establecidas normativamente, deobligatoriedadinmediatayreguladasporelDerechoAdministrativo.Esclaroquedesdeestaperspectivanoseránactosadministrativoslosinformes,losdictáme-nesolasopinionesjurídicasemanadasdelosórganosconsultivosdenaturalezajurídica,comotampocoloseránloscertificados,verificacionesocomprobacionesrealizadas por la propia Administración. En este sentido, el Tribunal Supremo,porsentenciade3deabrilde200,haseñaladoquelosactosadministrativossonaquellosactosjurídicosrealizadosporunaAdministraciónconarregloalDerechoAdministrativo,porloquehandeemanardeunentepúblicocomprendidodentrodelaAdministraciónycuandoactúainvestidode“imperium”yenelejerciciodesusprerrogativas.

Laperspectivaampliadelactoadministrativopodríaacotarelcampodedefini-ciónalosdenominadosactosdiscrecionalespuesentodadeclaracióndevoluntadodejuiciodelaAdministracióncabríaapreciardealgúnmodounasuertedelibredeterminación, sometida claro está a la leyy alDerecho,de laquenodispone laAdministracióncuandoactúaenejerciciodepotestadesregladas.Porotrolado,ladimensiónestrictadelactoadministrativonosconduciríainexorablementeaexcluirmuchasmanifestacionesdelaactividadadministrativaqueciertamentecomponenlaactividadordinariadelasAdministracionespúblicas.

Larealidad,queeselmejorobservatoriodelDerecho,nosofrece,también,actosde la Administración pública no sujetos al Derecho Administrativo. Nos referimosaaquellos supuestosen losque laAdministraciónsepresentaenel tráfico jurídicocivilomercantilfundamentalcomocualquierotrosujetodelosqueordinariamenteactúanenesteámbito.LaLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún(LRJAPPAC)de1992serefiereaestossupuestosalregularlasreclamacionespreviasalejerciciodelasaccionescivilesyla-borales.Ciertamente,enestoscasos,aunqueestamosanteactosdictadosporórganosadministrativos, al no estar sometidos al Derecho Administrativo podríamos decirquenosencontramosanteactosdelaAdministraciónsometidosalDerechoPrivado.

DesdeunpuntodevistaprocesalsepuededefinirelactoadministrativocomoelactodictadoporlaAdministraciónsusceptibledeserrecurridoantelajurisdicciónqueseencargadelconocimiento judicialdeeste tipodeactos(actosadministra-tivos): la jurisdicción contencioso administrativa. Se trata de una aproximacióninsuficientepuesadíadehoyesposibleimpugnarantelosTribunaleslasvíasdehecho,manifestaciónde laacciónadministrativaque sediferencianotablementede los actos administrativos entendidos como actos jurídicos dictados por lasAdministracionespúblicas.

Primera parte �

GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,partiendodelajurisprudencia,definenelactoadministrativocomoelactojurídicodelafunciónadministrativa.Enestaconcepciónseexcluyen,portanto,loshechosjurídicosylasvíasdehechouoperacionesmateriales.Loshechosjurídicosproducen,porsupropianaturaleza,efectos jurídicosperonosonactosadministrativosporquenosondictadosporlaAdministración pública en cuanto que son simple manifestaciones del acontecerhumano.Lasvíasdehechosonrealizacionesordinariamentedeórganosadminis-trativosquecarecendelegitimidadjurídicaencuantoseproducen,podemosdecir,almargenocontraelDerecho.

La jurisprudencia ha intentado precisar el alcance del concepto de la vía dehecho.Así,lasentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeCantabria,ensentenciade12dejuliode2000señalaquehaydiferentesaproximacionesdoctrinales:”Mientraspara algunos en tal concepto se engloban todos aquellos supuestos en los que laAdministraciónpasaalaacciónsinhaberadoptadopreviamenteladecisiónquelesir-vadefundamentojurídicoocuandocometeunairregularidadgroseraenperjuiciodelderechodepropiedadodeunalibertadpública,paraotrosseproduceenlossupuestosinexistenciadeactolegitimadorocuandoexistiendoactoadministrativoadolezcadetalgradodeilicitudqueselenieguefuerzalegitimadora”.LasentenciarecogetambiénelpuntodevistadelTribunalConstitucionalensusentencia160/1991cuandodefinelavíadehechocomo“unapuraacciónmaterial,noamparadasiquieraaparentementeporunacoberturajurídica”.

ParaGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,sonactosadministrativostodaslasmanifestacionesdevoluntad,conocimiento,juicioodeseoimputablesalaAdministraciónysometidosalDerechoAdministrativo.Enesteconcepto,deinspi-raciónitaliana,seincluyenlosactosadministrativosensentidoestricto,losinformesodictámenesoactosensentidoamplio,comotambiénseríanlascontestacionesaconsultasquelosparticularessolicitendelasAdministracionespúblicas.

Enrealidad,losactosadministrativosensentidoestrictosonmanifestacionesde voluntad procedentes de órganos administrativos que crean situaciones dederechosubjetivo,talycomohaseñaladoelTribunalSupremoenunasentenciade1964,de14dediciembre.Estetipodeactossonlasllamadasresolucionesqueconstituyenelactotipo,podríamosdecir,conelqueconcluyeunprocedimientoadministrativo.Enelmismosentido,losdictámenesdelaAdministraciónapeti-cióndeparte,seaestapúblicaoprivada,cuandovinculanalsolicitanteaactuarenundeterminadosentidotambiéngozandelacapacidaddecrear,modificaroextinguir,segúncualseaelcaso,unadeterminadarelaciónjurídica.Encambio,unacontestaciónaunadeterminadaconsultaenlaquelaAdministraciónloúnicoquehaceesponerdemanifiestoaunadministradooparticularundeterminadocriterioounaconcretaformadeactuar,sinefectosvinculantes,sinconsecuenciasjurídicasconcretasenelcasoobjetodelaconsulta,noesunactoadministrativoensentidoestricto.Estatesisjurisprudencialpareceseguirlaorientacióngermánicaoestrictaenestamateria.


Laesenciadelosactosadministrativosensentidoestrictosegúnladoctrinaale-manaseencuentra,comohaseñaladoBOCANEGRA,enelcarácterregulador,ensucapacidaddecrear,modificaroextinguirrelacionesjurídicas.Estosactos,además,sonlamaterializaciónjurídicadepotestadesadministrativas,loquelosdiferencianetamentedelosactosjurídicosdelaAdministraciónsometidosalDerechoPrivadopuesenestoscasoslaAdministraciónactúacomounsujetojurídicoprivadomás,almenosteóricamente.ComodiceBOCANEGRA,quesepronunciaclaramenteporlatesisestricta,losactosadministrativossonejerciciodeaplicacióndelDerecho.Losreglamentos,deacuerdoconlaleyhabilitante,creanDerechooloinnovan.Losactosadministrativossonconcrecióndelapotestadadministrativaalarealidadenuncasoconcreto.Enestaperspectiva,loesencialdelactoadministrativoesmaterializarunanormaadministrativaalarealidadparaundestinatarioconcreto.Esdecir,unactoadministrativonoesmásquelaaplicaciónautomática,mecánica,delanormaaundestinatarioconcreto.Lacapacidadnormativa,regulatoriasetransmitealparticularatravésdelactoadministrativo.Portanto,lodecisivoeslapotestadqueseinscribeenelacto.Todoloquenoseacreación,modificaciónoextinciónderelacionesjurí-dicasconcretasnopertenecealmundodelactoadministrativo.

LajurisprudenciadelTribunalSupremotambiénsehacaracterizado,conalgunosvaivenes,porlaconsideraciónestricta.Enestesentido,encontramos,entreotras,unasentenciade10defebrerode1994enlaqueentiendeque“losinformessuministradosporlaAdministraciónainstanciadelospropiosinteresadosolasrespuestasaconsul-tasplanteadasporlosmismostienenelcarácterdetrámitemeramenteinformativoy,porconsiguientecarecendeentidadparavincularalaAdministracióninformante,niconfierenaquienes losrecibenderechoconcretoalgunoconstituyendotansóloelementosdeasesoramientoodejuiciovalorablesdiscrecionalmenteporlamismaalpronunciarsedecisoriamentesobreelparticular”.

Sin embargo, como señalan GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARROapoyadosenotralíneadeargumentaciónjurisprudencial,queestoseaasínoexcluyequeenelcasodequeelactoadministrativoposteriorquecontradigaelcontenidode lacontestacióna laconsultapuedadar lugararesponsabilidadpatrimonialdelaAdministraciónpública.Así,porejemplo,lohaentendidolasentenciade29deoctubre de 1982 del Tribunal Supremo, al sentar que la emisión de las consultastiene “importantes consecuencias en orden a una responsabilidad del órgano ad-ministrativoqueevacuó laconsultaenundeterminadosentidoyposteriormentemodificósucriterioaldictarelacto,responsabilidadquepuedeconcretarseenunaindemnizacióndedañosyperjuicios,exigibleatravésdelcaucecorrespondiente”.Enestesentido,elTribunalSupremohaafirmado,porsentenciade23defebrerode1999,queesposibletalresponsabilidadpatrimonial“puessideacuerdoconlamásmodernadoctrinacientíficayjurisprudencial,laresolucióndeconsultas,encuantodeclaracióndejuicio,esunavariantetípicadelactoadministrativo—conceptuadodogmáticamentecomodeclaracióndevoluntad,deseo,conocimientoojuicio—quecomotal,aunquedesprovistadelascaracterísticaspropiasdeéstos—ejecutividad—

Primera parte �

incidenopuedenincidircomoactopuramentedeclaradoroclarificadordederechosen la conducta del consultante”. En estos casos, el acto administrativo concretoocasionaunperjuicioeconómicamenteresarciblealsepararsedelaconsulta,loque,obviamente,sieselcaso,deberestaurarseatravésdelapertinenteindemnización.

Si en el caso anterior el Tribunal Supremo maneja un criterio amplio de actoadministrativo,enlasentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadelasIslasCanariasde21dediciembrede1998sesigueelcriterioestricto.EnestaresoluciónjudicialsepartedelasentenciadelTribunalSupremode7demayode1979,quesigueunajurisprudenciaconstanteenlamateria.Deestamanera,seexcluyedelacondicióndeactoadministrativouninformetécnicodelaAudienciadeCuentasdeCanariasyaque“todoactoadministrativoconstituyeunaespeciedeactojurídicoemanadodeunórganoadministrativoenmanifestacióndevoluntadcreadoradeunasituaciónjurídica”.Poreso,siguediciendoelTribunalSupremo,“deestaconceptuaciónhayqueexcluirtodasaquellasdeclaracionesomanifestacionesqueaunqueprovengandeórganosadministrativos,nosoncreadorasomodificadorasdesituacionesjurídicas,esdecir,lasquecarezcandeefectosimperativosodecisorios.Siesteplanteamientoteóricolotrasladamosalcampodelpresentecaso,observamosquesetratadeuninforme,deundictamen,quesonsimplesmanifestacionesdejuicioqueprovienendeunórganodetipoconsultivoodeasesoramiento(…).Enesteinformenosecreanimodificasituaciónjurídicaalguna,loqueconllevaquecarezcadeefectosimpe-rativosodecisorios”.

La jurisprudencia,pues,esdiferente segúnelconceptodeactoadministrativoquemaneje.LasentenciadelTribunalSuperiorde JusticiadeAndalucíade19deoctubre de 1999 entiende que un acto de evaluación académica, una calificaciónuniversitariaesunactoadministrativoalentenderqueelcriteriodeladoctrinacien-tíficaydelajurisprudenciaes“unconceptoamplioquecomprendetodadeclaracióndevoluntad,dejuicio,deconocimiento,odedeseoporpartedelaAdministraciónpúblicaenejerciciodeunapotestadadministrativadistintadelapotestadreglamen-taria”.Unactoadministrativoes,portanto,aplicaciónalarealidaddeunapotestadadministrativa.Estoesasíporque,comoyaindicamosenelTomoanterioraltratardelosreglamentos,elactotraecausadelreglamento,delanorma.

Lajurisprudenciatambiénhatenidoocasióndedistinguirelactoadministrativodelas“nóminas”.Enefecto,elTribunalSupremoseñalóensussentenciasde18deenerode1985yde20deabrilde1993que“lasnóminasnopresentanelcarácterestrictoyrigurosodeactosadministrativossinoeldemeraconstatacióndocumen-taldelpagodehaberesalosfuncionariospúblicos”.Ahorabien,comoseestableceen estas sentencias, “el abono de tales retribuciones constituye acto de aplicaciónindividualizada,porsuconcreciónalascircunstanciasespecíficasdecadaempleadopúblico,delasdisposicionesgeneralesoreglamentariasreguladorasdetaleshaberesy,encuantotalactoaplicativo,talespagosdocumentadosatravésdelasnóminasabrenlavíadelrecursoindirectocontrareglamentos”.

ElTribunalSupremo,ensentenciade24deseptiembrede1999,modulaelre-quisitodelactoadministrativoreferidolacondicióndelautordelacto.Meexplico,

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segúnestajurisprudencialodeterminantedelactoadministrativonoestantosiquiendirectamente lo realizaes formalmenteunaAdministraciónpública, sino“quelasconsecuenciasjurídicasdeesaconductaseandirectamenteimputablesoreferiblesaunEntepúblico.Yestoúltimosucedecuando,tantocuandoaquellaconducta es directamente realizada por órganos administrativos, como cuandolodesarrollaunapersonaprivadaqueactúaa títulodedelegado, representante,agenteomandatariodeunapersonapública”.

TambiénnosencontramosconalgunasentenciadelTribunalSupremo,deca-rácteresencialista,comolade3deabrilde1990,enlaqueseafirmaquelosactosadministrativosnodependendeladenominaciónqueselesdésinodesunaturalezaycaracterísticasydelasconsecuenciasquesederivendesucontenido,deformaymaneraque, segúnesta tesis, laclavepara saber sinosencontramosenpresenciaonodeunactoadministrativoestaráensisuautoresunentepúblico,sioperaenel marco de poderes públicos y si estamos ante una actuación dictada al servicioobjetivodelinterésgeneral.Enestesentido,elTribunalSupremo,partiendodeunaconcepciónobjetivay finalistahasentadoensusentenciade24deseptiembrede1999quelorelevante“noesquequiendirectamentelarealicemerezcaformalmentela consideración de Administración pública, sino que las consecuencias jurídicasdeesaconductaseandirectamenteimputablesoreferiblesaunEntepúblicoyestosucede, tantocuandoaquellaconductaesdirectamenterealizadaporórganosad-ministrativoscomocuandolodesarrollaunapersonajurídicaprivadaqueactúadedelegado,representante,agenteomandatariodeunapersonapública”.

Para poner fin a este epígrafe acerca del concepto, de la naturaleza del actoadministrativo, esmenester aclarar lasdiferencias entre el actoy lanorma, entrela resolución administrativa y el reglamento. Las diferencias entre acto y norma,comosabenmuybienmisalumnos,juntoalossupuestosdemotivacióndelosactosadministrativos,constituyeunademispreguntaspreferidasenelexameno,mejor,enel sistemadeevaluacióncontinuaquesuelo seguir.Meparecequeestaesunacuestióncapitalparaentendernosólolaesenciadelacto,sinotambiénelsentidoylafuncionalidaddelreglamento.Ciertamente,altratareneltomoanterioracercadelreglamentoyaseabordó,dealgunamaneraestacuestión.Anteriormente,alseñalarqueelactoadministrativoessiempreconsecuenciadelejerciciodepotestadesadmi-nistrativas,seadviertelaprofundadiferencia.

Lasdiferenciasqueladoctrinasueleencontrarentreambascategoríasjurídicassecircunscribenalosdestinatarios,alaeficacia,alanulidadyalaformadeexterio-rización.Ordinariamente,lasnormasserefierenaunapluralidadindeterminadaaunquedeterminabledesujetos,elactoesmásconcretoporqueconsistenormal-mente en la aplicación del reglamento a una persona concreta. El reglamento sefortalece, se robustece como tal con su uso reiterado, el acto administrativo seconsumeconsuejercicio.Losreglamentosinnovanelordenamiento,losactoslosaplican. Mientras que la ilegalidad de un reglamento determina ordinariamentesunulidaddeplenodederecho, la ilegalidaddeunacto,puededarlugartantoa

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nulidadabsolutacomoalanulidadrelativaoanulabilidad.Y,finalmente,mientrasquelanormahadepublicarseenperiódicosoficialesparadisponerdefuerzadeobligar,elactosecomunicaalinteresado.

Lajurisprudenciasehaocupadoconvenientementedeestacuestiónpuestoqueen la realidad las cosas no son tantas veces tan claras como en la teoría. A vecesresultaquenospodemosencontrarconactosdecontenidogeneral,avecesalgunadeestasdiferenciasaparecendifuminadasenlarealidad.Enestesentido,elTribunalSupremo en sentencia de 10 de noviembre de 1994 califica un determinado RealDecreto,nocomonorma,sinocomoactoadministrativodirigidoaunapluralidadindeterminadadesujetosque,además,constituyeelactoinicialdeunprocedimien-toadministrativocomplejo.EnestecasosetratabadeunRealDecretoporelquesedeclarabade interésgeneralde lanaciónlatransformacióneconómicaysocialdedeterminadaszonasregables.SegúnelTribunalSupremo,talRealDecreto“sedictaenejecucióndelartículo92delaleydereformaydesarrolloagrario.Encuantoasucontenidoapruebaunadeclaracióndeinterésgeneraldelanaciónquedebeirseguidadelaaprobacióndeplanesdetransformacióndelazona,loscualesafectarándesdeluegodirectamentealosbienesyderechos.Peroesteactoinicialdelprocedimientocomplejo no puede considerarse como una actividad normativa pues no regulaconductasdefuturoestableciendoobligacionesyderechosencuantoasuobjetoma-terial,esdecir,latransformacióndelazona.Sisetrataencambiodeunactodirigidoaunapluralidaddesujetos,esdecir,atodoslosafectadosdepresenteodefuturo.Puesaunquenoseaunadisposicióngeneralproducesindudaefectosindirectosencuantoactoprevioalosposterioresplanesdetransformación,ydirectosencuantocomomedidapreventivalasenajenacionesdetierrasenlazonaquedansometidasaunaautorizaciónadministrativaprevistaenladisposicióntransitoria”.Setrata,enestecaso,apesardesudenominación,deunactocomplejo,deunacto-presupuestoprocedimentalquesincapacidadnormativaordenaelsentidodelasactuacionesdelaAdministraciónenunsupuestoconcreto.Desdeluego,esunamodalidaddeactosadministrativossingularesquereflejahastaquepuntolarealidadobligaamodularlassiempresugerentesconcepcionesdogmáticas.

Enefecto,elTribunalSupremoensusentenciade15deseptiembrede1995se-ñalaque“elactoadministrativosediferenciadelreglamentoenqueésteesnormajurídicay,porello,susceptibledeaplicaciónreiterada,mientrasqueaquelnoloesysusefectosseproducensólounavez,agotándosealseraplicado.Losreglamentosinnovanelordenamiento,mientrasquelosactosadministrativosaplicanelexisten-te.Losreglamentosrespondenalasnocionesdegeneralidadycarácterabstractoqueseñalan,almenosporreglageneral,a todanormajurídicamientrasque losactosadministrativosresponden,tambiénporreglageneral,a loconcretoysingular.Elreglamentoesrevocable,mediantesuderogación,modificaciónosustitución,mien-trasquealactoadministrativoleafectanloslímitesderevocaciónqueimponelaleycomogarantíadelosderechossubjetivosaque,ensucaso,hayapodidodarlugar.Lailegalidaddeunreglamentoimplicasunulidaddeplenoderecho,entantoque


lailegalidaddeunactosóloimplica,comoreglageneral,suanulabilidad”.Tambiénencontramoselreconocimientojurisprudencialdeestacategoríadeactospluraleso referidosaunapluralidaddeterminabledeadministrados,en las sentenciasdelTribunalSupremode11deabrilde1994ode29deabrilde193.Enestoscasos,talesactosdecontenidogeneral,carecende“lanotadelanormatividadinnovadoradelOrdenamiento jurídico,propiade lasdisposicionesdecaráctergeneraly,siporelcontrario,concurre lapeculiaridaddeserunaaccióndeconcrecióncuantitativa”,algoobviositenemosencuentaquetalresoluciónjudicialsereferíaaunacuerdodelconsejodeministrosporelqueseconcretabaparaendeterminadoperíododetiempolasprevisionesnormativasreguladorasdelrégimeneconómicodelaexplotacióndelacueductoTajo-Segura.

SepuededecirquelaprimerasentenciadelTribunalSupremoenlaqueseencuen-traunacompletadiferenciaciónentreambascategoríasdelDerechoAdministrativo,comorecuerdalasentenciade4dejuliode1987,esnadamenosquede8demarzode1973.Enestaresolucióndeprincipiosdeladécadadelossetentadelsiglopasadoseestablecenlasdistintasmateriasenlasqueesposibleestablecerobasar,encadacaso,ladiferenciaentreelactoadministrativoylanormaadministrativa:“origen,expresiónformal,ámbitoyefectos,destinatarios,porsupuestoelcontenido,cuyadisecciónanalítica”,dicelasentenciade4dejuliode1987,“desdeladobleperspecti-vaestructura-función,hasidoelmétodohabitualdeesteTribunalSupremoencasossemejantes,seguidoconscienteyexplícitamentetambiénporestamismasalael31deoctubrede1986”.Pararealizartaltareadedisecciónanalítica,prosigueelSupremoenestacapitalsentenciade1987,esnecesaria“unaoperacióndeaislamientodeloselementoscomponente,subjetivos,objetivos,objetivos,causales,yteleológicos”.ElcasoquetratalasentenciaqueglosamossereferíaaunaOrdenministerialacercadelnuevomargende lasoficinasde farmacia,esdecir,acercadelbeneficiode lasoficinasde farmaciapordispensaciónalpúblicodemedicamentos.Puesbien,“elconjuntodealegacionesdehacerydenohacerodedarquealbergalaOrden(…)seimponenunasvecesaloslaboratoriosrespectodelsuministrodeproductos,envasesocartonajesyreetiquetadosysiemprealasoficinasdefarmacia,incidiendodemododifusoperoinnegablesobrelosclientesoconsumidores.Endefinitiva,nosetratadeactossingulares,conundestinatarioindividualizadoounapluralidaddeellos,determinadaono,sinodeunaauténticadisposiciónqueconfigurareglasdecon-ductafuturas(mandatosyprohibiciones)cuyocumplimientonoagotaensimismolaspautasdecomportamientoycuyafuerzadeobligarnacedesupromulgaciónopublicaciónenelperiódicooficial.Eltalantenecesarioycoactivodelaformulación,porunaparteyporotraelcaráctergeneralyabstracto,impersonaleindefinidoeneltiempo,muestraqueseestáenpresenciadenormasjurídicasdenaturalezaregla-mentariay,portanto,derangosubordinado,producidasenejerciciodelapotestadhomónimaencomendadaalgobierno”.

Lasdiferencias entreactoynorma también sepuedenapreciar conclaridadynitidezenlasentenciadelTribunalSupremode19deenerode1987:lanormaes“un

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instrumentoordenadorqueesloqueesencialmentedistingueladisposicióngeneraldelactoadministrativo,quevieneconfiguradocomolagoyaordenadoylimitadoaejecutaryacumplirunaordenaciónprevia;diferenciándosetambiénelactoadmi-nistrativodeladisposicióngeneralenqueelprimeroconsucumplimientoseagotayqueparaunnuevocumplimientosehabrádedictarunnuevoacto;entantoqueladisposicióngeneraloreglamentonoseconsumeconcumplirlounavezsinoquesiguevigenteysusceptibledeunapluralidadindefinidadecumplimientos”.Enelmismosentido,lasentenciade9demarzode1987:“Elcriteriodiferenciadoresclaro:elreglamentoformapartedelOrdenamiento,entantoqueelactoesalgoordenadoqueseproduceenaplicacióndelaquél,loqueporconsecuenciaimplicaquemientraselreglamentoessusceptibledeunapluralidadindefinidadeaplicacioneselactoseagoteoconsumeconlaejecución”.Conotraspalabrastaldiferencialaencontramosenunasentencia,tambiéndelTribunalSupremo,de26denoviembrede1979:“elcriterioquepuedeserdeterminanteparatratardedelimitarlafrontera(…)estáensuconsuntividadysuordinamentalidad”.

1� Derecho Administrativo español. Tomo II

iii. clAses

Segúnelpuntodevistaqueseadopte,asíserálatipologíadeactosadministrativos.Siatendemosalcriterioconceptual,podemosdistinguirentreactosadministrativosensentidoestrictoyactosadministrativosensentidoamplio.Sinosconcentramosenlosdestinatarios,podemoshablardeactosindividualesoactospluralessiesquelosdestinatarios,aunqueindeterminados,sondeterminablessinespecialdificultad.También podemos distinguir los actos administrativos en función de su relaciónconlosdestinatarios:enunoscasossonpositivos,simejoranoamplíansuposiciónenlarelaciónjurídica,ynegativossi limitanoreducensusderechossubjetivos.Sitenemosencuantoal autordel acto, estepodrá sernacional, autonómico o localsegúnprocedadelaAdministracióndelEstado,delaComunidadAutónomaodeEntelocal.Desdeotropuntodevista,silosactossondictadosporunaautoridadin-dividualocolegiada,seránsimplesysiesnecesarialaconcurrenciadevariosórganosadministrativos,seráncomplejos.Ysindictadosporautoridadpúblicaterritorial,actosadministrativosterritoriales,mientrasquesiprocedendelasautoridadesdelallamadaAdministracióninstitucional,seránactosadministrativosinstitucionales.

Enelmarcodelosactosadministrativosensentidoampliopodemosdistinguirentreresoluciones,queson losqueponen finaunprocedimientoadministrati-vo, y meros actos administrativos, que serían aquellas declaraciones de juicio oconocimientosinfuerzadeobligar,talescomoloscertificados,requerimientosoinscripcionesenlosregistrospúblicos.Sinosdetenemosenladimensiónformalsepuedendiferenciarlosactosentrelosexpresos,quesonlosordinarios,lostácitos,enlosquesepresumeelsentidodelaausenciadevoluntaddelaAdministraciónde la conducta administrativa, y los presuntos, aquellos en los que es el propioOrdenamiento,enausenciadeconductaadministrativaodeformalidad,determi-naelcontenidodelacto.

Si atendemos al criterio procedimental, podemos distinguir entre actos finalesoresolucionesyactosde trámite.Losprimerosson losque terminanundetermi-nadoprocedimientoadministrativo,mientras los segundos son losquecomponenel procedimiento, los que permiten la tramitación del procedimiento, aquellos encuyavirtudsevaconfigurandolavoluntadadministrativaqueseplasmaráenformaderesolución.Estaclasificacióntienerelevantesconsecuenciasporquelosactosad-ministrativossusceptiblesdeimpugnaciónson,comoregla,lasresolucionesoactosfinales.Losactosdetrámiteordinariamentenosonimpugnablessalvoqueconcurranenelloslascaracterísticasqueestableceelartículo107delaLeydeRégimenJurídicode lasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComúnyelartículo25delaleyreguladoradelajurisdiccióncontenciosoadministrativa.Asaber,quelosactosdetrámiteincidandirectaoindirectamenteelfondodelasunto,quede-terminenlaimposibilidaddecontinuarelprocedimiento,queproduzcanindefensiónoperjuicioirreparableaderechoseintereseslegítimos.

Desdeelpuntodevistadelavalidez,losactospuedenserválidos,nulos,oanu-lables segúnel gradoy lanaturaleza, enestosdosúltimoscasos,de la infracción

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o violación en qué incurra el acto de que se trate en cada caso. Si nos hallamosantealgunosdelossupuestosdelartículo62delaLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún,estaremosanteactosnulosdeplenoderecho,actosnulosabsolutos.Si,porelcontrario,noshallamosanteactosqueincurranencualquierinfraccióndelordenamientojurídico,incluida ladesviacióndelpoder, se trataríadeactosanulables.Mientras lasactosnulosnoprescribennuncaylaacciónsenulidad,portanto,sepuedeinterponerencualquiermomento,losanulablestienenplazodeterminado.Lasentenciaqueesta-blecelanulidaddeplenoderechotieneefectosdesdequesedictóelacto,mientrasqueenloscasosdenulidadrelativaoanulabilidad,laeficaciadelasentenciaes“extunc”,desdeelmomentoenquelasentenciasecomunicaalosinteresados.

Sin embargo, de las diferentes clasificaciones que se pueden hacer, la másimportante para nosotros es la que atiende al criterio de la sujeción al DerechoAdministrativo.Desdeestaperspectivapodemosdistinguirentreactosregladosydiscrecionales.Talcaracterizaciónpartedelanaturalezadeloselementosestructu-ralesdelosactosadministrativos.Estospuedensersubjetivos,objetivos,causalesofinalistas.Ordinariamenteloselementosreferidosalautordelacto,alsujeto,yasucontenido,alobjeto,sedicequesonregladosporqueestánsujetostotalyplenamentealDerechoAdministrativosinquequepacapacidadalgunadelibreapreciacióndelautordelacto.Encambio,por loque respectaa lacausaoal finde losactos, enamboscasoselproblemaseencuentraenlaexistenciadeunelementodeordenaciónalinterésgeneral,alinteréspúblico,enelquecomoeslógicolaAdministracióngozadeundeterminadomargendelibreapreciaciónque,ciertamente,hademotivaryjustificar racionalmente. Mientras que los actos reglados son actos en los que nointerviene la voluntad administrativa porque han de adecuarse materialmente aunaseriederequisitosconcretospreestablecidosenlanorma,enelcasodelosactosdiscrecionales,comosunombreindica,existeunámbitodediscrecióndelórganoautordelactoenordenalaadecuacióndelmismoalinterésgeneral.Queexistaesemargendediscrecionalidadnoquieredecir,nimuchomenos,quesetratedeactosqueescapanalcontroldelDerechoAdministrativo.Másbien,enestoscasos,comotrataremos al estudiar la naturaleza y control de las potestades discrecionales, elcontroljudicial,previstoenelartículo106delaConstitución,seaplicaigualmente.Deestamanera,elgradoconquelaAdministraciónadoptasusdecisionesdiscre-cionalestambiénestácontroladoporelDerechoAdministrativo.Enestoscasos,elcontrol jurídico se realizaa travésdeunasdeterminadas técnicasentre lasque lafuerza jurídica de los principios generales adquiere un singular protagonismo. Siresultaqueelprincipioderealidadoderacionalidad,osusproyeccionesconcretas,comoeldelabuenaadministración,cadaveztienenmásrelevanciaenelDerechoAdministrativo,esporquelanecesidadderacionalizar,demotivarlógicamente,deacreditarpormenorizadamentelosactosadministrativos,especialmentelosdiscre-cionales,escapitalparaentenderelenterosistemadelderechoAdministrativoenelmarcodelEstadodeDerecho.


Enestecontextoaparecelaproblemáticadelactodiscrecionalporexcelencia:elactopolítico.Apartirdeunadeterminadainterpretacióndelprincipiodelasepara-cióndepoderes,hastanohacemuchoinclusoelactodiscrecionalnoerasusceptibledecontrolporlosjuecesporentenderquetalcriteriofundantedelEstadodeDerechoimpedíaqueunpoderdelestadopudieraenjuiciarlosactosdeotropoderdelEstado.Sinembargo,desde lospropiospostuladosdelEstadodeDerechoseadvirtióqueunpoderdelEstadoquevolvieraalasubjetividad,alcapricho,alapuravoluntaddearbitriocomofuentedeejerciciodelpoder, seríaunpoderabsoluto,unpoderincongruenteconelsentidomismodelEstadodeDerecho.Porello,alpoderjudicial,quehadeserindependienteyautónomodelejecutivoydellegislativo,seleconfióprecisamenteelconocimientodelascontroversiasjurídicas,muchasdelascualesseproducenfrentealosactosdelpoderejecutivo.Puesbien,cuandoelpoderejecutivoactúacomotal,cuandoelgobiernoejercesusfuncionespolíticassuelenproducirsedeterminadosactosquesedenominanactospolíticos,quetradicionalmenteestabanexcluidosdelcontroldelostribunalesdejusticiaporentenderquelatareadedirec-ciónpolíticaquealgobiernocompetecomocabezade laAdministraciónpúblicaestánexentasdecontroljudicial.Talafirmacióndeirrecurribilidad,deausenciadecontrol,deámbitospropiosdóndenoesposiblequeentreelpoderjudicial,noparecequepuedamantenerseenunEstadodeDerecho.Porque,comoantescomentamos,elEstadodeDerechosecaracterizaentreotrascosasporlanoexistenciadeáreasoespaciosexentosdecontroljudicial,pues,delocontrarioseestaríaposibilitandolaarbitrariedad,laopacidad,laoscuridad,elmisteriooelenigmaendóndedebehabertransparencia,claridad,posibilidaddecontrolycongruenciaoracionalidad.

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iv. los elementos del Acto AdministrAtivo

Lavalidezdeunactojurídicoserefierealascondicionesorequisitosquedichoactohadecumplirparaexistir jurídicamente.Enelcasode losactosadministrativos,lavalidezsecircunscribealosrequisitosquedebecontenerunactoadministrativoparaqueelOrdenamientojurídicoloreconozcacomotal.Esdecir,¿cuálessonlosrequisitosqueelDerechoAdministrativoexigeparaqueunactoadministrativoestéválidamenteconfeccionado,existajurídicamenteeneluniversodelasmanifestacio-nesdevoluntaddelaAdministraciónpúblicaconcapacidaddecrear,modificaroextinguirrelacionesjurídico-administrativas?.

En la doctrina se encuentran dos aproximaciones diferentes a esta cuestiónqueparten,comoenelcasodeladelimitaciónconceptual,dedosvíasdistintasdeacercarsealDerechoAdministrativoensuconjunto.Ladoctrinaitalianapartedelateoríadeloselementosdelactoadministrativo,queseránloselementos,loscom-ponentesquenecesitaelactoadministrativoparaserválido.Ladoctrinaalemana,yentrenosotroselprofesorBOCANEGRA,criticaestaposicióndoctrinalporquesegúnsucriterioesdemasiadoabstractaydemasiadodeudorade laconstruccióndogmáticadelnegociojurídicodematrizprivatista.Porelcontrario,elcatedráticodelaUniversidaddeOviedoproponeunestudiodelavalidezmáspegadoalDerechoAdministrativo,analizandoenprimerlugarlaadmisibilidaddelactoadministrati-vo,ensegundotérminolascondicionesformalesdevalidezdelacto(competencia,procedimientoyforma)paraterminarconlascondicionesmaterialesdevalidez,esdecir,losrequisitosqueelOrdenamientoimponealosactosdesdeelpuntodevistadesucontenido.Ladoctrinaitaliana,másclásica,estudialoselementossubjetivo,objetivo,formalyfinalistaocausalsegúnlaperspectivaqueseselecciones.Sigamosunauotradoctrina,lociertoesquetenemosqueestudiarlasmismascuestiones.

Convieneprecisarenestemomentodelaexposiciónquevalidezyeficaciasoncategoríasdistintas.Lavalidezserefierealacondicióndeviabilidaddelacto.Laeficaciasemueveenelmundodelosefectos.Efectosyviabilidadjurídica,insisto,sondos realidadesbiendistintas endóndeoperan tambiénconceptos e institu-ciones bien dispares. Por ejemplo, la referencia central de la validez del acto eselmomentoenqueestesedicta.Porelcontrario, laeficaciasiemprejuegaenelmomentoenqueelactoesconocidoporeldestinatario,bienporqueselenotificacomo regla o, excepcionalmente, se publica en algún diario o periódico oficialparageneralconocimiento.

Lavalidez,asuvez,puedeserabsolutaorelativa.Enelprimercasonosencontra-mosanteactosnulosdeplenoderecho.Esdeciractosquerealmenteadolecendeunrequisitoesencialparasuviabilidadjurídicayportantosepuededecirquenohanpodidosurtirningúntipodeefectos.Esmás,niexistennihanexistidonunca.Lasen-tenciadenulidadabsolutatieneefectos“exnunc”ylaaccióndenulidadnoprescribenunca.Encambio,cuandoenlaconfeccióndelactosehaproducidounvicioquenoesmerecedordeesencial,entonceselactodespliegasusefectoshastalasentenciadeanulabilidad,queasísellamalanulidadoinvalidezrelativa,disponiendoelactorde


cincoañosparainterponerladichaaccióncontadosapartirdesdeelmomentodelconocimientodedichacircunstancia.Cuandounainstituciónnaceconunataraquehaceasunaturaleza,noselapuedereconocercomotalsencillamenteporqueparaqueseproduzcatalidentificaciónesprecisoquelacategoríamuestretodasycadaunadelascondicionesqueserefierenasupropiafisonomíainstitucional.

Juntoa la invalidez,quepuede serabsolutayprivadeefectosal actodesdeelmomentoenquesedicta,invalidezabsoluta,odesdeelmomentoenquesedeclare,invalidez relativa, se encuentra la irregularidad del acto. Las irregularidades, pordefinición,nosoninvalidantes.Esdecir,nodeterminanlainvalidezdelacto,sinootrosefectoscomopuedeser,porejemplo, si elactoesdictado fueradeplazo, laresponsabilidaddel titulardelórganoautordedichoacto tal y comoestableceelartículo63.3delaLRJAPPAC.Enelcasodelasconvalidacionesdecréditos,depen-diendode lascircunstanciasenquetalsituaciónseproduce, tambiénpodrándarlugararesponsabilidadsifueraelcaso.

UnacuestiónfundamentalqueplanteaelprofesorBOCANEGRAeslareferenteasiunaAdministraciónpúblicapuede,sinmás,dictarunactoadministrativo.Esdecir,¿essiempreyentodocasonecesariolaexistenciadeunapotestadadminis-trativaquehabilitealapropiaAdministraciónparadictaractosadministrativos?Enprincipio,losactosadministrativossonaplicacionesalarealidadparticulardenormasadministrativas.Asícomolanormaes,ordinariamente,unaactividaddeejecuciónocomplementodelaley,elactoeslaformaconcretaquelaAdministracióntienedeaplicarlanormaalarealidadmásconcreta.Portanto,comoreglageneral,laAdministraciónpúblicahadedisponerdeunanormadecoberturaquelepermitalarealizacióndelactoadministrativoconcreto.Larazónesbiensencilla.Comore-sultaquelaactividaddelaAdministración,comoestudiaremosenbreve,es,comoregla,ejecutivayejecutoriay,porello,puedeafectarnegativamentealaesferadederechosylibertadesdelosciudadanos,esmenesterquesiempreexistaunahabili-taciónconcreta,unreglamentogeneralmente,quepermitadichapotestaddedictaractosadministrativos,quesiempreserán,comoregla,aexcepcióndelosllamadosactosplurales,dictadosparaunapersonaconcreta,paraundestinatariodetermi-nado.Pero,¿ysielactoadministrativoincidefavorablementeenlaesferajurídicadeldestinatario?¿Necesitarátambiénenestoscasosunanormaadministrativadecobertura?Puessi,claramentesíporquelaAdministraciónpúblicanoesunpoderomnímodouomnipotente.Másbien,recibesufuerzajurídicadelasnormas.Enelfondo,lacuestiónsereduceareconocerqueelEstadodederechohaoperadounaprofunda transformación en la dinámica del poder. Ahora, sea para mejorar lascondiciones jurídicasde losciudadanosoparaempeorarlas,esmenestersiempreuna norma habilitante pues lo contrario equivaldría a la existencia de un poderilimitado,algoquesencillamentenoesposibleenlospostuladosdelEstadosocialydemocráticodederecho.

Correspondeacontinuaciónelestudiodeloselementosnecesariosparalavalidezdel acto administrativo. A saber, el elemento subjetivo, el objetivo, el formal o elcausal,o,loqueeslomismo,lascondicionesformales(competencia,procedimientoyforma)ymateriales(contenido)devalidezdelosactosadministrativos.

Primera parte 1�

Enprimerlugar,analizaremosbrevementeelrequisitosubjetivo.Esdecir,losactosadministrativoshandeemanardelórganoadministrativocompetente,delsujetojurí-dico-públicoquetieneelpoderparadictarlo.Esdecir,delórganoapto,porquedisponedelasatribucionesprevistasenlanorma,paradictartalactoadministrativo.

Enefecto,talycomodisponeelartículo53delaLRJAPPAC:

“1.LosactosadministrativosquedictenlasAdministracionespúblicas,biendeoficiooainstanciadelinteresado,seproduciránporelórganocompetenteajustándosealpro-cedimientoestablecido.

2.ElcontenidodelosactosseajustaráalodispuestoporelOrdenamientojurídicoyserádeterminadoyadecuadoalosfinesdeaquellos”.

Los actos administrativos, para ser válidos, por lo que ahora interesa, han deproducirseporelórganoconcompetenciaparaello.Handeserdictadosporelti-tularlegítimo,atravésdelprocedimientoestablecidoyconelcontenidoestablecidoenelOrdenamientojurídico,queentodocasoserádeterminadoyenconsonanciacon el servicio objetivo al interés general, tal y como señala el artículo 103 de laConstituciónespañolade1978.

Los actos administrativos han de dictarse, por tanto, por el órgano en quienrecaigalaidoneidad,laaptitud,lacompetenciaprecisaparaproducirtalesactos.Lacompetencia,comohasentadoelTribunalSupremo,sentenciade10denoviembrede1992,es“elconjuntodeatribuciones,facultadesopoderesquecorrespondenaundeterminadoórganodelaAdministración”.

En el marco de cada Ente público, la competencia es irrenunciable y ha serejercidapor losórganosque la tenganatribuidacomopropia, salvo los supuestosde delegación, avocación o sustitución. Por tanto, para que sea posible dictar unactoadministrativoporunórganoadministrativoesmenesterquelacompetenciaestéatribuidaexpresamente,deformaclara,demaneraquenoquepadudaalgunaacercadelanaturalezadelamanifestacióndelaactividadadministrativaquepuedaesperarsedetalórganoadministrativo.

Lacompetencia,comohaseñaladoelTribunalSupremoensentenciade23dejuniode1993,nopuedesergenéricaoabstracta,“algoambiguoeilimitadoderivadodeunagenéricaposicióndesupremacía(…)sinoqueseprecisaunanormaatributivaconcreta,sinlacuallaautoatribuciónporvíadehechodeunacompetencianopre-vistaenlanormapuedeentendersecomodelanulidaddeplenodederecho…”.Noexiste,pues,unacompetenciagenéricadedictaractosadministrativos.Esnecesariaunanormaconcretaenlaseestablezcatalpoder.Porunarazónqueyahemosdesa-rrolladoenelTomoanterior,yquehemoscomentadolíneasatrás.LaAdministraciónpúblicaenlademocraciaestásometidaalaleyyalDerecho.ElEstadodeDerechohaqueridoqueelpoderejecutivocomocabezadelaAdministraciónsealimitado,impidiendolosespaciosgenéricosdeactuaciónenlosquebienpodríainstalarselaarbitrariedad,laausenciaderacionalidad,algocontrarioadichomodelodeEstado.Juntoa laracionalidad,elDerechoAdministrativoestámuyrelacionadoconotrotérmino: concreción, puntualización, detalle. El interés general que ha de servir


objetivamente la Administración pública ha de ser concreto, específico, puntual.Si laAdministraciónpretendeactuarenelmarcodecláusulasabiertas,generales,abstractas,pormuchoqueseapelealinterésgeneral,suactuaciónseráantijurídicaporquelaesenciadelaactividadadministrativaenunEstadodeDerechoeslamejorapermanentede las condicionesdevidade los ciudadanosen losasuntospúblicosconcretos.Yparaqueelloseaposible,esmenesterquelanormapermitaexpresa-mentealaAdministracióndesplegarsucapacidadjurídicaenámbitosconcretos.

Enefecto,paradictaractosadministrativosesnecesarialaatribuciónconcretadelpoderparaello.Lacompetenciaes,pues,lamedidadelpoderopotestaddeundeterminadoórgano.Lacompetenciaparadictaractosnosepresume,hadeestarexpresamenteprevistaenlanormaquedefineelestatuto,elrégimenjurídico,delórganoadministrativodequesetrate.NocabepuesadmitirlateoríadelospoderesolascompetenciasimplícitasdelaAdministraciónparaactuar.Esdecir,elfindeinteréspúblicoquehadepresidirlaactuacióndelasAdministracionespúblicasnojustificaqueéstaordinariamenteseautoconceda,seautoatribuyalospoderesolascompetenciasqueconsidereprecisaspararealizarelinteréspúblico.Talespoderes,talescompetenciashandeestarexpresamenteprevistasenlasnormasadministra-tivascorrespondientes.

UnasuntotradicionalquelosautoresdelDerechoAdministrativosuelentratarenestamateriaeselrelativoasisólolosórganosdelaAdministraciónpúblicaensentidoestrictopuedendictaractosadministrativosositambiénlopuedenhacerlosórganosdelpoderjudicialodelpoderlegislativo.Comoreglageneral, losór-ganosdelpoderlegislativoestánparaelaborarlasleyes,queessufunciónpropia.Y losórganosdelpoder judicial estánparadirimir enDerecho las controversiasopolémicasjurídicasquelessometanlosparticularesylaspersonasjurídicas.Larealidadconloquenosencontramosnosmuestraque,desdeelpuntodevistapro-cesal,hayactosdelpoderjudicialodelpoderlegislativo,desusórganosdegobiernoyadministración,quesonsusceptiblesdeserimpugnadosantelajurisdicciónquejuzgalosactosadministrativos.¿Quiereellodecirque,entonces,estosórganosdeambospoderesdelEstadopuedendictaractosadministrativos?,¿Tieneelórganodegobiernode los juecesdimensióndeAdministraciónpública?, ¿Es lamesadelParlamento,comomáximoórganodegobierno,unórganoadministrativo?Estaspreguntasseresponderánenunsentidooenotrosegúncualseaelcriterioesencialmanejadoentornoalconceptodelactoadministrativoy,porextensión,delenterosistemadelDerechoAdministrativo.

¿Ysies laAdministraciónquien interfiereenelpoder judicialydictaunactolegislativoojudicial?Dichoactoserá,poraplicacióndelartículo62.1.b)LRJAPPACnulo por ser manifiestamente incompetente. La LRJAPPAC ha querido sancionarconlanulidadabsolutaodeplenoderecholosactospalmariamente,notoriamente,obviamente,groseramente,“manifiestamente”incompetentescomoes,porejemplo,segúnelTribunalSupremoenunasentenciade20demayode1982,aquelactodelaAdministraciónpúblicaenelque,excediéndosedesusfuncionespropias“invadepoderes atribuidos a la jurisdicción ordinaria”. En estos supuestos GONZÁLEZ

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PÉREZyGONZÁLEZNAVARROentiendenque,además,elórganoadministrativoqueasíactuaraincurriríaendelitodeacuerdoconlosartículos506a508delCódigoPenal, de manera que en estos supuestos, la nulidad de pleno derecho podría sersolicitada,bienatenordelpárrafo1.b)odelparágrafo1.d)delmismoartículo62.1delaLRJAPPAC.

Hoyendía,asistimosaunfenómenodeglobalizacióndelDerechoquetambiénafectaalDerechoAdministrativo.EstatendenciaaplicablealconjuntodelasramasdelDerechonossitúaanteuncontextoqueafectatambiénalDerechoAdministrativo.Enefecto,¿cómopodemoscalificalaexistenciadeórganospúblico-privadosqueenelespacioglobaladministrativodictanactosdecontenidogeneral?O,¿cómoespo-siblequeinclusoexistanórganosprivadosquedictanactosdetrascendenciageneral?Pensemosenreguladoresglobalescompuestosporfuncionariosyrepresentantesdeinstitucioneso institucionesprivadasopensemosencomités antidopingglobalesquedictanresolucionesdegeneralaceptación.Sinomeequivoco, larealidadestádemostrandoquelaposiciónsubjetivahaceaguas,quelodeterminantenoesquiendicteelactosinoquedichoactotengauncontenidopropiodeservicioobjetivoalinterésgeneral.Desdeestepuntodevista, lasconcepcionessobre lacompetencia,propiasdelDerechoAdministrativoEstatal,seguramentetendránqueserrevisadasdesdelaperspectivadelDerechoAdministrativoGlobal,unarealidadjurídicaqueahíestáyqueenestemomentoprecisadesistematizaciónydeanálisisparaintentarestaralaalturajurídicadeltiempoenquevivimos.

DentrodecadaEntepúblicohaynormalmenteunapluralidaddeórganosjerár-quicamentearticulados,cuyasatribucionesvieneexpresadasenlanormaqueregulaesestatutodelEntedequese trateencadacaso.Por tanto,comoes lógico,siunórganodelaAdministracióndelaXuntadeGaliciadictaunactopropiodeunEntelocalodeunórganodelaAdministracióndelEstadonosencontramosanteunactoquepresentaunviciodecompetencia,queseránulodeplenodederecho,oanulable,nulidad relativa, según la naturaleza o el grado que presente tal incompetencia ajuiciodelJuezodelTribunalContenciosoAdministrativo,queeselórgano“compe-tente”asuvezparaestimartalcuestión.

En el marco de cada Ente, podrá dictar el acto administrativo quien lo tengaatribuidoexpresamentecomopropioenlanormaquereguleelestatutodelEnte.Esdecir,comodisponeelTribunalSupremoporsentenciade18demarzode2001,elactohadeserdictadoporelórganoquetengalacompetenciaatribuidaporrazónde lamateria,de la jerarquíaydel territorio.Seráunactodictadoporórganoin-competenteelactodeladireccióngeneraldeurbanismodelaXuntadeGaliciaqueapruebedefinitivamenteunplanurbanísticodeLeón.Igualmente,esincompetentetalórganodelaAdministracióndelaXuntadeGaliciasipretenderesolverunrecur-sodealzadafrenteaunactopropio.

Eltitulardelórganoadministrativo,ademásdesercompetenteparadictarelactoadministrativo,hadeestarcorrectaolegalmenteinvestido(BOCANEGRA)o,comodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,hadeestarlegalmenteadscritopordisponerdetítulosuficienteynombramientoadecuado.Ademásdelainvestidura,


el titulardelórganohadeestar librede lossupuestosdeabstenciónorecusaciónestablecidosenlosartículos28y29delaLRJAPPAC.Cuandonosencontramosanteactosdictadosporpersonas,oinclusotitularesdeórganosadministrativosnoinves-tidos,lascosassecomplican.Ladoctrinadelfuncionariodehechosehaconstruidoprecisamenteparaexplicarestassituaciones.Envirtuddelaseguridadjurídicaydelprincipiodebuenafeydeconfianzalegítimasecomprendeque,enefecto,sepuedanimputaralaAdministraciónlosefectosdeactosque,delocontrario,podríandarlugarasituacionesdesfavorables,contrariasalaracionalidadjurídica.Otracosabiendistintaesquequienactúasinlacompetenciaysinlainvestidurasuficientepretendausararbitrariamentetalesaparienciasensufavorquebrantandoelinteréspúblico.Enestoscasosenlosquenosepuedepredicarlabuenafedelosdestinatariosseríaincongruenteadmitirlaeficaciadeunosactosque,semirepordóndesemire,sonradicalmentenulossinque laaparienciade larepresentación,porejemplo,puedapermitirsanaroconvalidaractosdictadosconmalafeenorigenyendestino.

Desdeelpuntodevistadelaformacióndelavoluntaddelórganoadministra-tivoquevaadictarelactoadministrativo,esnecesariotenerencuentaqueparaelDerechoAdministrativoesirrelevanteladiscordanciaentrevoluntadrealyvolun-tadmanifestada.Esdecir, losactosemanandeunaautoridadpúblicayencuantoaparecen exteriormente del modo exigido son eficaces aunque exista una radicaloposiciónentrelavoluntadinternadeltitulardelórganoylavoluntadexternamen-te manifestada. Sin embargo, como señalan GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZNAVARRO,existencasosenlosquetaldiscrepanciapuedeconllevarlaineficaciadelavoluntaddeclarada.Enestesentido,estosautoresdistinguenentrediscrepancianointencional,discrepanciaintencional,yreglasdelaformacióndelavoluntaddelosórganoscolegiados.

La discrepancia no intencional se produce cuando el titular del órgano no esconsciente de la ausencia de coincidencia entre la voluntad real y la manifestadao, si laconoce,no ladesea.Enelcasodenoconocimientode ladiscordanciaes-tamosenelmarcode la ignoranciaodelerror,cuya trascendenciaenelDerechoAdministrativoesmenorqueenelDerechoPrivadosalvoquesetratedeerrorenladeterminacióndeloshechosqueconstituyenelfundamentodelactosiqueafectan,encuyocasoseafectaalavalidezcomoeslógico.LapropiaLRJAPPACadmitenosoloqueelerrorpuedasercausadeterminantedeinvalidezsinotambién,enciertoscasos,puedelegitimarlainterposicióndelrecursoextraordinarioderevisióntalycomoseñalaelartículo118.1ªy2ªdeestaley.Cuandoladiscrepanciaesconocidaynodeseadaestamosenelmundodelacoacciónfísicaopsíquica.Sihay,porestascausas, ausencia completa, absoluta, de voluntad, el acto ha de ser nulo de plenoderecho. En estos supuestos, es menester que tal estado haya sido declarado porsentenciafirmeenlajurisdicciónpenal,puestalconductaesundelito.Unavezquetalcosahayaacontecidoesnecesarioconarregloalartículo102de laLRJAPPACincoar el correspondienteprocedimientoparadeclarar,deoficiooa instanciadeparte,lanulidaddelactoadministrativoemitidobajoviolencia.ComolavoluntaddedelaAdministraciónpúblicaestásiemprelegalmentevinculada,laexistenciade

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errorenlapersonaqueactúaoinclusoelusodeviolenciaparatorcertalvoluntadnoconvierteenilegalunactoobjetivamenteadecuadoalOrdenamiento.Ahorabien,sipenalmente seestima tal responsabilidady se reconoceque sehaactuadobajoviolencia,entonces,comoanteriormenteseñalamos,siseenervanlosmecanismosprevistos,sepodráconseguirunadeclaracióndenulidaddeplenodederechosiesquelaausenciadevoluntadestotal.

¿Qué ocurre cuando la discordancia entre la voluntad interna y la externa esdeliberada?GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROsonde laopinióndeque si, además, concurren los demás requisitos para la realización del acto, ésteproducirálosefectoscaracterísticos.Sinembargo,estosautorescitanunasentenciadelTribunalSupremoe21dejuniode1994enlaquesedeclaralanulidaddeplenoderechodeunactoadministrativodeadjudicacióndeuncontratoporconcurriruncasodesimulaciónabsoluta.Setratabadelaadjudicacióndecincocasetasqueyaestabanrealmenteconstruidasenelmomentodelaconvocatoriadelcorrespon-dienteconcursoyaquesetratabade“legalizar”unaanterioradjudicaciónviciada.ParaelTribunalSupremo,nosencontramosenuncaso,nodedesviacióndepoder,cuyoefectoeslaanulabilidad,cuantodeunsupuestodenulidadabsolutaporha-llarnosanteunactodecontenido imposibleyaquedimanadeunacausa falsaycarentedeobjetivoporserunactoilícitoconsecuenteconunnegociojurídicoconsimulaciónabsoluta.

Cuándodeórganoscolegiadossetrata,hayquetenerpresentequeparaquesusactosseanválidoshandeproducirseconformea lascondiciones formalesque lasnormas establecen para posibilitar la imputación de su actuación al órgano tal ycomo disponen os artículos 22 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En estoscasos,siseprescindedelasnormasqueregulanelprocedimientoparalaformacióndelavoluntaddeestosórganosestamosanteuncasoclarodeinfraccióndenormasdeprocedimiento.Obviamente,siseprescindedenormasquetienencarácteresencial,entoncesestaremosenunsupuestodenulidaddeplenoderecho.Enestesentido,elartículo62.1.e)delaLRJAPPACnodejamuchomargenparaladudacuandocalificadenulosdeplenoderecholosactosdictadosprescindiendototalyabsolutamentedelasnormasquecontienenlasreglasesencialesparalaformacióndelavoluntaddelosórganoscolegiados.

Porloqueserefierealprocedimiento,comoyasabemos,losactosadministra-tivos,comodisponeelartículo53delaLRJAPPAC,handeproducirsedeacuerdocon el procedimiento establecido. Y el procedimiento es el conjunto de trámitesadministrativosarticuladosquecomponenunactoadministrativoycuyarazóndesernoesotraquegarantizarlalegalidad,laoportunidadyelaciertodeladecisióndeltitulardelórganoemisordedichoacto.Portanto,enelmarcodelprocedimien-tohemosdedistinguirentreactosdetrámiteyelactofinal.Losdetrámiteestándestinadosaprepararelactofinaloresolucióny,ensimismos,salvoqueconcurranlosrequisitosaqueconanterioridad,ensededeclasesdeactos,referimos,noson


susceptiblesdeimpugnaciónporque,insisto,estánorientadosalaresoluciónfinalconlaqueculminaelprocedimientoadministrativo.

En el marco del procedimiento administrativo hay que tener en cuenta que laConstitución, artículo 105, ha querido que su existencia sea un trámite necesariopara laproducciónde losactosadministrativos:“La leyregularáelprocedimientoatravésdelcualdebenproducirselosactosadministrativos,garantizando,cuandoproceda, laaudienciaal interesado”.Por tanto,unactodictadosinprocedimientoes un acto que conculca un precepto constitucional y, además, de acuerdo con elartículo62LRJAPPACunactonulodeplenoderechoporhaberseproducidopres-cindiendototalyabsolutamentedelprocedimientoestablecido.Obviamente,comoestudiaremosmásadelante,noeslomismosaltarsealgúntrámitedelprocedimientoque,simpleyllanamente,pasarolímpicamentedelprocedimientoentrandoenvíasde hecho o actuaciones de plano de la Administración pública. El procedimiento,como parece decirnos la Constitución, tiene como finalidad garantizar, cuandoproceda,laaudienciadelosinteresados.Realmente,laaudiencia,lapresenciadelosinteresadospuededecirsequealamparodelsentidodelcriteriodelaparticipaciónenelEstadosocialydemocráticodeDerecho,esunrequisitoesencialdelprocedimiento.Portanto,cuandoseexcluya,habrádehacersemotivadamente,loquepodráocurrir,excepcionalmente,cuandoestemosencasosenlosqueesténenjuegoelderechoalaintimidad,investigacionesdelictivasoasuntosdeinteréspúblicoconectadosalaseguridadnacional.Enotraspalabras,laausenciadeprocedimientohademotivarse,hadejustificarseenargumentosderacionalidadjurídicavinculados,comoeslógico,aconsideracionesrelativasalosinteresespúblicosconcretosenjuego.

En materia de forma, de acuerdo con el artículo 55.1 de la LRJAPPAC pareceestablecersecomoreglageneral,es lógico,que losactos seproduzcanporescrito:“Losactosadministrativosseproduciránporescritoamenosquesunaturalezaexijaopermitaotraformamásadecuadadeexpresiónyconstancia”.Así,enformaescrita,siemprequedaconstanciadeladecisiónadministrativa,esmássencillalaejecucióndelacto,eldestinatarioodestinatariospuedenconocer losargumentosenquesefundalaAdministraciónparalaemisióndelactosiesquepretendenrecurrirloy,también,esmásfácilsunotificaciónalosdestinatarios,requisitonecesarioparaqueelactoseaeficaz,puesunactonocomunicadoaldestinatarioesunactoineficazy,portanto,noproduceefectosjurídicospormuybienconfeccionadoqueesté.

Lareglageneraldelaformaescritaadmitelaexcepcióndelaexpresiónverbaluoralcuandolapropianaturalezadelactoasíloexijaopermitaotraformamásade-cuadasuexpresiónoconstancia.Piénsese,porejemplo,enlasinstruccionesqueunMinistrodelinteriorimpartaasussubordinadosenuncasodeatentadoterroristaoenlainstruccióndeunpolicíadetráficoprohibiendoelpasoendeterminadosentidoporcausadeunaccidentemúltiple.Lorazonableyapropiadoesque,enestoscasos,seuselaformaoral.Peroellonoexcluye,paraquehayaconstanciadelcontenidodeesosactosadministrativos,comodisponeelpárrafosegundodeesteartículo,que“enloscasosenlosquelosórganosadministrativosejerzansucompetenciaenformaverbal,laconstanciaescritadelacto,cuandoseanecesaria,seefectuaráyfirmarápor

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eltitulardelórganoinferiorofuncionarioquelarecibaoralmente,expresandoenlacomunicacióndelmismolaautoridaddelaqueprocede.

Sisetrataraderesoluciones,eltitulardelacompetenciadeberáautorizarunarelacióndelasquehayadictadodeformaverbal,conexpresióndesucontenido”.Ciertamente, se comprende que en función de la naturaleza propia de algunosactos,procedalaformaverbal,peroesmásdifícildeentenderquelaformaverbalseamásadecuadadesdeelpuntodevistadelaconstanciadelacto.Sinembargo,como señalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO, la exclusiónde laformaescrita,conbaseenelartículo55.1LRJAPPAC,cuandolanaturalezadelacto“permita”otraformamásadecuadadeexpresiónoconstancia,escensurable.Porlasencillarazón,dicenestosautores,dequesipuedeprescindirsedelaformaescritademanifestacióndelactocuandosimplementelanaturalezadelactoadmitaotramás adecuada, se está reconociendounampliomargendediscrecionalidadparaproduciractosválidosnoescritos.Siestamosdeacuerdoenelejerciciodepoderesdiscrecionaleshadehacersemotivadamente,razonadamentehabríadetomartaldecisión la Administración, lo que debería hacerlo por escrito, algo que pareceincongruenteconunactonoescrito.

Sin embargo, en la realidad cotidiana es francamente extraño que un acto seproduzcadeformaverbalmásalládesituacionesdeemergenciaoenmateriasrela-cionadasconlaseguridadpúblicaenqueporlaspropiascircunstanciasdelcasonoseaposibleelactoescrito.Fueradeestossupuestos,laverdadesqueenmuycontadasocasionesseproducenactosverbales,porloque,enefecto,ladiccióndelpreceptoquecomentamos,excesivamenteamplia,escensurable,

ElTribunalSupremo,porsentenciade21deenerode1992,señalaquelaformaescritaes“antetodo,unagarantíadeseriedadycerteza”demaneraqueadmitirlaconcesióndeunalicenciadeformaverbal,comodiceotrasentenciade26defebrerode1992“introduciría un factorgrave de seguridad jurídica”. Obviamente, la for-maoralalmargendelossupuestosenqueprocedaporlapropianaturalezadelascircunstancias, introduceunanotablequiebradelprincipiode seguridad jurídicaydeconfianzalegítimadelosadministradosenunaAdministraciónquesirveconobjetividadlosinteresesgenerales.

Laformaescrita,insisto,salvoenasuntosurgentesoencuestionesenlasquelainmediatezdelaactuaciónesesencial,serálareglageneral.Detodasmaneras,cuando se dicten actos verbalmente, lo mejor es que siempre quede constanciaescritasiesposibleaposteriori.Esverdadqueelpreceptotranscritopareceindicarquepuedehaberactosenlosquenoseanecesarialaconstanciaescrita.Sinembar-go,noaciertoaencontrarejemplosenlosquelaconstanciaescritaseainnecesaria.Esmás,enelEstadodeDerecholocongruenteesquetodoslosactospuedanserconocidosyqueelsecreto,ynodigamos,laactuaciónsinsoportedocumental,sepersigaparaquelaluzylatransparenciaseanlasguíasdeactuacióndelostitularesdelosórganosadministrativos.

Juntoaactosescritosyaactosverbales,BOCANEGRAcitalosactosmanifestadosatravésdesignosconvencionales,comopuedenserlasseñalesdetráficoolosactos


acústicos, cuyo mejor exponente son los semáforos para invidentes o las propiasseñalesdetráficoquehayenlascarreteras,autovíasyautopistas.Estadísticamente,eslocierto,ylonormal,laproducciónescritadelosactosadministrativos.

Finalmente,porloqueserefierealaforma,elpropioartículo55delaLRJAPPACdisponeensuúltimopárrafoque“cuandodebadictarseunaseriedeactosadminis-trativosdelamismanaturaleza,talescomonombramientos,concesionesolicencias,podránrefundirseenunúnicoacto,acordadoporelórganocompetente,queespe-cificará laspersonasuotrascircunstanciasque individualicen losefectosdelactoparacadainteresado”.ComodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,larefundiciónnodalugar,adiferenciadelaacumulación,aunactoúnicoporquelosactosrefundidosconservansuindividualidad,sibienseproduciránporescritoenunsolodocumento.Sonrequisitosdevalidezdelarefundición,porloqueserefierealsujetoemisor,queseacuerdeporelórganocompetentey,encuantoalobjeto,quelosactosseandelamismanaturaleza.Laenumeracióndediferentesposibilidadesderefundiciónqueseñalaelpreceptoencuestiónnoesunalistacerradasinounalistaejemplificativa,porloque,obviamente,ademásdelosnombramientos,concesioneso licencias que se citan pueden dictarse para otro tipo de actos. Es menester, enestos casos, que la refundición se refiera a actos que, además de ser de la mismanaturaleza,contenganunaseriedeelementoscomunes,demaneraqueseaposibleunadeclaracióngenéricacomúnatodosellosconlaespecificacióndelelementodi-ferencial,evitandoqueaquelladeclaracióngenérica,queconstituyeelcontenidodetodos,serepitatantasvecescomoloselementosdiferenciales(GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO).

Altratarsobrelaformadelosactosadministrativos,BOCANEGRAanalizacua-lesdebenserlosrequisitosformalesquehandecumplirlosactos.Esdecir,¿cuáleselcontenidoformaldelescritoenelqueseplasmaelactoadministrativo?Ajuiciodeesteautor,laLRJAPPACnoofreceunaregulaciónsatisfactoria.Enlapráctica,todoactoescrito,aunquenoestásujetoarequisitodeformamásalládelprocedimientolegalmente establecido que ha de seguirse para su producción, habrá de contenertodoslosdenominadosrequisitosdelacto.Esdecir,enelencabezamientoconstaráel órgano administrativo emisor con su adscripción jerárquica correspondiente,unpreámbuloenelqueseexpondrán lasnormas tenidasencuentaasícomo lostrámitesquesehanseguido, lamotivación,siesnecesariaa tenordelartículo54LRJAPPAC,lapartedispositivaenlaqueefectivamenteseconcretaelcontenidorealdelactoadministrativo,paraterminarconellugardeemisión,lafechaylafirmadeltitulardelórgano,alquesueleacompañarselaexpresióndelanaturalezadelactoyencasodenoagotarlavíaadministrativa,losrecursosadministrativosyeljudicialquesepuedeninterponerencasodedesacuerdo.

Enrelaciónconlamotivación,aunquesóloseaexigiblelegalmenteenloscasosdelartículocitado,noestádemásqueseincorporeentodoslosactosadministrativosalgunareferenciaracionalquepermitacolegirconfacilidadlosargumentoslógicosdelosquetraecausadicharesoluciónadministrativa.EnunEstadodeDerecho,laexigenciadeobjetividadquelapropiaConstituciónespañolaimponealaactuaciónde

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laAdministracióndebeplasmarseentodassusmanifestacionesdevoluntad.Comolosactosadministrativossonlaprincipalexpresióndelavoluntadadministrativa,enellosdeberáaparecerdealgunamaneraelsellodelaobjetividad,cuyaformamássencillaesincorporarensuexteriorizaciónlosargumentosenlosquesehabasadolaAdministraciónparadictarelactoadministrativoencuestión.ComohaprecisadoelTribunalConstitucionalensusentenciade16dejuniode1982,lamotivaciónesnecesariaparaeldebidoconocimientodelosinteresadosyparalaposibledefensadesusderechos,ydebedarseconlaamplitudnecesariaparatalfin,puessoloexpresan-dolasrazonesquejustifiquenladecisión,escomopuedeelinteresadodespuésalegarcuantoleconvengaparasudefensa,sinsubsumirseenlamanifiestaindefensiónqueproscribeelartículo24.1de laConstitución, tambiénextensivoa lasresolucionesadministrativas”. Más adelante, el propio Tribunal Constitucional, en sentencia14/1991,dispusoquelamotivacióndelosactosdiscrecionalesgarantizaquesehaactuadoracionalmenteynoarbitrariamenteypermiteunadecuadocontroldelosactosdiscrecionales,exigiéndoseunamotivaciónsuficiente,quealmenos,expreseapoyoenrazonesquefacilitenconocercualeshansidoloscriteriosfundamentalesdeladecisión.

En efecto, aunque podría dedicarse un epígrafe especial, me parece que espertinenteanalizarenestepunto lamotivacióndelactoadministrativo.Porqueobviamente es una cuestión relativa a los requisitos del acto administrativo y,sobre todo, porque es una cuestión central de la teoría del acto administrativo.Lamotivación,loacabamosdeseñalar,esunamanifestación,comopocas,delaobjetividadalaqueestácondicionadalaacciónadministrativaprecisamenteporelsentidoracionaldelservicioalinterésgeneralquedebeexpresartodamanifesta-cióndelaactuaciónadministrativa.Desdeunaperspectivaamplia,elartículo103de laConstitución, almandarque laactividadadministrativa ref leje siempreelservicioobjetivoal interésgeneral,estáobligando, insisto,aquetodos losactosadministrativosseanunexponentedeeseservicioobjetivoalinterésgeneral.Ysiasídebeser,comotodosestamosdeacuerdo,entoncesresultaquelamotivación,asíconsiderada,hadeserunacaracterísticapropiaquedistingaalosactosadmi-nistrativosdeotrascategoríasjurídicas.EnAlemania,comoessabido,laexigenciade la motivación no conoce excepciones. Ahora bien, en el derecho español, sinos situamos en una aproximación más concreta, resulta que las exigencias demotivación, que han de ser generales para todos los actos administrativos, sonimprescindiblesenunaseriedeactosadministrativosen losqueporrazonesdediscrecionalidad o de restricción o limitación de las posiciones jurídicas de losparticulares, la objetividad o racionalidad ha de ser expresada necesariamente,siempreyetodocaso.Además,juntoaestaperspectiva,nopuedeolvidarse,comorecuerdanuestroTribunalConstitucionaltempranamentequeenlapropiamoti-vacióndelosactosadministrativoshayunarazóndeordenprocesal:ladefensadelosderechoseintereseslegítimosdeldestinatariodeunactoadministrativo.

Lamotivaciónnoessólopuraformalidad,noessólofórmuladeestilo,nicubrirelexpediente.Lamotivaciónes,enmiopinión,unaobradeartesaníajurídicaque


expresaelcompromisodeunaAdministraciónpública,ydesusagentes,porelabo-raryconfeccionaractosadministrativosenelmarcodelEstadodeDerecho.ConrazónsehadichoquelatemperaturademocráticadeunaAdministraciónpúblicasemide,entreotrosfactores,porelgradodecalidaddelamotivacióndelosactosadministrativos. En efecto, cuando se cuida la motivación, cuando los funciona-riosencargadosdetaltareahanasumidolarelevanciaytrascendenciadesulabor,se puede decir que nos encontramos ante una Administración que intenta servirobjetivamenteel interésgeneral.Laobjetividad,característicaconstitucionaldelaactuaciónadministrativa,sesatisfaceapartirdelaracionalidad.Poreso,elTribunalSupremo,enunasentenciade10demarzode2004dicequelamotivación,comoingrediente formaldelactoadministrativo,secumplesidelcontenidodelactosededucenlasrazonesdeterminantesdeloresueltoenelmismo.

Desdeunaperspectivamásgeneral,lasentenciadelTribunalSupremode22defebrerode2005señalaque lamotivaciónrefuerza losprincipiosdeobjetividadytransparencia de la actuación administrativa y posibilita una plena tutela de losderechos e intereses legítimos de los ciudadanos. La motivación implica, pues,objetividad y efectividad de la tutela judicial. En el mismo sentido se pronuncióelpropioTribunalSupremoatravésdeunasentenciade29denoviembrede2006al establecer que la motivación tiene por finalidad que el interesado conozca losmotivos que conducen a la resolución con el fin, en su caso, de poder rebatirlosenlaformaprocedimentalreguladaalefecto.Lamotivación,pues,continuaestasentencia,esconsecuenciadelosprincipiosdeseguridadjurídicaydeinterdiccióndelaarbitrariedadenunciadosenelapartado3delartículo9delaConstituciónes-pañolay,también,desdeotraperspectiva,puedeconsiderarsecomounaexigenciaconstitucionalimpuestanosóloporelartículo24.2CE,sinotambiénporelartículo103(principiodelegalidadenlaactuaciónadministrativa).Además,estaresoluciónjudicial,conbuencriterio,recuerdaquelaobligacióndemotivaresconsecuenciatambiéndelderechoaunabuenaadministraciónproclamadoenelartículo41delTratadodelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropeacuandodisponequeformapartedetalderechofundamentaldelapersonalaobligaciónqueincumbealaAdministracióndemotivarsusdecisiones.

Enefecto,lamotivaciónes,tambiénunagarantíadelosderechosdelosparticu-lares,queasípodránconocerlasrazonesquehanimpulsadoalaAdministraciónpública a resolver en una determinada dirección y no en otra. La ausencia demotivación, cuando es preceptiva legalmente, puede entenderse como un viciomerecedor de nulidad de pleno derecho, pues provoca indefensión y se concul-caasí elderecho fundamentala la tutela judicial efectivadelartículo24.1de laConstitución,enaplicacióndelartículo62.1.a)delaLRJAPPAC.Sinembargo,enlamayoríade loscasos, la faltademotivaciónesdeterminantedeanulabilidad,sobretodoporqueesunajurisprudenciaenlaquelaposibilidaddequelaausenciademotivaciónlesioneunderechofundamentalseconsideraquizásuntantoexa-geradaalaplicar,porrazoneshistóricas, ladoctrinade la indefensión,sentenciadelTribunalSupremode13defebrerode1992,situaciónque,conlaConstitución

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enlamano,puedeconsiderarsecomounclarosupuestodelesióndelderechoalatutelajudicialefectivaalquedarseelparticularsinlosargumentosparaimpetrarlatutelajudicialaquesiempretienederecho.

Siseconsideraquelamotivaciónnoesmásqueunrequisitoformaldelosactosadministrativosenlosquelegalmenteseaprocedente,entoncessuausenciaodefi-cienteformulaciónesmerecedoradelasancióndelaanulabilidad,nulidadrelativoo,entodocaso,constitutivadeirregularidadnoinvalidante.Eldeslindedeambosconceptos,comoseñalaunasentenciadelTribunalSupremode1deoctubrede1988,sehadehacerindagandosirealmentehaexistidounaignoranciadelosmotivosquefundanlaactuaciónadministrativaysiportantosehaproducidoonolaindefensióndeladministrado.Ahorabien,siadmitimosqueestamosanteunacuestiónmaterial,de fondo,yseproduceuna lesióndederechos fundamentalesconsuomisión, taly como señalaba antes, entonces, como también admiten GONZÁLEZ PÉREZ yGONZÁLEZNAVARRO,podríamosestaranteunsupuestodenulidadabsolutadelartículo62.1.a)delaLRJAPPAC.Estadoctrina,sinembargo,cuentaconelnopeque-ñoobstáculodequelajurisprudenciadelTribunalSupremosigueconsiderandoengeneralquelamotivaciónesunrequisitoformal(sentenciade26denoviembrede1987).Ensentidocontrario,encontramosunaprogresivasentenciade20denoviem-brede1998queentiende,contodalógicajurídica,quelaomisióndelamotivación“puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución”.Paraestasentencia,lamotivaciónnoesunrequisitoformalsino“queloesdefondo(…)porquesoloatravésdelosmotivospuedenlosinteresadosconocerlasrazonesquejustificanelacto,necesariosparaquelajurisdiccióncontenciosoadministrativapuedacontrolarlaactividaddelaAdministración”.ElargumentofundamentalparaconsiderarquelamotivaciónnoessólounrequisitoformalresideenquelaprincipalnotaquelaConstituciónatribuyealaAdministraciónesladelservicioobjetivoalinterésgeneral.Yenestatarealamotivacióndelosactosessencillamenteesencialparatalservicioobjetivoalinterésgeneral.

¿Ha de constar la motivación en el cuerpo del acto? ¿Puede encontrarse en elexpedienteadministrativo?Lajurisprudenciahaentendidoqueaunquelonormalesquelamotivaciónseencuentreenlaredacciónmaterialdelacto,esposiblequeseafácilmentecolegibledelconjuntodelexpediente.Esmás,puedequelamotivaciónseencuentreen lasmemoriasdelexpedienteencuestión,algoquequienconozcael funcionamientoordinarioyrealde laAdministraciónsabequeocurremuchasveces.ElpropioTribunalSupremo,sentenciade21deenerode2003,haentendidoquelamotivación“puedehacersebiendirectamentebienporreferenciaainformesodictámenesobrantesenelexpediente”.Enelmismosentido,larecientesentenciadelTribunalSupremode24dejuniode2008recuerdaquelamotivacióndelosactosadministrativosdebeintegrarseconlosdocumentosobrantesenelexpediente,demaneraquelaobligacióndemotivacióndelosactosdiscrecionalesquedacumplidasi con tal documentación los afectados conocen las razones que han llevado a laAdministración a adoptar una determinada resolución y ello les permite adoptarunaadecuadadefensadesusintereses.

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En estos casos, el particular habrá de tener acceso al expediente porque si elinteresado no tiene posibilidad de acceso a él estamos en un caso de indefensiónmaterial.Encualquiercaso,lomejorsiempreesquelamotivaciónseencuentreeneltextofinaldelactoadministrativopuesdeestamaneraenelcuerpodelactoestaríatodolorelevantedesdeelpuntodevistajurídico.

Silamotivaciónsehacedirectamentehabráderealizarse“consucintareferenciadehechosyfundamentosdederecho”segúndisponeelprimerparágrafodelartí-culo54LRJAPPAC.ElTribunalSupremo,por sentenciade10demarzode2003,entiendeque“lamotivaciónnosignificaunreconocimientoexhaustivoydetallado,perotampocounaformulaconvencionalnimeramenteritual,sinolaespecificacióndelacausa,estoes,laadecuacióndelactoalfinperseguido;porello,paracumpliresterequisitoformalseprecisalafijacióndeloshechosdeterminantes,susubsunciónenlanormayunaespecificaciónsucintadelasrazonesporlasqueéstesededuceyresulteadecuadalaresolución”.Esdecir,enlamotivación,demanerasucintahayquedesvelar las razonesqueenvirtudde loshechosconcretoshanaconsejadoalórgano administrativo resolver en determinado sentido. La comunicación de lacausadelacto,laexplicacióndelasrazonesenrelaciónconloshechos,eslaprincipaltareaquehadeocuparalautordelamotivaciónque,insisto,debeserunaobradeartesaníapuesenlamotivacióndelosactosnosjugamosvalores,comoseñalamosanteriormente,esencialesdelEstadodeDerecho.

La expresión “sucinta referencia a los hechos y supuestos de derecho”, diceel Tribunal Supremo en una sentencia de 5 de mayo de 1999 no permite a laAdministración reducir el alcance de la motivación a “una genérica remisión alcontenidodepreceptoslegalesporqueesacircunstancianoevitalaindefensióndelsolicitante, quenopuede llegar a conocer la razóncabal de lanegativa,ni consi-guientemente,argumentarconeficacialaimpugnacióndeesadenegación”.Loquees pertinente para cumplir con el sentido del parágrafo primero del artículo 54LRJAPPACes,comotambiénhaseñaladoelTribunalSupremo,“darrazónplenadelprocesológicoyjurídicoquedeterminaladecisión”(sentenciade15defebrerode1991).Yparaellonoesmenesterunaextensiónamplia,sinolaadecuadaparacum-plirconelfindelamotivación.Enestesentido,comotambiénhatenidoocasióndeseñalarelTribunalSupremoensentenciade12deenerode1998que“lasuficienciade lamotivaciónvienedeterminada porunpuntode referenciaobligado, cual eslamayoromenornecesidaddeunrazonamientomásextensooconciso,segúnlascircunstanciasquehayandeexplicarseylasfundamentacionesqueseprecisen”.

Lamotivacióndelosactoses,másqueunacuestióndeordencuantitativo,unamateriaquedeberesolversedesdelaperspectivacualitativa.Lamotivación,pues,noseacreditaconunaprolijaylargaexplicación,sinoconlosargumentosapropiadosal casoconcreto,queenmuchoscasospodránrealizarseenbreves líneas.Será lanaturalezadecadacasolaquedeterminelaextensióndelamotivación.Comoregla,laclaveresideenexplicitarconvincentementedesdeelpuntodevistaracional, lascausasquehanaconsejadoque,porejemplo,unpoderdiscrecionalseconcreteenunsentidodeterminado.

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Lamotivación,comoseñalaBOCANEGRA,consisteenunaoperaciónjurídicadirigidaarevelar,amanifestar,porpartedelaAdministraciónautoradelacto,lasrazonesdelaadecuacióndelactoalfindeservicioobjetivoalinteréspúblicoquelojustifica.Enloscasosdepoderesdiscrecionales,lamotivaciónesfundamentalpuestoqueenestossupuestosseproduceunjuiciooponderaciónadministrativaquellevaalaopciónporunadeterminadasolucióndeentrevariaslegalmenteposibles,porloquelasexigenciasgeneralesdeobjetividad,quesiempreacompañanalaactividadadministrativa,sonparticularmenteintensas.

Realmente, si la fuerza jurídica del acto administrativo procede de su pre-suncióndelegitimidad,desuadecuaciónal interésgeneral,parecelógicoquelamotivaciónestéconectada,nosóloalasrazonesdelcasoconcreto,sinotambién,deformamásgeneral,alasrazonesdeinteréspúblicoquejustificanlaconfeccióndelactoadministrativo.

Aunque como veremos a continuación la motivación es exigible legalmenteen determinados casos, pienso que el legislador lo que hace es obligar en ciertossupuestosaunamotivaciónespecífica,dadalanaturalezadelactodequesetrate.Concaráctergeneral,elartículo103delaConstitución,encuantodisponequelaAdministraciónactuaralservicioobjetivodelinterésgeneral,parecereclamarquetodas las actuaciones de la Administración sean objetivas, lo que necesariamentehabráde traducirseenactuaciones racionales, enactuacionesmotivadasenargu-mentosdeinteréspúblicoconcretos.

Analicemos,acontinuaciónelpreceptoqueellegisladordedicaalamotivación,queesel54delaLRJAPPAC,ubicadoenelcapítulosegundodeltítuloquintobajolarúbricaderequisitosdelactoadministrativo.

“1.Seránmotivados,consucintareferenciadehechosyfundamentosdederecho:a)Losactosquelimitenderechossubjetivosointereseslegítimos.b)Losactosqueresuelvanprocedimientosderevisióndeoficiodedisposicioneso

actosadministrativos,recursosadministrativos,reclamacionespreviasalavíajudicialyprocedimientosdearbitraje.

c)Losqueseseparendelcriterioseguidoenactuacionesprecedentesodeldictamendeórganosconsultivos.

d)Losacuerdosdesuspensióndeactos,cualesquieraqueseaelmotivodeésta,asícomolaadopcióndemedidasprovisionalesprevistasenlosartículos72y136deestaLey.

e)Losacuerdosdeaplicacióndelatramitacióndeurgenciaodeampliacióndeplazos.f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que

debanserloenvirtuddedisposiciónlegaloreglamentariaexpresa.2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de

concurrenciacompetitivaserealizarádeconformidadconloquedisponganlasnormasqueregulensusconvocatorias,debiendo,entodocaso,quedaracreditadosenelprocedi-mientolosfundamentosdelaresoluciónqueseadopte”.

La motivación, como ha señalado atinadamente el Tribunal Supremo, es unaexigenciaconstitucionalquetraecausadelosartículos9,quesancionaelprincipiodesujecióndelospoderespúblicosalaConstituciónyalrestodelOrdenamiento


jurídicoasí como laprohibiciónde laarbitrariedad,103,que reclamael servicioobjetivoalinterésgeneralasícomoelsometimientoplenodelaAdministraciónalaleyyalDerecho,yalartículo23.2CEquedisponeelprincipiodeaccesoencondi-cionesdeigualdadalafunciónadministrativa.Así,lasentenciade29deseptiembrede1988,señalaque“cuandosedicequeladiscrecionalidadnoesarbitrariedadseestádiciendoprecisamente,entreotrascosas,queinclusolasllamadasdecisionesdiscrecionales—yningunadecisiónloesdemaneratotal—handesermotivadas.Locontrariochocaríaconpreceptosderangoconstitucionalcomolossiguientes:artículo 9.1 —sujeción de los poderes públicos a la Constitución y al resto delOrdenamiento jurídico;artículo9.3—interdicciónde laarbitrariedad—;artícu-lo103—sujeciónplenaalaley,y,además,alderechaqueespreviaaaquélla”.

Efectivamente, si convenimos, como decía LOCKE, que la arbitrariedad es laausenciaderacionalidad,todoslosactosdelpoderejecutivoydelaAdministraciónhandeserracionales.Porello,tambiéndesdeestaperspectivamásabstractapuedeafirmarsequelaexigenciademotivaciónesinherentealapropiaesenciayrazóndeserdelaAdministraciónpública.

El marco constitucional de la motivación de los actos administrativos, que esclaro,reflejahastaquepuntonoshallamosanteunaobligaciónconstitucionaldelaAdministraciónconectadaasupropiaesenciayjustificacióninstitucional.Elcitadoartículo 103.1 CE, al exigir la actuación de la Administración pública al servicioobjetivodelinterésgeneral,estádisponiendoclaramentequelaobjetividad,estoes,laracionalidad,debesernotadistintivadelaactuaciónadministrativa,seaéstaporactooporcontrato.LaAdministración,seacualseasuformadeexpresión,siempreyentodocasohadeatendera laobjetividad.De locontrario,sinossituamosenesquemasde subjetividad,de arbitrariedad, estaríamosviolandonadamenosqueunodelosprincipiosfundantesdelEstadodeDerecho.Desdeotropuntodevista,lasentenciadelTribunalSupremode5dediciembrede1990llegaalamismaconclu-siónalseñalarque“lasexigenciasefectivasdelEstadodeDerechohandeterminadoelalumbramientodetécnicasquepermitenelcontroljudicialdelaAdministración(artículo 106, CE)”. Control judicial que a tenor de lo que establece este artículoconstitucional,seproyectamásalládelcontroljurídicodelaactividadadministrati-vaalincluirelsometimientodelapropiaAdministraciónalosfinesquelajustifican.Comolosfinesquelajustificansonfinesdeinteréspúblicoyelinteréspúblicohade gestionarse de forma objetiva, resulta que el Estado de Derecho reclama de lafunciónadministrativaunaacción racional,objetiva, congruente con los finesdeinteréspúblicoquedebeservir.

EnparecidostérminosseexpresalasentenciadelTribunalSupremode14deseptiembrede1994,seguidaporlasentenciade11dediciembrede1998,cuandoseñalaque“elsometimientodelaactuaciónadministrativaalaleyyalDerecho,lainterdiccióndelaarbitrariedaddelospoderespúblicos,yelcontrolquecorres-pondealostribunalesdelalegalidaddelalegalidaddelaactividadadministrativaydeesesometimientoalaleydemandanlamotivacióndelosactosadministra-tivos en garantía de la seguridad jurídica, de la igual aplicación de la ley y del

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Derechoalaigualprotecciónjurídica(artículos9.1y103.1)”.Estajurisprudencia,pues,pareceinclinarseporlaexistenciadeunaexigenciaconstitucionalgeneraldemotivaciónquesedesprendedelcontextoconstitucional,especialmentedelosartículos9,103y106.

Elalcancedelamotivación,comodisponelasentenciaanterior,“deberealizarseconlaamplitudnecesariaparasudebidoconocimientoyposteriordefensa,conloquelamotivacióndelactoseconectaconelderechofundamentalalatutelajudicialefectivayelderechodedefensa”.Esdecir,lamotivaciónencuantoexteriorizacióndelosargumentosracionalesdelactopermiteunamejordefensadeldestinatariodelactoencaminada,siesqueelactolesionasuposiciónjurídica,arecurrirloseaenvíaadministrativa,seaenvíajudicial.Deestamanera,siesqueseimpideelejerciciodelderechoalatutelajudicialefectivayelderechosedefensa,seestálesionandoundere-chofundamentaldelosquedanlugar,pormandatodelartículo62.1.a),alanulidadabsoluta,alanulidaddeplenoderecho.Laperspectivadelatutelajudicialefectivaes tan importante comoqueafecta aunderecho fundamentalde lapersona.Sinembargo,larazónconstitucionaldelamotivaciónresideenlaexigenciadeobje-tividadquehadetenercualquiermanifestacióndevoluntaddelaAdministración.Lógicamente,sitalobjetividadacompañaalasactuacionesadministrativas,entoncesserámásfácil,sisedaelcaso,impugnarorecurrirdichoactoporquelasrazonesdesuconfecciónpermitenlareacciónjurídicaensucontra.

La sentenciadelTribunalSupremode24demarzode2000ofreceunabuenadefinicióndemotivación:“ElOrdenamientojurídicovieneexigiendolamotivacióncon relación a ciertos actos haciendo consistir aquélla en la necesidad de hacerpúblicas las razonesdehechoydederechoque los justificany fundamentanconlasfinalidadesdepermitirelcontrol indirectode laopiniónpública,paraquenoaparezcaelactocomomanifestaciónvoluntaristadeunórganosinotroapoyoqueelilegítimodeunasimpledecisiónautoritariaeinjustificada,depermitirelcontroljurisdiccionaldedichosactosenlosquelamotivaciónesvaliosísimoelementoparadeterminar si se ajustaonoaderecho, ydedar a conocer a susdestinatarios lasrazonesenqueaquéllosseasientan,únicomododequepuedandecidirsobrelaper-tinenciadesuimpugnaciónysobrelosfundamentosdeésta,almargendeconstituir,lamotivación,elejerciciodeunaelegantecortesíasiempredeseable”

Entérminosgenerales,todalaactuaciónadministrativa,enlamedidaenquedebeserservicioobjetivoalinterésgeneral,hadeserrazonada,hadeestarmínimamentemotivada.Ahorabien,aúnsiendoestoasíengeneral,ellegisladorhaqueridoofrecerunrégimenespecialdemotivaciónparaunaseriedeactosenlosquelanecesidaddeexteriorizarlaracionalidadessiemprenecesariadadasuconexiónconlaesferaju-rídicadelparticulardestinatariodelactoadministrativo.Talrégimenseencuentra,comosabemos,enelartículo54delaLRJAPPACanteriormentetranscrito.

Deacuerdoconelartículo54.1lamotivaciónconsisteenunaoperacióndecomu-nicacióndelosargumentosdehechoydederechoenquesefundaundeterminadoactoadministrativo.Esdecir,comorecuerdaelTribunalSupremoensusentenciade30denoviembrede1999,lamotivaciónconsisteen“lanecesidaddehacerpúblicas

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lasrazonesdehechoydederechoquelosjustificanylosfundamentanconlasfinali-dadesdepermitirelcontrolindirectodelaopiniónpública,paraquenoaparezcaelactocomomanifestaciónvoluntaristadeunórganosinotroapoyoqueelilegítimodeunasimpledecisiónautoritariaeinjustificada,depermitirelcontroljurisdiccionaldedichosactosenlosquelamotivaciónesvaliosísimoelementoparadeterminarsiseajustaonoaDerecho,ydedaraconocerasusdestinatarioslasrazonesenqueaquéllosseasientan,únicomododequepuedandecidirsobrelapertinenciaoimpertinenciadedesuimpugnaciónysobrelosfundamentosdeésta,almargendeconstituir, lamotivación,elejerciciodeunaelegantecortesíasiempredeseable”.

Laexteriorizacióndeesasrazonesdehechoydederechohadetenerunaadecuadaarmoníaycongruencia,puesdenohaberla,deconstituirunconjuntodeargumenta-cionesinconexas,sinrelacióndecausalidad,nosepodríancolegirlasrazonesrealesdelaproduccióndelactoy,portanto,noestaríamosenunamotivaciónadecuadaalospostuladosdeunEstadodeDerecho.

Esverdadqueelartículo54LRJAPPACsóloexigelamotivaciónparaunaseriedeactos.Sinembargo,comoyaseñalamosconanterioridad,lamotivacióngeneralesexigibleatodoslosactosadministrativosenelEstadodeDerecho,sinperjuiciodequeendeterminadoscasos,debidoasuespecialrelevancia,trascendenciaorela-ciónconlosciudadanos,éstadebaserespecialmentecuidadosa.Encualquiercaso,lapropia jurisprudencia,dados lostérminostanampliosenqueestáredactadoelartículo54LRJAPPAC,nohatenidoempachoalgunoenadmitirenque,efectiva-mente,lamotivacióneslareglageneraltalycomoasíhamanifestadolasentenciadelTribunalSupremode11dediciembrede2002.

Enprimerlugar,segúnelpreceptoquecomentamos,handesermotivados“losactosquelimitenderechossubjetivosointereseslegítimos”.Larazónesobviapuestoque estamos ante actos administrativos desfavorables para los ciudadanos. Comohan señalado GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, la motivación seexige,enestesupuesto,atodoactoadministrativoquesupongaunalimitaciónalaactividaddeladministradoquenoestuvieraprohibidaoqueestuvieracondicionadaalaadopcióndelacto.Setratademotivacióndeactos,nodenormas,ydeactosquelimitenderechossubjetivos,nodeactosdelimitadores,talycomohaentendidolasentenciadelTribunalSupremode8dejuniode1999.

Ensegundolugar,elartículo54LRJAPPACserefierealos“actosadministrativosqueresuelvanprocedimientosderevisióndeoficio,recursosadministrativos,recla-macionespreviasalavíajudicialyprocedimientosdearbitraje”.Esdecirsetratadeactosquetienenespecialtrascendenciaporestarllamadosaresolverprocedimientosderevisióndeoficio,procedimientosenlosqueeslapropiaAdministraciónquienhadecidosometerunactoperfectoarevisiónporentenderquepodríaincurrirennulidaddeplenoderechooenanulabilidad.Igualmente,esejerciciodepoderdis-crecional,laresolucióndeunrecursoadministrativo,comotambiénlosonlosactosqueresuelvenlasreclamacionesprevias.EntodosestoscasosnosencontramosanteunafuncióndenaturalezajudicialdelaAdministracióny,porello,parecerazonableexigir lamotivaciónaunactoadministrativoquedirimecontroversiasoresuelve


conflictosjurídicos.Enefecto,enestoscasos,laformaderedactarelactotieneungranparecidoconunasentencia.Lossupuestosdehechoylosfundamentosdede-rechoconducen,atravésdelarazónylalógica,aundeterminadopronunciamiento,queencasodedesestimacióndelapretensióndelrecurrente,debeserconveniente-menteargumentado.

Entercerlugarnosencontramosconlosactosqueseseparandelcriterioseguidoenactuacionesprecedentesodeldictamendeórganosconsultivos.Laexigencialegaldemotivaciónenestoscasosnoreclamademasiadoscomentariosyaqueenestossupuestosenlosqueladecisiónadministrativaseapartadelprecedenteodesconocelosinformesdeórganosconsultivos,elesfuerzoderacionalidaddebesermayorparaexplicarelsentidodedichoactoadministrativo.ElTribunalSupremohadejadobienclaroqueenloscasosderenovacióndeconcesionesdedominiopúblico,comose-ñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,concurretalobligaciónlegal.Así,porejemplo,lasentenciade24defebrerode1999diceque“losactosoriginariosimpugnadosdebieronsermotivados,porqueesaquiebradedeanterioresrenovacio-nessignificabadareltrasteconelcriterioseguidoenactuacionesprecedentes”.Lajurisprudenciatambiénhaexigidoquesemotivenlosactosdetrámitequeintegranelprocedimientoyqueseseparandelmantenidoenotrosactosanterioresodeórga-nosconsultivos(sentenciadelTribunalSupremode5deoctubrede1988)asícomoelcasodelactoqueseapartadelapropuestaderesolución(sentenciadelTribunalSupremode29deseptiembrede1988).Elvalorjurídicodelprecedenteadministra-tivoesextraordinariamenteimportanteporquelatareaadministrativaesunatareareiterada,conocidaporlosciudadanosy,desdeestepuntodevista,previsible.Ende-terminadoscasos,siconcurrenciertascircunstancias,seactúasiempreenelmismosentido.Si,repentinamente,enestossupuestos,sequiebralaconfianzalegítima,labuenafedelosciudadanosenlaracionalidaddelaAdministraciónsinexplicación,entramosdellenoenelprocelosomundodelaarbitrariedadylasubjetividadque,comossabemos,seencuentranenlasantípodasdelEstadodeDerecho.

En cuarto lugar, la LRJAPPAC extiende la motivación a los acuerdos de sus-pensión, cualquieraque seaelmotivodeésta.Tambiénes lógicoqueunacuerdoadministrativoqueresuelveunincidentedeparalizaciónprovisionaldelosefectosdeunactoadministrativoseaobjetodeunamotivaciónesmerada.Efectivamente,enestoscasosseventilanadamenosquelasuspensióndelaejecutividaddeunactoadministrativo, ladetenciónprovisionalde losefectosdeunactoquesepresumequehasidodictadodeacuerdoconlapresuncióndelegitimidadylegalidad,conlapresuncióndequeestáinspiradoenrazonesdeinterésgeneral,deahísufuerzadeobligar.Ysilaejecutividad,comoexpresióndelaautotutelaadministrativasefundasobre la presunción de interés general que acompaña a los actos administrativos,cuandoestosvanaserretrasadosensuejecutividad,es lógicoquetaldecisiónsemotivesuficientementeenrazonesdeinterésgeneral.

Enquintolugar,tambiénhandemotivarselosactosdeaplicacióndelatrami-tacióndeurgenciaodeampliacióndeplazos.Esfácilcolegirqueelactoporelquesedeclaraunaexpropiaciónforzosaurgentedebaserespecialmentemotivado.Enel


mismosentido,cuandodeampliarunplazosetrata,igualmentehayqueexplicarporquésehace.EnestossupuestosenlosquelaAdministraciónejercepoderesespeciales,sicabe,lamotivaciónesmásrelevante.Podríaargumentarsequetalessupuestosson,porsuespecialnaturaleza,dediscrecionalidad.Ycomoelpreceptoqueanalizamosexigelamotivaciónentodaslasmanifestacionesdelaspotestadesdiscrecionalesad-ministrativas(letrafdelartículo54.1LRJAPPAC)sepodríaconcluirqueestesupuesto,comootrosdelprecepto,nohacefaltaporredundantes.Escierto,peronoloesmenosquesiendolamayorpartedelosactosdiscrecionales,quesehagaunamenciónalosmásimportantesnoafectaalrégimengeneraldelartículo54.1LRJAPPAC.Enestossupuestos,lamotivación,dadoquenosencontramosantepoderesdiscrecionales,ha-brádevenirfundada,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,en razones de interés público. Es lógico puesto que, por ejemplo, la declaración deemergenciadeunacontrataciónadministrativavendráaconsejadaporrazonescon-cretas, detalladas, de interés público. Igualmente, la ampliación de un plazo en undeterminadoprocedimientohabrádeatenderaexigenciasconcretasdeinterésgeneral,puesdelocontrarioparecieraquenotendríasentidotalmedida.

Ensextolugar,elartículo54.1LRJAPPACserefieregenéricamentealamotivacióndetodoslosactosquesedictenenelejerciciodepoderesdiscrecionales.Silamotiva-ciónhadeserlareglageneraldeacuerdoconlaexigenciaconstitucionaldeservicioobjetivoal interés general, cuando se tratadeactos en losque laAdministracióndisponedeunámbitodelibreapreciacióntalobligaciónesmayorydeunaalcancemasconcretoyespecífico.Lamotivaciónseexpresaenelactoadministrativoatra-vésdelaexteriorizacióndeloscriteriosenlosquebasasuconfeccióndeacuerdoconlasexigencias,concretasyespecíficas,delinterésgeneral.Puesbien,siresultaquelosactosdiscrecionalesnoestuvieransuficientementemotivados,estaríamosenelreinodelaarbitrariedad.ArbitrariedadqueestáprohibidapornuestraConstituciónporqueenelEstadodeDerechosesustituye,concaráctergeneral,lasubjetividadenelejerciciodelpoderporlaobjetividad,lairracionalidadporlaracionalidad.

Ensentidoamplio,lasentenciadelTribunalSupremode1dejuniode1999esbienclaracuandosostieneque“ladiscrecionalidad,encualquieradesusvariantes,partedelaposibilidaddeelegirentreunmayoromenorabanicodeopcioneso,siseprefiere,resultaquesuejerciciopermiteunapluralidaddesolucionesjustas,odeop-tarentrealternativasque,engeneral,seanigualmentejustasdesdeelpuntodevistadelDerechoo,talvezmejor,razonables,desdeelmismopuntodevista,porloqueelejerciciodelapotestaddiscrecionalpresuponeunaopciónentrevariasposibles,yunarazonabilidadenunmarcosocio-culturaldeterminado,peroprecisamenteporello,ladecisióndiscrecionalexige,comoinseparabledeella,lamotivación,queesloquegarantizaquesehaactuadoracionalmenteynoarbitrariamente,ylaquepermi-teunadecuadocontroldelosactosdiscrecionales,exigiéndoseasíunamotivaciónsuficiente,quealmenosexpreseapoyoenrazonesquepermitanconocercualeshansidoloscriteriosesencialesfundamentalesdeladecisión(STC14/1991),fórmulauntantovagasisequiere,peroquetienelaventajadepodermedirsecasoporcasosisecumpleonoconlasuficiencia”.


Ladiscrecionalidaddelactonuncaesabsolutaototal,puessiemprehabráalgúnelementodenaturalezareglada,procedimentaloformal.Enestoscasos,lamotiva-ciónhabrádecircunscribirseaesazonadediscrecionalidad,demaneraquelaluzseproyectesobrelasrazonesinternasencuyavirtudlaAdministraciónhaoperadoenesaáreadelibredisposicióndequedisfrutaenalgunoscasosconelfindeservirobjetivamenteelinterésgeneral.ComohaseñaladotambiénelTribunalSupremoensusentenciade3defebrerode1998,laAdministraciónpúblicacuandoprocedeenelmarcodeladiscrecionalidad“hadeapreciaryconsiderar,conadecuadapondera-ciónysupuestoporsupuesto,losinteresespúblicosyprivadospuestosenjuegoylosdemáselementosde juiciorequeridospor lanorma,reflejandoconsecuentementeen laresolución,medianteunamotivaciónsuficienteycongruente(…) lascausasquedeterminencircunstancialmente,laconcesiónono(sobretodoencasodede-negación) de la licencia o autorización”. He aquí algunos conceptos que son bienrelevantesparacomprendermejorelalcancede lamotivación.Debehacersecasoporcaso.Nohayfórmulasdeestiloparamotivarlosactosporque,salvoqueestemosenpresenciadeactosenmasa,cadaactoescadaacto,ycadaactosehadictadoconarregloaunasdeterminadascircunstancias.Además,esmenesterquelaoperaciónjurídicademotivaciónsehagaconponderaciónydeformacongruenteconlasexi-genciasnormativasydeinterésgeneralquesiemprehandeestarbienpresentesentodaslascuestionesqueserefierenalactoadministrativoengeneral.

Lamotivaciónsegúnelartículo54LRJAPPACylajurisprudenciahadeser,comoya hemos indicado, suficiente y congruente. Suficiente para que los particularespuedanconocerfácilmentelasrazonesenlasqueseapoyólaAdministraciónpararesolverycongruenteconelinterésgeneralporquelaAdministraciónhadeservirsiempre de manera objetiva. Además, la jurisprudencia reclama de la operaciónde motivación un ejercicio jurídico de ponderación de intereses y, por supuesto,uncontrasteadecuadoconelcasoconcretodequesetrate.Esdecir,cuandonosencontramosantemotivacionesgenéricas,abstractas,quenohacenreferenciaal-guna,oinsuficiente,alcasoconcreto,nosencontramosantemotivacionesquenocumplenlosmínimosexigibles.Aveces,laAdministraciónrecurreafórmulasdeestilopreviamenteelaboradasparaintentarcumplirconlamotivación.Salvoquesetratedecasosidénticos,lológicoesquecadacasosetrateindividualmenteyquetambiénindividualmenteseprocedaalamotivacióncorrespondiente.

Enséptimolugar,el legisladordisponequehabrándemotivarselosactosquedebanserloenvirtuddelascorrespondientesdisposicioneslegalesoreglamenta-rias.Y,enelpárrafosegundodelartículo54encontramosunareferenciaexpresaalamotivaciónenloscasosdeactosqueresultandeprocedimientosselectivosydeconcurrenciacompetitiva,encuyocaso“handequedaracreditadosenelproce-dimientolosfundamentosdelaresoluciónqueseadopte”.Enestossupuestos,esevidentequeelalcanceylaextensióndelamotivaciónseránbiendiferentedeloscasosnormalesuordinarios.Porejemplo,enuntribunaldeseleccióndepersonalalserviciodelaAdministraciónpública,lamotivaciónserealizaenvirtuddeloscri-teriospreviamenteestablecidosproyectadossobrelosejerciciosdecadaopositor.Así,


lamotivaciónresultarádelasnotasocomentariosdelosmiembrosdelTribunalque se recogerán en las actas de las sesiones y, también, de las anotaciones querealizan loscitadosmiembrosdel tribunaldeselecciónenrelacióncon lasdife-rentes intervencionesde loscandidatos.De locontrario,sinoseacreditaran lasrazonesde lasdecisionesdelTribunal,aunquehayansidoexpresadasoralmenteenlasdeliberaciones,antelostercerosointeresadosenelprocedimiento,seestaríaprocediendoenunmarcodeoscuridad,misteriooenigmaquechocafrontalmenteconlospostuladosdelEstadodeDerechoyqueprecisamentelamotivacióndelosactosadministrativospretendecombatir.

Enestesentido,elTribunalSupremohaentendido,porsentenciade29demayode2001,que“laAdministraciónhadeexpresarlasrazonesqueleinducenaotorgarpreferencia a uno de los solicitantes frente al resto de los concursantes, haciendodesaparecerasícualquieratisbodearbitrariedadypermitiendo,almismotiempo,queelnobeneficiariopuedacontradecir,ensucaso,lasrazonesmotivadorasdelactoyelórganojudicialapreciarsihaactuadoonodentrodeloslímitesimpuestosalaactividaddelospoderespúblicos”.Además,“laexigenciademotivaciónnopuedesersuplidaporlasimplefijacióndepuntuaciones(…),contalexigencianosetratadesustituirelcriteriotécnicodelaAdministración,sinodeconocerenquéhaconsisti-doésteycualeshansidolosdatosdeterminantesdeladecisión”.Enestossupuestosenquelafundamentacióndeladecisiónsehaceenfuncióndepuntuacionesocalifi-caciones,talespuntuacionesocalificacioneshanderealizarseapartirdeloscriteriospreviamentedeterminadosquesonaplicadossobrecadaunode losconcursantes,sinqueseasuficiente lameraexposiciónde lasnotascorrespondientessinsopor-temotivador.Másbien,esmenesterque talescalificacionesopuntuacionesesténfundadassobredeterminadasanotacionesoglosasdelosmiembrosdelTribunaldeselección,quenormalmenteconstaránenlasactasdelasreunionesdeliberativasyquesecontendránenelexpedientedelcorrespondienteconcursouoposición.

UnavezanalizadalamotivacióndelosactosadministrativosvamosaestudiarloqueBOCANEGRAdenominacondiciones formalesdevalidez,queserefierena larelaciónentreelacto,lanormaylaley.Esdecir,elactotraecausadelapotestadreglamen-tariayésta,asuvez,delpoderlegislativo.Elartículo103delaConstituciónespañola,comobiensabemos,disponequelaAdministraciónoperacon“sometimientoplenoalaleyyalderecho”.ConelloquieredecirsequelaactuaciónadministrativahadeestardeacuerdoconlasleyesyconlosprincipiosgeneralesdelDerecho.

Deacuerdoconelsistemadefuentes,enparteanalizadoenelTomoprimero,lapotestadreglamentaria,causadelaactuaciónadministrativaordinaria,asuvezvienejustificada,vienehabilitada,atravésdelcorrespondientereglamento,enunaleyprevia.Deestamanera,aunqueseaporvíaindirecta,esverdadquelaactuaciónadministrativaesunaactividadquetraecausadellegislador.Unactoadministrativosedictaporqueelreglamentodelquetraecausaesejecucióndeunaley,porloque,efectivamente,losactosson,debenser,prolongacionesdelaleyatravésdelanormaparaloscasosconcretos.


Como dice BOCANEGRA, la primacía del principio de legalidad implica,también,que todoactoadministrativohayadecumplircontodasycadaunadelas normas jurídicas que configuran el Ordenamiento jurídico en el momentoen que sea dictado por el órgano administrativo competente. En este sentido, laAdministraciónactúasiempreenejerciciodepotestades.Potestadesypoderesquehandevenirexpresamenteprevistosenlaley,oquealmenos,siseguimoslatesisdelavinculaciónnegativa,nocontradiganlodeterminadoporlaley.Lospodereso potestades públicos son, por propia definición, abstractos o generales, concre-tándosealarealidadatravésdelosactosadministrativos.Esdecir,atravésdelosactosadministrativos, laspotestadesgeneranrelaciones jurídicasadministrativassingulares.Sinpotestades,sinpoderes,nohayactuaciónadministrativa.Sinleyes,no hay potestades. Por tanto, como sentencia BOCANEGRA, sin potestades, sinpoderes,laAdministraciónpúblicaordinariamentenopuedeactuar.Esposible,sinembargo,quelapotestaddedictaractosadministrativosvengadeunreglamento,deunanormaquelapropiaAdministraciónseproporcionaasimismaenejerciciodeesepeculiarfenómenodeautoatribucióndepotestades.Enloscasosenquetaloperaciónseproduce,selesionalareservadeleycuandotalpotestadreglamentariase produce al margen de la correspondiente habilitación legal previa tratándosedemateriasreservadasalaley,derechosfundamentalesporejemplo.Encasosdemateriasnoreservadasalaley,puedeseguirseelprincipiodevinculaciónnegativaporqueloqueporleynoestáprohibidoestápermitido.Elreglamentonuncapodrácontradecirlaley.Enunoscasos,materiasreservadasalaley,elreglamentonecesitahabilitaciónexpresaprevia.Enotros, loque se requiereesqueel reglamentonoinvadaenningúncasoelespacioalaley.

EnEspaña,comoesbiensabido,adiferenciadeloqueaconteceenFrancia,noexistenmateriasexpresamentereservadasalreglamento.Recordemos,enestesen-tido,queelpropioartículo62delaLRJAPPACdicequesonnulosdeplenoderecholas disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otrasdisposicionesadministrativasderangosuperior,lasqueregulenmateriasreservadasa la ley, y lasqueestablezcan la retroactividaddedisposiciones sancionadorasnofavorablesorestrictivasdederechosindividuales.

Elactoadministrativosuponeunaaplicacióndelanormaadministrativaalarea-lidad.Comolanormaadministrativatraecausadelaley,todoactoadministrativoesunasegundaderivacióndelaley.Eslamismaleyqueseproyectasobrelarealidadatravésdelacorrespondientenormaadministrativa.Siadmitimos,sinembargo,laperspectivanegativadelprincipiodelegalidad,entonceslofundamental,enlasma-teriasnoreservadas,seráquelanormaadministrativadecoberturanocontradigalodispuestoenleley.

Laslimitaciones,gravámenes,restriccionesoactosdesfavorables,enlamedidaenqueafectanaderechosfundamentaleshandevenirsiempresoportadosenunanormaconcobertura expresade la ley, conhabilitación legal explícita.El artícu-lo53.1 de la Constitución es bien expresivo cuando dispone que los derechos ylibertadesreconocidosenelcapítulosegundodelpresentetítulovinculanatodos


lospoderespúblicos.Sóloporley,queentodocasohabráderespetarsucontenidoesencial,podráregularseelejerciciodetalesderechosylibertadesquesetutelarándeacuerdoconelartículo161.1.a)delapropiaConstitución.Portanto,laslimitacioneso restricciones de la libertad en vía administrativa han de contener siempre y entodocasolacorrespondientecoberturalegal.Porelcontrario,cuandoseadmitequelaactividaddelimitacióndelaslibertadesserealicealmargendelaley,entoncessepuededecirqueelsistemapolíticoenquetalcosaaconteceesunEstadopolicía,unEstadoautoritario.

EllegisladorhatenidotanclaraestacuestiónquequisoqueenlaLRJAPPACsees-tablecieraunacausaespecialdenulidaddeplenoderechodelosactosadministrativosenelartículo62alestablecerquelosactosquelesionenlosderechosfundamentalesaqueserefiereelartículo53.1delaConstitución,enefecto,seránconsideradosnulosdeplenoderecho.Noanulables,nulosdeplenoderecho,queeslamayorsancióndeinvalidezaquesepuedehaceracreedorunactoadministrativoilegal.

Encambio,sielactosedictasobrelabasedeunreglamentoquenorespetalaregladelasmateriasreservadasseráanulable,salvo,claroestá,queafecteaderechosfundamentalesoincurraenalgunodelossupuestosdelartículo62delaLRJAPPAC.La norma habilitante es presupuesto necesario para la existencia de los actos. Lanecesidaddelaadecuacióndelactoalanorma,diceBOCANEGRA,esunaexigenciadequeelactoseacomodealfinpúblicoperseguidoporlanormaqueatribuyóalaAdministraciónlapotestaddedictaractodeaplicaciónalarealidad.Enrealidad,lapresunciónde interésgeneralquedescansaen laesenciamismadelquehaceryactuaradministrativoseexplicaporquelapotestaddedictaractosadministrativosesconsecuenciadelanecesidaddeaplicaralarealidadunanormaadministrativa.Comotodanormaadministrativa,todoreglamentoserealizaparaelmejorservicioobjetivoalinterésgeneral,demaneraquelosactosconcretosdeaplicaciónquellevaacabolaAdministraciónhandedisfrutarnecesariamentedelamismacondiciónquelanormadelaquetraencausa.

Esta presunción, que trae causa de la especial posición jurídica que histórica-mentesehareservadoalaAdministraciónpública,essinembargo,susceptibledeabusos por su propia abstracción. Por eso, cada vez va siendo más razonable quesi laAdministraciónquierehacerusodesuspotestadesespecialesconcretelasra-zonesdeinterésgeneralquemotivantalactuación.Así,deestamanera,siseexigeesta condición previapara el ejercicio de potestades especiales que trascienden laposiciónjurídicapropiadelosciudadanos,esprobablequeelusodelospoderesypotestadesexorbitantessereduzcanotablementey,entodocaso,cuandosepretendasuejercicio,sepuedareconduciraparámetrosdelógicayracionalidad.

Efectivamente,laadecuacióndelaactividadadministrativaalinterésgeneralesunaobligaciónconstitucionalmenteimpuestaalaAdministración,pueséstahadeservirconobjetividadlosinteresesgenerales.YeseservicioalinterésgeneralhadesergarantizadoporelOrdenamiento,demaneraque laactuaciónadministrativaparafinesdeinterésprivadooinclusoparafinesdeinteréspúbliconoprevistosenlanormasedenominatécnicamentedesviacióndepoder.Desviacióndepoderqueel

Primera parte �1

artículo70delavigenteLeyreguladoradelajurisdiccióncontenciosoadministrativadefinecomolaejecucióndepotestadesadministrativasparafinesnoprevistosenelOrdenamientojurídico.

Ladesviacióndepoder,apesardequeensímismaconstituyeunaclaracontra-vencióndelaesenciamismadelaAdministración,tienelasancióndelaanulabilidad,nodelanulidaddeplenoderecho.Asíloseñalaelartículo63.1delaLRJAPPACaldisponerque“sonanulableslosactosdelaAdministraciónqueincurranencual-quierinfraccióndelOrdenamientojurídico,inclusoladesviacióndepoder”.

El artículo 103 de la Constitución, como sabemos, somete la actuación de laAdministración,cualquieraqueseasunaturaleza,alaleyyalDerechoplenamente.Esdecir,elconstituyentequisodejarbienclaralasujecióntotaldelaAdministraciónalaleyyalDerecho.Ciertamente,lasujeciónalDerechoserealizaenbuenamedidaatravésdelosprincipiosgenerales,fuentesdelDerechoqueademás,comoestudiamosenelTomoanterior,constituyeneloxígenoquedebenrespirarlasnormasparaqueéstascumplanconlafinalidadpropiaquelesatribuyeelOrdenamientojurídico.

En efecto, el sometimiento a los principios generales constituye un afinadosistemadecontroldelaactuaciónadministrativaque,deestamanera,aseguraquetalactividadhabrádeajustarseaprincipiostanrelevantescomoeldeproporcio-nalidad,racionalidad,confianzalegítima,buenafe,actospropios,congruenciaycoherencia,realidadytantosotrosque,deconstrucciónjurisprudencial,ayudansobremanera a que la actuación administrativa se encuentre en todo momentosujetaalaleyyalDerecho.

JuntoalosprincipiosgeneralesdelDerecho,principiosqueexpresanlacentra-lidaddelapersonaysudignidadcomoelementoscapitalesdelEstadodeDerecho,la funcionalidad de losderechos fundamentalesde lapersona, artículo53.1de laConstitución,esdetalcalibrequevinculanlaaccióndelosPoderespúblicos.Estavinculación,másalládesucontenidonegativo,implicaquelasAdministracionespú-blicashandesersensiblesalaefectividaddelosderechosfundamentalescumpliendosutareadeejecucióndelasleyesylasnormashaciendoposiblequeenlosdiferentessectoresdelaactividadadministrativalosderechosfundamentalesdelaspersonasseanfacilitadosypromovidos.Enestesentido,laletrayelespíritudelartículo9.2delaConstituciónesbiensignificativaenlamedidaqueatribuyealospoderespúblicosunafuncióndepromocióndecondicionesparaquelalibertadylaigualdaddelaspersonasydelosgruposenqueseconstituyanseanrealesyefectivas.Estemandatoconstitucional,analizadoeneltomoanterior,esespecialmentegraveenmateriadepolicíaadministrativa,enlaactividadadministrativadelimitacióny,porsupuesto,enelejerciciodelapotestadsancionadoradelaAdministraciónpública.

Desdeelpuntodevistadelcontenido,ellegisladoresbienexplícito.Enefecto,elartículo53.2de laLRJAPPACseñalaque“elcontenidode losactosseajustaráalodispuestoporelOrdenamientojurídicoyserádeterminadoyadecuadoalosfinesaquéllos”.Esdecir,losactoshandeteneruncontenidoconcreto,real,reali-zableyadecuadoalinterésgeneralprevistoenlanormaquedefinelapotestaddeconfeccióndelosactosadministrativos.Nosencontramos,pues,denuevoanteel


interésgeneral,ahoraporlavíadelcontenidodelosactos.Setrata,pues,deunanuevavueltadetuercaqueelOrdenamientoestableceparaasegurarqueelservicioobjetivoalinterésgeneraldelquetratalaConstituciónestépresenteentodoslosrequisitosdelactoadministración,tambiénenloqueserefierealcontenido.Porotraparte,desdelaperspectivadelanulidad,elartículo62LRJAPPACdicequesonnulosdepenoderecholosactosadministrativosquetenganuncontenidoimposi-ble”.Portanto,a“sensucontrario”,losactoshandeserposibles,handeteneruncontenidosusceptibledepoderserllevadoaefecto.

El acto administrativo ha de ser posible, determinado y adecuado al interésgeneral previsto en la norma administrativa. La imposibilidad de contenido, seafísicao jurídica,planteaelproblemade la inexistenciadeactoenestos casosenlugardelanulidad.ComoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,sirealmenteexisteimposibilidad,lebastaráalsujetoobligadoconresistirsealcum-plimientoyaquelaAdministraciónnopodráhacerloefectivoatravésdelosmediosordinarios de ejecución forzosa por obvias razones. Sin embargo, si tenemos encuenta,señalanestosautores,quepartiendodeconsiderarerróneamenteposibleloqueesimposible,podríaplantearselaindemnizacióndeperjuicios,yantelaobsti-nacióndelostitularesdelosórganosadministrativos,podríanutilizarseextremosrecursoscoactivosparaintentarelcumplimientodeloqueesimposiblecumplir,por loquenoestádemássuinclusiónentre loscasosdenulidad,afindepoderutilizartodoslosremediosqueelOrdenamientoarbitrafrentealosactosilegales.Latesisdelainexistenciayaseñalamosconanterioridadquepuedeserútildesdeunpuntodevistafenomenológicoperodesdelaperspectivadeladefensajurídicaantelascausasquelaproducenesmejorymásútillateoríadelanulidaddeplenoderechodelactoadministrativo.

ElTribunalSupremohaentendidoque losactosson imposiblescuandoexisteindeterminación en su contenido puesto que mal se puede cumplir lo que no sesabe como cumplir (sentencia de 9 de mayo de 1985). También la jurisprudenciahaentendidoqueestamosanteunactodecontenidoimposiblecuandoelactover-sa sobre la ejecución de una obra que ya estaba realizada (sentencia del TribunalSupremode21dejuniode1994).Ensentidomásgeneral,ladoctrinadelaidentidadentreimposibilidadeindeterminacióndelcontenidolaencontramosenlarecientesentenciadelTribunalSupremode19demayode2000cuandoseñalaquesonactosde contenido imposible aquellos “queencierranunacontradicción internaen sustérminos por oponerse a las leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente seconsidereinsuperable”.Enefecto,laimposibilidadmetafísica,físicaojurídica,lastres,handeenglobarse,ensentidocontrario,enelconceptode imposibilidaddelartículo62.1c)dellaLRJAPPAC,quesancionaconlanulidaddeplenoderecholosactosadministrativosdecontenidoimposible.

Alahoradeanalizarelobjetodelactoadministrativohemosdetenerpresente,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,queelactoadminis-trativohadetenersiempreunobjetolícito.ElproblemadetalcaracterizacióndelobjetodelactoestribaenquetalnotanolaencontramosenlaLRJAPPAC,loqueno


esobstáculoinsalvableporquesientendemosquelalicitudequivale,comoparecenargumentarestosautores,alaadecuaciónocongruenciadelcontenidodelactoconlosfinesdeinteréspúblicoquelopresiden,entoncesnohaymayoresproblemas.EnestesentidodeconformidaddelactoconelOrdenamientojurídico,deadecuaciónalosfinesdeinteréspúblicoquelojustificanpodemosafirmarqueelobjetodelactoadministrativohabrádesersiemprelícito.

Esta adecuación de la actividad al Ordenamiento jurídico al Ordenamientojurídicoesconsecuencia,porunaparte,delaobjetividadquehadepresidirelfun-cionamientodelaparatoadministrativo,y,porotra,delsometimientoalaleyyalDerechoconquedebeproceder.Poreso,deacuerdoconelartículo53.2LRJAPPAC,el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el Ordenamiento jurídicoy será determinado y adecuado a los fines de aquellos. Además, según el artícu-lo62.1.f)delaLRJAPPAC,sonnulosdeplenoderecholosactosexpresosopresuntoscontrariosalOrdenamientojurídicoporlosqueseadquierenfacultadesoderechoscuandosecarezcadelosrequisitosesencialesparasuadquisición.SilainfraccióndelOrdenamientojurídicoesordinaria,entoncesnoshallaríamosanteunsupuestodeanulabilidadprevistoenelartículo63deestaLey.

Siatendemosalgradodeinvalidezenquepuedeincurrirunactoadministrativoilícito,siguiendoaGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,podemosdistin-guirentreilicitudordinaria,nopenaleilicitudpenal.

Enelcasodelailicitudpenal,elartículo62.1.d)delaLRJAPPACdeterminaqueenestoscasos,comoesobvio,estamosanteunsupuestodenulidaddeplenoderechodelosactosadministrativos:“sonnulosdeplenoderecholosactosqueseanconsti-tutivosdeinfracciónpenalosedictencomoconsecuenciadeésta”.Esdecir,todoslosactosqueseanconstitutivosdeinfracciónpenal,delitosofaltas,seránnulosdeplenoderecho.

Lacalificacióndeilícitopenalquepuedemerecerelcontenidodeunactoadmi-nistrativonoespropiadelajurisdiccióncontenciosoadministrativatalycomosededucedelartículo4delaleyreguladoradelajurisdiccióncontenciosoadministra-tivade1998.Talcondicióndelactohadeserdeclaradaporelordenjurisdiccionalpenaltalycomo,asuvez,señalaelartículo9.3delaLeyOrgánicadelPoderJudicial.Siendoesto así, ¿cuándo podríaprocesalmentehacerse valer tal causade nulidadde pleno derecho de los actos administrativos? Ciertamente, una vez que hayarecaídosentencia firmeenelcorrespondienteprocesopenalesposiblesolicitar lanulidaddeplenoderechoenlajurisdicciónadministrativa.Además,comoafirmanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,enlossupuestosdeprevaricación,cohecho…uotramaquinación fraudulenta,el interesadopodrá,apartede incoarelprocedimientoderevisiónreguladoenelartículo102LRJAPPAC,interponerelrecursoderevisiónreguladoenelartículo118.1.4delaLRJAPPAC.

Algunos autores como XIOL, GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARROadmiten que el único caso en que podría admitirse la declaración de nulidad deplenoderechodeunactoadministrativosinunapreviacondenapenal,seríaaquelenelquesehubieraproducidoporlajurisdicciónpenalunasentenciaabsolutoria


porfaltadeculpabilidaddelagenteenlaquesedeclaraselaantijuricidadpenaldelaconducta,puesparecerserprecisamenteesteelementoynolaculpabilidad,aquelalqueatiendelaLRJAPPACalconfigurarelsupuesto.

Encasodeilicitudnopenal,atenordelodispuestoenelartículo63LRJAPPAC,eldelaanulabilidad,éstaserálaconsecuenciajurídicadetalesactos.Ordinariamente,lasinfraccionesdelOrdenamientoenquepuedanincurrirlosactosadministrativos,salvolossupuestosextremadamentegravesenqueprocedelanulidad,debencalifi-carsedeanulabilidaddeacuerdoconelcitadoartículo63LRJAPPAC.ComodicenGONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, cualquiera que fuera la normainfringidaylamodalidaddelainfracción,elactoseráanulable,nonulodeplenodederechoniirregular.

Juntoalosrequisitossubjetivoyobjetivodelosactosadministrativos,ladoctrinasuelereferirsetambiénalacausayalfin,avecescomoconceptosdiversos,avecesidentificándolos.Enrealidad,lacausadeunactoadministrativonodejadeserunacircunstanciadeinterésgeneral,unadeterminadanecesidadpúblicaqueprovoca,alamparodelacorrespondientenorma,queasuveztraecausadelapertinenteley,unaproyecciónoaplicaciónconcretadelinterésgeneralalarealidad.Desdeestepuntodevista,GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROafirmanquelacausadelosactosadministrativossenospresentacomoelinteréspúblicoasatisfacerenelcasoconcretoyrepresentaelfinobjetivohaciaelquehadeactuarlaAdministraciónencadaunadesusconcretasdeterminaciones.Causaeinteréspúblicoconcretoseiden-tifican,deformaymaneraquedesdelateoríadelacausaenelactoadministrativoodesdelaperspectivateleológicaofinalista,deloquesetrataesdegarantizarque,enefecto,entodoactoadministrativoexistaunatendenciaomisiónencaminadaasatisfacerelinteréspúblicoenlaconcretarealidadsobrelaqueseproyectaelcorres-pondienteactoadministrativo.

¿Es lo mismo causa que motivación? El profesor SEBASTIÁN MARTÍN-RETORTILLOseñalóquelosmotivosdelosactosadministrativosnosonsinolasvariasrazonesmásomenosremotasoinmediatasqueimpulsanel“itervoluntatis”delagenteyqueensuúltimodesarrollo,paraqueelactoadministrativosealegítimo,debencoincidirconlacausa.

Enlaactividadadministrativa,comoyahemosseñalado,es fundamentalqueexistaarmoníaenrelaciónalfindeinterésgeneralquesehadeatenderenelcasoconcreto.Además,comosabemos,lapotestadenquesefundalacapacidaddedictaractosadministrativoshadeestarprevistaenlanormaquepermiteoposibilitalaacciónadministrativa.Puesbien,esapotestadtieneunaconcretafinalidadprevistaen la correspondiente norma habilitadora. Y a esa finalidad ha de ser atendida,comodiceelTribunalSupremoensusentenciade24defebrerode1998,atravésdelaconcretaactividadadministrativadeaplicacióndedichapotestad.Dichoenotrostérminos,“elcontenidodelosactosadministrativoshadesercongruenteyadecuadoconlosfinesquelojustifican”(sentenciadelTribunalSupremode12dejuliode2001).


La exigencia de adecuación del acto administrativo a los fines previstos en elOrdenamientoeselfundamentodelainstitucióndenominadadesviacióndepoder.Esdecir,siemprequeseejerciteunapotestadadministrativaparaunfindistintoalfijadoporelOrdenamientojurídicoestaremosanteunadesviacióndepodery,portanto,comoyasabemos,elactoadministrativoseráanulable.Ladesviacióndepoderseproducesiemprequelaactividadadministrativaseseparedelafinalidadpúblicaqueleesinherenteoque,siendopública,seseparedelafinalidadpúblicaprevistaenlanormaadministrativaquelesirvedecobertura.Enestesentido,elTribunalSupremohaseñaladoensusentenciade13demayode1994que“ladesviacióndepoder, como vicio determinante de la anulabilidad de los actos administrativos,constituyeelejerciciode laspotestadesadministrativaspara finesdistintosde losfijadosporelOrdenamientojurídico”.

Enmateriadedesviacióndepoderhayquetenerpresente,comohadeclaradola jurisprudenciadelTribunalSupremo,sentenciade4dediciembrede1991,que“esnecesariounactoaparentementeajustadoa la legalidad,peroqueenel fondopersigueunfindistintoalinteréspúblicoqueridoporellegislador.SepresumequelaAdministraciónejercesuspotestadesconformeaDerecho.Nopuedeexigirse,porrazóndesupropianaturaleza,unapruebaplenasobresuexistencia,nitampocofun-darseenmeraspresuncionesoconjeturas,siendonecesarioacreditarlaconcurrenciadehechosoelementossuficientesparaformarenelTribunallaconviccióndequelaAdministraciónacomodósuactuaciónalalegalidadperoconfinalidaddistintadelapretendidaporlanormaaplicable”.Lapruebadeladesviacióndepoder,comoesobvio,esexigida,conmásomenosrotundidad,porelpropioTribunalSupremo(sentenciasde29denoviembrede1986yde15demarzode1993).Enestesentido,lasentenciade12deenerode1998señalaqueexisteunadoctrinajurisprudencialconsolidadaencuyavirtudseflexibilizaelrigordelaexigenciadeunapruebaplenasobre la concurrencia de tal vicio (desviación de poder), al sustituirlo por la másmatizadadequeseacreditesuexistenciaentérminossuficientescomoparaqueelTribunalpuedallegaralaconviccióndequesehaincurridoenél.Enelmismosen-tido,lasentenciade20demarzode1988señalaque“ladesviacióndepodersuponeunánimopredeterminadodeutilizarlasfacultadesdelaAdministraciónconfinesdistintosdeloprevistoporlaley,deformaqueaquellaactuaciónseaarbitrariayquelapresunciónde legalidaddel actoexigeacreditarhechosoelementos suficientespara llevar al Tribunal a la convicción de que la Administración actuó en formadistintaalaprevistaenlanorma”.


v. Acto AdministrAtivo y normA AdministrAtivA

La relación entre acto y norma ha sido expuesta en términos generales, desde laperspectivadelreglamento,eneltomoanterior.Ahorainteresaanalizarestacues-tióndesdeelángulodelactoadministrativo.Enefecto,elprincipiode legalidad,yaestudiadoanteriormente,planteaelsometimientodelaenteraAdministraciónpública,yporellodetodasuactividad,alaleyyalDerecho.Elsometimientoalaleyimplicalasujecióndelaparatoadministrativoysuquehacertambiénalasnormasquesedictanpara laaplicaciónde la ley,normasqueprecisandelactoadminis-trativoparamaterializar“adpersonam”elcontenidodelaley.ElsometimientoalDerechoimplica,comoyaanalizamosenmateriadeprincipiosgenerales,laproyecciónde todoelconjuntodecriteriosdeDerechosobre laactuaciónadministrativademaneraquetambiéneloxígenoenelquesemuevanlasnormasy losactosde laAdministraciónseaeladecuadoalEstadodeDerecho.

ComoseñalaBOCANEGRA,todoactoadministrativodebecumplirconelcon-juntodenormasjurídicaspreviasqueformanelOrdenamientoenelmomentodesuconfección,incluidastambiénlasnormasdeDerechocomunitarioeuropeo,quecomosabemos,sondeaplicacióndirectadesplazandoalasnormasinternasqueconellascolisionen.

Enestepuntoesconvenienterecordarqueenvirtuddelprincipiodelegalidadenversióndevinculaciónnegativa, salvoenmateriasdereservade ley,comoporejemplo derechos fundamentales, la Administración puede dictar reglamentossiempreycuandonocontravengaolesionenlodispuestoenlaLey.Enestasmateriasnoreservadasa la ley los reglamentosdictadospor laAdministraciónpodránserdesarrolladosporloscorrespondientesactosadministrativos.

Tantosesigaladoctrinadela“positiveBindung”odela“negativeBindung”,vinculaciónpositivaonegativadelaAdministraciónallegislador,lociertoyver-dadesqueenelEstadodeDerecho laAdministracióndebeactuarsiempreenelmarcodelaspotestadesdequedisponequesonatribuidasporelOrdenamiento.LaAdministración, insisto,nopuedeenelEstadodeDerechoautoatribuirsepo-testadesporqueestásometidaalaleyyalDerecho.LaAdministraciónprecisadehabilitacioneslegislativasparaactuarcomoregla.Siseguimoslatesisdelavincu-laciónpositiva,entoncestendríamosqueafirmarquesiempreyentodocasohadeexistirunaleypreviaquepermitaactuaralaAdministración.Probablemente,estadoctrinaseademasiadorigurosademaneraquelatesisdelavinculaciónnegativaparece más razonable siempre, claro está, que la doctrina de la reserva de ley seinterpreteseveramente.

Laspotestadesadministrativashandeaplicarsesobrelarealidad.Paraello,laAdministración dicta los pertinentes actos administrativos que ordinariamenteacompañanlaposiciónjurídicadelaAdministraciónprevistaenlanormaadmi-nistrativa.Portanto,sielactotraecausadelanormayéstadelaley,almenosenmateriasreservadas, la potestad de dictar actos administrativos, en materias de reservalegal,estáamparadaporunanormaconrangodeley.Estaafirmaciónnosllevaa


preguntarnos:¿entoncesenloscasosdemateriasnoreservadas,laAdministraciónpuede dictar actos sin la correspondiente cobertura legal? Para contestar a estapreguntahayquetenerpresentequelaspotestadesadministrativas,entrelasqueseencuentraladedictaractosadministrativos,handeestarordinariamenteprevistasenlaley,porloque,desdeestepuntodevista,aunqueindirectamente,noquedamásremedioquesostenerque,enefecto,losactosadministrativostienensiempre,aunqueseademaneraref lejaygeneral,coberturalegal.

Los actos administrativos que limitan o restringen los derechos subjetivos ointereses legítimosde losciudadanossiemprehandecontarconamparo legalex-preso.Porunarazónbienobvia:desdeelprimerconstitucionalismodelsigloXIXseentendióquelosasuntosrelativosalaslibertadesyderechosinnatosdelaspersonasseríandelacompetenciadelLegislativo,porloqueenesasedeserádóndeseacometalatareadelaregulacióndeestascuestiones.ComoseñalaBOCANEGRA,ladoctrinaalemanahaentendidoque,ademásdeenestoscasos,tambiénesnecesarialacober-turalegalexpresaentodosloscasosdeactosdegravamenqueseproduzcanenelmarcodelasrelacionesespecialesdesujeción.

Perolareservadeleyvamásalládelosmerosactosdegravamen.Segúnladoc-trinaalemanaquerecogeBOCANEGRA,estatesisseaplicaatodosaquellosactosenlosqueelcontenidofavorablevieneasociadoaungravamensiempreycuandotal gravamenconstituyaalgomásqueunameracondiciónaccesoriaque tratedeasegurarelcumplimientodelosrequisitoslegalesalosquesisometelaventajajurí-dicadefinida.Paralosalemanesesclaroquetodoactodegravamenrequieredeleypreviasalvoqueelcontenidodelactodegravamenseasolounmedioparaasegurarqueelbeneficioseotorgaenlascondicioneslegalmenteestablecidas,sinimponeruncontenidonegativoadicional.

EnelDerechoespañol,atenordelodispuestoenelartículo53.1delaConstitución,todos los actos administrativos, sean limitadores o favorables a los ciudadanos,si afectan de forma esencial al desarrollo de los derechos fundamentales, han decontarconlapertinentehabilitaciónlegal.Siestamosdeacuerdoenqueelrégimenjurídicodelosderechosfundamentalesdelapersonaesunodelospuntoscentralesdelsistemaconstitucional,eslógicoquesudesarrolloytodoloquepuedaafectar,deunauotramanera,asuejercicioporlosciudadanos,debatenercoberturalegalo,almenos,estardeacuerdoconlosprincipiosgeneralesdeDerecho,siesqueporalgunarazón,quetodopuedeser,ellegisladorsiguedictadospropiosdeuninter-vencionismoirracional.Sisedejaraenmanosdelaspotestadesadministrativaslaregulación,porejemplo,delascondicionesdeejerciciodelosderechosfundamenta-les,estaríamosposibilitandoqueelpoderejecutivo,encualquiermomento,apartirdelastécnicasdelapolicíaadministrativa,seconviertaenunpoderautoritario,enunpoderarbitrario.

Losactosadministrativos,envirtuddelartículo103de laConstitución,estánsometidos,ademásdealaley,alosprincipiosgeneralesdelDerecho.Portanto,lasconsideraciones efectuadasenel tomoanteriorconrelacióna la relevanciade losprincipios en relación con el Derecho Administrativo son de general aplicación a


los actos administrativos en cuanto son elementos centrales y vertebradotes delsistemajurídico.Enestesentido,comoseñalaBOCANEGRA,enestamateriadelosprincipios,hayquetenerpresentequesegúnelartículo9.1CEtambiénlospoderespúblicosestánvinculadosa laConstituciónyal restodelOrdenamiento jurídico,por loque también losactosadministrativoshanderespetar losderechos funda-mentalesdelapersona.Ynosólorespetarlos,sinodeacuerdoconlosartículos9y53delaConstitución,lasAdministracionespúblicashanpromoverlosyfacilitarsuejercicioefectivoensuquehacercotidiano.Estanta,obviamente,laimportanciaquetieneelsometimientodelaactuaciónadministrativaalosderechosfundamentales,que laprimeracausadenulidaddeplenoderechode losactosadministrativosesprecisamentelalesióndelosderechosfundamentalessusceptiblesdeamparocons-titucional,talycomoprescribeelartículo62.1.a)delaLRJAPPAC.

Uno de los principios generales de mayor aplicación en materia de actosadministrativos es el principio de proporcionalidad, principio que, como señalaBOCANEGRA,implicaqueelactodebeseradecuadoalosfinesquepersigue,estoes,queseaidóneo,necesarioyqueguarderelaciónconelfinpropuesto.Dealgunamanera,esteprincipiojurídicoestáprevistoenelartículo103delaConstitucióncuandosedicequelaAdministraciónsirveobjetivamenteelinterésgeneral,oenel artículo 106 CE cuando se señala que los Tribunales, además de controlar lalegalidaddelaactividadadministrativaylapotestadreglamentaria,tambiénfisca-lizanjurídicamenteelsometimientodelapropiaAdministraciónalosfinesquelajustifican.Portanto,elprincipiodecongruenciatienerespaldoconstitucional.Laproporcionalidadserefiere,másbien,alaactuaciónadecuadaalfinprevistodelamaneramenosgravosaposibleparaelparticular.

vi. lA eficAciA de los Actos AdministrAtivos

Connopocafrecuenciaseconfundenactosválidosyactoseficaces.Lacausadetalidentificación,sedebe,entreotrasrazonesaquedoscategorías jurídicastancen-tralesdelateoríadelosactosjurídicoscomovalidezyeficaciaseutilizannopocasvecescomosinónimas.Avecessedicequeunactoinválidoesineficazoqueunactoineficazsiempreesinválido,algoquecomointentaremosexponerenesteepígrafenoes,nimuchomenos,así.

Enefecto,mientrasquelavalidezsemueveenelmundodelosrequisitosnecesarioseimprescindiblesparaqueunactoadministrativoseaviableparaelOrdenamientojurí-dico,laeficaciasecircunscribealreinodelasconsecuenciasjurídicasdelosactos.EnelcasodelavalidezestamoshablandodelaplenaconformidadaDerechoyenelsupuestodelaeficaciaestamostratandosobrelaproyeccióndelosactosadministrativos.

ElTribunalSupremo,ensentenciade7dejuniode1984haseñalado,enmateriadevalidezyeficacia,queambosconceptossondistintos,suponiendolaprimeralaconcurrenciaenelactodetodosloselementosquedebenintegrarlosegúnlosrequi-sitospropiosdecadacasoylacompetenciadelórganoquelopronunció,gozandoinclusodeunapresunción“iuristantum”,entantoquelaeficaciaesloqueelpropio


artículo57LRJAPPACcondicionaenciertossupuestos,comoenelestarsupeditadalanotificaciónalinteresado.

ComoseñalaBOCANEGRA,esconvenientedistinguir,dentrodelaeficaciadelosactosadministrativos,unadimensióninternayotraexterna.Ladimensióninternase refiere a la obligatoriedad jurídica inherente a todo acto administrativo válido,a todo acto administrativo confeccionado de acuerdo con las reglas del DerechoAdministrativo.Estamos,podríadecirsedealgunamanera,ante laeficaciaenpo-tencia.Ladimensiónexterna,por suparte, se refierea lasconsecuencias jurídicasconcretas,reales,queseproducentraslapertinenteyoportunanotificaciónopubli-cacióndelactosegúnloscasos.Paraeldestinatariodelacto,ésteesrealyconstruyelarelaciónjurídicaconcretadesdelanotificaciónopublicación.Esmás,losplazosdevigenciadelactoempiezanacontabilizarsesiempreapartirdelanotificaciónodelapublicación,segúnproceda.

La eficacia interna, obligatoriedad genérica del acto para Administración ydestinatarioodestinatarios, y la eficaciaexterna, consumaciónde lasconsecuen-cias jurídicas, se producen de modo simultáneo con la notificación publicaciónal interesado o interesados. Sin embargo, en ocasiones esto no ocurre así porquees posible, por ejemplo, que el contenido del acto se condicione al transcurso deunplazodetiempo,auntérmino.Enestecaso,elactoadquiereeficaciaexterna,debiendoserimpugnadosisepretendeevitarsufirmeza.Esdecir,elcontenidodelacto,susefectosjurídico-materiales,sedemoranhastalallegadadeltérmino,perolosefectosjurídicosordinariosdelactoempiezanaproducirseconlanotificaciónopublicación,aunqueestaestédemoradaporlaexistenciadeuntérmino.Enestecaso,comoseñalaBOCANEGRA,seproducelaeficaciaexterna,peronolainternaporquesucontenidojurídico,eldelacto,noseráobligatorioenlamedidaenqueaúnnosehanproducido,mientrasnollegueelplazo,losefectosjurídico-materialesacuyocumplimientosedirigelaregulaciónqueincorpora.

UnproblemaqueBOCANEGRAhaplanteadoesel relativoa si laeficaciadelactoadministrativorespectoaunsujetoimplicanecesariamentelaeficaciaparalosdemás,alresultarlaregulaciónindivisibleydisponerelactoencuestióndeeficaciafrenteaterceros(porejemplo, la licenciadeconstrucciónafavordeunapersona,queafectanegativamenteasusvecinos).Lasoluciónqueproponeesteautorconsisteenconsiderarqueelactoadministrativoeseficazapartirde lanotificaciónde laresolucióna sudestinatarioprincipal,peronoadquiere firmeza frenteaquienes,siendo interesados en el procedimiento, no fueron notificados o frente a quienesdebieronhabersidollamadosalprocedimientoynolofueron.Estasolución,queesrazonable,estápresididaporlanecesidaddesalvaguardarelprincipiodeseguridadjurídicadequienrecibelanotificación(que,enelejemplo,debepoderiniciarlaac-tividadautorizadaconlacertezadequenocometeinfracciónalgunaporcarecerdelicencia)y,porotrolado,porlanecesidaddepreservarelderechoalatutelajudicialefectivadelostercerosafectados,quedebenpodertenerlaposibilidadderecurrirladecisióndesdeelmomentoenquetenganconocimientodelamisma.Obviamente,laAdministraciónnopuedebeneficiarsede la torpeza enque incurre cuandono


informadelcontenidodeunactoalospotencialesperjudicados.Igualmente,silostercerosafectadosquepuedanimpugnarelactonolohacenenplazo,elactodevienefirmesinqueéstospuedanobviamentebeneficiarsedesunegligencia.Nadiepuedebeneficiarsede su torpezaonegligenciaesunareglageneraldederechodeplenoaplicacióntambiénenestamateria.

Los actos administrativos nulos de pleno derecho no producen efectos, porloquenuncapodránganar firmeza,nisiquierasi sedejanpasar los tiemposdeimpugnación.Larazónseencuentraenquesonactosquenohansidoconfigu-rados como lo quiere el Ordenamiento jurídico y por ello no tienen capacidadparadesplegar efectosal adolecerdegravesy esencialesdefectosque les impidedisponerdefuerzadeobligar.Losactosnulosdeplenoderecho,portodoello,nosepuedenbeneficiardelaaparienciadelabuenafenitampocodelprincipiodeseguridadjurídicapuestoquelaaparienciaes,másbien,denulidadabsoluta.Estaafirmación,sinembargo,habríaqueprecisarlaparareferirlasoloaloscasosenquelanulidadseapalmaria,obvia,evidente,notoria.Enpuridad,losactosadminis-trativoshabríandesernulosdeplenoderechocuandoconstefehacientementeestacircunstanciasindemasiadasindagaciones.

Esverdadqueunactonulodeplenoderechoounoanulablepuedeserineficaz.Seríaelcasodelactonulooanulablequenosenotificaadecuadamente.Sinem-bargo,sólopuedensereficaces,losactosanulables,nolosnulos,queporsupropianaturalezanosonsusceptiblesdeserejecutivosyejecutorios,aunquedesdeelpuntode vista de la realidad en ocasiones hay que admitir, sobre todo tras largos añosdevalidez,quehanproducidoefectosdealgúnmodo,sobretodoenrelacióncontercerosquehanconsolidadosituacionesjurídicasmientrasdichoactoerapresun-tamenteválidoyeficaz.Losactosanulables,encambio,mientrasnoseanulenporlaautoridadcompetente,soneficaces.

En efecto, el grado máximo de invalidez se asocia, dice BOCANEGRA, a laineficacia.Comolanulidadabsolutaonulidaddeplenoderechodelosactosad-ministrativosencarnalainvalidezradical,esrazonablequetambiénrepresentenlamáximaineficaciaposible.Larazónresideenquelascausasdenulidaddeplenoderechosonsupuestosdeespecialrelevanciaporsulesióndelosmásimportantesvaloresyprincipiosjurídicosmaterialesyformalesdelderechoadministrativo.Porejemplo,unactoquelesionaunderechofundamentaldelapersonaesunactoqueestáviolandounodeloselementosmedularesdelOrdenamientojurídicoconsagradoenlaConstituciónde1978.Yunactoqueserealiza,porejemplo,prescindiendototalyabsolutamentedelprocedimientolegalmenteestablecido,esunactoqueconculcaunadelasgarantíasmáselementalesdequedisponenlosciudadanoscomoesladequeexistanprocedimientosadministrativosquegaranticen,entreotros,elprincipiodeigualdadantelaley.LosactosqueincurrenentalesdesórdenesjurídicoseslógicoqueseanexpulsadosdelOrdenamiento,yaquehansidoproducidosencontradelospostuladosbásicosdelsistemanormativo.Seentiende,pues,queestosactosnoproduzcanefectojurídicoalguno.Sonineficaces,comodiceBOCANEGRA,totalyabsolutamente.Queseanineficacesnoexcluyequemientrasnosedeclaróesteextremo

Primera parte �1

nodejarandeproducirefectos.Otracosaesqueseintentensalvardichosefectosapartirdeladoctrinaquelosderechosadquiridos,puesmuchasvecesalamparodeunactoadministrativo,añosdespuésdeclaradonulo,secelebraronciertasrelacionesjurídicasentrediversossujetosqueestánprotegidasporelprincipiodeseguridadjurídicayporelprincipiodeconfianzalegítima.

Enconcreto,elpreceptoque laLRJAPPACdedicaal temade laeficaciade losactoseselartículo57,quedispone:

“1.LosactosdelasAdministracionespúblicassujetosalDerechoAdministrativosepresumiránválidosyproduciránefectosdesdelafechaenquesedicten,salvoqueenellossedispongaotracosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o estésupeditadaasunotificación,publicaciónoaprobaciónsuperior.

3.Excepcionalmente,podráotorgarseeficaciaretroactivaalosactoscuandosedic-tenensustitucióndeactosanuladosy,asimismo,cuandoproduzcanefectosfavorablesalinteresado,siemprequelossupuestosdehechonecesariosexistieranyaenlafechaaqueseretrotraigalaeficaciadelactoyéstanolesionederechoseintereseslegítimosdeotraspersonas”.

Unalecturaatentadelprecepto,despuésdeloescrito,nosplanteaunainteresantepregunta.Siresultaquelosactosnulosdeplenoderechonosoneficaces,¿comoesposiblequeellegisladorseñaleconcaráctergeneral,sinmatizaciónalguna,quetodoslosactos,seannulosoanulables,producenefectosdesdelafechaenquesedictensal-voqueenellossedispongaotracosa?Obviamente,losactosnulosdeplenoderechoson,pordefinición,ineficacesconlasalvedadindicadaanteriormente.Siestoesasí,ladiccióndelpreceptonoeslamásadecuada.BOCANEGRA,aquienseguimosenestepunto,sehacuestionadoestetema.Trasseñalarqueessorprendentelaliteraturadelpreceptoconsideraqueapesarde la claridadde los términos, losactosnulosdeplenoderecho,losactosqueseentiendaquesonmerecedoresdetalcondición,puedenserprivadosdeefectosbienenelmarcodelasuspensióndesueficaciaoenelcontextodelarevisióndeoficio.Enelmarcodelasuspensión,elartículo111.2.b)LRJAPPAC,comomásadelantecomentaremos,laacciónpreventivapermiteobtenerlaparalizacióntemporaldelosefectosdelactosiesquelasuspensiónsefundaenalgunadelascausasdenulidaddeplenoderechodelartículo62delaLRJAPPAC.Porotraparte,elórganocompetentedelaAdministraciónqueadviertelanulidadabsolutadelactoencuestióneiniciasurevisióndeoficiopuedesuspendersueficaciadeacuerdoconlodispuestoporelartículo104,tambiéndelaLRJAPPAC.

Elgranproblemadelanulidadeseldesudesconocimientomientrasnosepro-duceunaresoluciónadministrativaojudicialsobrelamisma.Esdecir,sielórganocompetenteo el juezo tribunalno sehanpronunciado, ¿hastaquepuntoel actopresuntamentenulodeplenoderechohade serdesconocido, incumplidopor losfuncionariosyporlosparticulares?EnelEstadodeDerecholacalificacióndeunactojurídico,deunarelaciónjurídicaodeunnegociojurídicosometidoacontro-versiahadeserrealizadaporquientiene lacompetenciaparaello.Enelcasodel


DerechoAdministrativo,siestamosenvíaadministrativa,eslaAdministraciónelórgano competente. Y si estamos ante la jurisdicción contencioso administrativa,habrádesereljuezotribunalquiensepronunciesobretalextremo.Siendoestoasí,noesmenosciertoquelascausasdenulidaddeplenoderechorealmentesuponen“primafacie”,aprimeravista,unaclara,notoria,palmaria,obviayevidentenulidadquenopuedepasarinadvertidaparaAdministraciónoparticulares.Siaestaconsi-deración,desentidocomúnydesentidojurídico,añadimosquelosfuncionarios,envirtuddelCódigopenal,artículo410.2,estánautorizadosadesobedecerunaordennotoriamenteilegal,lasoluciónalproblemanoestandifícildeencontrar.Además,elOrdenamientojurídicocontemplacomofaltamuygravelaadopcióndeacuerdosmanifiestamenteilegalesenelartículo31.1.d)delaLeydemedidasparalareformadelafunciónde1984.Porsuparte,elartículo7.1.h)delreglamentoderégimendis-ciplinariodelosfuncionariosdelaAdministracióndelEstadoconsiderafaltagravelaadopcióndeacuerdosmanifiestamenteilegalescuandocausencualquierperjuicioalaAdministraciónoalosciudadanosynoconstituyanfaltamuygrave.

Portanto,comodiceBOCANEGRA,elfuncionarioquetratedetratedeejecutaroejecuteunactonulodeplenoderecho,esdecirunactoquemanifiestaypalmariamen-teofrezcaindiciosdetalcondiciónjurídica,puedeserobjetodesancióndisciplinaria,quepuedeserinclusomásgravequelaqueseimpondríaporladesobediencia.Enlamedidaenquenadiepuedeserobligadoacometerunaaccióntipificadacomodelitoofalta,noparecedudosoquetodoloanteriorpuedaromperlaasombrosayextrava-gantereglaqueafirmalaeficacia,yportanto,lavinculaciónjurídicadetodoslosactosadministrativos,incluidosloviciadosdenulidadabsoluta.

LacontradicciónapuntadaentrenormasdelprocedimientogeneralyelDerechopenalydisciplinariodeberesolverse,deacuerdoconlatesisdeBOCANEGRA,conunainterpretaciónacordealosprincipiosconstitucionalesdelegalidadydesome-timientodelaAdministraciónpúblicaalaleyyalDerecho,queobliganaprivardeeficaciaalosactosnulos.Paraello,esmenesterllamarlaatenciónsobrelanecesidaddequelanulidadseapalmaria,evidente,obviaaprimeravista.Deestamanera,esmásfácilcalificarlanulidadabsolutaytambiénesmássencillosureconocimientotantoporlasautoridadescompetentes,comoporlosdestinatariosdelactoadminis-trativoencuestión.Enestoscasos,elfuncionariosalvarásuresponsabilidadsiporescritoesgrimelasrazonesdelanulidad.

La doctrina ha entendido, al margen del problema de la ineficacia absolutade los actos nulos de pleno derecho, que el párrafo 1 del artículo 57 LRJAPPACconstituye una reiteración del principio de ejecutividad recogido en el artículoanterior,el56LRJAPPAC,queeselprimerpreceptoconelquecomienzaeltítulode laLRJAPPACdedicadoa laeficaciade losactosadministrativos:“Losactosdelas Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivosconarregloalodispuestoenlapresenteley”.Enestesentido,BARCELONALLOPentiendequeenestesupuestodelartículo57.1LRJAPPACestamostratandode laejecutividadenlamásdescarnada,porincondicionada,desusexpresiones;salvoqueelactodigaotracosa,esejecutivo,eseficazdesdelafechamismaenquesedicta.


Elartículo56LRJAPPACreconoceelprincipiodeejecutividadoeficaciainme-diatadelactoadministrativo.Enrealidad,elactoadministrativoestáacompañadodelapresuncióndelegalidad,presunciónquecuandonoshallamosanteuncasorealdenulidaddeplenoderechosedesvaneceprecisamenteporlaevidenciaynotoriedaddelvicio,porloquecuandonosencontramosanteunactoenestasituaciónsepuedafirmarqueesineficaz.Ineficaciaquehadeserdeclaradaporlaautoridadcompe-tente por razones de seguridad jurídica, aunque es claro, como antes señalamos,losactosnulosdeplenoderecho,porsuespecialvisibilidad,nosondeobligatoriocumplimiento ni para los destinatarios ni para la Administración. Realizada estamatización, los actos administrativos dictados con arreglo al Ordenamiento sonejecutivos.Estoes,despliegansusefectosdesdequesedictanporquedisfrutandelapresuncióndevalidezyobligatoriedaddesucumplimientoinmediatocomoreglageneral.Porelsólohechodeserdictados,losactosadministrativosdisfrutantam-biéndelapresuncióndelegalidad,presunciónque,comohadicholajurisprudenciadelTribunalSupremo,desplazasobreeladministrado lacargadeaccionarcon lafinalidad de evitar que aquel devenga firme y consentido (sentencia del TribunalSupremode22deoctubrede1989).

Lapresunciónde legalidad,privilegiodestacadodel actoadministrativoquederivadelartículo57LRJAPPAC,esdenominadaporelTribunalSupremo“pre-suncióndelegitimidad”o“presuncióndevalidez”.ConsisteenconsiderarqueelactoadministrativollevaensímismolasemilladelajuricidadporelhechodeserdictadoporunaAdministraciónpública,por loque sepresumeválidodesde lafechaenquesedicte.Talpresunciónoperamientraselactonosehayadeclaradoinválidoporlaautoridadcompetenteyconstituyeelpresupuestoosustratodelaejecutividadadministrativa.

Esunapresunción“iuristantum”queevidentementepuedeserdestruidaatra-vésdelejerciciode lasacciones,recursosyprocedimientosquepermitandeclararlainvalidez.Esdecir,eldemandanteesquiendebeimpugnarjudicialmenteelactoadministrativo. Ello, sin embargo, no quieredecir, comoha señalado elTribunalSupremoenunasentenciade4dejuniode2003,quelacargadelapruebarecaigaex-clusivamentesobreelrecurrente.Másbien,comodicedichasentencia,enelprocesojudicialcadapartetienesusobligacionesprobatoriascomoencualquierproceso,ysobrelaAdministraciónrecaeladeacreditarquesedanlascircunstanciasdehechoqueconstituyenrequisitosparaelejerciciodesuscompetencias.

Enmaterialocal,elTribunalSupremo,sentenciade22deenerode2004,hade-nominadoaestapresunciónde“legitimidad”apartirdelartículo4.1.e)delaleydebasesdelrégimenlocalde2deabrilde1985,señalandoquetalpresunciónnopuedeoponersealaposibilidaddequelostribunalesdecretensuanulación,siestimanqueconcurrealgunacausaparaello.

Unasentenciade22dejuniode2005,delTribunalSupremo,hadispuestoquelapresuncióndelegalidaddelosactosydisposicionesadministrativassóloimplicaeldeberdeimpugnarlosperonolaexoneraciónalaAdministraciónautoradelosmismosdelacargadeprobarunavezquesehaejercitadoacciónensedejudicial


pretendiendolailegalidaddeunactoadministrativo.Lapresunción,sentenciadelTribunal Supremo de 22 de diciembre de 2005, sitúa al recurrente en la posiciónde tener que alegar y probar la infracción del acto desvirtuando la presunción“iuristantum”.Másrecientemente,lasentenciade19dejuliode2007,tambiéndelTribunalSupremo, señalóque“lapresunciónde legalidadqueadornaa losactosadministrativosdesaparececuandosedemuestraqueelactoesnulooanulableyesonaturalmentelopuedendeclararlostribunales”.

La eficacia normal del acto administrativo es la ejecutividad. Es decir, el actoesobligatorioydisponedelacapacidadjurídicadeserproyectadounilateralmentesobrelarealidad.Sediferenciadelaejecutoriedadenqueéstaeslacapacidadjurídicadequedisponeelactoadministrativo,porhabersedictadodeacuerdoconlapresun-cióndejuricidadydeproyeccióndelinteréspúblico,parasellevadoaefectoinclusoporencima,superandolaresistenciadeldestinatario.Laejecutividadhacereferenciaalaidoneidaddelactoparaproducirinmediatamentelosefectosquelesonpropios.Laejecutoriedad,porsuparte,serefierealacapacidaddelactodeserllevadoaefectounilateralmente,inclusocontralavoluntaddesusdestinatarios.

Ciertamente, el contenido de un acto administrativo no nulo de pleno de de-recho, por su naturaleza ejecutiva, ha de ser respetado por los particulares y porla Administración pública. Como señalan GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZNAVARRO,aligualqueexisteeldebergeneralderespetarlasnormasjurídicas—sinquelaignoranciaexcusedesuincumplimiento—existeelderespetarlasdeclara-cionescontenidasenlosactosadministrativosylassituacionesjurídicasderivadaso legitimadas por ellos. Así, frente a la actuación material legitimada por el actoadministrativo,entantonoseaanuladoporelórganocompetentedelajurisdiccióncontenciosoadministrativa,laLRJAPPACdisponeensuartículo101quenopodráincoarselavíainterdictal.¿Quépasaríaencasodeunactonulodeplenoderecho,estoes,encasodeunactogroseramenteinválido?Insisto,enestoscasos, lameravisibilidaddelvicioenelqueincurraelactoesdeterminantedeladestruccióndelapresuncióndelegalidady,porende,delaimposibilidaddeproduccióndeefectos.

Losefectosdelactoadministrativosuelendirigirsealdestinatario,queordina-riamenteestáperfectamentedeterminadoeindividualizado.Sinembargo,haycasosdeactosenlosqueeldestinatarionoestáindividualizado.Eselcasoprevistoenelartículo59.5.a)delaLRJAPPACpuesserefiereaactosadministrativos“quetenganpordestinatariounapluralidadindeterminadadepersonas”.

ComoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,sibienlosefectosdirectosuordinariosseextiendenalosdestinatariosdelacto,losefectosindirectosoreflejospuedenextendersetambiénaquienesnoseantécnicamentedestinatariosdelacto,peroquepuedenserfavorecidosoperjudicadospordichoactoadministrativo.

Siseguimosuncriterioamplioenordenaladefinicióndelactoadministrativo,entoncesresultaráquelascertificacionesseríanactosqueagotaríansueficaciaconsudeclaraciónocalificación.Losactosqueestablecenunadeterminadacarga,nounaobligaciónensentidoestricto,dicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROquenosonsusceptiblesdeejecuciónforzosa.Sielparticularnorealizalaactividad


enqueconsistelacarga,lasconsecuenciasnuncaseránlaejecucióncontralavoluntaddelsujetodelacarga,sinolasqueestablezcaelOrdenamientojurídico.EnelcasodeactosqueimponenunaobligaciónalaAdministraciónoaldestinatario,unavezcumplidaseagotalaeficaciadelacto.Finalmente,enelcasodeactosdeduraciónindefinidaoporplazodeterminado,elactodespliegasusefectosen lamedidaenquesubsistaaquellasituaciónjurídica.Porejemplo,elTribunalSupremo,aplicandoestadoctrina,entendió,porsentenciade2dejuniode1997,quedeberechazarseunapropuestadenombramientoparalamismaplazapornoestarvacante.

Normalmente, la eficacia de los actos se extiende hasta que se produzcan loshechosocircunstanciasprevistosporelderechoparalacesacióndelavigencia.Enefecto,lascausasdeextincióndelosactosadministrativosválidoshayqueanalizar-las,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,enatenciónalossujetos,alobjetoyalpropioacto.

EnelcasodequelacesacióndelaeficaciaseproduzcaainstanciasdelapropiaAdministración,éstaloquehaceesrevisarsuspropiosactosdeacuerdoconelartí-culo105.1delaLRJAPPAC.Enestecasoexisteunlímiteinfranqueable:quedichosactosnoseancontrariosalaequidad,alabuenafeoalasleyes.GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROhantenidoocasióndeseñalarquelairrevocabilidaddelosactosdeclarativosdederechos subjetivosha sidounprincipiogeneralamplia-mentesecundadoporlajurisprudenciadelTribunalSupremo.Larevisión,apartedelavíadelrecurso,seadmiteatravésdelosprocedimientosderevisiónexpresamenteprevistosenelartículo102delaLRJAPPACysiempreseráposibleprivarlosdeefec-tosporexpropiacióndelosderechosdeellosderivados,conlasgarantíassentadasporlalegislaciónexpropiatoria.Enrelaciónconciertosactos,GONZÁLEZPÉREZy GONZÁLEZ NAVARRO entienden que se reconoce por ley la posibilidad de larevocación,aunquereconozcanderechossubjetivos,yseanreales,comoeselcasodelasconcesionesdeutilizacióndeldominiopúblico.

Elfallecimientodeldestinatariotambiénpuedeocasionarlacesacióndelaefi-caciadelactoadministrativo.Eselcasode losactos favorablesenqueseconcedeunaautorizaciónolicencia.Sitalcontenidoespersonalísimo,lamuertedeldesti-natarioproducelaextincióndelactoadministrativoencuestión.Tambiénexistenactoscuyaextinciónocesacióndeeficaciadependedelavoluntaddeladministra-do.Obviamente, siestamosanteactos favorables, sieldestinatariorenunciaa losefectospositivos,éstaocasionalaextincióndelactoadministrativo.Larenunciadederechos,deacuerdocon la teoríageneraldelDerecho, es admisible siemprequenocontraríeelinterésoelordenpúbliconiseperjudiqueaterceros.EnelcasodelDerechoAdministrativo,paraquetalrenunciaseaoperativaesmenesterquelapropiaAdministraciónpúblicalaacepte,aceptaciónqueordinariamentenopodráimpedirsalvoquenosencontremosantealgunacircunstanciarealmenteexcepcional.

Si eldestinatario cumpleel contenidodel actoadministrativoesobvioque seextinguen también los efectos del acto administrativo como consecuencia, comodicen GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, del agotamiento del actoadministrativo. Este es el supuesto ordinario de extinción de los efectos del acto,


quenooperaenlosactosdeeficaciaindefinidacomopuedeserelotorgamientodeunalicenciaparaunadeterminadaactividadcomercial,industrialoprofesionalsinlímiteconcretodetiempo.Enelmismosentido,comoyahemosadvertidoaltratarsobre el objeto del acto administrativo, si es que el acto se refiere a una realidadmaterialobjetiva,sudesaparicióndalugar“ipsofacto”alaextincióndelosefectosdeéste.Eselcaso,biencitadoporestosautores,delaextincióndeunalicenciaparalarealizacióndeunasobrasenunedificioqueporencontrarseenestadoruinososevieneabajo.Sielobjetodelacto,enestoscasos,devienedeimposiblecumplimiento,entonces también se extinguealdesparecer,demanera sobrevenida, elobjeto delactoadministrativoencuestión.

Laextincióndelosefectosdelactosepuedeproducirtambiénporqueexpireelplazootérminoestablecidoenelobjetodelacto.Elplazo,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,puedefijarelplazoparaqueeldestinatarioco-mienceelejerciciodeunaactividadycontinúerealizándolaaunritmorazonable.Enestoscasos,cuandoasísedetermine,laextincióndelactonoseproduciráporeldevenirdelplazoautomáticamente,sinoqueserámenesteracreditarlainactividaddeladministrado.Sinembargo,elcasoordinarioeslaextinciónporeltranscursodelplazoestipuladoenelcontenidodelacto.Además,esposiblequelaeficaciadelactoesometaacondiciónresolutoria,deformaymaneraquesóloalacontecertalcircunstanciaseproducirálaextincióndelaeficaciadelactoadministrativodequesetrate.Siseimponenenelactodeterminadascondicionesaldestinatario,bienporasíestipularloelOrdenamientojurídico,bienpordecisióndelaAdministraciónenelmarcodelderechovigente,incumplidaséstasporeldestinatario,losefectosdeladministrativotambiénseextinguirán.

Laejecutividadserefiere,pues,alafuerzaespecialdeobligardequedisponeelactoadministrativoporestaramparadoenlapresuncióndelegalidad,queasuveztraecausadelprincipioconstitucionaldeeficaciafundadosobrelasatisfaccióndelinterésgeneralenelqueestáninscritaslasactuacionesdelaAdministraciónpública.Enestesentido,lasentenciadelTribunalSupremode1992recuerdaestedoblefundamentodelaejecutividad:eficaciaypresuncióndelegalidad,cuandoseñalaque“ladimen-sióntemporaldelprincipioconstitucionaldeefectividaddelatutelajudicialefectiva—artículo24.1delaConstitución—impone,dadalalargaduracióndelproceso,uncontroldelaejecutividaddelactoadministrativoqueseadelanteeneltiempoalqueenlasentenciaselleveacabosobreelfondodelasunto.Yesecontroldelaejecutividadhadellevarseacaboteniendoencuentaelfundamentodelapropiaejecutividadqueunareiteradajurisprudencia—autosde19deseptiembrede1990,31dejuliode1991,25deenerode1992,etc.—liganosoloalprincipiodeeficaciadelaactuaciónadmi-nistrativa—artículo103.1CE—sinotambién,sedestaca,alapresuncióndelegalidaddelactoadministrativo,apoyoeldeestapresunciónqueresulta insoslayablementenecesariodadoqueenunEstadodeDerecholaeficaciaoperadentrodelalegalidadcomosubrayaelpreceptoconstitucionalcitadoytambiéndeclaralajurisprudencia—enestesentido,sentenciade27deenerode1992:elprincipiodeeficacianopuedeimplicarmenguasdelasgarantíasdeladministrado”.


Laejecutividadquieredecirobligatoriedaddelactoadministrativo.Ejecutoriedad,encambio,serefierealaespecialpotenciadequegozanlosactosadministrativos,porlapresuncióndelegalidadydeinterésgeneral,paracumplirseunilateralmentesobrelarealidadconindependenciadelaresistenciaqueeldestinatariopuedaopo-ner.Ejecutividadyejecutoriedad,comosehadicho,son lasdosexpresionesde laautotuteladeclarativayejecutiva.

Esverdadquelosactosadministrativossonejecutivosenelmismosentidoquelosontodoslosactosjurídicos.Sinembargo,siendoellocierto,noloesmenosque,además,deesaejecutividadgeneral,losactosadministrativosdisfrutandeunaeje-cutividadespecial,autotuteladeclarativa,quepermitea laAdministraciónautoradelactodirimirlascontroversiasconlaspersonasqueconellaserelacionanydecidirlas cuestiones unilateralmente. Y no sólo resolverlas por sí misma (ejecutividad),tambiénpuedeejecutarlascontralavoluntaddeobligado(ejecutoriedad).

Elefectoordinariodelactoadministrativoessuejecutividad,ejecutividadque,como analizaremos a continuación exhaustivamente al tratar monográficamentesobreel tema juntoa la tutela judicialefectiva, traecausade lacondiciónpúblicadelEntequedicta el actoy,porende,del interéspúblicoalquedeber servir conobjetividadsegúnmandatodelartículo103delaConstituciónde1978.

Enefecto,comoessabido,laLeyJurisdiccionalde1956,enconsonanciaconelmomentoy las circunstanciashistóricasquepresidieron sunacimiento,partíadeunaconsideracióngeneraldelefectonosuspensivodelainterposiciónderecursosenvíajudicialcontralosactosadministrativos.Frenteaesteprincipio,secontem-plabalasolaexcepcióndequelaejecucióndeactospudierancausarperjuiciosdereparaciónimposibleodifícil,encuyocasoelTribunal,ainstanciadelinteresado,podríaacordarlasuspensión.Estees,enesencia,elcontenidodelviejoartículo122delaLJCAde27dediciembrede1.956,cuyaExposicióndeMotivossesituaba,sinembargounpasomásalládelapropiaregulaciónqueinterpretaba,alseñalarque,a la hora de declarar la suspensión, se deberá ponderar en qué medida el interéspúblico laexige.De igualmodo,enrelacióncon ladificultadde la reparación, laExposicióndeMotivosafirmabaquenocabíaexcluirla,sinmás,porelhechodequeeldañofueseevaluableeconómicamente.

Desde este punto de partida —que apuntaba en su propio nacimiento, unasinteresantes posibilidades interpretativas— se edifica la construcción doctrinal yjurisprudencialsobrelasmedidascautelaresengeneralylasuspensiónenparticularque,tiene,ensuevolución,unantesyundespuésdelaConstituciónde1.978.

Enefecto,podemos,enprimerlugar,identificarunprogresivodebilitamientodelrequisitodelaimposibleodifícilreparacióndelosdaños,comoelementocentraldelsistema,queparte,comohemosvisto,delapropiaLeyJurisdiccionalde1956.

Del carácter vertebrador de este requisito de la dificultad de la reparación sehaseñalado,conacierto,quedesviabalaatenciónhaciaunproblemaquenoeraelfundamental,yaquelorealmentedecisivoeslaproteccióndelosbienesjurídicosenpresenciaenelcasoconcreto,medianteunasolucióndejusticiamaterial.


Se ha querido, también, buscar la causa de esta interpretación exclusivamentecentrada en la dificultad o imposibilidad de reparación en la propia —e inade-cuada—redaccióndelpárrafo2ºdelartículo122delaleyde1956yenelparalelodesconocimientodelcontenidodelaExposicióndeMotivos,acuyasposibilidadesinterpretativasyahemosaludidoyque,ciertamente,sóloalfinaldelavidadeestaleyselesuposacartodalavirtualidadqueencerraba.

Puesbien, sobreestospresupuestos, la Jurisprudenciase situó,enelmomentoinicialdelaaplicacióndelaLeyde1956,enunaposiciónmarcadamentefavorablealapreeminenciaabsolutadeelprincipiodeejecutividaddelosactos,denegandoprácticamentecomoreglatodasuspensióncuyoposibledañofueraevaluableeconó-micamente,desoyendo,porotraparte,lapropiaexposicióndemotivosdelaley.

Ahora bien, esta posición inicial fue progresivamente matizada al socaire de larealidadconstitucionalque,apartirde1978,marcóunaconsideraciónnuevadelas medidas cautelaresy, entre ellas,de la suspensión, al entrar en relacióncon lasnecesidadesderivadasdelderechoalatutelajudicialefectiva.Es,ésta,unadelasconse-cuenciasdelaproyeccióndeunordenjurídiconuevosobreunoscimientosviejosqueprecisabandeunatareaafondoderemozamiento,rehabilitaciónyreconstrucción.

Efectivamente,elcriteriodelareparacióneconómica—ydesupresupuesto:laevaluabilidad de los daños— no podía ser considerado de manera absoluta, másbienrequeríadeunasoluciónvalorativacasoporcaso.Apartirdeaquí,seentendióque el precepto del artículo 122 de la Jurisdicción encierra un concepto jurídicoindeterminado,necesitadodesertraducidoconformealconjuntodecircunstanciasconcurrentesencadasupuestoconcreto.Casuismoque,unidoalacitada,aunquetardíaincorporacióndeltextodelaExposicióndeMotivosdelaLeyde1956comoelementohermenéuticodeprimerorden,invitabaclaramenteavalorarlosinteresesimplicadosparadecidirotorgaronolasuspensión.Tareadeponderaciónque,sinembargoycomoveremos,esunodeloscriteriosdeterminantesquelaLeyde1998estableceparalaprocedenciaonodelamedidacautelar.

Es, insisto,apartirdelaConstituciónde1978,cuandoelcriteriodelairrepa-rabilidaddelosdañosdejadeser,almenosenapariencia,elejesobreelquepivotala suspensión, entonces la única medida cautelar prevista en la ley. La búsquedade la solución justa en cada caso trajo como lógica consecuencia la necesidad deponderarlosinteresesenconflicto,teniendomuyencuentalaincidenciadelinteréspúblico.Y,enestepunto,lacombinacióndelcriteriodelosdañosylaincidenciadelinteréspúblicofuecalificadaporelTribunalSupremode“interpretaciónauténtica”delartículo122de laLeyde1956,abriendolaspuertasa lanuevaregulaciónquecontemplaelDerechovigente.

Unanuevanotavinoacompletarestedebate.Enelmismosentidodelaponde-racióndeinteresesantelasuspensión,sepronunciólaregulacióndelprocedimientodeamparoconstitucionalenlaLeyOrgánicadelTribunalConstitucional,queesta-blecióque,enmateriadesuspensiónenestavía,laSalasuspenderáelactocuandolaejecuciónhubieredeocasionarunperjuicioqueharíaperderalamparosufinalidady,a“sensucontrario”,podrádenegarselasuspensiónsolocuandodeéstapueda


seguirseperturbacióngravedelosinteresesgenerales.Regulación,insisto,establecidaenelartículo56delaleyorgánicadelTribunalConstitucionalquehastaliteralmenterecogeellegisladorde1998enlaleydelajurisdiccióncontenciosoadministrativa.

Poco a poco, pues, como fruto de la labor del Tribunal Supremo basada enla cantidad y la calidad de sus autos relativos a la posibilidad de suspender actosrecurridos, fue viendo la luz una nueva interpretación del artículo 122 de la Leyde1956enlaqueelcriteriodelairreparabilidadodifícilreparación,fue,primerosustituidoporlaconcepcióndela“irreversibilidad”—quepermiteunamásampliatutelajudicial—y,juntoaello,tomócuerpolaponderacióndelinteréspúblicoenpresencia,apartirdelaconsideracióndeloexpuestoenlaExposicióndemotivosdelaLeyJurisdiccional.

Realmente, si la ejecutividad se fundamenta en razonesde interéspúblico,noparece muy aventurado pensar que la suspensión pueda jugar cuando no hayainterés público grave en la ejecución del acto o norma. Sabemos que el conflictodeinteresesesfrecuenteenestoscasos.Perosabemos,también,quelosprincipiosconstitucionales concretados en la “vis expansiva”de las libertades públicas y losderechosfundamentalesdebenabrirnoslaspuertasdelasolución.

Nodebe,sinembargo,asimilarseunprogresivoaumentodelaoperatividaddelasuspensiónconunpaulatinovaciamientodelaejecutividadsino,másbien,esme-nesterseñalarlanecesidaddeintegrarlaejecutividadenelmarcoconstitucionalenquediscurrelaAdministraciónpública.Laejecutividaddebe,portanto,entenderseprecisamenteenclaveconstitucional.Y,enestalínea,lorelevantees,comoquedaseñalado,queelenjuiciamientodedichaejecutividadgaranticelatutelacautelarquelaConstituciónhacenacerdelprincipiodelartículo24.1denuestraCartaMagna.

EnestesentidosímepareceinteresantecitarlasentenciadelTribunalSupremode15dejuniode1987,segúnlacual, lapotestadejecutoriadelaAdministración,legalmentereconocida,nopuedeconsiderarse,enmodoalguno,comocontrariaalaConstitución,sino,másbien,comodesarrollonecesariodelprincipiode«eficaciaconsometimientoplenoalaLeyyalDerecho»queproclamaelartículo103delaCartaMagna.Ahorabien,queestoseaasí,noquieredecir,nimuchomenos,quelatutelacautelarnointroduzcarazonables límitesa laposicióninstitucionaldeunaAdministración que ya no tiene la ejecutividad, una versión radical del polémicoprivilegiodeautotutela.

Apartirdeaquí,yapesardequeenlaLeyOrgánicadelTribunalConstitucionaloenlaLeydeProtecciónJurisdiccionaldelosDerechosFundamentales—hoyin-tegradaenlaJurisdiccióncontenciosoadministrativode1998—sehayainvertidolareglageneraldelanosuspensión,nodebededucirsequelasuspensióndebaserla regla general ya que esta regulación no es más que la consecuencia de que, endeterminadospresupuestos—proteccióndelibertadespúblicas,sancionesadminis-trativas—elDerechoseajustealapropiarealidadynaturalezadelascosas.

Comopuntofinalalaconstrucciónjurisprudencialquevenimosdescribiendo,debemossituareljuegodelainterrelaciónentrelaejecutividadylatutelajudicialefectivadelartículo24delaConstitución.Frenteaquienes,comoveremos,vieron


enestarelaciónlanecesidaddeinterpretardemododistinto—cuandonodevaciarcompletamentedecontenido—laregulacióndelaLeyJurisdiccionalde1956,pareceafirmarseunaposturamásrazonableyequilibrada,segúnlacual,laproteccióndelosderechosfundamentales—enespecialdelderechosalatutelajudicialefectiva—sesatisfacehaciendoquelaejecutividaddelosactosadministrativospuedasersome-tidaaladecisióndeunTribunalyqueéste,conlainformaciónylosinstrumentospropiosdelprincipiodecontradicción,resuelvaenDerecho.

Sinánimoderealizarunaexposiciónexhaustivadelaevoluciónjurisprudencial—queresultaríauntantoarduayque,porotraparte,esbiendifundidayconocidaenestamateria—síquisierallamarlaatenciónsobrealgunasresolucionesjudicialesqueilustranlaevoluciónquehastaaquíhemoscomentado.

Efectivamente,lajurisprudenciahasidolaresponsabledeincorporarunanuevaaproximacióndelasuspensiónmediantelacualhadejadodeserunmeromeca-nismoexcepcional,paraconvertirseenunapiezacentraldelsistemadegarantíasconsagrado en la Constitución. El nuevo camino no es ya la protección radicaldel interéspúblico, sino la lógicanecesidadconstitucionaldegarantizar laplenaeficaciadeladecisiónjudicialsobreelconflicto,quederivadelderechoalatutelajudicialefectiva.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosasocasionessobrelaautotuteladeclarativayejecutivadequegozalaAdministraciónenrelaciónconlatutelajudicialefectivadelartículo24.1delaConstitucióny,porello,enconexiónconlapotestadjudicialdecontroljurídicodelaactividadadmi-nistrativaydelapotestadreglamentariaasícomodelosfinesquejustificanlaenteraactividaddelaAdministración.Entérminosgenerales,ladoctrinaesbienclara:laautotuteladeclarativayejecutiva,elprivilegiodelaejecutividadydeejecutoriedaddelosactosadministrativosnoconculcaautomáticamentelatutelajudicialefectiva.Esteprincipio,sinembargo,admitealgunasexcepciones,excepcionesqueenbuenamedidapermitenformularelprincipiodequelaejecutividadadministrativaesválidaconstitucionalmentesiéstaasume,ensumismoejercicio,comopartesustancial,elcontroljudicial,loqueequivaleaafirmarquemientraslaejecutividadestásometidaalcontroljudiciallaAdministraciónnodisponeplenaylibrementedelaejecutividadoejecutoriedad,pues,delocontrario,latutelajudicialseríaunaquimera,noseríaefectivaenunapalabra, conculcandoentonces el espírituyal letrade la efectivi-daddedichatutela.Además,enloscasosdeactosadministrativossancionadores,porobviasrazones,estossólopuedenserejecutivosapartirdesufirmeza, loqueequivaleaintroducirenestecasounrelevantelímitequedesdeluegoalteralaregla.Vamos,pues,aestudiaralgunosdeloscasosmásrelevantesenlosqueelTribunalSupremohatenidoocasióndeconstruirunadoctrinaque,aunqueadmitelareglageneraldelaejecutividadylaejecutoriedad,enrealidadmodificasustancialmentesuentendimiento,almenoscomoerahabitualantesdelaConstituciónde1978.

Concarácterprevio,piensoquelatesisdelaqueseparteenestetomocomporta,enefecto,límitessustancialesenrelaciónconlamaneraenquetradicionalmentese viene entendiendo entre nosotros el sentido de las potestades y privilegios, o

Primera parte �1

prerrogativas, de que dispone la Administración pública. Más que privilegios oprerrogativas,términosquehabríaqueempezaradesterrardenuestrodiccionariodeglosarios,habríaquehablardepoderesopotestades.Poderesopotestadesque,enefecto,endeterminadascircunstancias,quehabrándeserespeciales,extraor-dinarias,implicanuncanondeexorbitancia.Ahorabien,enestoscasos,queseránexcepcionales, la propia Administración habrá de justificar racionalmente lascausas,apartirdel interéspúblico,delusodeestospoderesexcepcionales.Yesaresoluciónmotivada,quepuedeserimpugnadanaturalmente,siseenfrentaaunamedidacautelarconciertosvisosderacionalidad,nodigamossilaaparienciaesdeunviciogroseroograve,puedeserparalizadatemporalmente.

ElTribunalConstitucionaldesdeelprincipiohaseñaladoqueelprivilegiodelaautotutelaatribuidoalaAdministraciónnoescontrarioalaConstitución,sinoqueengarzaconelprincipiodeeficaciaenunciadoenelartículo103delaConstitución.Estadoctrinalaencontramosdesdelasentencia22/1984,pasandoporla238/1992,la 148/1993, la 78/1996 y más recientemente en la 199/1998. Por otra parte, juntoa este criterio de la compatibilidad del privilegio de la autotutela administrativaconlaConstitución,hasidoconstantelaopinióndelaltoTribunalacercadequelaejecutividadde losactosadministrativosentérminosgeneralesyabstractosnoesincompatibleconlaConstitución,enconcretoconelprincipiodelatutelajudicialefectivaestablecidaenelartículo24.1denuestraCartaMagna(sentencias66/1984,341/1993, 78/11996 199/1998, o autos 265/1985, 458/1988, 930/1988, 1095/1988,220/1991 y 116/1995). Ahora bien, como también ha establecido nuestro TribunalConstitucional,elprivilegiodeautotutela,queincluyeasuvezlasprerrogativasdelaejecutividadyejecutoriedaddelosactosdelaAdministración,nopuedeenmodoalgunosprimar sobreel contenidode losderechosy libertadesde losciudadanos(sentencias22/1984,171/1997y199/1998).Estees,desdeluego,elnúcleogordianodelacuestiónporque,enefecto,enmuchasocasioneslaejecutividadpuedelesionargravementeelderechofundamentalalatutelajudicialefectivayacarrearsituacionesdeindefensiónprohibidastambiénenelartículo24.1delaConstitución.

ElTribunalConstitucional,enlasentencia199/1998,recuerdaque“delartícu-lo106sederivaquelaactuaciónadministrativaestásometidaalcontroldelegalidaddelosTribunales,yel117.3atribuyeaéstosnosololapotestaddejuzgarsinoade-másdeejecutarlojuzgado.Demodoquesilosparticularesacudenanteéstosparaimpugnar losactosde laAdministracióny,ensucaso,paraquedecidansobre laejecutividadosuspensiónde losmismos,elderechode losciudadanosa la tutelajudicialefectivagarantizadoenelartículo24.1 implicaque losórganos judicialessedebanpronunciarsobreambosaspectos,conindependenciadeladecisión”.Enrelacióncon la ejecutividado suspensiónde los actos, elTribunalConstitucionalrecuerdaenestasentenciaqueyaen1984,enlasentencia66/1984,sedeclaróqueelderechoalatutelasesatisfacefacilitandoquelaejecuciónpuedasersometidaaladecisióndeunTribunalyqueéste,conlainformaciónycontradicciónqueresultemenester resuelva sobre la suspensión. Además, desde 1991 (auto 85/371/1991) sehaafirmadoporelTribunalConstitucionalquelaproteccióndelosTribunalesdel


orden contencioso-administrativo incluye la facultad de suspender cautelarmentelosactosdeejecuciónenlostérminosqueresultenprecisosparagarantizarlatutelajudicialdelosderechosimplicados.

Si,enefecto,latutelajudicialefectivasesatisfacefacilitandoquelaejecutividaddelactopuedasersometidaaladecisióndeunTribunal,entoncesnosealcanceacomprender, si esto es así, como puede operar la ejecución inmediata de un actocuandoéstehasidopuestoenconocimientodeunjuezotribunaldelordenconten-ciosoadministrativoypresumiblementelesionaelderechofundamentalalatutelajudicialefectiva.

Enestesentido,elTribunalConstitucional,llevandomásallásurazonamiento,disponeque“porimperativodelartículo24.1delaConstitución,laprestacióndela tutela judicial ha de ser efectiva y ello obliga a que, cuando el órgano judicialcompetente se pronuncie sobre la ejecutividad o suspensión a él sometida, sudecisión pueda llevarla a cabo, lo que impide que otros órganos del Estado, seanadministrativosodeotroordenjurisdiccionaldistinto,resuelvanpreviamentesobretalpretensión,interfiriéndosedeesamaneraenelprocesojudicialdequeconoceelTribunalcompetenteyconvirtiendoasíenilusoriayeneficazlatutelaquepudieradispensaréste”(sentencia199/1998).Comoharecordadolasentencia76/1992,hastaquenosetomeladecisiónalrespectoporelTribunalcompetente,elactonopuedeserejecutadoporlaAdministración,porqueentalhipótesisestasehabríaconver-tidoenJuez(sentencia78/1996)perotampocolaejecuciónporotroórganojudicialdistinto porque esta eventualidad impediría que aquel Tribunal, el competente,pudieraconocereficazmentelatutelatalycomoleimponeelderechofundamental(sentencia76/1992)”.

LadoctrinadelTribunalexpuestaesbienclara:ejecutividadyejecutoriedadsí,perosihayriesgoparalosderechosylibertadesdelosciudadanos,quedaensegundoplano.Esdecir,losderechosfundamentalesdelaspersonasestánjurídicamenteporencimade la ejecutividady ejecutoriedad. Tienenmayor rango jurídico. Enestoscasos,sobretodocuandoaparecelatutelajudicialefectivapormedio,entonceséstaobliga a que la ejecutividad y la ejecutoriedad se supediten al control judicial. Eslógicopuesdelocontrariolatutelaenvezdeefectivadevendráenineficaz,enilu-soria,enunaquimera,algocontrarioradicalmentealoquequierelaConstitución.Poreso,elprincipiodelacompatibilidadesgeneralyabstracto,talycomoseñalatambién el Tribunal Constitucional. Es general y abstracto, pero cuando apareceen lizaelderecho fundamentala la tutela judicialefectiva,entonces, salvoquesetratedeunainvocacióninjustificadayfraudulenta,sedetienenlosefectosdelactoadministrativohastaqueelTribunalcompetentesepronuncieacercadedichaeje-cutividadyejecutoriedadevaluandocircunstanciadamente,comodisponelaactualLeyde lcontenciosoadministrativode1998, los interesesenconflictoenordenadeterminarsilaejecucióndelactoharíaperderalrecursosufinalidadlegítima.

Es decir, la tutela judicial efectiva, el derecho fundamental de la persona a latutelajudicialefectiva,reclamaenestoscasosquelaejecuciónesperealadecisiónjudicial. De lo contrario, la Administración se convierte en Juez, aparece, es


incongruenteconlospostuladosdelEstadodeDerecho,comoJuezyparte.Enotraspalabraslaejecutividadylaejecutoriedad,expresionesdelprivilegiodelaautotutelade la Administración —declarativa y ejecutiva— han sido replanteadas desde laConstituciónhastaelpuntodequehanpasadodedogmasaprincipiossometidosalosderechosfundamentalesdelapersona.SilaAdministraciónresuelvelaejecucióndeunactoadministrativosobrecuyaejecutividaddebepronunciarseelJuezoTribunalincurreenunagraveviolaciónconstitucional,nadamenosqueen la lesióndeunderechofundamental.PoresolosderechosfundamentalesenunEstadodeDerechoson de mejor condición jurídica que los principios de la actividad administrativayaqueenunEstadosocialydemocráticodeDerecholaAdministraciónpúblicaes,aunqueresultaunaafirmacióndePerogrullo,delosciudadanos.LosciudadanossonlosdueñosdelaAdministraciónyéstaensuactuaciónhadeservirconobjetividadlosinteresesgenerales,interesesqueenunEstadosocialydemocráticodeDerecho,comohaseñaladoelTribunalConstitucionalenunasentenciade7de febrerode1984,handedefinirseatravésdeunaacciónconcertadaentrelosagentessocialesylospoderespúblicos.

En realidad, la pugna ejecutividad y tutela judicial efectiva está en la entrañamismadeladinámicamismadelactoadministrativo.Esdecir,laejecucióninme-diataensímismahaceilusorialatutelajudicialefectivapuestalactosisepretendecombatirjurídicamentetrassuejecución,suobjetohabrádesaparecidoalhaberseejecutadodeinmediato.Lacuestión,pues,escomplicada.Sihayapelaciónalatutelajudicialefectiva,eljuezotribunalcontenciosoadministrativohabrádetenerbienpresentesuposiblelesión,lesiónqueenpurateoríaseproducecuandounactoseejecutainmediatamentepues,insisto,sinosedetienesuejecutividadlaindefensiónesunarealidadalhaberdesaparecidoelobjetodellitigio.

“La posibilidad legal de solicitar y obtener de los órganos jurisdiccionales lasuspensión del acto administrativo impugnado se configura como un límite a laejecutividad de as resoluciones de la Administración” (sentencia del TribunalConstitucional 238/1992). La ejecutividad y la ejecutoriedad tienen límites comohemosseñalado.Unodeellos,quizáselmásimportante,eseldelasuspensióno,adíadehoy,cualquierotramedidacautelarquepuedadetenertransitoriamentelosefectosdelactoadministrativoimpugnado.Enestesentido,comoseñalalasenten-cia constitucional 238/1992, aunque la ejecutividad en si misma no pugna con laConstitución,esverdadquesipugnacuandoseejercesobredichapropiedaddelaactuaciónadministrativalatutelajudicialefectiva.Cuandounactoadministrativoestáensedejudicial,suejecutividad,salvoquefehacientementeconsteenlosautosque el interés público concreto aconsejara su inmediata ejecución, debe pararseprovisionalmentehasta la sentenciacorrespondiente.De locontrario,comosiguediciendoestasentencia, se tratade“evitarqueunposible fallo favorablea lapre-tensióndeducidaquede(contralodispuestoenelartículo24.1CE)desprovistodeeficaciaporlaconservaciónoconsolidaciónirreversibledesituacionescontrariasalderechoointerésreconocidoporelórganojurisdiccionalensumomento”.

Ciertamente,sieljuezotribunaldelordencontenciosoadministrativoadviertequelaacciónjurisdiccionalpuedequedarinerteporpoderseejecutarelactocon


anterioridad,hadedetenersuejecución.Paramilarazónmáspoderosadelalimita-cióndelaejecutividadsehallaenqueeljuezotribunalcontenciosoadministrativolo que hace cuando se le presenta una medida cautelar, es trabajar jurídicamenteenelámbitodelaeficaciaadministrativa,nodelavalidez,quelatienevedadaenmateriadecautelares.Ylaeficaciaserefierealinterésgeneralinsitoenlaactuaciónadministrativa.Enefecto,lapresuncióndelegalidad,legitimidad,aciertouoportu-nidaddelaactuaciónadministrativadescansaenqueelinterésgeneralesla“ratioessendi” de los actos administrativos. Si en el juicio sobre la ejecutividad el juezotribunaldescubrequeel interésgeneral,traslapertinenteoperaciónjurídicadevaloracióncircunstanciadade los intereses enconflicto,noaconseja la ejecución,sinomásbiensuparalización,hadeprocederalasuspensióndellaejecutividaddelactoadministrativa.

Por eso, cuando un acto administrativo se lleva a la jurisdicción contenciosoadministrativa,laprerrogativadelaautotuteladebeserinterpretadadesdelapers-pectivaconstitucional.Deestamanera,denodetenerselaejecutividad,comodicelasentenciadelTribunalConstitucional238/1992,seproduciría“unamermadelaefectividaddelatutelajudicial”.

Muchosehadiscutidoacercadesilainterposicióndelrecursocontenciosodebeonoproducirlasuspensióndelactoadministrativo.Conlalegislaciónanteriorenlamano,delartículo122ysiguientesdelaleyjurisdiccionalespañolade1956nosepodíadeducirlaregladelasuspensiónsinomásbienlanosuspensiónsalvoqueelactorpudieraprobarquelaejecucióndelactoocasionaraperjuiciosdeimposibleodifícilreparación.Hoy,deacuerdoconlaleydelajurisdiccióncontenciosoadminis-trativade1998,talreglayanoseformulaentérminostancategóricos.Sinembargo,cuandoelrecursosefundeenlalesióndederechosfundamentales,antesde1998,deacuerdoconlaleydeprotecciónjudicialdelosderechosfundamentalesde1978,laejecucióndebíaparalizarsecomoreglaanoserqueelabogadodelEstadojustifi-caraquedichaejecuciónveníaexigidaporelinterésgeneral(artículo7.4).Hoy,sinembargo,desafortunadamente,laleycitadade1998nocontemplatalhipótesisparalasimpugnacionesrealizadasenelmarcodelprocedimientoespecialdeproteccióndederechosfundamentales.Enestoscasos,seseguiráelrégimengeneraldeprocesocontenciosoadministrativodiseñadoenlalegislaciónde1998.Portanto,enmateriadeproteccióndederechosfundamentales,apesardelaciertodellegisladorde1978,hoyenmodoalgunosepuededecir,conelTribunalConstitucional,quelosderechosfundamentalessondemejorcondiciónquelosprincipiosquerigenlaactuacióndelaAdministraciónpública,almenosenloqueserefierealasmedidascautelares.

ElTribunalConstitucional,en lasentencia238/1992intentamantenerelprin-cipiogeneralde lano suspensióncomoregla.Paraello,diceque“ciertamente, elartículo24.1CEnohacereferenciaalgunaalasmedidascautelaresnialapotestaddesuspensión.Perodeellonopuedeinferirsequequedelibreellegisladordetodolímiteparadisponeronomedidasdeaquelgénerooparaordenarlassincondiciona-mientoconstitucionalprevio”.ComosiguediciendoelTribunal,“latutelajudicialhadeser,porimperativoconstitucional,“efectiva”,ylamedidaenqueloseaono,


hadehallarseenlasuficienciadelaspotestadesatribuidasporlaleyalosórganosdelpoder judicialpara, efectivamente, salvaguardar los interesesoderechos cuyaprotecciónsedemanda”.Esdecir, laproyecciónde latutela judicialefectivasobrelaejecutividaddelosactosadministrativastraeconsigueunarelevantelimitaciónqueconstituyeciertamentelaexcepciónalareglageneral.Sinembargo,sisemeditasobreelalcancerealdetalafirmacióndelTribunalConstitucionalresultaqueahoraelacentonoestáenlaejecutividadsinoenlatutelajudicialefectiva.Sitalejecutivi-dad,silospoderesdeejecucióninmediata,ponenenteladejuicioolesionanlatutelajudicialefectiva,habrándeconsiderarseilegales,puesnopuedeserquelaactuaciónadministrativaconculquenadamenosqueunderechofundamentaldelapersonacomoeselderechoalatutelajudicialefectiva.

Latutelajudicial,comodiceelTribunalConstitucionalensusentencia14/1992“noestalsinmedidascautelaresqueasegurenelefectivocumplimientodelareso-luciónquerecaigaenelproceso”.Enefecto,lasmedidascautelares,cuandosedenlossupuestoslegalesprevistosparasuadopción,paralizanlaejecutividad.Esmás,eneste falloelTribunalConstitucionalesbienclaro: la tutela judicialefectivanoexistesinlasmedidascautelares.Probablementeporello,nohacemuchotiemposehaafirmadoqueenelmarcodelatutelajudicialefectivaseencuentraladenominadatutelajudicialcautelar.Elderechoalatutelajudicialefectivacomprendeelderechoalatutelajudicialcautelar.Sinmedidascautelareslatutelajudicialefectivaenmateriadeejecutividaddeactosadministrativosseríailusoria,irreal,inexistente.

En este sentido sigue diciendo el Tribunal Constitucional en su sentencia238/1992 que “reconocida por ley la ejecutividad de los actos administrativos, nopuedeellegisladoreliminardemaneraabsolutalaposibilidaddeadoptarmedidascautelaresdirigidasaasegurarlaefectividaddelasentenciaestimatoriaquepudieradictarseenelprocesocontenciosoadministrativopuesconellosevendríaaprivara los justiciables de una garantía que, por equilibrar y ponderar la incidencia deaquellasprerrogativas,seconfiguracomocontenidodelderechoalatutelajudicialefectiva.Paraqueéstaseconsideresatisfechaes,pues,precisoque laejecutividadpuedaser sometidaa ladecisióndeunTribunalyqueeste, tras la informaciónycontradicción que resulte menester, pueda resolver sobre su eventual suspensión(sentencia66/1984)”.

Por tanto, elprivilegiode laejecutividadyejecutoriedaden suentendimientoconstitucionalnoesuncriterioabsoluto.Es,relativo,sometidoalímites.Esmás,laluzdelaConstituciónnosmuestraunaprerrogativa,mejor,unapotestad,quehadeejercerseconsentidodelaponderaciónydeequilibriosiesquesepretendequeoperealservicioobjetivodelinterésgeneral.Secomprende,pues,queenestamaterialajurisprudencia, comocienciade la solución justaa lascontroversias jurídicas, seamuyimportantepararealizaresatareaponderaciónyequilibrio.

La sentencia del Tribunal Constitucional, ya citada, 22/1984 aborda más enconcreto la problemática de la ejecutoriedad desde la perspectiva constitucional.Primero señala que la ejecutividad es plenamente constitucional: “la potestad delaAdministracióndeautoejecucióndelasresolucionesyactosdictadosporellase


encuentranennuestroDerechopositivovigentelegalmentereconocidaynopuedeconsiderarsequeseacontrariaalaConstitución.Esverdadqueelartículo117.3delaConstituciónatribuyealmonopoliodelaactividadjurisdiccionalconsistenteenejecutar lodecididoa los JuecesyTribunalesestablecidosen las leyes,peronoesmenosciertoqueelartículo103reconocecomounodelosprincipiosalosquelaAdministraciónpúblicahadeatenerseeldeeficacia“consometimientoplenoalaleyyalDerecho”.Significaellounaremisiónaladecisióndellegisladorordinariorespectodeaquellasnormas,medioseinstrumentosenqueseconcretelaconsagra-cióndelaeficacia.Entreellas,nocabedudaquesepuedeencontrarlapotestaddeautotutelaoautoejecuciónpracticablegenéricamenteporcualquierAdministraciónpúblicaconarregloalartículo103delaConstitucióny,porende,puedeserejercidaporlasautoridadesmunicipales,puesaúncuandoelartículo140delaConstituciónestablece la autonomía de los municipios, la Administración municipal es unaAdministraciónpúblicaenelsentidodelantesreferidoartículo103.”Llamalaaten-ción que el Tribunal Constitucional desde el principio intenta salvar el principiodeautotutela, eso sí, en términosgeneralesyabstractos, loque suponequeen suproyección concreta y material sobre la realidad es posible, más que posible, queaparezcan límitespues,de locontrario,noshallaríamosanteunaomnímodapo-testadadministrativa,loqueestáenfrancacontradicciónconlacentralidaddelosderechosfundamentalesyconlacondiciónlimitadadelpoderpúblico.

Puesbien,unavezadmitida,comosiguediciendoestasentencia,“laconformidadconlaConstitucióndelapotestadadministrativadeautotutela,envirtuddelacualsepermitequelaAdministraciónemaneactosdeclaratoriosdelaexistenciaylímitesdesuspropiosderechosconeficaciaejecutivainmediata,hayenseguidaqueseñalarquelaAdministración,queatravésdesusórganoscompetentesprocedealaejecuciónforzosadeactosadministrativos,tieneenlosdeejecuciónquerespetarlosderechosfundamentalesdelossujetospasivosdelaejecución”.Enmateriadeinviolabilidaddeldomicilioestadoctrinaes,sicabe,bienclarapues,comodisponelasentenciaqueestamoscomentando,“laregladelainviolabilidadesdecontenidoamplioeimponeunaextensaseriedegarantíasydefacultades,enlasquesecomprendenlasdevedartodaclasedeinvasiones,incluidaslasquepuedanrealizarsesinpenetracióndirectapormediodeaparatosmecánicos,electrónicosyotrosanálogos”.

Sientramosaexaminaralgunosactosenlosqueobviamentesuejecutividadpue-dedarlugarasituacionesdeevidenteirreversibilidad,comosonlossancionadores,olosquelimitanderechossubjetivos,entoncesnoshallamosanteunamodulaciónrazonabledeestapotestadespecialqueestamosestudiando.Enestesentido,elautodelTribunalConstitucional1095/1988señalaque“laejecutividaddelosactosad-ministrativos,inclusosancionadores,noesincompatibleconelderechoalatutelajudicialefectivadelaspersonasyaque,talcomosedijeraenlasentencia115/1987de7dejulio,laefectividaddelatutelaqueelartículo24delaConstituciónestablecenoimponeentodosloscasoslasuspensióndelactoadministrativorecurrido,puesdichopreceptoloquegarantizaeslaadecuadayregularprestaciónjurisdiccional,enunprocesocontodaslasgarantías,porpartedelosórganosjurisdiccionales.Y,


porsuparte,enlaSTC66/1984,de6dejunio,apropósitoenaquellaocasión,delaalegaciónporelrecurrentedelavulneracióndelderechoalapresuncióndeinocen-ciasisereconocíaejecutividadinmediataaunactoadministrativosancionadoraúnnofirme,esteTribunaltambiéndiounrespuestaclaraytaxativa,alestimarquelaefectividaddelassancionesnoentraencolisiónconlapresuncióndeinocencia;lapropia legitimidad de la potestad sancionatoria y la sujeción a un procedimientocontradictorio,abiertoaljuegodelapruebasegúnlaspertinentespruebasalrespec-to,excluyetodaideaenconfrontaciónconlapresuncióndeinocencia”.

LadoctrinadelTribunalConstitucionalesclara:lapresuncióndeinocencianoselesionaautomáticamenteenvirtuddelaregladelaejecutividaddelosactosadmi-nistrativossancionadoresporquesepresumequeenelprocedimientosancionadorsehanrespetadolosprincipiosdecontradicciónyhasidoposibleeljuegodelaprue-ba.Siasínofueraylaejecutividadcomoreglaquedaracondicionadaalafirmezadelacto,talpropiedadypotestadadministrativa,comodiceelautodereferencia,“quedaría radicalmente eliminada y las facultades de los Tribunales ContenciosoAdministrativos,enordenavalorarlosefectosdelaejecuciónosuspensión,privadasdesentidoyoperatividad”Sinembargo,aunqueesverdadqueentérminosgeneralesestaafirmaciónpuedeseradecuada,tambiénloes,comorecuerdaelautoqueahoraglosamosquepuedehabersupuestosenloselrespetodelderechoalatutelajudicialefectivaexijaquesemantengaabiertalaposibilidaddesolicitardelórganojurisdic-cionallasuspensióndelactodelaAdministración.“Talexigencia,diceelauto,hadeserponderada,noobstante,teniendoencuentatambiénlosbienesjurídicosquelaactuaciónadministrativaintentaproteger,puescomoresultaevidentelavigenciadelaactuacióndelaAdministraciónesmayorymásrespetablecuandoseintentacon ella preservar derechos de terceros que cuando está dirigida, simplemente, aasegurarinteresesdelaAdministración”.

Elestudiodelajurisprudenciaconstitucionalenlamateriareflejaelpesodelpre-juiciodelaautotutelaenmateriadeactosadministrativos,principioquehoytieneyatantaslimitacionesyexcepcionesquehabríaquepensareneliminaro,almenos,enformulardeotramanera.Enaquelloscasos,enlosquetalcriteriopuedachocarconlatutelajudicialefectiva,primarátalderechofundamental.Delocontario,esclaro,laindefensiónestaráservidaylaconculcacióndelaConstituciónenestepuntoseráunarealidadinadmisible.Lapretensióndeejecucióninmediatadelosactosentiendoquehadeacompañarsesiempredeunaseveraybienpreparadamotivaciónenrazonesdeinteréspúblico.Sinembargo,lasafirmacionescategóricashandemodularseatravésdelajurisprudencia,queeslacienciaqueestudialasoluciónjustaencadacaso.

Esdecir,habráqueatendercasoporcasoparaanalizarjurídicamentelosbienesjurídicosenpresenciay,sobretodo,laponderacióncircunstanciada,comohoyseñalalaactualleyde1998,delosinteresesenconflictodemaneraqueelrecursonopierdasufinalidadlegítima,loqueocurrecuandoseproducensituacionesirreversibles.ElcasodelasentenciadelTribunalConstitucional66/1984sereferíaaunasancióndecierredeunestablecimientoenelquenoseacudióalasuspensiónsinoalapeticióndenulidadde la imposiciónde lasanciónporvulnerar,a juiciodelrecurrente, la


presuncióndeinocencialaejecutividaddelactoadministrativosancionador.Apesardelcontenidodelasentencia,elTribunalConstitucionalseñalaque“lafijacióndelafechadecierreparaundíamuypróximoaldelanotificacióndelacuerdohacía,efec-tivamente,difícil—sinoimposible—queelrecurrentepudieraimpetrarconéxitode losórganos jurisdiccionales la suspensiónde laactuaciónadministrativa,peroprescindiendodelhechodequenosiquieraintentóaprovecharesteescasomargenquelaproximidaddelasfechasledejaba,acudióanteelórganojurisdiccionalsólodespuésdeejecutadoelacto”.

Eneltiempopresente,laprimacíadelosderechosfundamentalesdelapersonahaceprecisaunatareademodulaciónyatemperacióndelrigordelaunilateralidadque,enotrosmomentoshistóricos,definíanlapropiaesenciadelaAdministraciónpública. Hoy, en un Estado social y democrático de Derecho, los dogmas queantañoayudaronalsurgimientodelDerechoAdministrativodebenserreleídosyrepensadosdesde laproyecciónconstitucional.Comohapuestodemanifiesto lasentenciadelTribunalConstitucional166/1998,“tantolaautotutelaejecutivadelaAdministraciónlocalcomolainembargabilidaddelaHaciendapúblicamunicipalsurgieronhistóricamentenosóloenatencióna lasconcepciones jurídicasenton-ces dominantes —la separación sin interferencias mutuas entre la Jurisdicción ylaAdministración,comocorolariode ladivisióndepoderes—sinotambiénporexigenciasderivadas tantodelprincipiode legalidadadministrativacomodeldelegalidadpresupuestario”.PrincipiosqueenaqueltiempoteníanunentendimientoestáticoycerradoperoqueconelpasodeltiempoyconlaeclosióndelEstadosocialydemocráticodeDerechohanidoperdiendosupotenciaparaabrirseacompren-sionesmásrelativasymásajustadasalahoyevidentecentralidaddeladignidaddelapersonaysusderechosfundamentales.

ElTribunalSupremo,ylosTribunalesSuperioresdeJusticiadelasComunidadesAutónomas,porsuparte,alenjuiciarlalegalidaddelaactuaciónadministrativayalahora,comodiceelartículo106delaConstitución,develarporquelaAdministraciónactúeenelmarcodel interésgeneral,sehanencontradoconalgunoscasosenlosque, al postularse la paralización de la actuación administrativa, han tenido quepronunciarsesobreestascuestiones.Comoeslógico,ladoctrinadeestosTribunaleshaestadomuypegadaalajurisprudenciaconstitucionalcompletándolaenalgunossupuestosnoanalizadosporelpropioTribunalConstitucional.

Acontinuaciónvamosaanalizaralgunosdelosfallosjudicialesmásrelevantesdelosúltimostiempos.Enefecto,elTribunalSuperiordeJusticiadeMadrid,ensusen-tencia268/2007,enmateriadeactosadministrativossancionadores,trasrecordarlajurisprudenciaconstitucionalyaexpuestaanteriormente,señalaquelaejecutividad,apesardelafuerzajurídicadelartículo24.1delaConstitución,nodesaparecesinoquelaproyeccióndelderechofundamentala latutela judicialefectivasesatisfacefacilitando,comodiceelTribunalConstitucionalensusentencia66/1984,queéstapuedasersometidaa ladecisióndeunTribunalyque,éste,conla informaciónycontradicciónqueresultemenester,resuelvasobrelasuspensión.Esdecir,laejecu-tividaddelassancionesadministrativasnoescontrariaenprincipioyentérminos


generalesa lapresunciónde inocenciasiemprequepuedaserconocidaen lasedecorrespondienteporun juezoTribunal.Enestesentido, tambiénsepronunciaelTribunalSupremoenunasentenciade2deenerode2001alafirmarque“laejecuti-vidaddelosactossancionadoresnoesenprincipiocontrariaalderechoreconocidoenelartículo24delaConstitución,ylodecisivoparaquetalejecutividadpuedaserconsideradaprocedente,desdelaperspectivadedichopreceptoconstitucional,serásuposibilidaddecontroljurisdiccional”.

Enprincipio,enabstracto,entérminosgenerales,laejecutividadnoescontrariaalaefectividaddelatutelajudicial.Portanto,seráencadacaso,enelqueseventi-lanunosdeterminadosinteresesgeneralesyunosderechosointereseslegítimosdelosparticulares,dóndehayaqueestudiarestadoctrina.Esverdadquesielactoseejecutaantesdequesepronuncieeljuezotribunalsobrelaparalizacióndelaejecu-tividad,sepuedeentenderquelaAdministraciónhaactuadoalmargendelabuenafequeleesexigiblecomopartedeunarelaciónjurídica.Será,puescasuísticamente,comomejorsepodráapreciarlamodulacióndeestasdoctrinasjurisprudencialesalarealidaddeunaejecutividadquecadavezhadeseraplicadaconmayorraciona-lidadymoderación.

Enelmismosentido,tenemosunasentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeCataluña449/2006enlaqueseestablece,trasrecordarlajurisprudenciadelTribunalConstitucionalydelTribunalSupremoenlamateria,quelaluzdelatutelajudicialefectiva sobre la ejecutividad reclama que esta prerrogativa de la Administraciónpúblicapuedasersometidaacontroljudicial.

LaAudienciaNacional,porsentenciade21dejuniode2002,recuerdaelfunda-mentoconstitucionaldelaejecutividad:“laeficaciadelaactuaciónadministrativa,constitucionalmentereconocidaenelartículo103delaConstitución,imponequelosactosdelasAdministracionespúblicasnazcanconvocacióndeinmediatocum-plimiento, eso es, sean inmediatamente ejecutivos —artículo 94— y produzcanefectosdesdelafechaenquesedictan—artículo57—,ambosdelaley30/1992,porloque su impugnaciónenvíaadministrativao judicialnoproduce la suspensiónautomáticadelaejecución”.Sinembargo,comorecuerdaestasentencia,elartícu-lo138.3dela ley30/1992deRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydel Procedimiento Administrativo Común, impone la demora de la ejecución delosactosadministrativossancionadoreshastaelmomentoenquesehayaagotadolavíaadministrativaprevia.Estaespecialidad,dice la sentenciacomentada,“sólocomportaquemientrasesténsustanciándoselosrecursosadministrativospreviosalavíajurisdiccional,esdecir,hastaquelaresoluciónhayacausadoestado,segúnlaterminologíadenuestrasleyesadministrativas,nopuedenacordarseactosmaterialesdeejecución.Estaprevisióncomprendeelperíododetiempoquemediahastaqueelactoadministrativonoesrecurrible,porlosmediosordinarios,envíaadministrativa,peronoseextiendealperíododetiempoquemediaentrelainterposicióndelrecursocontenciosoadministrativo,conpeticióndesuspensión,ylaresoluciónjudicialqueacuerdadichamedidacautelar”.TambiénrecuerdalaAudienciaNacional,atravésdesusaladelocontenciosoadministrativo,quelaLeyde13dejuliode1998,reguladora


delajurisdiccióncontenciosoadministrativanoreconoceelefectosuspensivoautomáticocomo consecuencia de la interposición del recurso contencioso administrativo.Es más, “de la regulación de las medidas cautelares se deduce la interpretacióncontraria. Así, el artículo 134 de la Ley de 1998 impone al órgano judicial queacuerde la suspensión de la ejecución del acto recurrido la obligación de ponerdichacircunstanciaenconocimientodelórganoadministrativocorrespondienteparasuinmediatocumplimiento,previsiónquepartedelaconsideracióndequelasuspensiónnoesautomáticaporlasimpleinterposicióndelrecursocontenciosoadministrativoqueincluyesolicituddesuspensión”.

ElTribunalSupremo,por sentenciade12denoviembrede2001, entiende, si-guiendounajurisprudenciaconstante,queparadecidirsobrelaejecutividadenunapiezaseparadademedidascautelaresesmenestercoordinaryarmonizarlaevitacióndeldañoalosinteresespúblicosquepuedanderivarsedelasuspensióndelaejecu-ciónyquealejecutarseelactosecausenperjuiciosdeimposibleodifícilreparaciónparaelrecurrente,loqueimplicaunjuiciodeponderación(autosde15deenero,de21defebrero,de18demarzo,yde8denoviembrede1994,de1deabril,22demayoy13dediciembrede1995,de7denoviembrede1996yde16deseptiembrede1997,entre muchos otros). En el caso que enjuicia el Tribunal Supremo, suspensión defuncionesporseismesesaunservidorpúblico,elaltoTribunalexaminalasque,asujuicio,sonlascuestionesquedebendilucidarseenestosprocesosenrelaciónconlaejecutividaddelantedichoactoadministrativosancionador.Laprimeraversasobresi la ejecución de la sanción puede hacer perder al recurso su finalidad legítima,cuestiónqueelTribunalSupremodesestimadiciendoqueesconstantelajurisprudenciaqueseñalaque,casodeestimacióndelrecurso,seproduciríaelplenoreintegrodelos derechos del interesado. En segundo lugar, el Tribunal Supremo entiende quenoseproduceperturbacióndelosinteresesgeneralesporquelaejecutividadnodalugaraunasituaciónirreversiblepuestoquenoconcurrelaexistenciadedañosoperjuicios irreparables por quien solicita la suspensión. Finalmente, El TribunalSupremorecuerdaquesólocabríaacordaraparalizacióntemporaldelaejecutividad“cuandoelactorecaigaencumplimientodeunanormaodisposiciónquehayasidopreviamentedeclaradanulaoseimpugneunactoodisposiciónidénticoaotroqueyafuerajurisdiccionalmenteanulado,peronocomosucedeenestecaso,cuandonipierdelafinalidadlegítimaelrecursonieldañooperjuiciotienecarácterirreparable,habiéndosegarantizado,enlacuestiónexaminada,eldebidocontroljurisdiccionalrespondiendoalcontenidoconstitucionaldelartículo24.1delaConstitución”.

Estadoctrina,sinembargo,planteauninterrogantequepuedeafectaralconjuntodelosactosadministrativossancionadores.Eséste:¿hastaquepuntoelcontrolju-dicialdelaejecutividaddeunasanciónnodebecontienetambiénunjuiciosobrelaposiblelesióndelabuenafama,delhonor,delsancionadosi lasentencia,ensucaso, anula dicho acto administrativo sancionador? Si pensamos que, en efecto,unasanciónadministrativapuedeincidirnegativamenteenlabuenafamaoenelhonordeunapersona,¿esquéestacircunstancianodebepesartambiénalahoradel juicio de la ejecutividad? ¿No reclama la prudencia del juzgador, el principio

Primera parte �1

deproporcionalidadoelprincipioderacionalidad,salvoqueelcasoseapalmario,obvio,evidente,que,sihayalgunaduda,selimiteunaejecutividadquepuedeafectaralderechofundamentalalhonor,alabuenafama,debidoacualquierserhumanoporelsolohechodeserlo?.

EnloscasosdeactosadministrativosqueimplicanentradasdelaAdministraciónen losdomiciliosparticularesesnecesaria laautorizacióndel juezde instrucción.Juezquecomoseñala lasentenciade5de juniode2002delTribunalSuperiordeJusticiadeLaRioja,esgarantedelderechofundamentalalainviolabilidaddeldo-micilioyquenodebereducirsuintervenciónaun“simpleautomatismoformalquedejasedesprovistaaquella funcióngarantizadorade todoanálisisvalorativo tantosobreelactoadministrativodecobertura,comosobreelmismoprocedimientodeejecuciónforzosaqueexigelaentradadomiciliaria,asícomoacercadelaeventualafectación de otros derechos fundamentales y libertades públicas derivadas de laejecutoridaddelactoadministrativo”.Esmás,aunqueeljuezdeinstrucciónnoeseljuezpropiodelaejecutividadyejecutoriedaddelactoadministrativodeentradaen un domicilio particular, el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 76/1992y 137/1985, superando este automatismo ha señalado que estos jueces tienen “lapotestaddecontrolar,ademásdequeel interesadoes,efectivamente,eltitulardeldomicilioparacuyaentradasesolicitalaautorización,lanecesidaddedichaentradaparalaejecucióndelactodelaAdministración,queésteseadictadoporlaAutoridadcompetente,queelactoaparezcafundadoenDerechoynecesarioparaalcanzarelfinperseguidoy,enfin,quenoseproduzcanmáslimitacionesquelasestrictamentenecesariaspara laejecucióndelacto”.Poreso,comosientaestamismasentencia,eljuezdeinstrucción,aunquenoseaelestrictojuezdelaejecutividaddelacto,enestoscasos,“debeverificarlaaparienciadelegalidaddequeesteactoefectivamenterequierelaentradaeneldomicilio”,loque,desdeluego,implicadealgunamaneraunpronunciamientoqueafectaalapresuncióndelegalidadyalaejecutividaddelaactuaciónadministrativa.

Enelmismosentido,elauto470/2005delTribunalSuperiordeJusticiadeMadridrecuerdaqueenestoscasosenqueesmenesterdisponerdelaautorizaciónjudicialaqueserefiereelartículo18delaConstitución,apartirdelasentenciadelTribunalConstitucional144/1987, señalaqueenestos supuestosel controlde legalidaddelórganojudicialcompetentedebelimitarsealaapreciacióndelaaparienciaformaldelalegitimidaddelaactuaciónadministrativa,velandoporlacorrectaidentificacióndelsujetopasivoafectadoporlamedidasolicitadayporsuadecuadaproporcionali-dad,enelsentidodeconsiderarqueresultaindispensablelaentradaeneldomicilioparallevaracabolaejecuciónpretendida.Enestesentido,insisto,aunqueeljuezdeinstrucciónnopuedepronunciarsesobrelaejecutividaddelacto,sihadevalorar“laaparienciadelegalidadconelfindeevitarqueseproduzcanentradasarbitrarias”,esmuydifícilqueesejuiciodeaparienciadelegalidadnotengaalgunainfluenciasobreeleventualjuicioquesobrelaejecutividadcorrespondealjuezoTribunaldelajurisdiccióncontenciosoadministrativa.


Elauto326/2001delTribunalSuperiordeJusticiadeMadrid,señalaqueeljuiciodelaejecutividadqueseproduceenelincidentedemedidascautelares,talycomohasidoactualmentereguladopor laLeyde1998en losartículos129ysiguientesdelaley,imponealjuzgadorlavaloracióncircunstanciadadelosinteresesencon-flictodemaneraquelacautelarsolopodráacordarsecuandolaejecucióndelactoadministrativoencuestiónpodríahacerperderalrecursosufinalidadlegítima.EnesteautoelTribunalSuperiordeJusticiadeMadridpareceindicarquesoloexisteuncriterioparalaadopcióndelacautelar.Noesotroquelaponderacióncircuns-tanciada de los intereses en conflicto, operación jurídica que debe concluir en lapérdidadesentidodelrecursosiesqueseejecutaelactoadministrativoencuestión.Porello,aunquelaexposicióndemotivosdelaleyjurisdiccionalde1998disponequeahoralascautelaresseránmedidasordinariasynoexcepcionalescomoantes,debidoalarigurosainterpretacióndelartículo122delaleyjurisdiccionalde1956,elTribunalmadrileñodestacaqueahoralaejecutividaddelactoseharobustecidopues“laleydenuestrajurisdicciónde1956fijabaensuartículo122comoestándarnormativoparaacordarlasuspensióneldelosperjuiciosmásomenosirremediablesquelaejecuciónpodríaproducir.Laleyactualhareducidoesosposiblesperjuiciosaunosólo:eldequeelrecursopudieraperdersufinalidadlegítima”.Interpretaciónque,amijuicio,esbastantediscutiblepuestoquelareferenciadellegisladoraqueelrecursopuedaperdersufinalidadlegítimaabrelaspuertasaunentendimientomásabierto,racionalyprogresivodelamedidacautelar,porciertoahoraenrégimende“numerusapertos”,nocomoantesde1998enquesóloeraposiblelasuspensióndelactoadministrativo.

La sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de marzo de 2000 recuerda queelprincipiode tutela judicial efectivadel artículo24.1de laConstitución, comosabemos,reclamaqueelcontroljurisdiccionalquetanampliamentetrazaelartícu-lo106CEhayadeproyectarsetambiénsobrelaejecutividaddelactoadministrativo.Elprincipiodeejecutividad“noessóloconsecuenciadelapresuncióndelegalidaddelacto,sinotambiéndelanecesidaddequelaactuaciónpúblicaseproduzcaconcontinuidadyregularidad,noconstituyendo,pues,laejecutividadnoesunanotaexclusivamenteformal,sinoquetienetambiénsufundamentomaterial,lasexigen-ciasdelinteréspúblico,encontrándoselapotestadejecutoriaoautotutelaejecutivaen el derecho positivo vigente legalmente reconocida, no pudiendo considerarsecontrariaalaConstitución,comodesarrollodelprincipiodeeficacia,consometi-mientoplenoalaleyyalDerecho,comoproclamaelartículo103CE”.Portanto,sielfundamentomaterialdelaejecutividadestáenlosinteresesgenerales,eljuiciosobresueventualparalizaciónhadecentrarseespecialmenteenestaconsideracióndesdediferentespuntosdevistaocontrastesjurídicos.

En esta misma sentencia la Audiencia Nacional expone acertadamente el sig-nificado constitucional de la ejecutividad planteando la necesidad de que en suaplicación se actúe con moderación de manera que cuando se produzcan situa-cionesirreversiblesseamenestersuparalizacióntemporal.Enefecto,“elprincipiode ejecutividad inmediata de los actos administrativos no excluye que deba ser


templadoenfuncióndelosvaloresinsertosenlaConstitución,cuando,indepen-dientementedeljuiciosobrelalegalidadintrínsecadelactoadministrativoqueensumomentopuedaemitirse,deaquellaejecucióninmediatapuedaderivarseunasituaciónirreversibleafectanteaderechossustantivosconstitucionalmenteprocla-mados,enmaterianosancionatoria”.QuedaladudadesilamateriasancionadoraquedaexcluidadeesterégimenporentenderelTribunalqueenestoscasos,dadalanaturalezadelosbienesjurídicosenjuego,lanecesidaddetemplaroatemperarelrigordelaejecutividadaconsejasuparalizaciónentantoencuantoeljuzgadorsepronunciesobresiprocedeonolacorrespondientemedidacautelar.

La nota de la irreversibilidad, referida con anterioridad, es, a mi entender, laprincipal referencia interpretativa del sistema de medidas cautelares. Cuando eljuezotribunalalexaminarlapeticióndemedidascautelaresllegaalaconvicciónde que se encuentra ante una situación irreversible, ante una situación que haráperder la finalidad legítima al recurso, no tiene más posibilidad que conceder lamedidacautelarpuessiadmitelairreversibilidaddelasituaciónestaríaasumiendoque,efectivamente,seestaríaproduciendounasituacióndeindefensiónque,comosabemos,estaproscritaporlapropiaConstitución.

ElTribunalSupremo,porsentenciade17dejuliode2001,realizaunainteresantedistinción entre ejecutividad y actividad de ejecución en materia de resolucionesadministrativas.“Loprimero,ejecutividad,expresaunacalidaddedicharesolución,consistenteenlaposibilidadquepermitedeserllevadaalaprácticamedianteactosmaterialesdeejecución.Mientrasquelossegundosonesospropiosactosmaterialesporlosquesellevaalaprácticalaresolución,yquesonalgodistintodeestaúltima,aunquearranquendeella”.ParaelTribunalSupremo,loqueseenjuiciaenunin-cidentecautelareslapropiaejecutividad.Enefecto,“elderechoalatutelajudicialefectivasesatisfacecuandoantesdelaejecuciónsepermitesometeraladecisióndeunTribunallaejecutividadparaqueesteresuelvasobresususpensión.Y,portanto,sevulneraesederechofundamentalnocuandosedictanactosquegozandeejecuti-vidad,sinocuandoenrelaciónalosmismos,seinicianactosmaterialesdeejecuciónsinofreceralinteresadolaposibilidaddeinstarlasuspensióndeesaactividad”.

Latutelajudicialefectiva,pues,traeconsigolímitesalaejecutividadpuestoque,comodiceelTribunalSuperiordeJusticiadeCataluñaporsentenciade11deoc-tubrede1999,lanecesidaddegarantizarelderechofundamentalalatutelajudicialefectivasuponeenvíaadministrativa,comoexcepciónalaregladelanosuspensión,que sepuedaparalizar la eficaciadeunactoadministrativocuando suejecuciónpudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación —artículo 112.2 de laley30/1992—ocuandolaimpugnaciónsefundamenteenalgunadelascausasdenulidaddeplenoderechoprevistasenelartículo62dedichaley.Enestesentido,elTribunalSuperiordeCataluñarecuerdaquelajurisprudenciadelTribunalSupremoha llegado inclusoahablardeunnuevoderecho fundamentaldeducidodelde latutelajudicialefectivocomoeselderechoalatutelacautelar.Sitenemosencuenta,además,queahora,segúnlaexposicióndemotivosdelaleyjurisdiccionalde1998,lasmedidascautelaresyanosonunaexcepciónsinofacultadesqueelórganojudicial


puedeutilizarsiemprequeseanecesarioparaevitarqueelrecursopuedaperdersufinalidadlegítimacuandollegueatalconclusióntrasunaponderacióncircunstan-ciadadelosinteresesenconflicto,podríaconsiderarsequeenlosúltimostiempossehaidoproduciendounciertodebilitamientodeestapropiedaddelosactosadminis-trativos,sobretodocuandonoshallamosantelatutelajudicialefectiva.

Una sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 1999 dispone que “elprivilegio de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la cualidad de todoactoadministrativodeproducirsusnormalesefectos.Elfundamentojurídicodetalprivilegioeslapresuncióndelegalidaddelactoylanecesidaddequeserealicenlosinteresespúblicos”.Realmente,elTribunalSupremoconfundeenocasioneslaeje-cutividadconlaejecutoriedadcuandorealmentesetratadedosmomentosdistintosdelejerciciodeunamismaprerrogativa.Sinembargo,esacertadoquesesubrayequeelfundamentodelaejecutoriedadydelaejecutividadseencuentraenlanecesidaddesatisfaccióndelosinteresespúblicosporque,desdeestepuntodevista,essencilloargumentarqueladetenciónoparalizacióntransitoriadelosefectosdelactoadmi-nistrativodebeestarpresididasiempreporlaconsideración,comodecíalaantiguaexposicióndemotivosdelaleyde1956,delgradoeintensidadconqueprecisamentelosinteresesgenerales,sobreelcasoconcreto,aconsejanonolainmediataejecuciónolasuspensióndelaejecución.Enrealidad,siconsideramosquelaejecutividadeselprivilegioenpotenciaylaejecutoriedadenacto,unavezqueesmenesterllevaraefectoconcretoelcontenidodelactoadministrativo,entoncestieneplenosentidoelsiguienterazonamientodelTribunalSupremoenlasentenciaquecomentamos:“loúnicoquesucedeenlosactosdeejecuciónforzosa,esquelaAdministraciónnopuedeiniciarningunaactuaciónmaterialquelimitederechosdelosparticularessinquepreviamentehayasidoadoptadaladecisiónquelesirvadefundamento”.

Existendeterminadosactoscomopuedenser lasdemolicionesocierresde ins-talaciones, clausuradeactividades, en losqueobviamente laposibilidaddeque laejecuciónpuedaocasionarsituacionesirreversiblesesfrancamenteprobable.EnestoscasossepuedeapreciarunaciertatendenciadelosTribunalesaadmitirlascautelaresporentenderprecisamentequelaejecutividadpodríahacerperderalrecursosufi-nalidadlegítima.Porejemplo,elTribunalSupremoporsentenciade28defebrerode1997,enuncasodedemolición,entendióque“laactividaddelaAdministracióndebepermitirquealacudiralosTribunales,losinteresadospuedansolicitaryobtenerlatutelacautelar,queelmomentoenquesenotificólacomunicaciónde24denoviem-brede1992(eldíaanterioralademolición)hacíamuydifíciloimposible”.

LasentenciadelTribunalSupremode1deabrilde1996señala,porotraparte,queaunque la ejecutividadnoesobstáculoparaque sepuedaa llevar a efecto elcontroljudicialdelartículo106delaConstitución“eslaAdministraciónlaquecorreelriesgodelaejecucióndeunactoquenoesfirme,desuertequeeladministradono deberá sufrir ningún perjuicio como consecuencia de de una actividad de laAdministraciónquelarevisiónjudicialposteriorpuededeclararilegal”.

La autotutela administrativa tiene una dimensión declarativa y otra ejecutiva.ComodiceelTribunalSupremoensusentenciade22defebrerode1988:“elprincipio


deautotutelaadministrativa llevaconsigo lapotestaddeejecutar forzosamente losactosadministrativos.Suactuaciónexige lossiguientespresupuestos:existenciadeunactoadministrativoquesirvadetítuloparalaejecuciónydelquederiveparaelad-ministradolaobligacióndellevaracabounadeterminadaactuación,yotorgamientode laposibilidaddeunaejecuciónvoluntariamedianteelprevioapercibimientoalobligado”.Estadoctrinademuestra,confirma,ladiferenciaentreejecutividad,apti-tudgeneralparaproducirefectosjurídicossobrelarealidaddemaneraunilateraly,ejecutoriedad,capacidadderesistircualquierobstáculoqueimpidallevaraefectoelcontenidodeunactoadministrativonoanuladoniparalizado.

Desdeotropuntodevista, elpropioTribunalSupremo,ensentenciade15dejuniode1987,señalóque“lapotestadejecutoria,quepermitelaauto-ejecucióndesuspropiasresolucionesporlaAdministraciónquelasdictó,seencuentraennuestroderechovigentelegalmentereconocidaynopuedeconsiderarsequeseacontrariaalaConstitucióncomodesarrollodelprincipiodeeficaciaconsometimientoplenoalaleyyaDerechoqueproclamaelartículo103segúnhadichoelTribunalConstitucionalyrecordamosnosotrosennumerosasocasiones.Esunaconsecuenciadelapresuncióndelegitimidadquealcanzaatodaslasactuacionesdelospoderespúblicos,nosóloalasdelEjecutivo,yconmayorrazónsi,asuvez,elpoderostentaunaverdaderalegi-timidaddemocrática,Estapresuncióndelegitimidad,inherentealaenteraactividadpública(legislativa,ejecutivayjudicial)estápresenteyoperante,aunqueimplícita,enlaConstituciónyavecesexplícitaenelrestodelOrdenamientojurídico.Elsim-pleenunciadodeque“laAdministraciónpúblicasirveconobjetividadlosinteresesgenerales”reflejaestalegitimidadpresumibledesdeelmismotextoconstitucional(art.103.1)ytalpresunciónjustificalaspotestadesdelaAdministraciónparadotarseasimismadeuntituloejecutivo(elactoadministrativo)yparaejecutarloporsíeinmediatamente,encadenamientológicoqueescaracterísticodenuestrosistemaad-ministrativoysegúnelcualperderíasupropiasustantividad(sentenciadelTribunalSupremode26demarzode1986)”.CiertamenteesdifícilencontrarunaexplicaciónmejorfundadaymásclaradelsentidodelaejecutividadydelaejecutoriedadenelDerechoAdministrativoespañol.Elproblema,sinembargo,esquealasentencialefaltaelcomplementodelaposibleinterferenciadelaejecutividadenelmarcodelatutelajudicialefectiva.ConsideraciónquetraslaConstituciónespañolade1978esnecesariaparacomprenderelsentidoyfuncionalidaddelaejecutividadyejecutorie-daddelosactosadministrativosenunEstadodeDerechocomoelnuestro.

ElTribunalSupremo,ensusentenciade10denoviembrede1986,enrelaciónconunadelasmanifestacionesdelaejecuciónforzosadelosactosadministrativos,elapremiosobreelpatrimonio,haafirmadoquelapotestadejecutoria,laejecuto-riedad,permitealaAdministraciónobtenerlaefectividaddesusresolucionesporsimisma:”talprerrogativanoaparecemencionadaenlaConstitución,adiferenciadeotrascuyofundamentoinmediatoseencuentraenaquélla,comolasancionadoraylareglamentaria.Sinembargo,esteTribunalSupremohadadoporsupuesta,siem-pre,lasupervivenciadelapotestadencuestión,unavezpromulgadanuestranormafundamentalyelTribunalConstitucional,porsuparte,coincideexplícitamentecon


tal criterio (…). En definitiva, la potestad ejecutoria, inherente a nuestro sistemaadministrativo,esobradirectadelaleyyenellaencuentrasuraízyconfiguración”.

Endefinitiva, comorazonaelTribunalSupremoensu sentenciade7deabrilde 1986 citando al Tribunal Constitucional en la ya conocida sentencia 66/1984“la cuestión se centra en si el artículo 24.1 de la Constitución impone una rein-terpretación de los textosque ennuestroDerechocontienen las reglas respectoalaejecutividad”.ComodicemásadelanteelTribunalConstitucional,nosepodráafirmardesparecidalaejecutividado“poniendomáselacentoenunodeaquellosinteresesqueenotro(sealudealoscomprometidosporlaejecutividad,deunlado,yalosgenerales,deotro)relegarodespreciarotros,tantogeneralescomodeterceros.El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda sersometidaaladecisióndeunjuezque,conlainformaciónycontradicciónqueseamenester,resuelvasobrelasuspensión”.

AunqueestasentenciadelTribunalConstitucionalversasobreunactosanciona-dorplanteadesdeluego,ensusjustostérminos,lasubsistenciadelaejecutividadydelaejecutoriedadenunsistemademocrático,deDerecho,enelquehayseparacióndepoderes,principiodelegalidadyreconocimientodelosderechosfundamentalesdelapersona.Engeneral,lasprerrogativasdelaAdministraciónhanderealizarseenuncontextodeservicioobjetivoal interésgeneral, loquesignifica,entreotrascosas,queesnecesariounrazonablegradodeponderaciónymoderaciónensuejercicioconcreto.Porotraparte,cuandolaAdministraciónincursionaenelmundodelosderechosfundamentales,sielrecursocontraellapresentadotienevisosdeprosperar,estádebidamenterazonado,laejecutividaddebierapararsehastalasentenciasobreelfondo.Enestepunto,laregulaciónde1978eramáscongruentequelade1998que,enestamateria,hadadounpasoatrásdelquesepodríasalirsi la jurisprudenciaencontrararesquiciosyespaciosparaunainterpretaciónmásabiertayrazonable.

Laejecutividad,conlasmatizacionesrealizadas,seamparaenelservicioobjetivoalinterésgeneral,aromaquedebendesprendertodoslosactosylasnormasadmi-nistrativas.Siasínofuere,yademásresultarepalmaria lanulidadabsolutaporlavisibilidadygravedaddelvicioenqueincurrieraelactoadministrativo,entoncesesprobablequelapresuncióndevalidezylegalidaddelosactosdebaquebrar.

Siendoelefectoordinariodelactoeldesercumplidoensuspropiostérminosdeacuerdoconsucontenidoporeldestinatario,GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROserefierenalosefectosanormalesdelactoquedistinguensegúnsedenrespectoaladministradooalaAdministraciónpública.Enelcasodeladministrado,elincumplimientovoluntariodelcontenidodelactopuededarlugar,apartedealaejecutoriedadoejecución forzosa, al resarcimientodedañosoperjuiciosoaunasanción administrativa. Procederá la indemnización de daños y perjuicios, dicenestosautores,cuandolainejecuciónsedebaalavoluntadexclusivadelobligadoocuandoesta seproduceporacuerdodelórganocompetentea instanciasdelobli-gado.Alprimersupuestoserefiereelartículo98.3delaLRJAPPACenmateriadeejecuciónsubsidiariayelartículo100delamismaleyaltratarsobrelacompulsióndelaspersonas,quemásadelanteestudiaremos.Alsegundocaso,suspensióndela


ejecuciónacordadaenunprocesoadministrativooadopcióndecualquiermedidacautelarengeneralserefiereelartículo133delaLeyreguladoradelajurisdiccióncontenciosoadministrativade1998.Esmás,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,laleyrequiereenestemismoartículoqueseprestecauciónsuficientepararesponderdelosdañosyperjuiciosquepudieranresultardeella.

Lasanciónadministrativaesconsecuenciadelincumplimientodelobligadoporel acto administrativo cuando tal actitud está tipificada de infracción jurídico-administrativa.Entonces,previainstruccióndelpertinenteexpedientesancionador,se impondrá la correspondiente sanción administrativa. Si el incumplimiento deldestinatarioincluyeaspectospenales,quetodoesposible,entoncespodríaaplicarselalegislaciónpenal.

PorloqueserefierealosefectosanormalesrespectoalaAdministraciónpública,GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROseñalanqueelejerciciodelafunciónadministrativapuededarlugar,enmateriadeactosadministrativos,alaresponsabi-lidadadministrativadelosartículos139a144delaLRJAPPACoalaresponsabilidaddelostitularesdelórganoadministrativoreguladaenlosartículos145y146delamismaLey.

Porotraparte,esmenesterdistinguirtambiénentreeficaciadelosactosadminis-trativosy,comoseñalaBOCANEGRA,meraproducciónfísicaomaterialdeefectosenlarealidad.Elartículo57.1delaLRJAPPAC,segúnesteautor,confundeambosconceptos.Conceptosqueciertamentetienendiferentesignificadojurídicopuestoqueunalicenciapuedesereficazsiesquesenotificacorrectamentey,alavez,puedeserincumplidasiesqueeldestinatariodedichalicencianorealizalaactividadauto-rizada.Enestecasoestaríamosanteunactoeficazsinproyecciónsobrelarealidadloque,enprincipio,tampocoofreceríamayoresproblemas,puestoqueenestoscasoshabríaqueaplicarladoctrinadelincumplimientovoluntariodelcontenidoporeldestinatariodelacto,temaanalizadoanteriormente.Portanto,laeficaciadelactoadministrativo,oejecutividadgeneral,serefierealaobligatoriedaddelcumplimien-todelactoadministrativo,obligatoriedadque,talycomoentiendeBOCANEGRA,equivaleavinculaciónjurídica,nonecesariamenteaexigibilidaddecumplimientodelcontenidodelactoporpartedeldestinatario.Encambio,laejecutividadespecialoadministrativasiqueincluye, juntoa lageneral,elcumplimientodelcontenidodelactoporpartedeldestinatario.Estavinculaciónjurídicacomprendetantoalosparticulares comoa laAdministraciónpúblicadeacuerdoconel artículo9de laConstitución,porloquesilaAdministraciónquieresepararsedelodispuestoenundeterminadoactoadministrativo,loquehadehacerseráprocederalarevisióndeoficiodedichoactoadministrativo.

Elproblemadela“eficacia”delosactosnulosdeplenoderecho,unadelascues-tionesmásespinosasenmateriadeactosadministrativos,noes,nimuchomenos,sencilloderesolverenlapráctica.Enteoríasabemosquelosactosnulosdeplenoderecho son, o deberían ser, metafísicamente ineficaces porque es imposible quepuedanproducirefectosdadalanaturalezadelvicioenqueincurren.Sinembargo,enlarealidadesposiblepensarenunactonulodeplenoderecho,nideclaradotalporla


autoridadcompetenteniasíapreciadoporquienpuedahacerlo.Enestesupuestoeseacto“adextra”produceefectosyhastahapodidohabersecumplidoporundestina-tarioquenilohaimpugnadonihaconsideradoladimensióndelainfracción.Puesbien,enopinióndeBOCANEGRA,queseapoyaenlaargumentacióndeGARCÍALUENGO,estosactosnodebentenerconsecuenciasjurídicasnipuedenfundarnin-gunasituacióndeconfianzajurídicamenteprotegible.Enotraspalabras,setratadeactosquenohanexistidopornoreunirlascondicionesdeexigibilidaddelDerecho,porloquesienunmomentoposteriorseinstaprocesalmente,dadaquelaaccióndenulidadnoprescribenunca,dichanulidaddeplenoderechoyasíseestableceporelpoderjudicial,nosencontramosconquelasentencia,pordisponerdeefecto“extunc”eliminarálaeficaciayrestablecerálasituaciónjurídicaalmomentoprevioalaproduccióndelacto.

Estadoctrina,quepuedeserconsideradaintachabledesdeunaperspectivalógica,choca,sinembargo,conlarealidadcuandounactonulodeplenoderecho,hastaquesedeclarajudicialoadministrativamentecomotal,hageneradorelacionesjurídicasqueafectannosóloasudestinatariosinoaterceros.

Problemáticoseplanteatambiénelcasodeunanulidaddeplenoderechoapre-ciadaporunfuncionariooporunparticularyquesehacevalerporunosuotros.¿Quépasasialfinallasentenciaestimaquetalnulidad,apesardelospesares,noesconformealordenamientojurídico?Enestossupuestoshabráquedistinguirentresiel funcionariooelparticularactuóonodebuenafe, loquepodráprobarseenfuncióndelasolidezdelasargumentacionesquehubiererealizadoparahacervaleresanulidadporellosapreciada.Esverdadqueestaposibilidadplanteaensuautén-ticovalorelproblemadeestasnulidadesapreciadas sindeclaración judicial.Paraevitar,pues,estosproblemas,quizásunabuenasoluciónseríaqueelfuncionariooparticularquesetopeconunacto“palmariamente”nulo,inmediatamentesolicitesunulidadenlavíaadministrativaojudicialconexpresapeticióndelasuspensiónde la eficacia del acto, petición de suspensión que en vía administrativa si podráampararseencualquieradelascausasdenulidaddelartículo62delaLRJAPPAC.

Asícomoexisteunavinculacióndirectaentrenulidaddeplenoderechoyeficacia,noocurrelomismoenelcasodelosactosanulables.Enpurateoría,siafirmamos,conladoctrinaalemana,queelactonulodeplenoderechoesradicalmenteineficaz,resultaquetalconsecuenciajurídicanodependedelavoluntaddelparticularafec-tado.Ahorabien,cuandonoshallamosanteactosanulables,lapresuncióndevalidezdelactosedejaenmanosdelosafectadosporlaposibilidaddeeliminarlosefectosdelactoanulableensupropiointerés.Esdecir,laeficaciadelacto,porasídecirlo,estáenmanosdelparticularafectado.Si,porejemplo,decidenoatacarlaanulabi-lidaddeunacto,esteseconvierteenfirmeycontinúaproduciendolosefectosquelesonpropios.Portanto,sieldestinatariodeunactoadministrativoanulablenoloimpugnaconvenientemente,ésteesconvalidadoporlainactividaddelperjudicadodeteniendodichoactoenfirmeeinatacable.Firmeporquesehandejadopasarlosplazosdelrecurso.Einatacableporquelaacciónanulabilidad,alcontrarioqueladenulidaddeplenoderecho,tieneplazodeprescripción.


ComoseñalaBOCANEGRA,elestablecimientoenelartículo57.1delaLRJAPPACdelaregladelapresuncióndevalidezdelactoadministrativoimplicatrasladarlacargadesuimpugnaciónalparticular.Enelcasodelosactosnulosdeplenoderecho,porsernulossonradicalmenteineficaces.Encambio,nosepuedenegarlaeficaciadelosactosanulablescuyaconvalidaciónseproduceporelmerotranscursodeltiemposinqueelparticularafectadohayacombatido jurídicamente tal invalidez relativao anulabilidad del acto administrativo. Es decir, los actos anulables se presumeneficaces mientras no se impugnen. Si se impugnan y se accede, por ejemplo, a lasuspensión,entonceslaeficaciaquedademoradahastaqueseproduzcaelfallodelórganojudicialcompetentesobreelfondodelasunto.

Lapresuncióndevalidez,comoseñalaBOCANEGRA,cumpleunafunciónmuyimportanteenrelaciónconlaejecutoriedaddelosactosadministrativos.Enefecto,talpresunciónsirvenadamenosquedetítulojurídicoparaprocederalaejecuciónforzosadelactoencasodesernecesario.Esdecir, lapresuncióndevalidezde losactos administrativos permite la ejecución sin necesidad de tener que probar laconformidadaderechodelosactosquesepretendeejecutar.Esunprivilegiodetalcalibrequeexplicaperfectamente lasgarantíasque jurisprudenciaydoctrinahanexigidoparaquelaejecutividadseasusceptibledecontroljudicial.Siasínofuera,silapresuncióndevalidez,oprivilegiodeejecutividad,operarasincontrolalguno,entoncesestaríamosanteunaconcepciónunilateralycerradadelaautotutelaquenoencajaríaenunsistemaenelquelatutelajudicialesefectivayenelqueseprohíbelaindefensión.

Elartículo57.1LRJAPPACsancionalaeficaciainmediatadelosactosadminis-trativos“salvoqueenellossedispongaotracosa”.Esdecir,unavezdictadoelactoesteeseficaz(eficaciainterna),peroesposiblequesiésteestásometido,porejemplo,aunacondicióntemporalounacondiciónsuspensiva,laeficaciaexternasedemorehastalallegadadeltérminoohastaquesecumplaelhechoinciertoyfuturoenqueconsistedichacondiciónsuspensiva.Comohaseñaladoladoctrina,losactospuedenestar sujetos a condiciones suspensivas, que constituyen elementos accidentales acuyarealizaciónsesupeditaelcomienzodelaeficacia.

Enelcasodelosactosadministrativossancionadores,elTribunalSupremohaentendidoconbuencriterio,partiendodelospostuladosconstitucionales,quelassancionesadministrativasseráneficacesencuantodevenganfirmes.Aunquelaefi-caciadeunacto,diceBOCANEGRA,nodependeordinariamentedesufirmezaodesuausencianidequeagotelavíaadministrativa,elartículo138.3delaLRJAPPAC,enmateriadedederechoadministrativosancionadordisponequela“resoluciónseráejecutivacuandopongafinalavíaadministrativa”,adoptándoseenaquélla,“ensucaso,lasdisposicionescautelaresprecisasparagarantizarsueficaciaentantonoseaejecutiva”.TienerazónelcatedráticodeOviedocuandoafirmaenrelaciónconestepreceptoqueinterpretadoliteralmentepodríallegarinclusoapensarsequelafaltadeinterposicióndelosrecursosfrenteaunactoadministrativosancionadorquenoponefinalavíaadministrativahabríadeimplicarquenuncaadquiriríafirmezayaque,aunquefuerafirme,continuaríasinagotarlavíaadministrativa.


Elartículo21delReglamentodeprocedimientoparaelejerciciodelapotestadsancionadoradesarrollaelpreceptocitadoenlossiguientestérminos:

“1. Las resoluciones que pongan fin ala vía administrativa serán inmediatamenteejecutivasycontralasmismasnopodráinterponerserecursoadministrativoordinario(hoyhabríadeleer,traslareformade1999,potestativodereposición).

2.Lasresolucionesquenoponganfinalavíaadministrativanoseránejecutivasentantonohayarecaídoresolucióndelrecursoordinario(potestativodereposiciónhabríaqueleerhoy,traslareformacitadade1999)que,ensucaso,sehayainterpuestoohayatranscurridoelplazoparasuinterposiciónsinqueéstasehayaproducido”.

Envirtuddelodispuestoenelartículo57.1LRJAPPAClaeficaciadelacto,conlasmodulacionesrealizadas,comienzadesdelafechaenquesedicta.Esdecir,desdeesemomentolaeficaciaesinmediata.Sinembargo,excepcionalmente,comodisponeelpreceptoenelpárrafosegundo,esposiblelademoradelaeficacia,olaeficaciaretroactivaenelparágrafotercerodelartículocitadoendeterminadascondiciones.

Efectivamente, el párrafo segundo del artículo 57 LRJAPPAC dispone que “laeficaciaquedarádemoradacuandoasíloexijaelcontenidodelactooestésupeditadoasunotificación,publicaciónoaprobaciónposterior”.

“Cuandoloexijaelcontenidodelacto”quieredecirquesibienelactoeseficazdesdequesedicta,esposiblequeéstenosepuedacumplirporqueelpresupuestodehechoenquedescansanosedaenciertomomento.BOCANEGRAponeelejemplodeunaordendadaporlaautoridadcompetentepararetirarlanievedelasacerasparalospropietariosdenegocioscolindantes.Obviamente,mientrasnonieve,elactonosepuedellevaraefectoporobviasrazones.Elactofinalizadordeunprocedimientoexpropiatoriodeterminandoeljustoprecionoproduceporsímismolatransferenciadelapropiedadafavordelbeneficiarioentantoencuantonoserealiceelpagoalex-propiado.Otroejemploeseldelaeficaciadelactoadministrativodenombramientodeunprofesortitulardeuniversidad.Desdequesepublicaeseficaz,perosueficaciase demora, la eficacia externa, hasta que el interesado toma posesión de la plazadeprofesor.EstoesasíporquecomoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO el acto de nombramiento de un funcionario tiene condicionados susefectosalaefectivatomadeposesión.

Elpárrafosegundodelartículo57.1tambiéndicequelaeficaciadelactoquedarádemoradacuando“estésupeditadaasunotificación,publicaciónoaprobaciónsu-perior”.Ciertamente,laeficaciaexternadelosactosadministrativosnosedespliegaconcaráctergeneralhastaqueéstossenotificanalosinteresadososepublicansieselcaso,puestoqueelartículo58delaLRJAPPACdisponequelosactosadministra-tivossenotificaranalosinteresados.Elactodenotificaciónesunactodistintodelqueesobjeto lanotificaciónaunqueenciertos casos, comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,noparalascertificaciones,yparaciertosefectos—losprejudiciales,porejemplo—secondicióndeeficacia.¿Esunactodetrámitelanotificación,ounactoindependiente?Sientendemosqueesunactodetrámite,

Primera parte �1

alnoconstituirunrequisitodevalidezsinodeeficacia,sinosenotificanopodrárevisarse de oficio si el contenido del acto es desfavorable al interesado (AYUSORUIZ-TOLEDO).

ElprofesorBOCANEGRAentiende,apartirde la jurisprudenciadelTribunalSupremo, que la subordinación de la eficacia del acto a su notificación ha de sersiemprefavorablealdestinatariodelactoporquelanotificaciónesunagarantíaynounobstáculoalaeficaciadelosactosfavorables.ParaBOCANEGRAlasupeditacióndelaeficaciaalanotificaciónserefierealosactosdesfavorablesalinteresadoyaquelasentenciadelTribunalSupremode18defebrerode1998entiendeque,enotrocaso,quedaríaamerceddelaAdministracióndemorarlosactosfavorablesconsólononotificarlos,algoinaceptableenunEstadodeDerechocomoelnuestro.Elcasode esta sentencia se refería a la pretensión de la Administración de imponer unasanciónacausadeunaactividadrealizadasinlicenciaunavezqueéstahabíayasidoconcedidoconanterioridad,perosinnotificaraldestinatario.Estadoctrinaquejus-tificalaobligatoriedadparalapropiaAdministracióndelactononotificadosefundaenquelospreceptosqueregulanelrégimenjurídicodelanotificaciónopublicaciónhandeinterpretarsesiempredelamaneramásfavorablealosciudadanosaunqueenpuridad,comoseñalaBOCANEGRA,lopropiosería,enestoscasos,laproduccióndeunactopresuntoporsilencioolamismacaducidaddelprocedimientocuandoelmismo,iniciadodeoficio,pudierahaberconcluidoenunactodesfavorable.

EstaconsideraciónpiensoquetambiéndebeproyectarsesobreelproblemadelaejecucióndesentenciasfavorablesalapropiaAdministraciónpública.Sienestoscasos se deja al absoluto arbitrio de la Administración tal posibilidad podríamosencontrarnos,casoshayynopocos,anteinejecucionesdesentenciasfavorablesalaAdministración debidas a intereses, cuando menos, inconfesables. La cuestión defondoque seventila enestos casos reside enqueenunEstadodeDerechonoesposibleconcebirunapotestadadministrativademaneraomnímoda,arbitraria,pre-cisamenteporquelacaídadelAntiguoRégimeneslacaídadelairracionalidadylasubjetividadylavictoriadelaracionalidadylaobjetividadcomopatronesesencialesdelejerciciodepotestadesadministrativas.

Enelpárrafosegundodelartículo57estáprevistalademoradelaeficaciadelactocuándoestésupeditadaasupublicación.Lapublicacióndelosactosadministrativossustituyealanotificación,deacuerdoconelartículo59.4delaLRJAPPAC,enelcasodequelosdestinatariosseandesconocidososeignoresudomicilio.Además,endeter-minadascircunstanciaslaLeyexpresamenteprevéquesepuedaexigirlapublicacióncomogarantíadeaciertoenladecisiónoparamejorrealizarlosinteresespúblicosqueconstituyenlafinalidaddelacto.Enestossupuestos,laeficaciadelacto,seadetrámiteoresolución,quedarádemoradahastaqueseproduzcasupublicaciónenelboletíno periódico que en cada caso se determine. Como señalan GONZÁLEZ PÉREZ yGONZÁLEZ NAVARRO, en algunos casos esta publicación viene impuesta por sunaturaleza,comolosdeanunciodeunainformaciónpública(artículo86LRJAPPAC)olosdeconvocatoriadeunaoposiciónoconcurso(artículo59.5LRJAPPAC).


Laeficaciadelactoadministrativoquedarádemoradatambién,segúnelartícu-lo57.2LRJAPPAC,cuandosesupeditealaaprobaciónsuperior.Enalgunoscasosenlosqueexistenrelacionesdejerarquíaotutelamuchosdelosactosdelórganoad-ministrativotuteladoojerárquicamenteinferiorhandeserautorizadosoaprobadosporelórganodetutelaojerárquicamentesuperiorparaqueadquieraneficacia.Enestossupuestos,talycomoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,elactodeaprobación,independientedelqueesobjetodeella,constituyeunacondi-cióndelprimero,demaneraqueelactosóloproduceefectosjurídicosdesdequeseproducelaaprobaciónoconcurreelsilencioadministrativo.Estosautoresseñalantambién que si el acto sujeto a aprobación o autorización es de los que, además,debensernotificadosopublicados,esevidentequelaeficaciaquedarádemoradanosólohastalafechadelactodeaprobación,sinohastalanotificaciónopublicacióndeéste,asícomodelactoaprobado.

Aunqueenelpárrafosegundodelartículo57LRJAPPACnosepreveaexpresa-mente,laeficaciadelactoadministrativopuedequedartambiéndemoradaencasodesuspensióndelaejecuciónenvíaadministrativaoencasodequeseamenester,paralaeficacia,queelactoagotelavíaadministrativa.Enesteúltimocaso,comoseñalamosconanterioridad,esverdadqueelagotamientodelavíaadministrativaolafirmezanosonrequisitosdeeficaciadelactoaunqueesposiblequeseexijaalgunadeestasdossituacionesparaquelosactosseanejecutivos,talycomoocurre,yalosabemosconlosactosadministrativosdenaturalezasancionadora.Enelcasodelasuspensiónenlavíaadministrativalaeficaciasedemorahastaqueseresuelvesobreelfondodelrecursosiesqueestamosenmateriaderecursos,materiaporciertocadavezmásrelevantehabidacuentadelacrisisdelajusticiaadministrativaengeneral,porobviosmotivos,yelprestigio,tambiénporevidentesrazones,delallamadajusticiacautelar,seaenantelaautoridadadministrativaseaantelaautoridadjudicial.Encualquiercaso,el tratamientocompletode la suspensiónenvíaadministrativa sepuedeen-contrarenmateriaderecursosadministrativosalanalizarelefectonosuspensivodelainterposicióndelactoadministrativo.Eselcasodelartículo111delaLRJAPPAC.Igualmente, tambiénse trataacercade la suspensióndelactoenadministrativoalestudiarlarevisióndeoficiocomoveremosalcomentarelartículo104LRJAPPACoenmateriadelrecursocontenciosoadministrativoalglosarlosartículos129ysi-guientesdelaLeylajurisdiccióncontencioso-administrativade1998quetampocolainterposicióndeesterecursosuspendelaejecucióndelactoadministrativo.Enestoscasos,lasuspensióndejadetenerfuncionalidadoperativacuandodesparececuandosedicteresolucióndesestimatoriadelrecurso.Enelsupuestodelartículo127delaLeydelajurisdiccióncontenciosoadministrativade1998,procedimientodesuspensiónpreviadeactosyacuerdosadministrativos,lasuspensiónsemantendráhastaquesedictelapertinentesentencialevantandolasuspensión.

¿Sobrequéefectosseproyectalasuspensióndelaejecucióndelactoadminis-trativo? Cuando se adopta la decisión, administrativa o judicial, de suspender laeficaciadeunacto,sesuspendesuejecutividady,porendesuejecutoriedad,puesseparaliza elpresupuesto jurídicode la ejecución forzosa.Además, como


haentendidoelTribunalSupremoenlasentenciade18demarzode2003,lasus-pensión se extiendeal conjuntode los efectos.Esdecir, alcanza también,dice elTribunalSupremo,alosefectospredeterminadosdefinitivosqueelactosuspendidopuedeproducirenotrosprocedimientos.

Lasuspensióndelactoenlavíaadministrativa,laparalizacióntemporaldesuefi-cacia,esordinariamenteunamedidacautelardirigidaapreservarelobjetodellitigiodemaneraqueelrecursonopierdasufinalidadlegítimaporhaberseconsolidadoalgunasituaciónirreversible.Debellamarselaatenciónacercadelanaturalezadelamedidacautelarquetienelasuspensióncuandosedeterminaenlavíaderecursoadministrativapuestoque,aligualqueaconteceenlavíacontenciosoadministrati-va,requieredelTribunaldequesetratedeunalabordeponderaciónjurídicadelosinteresespúblicosyprivados,entrelosqueseincluyenlosdeterceros,enconflicto,talycomoseñalaelartículo111LRJAPPAC.Puesbien,unavezrealizadatalope-ración jurídicadecontrasteentre los intereses referidos,elórganoadministrativocompetente,comodisponeelpreceptocitado,podráinclinarseporlasuspensiónencasodequelaejecuciónpudieraocasionardañosoperjuiciosdeimposibleodifícilreparaciónal recurrenteo si la impugnación se fundaenalgunade las causasdenulidaddeplenoderechoestablecidasenelartículo62.1delaLRJAPPAC.

Esconocidaladoctrinaqueseñalaquecomolapretensióndesuspensiónesunamanifestación del derecho fundamental a la tutela cautelar, derivado de la tutelajudicialefectivadelartículo24.1CE,laponderaciónquesehagaporelórganoadmi-nistrativoojudicialparaoponerseadichasuspensiónhadeestaramparadatambiénpor algún derecho fundamental puesto que dado el rango de esta tutela cautelarnolepuedenseropuestossimplesinteresespúblicosoprivadosyaque,siasífuera,señalaBOCANEGRAapartirdelaopinióndeGARCÍADEENTERRÍA,seestaríacomprometiendolaeficaciadeunderechofundamentalconlaalegacióndecual-quierinterés,seapúblicooprivado.Estadoctrina,bienrespetableporlacategoríadequieneslasostienen,tiene,sinembargo,unproblema.Sicomoreglaseafirmaque la petición de suspensión está amparada siempre y todo caso por el derechoalatutelajudicialefectiva,entonceslataltareadeponderaciónjurídicaresultaríasuperfluaanoserquefrentealasuspensiónsolicitadasepudierarazonarconotroderecho fundamental.Porotraparte,quienesconocenalgode lapráctica forensesabenquehoyencasitodoslosrecursoscontenciosossesuelereivindicarlamedidacautelardesuspensión,tambiénenlavíaadministrativa.Siseleotorga“ingenere”alasuspensiónestafuerzaespecialsindiscriminación,esprobablequepasemosdelareglageneraldelaejecutividadalareglageneraldelasuspensión,algoqueplanteadocategóricamente,dogmáticamente,nomeparecenirazonableniadecuado.Además,nosepuedeolvidarqueenlavíaadministrativalasuspensiónsepuedefundarenlascausasdenulidaddeplenoderechodelactoadministrativo,loquedesdeluegopermiteunamayorcapacidaddedecisiónsobre la suspensiónquecuandoésta sesolicitaantelajurisdiccióncontenciosoadministrativa.

Elórganoadministrativoquehaderesolversobre lasuspensión,unavezefec-tuadalalabordecontrastejurídicoreferida,hadeanalizarsilaejecuciónocasiona


perjuicios de imposible o difícil reparación al recurrente o si la impugnación sefundaenalgunadelascausasdenulidaddeplenoderechoprevistasenlaley.Enelprimercaso,noshallamosanteunatípicacausadeprocedenciademedidacautelar,el“periculuminmora”,elpeligroodañoderivadodelaejecución,demaneraqueenestesupuestoseevaluarálaeficacia,laejecutividaddelactoenordenalaconso-lidacióndeunasituaciónirreversibleparaelrecurrente.Unsectordeladoctrinahalamentadoqueellegisladorde1992,yelde1999,paralareformadelaLRJAPPAC,asícomoelde1998enlaleyreguladoradelajurisdiccióncontenciosoadministrativa,sehayanseparadodeladoctrinadel“fumusboniiuris”que,ciertamente,juntoal“periculuminmora”constituyenenlateoríageneraldelasmedidascautelareslasdoscausasdesuprocedencia.DadoquetuveelhonordeparticiparenelprocesodeelaboracióndelareformadelaLRJAPPACde1999yeneldelaleyde1998delocontenciosoadministrativo,meparecedejusticiaexplicarlasrazonesdeporquénoseadmitióenambasnormasladoctrinadel“fumusboniiuris”quetambiénalgunajurisprudenciaveníaaplicandodesdelosañosnoventadelsiglopasado.

Ladoctrinadel“fumusboniiuris”,deaparienciadebuenderechoesunadoctri-naqueordinariamenteseñalaquetalaparienciahadecircunscribirsealaposicióndelparticularrecurrente,nunca,omenosveces,alaposicióndelaAdministración.Meexplico,elactoadministrativodictadooportunamentedisfrutacomosabemosdelapresuncióndevalidez,delapresuncióndeveracidad,deoportunidad,dele-gitimidadporquesepresumequeelinterésgeneralhabitaendichoactoporquehasidoproducidoenejerciciodelaconstitucionaltareadeservicioobjetivoalinterésgeneral.Portanto,laaparienciadebuenderechodequiendebeserpresumidaesdelaAdministraciónpública.Siestateoríapareceuntantoexagerada,almenosseña-lemosquesielactogozadelapresuncióndevalidez,hayunaaparienciadelegalidady de adecuación al interés general que para ser destruida ha de hacerse desde unrazonamientoenelqueobviamente,palmariamentetalpresunciónresulteinacepta-ble.Estamosenloscasosnulidadabsoluta,enloscasosdemanifiestaincompetenciaoconculcacióntotalyabsolutadelprocedimiento,deevidente lesióndederechosfundamentalesde lapersonaporponeralgunosde lossupuestosdelartículo62.1delaLRJPPAC.Enestossupuestos,quesíadmiteelartículo111LRJAPPACparalasuspensiónenvíaadministrativa,noparecemuydifícilcolegirqueseestáhaciendoun juicio previo,un test previode la legalidad del acto. Algo que es propiode lasentenciajudicialyquesibiensepuedeadmitirenlavíaadministrativaporlatras-cendenciadelvicioenquepuedeincurrirunactoadministrativo,enmodoalgunoesadmisibleenlavíajudicial.Porunasencillarazón,porquedeasíafirmarse,seestaríadesnaturalizandoelsentidoylafinalidaddeloqueesunamedidacautelar,quepordefiniciónestádiseñadaparapreservarelobjetodellitigio,paraevitarqueelrecursopierdasufinalidadlegítima,para impedirqueseconsolidensituaciones irreversi-bles.Peroenmodoalgunoeneljuiciocautelarsepuedejuzgarsobreargumentosdevalidez,delegalidad.Laautoridadadministrativaalresolverunrecursopuedetenerencuentafactoresquenosonpropiosdelprocesojudicial.Poreso,lasentenciade24deenerode2000delTribunalSupremo,señalaconclaridadque:


“ladoctrinadelaaparienciadebuenderechosehaincorporadocomocriteriojurisprudencialparadecidirlaprocedenciadeunaconcretamedidacautelarysin-gularmentelasuspensióndelaejecutividaddelactoimpugnado;asíelautode31deenerode1994(…),sinembargohemosdeclaradoenestemismoautoyenelanteriorde22denoviembrede199(…),quedichadoctrinatandifundidacuantonecesitadadeprudenteaplicación,debetenerseencuentaalsolicitarselanulidaddeunactodictadoencumplimientooejecucióndeunanormaodisposicióndecarácterge-neraldeclaradapreviamentenuladeplenoderecho,obiencuandoseimpugnaunactoidénticoaotroqueyafueanuladojurisdiccionalmente,peronoalimpugnarseunactoadministrativoenvirtuddecausasquehandeserporprimeravez,objetodevaloraciónydecisiónenelprocesoprincipal,puesdelocontrarioseprejuzgaríalacuestiónde fondo,demaneraqueporampararelderechoaunatutela judicialsevulneraríatambiénotroderechofundamentalrecogidoenelpropioartículo24delaConstitución,cualeselderechoalprocesocontodaslasgarantíasdebidasdecontradicciónyprueba,porqueelincidentedesuspensiónnoestrámiteidóneoparadecidirlacuestiónobjetodepleito”.

En la realidad, si estudiamos estadísticamente el número de cautelares que seconcedenencasosdesentenciassobreelfondoqueestablecenlailegalidaddelacto,nos daremos cuenta de que aunque, en efecto, en la medida cautelar no procedaanalizarelfondodellitigio,elórganojudicialcompetentetienedelanteelexpedientepararesolversobrelacautelarsolicitada.Quierodecirconelloqueenloscasosdeobvianulidad,depatentenulidad,eslomásprobablequeeljuiciodeeficaciaqueestáenlabasedeunamedidacautelartengaalgunarelación,noporsupuestoesencialysustancial,contalcircunstancia,sinqueobviamenteenlafundamentacióndelautosobrelaprocedenciaonodetalmedidapuedaaparecerargumentaciónalgunasobreelfondodellitigio.

Elproblemadel“fumusboniiuris”esquesupostulaciónsehaidentificadoconlapretensióndequeeljuiciocautelarpuedaversarsobreelfondodelpleito,loquereal-mente,enpurateoríaprocesaldemedidascautelares,noesposible.Siqueesposible,sinembargo,comorezaalactualartículo728delaleyprocesalcivildel2000,queelsolicitantedelamedidacautelarpresentedatos,argumentosojustificacionesdocu-mentalesqueconduzcanafundar,porpartedelTribunal,sinprejuzgarelfondodelasunto,unjuicioprovisionaleindiciariofavorablealfundamentodesupretensión.Elproblema radica enque la leyde la jurisdiccióncontenciosoadministrativade1998establececlaramenteelsentidodeljuiciocautelarenestamateria,queesalquehayqueatenerse.Enestoscasos,elórganojudicialcompetentehabráderealizarunalabordeponderaciónjurídicadelosinteresesenjuegoy,trascompletarla,estudiarsielrecursoperderáonosufinalidadlegítimadenoatenderalacautelarsolicitada.

Volviendoalavíaadministrativatrasestaexcursiónalcontenciosoadministrati-vo,nossituamosenlasegundacausadesuspensión:cuandosealeguealgunadelascausasdenulidaddeplenoderechodelosactosadministrativosestablecidosenelartículo62.1delaLRJAPPAC.BOCANEGRA,siguiendosurazonamientosobrenu-lidaddeplenoderechoeineficaciadelosactosadministrativos,dice,coherentemente,


queelhechodequelasuspensiónprospereenestoscasosconfirmaquelanulidadabsolutahayqueinterpretarlacomoineficaciaradical.Aquísiquenosencontramosanteunclarosupuestode“fumusboniiuris”puestoquelaautoridadadministrativaquehaderesolverelcorrespondienterecursoadministrativovaaentrarenelaná-lisisdelalegalidaddelactopuestoquevaaadoptarlasuspensión,siprocede,enunsupuestodenulidaddeplenoderechodelactoadministrativo.

ParaBOCANEGRAcontrastaesteprecepto,elartículo111delaLRJAPPAC,coneldesafortunadoartículo104delamismaleyqueparececondicionarlasuspensióndelactoduranteelprocedimientodedeclaracióndelanulidadalaúnicaregladel“periculuminmora”,aúncuandodebadecirsequeladenegacióndelasuspensióndeunactograveymanifiestamenteilegalqueestácausandounperjuiciocierto,noimportasireparableono,puedesuponerlaadopción,asabiendasdesuinjusticia,deunaresoluciónarbitraria.

Enlavíaadministrativa,lasuspensiónpuedeiracompañada,siasíloentiendela autoridad administrativa competente, de la pertinente medida cautelar, que vadirigidaaasegurar,artículo111.4.párrafoprimerodelaLRJAPPAC,laproteccióndelinteréspúblicoodetercerosylaeficaciadelacto,siéstelarecupera.Entreestasmedidascautelares,destacalapeticiónporpartedelórganoadministrativocompe-tenteparadecidirsobrelasuspensióndeunacauciónsuficientepararesponderdelosposiblesperjuiciosquelasuspensiónpuedatraerconsigo.

Porotraparte,elartículo111LRJAPPACpermiteque lasuspensióndecretadaporlaautoridadadministrativacompetentepuedaprolongarsueficaciamásalládelagotamientodelavíaadministrativa.Enefecto,elpárrafotercerodelartículo111.4delaLRJAPPACpermitequelasuspensiónproyectesueficaciaenlamismavíacon-tencioso-administrativa.Paraello,esobvioqueelórganojudicialcompetentehadeentenderque,enefecto,sedanlosrequisitosqueparalaprocedenciadelasmedidascautelaresestablecelaleyde1998.¿Esnecesarioqueesaprolongacióndeefectossearatificadaporeltribunalojuezcontencioso?EntiendoquesiporqueelpreceptodelaLRJAPPACpermitetalposibilidad,nolaordenaimperativamente,luego,entonces,sisevaaprorrogarlaeficaciadelacautelarenlajurisdiccióncontenciosaesmenesterqueasíseestablezcaporquientengacompetenciaparaello.

Sinembargo,esverdadquelajurisprudenciadelTribunalConstitucional,ensen-tenciade20demayode1996,comoseñalaBOCANEGRA,pareceimponersinmáselmantenimientodelasuspensiónencasodeimpugnacióncontenciosoadministrativa:

“…elderechoalatutelaseextiendealapretensióndesuspensióndelaejecucióndelosactosadministrativosque,sifueformuladaenelprocedimientoadministrativo,debepermitir la impugnación jurisdiccionalde sudenegacióny si se ejercitó enelprocesodebe dar lugar en el mismo a la correspondiente revisión específica…Si, pues, hemosdeclaradoquelatutelasesatisfaceasí,eslógicoentenderquemientrassetomaaquelladecisiónnopuedaimpedirseejecutandoelacto,conlocuallaAdministraciónsehabríaconvertidoenjuez.Losobstáculosinsalvablesaestafiscalizaciónlesionan,portanto,elderechoalatutelajudicialyjustificanque,desdeelartículo24.1delaConstitución,sereinterpretenlospreceptosaplicables”.


Esta doctrina, sin matices, entendida de manera categórica, exige el replan-teamiento tradicional del entendimiento de los privilegios de ejecutividad yejecutoriedadde losactosadministrativos.En simisma, ladoctrinaaquí sentadaporelTribunalConstitucional,adviertede losobviospeligrosaqueconduceunaperspectivaunilateralde laautotuteladeclarativayejecutivaen lamedidaenquela Administración asume funciones judiciales. Obviamente, si el artículo 24.1 delaConstituciónreclamaunanueva lectura,unareinterpretación,de lospreceptosque regulan estas prerrogativas administrativas, entonces ciertamente se podríadecirquelaproyeccióndelaluzconstitucionalsobreelDerechoAdministrativohadetraerconsigo,enparteasíestaaconteciendo,relevantestransformacionesde laesenciadelenterosistemadelDerechoAdministrativo.Enelcasoqueahoraestamosanalizando,elTribunalConstitucionalparecepostularquelasuspensióndebaserlareglageneralcuandonoshallemosanteimpugnacionescontenciosoadministrativasdeactosadministrativos.Tesisqueaunquepuedapareceruntantoradical,piensoqueennomuchotiempohabrádeserlareglageneralalaquehabrándeagregarselasrazonablesexcepcionesqueseamenester.Esdecir,lamismasoluciónqueeneldere-choalemán,soluciónqueadíadehoy,sinembargo,comoreconoceladoctrina,haconducidoaunadesnaturalizacióndelareglaacausadelsinnúmerodeexcepcionesqueacompañanalasuspensiónautomáticadelosactosadministrativoscomoefectoordinariodelainterposicióndelrecursocontenciosoadministrativo.

Unadelasnovedadesmásrelevantesenmateriadesuspensióndelactoenlavíaadministrativa es la relativa a la operatividad del silencio administrativo positivounaveztranscurridostreintadíasdesdelapostulacióndelasuspensiónsinrespuestaalgunaporlaautoridadadministrativacompetente.Talreglaestáenelpárrafoterce-rodelartículo111LRJAPPAC.Sinembargo,comoseñalaBOCANEGRA,aúnsiendounasoluciónplausible,noloestantolaexclusiónenestoscasosdelanotificación,queconformealartículo42.4,párrafosegundoLRJAPPAC,debeinformardelafe-chaenqueserecibiólasolicitudenelregistrodelórganocompetente,habidacuentadelainseguridadquegenera.

Elpárrafoquintodelartículo111LRJAPPACestablecequecuandonoshallemosanteunactoadministrativoconunapluralidadindeterminadadedestinatarios,sususpensión,porobviasrazonesdeseguridadjurídicaydepublicidadsuficiente,hadeinsertarseenelmismoperiódicooficialenelquesepublicóelactoadministrativoobjetodesuspensión.

¿Se extiende la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo a laobligatoriedaddelcontenidodelactoparalaAdministraciónautoradelactoyparalosdestinatariosdelmismo?Esdecir,¿seproyectanlosefectosdelasuspensiónmásalládelaejecutividaddelacto?BOCANEGRAespartidariodeextenderlosefectosde lasuspensiónmásalláde lameraejecutividad,deformaquealcancetambiénal conjuntode la eficaciadel acto, concepto ésteque esmás amplioque elde laejecutividadenelqueseincluyetambiénlainterrupcióndelosposiblesefectosde-terminantesdelaresolucióndefinitivadeotrosprocedimientos.Así,porejemplo,señalaBOCANEGRA,lasuspensióndeunaordendeexpulsióndeunextranjero


permite la continuación del procedimiento de legalización, evitándose el efectoobstaculizadorquesobrelalegalizaciónproducelaordendeexpulsión,talycomohareconocidoelTribunalSupremoporsentenciade18demarzode2003.

Elpárrafotercerodelartículo57LRJAPPACserefierealaextraordinariaeficaciaretroactivadelosactosadministrativosenestostérminos:“Excepcionalmente,po-dráotorgarseeficaciaretroactivaalosactoscuandosedictenensustitucióndeactosanulados,y,asimismo,cuandoproduzcanefectosfavorablesalinteresado,siemprequelossupuestosdehechonecesariosexistieranyaenlafechaaqueseretrotraigayéstanolesionederechosointereseslegítimosdeotraspersonas”.

Desde luego, la literatura de este parágrafo no es ciertamente un dechado deperfecciónlingüística.Elprincipioeseldelairretroactividaddelosactosadminis-trativos,corolarionecesariodelaregladelairretroactividaddelasnormasjurídicasreconocidoenelartículo9.3delaConstitución

Elfundamentodelairretroactividad,comobiensabemos,noesotroqueeldelase-guridadjurídica,lacertezadelasnormasaaplicarencadacaso.Elartículo57LRJAPPACensupárrafotercero,recoge,sinembargo,variasexcepciones.Analicémoslas.

Laprimeraserefierealosactosquesedictenensustitucióndeotrosactosanu-lados.SeñalaBOCANEGRAenrelaciónconestepuntoqueelactoanuladopuedeserperfectamenteunactonulodeplenoderechoounactoanulable.Sinembargo,esmenesterdistinguiraestosefectosentreactosadministrativosqueproducenefectossólo respectoa susdestinatarios y aquellosotros actosquedespliegan sus efectosfrenteaterceros.

Enelprimercaso,comoseñalaBOCANEGRA,elconflictodeinteresessesuscitaexclusivamenteentrelaAdministraciónyeldestinatario,debiendoserresueltatalcontroversiaapartirdelprincipiode legalidadydelprincipiodeprotecciónde laconfianzadeacuerdo,además,conlodispuestoporelartículo3.1LRJAPPAC.Enestesupuesto,elactoadministrativodictadoensustitucióndelanuladoúnicamentepodrátenerefectosretroactivoscuandoseafavorableparaelciudadanotalycomose deduce de la regla general en materia de retroactividad. Si el acto anulado erafavorableyhabíasuscitadounaconfianzaprotegible,elactoanuladonodebiósereliminado,siendoentonces,diceBOCANEGRA,taleliminaciónilegalyaqueelartí-culo106LRJAPPACobligaalaAdministraciónyalosTribunalesalmantenimientodeaquél,demaneraquesisesustituyeesteactoporotroigualmentefavorable,nadaimpidesuretroactividad,quesubsanalailegalidadcometidaconlaanulación,perosielactoquesequierehacerretroactivoensustitucióndelanuladoesdesfavorable,laretroactividadsoloseríaposiblesilailegalidaddelactoanuladorecaeenelámbitodelaresponsabilidaddelciudadano;esdecir,sileresultaimputable.

Sielactoafectaauntercerodeformadesfavorable,segúnBOCANEGRA,sedebeaplicarlareglaqueimponeelartículo57.3LRJAPPACparalossupuestosenquenoexisteactoanuladoprevioqueconsisteenquelosefectosdelactoretroactivo,aun-queseafavorableparaeldestinatarioprincipal,nopuedendañarelderechoointeréslegítimode los tercerosyaque,deentenderseenotrosentido, laexistenciadeun


actonulooanulablefrutodelatorpezadelaAdministraciónnopuede,solofaltaría,legitimarlaeficaciaretroactivaaunactoenperjuiciodetercerotalycomodisponeelpárrafotercerodelartículo57de laLRJAPPAC.Además, laAdministraciónnopuedebeneficiarsedelatorpezadesuactuaciónpuesladesviacióndepodersepuedecombatirjurídicamenteyelprincipiodecongruenciayelderacionalidad,asícomoeldebuenaadministracióndelosasuntospúblicos,impidentalposibilidad.

Lasegundaexcepciónalairretroactividadserefiere,segúnelparágrafotercerodelartículo57LRJAPPAC,alosactos“cuandoproduzcanefectosfavorablesalin-teresado,siemprequelossupuestosdehechonecesariosexistieranyaenlafechaaqueseretrotraigalaeficaciadelactoyéstanolesionederechosointereseslegítimosdeotraspersonas”.Enestesupuestohandedarsedosrequisitos:quelossupuestosdehechonecesariosexistieranyaenlafechaaqueseretrotraigalaeficaciadelactoyquenolesionenderechosointereseslegítimosdeotraspersonas.Analicemos,conGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROestasdoscondiciones.

Porloqueserefierealaprimeracondiciónorequisito,parecequeclaroquesilavalidezdeunactodependedequeseproduzcaelsupuestodehechodelanorma,únicamente podrá admitirse la eficacia de un acto respecto de hechos existentesqueseadecuanalanorma.Uncasoparadigmáticodeeficaciaretroactiva,señalanGONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, se refiere al acto administrativolegitimador,unalicencia,previstoenlalegislaciónurbanísticacuandoelparticularhubieserealizadounaactividadsinobtenerlapreceptivalicencia.Comoelhechodenohaberobtenidolalicencianopresuponenecesariamentelailegalidaddelaobrarealizada,seprevéunamedidacautelar—lasuspensión—paraevitarquecontinúelaobraylainiciacióndeunprocedimientoenelqueseverifiqueaconformidadodisconformidadde laobraa laOrdenación vigentey, en sucaso, la concesióndela licenciaproduciráefectosrespectode lassituacionessurgidasconanterioridad.Estadoctrina laencontramosen la jurisprudenciadelTribunalSupremo.Deunamaneracategórica,porejemplo,larecientesentenciade4dejuliode2000señalaquelaretroactividadautorizadaporelartículo57LRJAPPACexige,entreotros,quelossupuestosdehechonecesariosexistieranyaenlafechaaqueseretrotraigalaeficaciadelacto,alafecha,comodicelasentenciadelTribunalSupremode22deseptiembrede1992,alacualhayanderetrotraerselosefectos.

El segundo requisito o condición previsto por el legislador para que prosperelaretroactividadserefiereaqueelactofavorablealinteresado,asuvez,nolesionederechosointereseslegítimosdeotraspersonas.Estadoctrinaesantigua.Enefecto,yaelTribunalSupremoensentenciade2dejuniode1963entendióquelaretroac-tividad,paraqueproduzcaefectosfavorablesalinteresado,estácondicionadaaquenoselesionenintereseslegítimosdeotraspersonas.

El profesor BOCANEGRA llama la atención sobre la discrecionalidad que elartículo57.3LRJAPPACatribuyealaAdministraciónparadotardeeficaciaretro-activaalosactosadministrativos.Obviamente,paraquetaldiscrecionalidadopere,“podrá”diceelpreceptoquecomentamos,esmenesterquesedenlosdosrequisitosocondicionesexpuestosy,sobretodo,quesetratedelaconcesióndeunbeneficio


determinado a una persona o personas concretas, beneficio que de constituir unprivilegio frenteaotrapersonaogrupodepersonas, esprobableque lesionaraelprincipiodeigualdad.

Encualquiercaso,elTribunalSupremo,porsentenciade19demayode2004,ha señalado que la posibilidad de otorgar eficacia retroactiva a los actos dictadosen sustitución de otros anulados, es una posibilidad que se concede a la mismaAdministración en relación con la eficacia y ejecutividad de sus propios actos, ynounafacultadotorgadaalosTribunalesparalterarloslímitesdesujurisdicciónrevisora,siemprelimitadaalactoconcretoimpugnado.

Finalmente, la sentenciadelTribunalSuperiorde JusticiadeMurciarecuerda,a través de su sentencia de 31 de julio de 2003, que la irretroactividad es la reglageneral,principioaplicablesinexcepciónalosactosdegravamenolimitativosdederechosenaplicacióninexcusabledelartículo9.3delaConstitución,quesancionala irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivasdederechos individuales.Ysipara losactos favorablesoampliativos,elprincipiogeneralestambiénlairretroactividad,debedejarseasalvolaposibilidaddedarleseficaciaretroactiva,diceelTribunalSuperiordeJusticiadeMurcia,cuandosedictenensustitucióndeactosanulados,siemprequelossupuestosdehechoexistieranenlafechaaqueseretrotraigalaeficaciadelactoyestenolesionederechosointereseslegítimosdeotraspersonastalycomodisponeelartículo57LRJAPAC.Puesbien,elTribunalSupremo,siguiendounatesisdiferentealaexpuestaenelpárrafoanterior,ensentenciade28dejuliode1986,imponelaeficaciaretroactivadelosactosdictadostantoensustitucióndeactosanulablescomonulosdeplenoderecho,configurandola retroactividadcomounderechodeladministradomásquecomounapotestaddiscrecionaldelaAdministración.Talposición,elTribunalSupremo,enestecaso,lafundaenlosprincipiosdebuenafe,seguridadjurídicaylegalidad.

Traselpertinenteestudiodelasuspensiónaltratardelacesacióntemporaldelaeficaciadelosactosadministrativos,correspondeahoraanalizarbrevementelacesa-ciónofindefinitivodelosefectosdelosactosadministrativos.Antesdeentrarenelestudiodelascausasomotivosencuyavirtudlosactosdejendetenereficaciajurídica,esconvenienterealizaralgunasprecisionesdelamanodelprofesorBOCANEGRA.

Enefecto,sibieneliniciodelaeficaciadelactoseproduceenelmomentodelanotificaciónodelapublicación,segúnloscasosenquenosencontremos,lossupues-tosdecesaciónofindelaeficaciadelosactosadministrativossonmáscomplejosynoesposibleestablecernítidamentelaseparaciónentrelaproduccióndelosefectosysuterminación.

Enalgúncaso,unavezagotadoelefectoprincipaldelacto,éstecontinúatenien-do existencia jurídica y siendo capaz de producir efectos jurídicos distintos, bienseandetipoprocesal(excepcióndeactoconsentido)odeformaindirecta,pueselactopuedeserpresupuestodeunprocedimientoposteriorotenidoencuentacomodeclaracióndeunestadoorelaciónjurídicaocomotítulodelegitimaciónaotrosefectos(BOCANEGRA).

Primera parte �1

Puesbien,conestasmatizaciones,puedeafirmarsequelascausasdeterminacióndelosefectosdeactosonlasiguientes:porcumplimientodelcontenidodelacto,porexpiracióndelplazoaqueesténsometidos,porcumplimientodeunacondiciónre-solutoria,porrevocaciónordenadaporlaAdministración,voluntaddeldestinatariocuandoestetengaunefectofavorableyaquélrenunciealmismoo,finalmente,porfallecimientodeldestinatariodelactosiemprequesucontenidoseaunaobligacióno un derecho de carácter personal que dependa de las condiciones subjetivas delpropiodestinatario.

En el primer caso, cumplimiento del contenido del acto, podemos decir queesteseráelsupuestoordinariodeextincióndelosefectosdelactoadministrativo.Enefecto,laAdministracióncuandodictaactosadministrativos,lohaceparaqueestossecumplanpuestoquesucumplimientoestá,debeestar,asociadoalservicioobjetivodelinterésgeneral,queeslatareaconstitucionalquejustificalaactividadadministrativa.Portanto,cuandolaAdministraciónconstataquesehacumplidoelfinprevistoenelacto,queeselcontenidodelactomismo,entoncesestehaperdidosusentidoy,perdidosusentidoporhabersecumplidoelfin,seterminalaeficacia.

Enelsegundocaso,eltranscursodeltiempoprevistoenelpropiocontenidodelactodalugaralafinalizacióndesueficacia.Esdecir,laterminacióndelplazoalqueestánsometidoslosefectosdelactoprovocasucesacióndefinitiva.

Eneltercercaso,elcumplimientodeunacondiciónresolutoria,poraplicacióndelateoríageneraldeestacláusulaaccesoriadelacto,traeconsigoelfindelaeficaciadelactopuestoque,enestoscasos,laeficaciaapareceenelcontenidodelactocon-dicionadaalarealizacióndeunadeterminadacircunstanciaohechoque,unavez,acontecido,seproducelaterminacióndelavidadelactoadministrativo.

Enelcuartosupuesto,terminacióndelaeficaciaporrevocación,hayquetenerencuentaquelanaturalezadeestafigurajurídica.Enefecto,larevocaciónesunaformadeterminacióndelaeficaciadeunactoadministrativo,deacuerdoconelde-rechopormotivosdeoportunidad.Talinstitución,comofácilmentesecomprenderádespuésdetodoloescritoeneltomoanterioryeneste,hadeestarrodeada,parasuoperatividadderelevantescautelasparaevitarqueseconviertaenunaexpresióndearbitrariedadodediscrecionalidadincontrolada,quealapostreeslomismo.Poreso,elartículo105LRJAPPACsometelarevocaciónaexigentesrequisitos.Ademásdeestaacepción,larevocación,comoseñalaBOCANEGRA,tambiénpuedereferirsealresultadodelincumplimientoporeldestinatariodelactodelascláusulasacceso-riaslícitamenteestablecidasenelactoodelascondicioneslegalmenteprevistasenelmismo.Esteautorentiendetambiénquetambiénproducelacesacióndefinitivadelaeficaciadelactoelejerciciodelarevocacióncuándoéstaesconsecuenciadelaanulaciónadministrativaojudicial(previaincoacióndelprocedimientodelesividadporlapropiaAdministración)deunactoadministrativaporalgunacausadeanu-labilidad.Silaanulaciónseproduceporunacausadenulidaddeplenoderecho,esalgomás,diceBOCANEGRA.

Enquintolugar,laeficaciacesadefinitivamenteacausadelavoluntaddeldestina-tariodelactoadministrativocuandoéstetengaunefectofavorableyaquélrenuncieal


mismo,aunqueformalmentelaextincióndelactoseproduciráprecisamentecuandolaAdministraciónaceptelarenunciasalvoquelegalmentenoseanecesario.

En sexto lugar, la eficacia del acto administrativo se termina definitivamentecuandodesapareceelobjetosobreelqueelactoproyectabasusefectos.Finalmente,elfallecimientodeldestinatariodelosefectosdelactotambiéntraeráconsigolacesa-cióndefinitivadelaeficaciacuandosucontenidoseaunaobligaciónounderechodecarácterpersonalquedependadelascondicionessubjetivasdelpropiodestinatario.Eselcaso,porejemplo,deunasanciónporincumplimientodelasnormasdetráfico:extinguecuandofalleceelinfractor.


vii. notificAción y PublicAción de los Actos AdministrAtivos

Lareglageneral,ya losabemos,esque losactosadministrativossoneficaces,coneficaciaexterna,“ergaomnes”,desdeelmomentodesunotificaciónal interesadoo interesados.Comoel acto sueleconsistir,por logeneral, enunadeclaracióndevoluntadconcreta,eldestinatarioodestinatariossonfácilmentedeterminables.Sinembargo,cuandoelactovayadirigidoauncolectivoindeterminado,perodetermi-nabledepersonas,entoncesel legisladorestableceque laeficaciadedichoactoseproduceapartirdesupublicaciónenellugarolugaresqueseestimeconvenienteparaelconocimientoporlosdestinatariosdelcontenidodelactoencuestión.Enmateriadenotificación,elpreceptoquetenemosqueestudiareselartículo58delaLRJAPPAC,querezaasí:

“1.Senotificaránalosinteresadoslasresolucionesyactosadministrativosqueafec-tenasusderechoseintereses,enlostérminosprevistosenelartículosiguiente.

2.Todanotificacióndeberásercursadadentrodelplazodediezdíasapartirdelafechaenqueelactohayasidodictado,ydeberácontenereltextoíntegrodelaresolu-ción,conindicacióndesiesonodefinitivoenlavíaadministrativa,laexpresióndelosrecursosqueprocedan,órganoanteelquehubierandepresentarseyplazoparain-terponerlos,sinperjuiciodequelosinteresadospuedanejercitar,ensucaso,cualquierotroqueestimenprocedente.

3.Lasnotificacionesqueconteniendoeltextoíntegrodelactoomitiesenalgunodelosdemásrequisitosprevistosenelapartadoanteriorsurtiránefectoapartirenqueelinteresadorealiceaccionesquesuponganelconocimientodelcontenidoyalcancedelaresoluciónoactoobjetodelanotificaciónoresolución,ointerpongacualquierrecursoqueproceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos deentendercumplidalaobligacióndenotificardentrodelplazomáximodeduracióndelosprocedimientos,serásuficientelanotificaciónquecontengacuandomenoseltextoíntegrodelaresolución,asícomoelintentodenotificacióndebidamenteacreditado”.

Lanotificacióndelosactosadministrativosespropiamenteotroactoadminis-trativodirigidoprecisamenteacomunicarelcontenidodeunactoaldestinatarioodestinatarios.Setratadeunaprácticaadministrativaquepermiteacreditarelcono-cimientoporpartedelosdestinatariosdesucontenidodemaneraquedichoactoentreenelmundodelaeficacia.Siseleecondetenimientoelpreceptotranscrito,secomprenderábienquesuredacciónestápresididaporlaexperienciadelosañosyporlanecesidaddeentenderacreditadalacomunicacióndelcontenidodelacto,tantocuandolapropianotificacióncontienedeficienciasformales,tantocuandoelinteresadobuscadenodadamentelamaneradeeludirlanotificaciónportodoslosmediosasualcance,algoporotrapartenadainfrecuenteporestospagoscomotodosbiensabemos.

Losactosadministrativosseconfeccionanparaaplicarunanormaalarealidad.Sedictanenelmarcodelapresuncióndelegalidadyoportunidady,porello,sedice


quesonlaexpresiónconcretadelinterésgeneral.Estánllamadosaproducirefectosyporelloesmenesterconocerelmomentoenqueelactodespliegalosefectosjurídicos.Sabemosquelasnormasentranenelmundodelarealidad,enelmundodelaeficacia,unavezquesepublican.Losactos,porsuparte,precisandesucomunicaciónalinte-resado.Heaquíunadelasprincipalesdiferenciasqueexistenentreactoynorma.

Elartículo58delaLRJAPPACestablecelaobligatoriedaddenotificarlosactosadministrativosalosinteresadoscomopresupuestodeeficacia.Señalaelplazoenquetaloperaciónhabráderealizarseunavezconfeccionadoelactoadministrativo:diezdíasdesdequeelactohasidodictado.Dichanotificación,parasereficaz,hadecontenereltextoíntegrodelaresolución,siesonodefinitivoenvíaadministrativalaexpresióndelosrecursosqueprocedan,órganoanteelquehubierandepresentarseyplazoparainterponerlos.Especificaelcontenidomínimoquehadetenerelactoparaqueseaeficaz.Además,elpreceptocontieneunapresuncióndenotificación:siemprequeelinteresadorealiceactuacionesquesuponganelconocimientoyalcancedelaresoluciónosiemprequeelinteresadointerpongacualquierrecursoqueproceda.

Elartículo58LRJAPPACdisponeque,alossolosefectosdeentendercumplidalanotificacióndentrodelplazomáximodeduracióndelosprocedimientos,serásufi-cientelanotificaciónquecontengacuandomenoseltextoíntegrodelaresolución,asícomoelintentodenotificacióndebidamenteacreditado.

Parecefueradedudasqueelsentidodelanotificacióneseldedaraconocerelcontenidodelactoalosdestinatarios.Esdecir,ponerenconocimientodelosinte-resadosunaresoluciónqueafectadealgunamaneraasusderechosointereses.Así,lasentenciadelTribunalSupremode23deoctubrede1986esbienexplícitaenestesentidoalseñalarquelafinalidaddelanotificaciónes“exclusivamentedaraconoceralosdestinatarioslasresolucionesoacuerdosqueafectenasusderechoseintereses”.Ahorabien,ademásdeestecometido,el actodenotificaciónpareceque tambiéntienerelevanciaenordenalaeficaciadelacto.

¿Eslanotificaciónunrequisitoparalaeficaciadelacto?,¿esunmerotrámitedelactoadministrativo?,¿esunactoindependientedelquedependelaeficaciadelactoadministrativo? La contestación a esta pregunta nos ofrece diferentes respuestas.Realmente,lalecturadelartículo57delaLey,comoseñalamosanteriormente,sientalareglageneraldelaeficaciadelosactosadministrativosdesdequeestossedictan.Enalgunoscasos,laeficacia,sigueseñalandoelprecepto,quedarádemoradacuandoasíloexijaelcontenidodelactooestésupeditadaasunotificación,publicaciónoaprobaciónsuperior.Elartículo58LRJAPPAC,quenohacereferenciaalaeficacia,disponequehabrándesernotificadostodoslosactosyresolucionesqueafectenalosderechoseinteresesdelosinteresados.

Desdeluego,laredaccióndeestospreceptosnoesundechadodeperfección.Es,másbien,confusapuestoquelosactosadministrativoscomoreglageneralsabemosqueafectanalosderechoseinteresesdelaspersonas.Portanto,siestoesasí,comoloacredita larealidadcotidiana, lanotificaciónesunpresupuestopara laeficaciade losactosporquenoesverdadqueéstos seanobligatorios enconcretopara losdestinatariosanoserqueselecomuniquecomoesobvio.


En este punto, como señalan GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO,haydiferentesposiciones.Unsectordoctrinal(AYUSORUIZ-TOLEDO)yjurispru-dencial(sentenciadelTribunalSupremode17denoviembrede1990)entiendequelanotificaciónnoesmásqueuntrámiteinternodelactoadministrativo.Sinembargo,esmayoritarialaposiciónjurisprudencialqueconfiguralanotificacióncomounactoadministrativoindependiente.Así,porejemplo,lasentenciadelTribunalSupremode25deoctubrede1974señalaque“lanotificacióncomoactoindependientedeter-minaelcomienzodelaeficaciadelactoadministrativo”,lasentenciadelTribunalSupremode29deenero1982disponequelosdefectosdequepuedaadolecerunanotificaciónsólopuedeviciarelactodenotificación,careciendodevalorparaanularlosacuerdosadoptados,lasentenciadelTribunalSupremode8dejuliode1983se-ñalaquehayquedistinguirentrerequisitosdelanotificaciónyelementosnecesariosdelactoporque,lanotificaciónesunactoindividualeindependiente(sentenciadelTribunalSupremode21deoctubrede1986).

Apesar,pues,delaliteraturadelartículo57delaLRJAPPAC,lanotificación,salvoqueunactonoafecteaderechoseinteresesdepersonas,esunacondicióndeeficaciadelactoadministrativo.Esdecir,comosdicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,dependedelanotificaciónqueseproduzcanefectosdesfavorablesparalosinteresadoscomopuedeserlacargadecomparecerenundeterminadoprocedi-mientooeliniciodelosplazosparalainterposicióndelrecurso.

Desdeluego,sirazonamosdesdeelprincipiodeseguridadjurídica,desdelanecesidad,exigenciadelEstadodeDerecho,dequelosactosjurídicosdesplieguensusefectosdesdeundeterminadomomento,éste,enelcasodelosactosadministra-tivosqueafectanaderechoseinteresesdepersonasnoes,nopuedeserotroqueeldelacomunicaciónalosmismos.

LajurisprudenciadelTribunalSupremohasidobienclaradesdeelprincipio.Lassentenciasde19dediciembrede1989ode27defebrerode1990sonbienclarasyex-plícitasalafirmarcategóricamentequelanotificacióndeterminaparalosafectadoselcomienzodelaeficaciadelactonotificado.Esmás,elprincipiogeneral,enpala-brasdelasentenciade21demayode1998,afaltadeconstanciasoregistrossobreelhechodelacomunicaciónmisma,esquelanotificaciónsóloproduciráefectodesdelafechaenqueelinteresadosedepornotificado,loquepuedeocurrirbienporunaactuaciónexpresasuyaobienimplícita.Esdecir,siresultaqueelinteresadofirmaunacusederecibodelanotificaciónesobvioquehamanifestadosuvoluntaddeasumirelcontenidodelacto.Igualmente,siresultaquenoconstaformalmentelarecepcióndelanotificaciónperoelinteresadopresentaunrecursoadministrativoentonceslafechadelainterposicióndelrecursoserálafechaapartirdelacualseentenderáqueelactodespliegasusefectosjurídicos.

Lanotificación, comoactoadministrativoautónomo,aunque relacionadoconelactoquesenotifica,seproducebienformalmente,expresamente,obienpresun-tamente.Expresamente, cuando sepuedeacreditar,porquehayconstanciaqueelinteresadoointeresadoshantenidoconocimientodelcontenidodelacto.Ypresun-tamente,cuando,comodicelaLey,elinteresadoointeresadosrealicenactuaciones


delasquesepuedadeducirquehantomadoconocimientodelcontenidodelacto.Estoseproduce,porejemplo,cuandoeldestinatariointerponeunrecursoocuandorealice,porejemplo,negociosjurídicosenlosqueelcontenidodelactonotificadoseanecesarioparasususcripción.Enelmarcodelalegislaciónanterior,elTribunalSupremoseñaló, sentenciasde25denoviembrede1965ode16denoviembrede1976, que cuando no consta fehacientemente la fecha de la notificación “hay queatenersealasmanifestacionesdelosinteresadossobreelconocimientoquetuvierandelacto”.Unasentencia,tambiéndelTribunalSupremode21deoctubrede1990,disponequeencasocontrarioseestaríavulnerandolodispuestoenelartículo24delaConstituciónpuessinosetieneencuentalavoluntaddeldestinatariodeunactoenordenanotificacióndedichoacto,éstequedaríaenunaclarasituacióndeindefensiónquehoy laConstituciónprohíbeprecisamenteenel artículo24de laCartaMagna.

La notificación, como elemento que determina el comienzo de la eficacia delactoadministrativo,hasidopuestaenrelación,traslaConstitución,conalgunosdelosmásimportantesprincipiosgeneralesdeDerechocomopuedenserelprincipiodebuenafeoconelprincipiodetutelajudicialefectiva.Estoesasíporquedaruncarácter tan absoluto a una notificación incorrecta que impida la vía del recursoadministrativoocontenciosoaldestinatarioessencillamenteincongruenteconelespírituylaletradelaConstitución.

GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROhantratadoestacuestiónalaluzdeunainteresanteyluminosasentenciadelTribunalSupremode2denoviembrede1983queesrealmentebienclaraaesterespecto:“elprincipiodebuenafe,elderechoalatutelajudicialefectivaylaabundantejurisprudenciarecaídasobrenotificacionesdefectuosasimpidenaceptarquelapracticadaconincumplimientodelosrequisitosdeexpresióndelosrecursosprocedentes,órganosanteelquedebenpresentarseyplazoparainterponerlos(…)seacompatibleconlagraveconsecuenciadeimpediralinteresadoqueultimelavíaadministrativayaccedaalconsiguienterecursocon-tencioso”. Si es la Administración pública quien no cumple con su obligación denotificarcorrectamenteunactoadministrativoalinteresado,parecerazonablequeno se pueda beneficiar de su negligencia pues ello supondría una clara lesión delprincipiodeservicioobjetivoalinterésgeneralquedebepresidirlaactuacióndelaAdministraciónpública.

Enefecto,siunanotificacióndefectuosaimpidieraalinteresadolatutelajudicialefectivadesuposiciónjurídica,ademásdehacerilusoriotalderechofundamental,seestaríadejandoalparticularenunaobviasituacióndeindefensiónprohibidaporelartículo24delaConstitución.Enrealidad,comodiceunasentenciadelTribunalSupremode16defebrerode1994,elrigorconquedebenobservarselasgarantíasde lanotificaciónestalquenopuedendesconocerelprincipiofavorablealenjui-ciamientodelfondodelasunto,hoy,principiodetutelajudicialefectiva.Portanto,lanotificación,quenoesrequisitodevalidez,sinodeeficacia,sinoserealizaco-rrectamente,noescausadeinadmisióndelrecursocontenciosoqueeventualmentepudierainterponerse.


ComoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,elgradoenqueseproducelaindefensión,poromisióndelanotificaciónoprácticaincorrecta,eseldatorelevanteparaverificarenquemedidasehaproducidolasubsanación.Enestesentido,elTribunalSupremoexaminaenunasentenciade29defebrerode1984siesposiblequesedeclarelanulidaddeunanotificaciónunavezqueyasehaaccedidoalainstanciaprocesalpertinente:“…lanulidaddelanotificaciónadministrativaesunúltimoremedioquetieneporobjetoimpedirqueelinteresadoseveaprivadodelatutelajurisdiccionalaconsecuenciadeindicacioneserróneasuomisionescometidasporlaAdministraciónenelactodenotificacióndelacuerdorecurrido,y,portantosiseleconcedeesatutelaconladeclaracióndequeelrecursohasidoválidamenteinterpuesto,nosepuedehablardeindefensión,niprocedeacordaresanulidadqueentrañaría,enexclusivoperjuiciodelrecurrente,elimponerleunasuperfluarepe-ticióndeactuacionesadministrativasyjudicialesconelúnicoresultadodevolverareproducirunacuestiónlitigiosaquepuedeydebeserabordadaconlamismaam-plitudenelrecursocontenciosoactualquesetieneporprocedenteyadecuado”.Estadoctrinajurisprudencialnosmuestrahastaquepuntolaproyeccióndelartículo24delaConstitucióninfluyeenunainstitucióntanimportanteparalaposiciónjurídicadelosciudadanoscomoeslanotificacióndelosactosadministrativos.Siesposiblelainterposicióndelrecursojudicial,enélsepodránsustanciartodaslascuestionesqueafectanalfondodelactorecurrido,sinotambiénlaposibleincorreccióndelanotificación.Siunavezinterpuestoelrecurso,seentendieraquesehaproducidounanotificaciónilegalysedispusieraqueseretrotraiganlasactuacionesalmomentodeunanuevanotificaciónacordealanorma,esevidentequeseestaríaperjudicandoasituaciónjurídicaderecurrente.

Portanto,enestamateriadelanotificación,hayqueanalizarhastaquepuntolanotificaciónincorrectaosuausenciaentrañanindefensiónonoparaprocederalasactuacionesprocesalesqueseanpertinentes.Conelloquierollamarlaatenciónacerca de la relevancia de estudiar todas las categorías y conceptos del DerechoAdministrativo desde la luz constitucional, con el propósito de que, en efecto, elDerechoAdministrativoreflejeensuenterosistemalosprincipiosy lospreceptosde laCartaMagna.Enmateriadenotificación, laafirmaciónde la tutela judicialefectivaylaproscripcióndelaindefensiónobliganalaAdministraciónanotificaradecuadamentelosactosadministrativospuestoquesinadiepuedebeneficiarsedesunegligencia,menosunapersonajurídicaquesejustificaconstitucionalmenteenelservicioobjetivodelosinteresesgenerales.

Lanotificacióndelactoadministrativoes,pues,requisitoycondicióndesuefi-cacia.Mientrasnosecomunique,nosenotifiquealinteresado,dichoacto,aunquehayaproducidoefectosgenerales,abstractosdesdequesedicta,noseconcretanalinteresadohastaeldíadesunotificación.Esdecir,mientrasnosenotificaelacto,éstenoesdeobligadocumplimientoparaeldestinatario.

¿Debe la notificación contener el objeto del acto o, además, otros extremos?Deacuerdocon la legislación tradicional española,hoycristalizadaenelderechofundamental a la tutela judicial efectiva, el destinatario del acto administrativo


debe, a travésde lanotificación conocer el contenidodel acto, cómoafecta a susderechoseintereses,asuposiciónjurídica.Porello,comoatinadamenteseñalaelTribunalSupremoensusentenciade14deoctubrede1992:“lafinalidadbásicaetodanotificaciónvaenderezadaalograrqueelcontenidodelactolleguerealmenteaconocimientodesunaturaldestinatario,entodasusintegridadsustancialyformalenunafechaindubitadasusceptibledeefectuarsindificultadelcómputodelplazoprevistoparaqueelinteresadopuedaactuarendefensadesuderecho”.

Enotraspalabras,elcontenidodelactodebeestarenconsonanciaconelprinci-pio-derechodetutelajudicialefectiva.Ylatutelajudicialseráefectiva,sicomorezaelartículo58LRJAPPAC,enelcontenidodelactoconstasiesteesdefinitivoonoenlavíaadministrativaylosrecursosqueprocedan,especialmenteantequienhandeinterponerseylosplazosparasueventualejercicio.

Lanotificación,aunqueseaunactoadministrativoindependiente,tienenatura-lezadeactodetrámite,puestoqueesnecesarioparaqueelactoprincipaldesplieguesuvirtualidadoperativa.Enesencia,elobjetodelanotificaciónesdarconocimientodelactoprincipalydelosmediosdeimpugnacióndequedisponeelinteresado.Siambosrequisitosseincumplen,paraquelanotificaciónseainválidaesmenesterquesehayaproducidounasituacióndeindefensión.Enestecaso,habrádeacreditarseque,enefecto,lanotificaciónsehaproducidosincumplirlosrequisitosestablecidosenlaLeyyademás,almismotiempo,impidiendoodificultándolaafectadoelejer-ciciodelosmediosdedefensa.

El responsable de la notificación es, como dicen GONZÁLEZ PÉREZ yGONZÁLEZNAVARRO,eltitulardelaunidadadministrativooelpersonalalservi-ciodelaAdministraciónpúblicadedóndeprocedaelacto“quetuvieseasucargolaresolucióndespachodelosasuntos”talycomodisponeelartículo41.1LRJAPPAC.Ordinariamente,lanotificaciónsepracticaeneldomicilioodomiciliosdelintere-sadoointeresados.Poreso,sueleentrarenescenaunapersonadelserviciopostaldecorreosodelamensajeríaprivada.

Elsujetopasivo,deacuerdoconelartículo58LRJAPPACeselinteresadoolosinteresados,sibienesposiblequelosactosdelprocedimientopuedanafectar,ade-más,apersonasdistintasdelosinteresados(testigosoperitosporejemplo),porloquetambiénaéstosselesdeberánnotificarlosactosquelesafecten(GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO).

Enloscasosdecondominio,elTribunalSupremotienedeclaradoquehayquenotificaratodosloscopropietariossinqueseaválidoelegirarbitrariamenteacual-quieradeellosyexcluiralosdemástalycomoseñalalasentenciade11demayode 1996. La notificación a los representantes de los interesados es válida puestoqueunade lasprincipales tareasquecompetenaestaspersonasesprecisamenteladerecibirlasnotificacionesdesusrepresentados.Asísededucedelartículo32LRJAPPACcuándose refiereaque la representaciónsepresumepara losactosygestionesdemerotrámite,entrelasqueseencuentralarecepcióndelasnotificacio-nesdirigidasasurepresentado.Másclaramente,elpropioartículo59.1LRJAPPAC,en lamateriaquenosocupa,así loreconoce.Encasodeactosconpluralidadde


interesados,deacuerdoconelartículo33deLRJAPPAC,seráposible,cuandonosehayadeterminadoexpresamentequienseráquienestéacargodelasactuacionesrelacionadasconlaAdministraciónpública,quelanotificaciónserealiceaquienfigureenprimertérmino.

Ordinariamente,dadalacomplejidaddelavidaactual,esdifícilqueelinteresadoaquiensedebacomunicarelactoadministrativopuedasernotificadoensudomi-cilio,puesnoessencilloquecoincidanelsujetonotificadoryelsujetointeresadoenlanotificacióndelacto,porloquenormalmentelanotificaciónpodrárealizarseconcualquierpersonaqueseencuentreeneldomicilioyhagaconstarsuidentidad,antesparentescoorazóndepermanenciaenelmismo(LPA)siempre,claroestá,quelano-tificacióncontengalosrequisitosnecesariosparasuvalidez.Secomprenderápues,queelrégimendeladenominadaprácticadelanotificaciónseintenteimpregnardeunconjuntodeformalidadesquevandirigidasaqueelsujetodestinatariodelactolleguealconocimientodesucontenidoydelosmediosdesuimpugnaciónconlosquepodráreaccionarjurídicamentesientiendequedichoactolesionasusderechoso intereses legítimos.En loscasosenque lanotificación sepracticaantepersonadistintadeldestinatarionaturaldelacto,lanotificación,comohadichoelTribunalSupremoenunasentenciade23deseptiembrede1994,haderealizarse“sinmenguadelasgarantíasdeladministrado”.Incluso,enestoscasos,dadaslascondicionesquesuelenconcurrirenquienesestánmás tiempoen losdomicilios,dichasgarantíashan de extremarse para que conste fehacientemente que los requisitos de validezdelanotificaciónsehancumplidovalidamente.Realmente,elprincipiodeeficaciaal que está sometida la Administración y el principio de celeridad que preside elprocedimientoadministrativopermitenquelanotificaciónpuedahacerseapersonadistintadeldestinatarionaturalqueseencuentreeneldomiciliodelinteresado.

Enelartículo59LRJAPPAC,modificadoensupárrafoterceroporlareformade1999,disponebajolarúbricade“prácticadelanotificación”:

“1.Lasnotificacionessepracticaránporcualquiermedioquepermitatenerconstan-ciadelarecepciónporelinteresadoosurepresentante,asícomodelafecha,laidentidadyelcontenidodelactonotificado.

Laacreditacióndelanotificaciónefectuadaseincorporaráalexpediente.2. En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, la notificación se

practicaráenellugarqueéstehayaseñaladoatalefectoenlasolicitud.Cuandoellonofueraposible,encualquierlugaradecuadoatalfin,yporcualquiermedioconformealodispuestoenelapartado1deesteartículo.

Cuandolanotificaciónsepractiqueeneldomiciliodelinteresado,denohallarsepre-senteésteenelmomentodeentregarselanotificaciónpodráhacersecargodelamismacualquierpersonaqueseencuentreeneldomicilioyhagaconstarsuidentidad.Sinadiepudierahacersecargodelanotificación,seharáconstaresacircunstanciaenelexpedien-te,juntoconeldíaylahoraenqueseintentólanotificación,intentoqueserepetiráporunasolavezyenunahoradistintadentrodelostresdíassiguientes.

3.Paraquelanotificaciónsepractiqueutilizandomediostelemáticosserequeriráque el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido expresa-mente su utilización, identificando además la dirección electrónica correspondiente,


quedeberácumplirconlosrequisitosreglamentariamenteestablecidos.Enestoscasos,lanotificaciónseentenderápracticadaatodoslosefectoslegalesenelmomentoenqueseproduzcael accesoa su contenidoen ladirecciónelectrónica.Cuando, existiendoconstanciadelarecepcióndelanotificaciónenladirecciónelectrónica,transcurriesendiezdíasnaturalessinqueseaccedaasucontenido,seentenderáquelanotificaciónhasidorechazadaconlosefectosprevistosenelsiguienteapartado,salvoquedeoficiooainstanciadelinteresadosecompruebelaimposibilidadtécnicaomateriadelacceso.

4.Cuandoel interesadoosurepresentanterechace lanotificacióndeunaactuaciónadministrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias delintentodenotificaciónysetendráporefectuadoeltrámitesiguiéndoseelprocedimiento.

5.Cuandolosinteresadosenunprocedimientoseandesconocidos,seignoreellugardelanotificaciónoelmedioaqueserefiereelpunto1deesteartículo,obienintentadala notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio deanuncioseneltablóndeedictosdelAyuntamientoensuúltimodomicilio,enelBoletínOficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea laAdministracióndelaqueprocedaelactoanotificar,yelámbitoterritorialdelórganoquelodictó.

En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, lanotificaciónseefectuarámediantesupublicacióneneltablóndeanunciosdelConsuladooSecciónConsulardelaEmbajadacorrespondiente.

6.Lapublicación,enlostérminosdelartículosiguiente,sustituiráalanotificación,surtiendosusmismosefectosenlossiguientescasos:

a)CuandoelactotengapordestinatarioaunapluralidadindeterminadadepersonasocuandolaAdministraciónestimequelanotificaciónefectuadaaunsolointeresadoesinsuficienteparagarantizarlanotificaciónatodos,siendo,enesteúltimocaso,adicionalalanotificaciónefectuada.

b)Cuandosetratadeactosintegrantesdeunprocesoselectivoodeconcurrenciacompetitivadecualquiertipo.Enestecaso,laconvocatoriadelprocedimientodeberáindicareltablóndeanunciosomediosdecomunicacióndondeseefectuaránlassucesi-vaspublicaciones,careciendodevalidezlasquesellevenacaboenlugaresdistintos.”

Elartículo59LRJAPPACestableceunrégimenjurídicodelanotificacióndiri-gidoarodearaestetrámite,comolodenominaensuinterior,deformalidadesypresuncionesquepermitanquetalinstituciónnoseconviertaenunafasededifíciloimposiblecumplimiento,niseefectúesinlasrazonablesgarantíasquereclamaelderechofundamentalalatutelajudicialefectivaconsagradaenelartículo24delaConstitución.

Elpárrafoprimerodelpreceptoesbiensencillo.Estableceunareglageneralencuyavirtudlorelevantenoeselmedioderealizacióndelanotificación,sinoqueesta haya surtido efecto porque, en efecto, se haya conseguido constancia de surecepciónporelinteresadoenloqueserefiere,claroestá,alafecha,alaidentidaddel mismo y al contenido del acto notificado, dónde se debe entender incluido,además del objeto propio del acto principal, los medios de impugnación que sepuedenactivarsiseconsideraquesehaproducidounalesióndelosderechoseinte-reseslegítimosdelinteresado.Unavezpracticadadeestamaneralanotificación,suacreditaciónseacompañaráalexpedienteporunarazónbiencomprensibleyaque

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enmuchoscasoselprincipalproblemajurídicodeunactoadministrativoradicaprecisamenteensunotificación.

En los casos, que son la mayoría, en que la notificación deba realizarse en eldomiciliodelinteresado,yéstenoseencuentrepresente,laleyahoraseñalaquelanotificaciónpodrápracticarsea“cualquierpersonaqueseencuentreeneldomicilioyhagaconstarsuidentidad”.Antes,laLeyexigíaquesehicieraconstarelparentes-coo la razóndepermanenciaeneldomiciliodequienrecibía lanotificación.Lodeterminanteahoraesquesehagaconstarlaidentidaddequienrecibelanotifica-cióneneldomicilio.Esdecir,quienrecibalanotificaciónhadeidentificarseanteelnotificador,quiendeberá tomarnotadelnombrey apellidosde lapersona, asícomodeldocumentodeidentidad.Sisetratadelaesposa,deunahija,odeuna/unempleada/odoméstica,oun/aempleado/asiestamosenundomicilioinstitucional,talcircunstanciaesjurídicamenteirrelevanteprobablementeporquetalidentifica-ciónpodríaatentaralderechoalaintimidaddelinteresado.Estaconclusiónpuedeobtenersedeuna interpretación literaldelprecepto.Sinembargo,sielartículo loponemosenrelaciónconelprincipiodeseguridadjurídicayderacionalidadodeobjetividad,parecebastanteadecuadoqueseespecifiquelarelaciónqueexisteentreelsujetoreceptoryelsujetodestinatario.

UnasentenciadelTribunalSupremode1997,de17defebrero,entiendequelanotificaciónporcorreoesválidasiseidentificalapersonaquefirmaelacusedereci-bohaciendoconstarsurelaciónconeldestinatario.Lógicamente,siexistecualquierproblemadeinterpretaciónenrelaciónconlanotificación,larelacióndequienrecibeelactonotificadorconeldestinatariopuederesolvermuchosproblemas.Encambio,sisóloseexigeelnombreyapellidosyeldocumentonacionaldeidentidad,enoca-sionestalesdatosnopermitenlocalizaralsujetoreceptor.Nodigamoscuandonoseexigeeldocumentodeidentidadosedaporbuenoelquerecitaelsujetoreceptor.Portanto,lasexigenciasdelaseguridadjurídicaydelaracionalidadaconsejanquetambiénsehagaconstarenlaacreditacióndelanotificaciónlarelacióndelreceptorconeldestinatario.

Enalgunaocasión,sehaplanteado,atenordelanormativadeCorreos,siesco-rrectaunanotificaciónrecibidaporunhijomenorde14añosyaqueelreglamentodecorreosexigequeelreceptorenestoscasosseamayorde14años.ElTribunalSupremo,enunasentenciade19deabrilde1985admitelavalidezdeunanotificaciónenestascircunstanciassiemprequeelmenorde14añosno“presenteunosclarosaspectosdesubnormalidadouninfantilismomanifiesto,quepusieraenpeligroelsimplecome-tidodeentregar ladocumentaciónrecibidaasuverdaderodestinatarioo impidieracontarconlapresuncióndequetalentregaibaaserunarealidad”.Estadoctrinabienpuedeaplicarseaaquellosempleadosdomésticosquenoconocenbienelidiomaespañolsalvoqueelreceptorconsiga,atravésdeotralengua,quelanotificaciónserealicedeacuerdoconloprevistoeneOrdenamientojurídicoespañol.

Encualquiercaso,pareceobvioquesiserecibelanotificaciónyéstanocontienelosrequisitosmínimosprovocandoindefensión,esclaroqueestaremosanteunactodenotificacióninválido.


Debennotificarse,deacuerdoconlodispuestoenelarticulo58.1LRJAPPAC,lasresolucionesylosactosadministrativosqueafectenalosderechoseinteresesdelosdestinatarios.Esdecir,hayquenotificartodascuantasresolucionesyactosadminis-trativosafectenaderechosointeresesdelosparticulares.Escensurableporinvitaraconfusión,oporserredundante,hacerreferenciaaactosyresoluciones,comosilasresolucionesadministrativasnofueranactos.Portantositodaslasresolucionessonactosadministrativos,ladicciónesredundante.Ysiresultaqueseentiendeporresoluciónalgodistintoalactoadministrativo,entonceslaconfusiónestáservida.

Elproblemadesidebennotificarselosactosdetrámitedeberesolverseteniendoencuentalanaturalezadelactodenotificación.Porello,deberánnotificarseaquellosactosdetrámitequeporsunaturalezaexijansuconocimientoporeldestinatariopuestoqueleobligaráarealizarunadeterminadaactuación.Eselcaso,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,decomparecencias,declaracionesdetestigosodesignacióndeperitos.

Deacuerdoconlodispuestoenelartículo58.2LRJAPPAClanotificacióndebecursarseenelplazomáximodediezdíasdesdequeelactosehayadictadoydebecontenereltextoíntegrodelacto,debeindicarsiésteesonodefinitivoenvíaad-ministrativay, finalmente,debeexpresar los recursosqueprocedanconexplícitamencióndelplazoydelórganoanteelquehayandeinterponerse.Esdecir, la leyestableceuncontenidonecesariodelanotificaciónyunplazoparasupráctica.

¿Eslomismopracticarquecursarunanotificación?Practicarlanotificaciónescomunicarelactoyrecibirsuaquiescencia.Cursarserefiereúnicamentealhechoma-terialdeponerenmarchaeloperativoparaquelanotificaciónllegueabuenfin.EnlaLPAserequería,enmateriadeplazo,lapráctica,mientrasqueahora,probablementeacausadelaineficaciaadministrativaquereinaenestepunto,seexigesimplementequelanotificaciónhayasidocursada,quehayasidoenviada.Enrealidad,siinterpre-tamosliteralmenteelprecepto,resultaríaquelanotificaciónquenoseverifiqueeneldomiciliodeldestinatario,seríaeficazconelsólohechodeserenviadaalinteresado,algorealmenteirracionalque,portalmotivo,debedesecharse.

El plazo de los diez días, según tiene declarado una jurisprudencia constantees un plazo, es irrelevante en relación con la eficacia de la notificación. Según elTribunalSupremo,enunasentenciade25deabrilde1994dichoplazoesunanormaque cabe calificar de loable pero no constitutiva del defecto sustancial generadordeindefensiónymenosdenulidad.Esmás,segúnsentencia,tambiéndelTribunalSupremo,de17de febrerode1997,si seproduce lanotificacióntranscurridos losdiezdíasnoprocedelaanulacióndelamismayaqueelnotificadonoseveafectadoporelacto,noestáobligadoasucumplimiento,niavencerlosplazoslegalesparainterponerloscorrespondientesrecursossinodesdeeldíadelanotificación.

EnlanotificaciónsegúnlaLeyhadeconstareltextoíntegrodelacto.Esdecir,eldestinatariohadepoderconocerelobjetodedichoactoconsusfundamentosdederechoysupuestosdehecho,laautoridaddequienemanaylafechadelactoadminis-trativoprincipal.Porejemplo,sialgunodeestosextremosfaltanperoeldestinatariopresenta el correspondiente recurso entonces estamos ante una notificación eficaz

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deacuerdoconelartículo58.3LRJAPPAC.Sieldestinatariosolicitalasubsanación,entonceshabrádeesperarseaquelaAdministraciónsubsaneelactoincompleto.

Deacuerdoconelartículo58.2LRJAPPAC,enlanotificación,normalmenteenelpiédelamisma,debeexpresarsesielactoesonodefinitivoenvíaadministrativa,siponeonofinalavíaadministrativa.Sinoesmencionaesteextremo,lanotificaciónnoeseficaz.Siporejemplo,seindicaqueelactoponefinalavíaadministrativayseespecificaunasalaincompetenteparalaadmisióndelrecursocontenciosoadminis-trativo,nohaymayorproblemaporquecuandounasalaconocedeunasuntoparaelquenotienecompetencia,loquedebehaceresremitirloalasalacompetenteyapartirdelaentradaenlasalacompetenteempezaráacorrerelplazoparadichojuezotribunal(sentenciadelTribunalSupremode25demarzode1994).Siseomiteestacircunstanciaperoserefierenconclaridadlosrecursosposibles,conindicacióndeplazosyórganoanteelquecabelainterposición,elTribunalSupremoentiendequenoseinfringeelpreceptodelaleyporque,sentenciade17defebrerode1997,yaqueestacircunstancia,finalizaronolavíaadministrativa,dependeexclusivamentedelaposibilidadonodepromovercontraelactounrecursoadministrativo.

Enlanotificaciónhabrándeindicarseelrecursoolosrecursosqueprocedan,elórganoanteelquehubierandeinterponerseyelplazoparahacerlo.Elactodesdequesedicta,produceefectos,segúnelartículo57LRJAPPAC,preceptoquecomoseñala-mosconanterioridadhayqueinterpretarlohaciendounadistinciónqueahoracobrasentido.Aunqueelactosearecurridoenvíaadministrativa,salvoquesesuspenda,esejecutivo.Esaldestinatarioaquiencompete,sinoestádeacuerdoconelcon-tenidodelacto,recurrirloante laautoridadadministrativao judicialcompetente.Por eso, porque el acto es ejecutivo, salvo que produzca situaciones irreversibles,que el afectado habrá de alegar, por ejemplo, en su suspensión, el requisito de laindicacióndelosrecursoshasidointerpretadoporlajurisprudencia,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,rigurosamente.Aldestinatariodelacto,porconsecuenciadelapresuncióndelegalidaddelactuardelaAdministración,sedesplazalacargaderecurrirconlafinalidaddeevitarqueelactodevengafirmey consentido. Por eso, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de1989esbienexplícitaenestesentido:“tanradicalefecto,encuentraexplicaciónenelofrecimientoderecursosquedebeofrecerlanotificacióndelactoadministrativo,desuertequeaquellagraveconsecuenciasóloseproducesidichoofrecimientosehaceconarregloaderecho”.

Lajurisprudencia,porejemplo,haentendidoquelanotificaciónesdefectuosasinoexpresaoconstanlosrecursosadmisibles,siserefierearecursoimproceden-te,sinoindica,olohaceerróneamente,elórganoanteequehadeinterponerseel recurso, señalando también que este requisito de la mención de los recursosprocedentesyelplazoy losórganosante losque interponerloshadehacerseenelactodenotificación,sinqueseaprocedentehacerloenelpropioactoprincipal.Entodocaso,sisehaceenelactoprincipal,lológicoeshacerloigualmenteenlanotificación.Larazóndequeestasnotificacionesseanincorrectasodefectuosas


esqueelerror,latorpezadelaAdministraciónnopuedeperjudicaralactor,prin-cipiogeneraldelDerechoAdministrativoquees la lógicaconsecuencia,a sensucontrario,delaexigenciadeobrarobjetivoyrazonablequelaConstituciónobligaalquehacerdelasAdministracionespúblicasenelartículo103.1.

Deacuerdoconlodispuestoenelartículo58.3LRJAPPAC,lasnotificacionesquesepractiquendeacuerdoconlosrequisitosestablecidosenelparágrafosegundodelartículo58 seráneficaces,Esdecir,unavezpracticada lanotificacióndeacuerdoconlaleyobligaaldestinatarioyapartirdeldíasiguientealanotificaciónempiezaacorrerelplazopararecurrir.ComoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,aunquelanotificaciónnocontuvieratodoslosrequisitosexigidosporlaleyproduceelefectodetenercumplidalaobligacióndenotificary,porello,nonace-ráelactopresuntodeacuerdoconelartículo43LRJAPPACtalycomosededucedelapartado4delartículo58LRJAPPAC,queatribuyeasimismoigualefectoalintentodenotificacióndebidamenteacreditado.

En materia de subsanación de los defectos de la notificación, sin embargo, laactualregulacióndaunpasoatrásbienpatente.Enlaactualidad,enelpárrafo2delartículo58puedeleerse,paraelcasodequelanotificación,conteniendoeltextoín-tegrodelanotificaciónomitiesealgunodelosrequisitosestablecidosenelapartadoanteriordelartículo,quedichasnotificaciones“surtiránefectoapartirdelafechaenqueelinteresadorealiceactuacionesquesuponganelconocimientodelcontenidoyalcancedelaresoluciónuactoobjetodelanotificaciónoresolución,ointerpon-gacualquier recursoqueproceda”.Conanterioridad, seexigía,para subsanar losdefectosdelanotificación,quesehubieseinterpuestoelrecursoprocedente,queelinteresadohubiesehechomanifestaciónexpresaenelsentidodedarsepornotificadooquehubierantranscurrido6mesesdesdequeserecibelanotificaciónquecontengaeltextoíntegrodelactosinquesehubiesehechoprotestaformalsolicitandodelaAdministraciónlasubsanacióndeldefecto.

Esdecir,ahoraserequiere,enestoscasos,oquesehubierepresentadorecurso,o que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del conte-nidodelactoquesenotificódefectuosaoincorrectamente.Puedeentendersequelaexigenciademanifestaciónexpresadedarsepornotificadocabedentrodeesasactuacionesquesuponganelconocimientodelcontenidodelacto.Sinembargo,eltranscurso de los 6 meses desde que se realizó la notificación sin que se hubierasolicitadolasubsanacióndesaparece,aunquepodríaentenderse,forzandoenexcesolainterpretación,quesilasubsanaciónnosedemandaenelplazoparainterponerelcorrespondienterecurso,eldestinatarioestá,consuvoluntad,facilitandoafirmezadelactoaldejarpasarelplazo.Detodasmaneras,enarasdelaseguridadjurídicayde lamejordefensade laposición jurídicade los interesados,mepareceque laregulaciónanterioreramejorquelaactual.

Como señalan certeramente GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO,es muy grave, cuando está en juego nada menos que la viabilidad de un recursocontraunacto,olafijacióndeunplazoparapagarunaliquidacióntributariaoel

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cumplimientodeunasanción,quebastelasimplesuposicióndequeelinteresado,quenoestáasistidoportécnicoenDerecho,conocesucontenido,aunquenoco-nozcalosrecursosquecontraélprocedan,paraque,apartirdeesafecha,produzcaefectos la notificación. En realidad, una fórmula tan general a lo que conduce esa una situación de inseguridad jurídica que puede facilitar la arbitrariedad de laAdministración.Poreso,insisto,buenacosaseríaenunapróximareformadelaLeyde1992modificarestacuestiónenarasdeunamayorseguridadjurídicaydequelosefectosdelanotificaciónserealicendeacuerdoconelprincipiodebuenafe.

En1999,enlareformadeaLeyde1992,seañadióenelnúmero3delartículo58,eltérmino“alcance”.Esdecir,ahoralanotificaciónseráeficazapartirdelafechaenqueelinteresadorealiceactuacionesquesuponganelcontenidoyalcancedelaresoluciónoactoobjetodelanotificación.Taladición,queincurreenunanotableimprecisión,permite,segúnGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,reme-diaralosjueceslasconsecuenciascontrariasalatutelajudicialefectivaaquepodíaconducireltextodelaLRJAPPACenlamateria.Porotraparte,segúnelpárrafo4delartículo58,a lossolosefectosdeentendercumplidalaobligacióndenotificardentrodelplazomáximodeduracióndelosprocedimientos,bastaráelintentodenotificacióndebidamenteacreditado.

Unavezqueelinteresadointerponeelcorrespondienterecurso,sepresume,dicelaley,quelanotificaciónhasurtidoefectoporqueéstaespresupuestonecesarioparalareacciónjurídicafrentealactoprincipal.Sinoseconoce,nosepuede,onosedeberecurrir.Enestoscasos,lanotificacióndefectuosaeseficaz(sentenciadelTribunalSupremode11dejuliode1997)siempreque,comoseñala,elTribunalSupremo,losrecursosseinterponenentiempoyforma(sentenciade14denoviembrede1966).

Porloqueserefierealprocedimientodeladenominadaprácticadelanotificación,habrádetenerseencuentaelartículo59delaLey.Laacreditacióndelanotificación,que habrá de incorporarse al expediente, artículo 59.1 LRJAPPAC, constituye elmediodepruebadesurealización.Segúnelpárrafoprimerodeesteartículo“lasnotificacionessepracticaranporcualquiermedioquepermitatenerconstanciadelarecepciónporelinteresadoosurepresentante,asícomodelafecha,laidentidadyelcontenidodelactonotificado”.CuandonoconstafehacientementelafechadelanotificaciónsegúnelTribunalSupremohayqueatenersealasmanifestacionesdelinteresado(sentenciade14denoviembrede1976)puesencasocontrariosevulne-raríaelartículo24.1delaConstitución(sentenciade21demayode1998).Enestoscasosenquenoconstalafechadelanotificación,aunqueaparezcaenelexpedientelafirmadeldestinatariorecibiendolanotificación,losplazospararecurrirnopue-denempezaracontarmientrasnoseconcreteeldatodelafecha.Silanotificaciónnoconstaenelexpedienteyeldestinatarioafirmaquenohasidonotificado,laprueba,dicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,corresponde lógicamentealaAdministración.Ensentidocontario,sieseldestinatarioquienafirmaquenohasidonotificadoyconstalanotificaciónenelexpediente,élseráquiendebasoportarlacargadelaprueba.


En materia de efectos del acto principal, como dicen GONZÁLEZ PÉREZ yGONZÁLEZNAVARRO,laausenciadenotificaciónnopuedeserunobstáculoparaqueelactoprincipalproduzcaefectosjurídicosporque“ingenere”losproducedesdequeéstehasidodictado.Ahorabien,esprecisodistinguirentreefectosfavorablesydesfavorablesaldestinatario.

Comoeslógico,elactoadministrativonopuedeproducirefectosdesfavorablesal interesado.ElpropioTribunalSupremo,ensentenciade25defebrerode1994,entiende, en materia de actos tributarios, que la omisión de la notificación o sudefectuosaprácticaimpideelderechoalatutelajudicialefectivapuesnopodráelinteresado, sin conocer el contenido del acto, contrastar el actuar administrativoconelordenamientojurídico,deformaque“cuandoesanotificaciónnoserealizaocuandonosefacilitantodossuselementos,hayunaaparienciadepublicidad,perohay también clandestinidad en algo que puede viciar el acto o afectar a interesesajenos,por loqueesameraaparienciadenotificaciónopublicacióncareceyadevirtualidadynopuedeservirparainiciarapartirdeellaelcómputodelosplazoslegalesparaimpugnarlosactos,porquelaleyestáhablandodeellosrefriéndoseaaquellos cuya manifestación externa o publicación coincida exactamente con sucontenidoíntegroynoaaquellosotrosqueseaproximanoseaparecen,peroquenocontienenelactomismo”.

Esevidentequemientraselactonoesconocidoporlosafectados,nopuedeem-pezaracorrereltiempoparasuimpugnaciónporquedeasíhaberseestablecido,seestaríaconculcandounprincipiotanbásicoyelementalcomoeldelaefectividaddelatutelajudicial.Portantounactononotificadoonotificadodefectuosamentenopuedeproducirefectosdesfavorablesalinteresado.Porejemplo,sisetratadeunactosancionador,mientraselsancionadonotengaconstanciadelcontenidodelactonopodrádarcumplimientoalmismo.Igualmente,mientrasnoconsteporhabersein-corporadoalexpedientelanotificación,tampocolaAdministraciónpodráadoptarmedidaalgunaderivadadelincumplimientoporelhechodequeelincumplimientonosehapodidoproducirmientrasnoconstelanotificación.Enelcasodelasanción,laimposicióndemultascoercitivasante“incumplimiento”deldestinatariodelasan-ciónnonotificadaomalnotificada,noproduceefectoalguno.Enelmismosentido,ydesdeunaperspectivaprocesal,talycomoseñalamosanteriormente,mientrenosehayapracticadolanotificaciónnoseabrelosplazospararecurrirelactoprincipal.Claroestá,sielinteresadoodestinatariorealiza,enlostérminosdelartículo58.2,actuacionesquesuponganelcontenidoyalcancedelactoobjetodenotificación,encuyocasolapresunciónesafavordelanotificación.

En materia de revisión de actos administrativos anulables los plazos, señalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROsiempreestánabiertosindefinida-menteparalosdestinatariosointeresadosengeneral,perosieslaAdministraciónquehadictadoelactoquienquiereprocederasurevisión,enestecasosiesestric-tamenterevisióndeoficio,entonceselplazoparalarevisiónempiezaacontarse,nodesdeeldíadelanotificación,sinodesdeeldíasiguienteaaquelenquefuedictadoelactoadministrativoencuestión(artículo103.2LRJAPPAC).

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Losactosválidamenteconfeccionadosyasabemosqueproducenefectosjurídicosdesdequesedictan.Sinosenotifican,loúnicoqueaconteceesquenoobliganenconcretoparasusdestinatarios,perosetratadeactosválidosyquedeacuerdoconelartículo57.1delaleyproducenefectosdesdelafechaenquesedicten.Portanto,siesosactosnonotificadosomalnotificadosproducenefectospositivosofavorablespara los destinatarios o interesados la Administración está obligada a reconocerdichosefectossalvoqueactuédeacuerdoconlaleyenloscasosderevisióndeactosnulosoanulablesenelmarcodelosartículos102y103delaLeyde1992deRégimenJurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento AdministrativoComúnde1992.

Enestoscasosdeactosqueproducenefectosfavorablescabepensarqueeldestina-tarioointeresadosedepornotificado,aunquelanotificaciónnosehayapracticadoosehayahechodefectuosamente,apartirdeactuacionesquesuponganqueconoceelcontenidoyalcancedelacto.Enestoscasosdeefectosfavorablespuedepensarsequeeldestinatarioointeresadohayapodidoaveriguarelcontenidodelactoantesdesunotificacióny,deestamanera,podríarealizarlaactividadlegitimadaporelacto.Seríaelcasodelaconcesióndeunalicenciadeedificación.Siresultaquesetratadeunalicenciaconcedidaaungrupodeterminadodepersonasyalosdemásleshannotificado, siesapersonaconsiguecomunicarsecon laAdministraciónyconocerqueaellatambiénselehaconcedidolalicencia,aunquenolehasidonotificado,noporellonopodría,comolasdemáspersonasalasquesehanotificadolalicencia,dejardeactuarenelmismosentido.

En el artículo 59 LRJAPPAC se establece el régimen de la práctica de la noti-ficación, régimen en el que se ha tenido en cuenta la realidad, la experiencia deunamateriaquenoesfácilderesolverdeunavezparasiempre,puesenellajuegamuchasvecesunavoluntariedadorientadaydirigidaaevitaracomode lugar lasnotificacionesdelosactosdecontenidodesfavorable.Elprincipiogeneralentodaestamateriaesquedebeconstardemodofehacientelanotificaciónaceptadaporeldestinatarioointeresado.PoresoelTribunalSupremohaseñaladocategóricamente,sentenciade21demarzode1983,quelafaltadepruebafehacientesobrelafechaderecepciónporelinteresadodelanotificacióndeunactoadministrativodeterminaqueelcómputodelosplazoshayadeiniciarsedesdelafechaenqueelinteresadosemanifiestaenterado.Esdecir,unavezqueelinteresadoasumelanotificación,elactoeseficazparaélatodoslosefectos.

Enelartículo59LRJAPPACsedisponequelasnotificacionessepracticaránporcualquiermediosiemprequeenélconstelarecepciónporelinteresado,asícomolafecha,laidentidadyelcontenidodelactonotificado.ElTribunalSupremoentendido,coherentementeconelprecepto,quelanotificacióntelefónicanoesválidaacausadequenopermitesuconstataciónindubitadadelamisma(sentenciade11dejuniode1990).Además,comotambiénhaseñaladoelTribunalSupremo,ensentenciade5deabrilde1990,noessuficienteacreditaciónunafotocopiaquedocumentatansoloelanversodeunatarjetadeacusederecibopostal,sinqueseincluyaelcontenidodelreverso,dóndehabríandeconstarlosdatosprecisosparatenercomoefectuadala


notificaciónenforma”.Igualmente,sinoexisteconstanciaalgunadelaidentidaddelactonotificado.

En la forma, en el procedimiento de prácticade lasnotificaciones el TribunalSupremodistingueentreomisionesintrascendentesylosdefectosqueafectanalasdebidas garantías del particular. Así, la sentencia de 6 de mayo de 1989 dice que“nopuedeelevarsearitoloquenoesmásqueunrequisitoformaldegarantíanodeterminantedenulidad,cuandosetratadeunaomisiónintrascendente,encuantolarealidadacreditaelconocimientoporeldestinatariosdelcontenidodelactoydetodas lasexigenciasparasuimputacióndesdeelmomentodesunotificación”.Larelevanciadelaformaenlaprácticadelanotificaciónsejustifica,comoseñalalasentenciadelTribunalSupremode25defebrerode1998,enquesetratadeunapiezaclaveparalaprohibicióndelaindefensiónylagarantíadelderechoalatutelajudicialefectivadelartículo24.1delaConstitución.

Existenvariosprocedimientosparapracticarlanotificación:encasodequeconsteeldomiciliodelinteresadoonotificaciónencasodedestinatariosdesconocidosodeignoradodomicilio.Lareglaesladelanotificaciónpersonalaldestinatarioointere-sado.Sinoesposible,seharáensudomicilio.Enamboscasos,comoveremos,laleyestableceunprocedimientodeterminado.Loquenoesposibleesquesenotifiqueporedictossinhaberlointentadoanteriormentepersonalmente.EnestoscasosestamosantenulidaddeactuacionesyaquecomohasentadoelpropioTribunalSupremoenunasentenciade4defebrerode1997:lanotificaciónpersonalalosafectadosseerigeenrequisitoesencial,sinqueseaposiblesustituirlaporlanotificaciónedictaloentablonesdeanuncios.

Cuandoseconozcaeldomiciliodeldestinatario,ordinariamenteporqueconstaenelexpediente,lanotificaciónsehabrádepracticarendichodomicilio.Eldomi-cilio,enlosprocedimientosainstanciadeinteresadosehaceconstarenelescritodeiniciacióndelmismo,porloqueloqueprocedeespracticarlanotificaciónendichodomicilio.LajurisprudenciadelTribunalSupremohaseñaladoquelanotificaciónhadesereneldomicilioqueconstaenelexpediente,aunqueenocasionesanterioreselinteresadosehubieradadopornotificadoendomiciliodistinto(sentenciade5defebrerode1990).

Sielinteresadosehallapresenteeneldomicilioyrecogelanotificación,nohayproblema.Elproblemasurgecuando,esloordinario,eldestinatarionoseencuentraensudomicilioysepresentaelserviciodecorreosodemensajeríaprivadaconlaintencióndepracticarlacorrespondientenotificación.Entonces,elnotificadorhadeintentarnotificaralaspersonasqueseñalaelpárrafo2delartículo59LRJAPPAC,deformaymaneraquepodráhacersecargodelanotificacióncualquierpersonaqueseencuentreeneldomicilioyhagaconstarsuidentidad.Siresultaquenohaynadie,elnotificadorloharáconstarenelexpedientejuntoaldíaylahoraenqueintentólaprácticadelanotificación,intentoquedeberárepetirsólounavezmásenhoradistintadentrode los tresdías siguientes, tal y comodisponeelpárrafo segundodelartículo59LRJAPPAC.Ahorabien,paraquelanotificaciónseaeficazenestos

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casos,deacuerdoconel artículo59.5 serámenesterprocederacontinuacióna ladenominadanotificaciónedictal.

Para notificar se puede utilizar cualquier medio que permita acreditar la re-cepcióndelanotificación:oficio,carta,telegrama,requerimientonotarial.Sieneldomicilioseencuentraeldestinatarioorepresentado, lanotificaciónnopresentagrandesdificultades.Encasodeausenciadeldestinatario,nossituamosenelpárrafosegundodelartículo59LRJAPPAC.Esdecir,sepuedenotificaracualquierpersonaqueseencuentreeneldomicilioyquehagaconstarsuidentidad.Realmente,lain-determinacióndelpreceptoofrecealgunosproblemasquesehabríanpodidoevitarsisehubieramantenidolaredacciónanterior,talycomoseñalamosanteriormente.Si,comoocurríaantesfuesenecesarioseñalarlavinculación,larelaciónconeldes-tinatario,lascosasseríanmássencillasyelprincipiodeseguridadjurídicaestaríaseguramentemáspresente.Desdeluego,aunqueahoranoseexigeestacircunstan-ciaenlaLeynoestaríademásquesehicieraconstarsiesposibleadiestrandoalosnotificadotesenestesentido,puesasí,insisto,seganaríaenseguridadjurídica.Lanotificaciónrealizadaaunempleadodelaempresadestinataria,sifigurasunombreydocumentodeidentidad,esválidatalycomoseñalaraelTribunalSupremoensusentenciade3dediciembrede1990.

GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROsepreguntansiesválidalano-tificaciónrecibidaporunhijomenordeedaddeldestinatario.Deacuerdoconelreglamentodelosserviciosdecorreos,esnecesariaunaedadsuperioraloscatorceaños.Elproblemaseencuentraencomoacreditarlaedadenlapersonaquerecogelanotificación.Siseexigequeconsteeldocumentodeidentidad,nohabrámayorproblema para el notificador. Otra cosa es que quien reciba la notificación no seencuentreenelplenodisfrutedesunormalidadpsicológica.Enestoscasos,antelaobsesióndelnotificadorporconseguirsurecepcióndebierasersuficientelasimplealegaciónde la incapacidaddequienrecibió lanotificaciónparaqueseconsidereinválidadichanotificaciónporausenciadevoluntadenquienlarecibiódebidoalamalafedelnotificador.

Aunque el artículo 59.2 LRJAPPAC ahora no exige la relación o vinculaciónexistente entrequien recibe lanotificacióny eldestinatariode lamisma, cuandolanotificaciónsepracticaatravésdelserviciodecorreos,comodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,habrándeseguirse lasnormasdeesteservicioque,comoes sabido,exigenquesehagaconstarelparentescodel receptorconeldestinatarioolarazóndesupermanenciaeneldomiciliodeéste.Elderechofun-damentala la identidadesciertamentemuyimportante,peroenmodoalgunosudefensapuedeampararsituacionesdeinseguridadjurídicaque,enalgunoscasos,según la gravedad de la materia objeto del acto que se notifica, puede ocasionarperjuiciosdenotableentidad.

Enelpárrafo4delartículo59seseñalacontodaclaridadquecuandoelinteresadoosurepresentanterechacenlanotificación,talcircunstanciasehacerconstarenelexpedientejuntoalintentodenotificación.Además,segúnelprecepto,enestecasolanotificaciónsedaporrealizada:“setendráporefectuadoeltrámitesiguiéndoseel


procedimiento”.Enestossupuestos,lanegativadelinteresadoosurepresentantehadeserclara.Esdecir,quehayarechazadolanotificaciónsinqueexistadudaalgunaarespecto.¿Quépodríapensarsedeuninteresadoquepudiendorecibirlanotifica-cióncomunicaalnotificadorquelarecibiráenotromomento?Comolaleyenloscasosdenotificacióneneldomicilioexigedosintentosparasueficacia(artículo59.2LRJAPPAC)máslanotificaciónedictal(artículo59.5LRJAPPAC),parecequeenestecaso“mutatismutandis”lanotificaciónseríaeficazporedictostrashaberseinten-tadounavezmás.Estaríamosenelcasodelartículo59.2LRJAPPACcuandoseñalaque“nadiepudierehacersecargodelanotificación”,dicciónquepareceindicarquehabríapersonaseneldomicilioperoporalgunapoderosarazónnosepuedenhacercargodelanotificación.Rechazarlanotificaciónesdistintodenoaceptarlaenundeterminadomomentoporimposibilidad.Puedeocurrirqueelnotificadornopuedaesperaraqueeldestinatariotermineloqueestáhaciendoensudomicilio,atenderaunhijoenfermo,porloquesiesineficazeseprimerintentosinqueconsteelrechazodeldestinatario,laeficaciageneralquedarádemoradaalsegundointentoy,unavezesteseproduzcainfructuosamente,sepasaráalanotificaciónedictalprevistaenelartículo59.5delaLRJAPPAC.

Enrelaciónconlanotificaciónedictal,elTribunalSupremohaentendido,porsentencia de 12 de febrero de 2007, que, de acuerdo con la doctrina del TribunalConstitucionalestablecidaensusentencia108/1995,de4dejulio,estatipodeno-tificaciónessubsidiariaysólocabeacudiraellacuandonoesposibleutilizarotrosmediosprevistosporlaley,siendodoctrinaconstantedelTribunalConstitucionalenestetemadelasnotificaciones,citacionesyemplazamientos,laexigenciadequeel órgano notificador debe asegurarsede la efectividad del acto de comunicacióndequesetrate,reservandoelllamamientoporedictosparacuandodeunamaneraciertahayacomprobadolainexistenciadeldomiciliodesignadooqueelcitadolohaabandonadosindejardatoalgunodesuparadero.Porello,lasentenciadelTribunalConstitucional234/1988,de23dediciembre,señalaquelanotificaciónporedictosessiempresupletoriayque,portanto,hadeutilizarsecomoremedioúltimoparalacomunicacióndelórganojudicialconlaspartes,loquesignificaquepreviamentehandeagotarsetodasaquellasmodalidadesqueaseguranenmayorgradolarecep-ciónporeldestinatariodelacorrespondientenotificaciónyque,enconsecuencia,garanticenenmayormedidaelderechoaaldefensa.Esdecir,comohaentendidoelTribunalConstitucionalensusentenciade155/1988,de3deabril,lanotificaciónporedictoshadeestarfundadaencriteriosderacionalidad,quellevenalaconvicciónocertezadelainutilidaddeaquellosotrosmediosnormalesdecitación.

Elpárrafotercerodelartículo59LRJAPPACseincorporóenvirtuddelareformade1999yserefierealasnotificacionesquesepractiquenatravésdemediostelemá-ticos.Enestossupuestos, lareglageneralesque talnotificaciónesválidacuandoelinteresadohayahechoconstarsuvoluntadderecibirpreferentementelasnotifi-cacionesporestemedioocuandonohayamanifestadosuvoluntadcontrariaatalproceder,habiendoidentificadoladirecciónelectrónicaatalefecto,queobviamentehabrádereunirlosrequisitosreglamentariamenteestablecidos.Lanotificación,en

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estoscasos,eseficazenelmomentoenqueseproduzcaelaccesoasucontenidoenadirecciónelectrónica.Esdecir,cuandosepuedaacreditarqueeldestinatariohaabiertosucorreoelectrónicoyhayatenidoaccesoalacuentadeldomicilioelectró-nico.Puedeocurrir,sinembargo,quesehayarecibidolanotificacióneneldomicilioelectrónico,peronoseaccedaasucontenido.Puesbien,enestoscasos,ellegisladorseñalaqueseentenderáquelanotificaciónhasidorechazadatranscurridosdiezdíasnaturales desde la recepción sin poder acceder a su contenido, de acuerdo con elpárrafo4delartículo59LRJAPPAC,salvoquedeoficiooainstanciadeldestinatariosecompruebelaimposibilidadtécnicadeomaterialdelacceso.Enmuchoscasos,estosproblemassepuedensolventarenviandounacusedereciboelectrónicodelanotificación.Sielinteresadonoloaceptaynohaceconstarlaimposibilidadtécnicaomaterialdelacceso,entoncesestapresunciónjuegaconmayorjustificación.

En el párrafo 5 del artículo 59 LRJAPPAC se trata acerca de la llamad notifi-cación edictal o notificación por edictos, lo que se produce en el caso de que losdestinatariosseandesconocidos,se ignoreel lugarde lanotificaciónoelmedioaqueserefiereelartículo59.1LRJAPPAC,o intentada lanotificaciónnosehubie-sepodidopracticar,lanotificaciónseharápormediodeanuncioseneltablóndeedictosdelAyuntamientoensuúltimodomicilio,enelBoletínOficialdelEstado,delaComunidadAutónomaodelaProvincia,segúncualsealaAdministracióndelaqueprocedaelactoanotificaryelámbitoterritorialdelactoquelodictó.Sisuúltimodomicilioradicaraenelextranjero,seránecesarialanotificacióneneltablónde anuncios del Consulado o Sección Consular de la embajada correspondiente.Además,sepermitequelasAdministracionespuedanestablecerotrasformasdeno-tificacióncomplementariasaéstasenestossupuestosatravésdelosrestantesmediodecomunicación,hoytambiéntelemáticos,loquenoexcluirálanotificaciónedictalanteriormentereferida,quehabrádepracticarseentodocaso.

Estaformadenotificaciónseaplica,enprimerlugar,ainteresadosdesconocidos.Eslógicoquesenotifiqueporedictosporqueeslaúnicamanerarazonable:quesepubliqueelactoentablonesdeanunciospúblicosyenmediosdecomunicacióndesuúltimodomicilio.Ensegundolugar,elpreceptodeaplicacióna lanotificaciónedictalserefiereaaquellosdestinatariosqueaunqueconocidosseignorasudomi-cilio.Enestoscasossesabequienessonlosdestinatariosdelactoperoloquenoseconoceessudomicilio,porloquelanotificacióntradicionalesimposibleanoserquesepuedaaveriguareldomicilio.

También procede la notificación edictal, de acuerdo con el párrafo quintodelartículo59LRJAPPACenelcasodequeseignoreelmedioalqueserefiereelpuntoprimerodeesteartículo.ComoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO, la redacción nohapodido sermásdesafortunadaymás confusa.Enefecto,elnúmero1delartículo59LRJAPPACserefiere,comohemosseñaladoconanterioridad,“acualquiermedioquepermitatenerconstanciadelarecepciónporelinteresadoosurepresentante”.Realmente,esbiendifícilquelapropiaAdministraciónquenotificaignoreelmedioatravésdelcualsehapracticado.Poreso,lonormalesqueconozcaelmedioquepermitatenerconstanciadelarecepcióndelanotificación,


por loqueenestecaso lo razonableesque,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZ NAVARRO, a través de ese medio se haga la notificación no siendosuficiente la publicación sustitutiva de dicha notificación. MARTÍN REBOLLOseñalaatinadamentequeestaexpresióndelartículo59.5LRJAPPACsignificaquelanotificaciónedictalsoloprocede,enestesupuesto,cuandoseignoreeldomicilioytodolomáselcentrodetrabajodelinteresadocomoprioritario“lugaradecuado”aqueserefiereelartículo59.2LRJAPPAC,puesotra interpretaciónpaliatoriadelpreceptodejaríaenmanosdelaAdministraciónuncambiodelibrediscrecionalidadenmateriadenotificacióninterdictalque,comoessabido,noresultaenlaprácticaunprocedimientocongarantíassuficientes.

Elúltimosupuestodelanotificacióninterdictaloedictalserefiereaqueinten-tadalanotificaciónnosepuedapracticar.Sabemos,deacuerdoconelartículo59.2LRJAPPACquecuandonoesposiblerecibirlanotificacióneneldomiciliodelinte-resado,sehadehaceconstartalextremoenelexpedientey,enelplazodetresdíasyenhoradistinta,volveraintentarlanotificaciónunasolavezmás.Sienestecasotampocoesposible,entiendoquehabrádeacreditarseigualmenteenelexpedienteyprocedersealanotificaciónedictal.Estoesloqueparecededucirsedeunainter-pretaciónarmónicaentrelospárrafos3y5delartículo59LRJAPPACenmateriadenotificacióneneldomiciliodeldestinatariosinresultadopositivo.Sinembargo,endichopárrafo5nosehacereferenciaexpresaalintentodenotificacióneneldomi-ciliodelinteresadoporloquecuandolanotificaciónsehagafueradeldomiciliodelinteresado,porejemplo,enelcentrodetrabajo,entoncessóloserámenester,paraqueoperelanotificaciónedictal,unsolointentoenelcentrodetrabajo.

MARTÍNREBOLLOentiendequelanotificaciónedictalcuandoseintentain-fructuosamentelanotificaciónordinariasólodeberíautilizarsetrasagotarsetodaslasposibilidadesquelaleyofreceparalanotificaciónpersonal.Entodocaso,hayqueseñalar,deacuerdoconloanteriormenteexpuesto,queenelcasodelasnotificacio-neseneldomiciliodelinteresadohayqueintentardosveceslanotificaciónpersonalparaqueoperelaedictal.

ElTribunalSupremoconfirma,ensusentenciade12dediciembrede1997,queencasodenotificacióndomiciliaria,enestecasodeunaliquidacióntributaria,esnecesarioundoble intento,por supuesto sin culpade laAdministración pública.Además, el altoTribunal justifica estamodalidaddenotificaciónedictaldesde laperspectivadelcumplimientodeldeberconstitucionaldecontribuiralsostenimien-to de los gastos públicos que a todos impone el artículo 31.1 de la Constitución,resaltadonotoriamenteporelTribunalConstitucionalensusentenciade76/1990,de26deabril,“queimplicanosólounaobligación,sinoobligacionesdehacermuyin-tensas,comoporejemplodeclarar,autoliquidar,informar,levarregistros,conservardocumentos,expedirfacturas,obtenerelnúmerodeidentificaciónfiscalydeclarareldomiciliofiscalparafacilitarunafluidacomunicaciónconlasAdministracionestributarias(…)loqueobligaaunaconductadiligenteporpartedeloscontribuyentesqueimplicaeladoptar lasdisposicionespertinentespararecibir lasnotificacionesporcorreo;enprimerlugaratenderlosavisosdellegadadelascartascertificadas,

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introducidasenlosbuzonesycasillerosdomiciliarios,proveerlareexpedicióndelacorrespondenciaencasodeausenciadeldomicilio,designaradeterminadasperso-nasparalarecepcióndelasnotificaciones;esdecir,adoptarlasmedidasadecuadasparacumplireldeberdecontribuir,puesnodebeolvidarseque laeficaciade losactosdeliquidacióndependeexclusivamentedelhechodesunotificación”.

Estasentenciaexplicaelsentidodelanotificaciónedictalencasodeliquidacio-nestributariasytambiénsunaturalezacuandodicequeestetipodenotificación“nohahechosinodeslindarclaramentelaresponsabilidadqueincumbedeunapartealaAdministración tributaria, la cual cumpleutilizandopara susnotificaciones elmediodecartacertificadaconacusedereciboy,deotra,alserviciodecorreos,alcualseleobligaaintentardosveceslaentregadelacartacertificada,yencasodenolograrloaentregarelavisodellegada,comocorrespondenciaordinaria(buzones,casilleros,etc.),debiendoconsignarelcarteroensulibretadeentregaestoshechos,para su debida constancia, y así pueda la Administración postal certificarlos a laAdministracióntributaria,remitentedelacartaquecontienelanotificación,gozan-do,enprincipio,losactosdelaAdministraciónpostaldelapresuncióndelegalidad;yporúltimo,aoscontribuyentes,aquienessometealprocedimientodenotificaciónedictal,queesunaficciónlegal,másqueunanotificaciónreal,comoconsecuenciadelaresponsabilidadqueasumen,pornohaberactuadoconladiligenciaquelavidamodernaexigeparalarecepciónefectivadelacorrespondenciapostal,oloqueeslomismo,delaobligaciónderecibirlasnotificacionesadministrativas”.

La notificación edictal para el caso de que intentadas dos notificaciones en eldomiciliodeldestinatarioestánhayasidoinfructuosas,constituye,paraelTribunalSupremo,unciertocastigoparaeldestinatarioquenohasabidoconducirseconelsentidoderesponsabilidadquereclamaconducirsediligentementeenlarecepcióndelosenvíospostales.Enlugarderecibirpersonalmenteelactoadministrativoquesenotifica,lafaltadediligenciaconviertealanotificaciónenunapublicaciónenlostablonesdeanunciospúblicosy,ensucaso,enlosmediosdecomunicaciónquesetenganporconvenientes.

Paraterminar,enelnúmero6delartículo59LRJAPPACseprevéquelapubli-caciónsustituyaalanotificaciónenloscasosdeactosquetenganpordestinatariosunapluralidaddeterminadadepersonas,cuandolaAdministraciónestimequelanotificaciónefectuadaaunsolointeresadoesinsuficienteparagarantizarlanoti-ficaciónatodos,siendo,enesteúltimocaso,adicionalalanotificaciónefectuada,cuandosetratedeactosintegrantesdeunprocedimientoselectivoodeconcurrenciacompetitivadecualquiertipo.Enestesupuesto,laconvocatoriadelprocedimiento,diceelartículo59.6,deberáindicareltablóndeanunciosomediosdecomunicacióndónde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que sellevenaefectoenlugaresdistintos.

EnelcasodequelaAdministraciónentiendaquedenotificarelactoalapersonaquesededuzcadelartículo33delaLRJAPPAC,enlossupuestosdeprocedimien-tos iniciadosporunapluralidadde interesados,noessuficienteparagarantizar


lanotificaciónatodos,comoseñalamosanteriormente,procederásupublicaciónademásdesunotificaciónadichapersona.

UnavezanalizadoslospreceptosquelaLeydedicaalanotificación,paraterminaresteepígrafecorrespondeahoraestudiarlapublicacióndelosactosadministrativos,materiaqueestárecogidaenelartículo60delaLRJAPPAC

“1.Losactosadministrativosseránobjetodepublicacióncuandoasíloestablezcanlasnormasreguladorasdecadaprocedimientoocuandoloaconsejenrazonesdeinteréspúblicoapreciadasporelórganocompetente.

2.Lapublicacióndeunactodeberácontenerlosmismoselementosqueelpunto2delartículo58exigerespectodelasnotificaciones.Serátambiénaaplicablealapublicaciónloestablecidoenelpunto3delmismoartículo.

Enlossupuestosdepublicacionesdeactosquecontenganelementoscomunes,po-dránpublicarsedeformaconjuntalosaspectoscoincidentes,especificándosesolamentelosaspectosindividualesdecadaacto”.

Cuandonoesposiblenotificarunactoadministrativo,ocuandoconcurrenrazo-nesdeinterésgeneral,lorazonableylógicoesqueseintenteponerenconocimientodelosinteresadosatravésdeunaformadegeneralconocimiento,acudiéndosealapublicación.Ahora,enelartículo60LRJAPPACsetratadelapublicacióndelosactosadministrativoscomocategoríaautónoma,almargendelanotificación.Puesbien,lapublicacióndelosactosenlostérminosprevistosenelartículo60LRJAPPACante-riormentetranscrito,seproduciráenlosdossiguientessupuestos.

Primero.Queasísedetermineenlasnormasreguladorasdecadaprocedimiento.Eselcaso,porejemplo,delanotificaciónedictalaqueserefiereelnúmero5delartícu-lo58LRJAPPACanteriormenteestudiado.Igualmente,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, es supuesto de publicación el previsto en elartículo 86 LRJAPPAC, en cuya virtud los actos administrativos que acuerdan laaperturadelainformaciónpúblicadebenserpublicados.Porunapoderosarazón:dichosactos,porsupropianaturaleza,exigensupublicaciónparaquepuedancum-plirsufinalidadprevista,comoesobvio.

Segundo.Queloaconsejenrazonesomotivosdeinterésgeneral.Estascircuns-tancias habrán de ser apreciadas discrecionalmente por el órgano ante el que setramitaelprocedimiento,quienprocederáalapublicacióntrasmotivartaldecisiónyaquenoshallamosanteuncasoclarodeejerciciodeunapotestaddiscrecional.

Elcontenidodeestaspublicacionesseráelmismoqueeldelasnotificacionestalycomodisponeelartículo60LRJAPPAC.Esdecir,lapublicacióndeberácontenereltextoíntegrodelaresoluciónconindicacióndesiesonodefinitivoenlavíaad-ministrativa,laexpresióndelosrecursosqueprocedan,órganoanteelquehubierandepresentarseyplazopara interponerlos(artículo58.2)Sinembargo,deacuerdocondichopreceptoyelsiguiente,existendosreglasespecialesenlamateriaquecon-vienetenerpresente.Enprimerlugar,quesisetratadelapublicacióndeactosquecontenganelementoscomunes,podránpublicarsedeformaconjuntasolamentelosaspectoscoincidentes,especificándosesolamentelosaspectosindividualesdecada

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acto.Y,ensegundotérmino,queenelsupuestodequepudieranlesionarderechoso intereses legítimos se limite la publicación en el diario oficial que correspondaa los temasqueseestableceelartículo61LRJAPPAC:somera indicacióndelcon-tenidodel actoydel lugardonde los interesadosdeberáncomparecer enelplazoqueseestablezcaparaconocimientodelcontenidoíntegrodelactoyconstanciadetalconocimiento.Lalesión,enestecaso,seproduceporelhechodeserpublicadoelacto,pudiendoafectarsucontenidoprincipalmentea losderechosalhonoryalaintimidad,ambosderelevanciaconstitucionalporsuconsideracióndederechosfundamentales de lapersona,que, como se sabe, gozan deunplusdeprotecciónjurídica.Sinembargo,enestoscasos,elalcancedelalimitación,totaloparcial,alguardarsilencioelprecepto,quedaráalarbitriodelaAdministraciónpública,alaque debe exigirse una motivación razonable cuando se pronuncie en uno u otrosentido.Ademásde laposibleafectaciónalhonoro intimidaddeunapersona, lalimitación, como señalan GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, puedeprocedercuandoladifusióndelactoadministrativoencuestiónpusieraencono-cimientodelacompetenciaindustrialoeconómicaelementosdeunaexplotaciónoindustria.Amboscasos,derechoalhonoryalaintimidad,yrevelacióndedatosquelesionanlacompetencia,sonlosejemplosmásclarosdeestaposibilidaddelimita-cióndelapublicaciónqueestableceelartículo61delaLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún.

Ellugarordinariodelapublicaciónseráeldiariooficialquecorresponda,comoasíparecededucirsedelartículo61LRJAPPACydelareferenciageneralqueelartí-culo60LRJAPPAChacealapublicación.


viii. lA nulidAd de Pleno de derecho de los Actos AdministrAtivos

Bajolarúbricadenulidaddeplenoderecho,elartículo62delaLRJAPPACestableceloscasosenqueunactoadministrativomerecetalconsideración.EltítulodelcapítuloIV,enelqueestánencuadradaslanulidadylaanulabilidad,serefiere,precisamente,aestosdosconceptos:nulidadyanulabilidad.Essabido,yalohemosanalizadoconanterioridad,quelasanciónmásgraveenquepudeincurrirunactoadministrativoeslanulidad,oinvalidezabsolutaoradical.Supuestoquesehapretendidoasociaralainexistenciadeactoaolaimposibilidaddequedichoactohayaproducidoefectosenalgúnmomento.Sereserva,encambio,elnombredelaanulabilidad,oinvalidezrelativa,paraaquellosviciosmenoresenquepuedeincurrirunactoporlosquenielactodejadeproducirefectosnipuedeconsiderarseinexistente:sonloscasosdecualquierinfraccióndelOrdenamientojurídico,incluidaladesviacióndepoder,quesonlossupuestosmásfrecuentesdeinvalidezdeactosadministrativos.

Sueleconsiderarsequeenlossupuestosdeinvalidezabsoluta,onulidad,lamagni-tuddelvicioesdetalcalibrequedichoactonohapodidosercapazdeproducirefectosjurídicosdadalanaturalezadelainvalidez.Sinembargo,entantasocasionessedeclaralanulidadalcabodeuntiempoduranteelcualrealmenteelactohaproducidoefectosquelanulidadnopuedeeliminartotalyabsolutamenteporobviasrazones.

GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO señalan que la infracción delOrdenamientojurídicopuededeterminarqueelactonoproduzcasusefectosnor-males—invalidez—oqueproduciendosusefectosnormales, seproduzcanotrosanormales —irregularidad—. Los actos irregulares, en lo que se producen estasinfracciones,sonactosqueproducenlosefectosordinarios,normales,quepuedendeterminar otros efectos anormales como puede ser la exigencia de responsabi-lidadal titulardelórganoquedictódichoacto.Sonactosque incurrenenviciosdenominadostransgresionesimprocedentes,irregularidadesnoinvalidantes,viciosirrelevantes,oviciosinoperantes.

Estafiguradelairregularidadnoinvalidanteestáreconocidaenelartículo63.2y3LRJAPPACcuandodisponeque“2.Noobstante,eldefectodeformasólodetermi-narálaanulabilidadcuandoelactocarezcadelosrequisitosformalesindispensablesparaalcanzarsufinodelugaraindefensióndelosinteresados.3.Larealizacióndeactuacionesadministrativas fueradel tiempoestablecidoparaellassólo implicarálaanulabilidaddelactocuandoasíloimpongalanaturalezadeltérminooplazo”.Es decir, en estos casos nos encontramos ante actos administrativos con defectosformalesque,comoseñalaBOCANEGRA,sóloprovocan laanulabilidaddelactocuandosupresenciaimpidedeterminarsielactoesmaterialmenteconformeade-rechoenelfondo.

Segúnestadivisión,nos encontramoscon invalidez,quepuede ser absolutaorelativa,yconirregularidad.Enelprimercaso,seimpidelaproduccióndelosefec-tosnormalesytípicosyenelsegundo,seproducenlosefectosordinariosy,además,algunooalgunosespeciales.

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ComoharecordadoBOCANEGRA, lanulidado invalidezabsolutanaceenelDerechoCivilapartirdelafiguradelnegociojurídico,afirmándosequecualquierinfraccióndelOrdenamientojurídicoprovoca,enprincipio,lanulidad,quedandoreducidalaanulabilidadaaquellossupuestosenlosqueelOrdenamientojurídicoreconoceaunadelaspartesenelnegociojurídicolaacciónconcretaparapedirsunulidad,dentrodeunplazo,alentenderquepuedelesionarsusderechos,demaneraquesidejatranscurrirdichoperíododetiemposinejercitarlaacciónelnegociojurí-dicoseconvalida,convalidaciónquetambiénpuedeproducirseporconsentimientodellesionadoensusderechososurepresentante.

Elnegocio jurídiconulotienesegúnDECASTROestascaracterísticas:esper-fectamente ineficaz porque no produce ningún efecto negocial pudiendo, eso sí,derivarsedelanulidadefectosdiferentescomoeldelaresponsabilidadpordaños,por ejemplo; es definitiva e insubsanable porque no se puede sanar ni confirmarporeltranscursodeltiempoyaqueesindisponibleparalaspartesalestarfueradelcampodejuegodelaautonomíadelavoluntad;produceefectos“ergaomnes”,loqueimplicaquesepuedeoponerfrenteacualquierayafavordecualquiera;seproduce“ipso iure”, tiene eficacia “ex tunc” por sí misma sin necesidad de intervencióndeclarativa,queentodocasotendrácarácterdeclarativoaúncuandolostribunalesdejusticiapuedandeclararladeoficio.

En cambio, el negocio jurídico anulable sólo puede ser anulado por iniciativadequientieneacciónparaellodurantesuplazodevigencia,aunquemientrasnoseejerciteproducirálosefectosqueleseanpropiosypodráserconvalidadomediantelasanacióndelvicioqueleafecte.

Comohemosadvertidoconanterioridad,juntoalainvalidez,absolutaorelativa,seencuentranlasllamadasirregularidadesnoinvalidantesy,además,otracategoríaque viene a complicar extraordinariamente las cosas, la inexistencia de negociojurídico.Es,desdeluego,unacategoríadelateoríageneraldelderechoque,comoseñalaBOCANEGRA,traecausadeunprincipiodelDerechoFrancésdelAntiguoRégimenencuyavirtudlascausasdenulidaddeberíanestartaxativamenteprevistasenelOrdenamientojurídico,deformaquetalcategoríaseutilizabaparaetiquetarlosnegociosjurídicosenlosquelaausenciadedeterminadosrequisitosnoestabaexpresamentesancionadaconlanulidad.Enestoscasos,sedecíaqueestábamosantenegociosjurídicosinexistentes.

Elproblemadeestacategoría,quedeberíaabandonarseporlosefectosperturba-doresquepuedecausar,resideenquerealmentenohayactosjurídicosonegociosjurídicosinexistentespuestoquesehanproducidoyhastadesplieganefectosqueenmuchoscasosseconsolidanenrelacióncontercerosyquesólosepodrándestruirsi es que la indemnización a posterior puede conseguir el efecto perseguido, quemuchasvecesnoloconseguiráenmaneraalguna.Enestesentido,secomprendequecalificartodoactonulodeinexistenteesciertamentepeligrosopuestoquelascausasdenulidad,establecidassiempreenelOrdenamiento,incluyensiemprelareferenciaalaconculcacióndelosprincipiosgeneralesdelDerechoenlamedidaenqueson


taleslosactosqueviolenlaConstitución,enlaqueordinariamentetienen,odebentener,suasiento,explícitooimplícito,losprincipiosgeneralesdelderecho.

TalycomohaseñaladoBOCANEGRA,lainexistenciaesunacategoríaquecareceporcompletodesentidoenderechoadministrativoalavistadelaextensión,artí-culo62LRJAPPAC,conqueelOrdenamientojurídicoreconoceenlaactualidadlossupuestosdenulidad.Cuando,porelcontrario,noestánbienreguladoslossupuestosdenulidaddeplenoderecho,aparececomofiguraresidualparacalificarlasituacióndeunactoadministrativoqueincurreenundeterminadovicionomerecedor,envirtuddelOrdenamientovigente,nodenulidadnideanulabilidad.

Lanulidaddeplenoderecho,comohemosadelantado,laencontramosenelartí-culo62LRJAPPACdelaLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún:

“1.LosactosdelasAdministracionespúblicassonnulosenlossiguientescasos:a.Losquelesionenlosderechosylibertadessusceptiblesdeamparoconstitucional.b.Losdictadosporórganomanifiestamenteincompetenteporrazóndelamateriao

delterritorio.c.Losquetenganuncontenidoimposible.d.Losqueseanconsecuenciadeinfracciónpenalosedictencomoconsecuenciadeésta.e.Losdictadosprescindiendo totalyabsolutamentedelprocedimiento legalmente

establecidoodelasnormasquecontienenlasreglasesencialesparalaformacióndelavoluntaddelosórganoscolegiados.

f.LosactosexpresosopresuntoscontrariosalOrdenamientojurídicoporlosqueseadquie-renfacultadesoderechoscuandosecarezcadelosrequisitosesencialesparasuadquisición.

g.Cualquierotroqueseestablezcaexpresamenteenunadisposiciónderangolegal”.

Comopuedecolegirse sin gran dificultad, los viciosqueocasionan lanulidaddeplenoderechohandesergroseros,deentidad,mientrasquelascausasdeanu-labilidadsereducenacualquier infraccióndelOrdenamientojurídico, incluidaladesviacióndepoder.ParecequeellegisladorreservalanulidadparalossupuestosmásgravesydejalaanulabilidadparainfraccionesdelOrdenamientojurídicomásbienordinarias.

PoresoenelDerechoAdministrativo,comoseñalaBOCANEGRA,laregladelDerechoPrivadodelanulidaddelnegociojurídicoilegalsetransformaporcomple-toinvirtiéndoseporcompletodesdelaconsideracióndeladoctrinadelainvalidezdel acto administrativo. Por una sencilla razón, porque el acto administrativo,aunquevariedaddelactojurídico,esunamanifestaciónunilateraldelpoderdelaAdministraciónpúblicaqueseencuentrasometidoaunosprincipiosbiendistintosdelosquerigenenmateriadenegociojurídico,sibienlosefectosdelanulidadsoncomunes.Comolosactossepresumequesondictadosdeacuerdoconlapresuncióndelegalidadydeacuerdoconlosinteresespúblicos,existeunprincipiodemanteni-mientodelacto,enlamedidaquesepresumedictadoparaatenderobjetivamenteelinterésgeneral,queconduceacalificarlanulidadcomolasanciónmásgraveyalaanulabilidadcomolasanciónpropiadelasinfraccionesenquepuedanincurrirlosactosadministrativos.

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Enefecto,elartículo63LRJAPPACdenominaanulablesaquellosactosqueincu-rranencualquierainfraccióndelOrdenamientojurídicoincluidaladesviacióndepoder,reservandolanulidad,llamadadeplenoderecho,paraaquellosactos(artícu-lo62LRJAPPAC)queincurranenespecialesygravesinfraccionesdelOrdenamientojurídico.Lapropiaredundanciadenulidaddeplenoderechorefuerzaprobablementeestaexplicación.

ElpropioTribunalSupremo,asólohareconocido,porejemplo,enlasentenciade15dejuniode1990enlaqueseñalaque“enelordenjurídico-administrativoelsentido finalista de la actuación administrativa para la consecución de sus fines,laquiebraqueparael interéspúblicosupondría laquiebrade laexigenciadeunaescrupulosa perfección jurídica de los actos administrativos y otros condiciona-mientossemejantes,hanvenidoasustituirelprincipiogeneraldenulidaddeplenoderecho,querigeenelámbitodelderechoprivado,expresadofundamentalmenteenelartículo6.3CC,porlasituacióninversa,encuantoquelareglageneraleslaanulabilidadonulidadrelativa,mientrasloexcepcionaleslanulidadabsolutaodeplenoderecho”.

MientrasqueenelDerechoPrivadotodainfraccióndelOrdenamientoacarrealanulidad,enelDerechoAdministrativocualquierinfraccióndelOrdenamientojurídi-collevaaparejadalaanulabilidad.Larazón,insisto,deestainversióndelaregla,radicaenqueentodoactoadministrativohay,odebehaber,comoseñalaBOCANEGRA,uninteréspúblicoenjuegoquenoexisteenunnegociojurídicoqueserigeporeljuegodelaconjuncióndelosinteresesprivadosyquellevaalaafirmacióndeladeno-minadafuncióninstitucionaldelaAdministraciónpública,encuyavirtud,estamosenpresenciadeunainstitucióndispuestaporelOrdenamientojurídicoalserviciode la buena fe y la seguridad jurídica en sus relaciones con los ciudadanos y cuyaactividadnopuedeversepermanentementeobstaculizadaporlanulidaddelosactosadministrativosqueproduciría la reglageneralde lanulidaddelderechocivil.Encualquiercaso,comoadvertimosenmateriadeejecutividad,estasreglasnosepue-deninterpretardemaneratanabsolutaquegenerenindefensiónoincongruenciao,lomásgrave,quesedesnaturalicelapropiaesenciadelaactividadadministrativa,quenoesotraqueelservicioobjetivoalinterésgeneral,queesradicalmentelocontrariodelserviciosubjetivoalospoderosos.

LareglageneralcuandoseproduceninfraccionesdelOrdenamientojurídicoserá,portanto,laanulabilidad,mientrasquelanulidadoinvalidezabsoluta,llamadaporel legisladornulidaddeplenoderecho,sereservaa infraccionespalmarias,mani-fiestas,ostensibles,obviasqueporsupropianaturalezanopuedenestarprotegidasporlapresuncióndebuenafeyseguridadjurídicaaquealudíamosanteriormente.ComoseñalaBOCANEGRA,lagravedaddeestoscasosaconsejanquesepongaenmarchalareacciónjurídicamásenérgicadetodas,queeslanulidadque,comosededucedelalecturadelartículo62LRJAPPACeslamásgravesanciónenquepuedeincurrirunactoadministrativo.

Lasdiferenciasentrelanulidadylaanulabilidadsonbienclaras,y,enalgúnsen-tidohansidopuestasdemanifiestoenotrospasajesdeesteDerecho Administrativo


Español. Ahora, a efectos sistemáticos, y siguiendo a GONZÁLEZ PÉREZ yGONZÁLEZNAVARRO,puedenresumirseentres.

Primera,mientrasquelaanulabilidadpuedesolicitarsesóloenlosplazosesta-blecidos en el Ordenamiento jurídico para los recursos administrativos y para larevisión de oficio (art. 103 LRJAPPAC), la petición de nulidad se puede hacer encualquiermomento,porquetalacciónnoprescribenunca(artículo102LRJAPPAC).Quelaaccióndenulidadseaimprescriptiblenosignifica,nimuchomenos,queseaposibleutilizarfueradelosplazosparacadacasoprevistoslosrecursosadministra-tivosycontenciosoadministrativo,puesentaleshipótesis,loquecabeesacudiralprocedimientoextraordinarioderevisióndelartículo102LRJAPPAC.La impres-criptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho no puede interpretarse entérminosabsolutosdeausenciadelímitesasuejercicio:loslímitesalaspotestadesderevisióndelartículo106LRJAPPACoperantambiénrespectodelanulidad,tantosisepretendehacerefectivaenvíaadministrativacomoenvíacontenciosa.

Envirtuddelaimprescriptibilidaddelaaccióndenulidaddeplenoderechodelosactosadministrativosnoesposibleinvocarlanulidaddeunactoadministrativopara fundar la excepción de acto consentido, a pesar de la confusa redacción delartículo28delaleydelajurisdiccióncontencioso-administrativade1998.

Segunda.Mientrasquelosactosnulosdeplenoderechonosonsusceptiblesdeconvalidaciónnisubsanación,losanulablesquedansanadosporelsólotranscursodelosplazosparahacervalerlaanulabilidad,pudiendoserobjetodeconvalidación(artículo67LRJAPPAC).ComoseñalalasentenciadelTribunalSupremode11demarzode1982“lanulidadabsolutaradical,odeplenoderecho,noessusceptibledesubsanaciónnideproducirefectosjurídicosenningúntiempo,puedealegarseen cualquier momento y como consecuencia de ello la acción no tiene plazo decaducidad, es imprescriptible, es también irrenunciable, particularmente no pue-deser tácitamente renunciadapor la faltadeutilizacióndeun trámiteoporunasituación de aquietamiento y sobre todo y esto es lo de mayor interés, por ser elconocimientodeestasaccionesdenulidadabsolutaodeplenoderechocuestionesdeinterésgeneralydeordenpúblico”.Esdecir,lanulidadnoessusceptibledeproducirefectosentiempoalguno,loquenoquieredecirquenoloshayaproducido.Además,la gravedad de la sanción de estos actos afecta al propio nervio de la esencia delDerechoAdministrativopuessetrata,comodiceelTribunalSupremodecuestionesdeinterésgeneralydeordenpúblico.

Y,tercera.Mientrasquelosefectosdelasentenciadenulidadson“extunc”,losdelasentenciadeanulabilidadson“exnunc”.Esdecir,laanulabilidadseproducedesdequesepronunciaentalsentidoeltribunal,mientrasqueladeclaraciónjudi-cialdenulidadseretrotraealmomento,desdeentonces,enqueelactosedicta,demaneraqueenestecasoelactonohaproducidoefectos.Esestaunapresunciónqueenmuchoscasosnoesrealporqueesobvio,sobretodoensupuestosdeactosquehanestadoenvigenciaporlargosaños,quesehanproducidoefectosconsolidadosentercerosqueesmuydifícildestruirderepente.Enestesentido,lajurisprudenciadelTribunalSupremohaafirmadoque“esprincipiogeneraldeDerechoqueelacto

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nulodesdesunacimientohadeconsiderarsecomosinuncasehubieracelebrado”(sentenciade29defebrerode1966),aunque,comoseñalalasentenciadelTribunalSupremo de 20 de marzo de 1990, más con los pies en la tierra, esta nota ha dematizarsealaplicarseaactosadministrativos.

BOCANEGRA entiende que la nulidad de pleno derecho es una invalidez ab-soluta, el grado máximo de invalidez previsto en el Ordenamiento jurídico quesecaracterizaporlaimposibilidaddequeelactonulopuedallegaraproducirlosefectos a que estaba destinado y por el carácter imprescriptible de la acción parasuejercicio.Enrealidad,elactonulo,aunquenopuedaproducirlosefectosaqueestabadestinado, enalgunoscasos, cuando la sentenciaodeclaracióndenulidadtardamuchosañosenproducirse,nosepuedenegarquedurantesuvigenciasehanpodidoconsolidarciertassituacionesjurídicasquesonmuydifícilesdedestruirenunmomentodado,sobretodoporqueestasasuvezhandadolugaranuevassitua-cionesjurídicasque,igualmente,nosepuedenborrardelmapadelderechodeunplumazo.Entodocaso,setratadeefectosquenoserefierenalprincipalaqueestabadestinadoelactoadministrativonulo.

En los actos nulos de pleno derecho la obligación de cumplimiento sencilla-mentenoexiste.Enlateoríaestosecomprendebien,peroinsisto,enlaprácticalassituacionesylasposicionesjurídicasavecesnosepresentanquímicamentepuras,sinoquelasnulidadestardanendeclararse,laeficaciadeestosactoshapodidodarlugar,porejemplo,aperjuiciosparaterceros,ylasindemnizacionesaposteriorinorestauran,enmodoalguno,lascosasalmomentoenquesedictóelactoadminis-trativoencuestión.

Losactosnulossirven,diceBOCANEGRA,delímitealdeberdeobedienciaque,enunEstadodederechonuncaesilimitado.Además,siunactoadministrativoesconsideradonuloporunfuncionarioyhechalaadvertenciaporescritoescumplidoasucumplimiento,piensoquedeberíaponereseextremoenconocimientodeljueza travésdelprocedimientodeprotecciónde losderechos fundamentales siesquelesionaunderechofundamental,paraquesepronunciesobreelcasoenelmásbreveplazoposibledetiempo.

Comoyahemosseñalado,enelDerechoAdministrativolareglafrentealosactosqueinfringenelOrdenamientojurídico,incluidaladesviacióndelpoder,eslaanu-labilidad,reservándoselanulidadparaloscasosverdaderamentegravesypalmarios.Porello,lanulidad,queeslaexcepción,hadeconcurrirendeterminadossupuestosestablecidosporelpropio legisladorqueatienden,comosepuedecomprobartrasunalecturapausadadelartículo62LRJAPPAC,alascuestionescentralesdelafor-maciónyexteriorizacióndelavoluntaddelaAdministraciónconefectosjurídicosenquesueleconstituirunactoadministrativo.

El acto nulo no es un acto susceptible de producir efectos jurídicos porque lagravedadenqueha incurridoes tanobviaqueengeneral cualquier sujetopuedellegaralaconclusióndequeestamosanteunaviolacióngraveymanifiestadeunelementocentraldeunactoadministrativo.Elproblemaesquelosactosadministra-tivosdisfrutandelapresuncióndelegalidadydeejecutividady,porello,mientrasno


seandeclaradosnulosporlaautoridadadministrativaoeljuez.Poreso,comodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,laAdministración,anteunposibleactonulo,nopuededesconocersuexistencia,siendoprecisotramitarelexpedientedeanulacióncontodassusgarantías,yentreellashayquetenerencuentalaposiciónjurídicodelosbeneficiadosoperjudicados,tercerosencualquiercaso,quehansidoafectadosporlaejecutividaddelactoadministrativo,mientrasestabaenvigor.

Enausenciadenormassobrelanulidaddeplenoderecho,seimpusolatareadedeterminarlascaracterísticasquedeberíanacompañarlacondicióndenulidaddelosactosadministrativos.Sifueraposible,habríaqueintentardeslindarlossupuestosdeobviaynotorianulidad:unalicenciaurbanísticaotorgadaporelministrodedefensa,de otra u otras nulidades que puedan ofrecer más dudas como puede ser un actopresuntoqueencontradelOrdenamientopermiteobtenerdeterminadasfacultadesenmateriadeserviciosdeinterésgeneral.Enelprimercasolanulidadproducesusefectosdesdeelmomentoentalactoseproduce,desdesuinicio.Enelsegundocaso,siesquehaydudas,quepuedehaberlas,esmenesteresperaralaresolucióndelaauto-ridadoalasentenciadeljuezotribunalsegúncorresponda.Noesquelosefectosdeladeclaraciónseandiferentessegúnestemosenunouotrocaso.Loquepasaesqueenelprimersupuestoesmásevidenteymássencillalaeficacia“extunc”,mientrasqueenelsegundocaso,laeficaciadeladeclaracióndenulidadeslamisma,aunquesudeter-minacióntendránecesariamentequetenerencuentalavidadelactoadministrativodesdesunacimientoalmundodelderechohastasueventualdeclaracióndenulidad.Ahorabien,parecequelanulidadestápensadaparaqueenestoscasoslaseguridadjurídicaylapresuncióndelegalidaddelactoencuestiónquedenenentredichoporlamagnitud,porelcalibredelainfracciónenqueelactopuedeconsistir.

Ahorabien,¿quiéndecide,quienvalora,quiéndeterminasiunactoesononulo?Enpuridadesadecisiónapenasdeberíaserdiscrecional,puestoqueeslapropiagra-vedaddelviciodelactolaquemuestra“ergaomnes”talsituaciónjurídica.Enestesentidocobraenteroslateoríadelanotoriedad,encuyavirtudlanulidaddelactoconsiste enuna infracciónmanifiestade lospostuladosesencialesdel actoadmi-nistrativoevidenteparacualquierciudadanomedioqueestéenlamismaposiciónquelosdestinatariosdelactoadministrativo.Enestossupuestos,deactosineficacesdesdeelinicioyquenopuedennuncaobtenerfirmeza,puedenserdesobedecidosportercerossinmermadelaseguridadjurídica.Loqueesmanifiestamenteilegalnopuedepretenderelamparodelprincipiodeseguridadjurídicaporobviasrazones.Elproblemaresideenqueesanulidadtienequeserdeclaradaoimponerseporsupropiapalmariedaddemanerainapelable,algoqueenrealidadesdifícilpuestoquesiemprehabráalguienbeneficiadoporunactoquenoadmitirásinmássunulidad,sinoenvirtuddeunaresolucióndelostribunales.

BOCANEGRAparecedecidirseporestatesiscuandodicequeelcaráctermani-fiestodelainfracciónesunelementofácilmentedeterminableatravésdeunjuegode presunciones común en el razonamiento jurídico, lo que no parece ocurrir siseguimos,enlugardelcriteriodelaevidencia,conelcriteriodelagravedad,mássusceptibledevaloracióny,porellomásdifícildeprecisar.

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EnEspaña,laleydeprocedimientoadministrativode1958codificólossupuestosdenulidad.Elartículo47deestaleydispusoqueerancausasdenulidaddeplenoderechodelosactosadministrativos:losdictadosporórganomanifiestamentein-competente,losdecontenidoimposibleoconstitutivosdedelitoyaquellosdictadostotalyabsolutamentedelprocedimientoestablecidoparaelloode lasnormasdecontuvieranlasreglasparalaformacióndelavoluntaddelosórganoscolegiados.Enlostressupuestos,lascausasdenulidadparecenseguirelcriteriodelapalmariedad,oalmenoseldelapalmariedadmáseldelagravedad.BOCANEGRAseñalaqueestepreceptoreflejalainspiraciónitalianaperoelcontextopolíticoenqueseproduce,pocofavorableaunaconfiguraciónampliadelanulidad,siguediciendoesteautor,llegóhastadelimitarelalcancedeldeberdeobedienciaenestoscasos.

Lanulidadenlaleyde1958sereducíaprácticamenteaaspectosformales,loquefueatinadamentecriticadoporladoctrinaquecomenzóunatareadeinterpretaciónextensivadela letradela ley.Así,enelsupuestodelosactosdictadosporórganomanifiestamenteincompetente,seincluiríanlossupuestosenlosqueelórganohayaactuadoencontradelospresupuestosquejustificansuactuaciónohallaactuadomásalládedelámbitomaterial,territorialojerárquicodelapotestadqueejerce,asícomolosactosque,aúndentrodeesosámbitos,incumplieranlosrequisitoslegalesexigidos.Sinembargo,nosepuededesconocerqueunaconcepcióntanampliadelaincompetenciaimpidediferenciarconclaridadlanulidaddeanulabilidadpuestoquecualquier infraccióndelOrdenamiento jurídicopodríaentenderseensentidoampliocomosupuestodenulidad,loqueverdaderamenteseríadesproporcionado.Otraexplicaciónexpansivade lanulidadserealizóentendiendoquesonnulosdeplenodederecho,ademásdelossupuestosdelartículo47delaleyde1958,loqueincurranen infraccióndelOrdenamiento jurídico.SANTAMARÍAPASTOR,quepatrocinabaentoncesestepuntodevista,interpretabaordenpúblicocomoequiva-lentealoabsolutamenteindisponible.Esteprincipioseaplicaríaenausenciadeunadeterminaciónlegalclaraocuandolapropialeynosepronuncie.

Estasexplicaciones,plausiblesenelmomentoenquesepostularon,hoychocanconelprincipiodeseguridadjurídica,peroseríainjustodesconocerlomuchoqueinfluyeronenlaregulacióndelaleyde1992.Leyqueampliaquizásdemasiadolossupuestosdenulidadyelámbitopotencialdesuaplicaciónponiendoenpeligroenalgunoscasosladiferenciaentrenulidadyanulabilidad.Elartículo62LRJAPPAC,ensupárrafo1ºserefierea lanulidaddeactosyepárrafo2ºa lanulidadde lasnormas.Lanulidaddelasnormasloestudiamosenelvolumenprimeroaltratardelanulidaddelosreglamentos.

Veamos, a continuación, uno a uno, los supuestos del artículo 62 LRJAPPAC,anteriormentetranscritos.

Enprimerlugarcorresponderealizarlaglosadelprimersupuestodenulidaddeplenoderecho:losactosquelesionenlosderechosylibertadessusceptiblesdeamparoconstitucional.SetrataciertamentedelalesiónmásgraveenquepuedeincurrirunactoadministrativopuestoquelosderechosfundamentaleselapersonaocupanunlugarcentralenelOrdenamientojurídicoydisponeninclusodeunprocedimiento


especialantelajurisdiccióncontenciosoadministrativoparademandarsunulidad.GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROentiendenquequizásnoseaestalamedidaparagarantizarlosderechosfundamentalesdelapersonayaquesuponedejar permanentemente abierto el camino para su nulidad, pudiendo poner encuestiónelprincipiodeseguridadjurídica.Enrealidad,laexpresamencióndeestacausadenulidad,quedebeserinterpretadarestrictivamente,puedeservirparaquequinehayasidoafectadoensuderechofundamentalporunactoadministrativopuedareaccionarconfacilidadantelasdificultadesquepuedatenerparainterpo-nerlaaccióndelartículo53.2delaConstituciónatravésdelprocedimientoespecialdeproteccióndelosderechosfundamentalesdiseñadoahoraenlaleyde1998.Estacausadenulidadtienequeserinterpretadarigurosamenteporquelavulneracióndelderechodeigualdad,odelderechoalatutelajudicialefectivaesinvocada,concausaysinella,comocausadenulidaddemuchosactosadministrativos.

Ensegundotérminonosencontramosconlosactosdictadosporórganomani-fiestamenteincompetenteporrazóndelamateriaodelterritorio.Esdecir,paraquelaincompetenciaseadeterminantedelanulidaddeplenoderechohadesermanifiesta,notoria,palmaria,evidente,obvia.Debepoderserapreciadadichaincompetenciaconfacilidad.Sinembargo,elTribunalSupremo,porsentenciade20denoviembrede 2001 ha entendido que la infracción de la competencia es manifiesta cuandopuedeapreciarsealcontrastarelactoconel texto legalaplicable sinnecesidaddeinterpretación, argumentoque rebajaenciertamedida la exigenciaporque segúnesta línea jurisprudencialnosiempreseráapreciada la infracciónmanifiestade laincompetenciaporcualquierciudadanomedio,quienordinariamentenoconoce,nitieneporquéconocer,elmarcolegaldeaplicación.PeroestenoeselúnicocriteriodelTribunalSupremo,pueshayunaconstantedoctrinajurisprudencialqueafirmaqueesincompatiblelaexigenciadequelaincompetenciaseamanifiestaconcual-quierinterpretaciónjurídicaoexigenciadeesfuerzodialéctico,comocorrespondealadialécticadeladverbioexpresadoenelprecepto(sentenciasde28deenerode1981,de18deoctubrede1983,de12dejuniode1985,de20defebrerode1990oe10denoviembrede1992).

Elgradodelainvalidezdependedelanaturalezadelainfraccióndelacompe-tencia:siesnotoria,evidente,palmaria,ostensible,estaremosantenulidades,ysilaincompetencianopresentaestascaracterísticasexternas,noshallaremosantecasosde anulabilidad. GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO ponen algunosejemplosilustrativosdeincompetenciasmanifiestas:unórganoadministrativoquedictaunactodeapremioainstanciadeunacreedorbasadoenunaletradecambiofrentealaceptante,unAyuntamientoqueapruebaunplandeestudiosuniversitario,elnombramientodeunmagistradodelTribunalSupremoporelMinisteriodeagri-culturaoqueelAyuntamientodeCoruñadirimaunconflictodeatribucionesentrealcaldesdediversosmunicipiosdelaprovinciadeMadrid.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de señalar que elcaráctermanifiestodelaincompetenciadebeserporrazóndelamateriaydelterri-torio,ynoporrazóndejerarquíaodegrado(sentenciade10demarzode1987).Así

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seharecogidoenlaLeyde1992.Enrealidadloscasosdeincompetenciajerárquicaparecequesonfácilmentesubsanables,porloqueparecerazonablequelanuevaLeyhayacircunscritoloscasosdeincompetenciamanifiestaalamateriayalterritorio.

Entercerlugarnosencontramosconlosactosdecontenidoimposible.Siemprequeseaimposible,jurídicaomaterialmente,legalofísicamente,cumplirelobjetodelacto,ésteseránulodeplenoderecho.Constituye,comohadeclaradoelTribunalSupremo,actonuloporestacausalaindeterminacióndelcontenido(sentenciade9demayode1985),o,comoseñalalasentenciadelTribunalSupremode2denoviem-brede2004,actosinadecuadosenformatotalyoriginaria,alarealidadfísicasobrelaquerecaen.EnopinióndeGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,tambiénpodríaincluirseenestacategoríaelnombramientoparaocuparunaplazavacantecuandoyaestáocupadaen tantonoseprivédeefectosalactodenombramientoanterior,talycomohasentadoelTribunalSupremoensusentenciade30dejuniode1997).

Cuandolaobligacióncontenidaenelactosseapersonal,laimposibilidaddesucumplimientosemediráconcriteriossubjetivos,mientrasqueenlosdemáscasoslaimposibilidadsecalificaráconcriteriosobjetivosyaquecomoseñalaSANTAMARÍAPASTOR,sóloesimposibleelcumplimientodeunactocuandonadieestáendispo-sicióndehacerloefectivo.

Tambiénsonactosdecontenidoimposible,comohaprecisadoelTribunalSupremo,aquellos que encierran una contradicción interna en sus términos(imposibilidadlógica)poroponersealeyesfísicasinexorablesoaloqueracionalmenteseconsiderainsuperable(sentenciade2denoviembrede2004)

Setrata,enestacausal,deactosquenoseaposiblellevaraefecto,bienporimpo-sibilidadlegalofísica,jurídicaomaterial,ydeactosdecontenidoindeterminado,ambiguo,contradictoriooincoherentequeimpidarealmentesucumplimiento.Enestoscasos,lajurisprudencia,comohacomentadoBOCANEGRA,exigequelaim-posibilidadseaoriginaria,queexistaenelmomentodedictarseelacto,puestoqueenotrocasoestaríamosantelacategoríadeeficaciasobrevenida

Encuarto lugarnosencontramosconlosactosconstitutivosdeinfracciónpe-nal o dictados como consecuencia de ésta. Se trata de actos que han sido objetodeunprocesopenalfinalizadoenelquesehaconsideradoquesehaproducidolainfracciónpenalqueestablecelacorrespondientesentenciadeestajurisdicción.Nosonlosjuecesadministrativoslosqueresuelvensobresiunactoadministrativohainfringidoonolanormapenal,sinoquesonlosjuecesdelajurisdicciónpenalloscompetentespara talcalificación.Sóloun juezpenalpuedepronunciarsesobresiunactoadministrativoesonoconstitutivodedelitoofalta.Portanto,lasentenciapenalesrequisito“sinequanon”paraqueelactoseanulodeplenoderecho.

Obviamente,elactoencuestiónconstituyeunainfraccióndelasnormaspenalesconsideradocomotalporeljuezpenal.Elactoesilegalporhaberinfringidounanormapenal,nounanormaadministrativa.GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROentiendenenestepuntoquepuedeocurrirqueelactoseaconstitutivodedelito,sin


queconstituyaunsupuestoespecíficodeinfracciónjurídicoadministrativa.Eselcasode laprevaricación,encuyocasobastaráqueelacto injustosehayadictadoporeltitulardelórganoasabiendasdetalcondición.

Alosefectosdeestacausal,hayqueentenderquelosactosqueordenanlacomi-sióndedelitosmerecenelmismotratamientoyhandeserconsideradosnulosdeplenoderechoencuantorecaigalacorrespondientesentenciapenal.

Uncasoquesuelecitarseenestamateriaeselrelativoala licenciaurbanísticaconcedidagraciasauncohecho.¿Esunactonulodeplenoderecho?Setratadeunacto reglado. Si el solicitante cumple los requisitos tiene derecho a su concesión.Por tanto,elactonoqueda invalidadoporelcohecho.Estamosanteundelitodecohechopenalmenteexigiblealfuncionarioquesolicitódineroparalaconcesióndeunalicenciaquesicumplelosrequisitosesdeobtenciónmecánicaparaelsolicitante.Estecasonosabreelcaminoalsiguientecaso.

Elsupuestodelanulidadqueestamosestudiandoserefierenosóloaqueelactoensimismoseaconstitutivodeinfracciónpenal,casoanalizadoanteriormente,sinoqueseextiendealcasodequedichoactoseadictadocomoconsecuenciadeundelitoounafaltao,queensuconfección,sehayaproducidoundelitoounafalta.Porejemplo,como señalan GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, que en el procedi-miento de elaboración del acto administrativo se hubieran aportado documentosfalsos,sehubiesenproducidotestimoniosfalsosohubieraexistidocohecho,violenciao dolo. El acto administrativo dictado en estas circunstancias no es constitutivodedelitoofaltaalnoencajarenlossupuestosdehechoquela leypenalconsideradelitoofalta.Sinembargo,esobvioqueensuelaboraciónoconfecciónhaexistidodelito.Puesbien,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,si,porejemplo,laviolenciaejercidasobreeltitulardelórganoesdetalentidadquehaprovocadounamanifestaciónde lavoluntadquenocoincideconlavoluntadreal,existiráunvicioquedeterminará la invalidez.Pero,siguendiciendoestosautores,hayactosque,aunquefuesenconsecuenciadeundelitoofalta,nosonnulos,sinonisiquieraanulables.Elartículo118.1LRJAPPACenumeraentrelosmotivosderevisión,circunstancia3ª,queen laresoluciónhayaninfluidoesencialmentedocumentosotestimoniosdeclaradosfalsos.Sinohaninfluidoesencialmente,fundamentalmen-te,pareceadmitirselavalidezdelacto.YelpropioCódigoPenal,señalanestosdosprofesoresdeDerechoAdministrativo,vieneadarlavalidezporsupuestoenalgúndelitoconcreto,comoeldecohecho,alcondenaralfuncionariopúblicoqueadmiteregalosparalaconcesióndeunactonoprohibidolegalmente.Esteeselcasodelalicenciaurbanísticaquecumplelosrequisitosestablecidosparalaqueelfuncionariocompetenteparasuconcesión,queesmecánica,porserunactoregladosiemprequesecumplanlosrequisitos,solicitaunadeterminadacantidaddedinero.

Enestoscasosdeactosdictadoscomoconsecuenciadeunainfracciónpenalesevidentequehadeexistirunarelacióndecausalidadentreelactoyelilícitopenalen cuya virtud se produce el acto. En el caso anterior es obvio que no se da esacausalidad porque, en efecto, la licencia, aunque medie cohecho, es de concesiónobligatoriasicumpleconlosrequisitosestablecidos.

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Enquintolugar,elartículo62LRJAPPACestablecequesonnulosdeplenoderecholosactosdictadostotalyabsolutamentedelprocedimientolegalmenteestablecidoodelasnormasquecontienenlasreglasesencialesparalaformacióndelavoluntaddelosórganoscolegiados.Enesteincisoe)delcitadoartículo62LRJAPPACserequiereque el vicio de forma sea elmásgravede todos:dictarunactoadministrativo almargendelprocedimientoy,además,seaparejalanulidadalaviolacióndelasreglasesencialesparalaformacióndelavoluntaddelosórganoscolegiados.

Elprimerodelosdossupuestosparecebastanteclaropuestoquesetratadeac-tuacionesalmargendelprocedimiento.Nobastaconqueseomitauntrámite,poresencial que sea, del procedimiento administrativo. El precepto exige que el actosedicteprescindiendototalyabsolutamentedelprocedimiento.Estamos,pues,enlos supuestosde las llamadas víasdehecho,que sonactuacionesmateriales de laAdministraciónsinprocedimientoadministrativoquelassustente.Así,porejemplo,lasentenciadelTribunalSupremode29dejuniode1990disponequelaomisióndeuntrámitedelprocedimientonoimplicaqueconellosehayaprescindidototalyabsolutamentedelprocedimientolegalmenteestablecido.Esnecesario,insisto,queelactosehayaproducidoalmargendelprocedimiento,aunqueenalgunaocasióntambiénelTribunalSupremohaentendidoqueomitiralgúntrámiterelevante,esen-cial,puedesermerecedordelanulidad.Enestesentido,elTribunalSupremo,ensusentenciade15dejuniode1994entiendequelaausenciadelamemoriaeconómicaenunproyectodenormaporlaquesefijanosemodificanpreciospúblicosesunviciorealmenteesencialquecomportalanulidad(…)porqueenausenciadedichamemoria,losórganosjudicialesylosciudadanosnopodemosexaminar,valorarofiscalizarsielpreciopúblicoqueseafijaosemodificaestáonojustificado,porcon-currirlascircunstanciasycondicionesadecuadasparasudeterminación.Paraquelaomisióndelprocedimientodesencadenelanulidad,éstahadeserclara,manifiestayostensible,talycomoestablecelasentenciadelTribunalSupremo15deoctubrede1997.

GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, en este primer supuesto delartículo62.1e)LRJAPPAC,actosdictadosprescindiendototalyabsolutamentedelprocedimientolegalmenteestableado,entiendenquehay,asuvez,dossupuestos:actosdictadosconausenciatotaldetrámiteyactosdictadossiguiendounprocedimientodistintoalprevistolegalmente.

Cuandosedictaunactoconausenciatotaldetrámite,cuandonoexisteproce-dimientoalguno,seestáinequívocamenteensupuestoqueestamosglosando.Eselcaso,quecitanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,decesióngratuitadebienespúblicosdemanialesdeusopúblicosinpreviadesafectación.

El caso de los actos que siguen un procedimiento administrativo distinto aldeterminadoporlaleyes,sencillamente,uncasodeactosdictadosprescindiendototalyabsolutamentedelprocedimientolegalmenteestablecido,comofácilmentesecolige.Eselcasodeunreglamentoqueseproducesiguiendoelprocedimientoparaelaborarunactoadministrativo,oviceversa.O,comoenseñanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,siresultaqueseprivadeefectosaunactoadministrativo


almargendelprocedimientoderevisióndeoficioprevistoenlaley,sinqueseapo-siblesanarelactoporaplicacióndelrégimenjurídicodelerrormaterialodecuenta,puesesunsupuestobiendiferente.

Elsegundodelossupuestosquecontemplaelartículo62.1.e)LRJAPPACserefierealosactosdictadosprescindiendodelasnormasquecontienenlasreglasesencialespara la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Las reglas esencialesparalaformacióndelavoluntaddelosórganoscolegiadossonlasreferentes,segúnGONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, a la convocatoria, el quórum deasistencia,ladeliberaciónylavotación.Lanulidad,portanto,sóloseproduciránsisequiebranlasreglasenestasmaterias,perono,si,porejemplo,seobservaránviciosenlaelaboracióndelasactas.

El Tribunal Supremo ha entendido que la falta de convocatoria de la sesión aalgunosdelosmiembrosdelórganocolegiadoesdeterminantedenulidad(sentenciade15demarzode1991). Igualmente, si seadoptaunacuerdosobreunpuntonoprevistoenelordendeldíaesnulosalvoencasodeurgenciaquehabrádemotivarse(sentenciadelTribunalSupremode19dediciembrede1989).Encambio,sinoseconvocaunaasambleaconlaantelaciónprevistaenlasnormasreguladoras,noes-taríamosanteunsupuestodenulidad“yaquenoimpidióalactocumplirsufin,niconstaqueprodujeseindefensiónasusmiembros”(sentenciadelTribunalSupremode13deenerode1997).Estoscaso,citadosporGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,sonexponentesclarosdelaoperatividaddeestacausadenulidad,queloestalporquelosactosasíadoptadosproduciríanindefensiónoseríantambiénactosalmargendelprocedimientoestablecidoenasuntosgravesqueafectanarequisitosbásicosparasuconfección.

BOCANEGRA entiende que esta causal se refiere a la quiebra de las reglasesenciales para evitar que se pueda impedir la acomodación a derecho del actoimpugnadoconelfindeevitarincurrirenunformalismoexcesivoygravementeperjudicialparalaseguridaddeltráficojurídico.Lainfraccióndelasreglasesen-cialeshadesertambién,enopinióndeesteautor,manifiestaparaprotegeralosparticulares frente a una causa de nulidad en la que la Administración públicacomete la infracción en la dimensión interna, generando una confianza en losdestinatariosqueescontrariaaaljuegoqueleespropio.

En sexto lugar, sonnulosdeplenoderecho los actospor losque se adquieranfacultadesoderechoscuandosecarezcadelosrequisitosesencialesparasuadqui-sición:“losactosexpresosopresuntoscontrariosalOrdenamientojurídicoporlosqueseadquieranfacultadesoderechoscuandosecarezcadelosrequisitosesencialespara su adquisición” (artículo 62.1.f) LRJAPPAC). De nuevo con topamos con laesencialidad,igualqueenelúltimocasoanalizadoanteriormente.Cuandolainfrac-ciónesmanifiesta,palmaria,patente,evidente,obviaocuandoserefiereaaspectosesenciales o nucleares de la formación del acto administrativo, o incluso cuandofalten, es el caso, los requisitos esencialesquepermitenqueenvirtuddeunactoexpresoopresuntosepretendanadquirirdeterminadasfacultadesoderechos.

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Laextensióndelpreceptoespeligrosaporquepodríaentendersequeelpreceptohacereferenciaacualquierrequisitorelevanteparaadquirirelderechoolafacultad.Noesfácildeterminarconclaridadquedebeentenderseporrequisitoesencialenestesupuestoporloquedebemosabogar,comohacelamayoríadeladoctrina,poruncriteriorestrictivoalahoradeaplicaresteartículo.Esprecisoqueelrequisitosea esencial. GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO entienden que laesencialidaddelrequisitoserefieraalascondicionesdelsujetooalobjetosobreelquerecaigalaactividad.Esmás,parecenecesario,dadalageneralidaddelanorma,queelactodetermineelnacimientodelderechoofacultad—otorgamientodeunaconcesión,porejemplo—,nopudiendoaplicarseaaquellosactosquenodenlugaralnacimientodelderechoofacultad,sinoqueúnicamenteremuevanelobstáculoexistentealejerciciopreexistente—unalicencia,porejemplo,segúnlaconcepcióntradicional—, loqueplantea,enopinióndelprofesorGONZÁLEZPÉREZ,seriasdificultadessuaplicaciónalámbitourbanístico.

Es conocida en el ámbito urbanístico la doctrina, con base legal, de que nose pueden adquirir en virtud de silencio administrativo facultades contrarias alOrdenamientojurídico.Ahora,sinembargo,laLeyde1992adoptaunrégimensobresilencioadministrativopositivobiendistinto:producidoelactoestimatorio,siincurreenalgunainfraccióndelOrdenamientojurídico,podráreaccionarsefrenteaélporlosprocedimientosqueelOrdenamientoestableceenfuncióndelgradodelainfracción(GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO). En una extensión notoriamenteimprocedente,haciendoposibleprivardeefectosalosactossinlímitetemporalalgunoporelprocedimientodelartículo102LRJAPPAC,ahoralaLeyde1992sancionaconlanulidadnosoloelactopresunto,sinotambiénelexpresoenelqueseadquieranfacultadesoderechoscuandosecarezcadelosrequisitosparasuadquisición.

Finalmente,enséptimolugar,encontramosunacláusulaabiertaencuyavirtudtambiénseránnulosaquellosactosqueseconsiderentalesenunadisposiciónderangolegal(artículo62.1.g)LRJAPPAC).Lanulidadsólopuedeserestablecidaporunaleyonormaconrangodeley,previsiónquedescartalaposibilidaddedejaralaAdministraciónunalibredeterminaciónenestamateria,loqueseríaciertamenteunadesproporciónquehayquecombatirparareducirladiscrecionalidadadminis-trativaasusjustoslímites.

La jurisprudencia, enesta línea,haentendidoque los supuestosdenulidad secircunscribena losprevistosen la ley,entre“losquenose incluyeel supuestodeinadmisióndelapruebapropuesta,puestoquelavaloracióndesunecesidadcorres-pondealosórganosadministrativosy,ensucaso,envíajurisdiccional,aestasala”(sentenciadelTribunalSupremode8demarzode1977).

Paraterminar,esconvenienterecordarqueelprincipalefectode lanulidadesqueelactonulonopuedeproducir losefectosaqueestabadestinado, loque,sinembargo,noexcluyeque, comodiceBOCANEGRA,puedaproducir efectos jurí-dicosdistintos,comoresponsabilidado,porejemplo,posibilidaddeconversiónenun acto administrativo distinto cuyos requisitos de validez sean cumplidos. Esteautorentiende,comoseñalamosconanterioridad,quelaineficaciaradicaldelacto

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nulodeplenoderechoexigeladesobedienciadelactonuloporquepuestoquesilaAdministraciónimponelaejecucióndeunactodeestascaracterísticasestaríamosanteunavíadehecho,por faltar lacobertura jurídicabásica, sepuede,y sedebereaccionarjurídicamenteporlosmismosmediosqueanteunavíadehecho.

Elprincipalefectoprocesaldelanulidadesquelaacciónparademandarlanoprescribenuncacomoconsecuencia,diceBOCANEGRA,delcarácterindisponiblede lapropia sancióndenulidadyde laausenciaenelladel juegode la seguridadjurídicasalvoqueestemosenpresenciadeunarevisióndeoficiodelactoviciadodenulidad.Lanulidad,yalosabemos,esinsubsanableaunquesicabe,comotambiéncomentamosanteriormente,suconversión,sutransformaciónenotroactodiferentequereúnalosrequisitosdevalidez.Lanulidadproduceefectos“extunc”,desdeelmomentoenquesedictaelacto.

Finalmente,comoafirmaBOCANEGRA,excepcionalmenteseráposiblellamaralaproteccióndelaconfianzalegítimaparadefenderlaestabilidaddelasactuacio-nesmaterialesfavorablesderivadasdeunactonulodeplenoderechoo,incluso,lacontinuidaddelasmismascuandoeldestinatariodeunaresoluciónpertenezcaaungruposocialalquenopuedaexigírseleelniveldediligenciapropiodeunciudadanomedioysuestabilidadvitaldependaoseveacondicionadasustancialmenteporlapermanenciadeaquéllas.

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iX. lA AnulAbilidAd de los Actos AdministrAtivos

EnDerechoAdministrativo,lareglageneralesqueunactoadministrativoqueinfrin-geelOrdenamientojurídico,salvoquelohagademaneramanifiesta,palmariayenaspectosesenciales,seranulable.Esdecirlosactosilegalesnormalmentesonanulables.Lanulidad,comoyasabemos,sereservaparalasviolacionesgravesypatentesenquepuedaincurrirelactoadministrativo.MientasqueenelDerechoCivil,comosseñalaBOCANEGRA,losnegociosjurídicosquelesionanelOrdenamientojurídicosonnu-los, losactosadministrativosqueinfringenlasnormasdelOrdenamiento,salvolossupuestosdeinfracciónexpresamentesancionadosconlanulidaddeplenoderecho,sonanulables.Ahorabien,notodaslasinfraccionesdelOrdenamientoenquepuedeincurrirunactoadministrativo,almargendelossupuestosdesencadenadoresdelanu-lidaddeplenoderecho,danlugaralaanulabilidad.Comosabemos,lasirregularidadesnoinvalidantessoninfraccionesdeaspectosformalesdelactoquesinosonesencialesonoproducenindefensiónnisiquierasonanulables(artículo63.2LRJAPPAC),talycomoacontececuandonosecumplenlosplazosestablecidossalvoqueasíloimpongalanaturalezadeltérminooplazodequesetrate(artículo63.3LRJAPPAC).

Elpreceptoqueregulaestamateriaeselartículo63delaLeyde1992,quedisponelosiguiente:

“1.SonanulableslosactosdelaAdministraciónqueincurranencualquierinfraccióndelOrdenamientojurídico,inclusoladesviacióndepoder.

2.Noobstante,eldefectodeformasólodeterminarálaanulabilidadcuandoelactocarezcadelosrequisitosformalesindispensablesparaalcanzarsufinodelugarainde-fensióndelosinteresados.

3. La realización de actividades administrativas fuera del tiempo establecido paraellassólo implicará laanulabilidaddelactocuandoasí lo imponga lanaturalezadeltérminooplazo”

Losactosadministrativosgozande lapresunciónde legalidadydehaber sidodictadosalservicioobjetivodelinterésgeneral.Poresosonejecutivosyejecutoriosyporesoordinariamenteelinteréspúblicoqueserealizaasutravés,comoreglagene-ral,reclamaunaseguridadjurídicayunaconfianzaenquelassituacionesjurídicasaquedanlugar,quemodificanoqueextinguentenganestabilidadycertidumbre.Setrata,denuevo,deunprivilegiodelaAdministraciónquedebeserinterpretadomuyrestrictivamenteparaevitarabusosydesmanes,enocasionesbastantefrecuentes.

Estacuestióndelalcancedelosprivilegio,mejorpotestadesexcepcionalesdelaAdministración,deberesolverse, enelmarcodelEstadodeDerecho, teniendoencuenta que cuando la Administración pública quiera operar a base de potestadesexcepcionalesdebieradejustificarloparaelcasoconcreto.Deestamanera,siloquesepretendeesgenerarconfianza, estabilidadyconfianza legítima,mayores seráncuantomayorseaelgradodeobjetividadenelquedescanseelejerciciodepotestadesextraordinarias.Permitireljuegoordinariodeloqueesexcepcionaloextraordina-rionodejadeseralgoirracional.


En contraposición a la nulidad, el acto anulable produce efectos jurídicos, losefectosaqueestabadestinadoelacto,hastaquesepronuncialasentenciadeanulabi-lidad.ComoseñalaBOCANEGRA,laeficaciadelactoanulablepodráserdesactivadasiseinterponelaaccióncorrespondienteenelplazolegalmenteestablecido.Si,porelcontrario,noseejercelaacciónprocesalpertinenteenelplazoestablecido,elactoanulableseconvierteenfirmecontodassusconsecuenciasyyanopodrávolveraserimpugnadoporsuspotencialesperjudicados.

Enefecto,mientrasquelaaccióndenulidadesimprescriptible,ladeanulabilidadestásujetaaplazodeprescripción.Sinoseejercelaacciónelviciodelactosesubsanaautomáticamente tal y como dispone el artículo 67 LRJAPPAC. El problema quepuedeplantearseenestossupuestosessipasadoslosplazosparalaaccióndenulidadoparalarevisióndeoficioserefiereelactoenestascircunstanciasesinatacableaun-quenohayaprescritoelderechocuyoejerciciosepretende.Estacuestiónfuezanjadaporelantiguoartículo40delaleyde1956y,hoy,porelartículo58delaleyjuris-diccional contencioso administrativa vigente, si bien, como señalan GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,ensumomentoseprodujounajurisprudenciareactivafrenteaestetema.Así,porejemplo,lasentenciade22dejuliode1986delTribunalSupremo,fundamentalenestamateria,señaló,enlíneaconlanecesidaddegarantizarlatutelajudicialefectiva,que“elprincipalargumentopararechazarla petición de admisibilidad del recurso es que la falta de impugnación en plazono puede nunca perjudicar un derecho material que tiene conforme a la ley unavidamáslarga(…),técnicadepreclusiónhayqueentenderlareferidaapotestadesoacargasprocesalesperoaaccionesmateriales(…).Nosoloporqueasíloimponeunelementalprincipiodeequidad,sinoporqueloreclamatambiénelvalorjusticiaque informanuestroordenamiento, lodemandaelprincipiode tutela efectivadelosderechos,y resulta con todaclaridaddepreceptosvariosenque seestablecenporelpropioOrdenamientoadministrativoplazosdeprescripcióndelosderechos(art.122dela leydeexpropiaciónforzosa,artículo46dela leygeneraltributaria,etc.),preceptosquequedaríanreducidosapurasemánticasisepudiesehacerpreva-lecerfrenteaelloslosplazosmuchomáscortosdelosrecursosconfiguradoscomoplazospreclusivosdecaducidad(…)promoverunaaccióndeindemnizaciónnoesejercitarunapotestadounacargaprocesal”.

Losefectosdeladeclaracióndeanulabilidadseproducen“exnunc”,desdequeestaseproduce.Laanulabilidad,pues,suponequeapartirdelmomentodesudecla-ración,elacto,queeradeobligadocumplimiento,dejadeserlo,yanoobligaporquequeda sin eficacia operativa. Además, como es lógico, la anulabilidad determinatambiénquequedensinefectolosactosdictadosenejecucióndelanuladoyaquesinofueraasílaeficacia“exnunc”deladeclaracióndeanulabilidadnoseríatal.Enestesentido,lasentenciadelTribunalSupremode20demarzode1990señalaque“inclusoenlossupuestosenlosqueelvicioapreciadoenelactoadministrativoseadeanulabilidadnopodránmantenerselaconsecuenciasperjudicialesparaeladmi-nistradoquesehayanproducidoanterioridadalaresoluciónjudicialanulatoria”.

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Lanulidadpuedehacersevaler,comoseñalaelTribunalSupremoporsentenciade13deabrilde1981,porcualquierpersonaquelegítimamenteactúeenelproceso,mientrasquelaanulabilidad,sobretodocuandoestávinculadaaunasituaciónenqueseproduzcaindefensión,nipuedeserdemandadaporcualquierpersonanipue-deapreciarsedeoficio.Sólopuedeserinvocadaporaquelquerealysubjetivamenteestimequehasufridolaindefensióncomoconsecuenciadelainfracciónformalquelahayapodidoocasionar.Silaapreciacióndelanulidadsólopudierahacersedeofi-cioseconculcaríaelartículo33.2delaleyjurisdiccionalde1998.Además,seestaríaconsagrandounprivilegioirracional,queseríaigualaconsolidarlaarbitrariedad,algoprohibido,comobiensabemos,porlaConstituciónensuartículo9.3.

Como señala BOCANEGRA, para la Administración pública el acto anulableadquierefirmezaenunplazomuchomásgenerosoqueelqueseofrecealosparti-culares,queserá,porreglageneral,deunoodosmeses,segúnlaimpugnaciónseaenvíaadministrativaoensedecontenciosoadministrativa,plazoquealcanzaaloscuatroañosparalosactosfavorables,queeselprevistoenelartículo103LRJAPPACparaladeclaracióndelesividad,sinqueexista,enprincipio,plazoparalarevisióndelosdesfavorables,aunque,deproducirseésta,habrádejustificarsecumplidamentesuadecuaciónalinteréspúblicoquetratadedefenderse,yalosprincipiosdeigualdad,prohibicióndelaarbitrariedadyproteccióndelaconfianza.

Veamos,acontinuación,lossupuestosquedesencadenanlaanulabilidaddelosactosadministrativos.AntesdeanalizarloshadequedarclaroquelaanulabilidadeslaconsecuenciaordinariadelasinfraccionesdelOrdenamientojurídico.Lainfrac-ciónordinariadelOrdenamiento jurídicoporunactoadministrativosesancionaconlaanulabilidadsiemprequenoestéprevistaotrasanciónparalainfracción,seademayor(nulidad)odemenorgravedad(irregularidadnoinvalidante).Puesbien,entrelascausasdeanulabilidadhemosdecitarlosdefectosdeformaylarealizacióndeactosfueradeplazo.

Por lo que se refiere a los defectos de forma hay que matizar porque no todainfraccióndeunanormareguladoradelaformadelosactosadministrativosdalu-gar,sinmás,alaanulabilidad.Paraqueconcurralaanulabilidadenestossupuestosesnecesarioquesedenlascondicionesestablecidasenelpárrafo2delartículo63LRJAPPAC.Esdecir,queelactocarezcadelosrequisitosformalesindispensablesparaalcanzarsufinodelugaralaindefensióndelosinteresados.ElTribunalSupremo,sentenciade21demarzode1990,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,hatenidoocasióndesentenciarquelasinfraccionesformalessolosonmerecedorasdeanulabilidadsisonesencialesosidanlugaraindefensión.

Laindefensión,siseinterpretaqueesunaformadelesióndelderechofundamen-talalatutelajudicialefectiva,abreeldebateacercadesienestoscasosenlosquelaejecucióndeunactopuedeprovocarestasituaciónnoestaremosenpresenciadeunsupuestodeactoquelesionaunderechosusceptibledeamparoconstitucional.Siseargumentaquenotodaindefensiónesunavulneracióndelderechoalatutelajudicialefectivapodríamossalvarlacuestión.Sinembargo,siendo,comoes,laindefensión,unadelassituacionesmásfrecuentesenlasquesepuedeencontraruninteresado

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enrelaciónconlaejecucióndeunacto,siadmitimosquelaindefensiónequivalealanegacióndelatutelajudicialefectiva,porqueasíes,tendríamosqueconcluirqueestacausadeanulabilidaddebierahabersidoincluidaentrelascausalesdenulidaddeplenoderecho.

ElTribunalSupremo,porejemploenlasentenciade30denoviembrede1993,hatenidoocasióndesentarqueenestamateriahayqueproceder“muchaparsimoniaymoderación(…)advirtiendoqueenlaapreciacióndesupuestosviciosdenulidaddebeponderarselaimportanciaquerevistaelderechoaqueafecte,lasdesviacionesque motive, la situación y posición de los interesados en el expediente, y, en fin,cuantas circunstancias concurran, resultando contraproducente decretar una nu-lidad de un acto que conllevaría una nulidad de actuaciones con la consiguientereproduccióndelasmismas(…).Elderechonoesunfinensímismo,nilostrámitespuedenconvertirseenritossacramentales,disociados,tantoensurealizacióncomoenlaomisióndelosefectosqueproduzcan,todavezqueelcultoalaformahadeserrendidoencuantosirvedeprotecciónyamparofrentealejercicioprecipitadoodesmedidodelapotestadadministrativa.Lostrámitesprocedimentaleshandeserentendidos como garantía para los administrados para propiciar el acierto en lasdecisionesperonuncadebenserinstrumentalizadoscomohitosformalesobstacu-lizadoresdelprocedimiento,siendodoctrinajurisprudenciallaquebasándoseenelprincipiodeeconomíaprocesaladvierte sobre la improcedenciadedeclararnuli-dadescuandoelnuevoactooresoluciónquesedicte,unavezsubsanadoelposibledefectoformal,hayadeseridénticoensentidomaterialalanterior”.

Estadoctrina,queesconstanteyreiterada(sentenciasde27demarzode1985,de31dediciembrede1985,de5deabrily10demayode1989)confirmalatesisen cuya virtud la nulidad ha de reservarse para casos especialmente palmarios ynotoriosenloqueserefierealaausenciaevidentedeelementosesencialesdelactoadministrativo.Lacuestióndeldesconocimientodelaformadebeserconsideradaconsentidodelamoderaciónyaqueenestoscasoslomáximoquepuedeacarrear,salvoqueestemosenunsupuestodeclaraypatentedeausenciadeprocedimiento,eslaanulabilidad,pudiendo,tantasveces,sermerecedora,segúnlanaturalezadelaincorrecciónformal,deunamerairregularidadinvalidante.

Laimportanciaquerevistaelderechoaqueafectelainfraccióndelactoadmi-nistrativo,hadeponerseenconsideración,enestoscasos,enrelaciónconlascon-secuenciasquesederiven,lasituaciónyposicióndelinteresadoenelexpediente,ycuantascircunstanciasconcurran,loqueconduceaqueenestoscasosdedefectosformales,elactoasídictadodebaserconsiderado,comomucho,anulable.

Larelevanciadeltrámiteformaldequesetratatienequeserponderadoencadacasoenordenadeterminarlasconsecuenciadesuincumplimiento,talycomoseña-lalasentenciadelTribunalSupremode6demarzode1998.Así,enestasentencia,sedeclaraquelaomisióndelanotificaciónydeltrámitedeaudienciasolodalugaralaanulacióndelactorecurridocuandoelTribunalconstataquelamismahaproducidounaauténticasituacióndeindefensiónalosrecurrentes.Normalmente,cuandosevulneranlasformasdemaneragravelaconsecuenciaeslaindefensión,situación


jurídicaqueelartículo63.2LRJAPPACsancionaconlaanulabilidad.Másclaramen-te,lasentenciadelTribunalSupremode4demayode1998haseñaladoquelosviciosdeformaaquealudeelartículo63.2LRJAPPACsonlosdefectosdelprocedimientoadministrativoquesehayanseguidoencadacaso,peronoincluyelainfraccióndepreceptossustantivos.

Losdefectosdeformatraenconsigolaanulabilidadenlosdoscasossiguientes:cuandoelactocarezcadelosrequisitosindispensablesparacumplirsufin,ocuandoeproduzcaindefensión,loquenoexcluye,comosueleacontecerenlarealidad,quecuandoelactocarezcadelosrequisitosindispensablesparacumplirsufinsepro-duzcaconsecuentementeunasituacióndeindefensión.

ComoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,lajurisprudenciaha ido modulando los supuestos en que considera que se ha omitido un trámiteformalesencialmerecedordeanulabilidad,comopuedeserlaomisióndeltrámitedeinformaciónpública(sentenciadelTribunalSupremode1dediciembrede1989).Así,porejemplo,sehaconsideradoqueescausadeanulabilidad,poresteconcepto,laomisióndetrámitespreceptivos(sentenciade22defebrerode1998).Tambiénesanulableelactodictadoconomisióndeltrámitedeaudienciaporconsiderarsequeenestoscasosproduceunaauténticasituacióndeindefensión,comohareconocidolasentenciadelTribunalSupremode6defebrerode1998.

Enelmismosentido,elTribunalSupremohaentendidoquelosdefectosdetrámi-teenlosprocedimientosformalizadoscomoeldeexpropiaciónforzosaquevulnerenlasgarantíasesencialessonanulables(sentenciade22dediciembrede1997).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo también ha delimitado convenien-temente cuandoundefecto formalpuedecausar indefensión.Así, la sentenciade26deabrilde1985entiendequetalsituaciónseproducecuandoelviciodeforma“hasupuestounadisminuciónefectiva,realytrascendentedegarantías,incidiendoasí en ladecisiónde fondoyalterandoeventualmente su sentidoenperjuiciodeladministradoydelapropiaAdministración”.Enelmismosentido,alsentenciadelTribunalSupremode30deoctubrede1990cuandodisponeque“soloaquellosviciosqueproducenindefensióndelaspartesoaquellasomisionesprocesalesdeverdaderocaráctersustancial,porquebrantarelderechodedefensade los interesadosoporprivardealgúnelementoesencialdeconocimientopuedenproducirlaanulacióndelactoadministrativo”.

¿Quién está legitimado para solicitar la anulabilidad del acto por esta causa?Obviamente,quienhasufridoopadecidolaindefensióntalycomohasidopuestodemanifiestoporladoctrinayunareiteradajurisprudenciadelTribunalSupremo(sentenciasde13deabrilde1981ode24deseptiembrede1984).

Elartículo63.3LRJAPPACserefierealcasodelosincumplimientosdelosplazosysuvirtualidadoperativa.EnelcasodequeincumplalaAdministraciónlosplazoslas consecuencias,no se sabebienporqué,no son lasmismasque si el incumpli-mientoprovienedelparticular.Estepreceptosientaelcriteriogeneraldelavalidezdelactoenelquehayanconcurridoincumplimientosdeplazos,sinperjuiciodelaresponsabilidadenquepuedehaber incurridoquienporacciónuomisiónhaya


provocadoel incumplimientodel “tempus”.Si es válidoesquenoes inválido; esdecir,ni esnuloni anulable.Es irregular,quees la tercera categoríaqueafecta alavidadelosactosadministrativosenpuntoasueficacia:irregular,inválido(nu-lidaddeplenoderecho)e inválidorelativamente(anulabilidad).Laexcepciónqueestablece el precepto que ahora comentamos se refiere a que siendo, en efecto, lareglalavalidezenestoscasosdeincumplimientosdeplazo,puedeserquesegúnlanaturalezadeltérminooplazo,suincumplimientodelugarainvalidez,queentodocasoserárelativa:anulabilidad.

La jurisprudenciadelTribunalSupremohatenidoocasióndeseñalarqueacti-vidades administrativas realizadas fuera del tiempo establecido sólo implicarán laanulaciónsiasíloimpusiera,comodiceelprecepto,lanaturalezadeltérminooplazo(sentenciade16deenerode1976).Unasentencia,tambiéndelTribunalSupremo,de15deabrilde1982entiendequelaemisióndeuninformeconunretrasodequincedías siendo una actuación administrativa realizada fuera del tiempo establecidoparaello,nuncapodráserdeterminantedeunanulidad,nisiquieradeunasimpleanulabilidad. En el mismo sentido, una sentencia del Tribunal Supremo de 17 defebrerode1997entiendequeelincumplimientodelplazodediezdíasparapracticarlasnotificacionesnoimponelaanulacióndelanotificaciónrealizadaextemporánea-menteyaqueelnotificadonoseveafectadoporlaresolución,noestáobligadoasucumplimiento,nivecorrerlosplazoslegalesparainterponerlosrecursos,sinodesdeeldíadelanotificación.Enestecaso,siguediciendoelTribunalSupremoenestasen-tencia,lanaturalezadelplazo,aligualquelamayorpartedelosfijadospararealizarlasactuacionesadministrativas,noimplicalaanulacióndelanotificaciónrealizadadespuésdeltranscursodelosdiezdías,enrazóndequeelactosólosurteefectosdesdeeldíadesunotificacióncualquieraqueseaelmomentoenqueestaserealice.

¿Quéocurresielretrasoenelcumplimientodelplazoesimputablealfuncionarioencargadodeltrámite?Enestoscasos,deactosirregulares,noanulables,lairregula-ridadpuededarlugaraexigenciaderesponsabilidadporlatardanzaenfinalizarelexpediente,peronoinvalidez,talycomoseñalaunaviejajurisprudenciarepresentadaporlasentenciadelTribunalSupremode18defebrerode1964.Elviejoartículo61delaleyde1956establecióqueenlossupuestosdedemora,siaellohubieralugar,seproduciría la responsabilidaddel funcionario causantedel retraso.Esta infraccióndelplazo,comodisponelasentenciadelTribunalSupremode9deoctubrede1984,sóloescalificabledeirregularidadadministrativaproductora,tansolo,ensucaso,deresponsabilidaddelosfuncionarioscausantesdelosperjuiciosocasionadosporelretraso,sinquepuedaproducirselaanulacióndelactoadministrativo.

Lademoraen la tramitacióndeactividadesadministrativasesunsupuestodefuncionamientoanormaldelosserviciospúblicosquepuededarlugaralarespon-sabilidad patrimonial de la Administración pública. En este caso, tras abonar lacorrespondienteindemnizaciónsisedemuestralaexistenciaderesponsabilidad,laAdministracióndeberárepetircontraelfuncionariosisedemuestraqueelretrasofueocasionadoporculpadolo,culpaonegligenciagravedelfuncionarioencues-tión. Además, como señalan GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, no


sóloresponderánlosfuncionariosalosqueseaimputablelademora,sinotambiénlostitularesdelosórganoscompetentesparadictarresolución.

¿De qué manera puede establecerse, cuando sea el caso, la anulabilidad comoconsecuenciadelincumplimientodeunplazo?Lanormaseñalaqueasíserácuandosederiveo,mejor,loimpongaelpropioplazootérmino.SegúnGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,noesnecesarioqueunanormaespecialestablezcaestasi-tuación,sinoquebastaráconque,dadalaregulacióndeltérminooplazo,sedesprendaqueconlleva,dicenestosautores,sucarácterimperativoeinderogable,detalmodoqueseimponesuineficaciasiemprequeserealicefueradeloslimitestemporales.

Lareglageneralserefierealosplazosprocedimentales,quesonlosactosdetrámiteconducentesalatramitaciónyresolucióndeunprocedimientoadministrativo.Ahorabien,cuandoelplazonoesprocedimental,sinounplazoparaelejerciciodeunapo-testadodeunderecho,entoncesnojuegaestareglaporqueestamosenotrocontextobiendistinto.Poreso,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,nojuegaestareglageneralysíladeinvalidezdelactoextemporáneoenlossiguientestrescasos,conlosquerematamoselepígrafededicadoalaanulabilidad.

Primero.Encasodeejerciciodelplazoparaelejerciciodepotestadesadministra-tivascomopuedeser,porejemplo,laexpropiatoria.,siemprequeelincumplimientotemporal se trate de un límite al ejercicio de la potestad. No se da esta situacióncuandolanormareguladoradelosprocedimientossancionadoresendeterminadamateriase limitaaconsignarque laduracióndelexpedientenopodráexcederdecuatromeses,puesnosetratadeunlímitetemporalalejerciciodelapotestadsan-cionadora,sinounplazogeneraldeprocedimiento(sentenciadelTribunalSupremode29demayode1962).

Segundo.Cuandosetratadeplazosparaelejerciciodelapotestaddelasuspen-sióndeacuerdos locales,porejemplo,porpartede laAdministracióndelEstado.Igualmentenoseaplicaestareglageneralenlosplazosqueseestablecenparainiciarlosprocedimientosderevisióndeoficio.

Tercero.Tampoco seaplicaesta reglageneral en los supuestosenqueunaveztranscurridoelplazo,nopudieserealizarseelactoconlasdebidasgarantías.


X. efectos de lA nulidAd y lA AnulAbilidAd, AnulAción PArciAl, conversión y convAlidAción de los Actos AdministrAtivos

Unactonuloesunactoradicalmenteineficaz,unactoquenohapodidodesplegarlosefectosparalosquesehabíadictado.Unactoanulableesunactoqueesineficaz,perosólodesdesudeclaraciónporlaautoridadadministrativaojudicial,segúnloscasos.

Elactoadministrativo,deacuerdoconelprincipio“favoracti”sepresumeválidoyproduceefectosdesdeelmismomomentoenquesedicta,talycomodisponeelartículo57LRJAPPAC,porloqueparaquesedenlascondicionesdelainvalidez,di-cenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,esmenesterlacorrespondientedeclaraciónporpartedelórganoadministrativooel judicial competente.Así, taldeclaración es la que realmente privade efectos al acto, en unos casos desde quesedictaelacto,enotros,losmásnumerosos,desdequeladeclaraciónseproduce.Puesbien,comoeslógico,laineficacia,comoesseñaladoanteriormente,seextiendetambiénalosactosquesonconsecuenciaoejecucióndelanulado.

Elprincipio“favoracti”,manifestacióndelmásgeneraldebuenafe,seconcretaenlapresuncióndevalidezdelosactosadministrativos.Suvirtualidadoperativa,sinembargo,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,vamásalládedichapresunción,alcanzandoaeliminarlavalidezporrazonesdeeconomíaprocesalcuandolarepeticióndelasactuacionesconduciríaaunresultadoigual,o,almenos,alimitarsusefectos.Esteprincipioseproyectasobrelanormadelartículo64yladel66,ambosdelaLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún.

Enconcreto,elartículo64LRJAPPAC,enestesentido,limitalasconsecuenciasdelainvalidezdeunactoalosqueseanconsecuenciadelmismo,sinquetalrealidad,puedaafectaraactosindependientesdelinválido.Además,dichopreceptoestipulatambiénquesielactoesinválidoenparte,talcondiciónseproyectaráalaspartesquehayan incurridoen la infraccióndelOrdenamiento jurídicodeterminantededichainvalidezparcial,peronoalaspartesindependientesquenoincurranendichainfracción,salvoquelaparteviciadaseadetalimportanciaquesinellaelactoadmi-nistrativonohubierasidodictado.Mientras,elartículo66,limitalasconsecuenciasdelanulidaddelasactuacionesdeacuerdoconelprincipiodeconservacióndelosactosalqueposteriormentenosreferiremos.

Elartículo64LRJAPPACdispone:

“1.lanulidadoanulabilidaddeunactonoimplicaráladelossucesivosenelprocedimientoqueseanindependientesdelprimero.

2.Lanulidadoanulabilidadenpartedelactoadministrativonoimplicaráladelospartesdelmismoindependientesdeaquéllasalvoquelaparteviciadaseadetalimportanciaquesinellaelactoadministrativonohubierasidodictado”

Elprincipiode conservacióndel acto,oprincipio“favoracti” esunprincipiogeneraldelderechodeespecialaplicaciónalderechoadministrativopuestoqueel


mantenimiento,laestabilidadolaconservacióndelactoadministrativotieneplenosentidoennuestramateriaenlamedidaenquelosactosvanacompañadosdeunconjuntodepresuncionesquepartendelcriteriogeneraldequelaexteriorizacióndelaformacióndelavoluntadadministrativaes,comoregla,coherenteconelinterésgeneralyplenamenteválida.Poreso,seentiendequeelOrdenamientoadministra-tivoseresistaalainvalidezatravésdelaconservacióndeaquellosactosytrámites,comodiceelpropioartículo66LRJAPPAC,cuyocontenidosehubieramantenidoigualdenohabersecometidolainfracción.Enotraspalabras,esloquehamanifes-tadoelTribunalSupremocuandoentiendequelasnulidadesdebencircunscribirsealoindispensable,conservándoseelcontenidodelosactosquepermanecierendenohaberseproducidolainfracción(sentenciade21demayode1980).

Lainvalidezdeunactoqueformapartedeunprocedimientoimplicará,comoregla, la de los sucesivos que sean consecuentes o dependientes del anulado. Portanto,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,laanulaciónsupondráretrotraerlasactuacionesaltrámiteenquesecometiólainfracción.Ahorabien, esta regla se limita en virtud del principio de conservación del acto en dossupuestos.Primero:lainvalidezdeunactodetrámitenoimplicaráladelossuce-sivosqueseanindependientesdelprimero(artículo64.1LRJAPPAC).Segundo: lainvalidezdeunactonoafectaráaaquellos,quesinserindependientesdelanulado,sucontenidosehubierequedadoigualdenohabersecometidolainfracción(artícu-lo66LRJAPAC).

BOCANEGRAentiendequeelartículo64.1expresaelprincipiodeconservacióndelactodesdeelpuntodevistaprocedimental,mientrasqueelartículo66LRJAPPACreiteraestecriteriodesdeunpuntodevistamásgeneral.Enelcasodelartículo66LRJAPPACesteautorpropone,apesardeloconfusodelprecepto,suaplicaciónaaquellosactosquenoestánconcatenadosenelprocedimientoadministrativo,quesonautónomos,peroquemantienenalgúntipoderelaciónconelactoinválido,deforma que pudiera evitarse, por ejemplo, aplicando esta regla, la invalidez de losactosadoptadosporunfuncionariocuyonombramientoesantijurídico.

Enefecto,lainvalidezdeunactonoafectaalosactossucesivosindependientesdelinválido.Esdecirlainvalideznosecomunicaalosactosindependientesdelanu-lado.Asílodispone,comoanteshemosseñalado,elartículo64.1LRJAPPAC.Comosabemoselprocedimientoadministrativoestácompuestoporunconjuntoarmónicoycoherentedeactoscuyosefectosestánvinculadosporunarelacióndecausalidad.Peronotodoslosactosdelprocedimientosonconsecuentesoestánenrelacióndedependencia.Enestoscasos,lasactuacionesquenotraigancausadelanulado,sonválidas.Y,comoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,cuandosereponganlasactuacionesalmomentoenquesecometiólainfracciónyseremitanlostrámitesulteriores,resultainnecesarioreiterarlasactuacionesqueeranindepen-dientesdelactoqueincurrióenlainfracción.EnelmismosentidoBOCANEGRAafirma que la previsión del artículo 64.1 LRJAPPAC es una consecuencia lógicadel principio de economía procesal y del propio carácter dinámico de los viciosprocedimentales,demaneraqueéstos soloafectaránaaquellosactoscon losque


estén relacionados directamente al tenerlos como antecedentes o al incorporar elcontenidodelactoinválidoalsuyopropio.

En realidad, como agudamente ponen de manifiesto GONZÁLEZ PÉREZ yGONZÁLEZNAVARRO, laexcepcióndelartículo64.1LRJAPPACserá,eso,muyexcepcional.LajurisprudenciadelTribunalSupremohaentendidoqueporlogene-ralnosedalaindependenciadeactosenelsenodeunprocedimientoadministrativo(sentenciasde7dediciembrede1982).Larazónnoesotraquelapropianaturalezadelprocedimiento,encuyavirtudlosactosquelocomponen,comoantesseñala-mos,suelenestarrelacionadosentresiporunarelacióndecausalidad,cuandonodedependencia.,deformaquecadaunoespresupuestodelossiguientesypresuponelosanteriores.¿Enquécasossepuededaresaindependenciaaquealudeelpreceptoquecomentamos?Podemospensar,conestosautores,enlosinformesqueseemitie-ron,yobranenelexpediente,sinteneralavistaelinformeomitido(omisiónquedalugaraanulabilidad)cuándoestenoerapresupuestodeaquéllos.Enestossupuestos,seríaabsurdoqueanuladas lasactuaciones, se repitieraunos informesquedebenconfeccionarsesindependenciadelomitidoyemitidoalreponerselasactuaciones.BELADIEZentiendequeestamosenestossupuestoscuandosehaomitidoeldeberdeaudienciaparaalgunosinteresados,peronoparatodos,Unavezanuladoelactoporomisióndeestetrámiteesencial,notendríasentidorepetirlaaudienciaparalosquesiserealizoconanterioridad.

Enelpárrafosegundodelartículo64.2serefierealasreglasaplicablesaloscasosdeinvalidezparcial,querequieren,segúnelprofesorBOCANEGRA,dosrequisitos.Primero,queelactoseadivisible,loquesedasóloendoscasos:cuandoelactoacumuledistintasdeclaraciones,bienporquesehansumadoporrazonesdeconcentra-ciónprocesalvariospronunciamientos(actoqueapruebaavariosaspirantesaunasoposiciones),bienporqueelactotieneuncontenidocompletoalveniracompañadalaresoluciónprincipalporunmodoqueenpuridadnoseintegraenlamisma,o,inclu-so,aunqueestacuestiónseamásdiscutible,cuandoalcontenidoprincipalseañadencláusulasaccesorias,ycuandoelactotengaporobjetounaprestaciónqueesdivisiblealpodersevariar,númerooeltiempodesuaplicación.Segundo,queenelactopuedadeterminarsequeunaparteesantijurídicaylaotraconformeaderechosinqueexistaunarelacióndedependenciaentreambas.

Elproblemaresideendeterminarsisedaonoesaautonomíaoindependencia,esadependenciaocausalidad.Enelcasodelosactosdivisiblesydelosactosregla-dos,condiscrecionalidadcero,diceBOCANEGRA,nohaymayoresproblemas,perolascosassecomplicancuandonoshallamosanteactosdiscrecionalesporquesehadeestaralaposibilidaddequelapartesubsistentedelactocumplalacausaquelojustificó;estoes, seaobjetivamentecoherenteconel finestablecidopor lanormaqueotorgólapotestaddedictarlo,sinquedebaentraravalorarselasintencionesdelaautoridadofuncionarioquedictóelactoadministrativoencuestión.BELADIEZentiende, en el caso de los actos divisibles, para que proceda el régimen del artí-culo64.2LRJAPPACesnecesarioqueademásdelcontenidodivisible, lapartenoafectadaporlainvalideznodependadeelementosquesóloposealaparteviciada.

Primera parte 1�1

ParaGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,laindependenciaesevidenteenloselementosaccesorios.Sienunactosepuedehacertaldistinción,laspartesaccidentalessonindependientesde laprincipal.Esmás,comoseñalaBOQUERA,siunactocontienederechosyobligacionesvariosyseanulanalgunosporilegales,losrestantespuedensubsistirsinoexisteunainterdependenciaesencialentreunosyotros.Enestesentido,elTribunalSupremohaestablecidoenunasentenciade24deabrilde1985quecuandoseda la independencia,y laparteviciadanotiene laimportanciaqueseñalaelartículo64.2LRJAPPAC,semantendrálavalidezdelospronunciamientosdelactodistintosdelanulado.

Elartículo65LRJAPPACserefierealaconversióndeactosinválidos,otraexpre-sióndelprincipiodeconservacióndelacto.Operaciónjurídicaencuyavirtudunactoinvalidosetransformaenunactoválidoconciertascondiciones:

“Losactosnulosoanulablesque,sinembargo,contenganloselementosconstitutivosdeotrodistintoproduciránlosefectosdeéste”.

Laconversiónesdistintaalaconvalidación,puesenlaconvalidaciónsemantieneelactoinválidounavezquesedepuraelviciodeterminantedelainvalidez.Lacon-versión,porelcontrario,suponedarvidaaotroactoqueesdistintodelinválido.Poreso,agudamenteGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROllamanlaatenciónsobre si estamosrealmenteanteuncasodeconversióno transformaciónonodeunactoinválido.Larazónesqueelactodesapareceparadarvidaaotro,sibien,alexistirenélelementosque,atenordelOrdenamientojurídico,sonconstitutivosdeotrodistinto,sedanlosefectospropiosdeéste.Realmente,elactodelquederivanlosefectosquesubsistenesunactonuevo,derivadel inválidoporquelaconexiónqueexisteentreunoyotronoesotraqueloselementosquedanvidaalactonuevosedabanenelnulo(GONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO).Enestesentido,elTribunalSupremohaseñaladoenunasentenciade15defebrerode1988quesisedanenelactoelementosque,segúnelOrdenamientojurídico,sonsuficientesparaquepuedaconsiderarseválidamenteexistenteotroactodistinto,hademantenerlaeficaciadeéste.

Siesposiblelaconvalidación,laconversiónnotienesentido.Laconversiónope-rará,comodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARROcuando,dadalainfracciónenqueincurreelactoinválido,paraquesurtasusefectosnormalessealomáslógico,lomásrazonable,lomáscoherente,suconversiónenotro.

Comoesobvio,sólopuedenconvertirse losactosquesoninválidos,bienseananulables,bienseannulosdeplenoderecho.Además,elactoinválido,comoseñalaelartículo65,hadecontenerloselementosconstitutivosdeotrodistinto.Elementosque segúnGARRIDOFALLAhande ser todos los exigidosporelOrdenamientojurídicoparaquepuedanexistirválidamente.

Laconversión,comofácilmentepuedecolegirse,puedeusarsefraudulentamente,por loquePARADArecomiendaquehayqueadmitirlaconmuchasuspicacia.ElTribunal Supremo, por su parte, ha negado que la conversión juegue en caso de


entenderquesielactoextemporáneodedecisióndeunrecursoesinválido,podíaaprovecharsequeenélseconteníanloselementosdeotrodistintoderevisióndeofi-cio.ElTribunalSupremonegóestaposibilidadporquenuncasedaríanloselementosconstitutivosdelactoderevisióndeoficio(sentenciade28dejuniode1963).

Laconversiónprecisadeunactoadministrativoenestesentidotalycomoseñalalasentenciade21defebrerode1994.EnopinióndeBELADIEZ,laconversiónactúaautomáticamente,sinperjuiciodequepuedahaberunactoadministrativoquede-clareproducidalaconversión,actoquetendrácarácterdeclarativo.

Enelartículo66LRJAPPACseestableceelrégimendelaconservacióndeactosytrámites:

“Elórganoquedeclarelanulidadoanulelasactuacionesdispondrásiemprelacon-servacióndeaquellosactosytrámitescuyocontenidosehubieramantenidoigualdenohabersecometidolainfracción”.

Comoyaseñalamosaltrataracercadelartículo64.1LRJAPPAC,elprincipiodeconservacióndelacto,expresióndelosprincipios“favoracti”yeconomíapro-cesal,exigequeenlossupuestosdenulidaddeactuaciones,semantenganaquellosactosytrámitescuyocontenidosehubieramantenidoigualdenohabersecome-tidolainfracción.

Elprincipiodeeconomíaprocesalexigeelmantenimientodelosactosotrámitescuyocontenidoseríaelmismoderepetirselasactuacionesdilatándosedespropor-cionadamenteelprocedimientoencontrade losprincipiosdeceleridadyeficaciapara llegar al mismo resultado (GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO).Siracionalmente,diceelTribunalSupremo,puedepreversequesereproduciránlosmismosactos,lológicoessumantenimiento(sentenciade14dejuniode1993).

ComoenseñaLAVILLARUBIRA,laexpresiónnulidaddeactuacionescomprendetodaslossupuestosdeineficaciadelosactosdeuprocedimientocomoconsecuenciade haberse incurrido con anterioridad en un defecto de procedimiento esencial.Puesbien,dadolostérminosenqueestáredactadoelprecepto,laconservaciónseráimperativa cuando efectivamente se declare la nulidad de actuaciones sin que lainfraccióndeterminantedetalcondiciónhubieraafectadoalcontenidodelacto.Enestoscasos,laconservaciónnoespotestativa,esimperativa.

Portanto,ladeclaracióndeconservaciónnolesionaráelOrdenamientojurídicosiemprequesucontenido,comodisponeelartículo66LRJAPPAC,hubierepermane-cidoelmismodenohaberserealizadolainfracciónorigendelanulidad.Paratomarladecisiónacercadelaconversiónesmenester,comodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,considerarlosdatosobjetivosqueobranenelexpediente.Esdecir, si a lavistadeestosdatos, aúndespuésde lanulidaddeactuaciones, espresumible que los actos que se repitan tendrían el mismo contenido que teníanantesdeladeclaracióndelanulidaddeactuaciones.

Para terminar el comentario a este precepto, es conveniente discernir entreactosdetrámiteyefectosjurídico-materialesdelaresoluciónanulada.ComodiceelTribunalSupremoenunasentenciade29dediciembrede1972,unacosaes la


conservacióndeactosytrámitescuyocontenidohubierapermanecidoelmismodenohaberserealizadolainfracciónorigendelanulidad,yotramuydispar,enrazónasunaturaleza,ladelmantenimientodelosefectosjurídicosdeunactoanuladosinexistenciadeactomaterialsustitutorio.

Elartículo67LRJAPPACserefierealaconvalidacióndelosactosadministrativos,quecomoyasabemos,solosepuededarenrelaciónconlosactosanulables:

“1.LaAdministraciónpodráconvalidarlosactosanulables,subsanandolosviciosdequeadolezcan.

2.Elactodeconvalidaciónproduciráefectodesdesufecha,salvolodispuestoante-riormenteparalaretroactividaddelosactosadministrativos.

3.Sielvicioconsistieraenincompetencianodeterminantedenulidad,laconvalidaciónpodrárealizarseporelórganocompetentecuandoseasuperiorjerárquicodelquedictóelactoviciado.

4.Sielvicioconsistiereenlafaltadealgunaautorización,podráserconvalidadoelactomedianteelotorgamientodelamismaporelórganocompetente.

Alestudiarlasdiferenciasentrenulidadyanulabilidadseñalamosquelosactosnulossoninsubsanables,nosusceptiblesdesanaciónoconvalidacióndebidoaqueconstituyenlamásgravelesiónenquepuedeincurrirunactoadministrativo.Losactosanulables,porsuinvalidezrelativa,porsumenorafectacióna laesenciadelacto administrativo, en cambio, son susceptibles de convalidación. Al desparecereldefectoqueviciabaunactodeanulabilidad,dichoactovuelvealavida,devieneválido.ComodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,seborralain-fracciónenqueincurríay,portanto,elactoquedaplenamenteajustadoaDerecho.

LaconvalidaciónsiempreespotestativapueselpreceptodicequelaAdministración“podrá”.Portanto,ladecisiónacercadesuconveniencia,comoejerciciodeunapo-testaddiscrecionalqueeshabrádesermotivada.Esunactoadministrativo,comodiceelTribunalSupremoenunasentenciade15defebrerode1988,encuyavirtudsesubsananlosdefectosdeunactoadministrativoanterioranulable.Recordemosqueelartículo67.2LRJAPPCserefierealactodeconvalidación.Es,pues,unactoadministrativodirigidoasubsanarlosdefectosdeotroanterioranulable.SitalactoinfringieraelOrdenamientonoproduciríasusefectosnormales,porloqueotendríaeficaciasubsanatoria.

Elórganocompetenteparaconvalidareselmismoqueelcompetenteparadictarelacto,salvoendoscasos.

Primero,queelvicioseadeincompetencia,porobviasrazones.Elpárrafo3delartículo67LRJAPPACdicequesielviciofueradeincompetencianosusceptibledenulidad,laconvalidaciónlapodrárealizarelsuperiorjerárquicoalórganoquedictóelactoanulable.Portanto,enestoscasossolocabelaconvalidaciónporelsuperiorjerárquicocomohareconocidoelTribunalSupremo,porejemplo,ensentenciade10 de marzo de 1987. En el mundo local, hay decisiones contradictorias, aunquedespuésdelaLeydegrandesciudadesde1993,elpanoramaesmásclaro.Cuandolaconvalidaciónesjerárquica,diceelTribunalSupremooperacuandoalconocerdelrecursodealzadaesdesestimado(sentenciade26demayode1981).


Segundo,cuandoeldefectoconsisteenhaberseomitidounactoposterioralqueesobjetodeconvalidación, la convalidacióndebeprocederdeórganodistinto.Elpárrafo4delartículo67LRJAPPACdisponeenestesentidoquesielvicioconsistieraenlafaltadeautorización,otambiénaprobacióncomoseñalanGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,“podráserconvalidadoelactomedianteelotorgamientodelamismaporelórganocompetente”.

Enlaregulaciónanteriorseexcluíadelaconvalidaciónloscasosdeomisióndeinformesopropuestaspreceptivosloqueeslógicoyaquecomoagudamenteseñalanestosautoressilafinalidaddeestosinformesesilustraralórganodecisor,notienesentidouninformeposterioraladecisión.Aunqueahoranoapareceestaexclusiónenelartículo67LRJAPPAC,sisepretendieretalconvalidación,ademásdequeesabsurdaensuspropiostérminos,requeriríanoyalaincorporaciónalexpedientedelinformeomitido,sinounavaloracióndesucontenido,sobretodosiseemitieraensentidocontrarioalactoconvalidado,paracumplirconlaexigenciademotivaciónqueimponeelartículo54.1.c)LRJAPPAC.

ElTribunalSupremohaprecisado,enmateriadeconvalidaciónjerárquica,querequierelaaceptacióníntegradetodaslascircunstanciasrecogidasenlaresoluciónanterior(sentenciade25denoviembrede1981).Tambiénhatenidoocasióndeseña-larquenuncapuedeproducirseenaquellossupuestosenquesecauseunasituacióndeindefensiónquesemantengadurantetodoelcursodelexpedienteadministrativoytengatrascendenciarealyefectivaafectandoaladecisióndefondoenperjuiciodelinteresadoodeterceros.

Laconvalidación,alnoprecisarseplazoenlaLey,¿podrárealizarseencualquiermomento?Larespuestadebesernegativapuestoquesisehandejadopasarlosplazaspararecurriropararevisardeoficioelacto,estedevienefirmeeinatacableporloquelaconvalidaciónsólotendrásentidosiseproducecuandoaúnnohantranscu-rridoestosplazososihabiéndoseinterpuestorecursooiniciadalarevisióndeoficiotodavíanoharecaídoresoluciónsobrelamisma.

ComodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,elprocedimientodeconvalidacióneselderectificacióndeoficiooainstanciadepartedelactosegúneltipodeinfracciónenquehubieraincurrido.Sisehaomitidounrequisitootrámiteesencial,añadiendoelrequisitoocumpliendoeltrámite.Sihayunelementoilegalenelacto,suprimiéndolo.Laconvalidación,hadichoelTribunalSupremoquepuedeserexpresaoimplícita,esdecir,derivadadeactosqueconcluyentementeimpliquenlasubsanacióndeldefectodelactoanulable(sentenciade15defebrerode1988).

Comoeslógico,siduranteelprocedimientodeconvalidaciónesnecesarioeli-minar algún pronunciamiento favorable al destinatario del acto, se le deberá daraudienciayvistaparaquealegueloquetengaporconveniente.Sisetratadeunacto,elquesepretendeconvalidar,enelqueparasuconfecciónsehubierenpersonadointeresados, habrá de dárseles audiencia así como notificárseles el acto de conva-lidación.Enotrocaso,sintercerosinteresadosydelaconvalidaciónsolsederivenefectosfavorablesparaeldestinatariodelacto,comodicenGONZÁLEZPÉREZyGONZÁLEZNAVARRO,noseráprecisonilaaudiencianilavista.

segundA PArte

el ProCedimiento AdministrAtivo

Segunda parte 1��

i. definición

Denominamosprocedimientoadministrativoalaserieordenadadeactosquesirvedecauceformalalaactividadadministrativa.Constituyendoelmedioatravésdelcuallaspotestadesadministrativassematerializanenunresultadojurídicoconcreto(actoadministrativo,reglamento,etc.).

Constituye,portanto,unapluralidaddeactosdotadosdeunsentidounitario,encuantovienendirigidosalaresolucióndeundeterminadoasunto,peronóteseque cada uno de esos actos conservan su sustantividad propia. El procedimientosepresenta,porello,comounaunidad,sibiencompuestadeelementosmúltiples,susceptiblesdeserindividualizados.

Elprocedimientoadministrativodebeserdiferenciadodelexpedienteadministra-tivo.Aunqueesfrecuentequeambostérminosseanutilizadoscomosinónimos,hacenreferenciaadosrealidadesdistintasyclaramentediferenciables.Sielprocedimientoes,comoacabamosdever,unaserieordenadadeactos,elexpedienteadministrativoesotracosabiendistinta:laconstanciadocumentaldeesaseriedeactos.

Aunquenoesunpareceruniforme,pueshayquienhaconsideradoqueexistepro-cesosiemprequesedaaladministradolaposibilidaddeintervención(GONZÁLEZNAVARRO),mayoritariamente se sueledistinguirentreprocedimientoyproceso,ligandoelsegundoalafunciónjudicial.

Encualquiercaso,debetenerseencuentaqueelprocedimientoadministrativo,aunque no pueda ser equiparado al proceso judicial, se diferencia radicalmentede los procedimientos seguidos por las organizaciones privadas, por su juricidad(MARTÍNMATEO),estoes,esuncauceformalpredeterminadonormativamente,convirtiéndoseenvíaesencialparalograrquelaAdministraciónejercitesuspotes-tadesconestrictasujeciónalprincipiodelegalidad.

Derecho Administrativo español. Tomo II1��

ii. finAlidAd

SentadoqueelprocedimientoadministrativoeselcauceformalquedebeseguirlaAdministraciónparadesarrollarlaactividadqueleespropia,lacuestiónes,enton-ces,porqueseobligaaéstaaseguiresavíaprocedimental.LarespuestaencuentrasusentidoenlapropiaesenciadelaAdministraciónpública,quenoesunsujetodotadodevoluntadydeseospropios,sinounaparatoinstrumentalalserviciodelinteréspú-blicoydelosciudadanos.LoqueenúltimotérminosuponequelaAdministraciónnogestionaunconjuntodeinteresespropios,comohacenlosujetosprivados,sinointeresesajenos(interesespúblicosydelosciudadanos).

Estomarcauna radicaldiferenciaa lahoradeactuarentre laAdministraciónylosparticulares.Losprimerosactúandesdelaautonomíadesuvoluntad,loqueimplicalibertadparagestionarcorrectaydiligentementesusasuntospropiosono.Esemargendelibertadnolotiene,sinembargo,laAdministración,quedeberea-lizarunagestióneficazyadecuadadelosinteresesqueorientansuacción,quesonindisponiblesparaella.

Estaradicaldiferenciaentreelsujetoprivadoyelpúblicotienetambién,comonopodíaserdeotramanera,suvertienteprocedimental.Elsujetoprivadocuentaconabsolutalibertadalahoradefijarsucaucedeactuación,cuestiónquesóloaélleincumbe,puessisigueunavíainadecuadadeacción,sóloperjudicasusinteresespropios.Sinembargo,laAdministracióndebeestarcondicionadaaseguiruncaucecorrectoparadarsatisfacciónalosinteresesquesirve,encontrando,enconsecuencia,limitadasulibertadalahoradeactuar,quedeberádesarrollarsesiguiendoelcaminoprocedimentalpreviamentediseñadoparagarantizarelaciertodesuactuación.

Másconcretamente,conelestablecimientodeestecondicionantesetratadelograrqueenlaactuaciónadministrativaquedengarantizadastresimportantesfinalidades:a)elrespetodelosderechosdelosciudadanos;b)laadecuadasatisfaccióndelinteréspúblico;c)laparticipacióndelosciudadanosenelejerciciodelaspotestadesadminis-trativas(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Sibien,estasvirtudesdelprocedimientonodebenllevaraunavisiónmíticadelmismo,puespuedetraertambiénconsigo,sobretodosiestádeficientementearticu-ladoyregulado,deficienciasimportantes,transformarseenunelementoformalistaqueretardelaacciónadministrativa,haciéndolacaerenlaineficaciayelformalismo(SÁNCHEZMORÓN).

Enestesentido,esimportantenocaerenunaperspectivajudicialistadelprocedi-miento,enlaquelanecesidaddetuteladelosadministradosmonopolicelaconfiguracióndeéste,impidiendosuadecuaciónparadarrespuestaasutareaesencialdegestióndelosinteresespúblicos(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).


iii. trAnscendenciA

Los objetivos que se pretenden lograr con la exigencia de un procedimiento ad-ministrativo, que acabamos de examinar, están más allá incluso de los interesesde los sujetos implicadosen lacuestióndebatida.Loquedetermina la imposibi-lidad de disponer del procedimiento, que deberá seguirse en todo caso, sin quepuedaeludirsesurealizaciónporacuerdoentrelaAdministraciónylosinteresados(ENTRENACUESTA).

En coherencia con ello, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido este re-quisito al máximo nivel, configurando el procedimiento como una exigencia derelevancia constitucional. Concretamente, el artículo 105 CE establece que la leyregulara“elprocedimientoatravésdelcualdebenproducirselosactosadministra-tivos,garantizando,cuandoproceda,laaudienciaalinteresado”.

Derecho Administrativo español. Tomo II1�0

iv. Procedimiento AdministrAtivo común y Procedimientos esPeciAles o formAlizAdos

Aunque un sector de la doctrina se pronuncie en contra (COSCULLUELAMONTANER),entendemosquesiguesiendoválidalatesisquecaracterizaelpro-cedimientoadministrativocomún,queaparecereguladoenlaLRJAPPAC,nocomounprocedimientorígidoenelquecadatrámitetraecausadelqueprecede,ordenán-doseestostrámitesdeformapreclusiva,sinocomounprocedimientoflexible,queselimitaaregularunostramitesdelosque,segúnelcaso,seharáusoono.

Factorquelodistinguedelosprocedimientosespecialesoprocedimientosfor-malizados,queregulandeformapreclusivaelprocedimientoenotrasnormaslegalesoreglamentarias(GONZÁLEZNAVARRO).

AsílohadestacadoelpropioTribunalSupremo,señalandoque:

“EnelOrdenamientoespañolesposibledistinguir,contodaclaridadapartirdelaLey de 17 de julio de 1958,normapreconstitucionaldesingularrelieveporsucalidadtécnicay que aún hoy constituye la cabecera del correspondiente grupo normativo, dos tiposdeprocedimientoadministrativo:aquelloscuyatramitaciónvienepreestablecidaporelDerechopositivo(yqueporesoseleshapodidollamar«procedimientosformalizados»)yaquellosotrosenquesedejaenlibertadalinstructorparafijarlatramitación(quesonlamayoríadelosprocedimientosqueseempleanyqueselesdesignacomo«procedimientosnoformalizados»).Precisamenteeltítulo IV de la Ley citada loquecontienenoesunpro-cedimientotipo—quepudieraequipararseal«mayorcuantía»civil—sinounarsenaldeherramientasprocesalesadisposicióndelinstructorquelasutilizará,segúnconvengaencadacaso,osegúnlanormaaplicableseloimpongaenotros.Esasícomoellegisladorde1958solucionóinteligentementeelarduoproblemadeestablecerunaregulacióngeneraldelprocedimientoadministrativoenquepudierantenercabidaelsinfíndeactuacionesdelaAdministraciónpública.Enaquelloscasosenqueelprocedimientoapareceprees-tablecidooformalizado,elordenritualprescritoenlanormaseimponealinstructordelprocedimientoquevedeestamaneracómoimperativamenteselemarcaelcaucequehadeseguirparaelejerciciodelaspotestadesdequeestádotadalaAdministración.Yestonoporpurocapricho,sinoporqueenesoscasossehaconsideradonecesarioacentuarelrigordelaformaafirmandojuntoalaideadeeficacialadegarantía”(SentenciadelTribunalSupremode12defebrerode1986.Núm.133/1986.FJ.1).

La regulación del procedimiento administrativo común es una competenciaexclusivadelEstado.Talycomoestablececlaramenteelartículo149.1.18CE,queafirmaquecorrespondealEstadolacompetenciaexclusivasobre“elprocedimientoadministrativocomún”.

Ahorabien,estonocierraelcaminoaunaregulaciónporpartedelasComunidadesAutónomasdelprocedimientoadministrativo,puesdichacompetenciadebeenten-derse,comoapuntaelpropioartículo149.1.18CE,“sinperjuiciodelasespecialidadesderivadasdelaorganizaciónpropiadelaComunidadesAutónomas”.

Laprimeracuestiónqueseplanteaes,entonces,precisarqueesloquedebeen-tenderseporprocedimientoadministrativocomún,puesesésteelámbitoalquese

Segunda parte 1�1

circunscribelacitadacompetenciaexclusivadelEstado.ElTribunalConstitucionallohaprecisadoseñalandoqueéste“estáintegradoporlosprincipiosonormas,que,porunlado,definenlaestructurageneraldeliterprocedimentalquehadeseguirseparalarealizacióndelaactividadjurídicadelaAdministracióny,porotro,prescri-benlaformadeelaboración,losrequisitosdevalidezyeficacia,losmodosderevisiónylosmediosdeejecucióndelosactosadministrativosincluyendoseñaladamentelasgarantíasgeneralesdelosparticularesenelsenodelprocedimiento,considerandotodosestosaspectospropiosdelacompetenciaestatalenelartículo149.1.18CE”(SentenciadelTribunalConstitucionalde5deabrildel2001.FJ.8.VéasetambiénSentenciadelTribunalConstitucionalde29denoviembrede1988.FJ.32).

La segunda cuestión es determinar cual es el papel que pueden jugar lasComunidadesAutónomasenlaregulacióndelprocedimientoadministrativo,fueradeeseámbitoqueacabamosdeverestáreservadoenexclusivaalEstado.ElTribunalConstitucionalhaadoptadounasoluciónfavorablealaspretensionesautonomistas(MARTÍNEZ ALARCÓN), considerando que, siempre que operen con respeto almarcoquefijaelprocedimientoadministrativocomún,lasComunidadesAutónomasestán capacitadas para dictar normas reguladoras de procedimientos especiales oformalizados en las materias propias de su competencia (procedimientos ratione materiae,entérminosdelTribunalConstitucional).Detalformaquelaatribuciónde lacompetenciamaterial llevaaparejadaconsigo laderegularelprocedimientopara suejercicio, siempre, insistimosunavezmás, enel respetoa los límitesqueimponelaexistenciadelprocedimientoadministrativocomún.AsílohasentadoelMáximoIntérpreteConstitucional,señalandoque:

“Sinperjuiciodelobligadorespetoaesosprincipiosyreglasdelprocedimientoad-ministrativocomún,queenlaactualidadseencuentranrecogidosenlasleyesgeneralessobrelamateriacoexistennumerosasreglasespecialesdelprocedimientoaplicablesalarealizacióndecadatipodeactividadadministrativaratione materiae.LaConstituciónnoreservaenexclusivaalEstadolaregulacióndeestosprocedimientosadministrativosespeciales.Antesbien,hayqueentenderqueéstaesunacompetenciaconexaalasque,respectivamente,elEstadoolasComunidadesAutónomasostentanparalaregulacióndelrégimensustantivodecadaactividadoserviciodelaAdministración.Delocontrario,esdecir,silascompetenciasdelrégimensustantivodelaactividadysobreelcorrespondien-teprocedimientohubierandequedarseparadas,demodoquealEstadocorrespondieraen todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estadopudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante laregulaciónendetalledecadaprocedimientoespecial,oparalizarinclusoeldesempeñodeloscometidospropiosdelasAdministracionesAutonómicassinodictanlasnormasdel procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencialegislativasobreunamateriahasidoatribuidaaunaComunidadAutónoma,aéstacum-pletambiénlaaprobaciónde lasnormasdelprocedimientoadministrativodestinadasaejecutarla, sibiendeberánrespetarseen todocaso las reglasdeprocedimientoesta-blecidasenlalegislacióndelEstadodentrodelámbitodesuscompetencias”(SentenciadelTribunalConstitucionalde5deabrildel2001.FJ.8.Véase tambiénSentenciadelTribunalConstitucionalde29denoviembrede1988.FJ.32).


Unavezquehemosdeslindadoelprocedimientoadministrativocomúnde losprocedimientosespeciales,debemospreguntarnoscuales,pues,latrascendenciaysignificadodelaexistenciadelprimero.

En tal sentido, lapropiaautocalificación de esteprocedimientocomocomún,da ya aviso de su significado, se trata de un procedimiento aplicable a todas lasAdministracionespúblicas,comoseinfierefácilmentedeladiccióndelartículo1LRJAPPAC,yatodoslosprocedimientos(VÁZQUEZSEIJAS).

De este carácter general escapan tan sólo algunos supuestos aislados. Así, losprocedimientostributariosydeaplicacióndelostributos,queseregiránporlanor-mativatributariaytansólosupletoriamenteporlaLRJAPPAC(Disposiciónadicional5LRJAPPAC);laimpugnacióndelosactosdelaSeguridadSocialyDesempleo,queseregiránporlaLeydeProcedimientoLaboral(DisposiciónAdicional6LRJAPPAC);elprocedimientoadministrativosancionadorpor infraccionesenelordensocialypara la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, que seregiráporsunormativaespecíficaysubsidiariamenteporlaLRJAPPAC(DisposiciónAdicional7LRJAPPAC);losprocedimientosdeejerciciodelapotestaddisciplinariade las Administraciones públicas respecto del personal a su servicio y de quienesesténvinculadosaellasporunarelacióncontractual,queseregiránporsunormativaespecífica (Disposición Adicional 8 LRJAPPAC); los procedimientos instados antelas Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares por ciudadanos extranjeros nocomunitarios,queseregiránporsunormativaespecífica(DisposiciónAdicional11LRJAPPAC);losprocedimientosdeelaboracióndereglamentos,queseregiránporelprocedimientoprevistoenelartículo24LG.

Tienenrazón,anuestrojuicio,quienescriticanestaexclusión,quedifuminaelcarácterdeprocedimientocomúndelreguladoenlaLRJAPPAC(COSCULLUELAMONTANER).Masaúncuandose incluyenexcepciones tancuestionables, comola de los procedimientos disciplinarios (Disposición Adicional 8 LRJAPPAC), dedudosaconstitucional.

Por lodemás,elprocedimientoadministrativocomúnseaplicaa toda laacti-vidaddelaAdministración,seaonoactividadadministrativaensentidoestricto,pueslascuestionesdeprocedimientosonseparablesdelfondo,yqueésteserijaporelDerechoprivadonoimplicaquerijanlasnormasdeDerechoadministrativorela-tivasalaformaciónyexteriorizacióndelavoluntaddelaAdministración(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).


v. PrinciPios generAles del Procedimiento AdministrAtivo

Losprincipiosdelprocedimientoadministrativosonunconjuntodereglasbásicas,queconformanunsustratoaxiológicoesencialquesirvedebasealasreglasregula-dorasdelprocedimientoyaportacriteriosinterpretativosdelasmismas.

Se ha resaltado la especial importancia que tienen estas reglas en cuantoconstituyenunelementouniformadoryordenadorde lamuyvariadanormativareguladora del procedimiento, permitiendo generar un sustento uniforme quefacilitalaaplicacióneinterpretacióncoherentedelamultiplicidaddenormasgene-ralesyparticularesqueregulanlosprocedimientosadministrativos(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

1. Principio contradictorioElprincipiodecontradiccióndeterminalanecesidaddequepuedanaccederalpro-cedimiento todos los intereses afectadospor elmismo,dándoseposibilidad a sustitularesdedefenderlosencondicionesdeigualdad.

Dicha exigencia encuentra reconocimiento en el artículo 31 LRJAPPAC, quepermite adquirir la condición de interesado a los titulares de derechos subjetivoso intereses legítimos, individualesocolectivos,quepuedanverseafectadospor laresoluciónquesedicteenelprocedimiento.

Entendiendo que la eficiencia de este principio no se agota en una mera tole-ranciadelaAdministraciónhaciaaquellosinteresadosquequieranparticiparenelprocedimiento,sinoqueimplicatambiénunaobligaciónpositivaporpartedelospoderes públicos, que deberán procurar que esas personas interesadas tengan, enlamedidadeloposible,noticiadelacelebracióndeeseprocedimiento,aefectosdepoderpersonarseenelmismo.

Entalsentidodebeentenderseelartículo34LRJAPPAC,queestableceque,si“durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad enformalegal,seadviertelaexistenciadepersonasqueseantitularesdederechosoin-tereseslegítimosydirectoscuyaidentificaciónresultedelexpedienteyquepuedanresultarafectadosporlaresoluciónquesedicte,secomunicaráadichaspersonaslatramitacióndelprocedimiento”.

En el momento presente, no obstante, no es suficiente con esto, pues la tras-cendenciapúblicadetodoprocedimientoadministrativo,enelqueestáenjuegoelinteréspúblico,puededeterminarlaexistenciadepersonasnotitularesdederechossubjetivosointereseslegítimosquetengandatos,opinionesojuiciosqueaportaralprocedimientoendefensadelalegalidadodelinteréspúblico.Adarrespuestaaestasnecesidadescontribuyeeltrámitedeinformaciónpúblicaqueregulaelartículo86LRJAPPAC, permitiendo a las personas no interesadas, examinar el expediente ypresentar,ensucaso,alegacionesuobservaciones.

Elcontenidodenuestroprincipio,noseagota,porlodemás,conelsimpleaccesodetodoslosinteresesimplicadosalprocedimiento,sinoquedeterminatambiénla


necesidaddeotorgaraéstosunaposiciónadecuada,desdelaquepuedandesarrollarladefensadesusintereses.

Esta exigencia encuentra plasmación fundamentalmente en la atribución dela condición de interesado, que lleva implícita la atribución de toda una serie defacultadesyarmasprocedimentalesque lepermitan tutelar suposición.Así,a tí-tuloejemplificativo,sepuedecitarelderechoaconocerencualquiermomentoelestadode la tramitacióndelprocedimientoyaobtenercopiasde losdocumentoscontenidosenellos(art.35.a)LRJAPPAC),elderechoaidentificaralasautoridadesyalpersonalalserviciodelasAdministracionespúblicasbajocuyaresponsabilidadse tramitan losprocedimientos(art.35.b)LRJAPPAC),a formularalegacionesyaaportardocumentos(art.35.e)yart.79LRJAPPAC),etc.

Dentro de estas facultades debe considerarse comprendida la posibilidad porpartedelinteresadodeoponerseuobjetaracualquieractuaciónojuicioquerealicenlaAdministraciónolosdemásinteresados(SÁNCHEZMORÓN).

Fueradelosinteresados,laexigenciadeesteprincipioesmenor.Detalformaqueaquellosquesepersoneneneltrámitedeinformaciónpública,presentandoalega-cionesuobservaciones,ventuteladasuposiciónconelsimplederecho“aobtenerdelaAdministraciónunarespuestarazonada,quepodrásercomúnparatodasaquellasalegacionesqueplanteencuestionessustancialmenteiguales”(art.86.3LRJAPPAC).

UntercergrupodeconsecuenciasdeesteprincipiosederivandelanecesidaddequelaAdministraciónencargadadetramitaryresolverelprocedimientooperedesdeunaposicióndeimparcialidad,queasegureuntratonodiscriminatorioatodoslossujetosinteresados.Obviamente,esaimparcialidaddelaAdministraciónnopuedealcanzarelgradoquesedemandadeuntribunaldejusticia,puesalmismotiempoqueórganoquesustanciaelprocedimientoestambiénparteimplicada,juezyparte,portanto,aunmismotiempo.

Esto no entraña una ruptura del principio que nos ocupa, pues bastará paracumplirconelmismoconqueelórganoadministrativosirvaconobjetividad losinteresespúblicos,valorandodeformaadecuadaysuficientetodoslosinteresesqueaccedanalprocedimiento,nocerrandoelpasoaningunodeellos,yofreciendoatodoselloslasmismasposibilidadesdedefensa,sindiscriminaciónalguna.

Objetivosquesetratandelograrfundamentalmentemediantelafijacióndeunconjuntodesupuestosdeterminantesdelaabstenciónolarecusación(arts.28y29LRJAPPAC),afindeevitarquepuedanasumirunpapeldecisoriooinfluyenteenelprocesopersonasquetienencomprometidasuimparcialidad.

NodebeolvidarsenuncaquelaAdministraciónesunsujetoguiadoalasatisfaccióndelosinteresespúblicos,niqueelprocedimientoeslavíaparadarcumplimientoaestaexigencia.Lalegitimaeimprescindiblenecesidaddenovulnerarlosderechosdelosadministradosalcumplirestalabor,noautorizaaperturbarlalógicapropiadelprocedimientoadministrativo,pretendiendosuplenajudicialización.

Losefectosdeestareglabásicadebenprolongarsealolargodetodoelprocedi-miento.Desdeel accesoalprocedimiento, comohemosvisto,hastael trámitedeaudiencia,quedebedarlaposibilidaddedefendersuposiciónatodoslosinteresadosjustoantesdequesedictelapropuestaderesolución(art.84LRJAPPAC).


2. Principio de economía procesal

Constituyeunaconcreciónenelámbitoprocedimentaldelprincipiodeeficiencia,consagradoconcaráctergeneralenelartículo103CE,queseconcreta,enlaexigenciadeunadiligentetramitacióndelosprocedimientosadministrativos.

Diligenciaqueimplica,enprimerlugar,quelaAdministraciónseabstengaderea-lizartrámitesinútilesoinnecesarios,quepuedanralentizarogravarinnecesariamenteeldesarrollodelprocedimiento.Así,porejemplo, laprohibiciónde requerimientosinútilesdedocumentos,pornosernecesariosparalatramitacióndelprocedimientooporqueyaseencuentranenpoderdelamisma(art.35.f)LRJAPPAC).

Ensegundolugar,suponelaoptimizacióndelasactuacionesdesarrolladas,evi-tandolareiteraciónorepeticióninjustificadadeactuaciones.Entalsentido,puedecitarselaexigenciadelartículo75.1LRJAPPAC,dequeseacuerden“enunsoloactotodoslostrámitesque,porsunaturaleza,admitanunaimpulsiónsimultáneaynoseaobligadosucumplimientosucesivo”.

Unamanifestaciónespecíficadeestasegundaexigencia,quemerecemencionarseautónomamente, se manifiesta en las declaraciones de invalidez, que no deberánextenderseapartesdeactosoaactosquenoseveanafectadosporelvicioinvalidante(arts.64-67LRJAPPAC), incluso,enalgunoscasos,apreciodeconvertirelactoinválidoenunactodistintoquesiseseríaválido(artículo66LRJAPPAC).

Ahorabien, todoello,claroestá, sinqueenningúncasosepuedavulnerar lafinalidadgarantistaquetambiénpersigueelprocedimiento.

�. Principio in dubio pro actioneEste principio postula que el cumplimiento de los requisitos formales sea exami-nadodeformaflexible,dandopreferenciaalascuestionesdefondorespectoalaspuramenteprocedimentales,quetienenuncaráctersecundario.Facilitando,deestemodo,quesepuedadictarunaresoluciónsobreelfondodelasunto.

Sinqueestosuponga,obviamente,ladesaparicióndelasformasenelprocedi-mientoadministrativo,queeladministradodeberácumplir,comoeslógico;sinosuvaloracióncomoelementospuramenteinstrumentales,quehandeserexigidosdeformaflexible.

Dicharegladebeaplicarseexclusivamenteafavordeladministrado,puesnadajustificaquelaAdministraciónquedeeximidadelcumplimientodelasformalidadesexigidasporelordenamientojurídico.

Lasmanifestacionesdeesteprincipiosonabundantes.Así,cabecitar,porejemplo,elartículo71LRJAPPAC,queestablecequesilasolicituddeiniciaciónnoreúnelosrequisitosexigidosporelordenamientojurídico,“serequeriráalinteresadoparaque,enunplazodediezdías,subsanelafaltaoacompañelosdocumentospreceptivos,conindicacióndeque,siasínolohiciera,seletendrápordesistidodesupetición”;oelartículo92LRJAPPAC,queexigeparadecretarlacaducidaddelprocedimiento,queserequieraantesalinteresadoparaqueenelplazodetresmesesprocedaalarealizacióndeltrámitecuyanorealizaciónpuedeprovocarlamisma.


Deesteprincipiosederiva,además,unaimportanteregladeinterpretación,envirtudde la cual, en casodedudadebe interpretarse en el sentidomás favorablealacontinuacióndelprocedimiento.Así,porejemplo,alverificarsiexisteinterésdirectoaefectosdelegitimación,alcomputarlosplazos,etc.

�. Principio de oficialidad

EsteprincipioseconcretaenlanecesidaddequelapropiaAdministracióndesarrolleporsimismatodalaactuaciónprecisaparaqueelprocedimientopuedaconcluirconlaresolucióndelascuestionesplanteadasenelmismo,sinquetengaqueserinstadaaelloporlosinteresados.

EstaexigenciaaparecerecogidaenelDerechopositivo,concaráctergeneral,enel artículo 74 LRJAPPAC, que establece que el “procedimiento (…) se impulsarádeoficioentodossustrámites”.Conunalcancemásconcreto,sepuedeencontrarendiversospreceptoslegales.Así,porejemplo,respectoalosactosdeinstrucción,elartículo78.1LRJAPPACafirmaquelos“actosdeinstrucciónnecesariosparaladeterminación,conocimientoycomprobacióndelosdatosenvirtuddeloscualesdebapronunciarselaresolución,serealizarándeoficioporelórganoquetramiteelprocedimiento”;oelartículo80.2LRJAPPACrespectoalaaperturadelperiododeprueba,alestablecerquecuando“laAdministraciónnotengaporciertosloshechosalegadosporlosinteresadosolanaturalezadelprocedimientoloexija,elinstructordelmismoacordarálaaperturadeunperíododeprueba”.

Elfundamentodeestareglaseencuentraenlaexistenciaentodoprocedimientoadministrativodeuninteréspúblico,másomenosintenso,quedemandasatisfac-ciónconindependenciadelaactividadquedesarrollenlossujetosprivados,loqueimpidequesedejeenmanosdeéstoslaposibilidaddetuteladelmismo,quedeberáasumir,enconsecuencia,lapropiaAdministración.

�. Principio de transparencia

El principio de transparencia viene a dar respuesta a la necesidad de que laAdministraciónactúedecaraalpúblico,sinocultarsuacciónbajolaopacidadyelsecreto.EshoyendíaunaexigenciairrenunciabledetodoEstadoquesepreciedeserdemocrático.Ennuestroordenamientojurídico,estanecesidadluceclaramenteenelartículo3.5LRJAPPAC,queestableceque,en“susrelacionesconlosciudadanoslasAdministracionespúblicasactúandeconformidadconlosprincipiosdetranspa-renciaydeparticipación”.

Elprocedimientoadministrativo,encuantocaucenormalparaeldesarrollodelaactividadadministrativa,eselelementoesencialparaalcanzaresatransparencia.Sibien,debediferenciarsedesdeunprimermomentodosgrandesmanifestacionesdelamisma,quevanaasumirdiferentesconsecuencias.

Porun lado, lanecesidaddepermitirqueeladministradotomeconocimientodelaformaenlaqueactúalaAdministraciónesfrutodelderechodedefensadesus


derechoseintereses,queexige,comoeslógico,laposibilidaddetenerunperfectoconocimientodeloqueestáocurriendoenlosprocedimientosqueleafectan.

Se configura así una vertiente de la transparencia restrictiva en su aspectosubjetivo,puessebeneficiandeellaúnicamenteaquéllosquetienenelcarácterdeinteresadosencadaconcretoprocedimiento,perointensadesdeelpuntodevistamaterial, pues se extiende a todo lo obrante en el procedimiento. Con la únicalimitaciónexcepcionaldelasinformacionesydatosalosquevedaelaccesoelar-tículo84.1LRJAPPAC,en relaciónconel artículo37.5LRJAPPAC.Excluidos, enrealidad,porlaleyúnicamentedeltrámitedeaudiencia,peroquepareceextensibleacualquiertrámitedelprocedimiento.

Dichoderechonoestásujetoalimitacionestemporales,puessepodráejercitara lo largo de todo el procedimiento (artículo35.a) LRJAPPAC) y hasta el tramitedeaudienciaal interesado,quedebeponer fina la instruccióndelprocedimiento(artículo84.1LRJAPPAC).

Porotro lado, la transparenciaencuentra fundamentoen lanecesidaddepar-ticipacióndelosciudadanosenlavidapública,exigidaconstitucionalmenteporelartículo9.2CE,quetiene,comopresupuestoineludibleelconocimientoporpartedeéstosdelaformaenlaquelaAdministraciónopera.Malpodríaelciudadano,encasocontrario,participar,biendeformaactiva,cooperandoconlaAdministraciónen el desarrollo de las políticas públicas; o bien de forma negativa, controlandola acción de laAdministración mediante lapuesta enmarcha de losmecanismosimpugnatoriospertinentesy laexigenciaderesponsabilidadpolíticaatravésdelaemisióndelvoto.

Deaquísurgeunamanifestacióndelatransparenciaqueseconcretaeneldeno-minadoderechodeaccesoaarchivosyregistros(art.105.b)CEyart.37LRJAPPAC),ampliadesdeelpuntodevistasubjetivo,puesesunderechogenéricodelosciuda-danos,quenoexigerequisitosespecialesdelegitimación.Perorestringidodesdeelpuntodevistadesualcanceobjetivo,puesencuentraensuregulaciónunaseriedelimitacionesdetodaíndole,quedeformadirectaoindirecta,hanacabotransfor-mandoelsecretoenreglageneralylatransparenciaenlaexcepción.

Perotambiénlimitadodesdeelpuntodevistatemporal,puessólocabesuejerciciorespectoaexpedientesterminados.Configuracióndenefastaoportunidadennuestraopinión,ydudosalegalidad,puesunagranpartedeladoctrinacuestionasuconstitu-cionalidad.Sibienhaytambiénquienladefiende.


vi. los sujetos en el Procedimiento AdministrAtivo

1. La Administración pública actuante

Entodoprocedimientoadministrativo,conindependenciadesuestructurayconteni-do,siemprevamosaencontraraunaAdministraciónpúblicaque,enelcumplimientodesus funciones,vaaasumirelpapelprotagonistadelmismo,encargándosedesutramitaciónydirección.

Sonvariaslascuestionesjurídicasquesesuscitanalrespecto.Debiéndosedife-renciarentreaquellasquevienenreferidasalaAdministraciónpúblicacomotal,delasqueafectanasusórganosyalostitularesdelosmismos.

En lo que se refiere a la Administración pública propiamente dicha, se plan-tea fundamentalmente el problema de la existencia de la potestad, sin la cual laAdministracióncarecerádeaptitudparatramitarelprocedimiento.Ladetermina-cióndelámbitodeesapotestadpuedeentrarenconflictoconlajurisdiccióndelosórganosjudiciales,dandolugarentalescasosaunconflictodejurisdicción,queseresolverádeconformidadalodispuestoporelartículo38LOPJyla Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.

Ahorabien,lapotestadqueseatribuyeglobalmenteaunaAdministraciónpú-blicanopuedeser,comoeslógico,ejercidaporcualquierórganodelamisma,sinoquelacapacidaddeejercitarlasedistribuyeentrelosmiembrosdesuorganización.Aesaatribucióndelejercicioconcretodelapotestadadministrativaesaloquede-nominamoscompetencia.

Dichacompetenciapuedecorresponderglobalmenteaunórganoadministrativo,queseencarguedelatramitaciónyresolucióndelprocedimiento,opuedeimplicarlaactuacióndeunapluralidaddeórganos.Así,porejemplo,enunprocedimientosancionador,lainstrucciónyresoluciónseatribuyeaórganosdiferentes(art.134.2LRJAPPAC).

La titularidad de la competencia puede dar lugar, obviamente, a conflictos(conflictodeatribuciones)entrediversosórganosadministrativos.Estosconflictospuedenserdedostipos:a)positivos,cuandolosórganosenconflictoseestimancompetentes;b)negativos,cuandolosórganosimplicadosentiendenquecarecendecompetencia.

Este tipo de conflictos sólo podrán suscitarse entre órganos de una mismaAdministraciónnorelacionadosjerárquicamente(art.20.3LRJAPPAC).Debiéndoseentenderquecuandosesuscitenentreórganosrelacionadosjerárquicamenteseránresueltosporelsuperiorjerárquico(COSCULLUELAMONTANER).

Igualmente,noseráposibleplantearlosunavezquehayafinalizadoelprocedi-mientoadministrativodequesetrate(art.20.3LRJAPPAC).

Elconflictosepuedesuscitardeoficiooainstanciadepersonainteresada.Enelprimercaso,elórganoadministrativoqueseestimeincompetenteparalaresolucióndelasuntodelquesetrateremitirádirectamentelasactuacionesalórganoquecon-siderecompetente(art.20.1LRJAPPAC).


Siseplanteaporpersonainteresada,éstacuentacondosopciones,biendirigirsealórganoqueseencuentreconociendodelasuntoparaquedeclinesucompetenciayremitalasactuacionesalórganocompetente;obiendirigirsealórganoqueestimecompetente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto”(art.20.2LRJAPPAC).

El conflicto se sustanciará y resolverá conforme a lo que establezca la legis-lación vigente en cada concreta Administración pública. En lo que se refiere a laAdministración General del Estado, la solución aparece recogida en la LOFAGE,paralosconflictosintraministeriales;yenlaLG,paralosconflictosentreórganosdedistintosministerios.

PorloqueserefierealosconflictosdecompetenciaentreórganosdependientesdeunmismoMinisterio,laDisposiciónAdicional14LOFAGEestableceque,tra-tándosedeconflictospositivos,elórganoqueseestimecompetenterequerirádeinhibiciónalórganoqueconozcadelasunto.Debiendoéstesuspenderelprocedi-mientoporelplazode10días.Puedeocurrir,entonces,queelórganorequeridoseallanealrequerimiento,encuyocasoremitiráelexpedientealórganorequeriente;obienquenoloacepte,encuyocasoseremitiránlasactuacionesalsuperiorjerár-quicocomún,queresolveráenelplazode10días,sinquequeparecursoalgunocontralaresolución.

Cuandosetratedeunconflictonegativo,laDisposiciónAdicional14LOFAGErequierequeelórganoqueseestimeincompetenteremitalasactuacionesalórganoque considere competente. Este último decidirá en un plazo de 10 días sobre sucompetencia.Debiendoremitir,encasodequenoseestimecompetente,elasuntoalsuperiorjerárquicocomún,queresolveráenelplazode10días,sinquecontrasuresoluciónqueparecursoalguno.

EncuantoalosconflictosentreórganosdependientesdedistintosMinisterios,correspondesuresoluciónalPresidentedelGobierno(art.2.2.lLG),medianteRealDecretodelPresidentedelGobierno(art.25.b)LG).

2. Abstención y recusaciónA. FundamentoComo es sabido, la Administración no deja de ser una ficción jurídica, carentedeverdaderapersonalidad,queoperasusfunciones,porlotanto,atravésdelaspersonasfísicasqueintegransusórganos.Dichaspersonasostentan,comocual-quierserhumano,unconjuntodeinteresespersonalesegoístasquecondicionanenmayoromenormedidasuactuación.Sinembargo,laAdministración,encuan-tosujetopúblico,estáobligada,porexigenciaconstitucional,aactuarconplenaobjetividad,teniendocomoúnicoreferentedesuacciónlasatisfaccióndelinteréspúblico(art.103CE).

A fin de conciliar estos elementos contradictorios, el ordenamiento jurídicoarbitra un conjunto de supuestos que permiten apartar del conocimiento de undeterminadoasuntoaaquellosservidorespúblicosenlosqueconcurrecausaque


determinaunacolisiónentreladebidaimparcialidadconquedebedesarrollarsusfuncionesysusinteresespersonales.Aesteconjuntodesupuestosesaloquedeno-minamos,segúnelcaso,comocausasdeabstenciónoderecusación.

B. DefiniciónAbstenciónyrecusaciónsondos institucionesqueseconfundenengranmedida.Comoacabamosdever,sirvenaunafinalidadcomún,garantizarlaimparcialidadde los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. A loque se añade queoperanrespectoaunámbitomaterialcomún,pueslascausasqueponenenmarchaunayotrafigurasonlasmismas(art.28.2y29.1LRJAPPAC).

Ladiferenciaentreunayotraresideúnicamenteenquiénponedemanifiestolaconcurrenciadeestascircunstancias.EnlaabstencióneslapropiaAdministracióndeoficio,bienporpeticióndelpropioservidorpúblicoafectado,obienporordendesusuperiorjerárquico;mientrasqueenlarecusación,lohacenlosinteresadosenelprocedimientodequesetrate.

Esteelementodedistinciónvaadarlugaradosfigurasdistintas,quesiguenunatramitaciónycomportan implicacionesdiferentes,peroqueencuentran,comoeslógico,tambiénmuchoselementoscomunes.

C. Normas comunes para la abstención y recusacióna. ÁmbitoDesde el punto de vista subjetivo, afectan a las autoridades y el personal de lasAdministraciones (art. 28 LRJAPPAC). Debiéndose entender que esto incluye atodos los servidores públicos, independientemente de que desarrollen funcionesresolutoriasono(MURILLODELACUEVA),e independientementedelvínculoquelesunaconlaAdministración,estoes,yaseanfuncionariosoesténalserviciodelaAdministraciónatravésdeunarelaciónlaboralouncontratoadministrativo(PARADAVÁZQUEZ).

Noafectan,sinembargo,alossujetosprivadosquesimplementecolaboranconlaAdministración,comoporejemplo,elcontratistadeuncontratoadministrativo(ABUÍNFLORES).

Espreciso,igualmente,quedichoservidorpúblicopuedateneralgunainfluenciaenladecisióndelprocedimiento(GONZÁLEZNAVARRO).Asíloconfirmalajuris-prudencia,quehafijadolasiguientedoctrina:

No“seintentarecusaraquiénesinstructorosecretariodelexpedientesancionador,nitampocoquiéndebedictarresoluciónenvíaadministrativa,sinosimplementeunmiembrodelColegioProfesionalqueefectúaunanotificación,porloquenopuedeentendersesehayacometidoporelColegioProfesionalinfracciónalgunaenlatrami-tación”(SentenciadelTribunalSupremode10deoctubrede1997.FJ.2).

NopuedenserrecusadaslaspersonasquenoestánalserviciodelaAdministración.Comoporejemplounaempresaauditora(SentenciadelTribunalSupremode15deoctubrede1999.FJ4).

Segunda parte 1�1

Desdeelpuntodevistaobjetivo,afectaa todas lasdecisionesadministrativas,incluyendotanto losactosresolutorioscomolosdemerotrámite(MURILLODELACUEVA).Sibien,entodocasodebetratarsedecuestionesreferidasaunprocedi-mientoyainiciado,puesnocabeabstenerseorecusarparaunprocedimientofuturo(GONZÁLEZNAVARRO).

b. CausasComoyadijimos,lascausasdeabstención(art.28.2LRJAPPAC),sonlasmismasquepermitenlarecusación(art.29.1LRJAPPAC),estoes:a)tenerinteréspersonalenelasuntodequesetrateoenotroencuyaresoluciónpudierainfluirladeaquél;seradministradordesociedadoentidadinteresada,otenercuestiónlitigiosapendien-teconalgúninteresado;b)tenerparentescodeconsanguinidaddentrodelcuartogrado o afinidad dentro del segundo con cualquiera de los interesados, con losadministradoresdeentidadesosociedadesinteresadasytambiénconlosasesores,representanteslegalesomandatariosqueintervenganenelprocedimiento,asícomocompartirdespachoprofesionaloestarasociadoconéstosparaelasesoramiento,larepresentaciónoelmandato;c) teneramistad íntimaoenemistadmanifiestaconalgunadelaspersonasmencionadasenelapartadoanterior;d)habertenidointer-vencióncomoperitootestigoenelprocedimientodequesetrate;e)tenerrelacióndeservicioconpersonanaturalojurídicainteresadaenelasunto,ohaberleprestadoenlosdosúltimosañosserviciosprofesionalesdecualquiertipoyencualquiercir-cunstanciaolugar.

Estascausas,paratenerrelevanciaalosefectosquenosocupan,debentenerunaintensidadsuficientecomoparainfluirenlavoluntaddelafectado.Entalsentido,elTribunalSupremohafijadolasiguientedoctrina:

“Lamismasuertehadecorrerel segundo,pues lacircunstanciadequeelAlcaldeyalgunosdelosConcejalesdelaCorporacióntuvieranmatriculadosasushijoscomoalumnosdeaquelCentro,nodalugaraningunadelascausasdeabstenciónprevistasenelartículo28delaLey30/1992,nienconcretoalasdelasletrasa)oe)desunúmero2,invocadasenelescritodedemanda.Deesacircunstanciaensímisma,oporsísola,nocabecolegirqueexistaparaaquellosmiembrosdelaCorporaciónuninteréspersonalenelasuntoounarelacióndeservicioentreellosyelCentro.Estaúltimacontodaobviedad;y laprimera,porque lasnuevasperspectivasqueparaelCentropuedanabrirseconlamodificación urbanística en litigio, no comportan para aquellos padres un provecho,utilidadogananciapersonal.Siotrafueralainterpretaciónquehubieradedarseaesascausasdeabstención,difícilmentepodríaconstituirse laCorporacióncon la totalidaddesusmiembrosenlamayorpartedelosasuntosenlosqueestánllamadosadecidir.Una interpretación de las mismas acorde con su espíritu y finalidad demanda que suapreciaciónsólosealógicaenpresenciadeuninterésquealcanceotengalaentidadquenormalmente,paraelhombremedio,escapazdeinfluirensuvoluntad;deigualmodo,larelaciónlohadeserdeservicio,ynoaquellaquemeramentesegeneraalhilodeunacircunstanciacomoaquélla.Portanto,laspruebasdirigidasaacreditarlanoversabanso-brehechosquefuerantrascendentesparalaresolucióndelpleito”(SentenciadelTribunalSupremode14defebrerode2007.FJ.3).


D. AbstenciónTienelugarcuandoelservidorpúblicoenelqueconcurreunacausaquecomprometesuimparcialidadseapartadelconocimientodeunasunto,noporquehayasidoinstadoaelloporeladministrado,sinoporsupropiavoluntadoladelaAdministración.

Laabstenciónconstituyeunauténticodeberdelservidorpúblico,queencasodenocumplirsepuededarlugararesponsabilidad(art.28.5LRJAPPAC).

Se ha dicho, en ocasiones, que esa responsabilidad, según el caso, podrá serdisciplinaria,penal,oinclusoresponsabilidadpatrimonialdelasAdministracionespúblicas (MURILLO DE LA CUEVA). Pero dicha postura no parece correcta,puestansólolaresponsabilidaddisciplinariasederivadirectamentedelafaltadeabstención.Laresponsabilidadpenal,enrealidad,sederivadelacomisióndeunainfracciónpenal(sinperjuicio,dequelafaltadeabstenciónconstituyaunindiciode prevaricación); y la responsabilidad patrimonial de la producción de un daño(PARADAVÁZQUEZ).

La no abstención da lugar, pues, únicamente a responsabilidad disciplinaria.Constituyendofaltagrave,talycomoestableceelartículo7.1.g)RealDecreto33/1986,de10deenero,porelqueseapruebaelReglamentodeRégimenDisciplinariodelosFuncionariosdelaAdministracióndelEstado,queconsideracomotalintervenirenunprocedimientoadministrativocuandosedéalgunadelascausasdeabstenciónlegalmenteseñaladas.

No es preciso para que se aplique la oportuna sanción disciplinaria que hayaexistidopreviarecusación(SÁNCHEZMORÓN).

Sinembargo,encuantonoestánsujetosaresponsabilidaddisciplinaria,nopodráexigirseporlanoabstenciónalasautoridadespolíticas(PARADAVÁZQUEZ).

Elservidorpúblicoimplicadoquedaliberadodeestaresponsabilidadconlameraalegación de la causa de abstención, aunqueésta no sea aceptada por su superiorjerárquico(GONZÁLEZNAVARRO),encuyocasosetrasladaaéstelaresponsabilidadporsuintervención(PARADAVÁZQUEZ).

Noobstantesuestrictaconfiguracióncomoundeber,nodebeolvidarsequelaabstenciónesunderechodelfuncionario,encuantolepermitedesligarsedeaque-llossupuestosque,dadassusimplicacionespersonalesenelmismo,ledejanenunasituacióncomprometida(GONZÁLEZNAVARRO;ABUÍNFLORES).

Enelaspectoprocedimental, laabstenciónesunincidentequenosuspendelatramitacióndelprocedimiento(art.77LRJAPPAC).Lasustanciacióndelincidentevariarásegúnlaformaenqueseproduzcalaabstención.Puede,enprimerlugar,comoyasabemos,ponerseenmarchaporpropiavoluntaddelservidorpúblicoafectado.Entalcaso,éstedeberáponerenconocimientodesusuperiorinmediatoqueconsideraqueconcurreenélcausaderecusación,paraqueresuelvaloqueproceda(art.28.1LRJAPPAC).Cuandosetratedeunfuncionariolocal,darácuentaalPresidentedelaCorporaciónporescritoparaqueesteprevealasustituciónreglamentaria(art.183.1RealDecreto2568-1986,de28denoviembre,porelqueseapruebaelReglamentodeorganización,funcionamientoyrégimenjurídicodelasEntidadeslocales).


La LRJAPPAC no exige que la abstención se realice de forma determinada. Sibien se viene considerando que debe hacerse constar por escrito, para que quedeconstanciadeellaenelexpediente(PARADAVÁZQUEZ).Posiciónqueratificalanormativalegal,queexigesuformalizaciónenunescrito(art.183.1ROF).

Ensegundolugar,puedequeseaelsuperiorjerárquicodelservidorpúblicoafecta-doquienseapercibadelaconcurrenciadecausadeabstención,encuyocaso,ordenaráalmismo,motu propio,queseapartedelconocimientodeeseasunto,indicándolequeseabstengadetodaintervenciónenelexpediente(art.28.4LRJAPPAC).

Laconcurrenciadecausadeabstenciónesunacuestióndehecho,quedebeserprobada(ABUÍNFLORES).Porello,yapesardeloquepareceindicarladicciónliteraldelaley,parasudeclaraciónnobastaconalegarlacausaqueladetermina,sinoquedebesercomprobadasurealidad,acreditándolaenlacorrespondientepiezaseparadadeabstención(GONZÁLEZNAVARRO;GONZÁLEZJIMÉNEZ).

Comprobada lacausadeabstenciónsedesignaráa lapersonaquedebahacer-se cargo de las actuaciones y continuarlas en el lugar donde quedaron detenidas(GONZÁLEZNAVARRO;GONZÁLEZJIMÉNEZ).

Uno de los aspectos más problemáticos que plantea el régimen jurídico de laabstención,esladeterminacióndelasconsecuenciasderivadasdesunorealizacióncuandoesprecisa.Entalsentido,elartículo28.3LRJAPPACestablecequelaactua-cióndeautoridadesypersonalalserviciodelasAdministracionespúblicasenlosqueconcurranmotivosdeabstenciónnoimplicará,necesariamente,lainvalidezdelosactosenquehayanintervenido.

Estasoluciónhasidodadaporbuenaporladoctrina,quelaconsideralógica,porevidentes razones de economía procesal, en cuanto carecería de sentido eliminaractosperfectamenteválidos,basándoseensimplesdeficienciasformalescarentesdeincidenciarealenladecisión(PARADAVÁZQUEZ).

Sinobjetaraesavaloración,nodejamosdeseñalar,sinembargo,ladeficienciadelasoluciónlegislativaporsuinsuficiencia,quenodelimitasuficientementeanuestrojuicio,lossupuestosquesedebenbeneficiardeesasuertedeconservacióndevalidez.El artículo28.3LRJAPPACes, en tal sentido,unanormaclaramente incompleta,porqueolvidaprecisarcuandosevaaproducirelefectoinvalidante.

Dichacuestiónpuede,noobstante,entenderseresueltaporelartículo76LBRL,queestablecequelaactuacióndepersonaquedebióabstenerseconllevalainvalidezdelacto,cuandoesaintervenciónhayasidodeterminante.Sibien,estonoarreglamuchomáslacuestión,puesnoesfácildeterminarcuandolaaccióndeunsujetotienecarácterdeterminanteono.Estoprovoca,endefinitiva,quese tratedeunacuestiónquenoadmite resolucióngeneral, sinoquedebe ser examinadaencadacasoconcreto(PARADAVÁZQUEZ;MURILLODELACUEVA).Sibien,nospareceimprescindiblefijaralgunoscriteriosquepuedenoperarcomoguíaalrespecto.

Enprincipio,pareceevidentequeseráninválidoslosactosdictadosconvulneracióndelordenamientojurídico.Sibien,obviamente,elfactorinvalidanteenestecasonoeslaabstención,sinoelviciodelqueadoleceelacto.Elámbitodondeverdaderamenteestállamadoaoperarlafaltadeabstenciónes,portanto,eldeaquellosactosdictadossininfracciónlegal.


Entalessupuestos,debetenerseencuentalanaturalezaregladaodiscrecionaldelacto.Enelprimercaso,dadalaausenciademargenalgunodevaloración,lameraadecuacióndelactoalordenamientojurídicoessuficienteporsísolaparaprobarlafaltaderelevanciadelanoabstención.Sinembargo,tratándosedelejerciciodepo-testadesdecarácterdiscrecional,larelevanciadelaintervencióndebepresumirse.

Cabe, no obstante, mantener la validez del acto aún tratándose de potestadesdiscrecionales,cuandoelpesorealdelservidorpúblicoquedebióabstenersefueratannimio,quesepuedeconsiderarirrelevante.

Sibiendebeinterpretarseestaposibilidaddeformarestrictiva,manteniéndosesuvalideztansóloencasosexcepcionales,enlosquesedemuestrequesucontenidohubierapermanecidoinvariablesinosehubieraproducidolaintervencióndequiendebióabstenerse(GONZÁLEZNAVARRO).

Uncriteriorelevantequesepuedetenerencuentaentalescasos,comounindicio,eselnúmerodepersonasqueparticiparonenelejerciciodelapotestad(ABUÍNFLORES).

En cualquier caso, se debe considerar que hay intervención decisiva y, por lotanto,seproducelainvalidezdelacto,cuandosinlaintervencióndelapersonaquedebióabstenersenosehubieranobtenidovotossuficientesparatomarladecisión.ElTribunalSupremohafijadoladoctrinasiguiente:

“Sesuscitapueslacuestióndesilaintervencióndel(…)dePeñafielenlosacuerdosimpugnadoshasidoonodeterminantedesueficacia.

Elartículo47.3.j)de laLey7/1985 disponequeesnecesarioelvotofavorablede lamayoríaabsolutadelnúmerolegaldemiembrosdelaCorporaciónparalaadopcióndelosacuerdosdeseparacióndelserviciodelosfuncionariosdedichaCorporación.

En el supuesto enjuiciado el informe del Secretario del Ayuntamiento de Peñafielfechadoel19denoviembrede1993haceconstarquelaCorporaciónmunicipalestabaformadaportrecemiembros(folio88delexpediente).Porotraparte,tantoelacuerdosancionador, decidido por el Pleno en sesión de 24 de septiembre de 1993, como ladesestimacióndelrecursodereposición(acuerdoplenariode26denoviembrede1993)seadoptaronporsietevotosafavorycuatroabstenciones(folios78y90delexpediente).Ello determina que, si se prescinde del voto del (…), sobre el que pesaba el deber deabstención,nosehubieranconseguidomásqueseisvotosafavordelaimposicióndelasancióndeseparacióndelservicio,quenorepresentanlamayoríaabsolutadelnúmerolegaldelosmiembrosdelaCorporación,yaquedichonúmeroeseldetrece”(SentenciadelTribunalSupremode17denoviembrede2003.FJ.3).

e. RecusaciónEselmedioatravésdelcuallosinteresadospuedenhacerefectivoeldeberdeabsten-ción,cuandoéstenoescumplidovoluntariamenteporelservidorpúblico,obligándoleaapartarseforzosamentedelconocimientodelasuntoquelesinteresa.

Eladministradonocuentaconotravíaparahacerefectivoestedeber,pues,comoseñalaelTribunalSupremo,noexiste“laposibilidaddeiniciarunincidentedeabs-tenciónasolicituddelinteresadoenelprocedimiento(llámesepropuesta,peticiónoadvertencia)”(SentenciadelTribunalSupremodel30deenerodel2001.FJ3).


Sólopuedeninterponerlolosquetenganlaconsideracióndeinteresadosyunavezqueelprocedimientoyaestéiniciado(SentenciadelTribunalSupremode21defebrerode1998.FJ.7).

Estafacultadformapartedelderechoalatutelajudicialefectiva.Sepuedeplantearencualquiermomentode la tramitacióndelprocedimiento

(art.29.1LRJAPPAC),medianteinterposicióndeunescritoporpartedelinteresadoenelqueseexpresarálacausaocausasenlasquesefunde(art.29.2LRJAPPAC),anteelsuperiorjerárquicodelrecusado(PARADAVÁZQUEZ).

Larecusaciónesunincidentequesuspendeelcursodelprocedimiento(art.77LRJAPPAC).

Estoloconvierteenunmecanismoaptoparadarlugaramaniobrasdilatoriasdelaspartes,porloqueescriticablelafaltademedidasenlaLRJAPPACparaevitarque se pueda convertir en una vía para alargar indebidamente el procedimiento(GONZÁLEZNAVARRO).

Sutramitaciónaparecereguladaenelartículo29.3LRJAPPAC,segúnelcual,unavezplanteada,elinmediatosuperiorjerárquicopreguntaráalrecusado,dentrodeldíasiguiente,siconcurreenélesacausa.Entoncespuedensucederdoscosas:

1.Queadmitalacausa,encuyocasoelsuperioracordaráactoseguidosusustitu-ción,estoes,sinmástrámites(GONZÁLEZNAVARRO;GONZÁLEZJIMÉNEZ).

2.Sinolaadmite,elsuperiorresolveráenelplazode3días,traslosinformesycomprobacionesqueestimeoportunos.

Contra la resolución que resuelve la recusación no cabe recurso alguno, sinperjuiciodelaposibilidaddealegarlarecusaciónalinterponerelrecurso,adminis-trativoocontencioso-administrativo, segúnelcaso,contraelactoque termineelprocedimiento(art.29.5LRJAPPAC).

ElpropioTribunalSupremohaaclaradoqueestalimitaciónalaposibilidadderecursonoseprolongamásalládelavíaadministrativa,porque“unainterpreta-cióndelodispuestoenelartículo29.5delaLey30/1992quevayamásalládeloslímitesdelavíaadministrativa(…)noseríacompatibleconloestablecidoenlosartículos24.1y106delaConstitución”(SentenciadelTribunalSupremode23defebrerode1998.FJ.2).

Sisedecidelaprocedenciadelarecusaciónseacordarálasustitucióndelrecusadoenigualformaqueenloscasosdeabstención.

Laresoluciónlaadoptaelsuperiorjerárquicodelrecusado(art.29.3LRJAPPAC).EnlaAdministraciónlocal,cuandolarecusaciónsedirijaacualquiermiembrode

laCorporacióndecidiráelPresidente,ysiserefiereaésteelPleno(art.183.2ROF).Elhechodequefalteesesuperiorjerárquiconosupone,enningúncaso,que

pueda resolver la propia persona recusada, porque sería contrario a la necesa-ria imparcialidadquedebe seguir en la resolucióndel incidentede recusación(SentenciadelTribunalSupremode21deenerode2003.FJ.1-9).Así,cuandolarecusaciónsedirijacontraunMinistrodeberáresolverlaelConsejodeMinistros(GONZÁLEZNAVARRO).


F. Responsabilidad del titular de la competencia por la correcta tramitación del procedimientoComoyaseñalamosalestudiarelprincipiodeoficialidad, laAdministraciónestáobligadaarealizarporsísolatodoslostrámitesprecisosparalacorrectaresolucióndel procedimiento. Dicha obligación se traslada, como es lógico, a la autoridad ofuncionariopúblicotitulardelórganoqueostentelacorrespondientecompetenciaque,encuantoresponsabledelatramitación,debedarsolución,concaráctergene-ral,acualquierposibleobstáculoqueimpidaodificultesucumplimiento(art.41LRJAPPAC).Enparticular,pesasobreéleldeberdedarsatisfacciónalaobligaciónderesolverelprocedimientoenlosplazosestablecidos(art.42.7LRJAPPAC).

Complemento lógica de esa obligación es la responsabilidad del funcionariopor el incumplimiento de esta obligación, que constituye, en esencia, responsa-bilidaddisciplinaria (art. 42.7LRJAPPAC),peroquepuededar lugar tambiénaresponsabilidad de la Administración (art. 145.2 LRJAPPAC) o responsabilidadpenal(art.146LRJAPPAC).

Comonopodíaserdeotraforma,elciudadanocuentaconelderechoasolicitaralaAdministraciónqueexijaesaresponsabilidad(art.41.2LRJAPPAC).Constituyendoelejerciciodeestafacultadlapresentacióndeunaauténticasolicitud,ynodeunameradenuncia,queobligaalaAdministraciónaresolvery,encasodequeasínosehiciese,generaríalosefectospropiosdelsilencioadministrativo(SÁNCHEZMORÓN).

A tales efectos, el ciudadano cuenta con underecho a identificar a lapersonaresponsabledelatramitación(art.35.b)LRJAPPAC),queconstituyeunpresupuestológicodedichaexigencia,puesmalpodríaenotrocasopediresaresponsabilidad(SANTAMARÍAPASTOR).

�. Los interesados

Denominamosinteresadosalaspersonasqueintervienenactivamenteenunprocedi-mientoadministrativo.Es,portanto,unanociónmásestrictaqueladeadministrado,puestieneuncarácterestrictamenteprocedimental(VALENCIAVILA).

Adiferenciade laAdministraciónactuante,quees sujetonecesariodelproce-dimiento administrativo, el interesado es un sujeto de existencia eventual, puesexisten actuaciones de la Administración que carecen de transcendencia externa,determinando la inexistencia de administrados interesados. De esta forma, cabeperfectamentelaexistenciadeprocedimientosadministrativosenlosqueparticipeúnicamentelaAdministraciónactuante(MARTÍNMATEO).

Pueden tener la condición de interesados tanto los sujetos privados como lasAdministracionespúblicas(GONZÁLEZPÉREZ).

Paraqueestaspersonaspuedancomparecerenunprocedimientoadministrativodebendecumplirconunconjuntoderequisitossubjetivos,asaber,capacidadparaserparteydeobrar,legitimaciónyrepresentación,delosquedependelaposibilidaddeadoptaresaposiciónactivaenelproceso.Ocasionandolafaltadeconcurrenciade


losmismossuexclusióndelprocedimientoadministrativo,sinnecesidaddeentraraexaminarlascuestionesdefondoplanteadasenelmismo.AsíloafirmaelTribunalSupremo,quehafijadolasiguientedoctrina:

La“comparecenciaenelprocedimientoadministrativo,aligualqueocurreeneljudicial,exigelaconcurrenciadeunosrequisitosyformalidadesreferidosalacapa-cidaddeobrarantelaAdministración,legitimaciónparaactuarcomointeresados,intervenciónpormedioderepresentantesenloscasosyformaestablecida,(…)cuyoexamenhabrádeserprevioaldecualquierotrapeticiónqueseformule,puesnegadalapersonaciónenelprocedimientoadministrativoresultaimprocedenteladecisiónsobreotraspretensionesquesolamentepuedenserejercitadasporquieneshansidotenidoscomopartes enelmismo” (AutodelTribunalSupremode25deabrilde1990.FJ.1).

Debemos,pues,examinardeformadetalladacadaunodeestoselementos.Convieneadvertir,noobstante,antesdeentrarendichacuestión,queesdoc-

trinajurisprudencialque,envirtuddelprincipiogeneraldelDerechoqueprohíbeircontra losactospropios,“reconocidaspor laAdministraciónenlavíaprevia laplenacapacidad,ladebidarepresentaciónylalegitimacióndelaentidadrecurrente,no cabe oponer por la representación procesal de aquella su falta en el proceso”(SentenciadelTribunalSupremode2dejuliode1994.FJ.2).LoquesuponequeelreconocimientoporlaAdministracióndelcumplimientodeestosrequisitosenvíaadministrativa,levincularáenlavíacontencioso-administrativa.

�. Capacidad jurídica

Tradicionalmente se ha considerado en nuestro Derecho que no es preciso dife-renciarentrecapacidadjurídicaycapacidaddeobrarenelámbitoadministrativo.Lospartidariosdeestatesistiendenaconsiderarqueambascapacidadesvienenaidentificarse,encuanto,normalmente,sepermiteelejerciciodelosderechosatodosaquellosaquienessereconoceaptitudparatrabarlasrelacionesjurídicasdelasqueestosderechossurgen(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).Sibiendichatesishasidorebatidaporotrosectordeladoctrina,quepostulalanecesi-dadderealizardichadistinción(GONZÁLEZPÉREZ).

Comoessabido,porcapacidadjurídicadebemosentenderlaaptitudparasertitulardederechosyobligaciones.Posiciónqueostentan,comoreglageneral,quieneslatienenconarregloalDerechocivil,estoes,laspersonasjurídicasylaspersonasfísicas.

Debiéndoseañadiraellosalosgruposdeafectados,lasunionessinpersonalidadopatrimonios independientesoautónomoscuando laLeyasí lodeclare expresa-mente(art.18LJ).

�. Capacidad de obrar

EslaaptitudparapoderactuarválidamenteenDerecho.Loquesuponequequienescarezcandeella,tendránqueactuaratravésdeaquéllaspersonasalasque,segúnlanormativaaplicable,lescorrespondasuplirdichaincapacidad.


Elartículo30LRJAPPACestablecequetienencapacidaddeobrar:1.Quieneslatienenconformealasreglasciviles.2.Losmenoresdeedadparaelejercicioydefensadeaquéllosdesusderechose

interesescuyaactuaciónestépermitidaporelordenamientojurídico-administrativosinlaasistenciadelapersonaqueejerzalapatriapotestad,tutelaocuratela.

Estaampliacióndecapacidadalmenordebeentenderse justificadaenel anti-formalismopropiodelDerechoadministrativo,queparecechocarconlanegacióndecapacidadalosmenoresparaejercerdirectamenteaquellosderechosqueelor-denamiento jurídico-administrativo crea a su favor (PAREJO ALFONSO; PIÑARMAÑASyMORENOMOLINA).

Noesposiblerealizarunadelimitaciónapriorísticadelossupuestosalosquedebeextenderseesaampliacióndecapacidad(RIVEROGONZÁLEZ).Sibiensiesposibledelimitaralgunossupuestosgenéricosquedebenquedarexcluidosdedichaposibilidad.

Enprimer lugar,debedarseúnicamentepara losderechose interesesque sonfavorablesalmenor,quedandofueratodosaquellossupuestosenquesuactuaciónautónomapuedasuponerleunperjuicio(PARADAVÁZQUEZ).

Ensegundo lugar,elpropioartículo30LRJAPPACexcluyedeestaampliacióndecapacidadalosmenoresincapacitados,cuandolaextensióndelaincapacitaciónafectealejercicioydefensadelosderechosointeresesdequesetrate.

Igualmentedebenexcluirse,aunque la leyno lodiga,aquellosmenoresdetancortaedadqueenlaprácticasuponeunaincapacitaciónpararealizarlaactuacióndelaquesetrate.

Fueradeestoscasos,parecequedebeentendersequeelartículo30LRJAPPACotorgacapacidadalmenorsalvoqueunanormaestablezcalocontrario(GONZÁLEZPÉREZ).

Estereconocimientodecapacidaddeobrarnoimpidequelaresponsabilidadenquelosmenorespuedanincurrirsetraslade,normalmente,asuspadresotutores,encuantodicharesponsabilidadsólopuedehacerseefectivaapartirdeunasfacultadesdedisposiciónenelordenpatrimonialdelasquelosmenores,enprincipio,carecen(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

A lacapacidaddeobrardelmenorsedebeañadir laobligacióndeseroídoenlosprocedimientosadministrativosquefijalaLeyOrgánica1/1996,de15deenero,deProtecciónJurídicadelMenor,deModificaciónParcialdelCódigoCivilydelaLeydeEnjuiciamientoCivil,queestablecequeelmenortienederechoaseroídoencualquierprocedimientoadministrativoenqueestédirectamenteimplicadoyqueconduzca a una decisión que afecte a su esfera personal, familiar o social. Podráejercitarestederechoporsímismooa travésde lapersonaquedesigneparaquelerepresente,cuandotengasuficientejuicio.Cuandonoseaposibleonoconvengaalinterésdelmenor,podráconocersesuopiniónpormediodesusrepresentanteslegales,siemprequenoseanparteinteresadanitenganinteresescontrapuestosalosdelmenor,oatravésdeotraspersonasqueporsuprofesiónorelacióndeespecialconfianzaconélpuedantransmitirlaobjetivamente.Ladenegacióndesusolicituddeseroídodirectamenteopormediodepersonaquelerepresente,serámotivadaycomunicadaalMinisterioFiscalyalpropiomenor.


�. LegitimaciónLacapacidadparaparticiparactivamenteenunprocedimientoconcreto,adquiriendoenéllacondicióndeinteresado,exigecumplirconelrequisitodelalegitimación.Seentiendeportal laaptitudparaformarpartedeunprocedimientooprocesodeterminado.Constituyeunaespecialrelaciónconelobjetodelprocedimiento,quesetraduce,comoreglageneral,enostentaruninteréspropioenelmismo.Asílohaindicadolajurisprudencia,quehafijadolasiguientedoctrina:

El “concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legiti-mación«adprocessum»y la legitimación«adcausam».Consiste laprimeraen lafacultaddepromoverlaactividaddelórganodecisorio,esdecir,laaptitudgenéricade ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica opersonalidad,porquetodapersona,porelhechodeserlo,es titulardederechosyobligacionesypuedeverseennecesidaddedefenderlos».

Perodistintade laanteriores la legitimación«adcausam»que,de formamásconcreta, serefierea laaptitudparaserparteenunprocesodeterminado, loquesignificaquedependedelapretensiónprocesalqueejerciteelactoro,comodicelasentenciaantescitada,consisteenlalegitimaciónpropiamentedichae«implicaunarelaciónespecialentreunapersonayunasituaciónjurídicaenlitigio,porvirtuddelacualesesapersonalaquesegúnlaLeydebeactuarcomoactorodemandadoenesepleito»”(SentenciadelTribunalSupremode19dediciembrede2007.FJ.3).

Sibien,concarácterexcepcional,elordenamientoadministrativoreconocelegi-timaciónapersonasquenoseencuentranenesasituacióndeespecialrelaciónconelobjetodelprocedimiento,supuestoenelquehablamosdelreconocimientodeacciónpública.Asíocurre,porejemplo,enelámbitourbanístico,enelqueelartículo4.f)de laLey8/2007,de28demayo,desuelo,reconocea losciudadanoselderechoaejercer“laacciónpúblicaparahacerrespetarlasdeterminacionesdelaordenaciónterritorialyurbanística,asícomolasdecisionesresultantesdelosprocedimientosdeevaluaciónambientaldelosinstrumentosquelascontienenydelosproyectosparasuejecución,enlostérminosdispuestosporsulegislaciónreguladora”.

Fueradelossupuestosexcepcionalesdeacciónpública,paraquesedeesaespecialrelaciónqueotorgalalegitimación,esprecisosertitulardeunderechosubjetivoointeréslegítimoquevayaaverseafectadoporlaresoluciónquesedicteenelproce-dimientodequesetrate(art.31LRJAPPAC).

Unsectordeladoctrinahanegadolaimportanciadeladistinciónentrederechosubjetivoe interés legítimo,considerandoque sondoscategoríasconfusas,difícil-mentedeslindables,yquedeberíanserequiparadasporexigenciasdelatutelajudicialefectiva (BAÑO LEÓN), lo cierto es que a una y otra categoría de legitimados seasocianconsecuenciasjurídicasdiferentes,porloquesiguesiendoprecisodelimitarunoyotroconcepto.

Lostitularesdederechossubjetivosseráninteresadosentodocaso,porelmerohechodesertitularesdeesosderechosafectados.Tantosiellosmismoshanpromo-vido ese procedimiento (art. 31.a) LRJAPPAC); como cuando no hayan realizadoningunaactuacióndepromociónopersonaciónenéste(art.31.b)LRJAPPAC).


Frente a ello, los titulares de intereses legítimos sólo adquieren la condiciónde interesadoscuandoellosmismoshanpromovidoeseprocedimiento(art.31.a)LRJAPPAC);ocuando,sinhaberiniciadoelprocedimiento,sepersonenenelproce-dimientoentantonohayarecaídoresolucióndefinitiva(art.31.c)LRJAPPAC).

De tal forma que la titularidad de un interés legítimo otorga únicamente laposibilidaddeadquirirlacondicióndeinteresado,peronolapropiacondicióndeinteresado,quesóloseadquirirácuandoeltitulardeeseinteréspromuevaelproce-dimientoosepersoneenelmismo(SentenciadelTribunalSupremode10demarzode1999.FJ.3.SentenciadelTribunalSupremode4deoctubrede1999.FJ.4).

La cuestión reside, entonces, en determinar cuando nos encontramos ante underechosubjetivoycuandoanteuninteréslegítimo.

No hay una noción particular de derecho subjetivo para el Derecho adminis-trativo,se tratadelmismoconceptoquerigeconcaráctergeneralen la teoríadelDerecho,estoes,elpoderparaexigirelcumplimientodeunaprestaciónconinde-pendenciadesucontenidoydesutítulo(GARCÍADEENTERRÍAyFENÁNDEZRODRÍGUEZ; PARADA VÁZQUEZ; PAREJO ALFONSO; PIÑAR MAÑAS yMORENOMOLINA).

Esunanocióntotalmenteindependientedelprocedimiento(VALENCIAVILA),elderechosubjetivoesperceptibleyexistepreviamenteaqueseproduzcalaaltera-cióndelalegalidadquedalugaralprocedimiento.

Por lo demás, estos derechos pueden ser de diferente naturaleza. Pudiéndosedistinguir,almenos,tressupuestostípicosdederechossubjetivos,queelciudadanopuedeostentarfrentealaAdministración:a)derechosdenaturalezapatrimonial,bienobligacional (contractual, extracontractualo legal)o real;b)derechoscrea-dos o reconocidos por actos administrativos singulares (concesión, autorización,etc.); c) Situaciones de libertad individual articuladas como derechos subjetivos(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ;MORENOMOLINAyDOMÍNGUEZALONSO).

La titularidad de un derecho subjetivo otorga legitimación no sólo cuando elprocedimientodeque se tratepretendedirectamenteafectar a éste, sino tambiénenlossupuestosenlosque,sintenerdichopropósito,indirectamenteproduceesaafectación(GONZÁLEZPÉREZ).

En algunos procedimientos lo que se discute es la propia existencia del dere-chosubjetivo.Entalescasos,bastaráparaestarlegitimadoconserlapersonaalaque le correspondería la titularidad del derecho si éste finalmente se reconociera(GONZÁLEZPÉREZ).

Encuantoalinteréslegítimo,sedesignacontalnombrealatitularidaddeunaposición propia de cualquier naturaleza que puede verse afectada, ya sea positivaonegativamente,porlaresoluciónquesedicteenelprocedimiento.Detalformaqueeltitulardeeseinterésquedaenposiciónparticularrespectoalprocedimientodequesetrate,puesaconsecuenciadeélpodríaobienevitarunperjuicio,obienobtenerunbeneficio(PAREJOALFONSO;SÁNCHEZMORÓN).

Segunda parte 1�1

Así lo ratifica la jurisprudencia, que ha señalado que “el concepto de interéslegítimo(…)equivalealatitularidadpotencialdeunaposicióndeventajaodeunautilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaríade prosperar ésta” (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2007.FJ.3);oqueportal“debereputarsetodasituaciónjurídicaindividualizada,carac-terizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respectode las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones conlaAdministraciónpública,ydotada,porotro,deconsistenciay lógica jurídico-administrativaspropias,independientesdesuconexiónoderivaciónconverdaderosderechossubjetivos”(SentenciadelTribunalSupremode8deabrilde1994.FJ.4).

Es esta posición peculiar la que justifica la necesidad de permitir a su titularparticiparactivamenteenelprocedimiento,adquiriendolacondicióndeinteresado,afindequepuedadefenderlamismadeformaadecuada.

Elinteréslegítimovienesiemprevinculadoaunsupuestoparticular,haciendoquesuexistenciadebaserexaminadasiempredesdeelcasoconcreto.Noexisteinte-réslegítimoenabstracto(SÁNCHEZMORÓN).

El derecho a la tutela judicial efectiva exige que dicho juicio sea realizado deacuerdoauncriterioamplio,comprendiendotantolaposibilidaddeobtenercual-quier beneficio, como la de evitar cualquier perjuicio (SANTAMARÍA PASTOR;SÁNCHEZ MORÓN). Así lo ratifica el propio Tribunal Constitucional, que hasentadolasiguientedoctrina:

Al“concederelartículo24.1CEelderechoalatutelajudicialatodaslaspersonasque sean titulares de derechos e intereses legítimos está imponiendo a los Jueces yTribunaleslaobligacióndeinterpretarconamplitudlasfórmulasquelasleyesproce-salesutilicenenordenalaatribucióndelegitimaciónactivaparaaccederalosprocesosjudicialesy, entreellas, lade“interésdirecto”que se contieneenel artículo28.1.a)LJCA”(SentenciadelTribunalConstitucionalde23demayode1990.FJ.2).

No se incluyen dentro de este concepto los intereses puramente hipotéticos.ComoseñalaelTribunalSupremo,solohayinteréslegítimocuandola“resoluciónadministrativaojurisdiccionaladictarharepercutidoopuederepercutir,directaoindirectamente,perodeunmodoefectivoyacreditado,esdecir,nomeramentehipotético,potencialyfuturo,enlacorrespondienteesferajurídicadequienseper-sona”(SentenciadelTribunalSupremode8deabrilde1994.FJ.4).

Alcanzainclusoainteresespuramentemorales(SentenciadelTribunalSupremode8deabrilde1994.FJ.4),comoporejemplo,elhonordelarazajudía(SentenciadelTribunalConstitucionalde11denoviembrede1991.FJ.3-5).Peronoincluyeelsimpleinterésenelcumplimientodelalegalidad(SentenciadelTribunalSupremode22denoviembrede1996.FJ.3).

No existe interés legítimo cuando se actúa con abuso de derecho o fraude deley procesal.Así,por ejemplo, no se puede considerar como titular de un interéslegítimoa lapersonaque sededicaa impugnar sistemáticamente toda resoluciónqueespublicadaenelBoletínOficialdelEstado(SentenciadelTribunalSupremode14deabrilde1997).


Se reconoce también la legitimación por la titularidad de intereses legítimoscolectivos(art.31.a)y31.c)LRJAPPAC).Loquesuponequepuedenestartambiénle-gitimadaslasasociacionesyorganizacionesrepresentativasdeintereseseconómicosysociales,queseantitularesdeintereseslegítimoscolectivosenlostérminosquelaleyreconozca(art.31.2LRJAPPAC).

Sibienostentanesa legitimaciónúnicamente en los términosqueestablezcala ley. Una parte de la doctrina ha propugnado que debe exigirse ese reconoci-mientolegaldeformaf lexible,entendiendoque,enaquellossupuestosenquelosciudadanoshaganusolegaldelderechodeasociaciónparaladefensadedetermi-nadosderechosespecíficos,estaríanlegitimadosparaladefensadeesosintereses(RIVEROGONZÁLEZ).

Sin embargo, la jurisprudencia ha negado en algunos casos legitimación a lasasociacionesyorganizacionesalasquelaleynohaatribuidolarepresentacióndelosinteresescolectivosdequesetrate:

“JusticiayLeyes,efectivamente,elfrutodelejercicioporunosciudadanosdelderechofundamentalquereconoceelartículo22delaConstitución.Setratadeunaasociaciónvoluntariaquenotieneatribuidalarepresentaciónydefensadeinteresescolectivos.(…)

Yelcriteriode la segunda,dictadaenel recurso449/1997,noes trasladableaestecasoyaquesepronunciasobrelaimpugnaciónporunaasociaciónjudicial,JuecesparalaDemocracia,delnombramientodelPresidentedeunaAudienciaProvincial.Puesbien,lasasociacionesprofesionalesdeJuecesyMagistradosgozandelreconocimientoexpresoporpartedelaConstitución(ensuartículo127.1)ydelaLeyOrgánicadelPoderJudicial(ensuartículo401).Reconocimientoqueimplicaeldesuaptitudparadefenderlosinte-resesprofesionalesdesusmiembrosconlasconsecuenciascorrespondientesenmateriade legitimación desde el momento en que el Tribunal Supremo ha entendido que eseinterésprofesionalcomprende“elmarcooestatutojurídicobásicoqueregulalafunciónprofesionalqueejercitanlosasociados”(Sentenciade31demayode1994).

Obviamente, una asociación voluntaria como Justicia y Ley no se encuentra en lamismaposición”(SentenciadelTribunalSupremode5denoviembrede2007.FJ.4).

Se trata, sin duda, de un reconocimiento cicatero y claramente insuficiente(MORENOMOLINA;DOMÍNGUEZALONSO).

Algunosautoresdefiendenlaconsideracióndelosintereseslegítimoscomountipoespecialdederechossubjetivos(derechossubjetivosreaccionales).ParaestalíneadoctrinalesfrecuentelaexistenciaenelDerechoadministrativodesituacionesquenosonreconduciblesalosderechossubjetivosclásicos,encuantonoexisteunasituaciónpreviaconstituidaydiferenciadaquequedebajolaprotecciónjurídica,comoocurreenelderechosubjetivotradicional,sinounameraobligacióndelaAdministraciónde actuar conforme a la legalidad. En dichas situaciones, sin embargo, tambiénrequiere el ciudadano de protección jurídica, dado que el incumplimiento de esaobligaciónporpartedelsujetopúblicopuedeafectarasunúcleodeintereses,bienproduciéndoleunperjuiciooimpidiéndoleobtenerunbeneficio.Loqueconduce,ensuopinión,alanecesidaddereconocerunauténticoderechosubjetivoreaccional,quenopuedeconfundirseconelmeroderechoaactuarendefensadelalegalidad,


comoocurreenloscasosexcepcionalesenquesereconoceacciónpública,yaquesólootorgalegitimacióncuandoesaactuaciónescontrariaalosinteresespropiosdelafectado(GARCÍADEENTERRÍA;FERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Esta tesis ha recibido el visto bueno de un sector importante de la doctrina(GONZÁLEZNAVARRO),perotambiénlacríticadealgunossectoresdoctrinales,quehannegadolaposibilidaddereducirlanocióndeinteréslegítimoaladederechoreaccional(MORELLOCAÑA).

En nuestra opinión, debe adoptarse una posición más matizada, siguiendo elcriteriodeaquellosquediferencianelinteréslegítimodelasposibilidadesdedefensaprocedimentalqueotorgaéste,queesaloqueensentidoestrictodebedesignarsecomo“derechoreaccional”(SÁNCHEZMORÓN).

En todo caso, corresponde la prueba de la legitimación a quién la alega(VALENCIAVILA).

Ladenegacióndelalegitimaciónenvíaadministrativaesunactodetrámitecua-lificado,queimpidelacontinuacióndelprocedimiento,porloqueserásusceptibledeimpugnaciónseparada(art.107.1LRJAPPAC).

Encualquiercaso,dichadenegaciónconstituyeunacuestióndeDerechoordi-nario(RIVEROGONZÁLEZ),pues,comoseñalaelTribunalConstitucional,“laindefensiónhadeserentendidacomounalimitacióndelosmediosdedefensapro-ducidaporunaindebidaactuacióndelosórganosjudiciales,porloquenopuedeseralegadoel artículo24.1CE frenteaactuacionesde laAdministración.SegúncriterioreiteradodeesteTribunal,lasinfraccionescometidasenelprocedimientoadministrativo tienenquesercorregidasenvía judicialyplanteadasante losór-ganosjudicialesyresueltasmotivadamenteporéstos,enunouotrosentido,peronooriginanindefensiónquepuedasituarseenelartículo24.1CE”(SentenciadelTribunalConstitucionalde4denoviembrede1997.FJ.3).

Sibien,loscriteriosdelegitimacióndebenserinterpretadosenlavíaadminis-trativaenlosmismostérminosqueenlavíajudicial,pues,comoapuntaelTribunalSupremo,elinteréslegítimo“nopuedequedarlimitadoexclusivamentealasfasesdeamparoconstitucional(art.162.1.b)CE)odelrecursoContencioso-administrativo(arts.28.1.a)LJy6Ley62/78),sinoqueesaplicabletambiénalavíaadministrativaprevia,queespresupuesto“sinequanon”de la jurisdiccionaly, en sucaso,de laconstitucional,pues,denoaceptarsedichocriterioamplioyextensivo,larestrictivainterpretación de la legitimación en esa vía administrativa en la que se recaba lainicialtutelageneraldelasexpectativasindividualesharíainoperanteeimpediríalaamplituddelalegitimaciónactivaconlaqueelartículo24.1CEhaconfiguradola defensa de las mismas tanto por medio del recurso de amparo constitucionalcomodelrecursoContencioso-administrativoengeneral”(SentenciadelTribunalSupremode8deabrilde1994.FJ.4).

Quiéncarecedelegitimidadenlostérminosvistosnopuedealcanzarlacondicióndeinteresado.Debedestacarse,enparticular,quenoesinteresadoeldenuncianteporelmerohechodeserlo.Detalformaquelasimpleinterposicióndeunadenuncia


noloconvierteeninteresado,condiciónquealcanzarátansólocuandoostentelegi-timaciónenlostérminosantesvistos.

Loquesuponequeeldenuncianteporelmerohechodeserlonotienederechoalprocedimiento,ynopuedeimpugnarladecisióndearchivarlasactuaciones,nipue-derecurrirelactoterminaldelprocedimientosiéstesetramitayresuelve(SentenciadelTribunalSupremode23dejuniode1987.FJ.4).

Elartículo34LRJAPPACestableceque,sidurante la instruccióndeunproce-dimientoquenohayatenidopublicidadenformalegal,seadviertelaexistenciadepersonasqueseantitularesdederechosointereseslegítimosydirectoscuyaidenti-ficaciónresultedelexpedienteyquepuedanresultarafectadosporlaresoluciónquesedicte,secomunicaráadichaspersonaslatramitacióndelprocedimiento.

Se trata de una medida que pretende asegurar que las personas que puedanverseafectadasporlaresoluciónquesedicteenelprocedimiento,vanaenterarsedelhechodesuiniciación,afindequepuedancomparecerenelmismosilocon-sideranpreciso.

Con ello se sirve a una doble finalidad. Por un lado, se atiende al derecho dedefensade laspersonas legitimadas, a lasque sedaposibilidaddedefenderdebi-damente su posición. Por otro, a las exigencias del interés público, que quedaráindiscutiblementemejorservidosial tomarse lasdecisionespúblicas se tienenencuentatodoslosinteresesafectadosporlamisma.

Dadaquelafinalidaddeestepreceptoes,comoacabamosdever,lameracomu-nicaciónalaspersonasafectadasdelainiciacióndelprocedimiento,afindequesiloconsideranprecisosepersonenenelprocedimiento,sepuedeinferir,claramente,quelarealizacióndeestacomunicaciónnoconvierteaquieneslarecibenenintere-sados(GONZÁLEZPÉREZ).

DeladiccióndelapropialeysepuedeinferirconclaridadquelacargaderealizaresacomunicaciónrecaesobrelapropiaAdministración,quelatendráquerealizarde oficio, como una manifestación más del principio de oficialidad (VALENCIAVILA).Sibienlosinteresadosenunprocedimientoqueconozcandatosquepermi-tanidentificaraotrosinteresadosquenohayancomparecidoenéltieneneldeberdeproporcionárselosalaAdministraciónactuante(art.39.2LRJAPPAC).

Estaexigenciaserefieretansóloalossupuestosenquenosehayadadoalprocedi-mientopublicidadenformalegal.Noción,ennuestraopinión,pococlara,quealgúnsectordeladoctrinaentiendecomolanocelebracióndeuntrámitedeinformaciónpública(GONZÁLEZPÉREZ).Peroque,encualquiercaso,sedeberíatenerpornopuesta,dadoquedichapublicidadnoparecequejustifiquelanollamadaalprocedi-mientodepersonaslegitimadas,queestánidentificadasporlaAdministracióncomotales(RIVEROGONZÁLEZ).

Elámbitosubjetivoafectadoporesacomunicaciónhasidodiscutido,encuantocomprendea todos los titularesdederechossubjetivosafectados,peronoa todoslostitularesdeintereseslegítimos,sinotansóloalostitularesdeinteresesdirectos.Soluciónqueharecibidolacríticadegranpartedeladoctrina,quelaconsiderancontraria al derecho a la tutela judicial efectiva que, en su opinión, demandaría


suextensióna todos los titularesde intereses legítimosconocidos(BAÑOLEÓN;MORENOMOLINAyDOMÍNGUEZALONSO).

Dichacrítica, sinembargo,nonosparececertera.Esde todopunto imposibleque la Administración tenga que estar pendiente para cada concreta actuaciónque realice de todas las posibles repercusiones que pueda conllevar su acción, loque convertiría la tramitación de los procedimientos en una empresa imposible(RIVERO GONZÁLEZ; VALENCIA VILA). La obligación de comunicación de laAdministración, anuestro juicio, queda limitada al diligente aviso a laspersonasafectadasqueseencuentranenunasituacióndeinteréscualificada,quesedefine,enesencia,porgenerarparalaAdministraciónunaobligacióndenoagresiónilegaladichosintereses.

Asíloratificalajurisprudencia,quehadefinidoeseinterésdirectocomoaquel“quetienenaquellaspersonasque,porlasituaciónobjetivaenqueseencuentran,porunacircunstanciadecarácterpersonaloporserlosdestinatariosdeunaregulaciónsectorial, sontitularesdeun interéspropio,distintodelde losdemásciudadanoso administrados y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con elordenamientojurídicocuando,conmotivodelapersecucióndesuspropiosfinesgenerales,incidanenelámbitodeesesuinteréspropio,aunquelaactuacióndequesetratenolesocasione,enconcreto,unbeneficiooservicioinmediato”(SentenciadelTribunalSupremode8deabrilde1994.FJ.4).

La redacción del precepto exige que los titulares de esos derechos o interesesaparezcanidentificadosenelexpediente.Sibien,estaexigenciadeberíaserexigibletan sólo a los titulares de intereses legítimos, pero no a los titulares de derechossubjetivos(RIVEROGONZÁLEZ).

Igualmente,nosedebeentenderliteralmentelareferenciaalafasedeinstrucción,entendiéndoselaobligacióndelaAdministraciónderealizaresacomunicaciónencua-lesquierafasequeseencuentreelproceso(VALENCIAVILA;RIVEROGONZÁLEZ).

En cuanto a la forma de esta comunicación, no plantea peculiaridades, sellevaráacaboconformealasnormasgeneralesqueregulanlanotificación,yenelmismomomentoenqueseconozcalaexistenciadeunapersonaendichasituación(GONZÁLEZPÉREZ).

Nosehadadounarespuestaunánimealasconsecuenciasderivadasdelincumpli-mientodedichotrámite.Paraalgunosdebedistinguirsesegúndichaomisiónprivetotalmentealciudadanoafectadodelaposibilidaddeparticiparenelprocedimiento,en cuyo caso se producirá la nulidad de pleno derecho, por prescindir totalmentedel procedimiento legalmente establecido (art. 62.1.e) LRJAPPAC); o bien tan sólogenereindefensión,porprivarletansólodelaposibilidadderealizaralgunostrámites(GONZÁLEZPÉREZ;RIVEROGONZÁLEZ).

Paraotros,sinembargo,deformamáscorrecta,ennuestraopinión,seríaapli-cableelviciodeanulabilidadpordefectodeformadelartículo63.2LRJAPPAC,porloquesólodeterminaránlanulidaddelactocuandogenereindefensión(MORENOMOLINAyDOMÍNGUEZALONSO).


Afindeevitarqueeseefectoseproduzca,cuandoestacomunicaciónserealiceconposterioridadalainiciacióndelprocedimiento,ycuandoyasehubierarealizadountrámiterelevante,debedarselaposibilidadalnuevointeresadoderealizardichotrámite,afindeevitarunaindefensión,quegeneraríalainvalidezdelprocedimiento(GONZÁLEZPÉREZ).

Encualquiercaso,entendemos,paraquelaomisióndeestacomunicacióntengaefectoinvalidante,debeentenderseprecisoquehayasidolacausaquehaocasionadorealmentelanoasistenciaalprocedimiento.Noproduciéndosedichoefectosieseposibleinteresadohubieratenidoconocimientoporotrasvíasdelacelebracióndeeseprocedimiento(VALENCIAVILA).

Enparticular,nogeneraráeseefectoinvalidanteenelcasodequemaliciosamentelapersonalegitimadanosepersoneenelprocedimientodelquetengaconocimien-to,paraalegarenvíaderecurso la faltadecomunicación(SentenciadelTribunalConstitucionalde15dejuliode1988.FJ.2).

La persona legitimada podrá personarse en el procedimiento adquiriendo lacondicióndeinteresadohastaquenohayarecaídoresolucióndefinitiva(art.31.1.c)LRJAPPAC).Detalformaquesóloquedacerradalaposibilidaddepersonarsecuan-dosedicteresoluciónqueresuelvasobreelfondodelasunto,oresoluciónquedeclaresuterminaciónanormalporprescripción,desistimiento,caducidad,renuncia,ter-minación convencional o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento.Sinperjuicio,obviamente,depersonarseenelprocedimientoderecursoencasodequeseentableéste(GONZÁLEZPÉREZ).

Cuandolapersonaciónseproduzcaconposterioridadaliniciodelprocedimien-to,sedebepermitiralinteresadoparticiparenlasfasesdelmismoposterioresasupersonación, pero no en las ya concluidas. Si bien la preclusión procesal se debeaplicarconmenorrigorenelprocedimientoadministrativoqueenelprocesojudi-cial,detalformaque,aunqueyasehayarealizadoeltrámitedeaudiencia,sinosehadictadopropuestaderesolución,debenadmitirselasalegacionesdelpersonadoydebentenerseéstasencuenta,sinperjuiciodequeseguardenlasexigenciasdelprincipiodecontradicción(GONZÁLEZPÉREZ).

Elartículo31.3LRJAPPACestableceque,cuandolacondicióndeinteresadosederivedealgunarelaciónjurídicatransmisible,elderechohabientesucederáentalcondicióncualquieraqueseaelestadodelprocedimiento.

Debiéndosetenerencuentaqueestatransmisiónoperatansólocuandosetratederelacionesjurídicastransmisibles,excluyendoeseefectorespectoalosprocedimien-tossancionadoresyaquellosenlosquesehayatenidoencuentalascaracterísticaspersonalesdelinteresado(RIVEROGONZÁLEZ).

Enlossupuestosdetransmisiónmortis causa,tampocoseproducelatransmisiónendossupuestos:a)cuandolasituacióntrasmitidatengauncarácterpersonalísimo;b)cuandolamuertedelapersonafísicadetermineunadesapariciónsobrevenidadelobjetodelprocedimiento(GONZÁLEZPÉREZ).


�. Representación y defensa de los interesados

Adiferenciadeloqueocurreenlosprocesosjudiciales,enelprocedimientoadmi-nistrativonoseexige,comoreglageneral,asistencialetradaalguna.Estaexencióndepostulaciónseextiendetantoalaactuacióncomointeresadoenunprocedimiento,comoalaactuaciónenvíaderecurso.

Posiciónquemerece,sinduda,unjuiciofavorable,puesliberaaladministradodeunaconsiderablecargaeconómica,facilitandoasíladefensaporpartedelciudadanodesusderechos,especialmentedeaquellascuestionesdepequeñacuantíaque,enotrocaso,másqueprobablementenoseríanplanteadosporeladministrado,pornoasumirloscostesqueimplicaríasudefensajurídica.

Cuestióndistintaesque,comosugiereunapartedeladoctrina,dichareglade-bieraquebrarpara losprocedimientos sancionadoresde losquepuedanderivarseresponsabilidadespenales(PARADAVÁZQUEZ).

Encualquiercaso,estaexclusióndelapostulaciónesunameraposibilidad,quenoimpide,comoesobvio,quelosinteresadospuedanactuarasesoradosorepresen-tadosporprofesionalesjurídicossiemprequeloconsiderenoportuno.Asíloestableceelartículo85LRJAPPAC,respectoalasesoramientoprofesional,señalandoquelos“interesadospodrán,entodocaso,actuarasistidosdeasesorcuandoloconsiderenconveniente en defensa de sus intereses”; y el artículo 32.1 LRJAPPAC respecto ala representación, indicando que los “interesados con capacidad de obrar podránactuarpormedioderepresentante”.

Cuandodecidanactuaratravésdeunrepresentanteseentenderánconéstelasac-tuaciones,salvomanifestaciónexpresaencontradelinteresado(art.32.1LRJAPPAC).SibienestonosuponequelaAdministracióntengalafacultaddeconsiderarcomorepresentantedeladministradoaquienlohasidoenotroprocedimientodiferente(SentenciadelTribunalSupremode29deenerode2001.FJ.2).

Estapresunciónderepresentación,además,nodebeadmitirsecuandosetratedeactuacionesquepuedanperjudicaralrepresentadoopuedansuponerquesedenaconocerdatosreservadoscuyadivulgaciónpudieraocasionarunperjuicioalintere-sado(GONZÁLEZPÉREZ).

Laleynolimitalasposibilidadesdeejercercomorepresentanteadeterminadosprofesionales,sinoquepermitequepuedaactuarcomotalcualquierpersona,conelúnicorequisitodequeestédotadadecapacidaddeobrar(art.32.2LRJAPPAC).

En lo que se refiere a la forma de acreditar la representación. El artículo 32.3LRJAPPAC la presume para los actos y gestiones de mero trámite. No aclara, sinembargo,laleyquedebemosentenderpor“actosygestionesdemerotrámite”.Paraunsectordeladoctrinasedebeentenderportalestodosaquellosparalosquenoseexigeexpresamentelaacreditación(GONZÁLEZPÉREZ;SÁNCHEZMORÓN).

Para otros, sin embargo, la expresión debe tener un contenido más estricto.Excluyendo,ademásdeaquellosparalosqueespecíficamentelaleypideacreditación,lossiguientes:a)aquellosparaloscualeslanormareguladoradecadaprocedimientoimponeunaactuaciónpersonaldelinteresado,oéstasededucedelanaturalezadel


actodequesetrateodelosderechosqueseejerciten;b)losactoscuyasconsecuenciasresultenirreparablesparalosinteresados;c)losqueconintervencióndelosinteresa-dos,ponenfinalprocedimientoadministrativo(RIVEROGONZÁLEZ).

Encualquiercaso,es indudablequeesexigible larepresentaciónparaaquellossupuestos en que el artículo 32.3 LRJAPPAC la exige expresamente, esto es, paraformularsolicitudes,entablarrecursos,desistirdeaccionesyrenunciaraderechosennombredeotrapersona.

Cuandolaleyhablaaesterespectodeformularsolicitudes,debeentendersequeserefierea todoactode iniciacióndelprocedimientoa instanciadeparte.De talformaque,unavez iniciadoelprocedimiento,noesnecesarioacreditardenuevolarepresentación,aunqueseactúeatravésdeunnuevorepresentante.Igualmente,tampocoseránecesarioacreditarlarepresentaciónparasolicitarlaejecucióndelaresolucióndeeseprocedimiento(GONZÁLEZPÉREZ).

Encuantoalaformadeacreditarlarepresentación,laleyestablecequesepodrárealizarporcualquiermedioválidoenderechoquedejeconstanciafidedigna,ome-diantedeclaraciónencomparecenciapersonaldelinteresado(art.32.3LRJAPPAC).

Comounaclaramanifestacióndelprincipioantiformalista,laLRJAPPACatenúalasconsecuenciasde las faltasdeacreditaciónde larepresentacióncuandoeséstaprecisa, estableciendo que la falta o insuficiente acreditación de la representaciónnoimpediráquesetengaporrealizadoelactodequesetrate,siemprequeseaporteaquéllaosesubsaneeldefectodentrodelplazodediezdíasquedeberáconcederalefectoelórganoadministrativo,odeunplazosuperiorcuandolascircunstanciasdelcasoasílorequieran(art.32.4LRJAPPAC).

Delapropiadiccióndelpreceptosepuedeinferirqueeseactootrámiteproducesusefectosdesdeelmismomomentoenqueserealiza,sisellevaacabodentrodelosplazosindicadoslasubsanación.

Encasodequenoseproduzca la subsanacióndentrodelplazodediezdíasoelsuperior,ensucaso,otorgadoporlaAdministración,seaplicarálodispuestoenelartículo71.1LRJAPPACsisetratadeunactodeiniciación,estoes,setendráalinteresadopordesistido;elartículo76.3LRJAPPACsiesuntrámitedistintoaldeiniciaciónquenotienecarácteresencial,estoes,seledeclararadecaídoensuderechoaltrámitedequesetrate,salvoqueserealicecorrectamentedentrodeldíaenquesenotificalaperdidadedichotrámite;oelartículo92LRJAPPACtratándosedeuntrámiteimprescindibleparalacontinuidaddelprocedimiento,estoes,caducidad.Sibienenesteúltimocasoelplazoquesedeberáofreceraladministradodeberáser,porexigenciadelartículo92LRJAPPAC,detresmeses.

Parecepreciso,paraevitarquequienseencuentreenestasituaciónrecibauntratomásgravosoquequien incurre enotro tipodedeficiencia,que se cumplacon los requisitos exigidos en los artículos 71.1, 76.3 y 92 LRJAPPAC, es decir,advertencia de que no realizada la subsanación se declarará el desistimiento,preclusióndeltrámiteocaducidad,segúnelcaso.DebiéndoseentenderqueestepreviorequerimientoporpartedelaAdministraciónesrequisitoimprescindibleparaquedichosefectosseproduzcan.


Paraunsectordeladoctrina,deestesupuestosedebedistinguireldelafaltadelapropiarepresentación,estoes,larealizacióndeunactoennombredeotrapersonacareciendodepoderodotadodepoderinsuficienteparaello.Endichocasoseadmitelasubsanaciónmediantelaratificacióndedichaactuaciónporelrepresentado,perosólotendrávalidezelactodesdeelmomentoenqueesaratificaciónseproduce.Deloquesederivaque,silaratificaciónseproducefueradelplazopreclusivoexistentepararealizaresetrámite,dalugaralapreclusiónyconsecuenteperdidadeltrámite,inclusoaunque se realicedentrodelplazoqueotorgue laAdministraciónpara lasubsanacióndeldefectoderepresentación(RIVEROGONZÁLEZ).

Para otros, sin embargo, el plazo al que se refiere el artículo 32.4 LRJAPPAC,es apto tanto para subsanar los defectos en la acreditación previamente concedi-da,comoparasubsanarlafaltaderepresentación,confiriendoéstaendichoplazo(SANTAMARÍAPASTOR).Soluciónquedebeprevalecer,anuestrojuicio,porsermásconformeconelprincipioantiformalistaquehaderegirelprocedimiento.

Encualquiercaso,tantoenelcasodefaltaoinsuficienciadelarepresentación,comoenelsupuestodefaltaoinsuficienciadelaacreditacióndelarepresentación,si la Administración no requiere al interesado la subsanación de dicho defecto, ycontinuaconlatramitacióndelprocedimiento,nopodráalegardichafaltaenvíajudicial(RIVEROGONZÁLEZ).

Tantolarevocacióndelarepresentaciónporelrepresentado,comolarenunciaalamismaporelrepresentante,deberánsercomunicadasalaAdministraciónac-tuante,produciéndoselosefectosdeesarevocaciónoesarenunciatansólodesdequedichacomunicaciónserealiza(RIVEROGONZÁLEZ).

Noexisteunaposiciónunánimeacercadelaposibilidaddequeelrepresentadoactúeporsímismo,subsistentelarepresentación.Unapartedeladoctrinaniegaesaposibilidad,puesasu juiciorecobraelrepresentadosucapacidadparaactuarporsímismocuandoseproduce larevocacióndeesarepresentación(SANTAMARÍAPASTOR).Paraotros,sinembargo,laexistenciadeunarelaciónderepresentaciónnoimpideque,aunsubsistiendoésta,elrepresentadopuedaactuarorealizarporsímismotrámitesantelaAdministración(RIVEROGONZÁLEZ).

Unsupuestoespecialeselrecogidoenelartículo33LRJAPPAC,queestablecequecuandoenunasolicitud,escritoocomunicaciónfigurenvariosinteresados,lasactuacionesaquedenlugarseefectuaránconelrepresentanteoelinteresadoqueexpresamentehayanseñalado,y,ensudefecto,conelquefigureenprimertérmino.

ParaunapartedeladoctrinasedebeentenderquelaeficaciadeestepreceptonovamásalládeahorraralaAdministraciónlanecesidaddecomunicarsepersonalmenteconcadaunodelosfirmantes,perosinqueporelloseconviertaaesapersonaconlaqueseentiendelaAdministraciónenrepresentantedelosdemás.Detalformaqueéstossiguenteniendoplenacapacidadparaactuardeformaindividual,realizandolasactuacionesopeticionesalórganoadministrativoqueconsiderenoportunas.Loqueincluyelaposibilidaddeimpugnarlaresoluciónquepongafinalprocedimientoysolicitarsuejecuciónporseparado(GONZÁLEZPÉREZ).


Otros,sinembargo,entiendenestesupuestocomounsupuestoderepresentaciónlegal,delquesólosepuedeliberarelrepresentadomediantemanifestaciónexpresaencontrario(VALENCIAVILA).

Encualquiercaso, laresoluciónquesedicteenelprocedimiento,obviamente,surtiráefectosparatodoslosfirmantes,sinperjuiciodequepuedatenerunpronun-ciamientodiferenteparacadaunodeellos(GONZÁLEZPÉREZ).

Segunda parte 1�1

vii. derechos de los ciudAdAnos en los Procedimientos AdministrAtivos

1. Naturaleza jurídica

UnadelasnovedadesquetrajoconsigolaLRJAPPACfueunaenfáticadeclaracióndederechosquetienenlos“ciudadanos,ensusrelacionesconlasAdministracionespúblicas”,recogidosenelartículo35LRJAPPAC,queconsagraunampliocatálogodederechos,una“trascendenteformulacióndelosderechosdelosciudadanosenlosprocedimientosadministrativos”,enopinióndelpropioLegislador,expresadaenlaexposicióndemotivosdelaley.

Ladoctrina,sinembargo,nohaacogidodeformaunánimedichadeclaración,quehasidovaloradadeformamuydispar.Paraalgunosesmeraretórica,quenoimplicaunamodificaciónsustancialdelasituaciónanterior(PARADAVÁZQUEZ;BAÑO LEÓN), y los derechos incluidos en la misma no integran las principalesfacultadesdelciudadanoenelprocedimiento,sinogarantíasdecaráctersecundario(GAMEROCASADO;FERNÁNDEZRAMOS).

Para otros es, sin embargo, una declaración extraordinariamente expresiva deunanuevadinámicaenlasrelacionesentreAdministraciónyadministrado(EMBIDIRUJO); una acertada introducción de una democrática tabla de derechos de losadministrados(SANTAMARÍAPASTOR);unaclaramuestradelavoluntaddelle-gisladordereforzarlaposicióndelciudadano(COSTASNÚÑEZ);oalmenosfrutodeunnuevoespíritudirigidoalamodernizacióndelaAdministraciónyqueresaltasu carácter servicial, que debe ser valorado positivamente (MORENO MOLINA;DOMÍNGUEZALONSO).

Encualquiercaso,dichadeclaraciónnoengloba la totalidadde losderechosqueasistenaladministradoenelcursodelosprocedimientosadministrativos,puesjuntoaelloshayotrosqueaparecenreguladosenotrositio(así,elderechoaaudienciarecogidoenelartículo84LRJAPPAC,elderechoalainformaciónpúblicareguladoporelartículo86LRJAPPAC,oelderechodesubsanaciónreguladoenelartículo71LRJAPPAC).

Se trata, además,deunconjuntodegarantíasdenaturalezayalcancemuydiversos,sibientodosellostienenencomúnquesonsimplesderechossubjeti-vos,quenoalcanzan la categoríadederechos fundamentales (EMBIDIRUJO;COTINOHUESO).

Hay,noobstante,quiendaunamenorrelevanciaaestosderechosquenosocu-pan(losqueregulaelartículo35LRJAPPAC),entendiendoquesonderechos“desecundariaimportancia”,quemásquederechossubjetivosperfectos,sonderechosdirigidosahacerefectivoséstos(DASILVAOCHOA).Nocompartimosdichatesis.

Debetenersepresentequealgunosdeestosderechoscuentanenlaactualidadconloquepodíamosdenominarcomounavertienteelectrónica,estoes,lafacultaddeejercitaréstosatravésdemedioselectrónicos,queaparececonsagradaenelartículo6Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios pú-blicos(enadelanteLAESP),que“reconocealosciudadanoselderechoarelacionarse


con las Administraciones públicas utilizando medios electrónicos para el ejerciciode losderechosprevistosenelartículo35de laLey30/1992,de26denoviembre,deRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún,asícomoparaobtenerinformaciones,realizarconsultasyalegaciones,formularsolicitudes,manifestarconsentimiento,entablarpretensiones,efectuarpagos, realizartransaccionesyoponersealasresolucionesyactosadministrativos”.

Dichoreconocimientonomodifica,evidentemente,lanaturalezadeestosdere-chos,quecontinúansiendosimplesderechossubjetivos(BLASCODÍAZ,2007),perosiquelesañadeelplusovalorañadidodepoderejercitarloporestanuevavía,puesseesperaquedeellosederiveunamayorfacilidadparaquelosciudadanosrealicensusgestiones(GAMEROCASADO;COTINOHUESO,2008).Aloqueseañadeelevidentevalorsimbólicodeestadeclaración(BLASCODÍAZ;COTINOHUESO).

Por lodemás, losderechosreconocidosenelámbitoelectrónicopor laLAESPnosonexcesivamentenovedosos,enciertomodoestabanimplícitosenlanormativaanterior.Noobstante,sedacondichotextolegalunimportantepasoadelanteenesteámbito,puessereconoceporprimeravezunderechosubjetivodelciudadanoarelacionarseelectrónicamente,estoes,yanosetratadeunpuedeser,sinodeunauténticodebeser(COTINOHUESO).

SibiendebetenerseencuentaquelaoperatividaddeestederechoestálimitadaporlosplazosestablecidosenlaDisposiciónAdicionalTerceradelaLAESP,estoes,desdelafechadeentradaenvigordeestetextolegallosderechosdelartículo6LAESPpodrán ser ejercidos, pero sólo en relación con los procedimientos y actuacionesadaptadosalodispuestoenlamisma.DebiendocadaAdministraciónpúblicahacerpúblicaymanteneractualizadalarelacióndedichosprocedimientosyactuaciones.

EnelámbitodelaAdministraciónGeneraldelEstadoylosorganismospúblicosvinculadosodependientesdeésta,losderechosreconocidosenelartículo6LAESPpodránserejercidosenrelaciónconlatotalidaddelosprocedimientosyactuacionesde su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. A tal fin, el Consejo deMinistrosestableceráyharápúblicouncalendariodeadaptacióngradualdeaque-llosprocedimientosyactuacionesquelorequieran.

EnelámbitodelasComunidadesAutónomas,losderechosreconocidosenelartí-culo6LAESPpodránserejercidosenrelaciónconlatotalidaddelosprocedimientosyactuacionesdesucompetenciaapartirdel31dediciembrede2009siemprequelopermitansusdisponibilidadespresupuestarias.

EnelámbitodelasEntidadesqueintegranlaAdministraciónLocal,losderechosreconocidosenelartículo6LAESPpodránserejercidosenrelaciónconlatotalidadde losprocedimientosyactuacionesdesucompetenciaapartirdel31dediciem-brede2009siemprequelopermitansusdisponibilidadespresupuestarias.AestosefectoslasDiputacionesProvinciales,oensucasolosCabildosyConsejosInsularesu otros organismos supramunicipales, podrán prestar los servicios precisos paragarantizartalefectividadenelámbitodelosmunicipiosquenodispongandelosmediostécnicosyorganizativosnecesariosparaprestarlos.


Esterégimentransitorionodejadeserextrañoenunanormabásica,quepornaturalezafijaunmínimoirrenunciableque,sinembargo,enestecaso,nosevaaextenderaaquellasAdministracionesterritorialesquecarezcandemedioseconómi-cos(COTINOHUESO).

Debetenerseencuenta,porlodemás,queenestecatálogodederechosnovamosaexaminarelderechodeaccesoaarchivosyregistros,dadoqueéstenorigeduranteelprocedimiento,sinotansólounavezquehaconcluidosutramitación.Aspectotalvezcriticableperoque,desdeelpuntodevistadelDerechopositivo,eshoyenEspañaunhechoinamovible.

2. Derecho a la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones en registros distintos al del órgano al que va dirigido

Constituyeésteunderechoespecialmenteútilparaelciudadano,encuanto le fa-cilitanotablementeeltrámitedepresentacióndedocumentosuotrosescritosantela Administración, estableciendo un amplio listado de registros administrativoshábiles al efecto. Concretamente, según establece el artículo 38.4 LRJAPPAC, lassolicitudes,escritosycomunicacionesquelosciudadanosdirijana losórganosdelasAdministracionespúblicas,ysegúnañadeelartículo2Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro(enadelanteRDPSAGE),ladocumentacióncomplementariaquelasacompañe,podránpresentarse:

a)Enlosregistrosdelosórganosadministrativosaquesedirijan;b)enlosregis-trosdecualquierórganoadministrativo,quepertenezcaalaAdministraciónGeneraldelEstado,aladecualquierAdministracióndelasComunidadesAutónomas,oaladealgunadelasentidadesqueintegranlaAdministraciónLocalsi,enesteúltimocaso,sehubiesesuscritoeloportunoconvenio;c)enlasoficinasdeCorreos,enlaformaquereglamentariamenteseestablezca;d)enlasrepresentacionesdiplomáticasuoficinasconsularesdeEspañaenelextranjero;e)encualquierotroqueestablezcanlasdisposicionesvigentes.

Sehacriticadoqueseexcluya,enprincipio,alasEntidadesLocalesdeestesis-temadepresentación,pues sólo les seráaplicable cuandose suscribaeloportunoconvenio.Siendoenlaprácticaimposiblelacelebracióndeesosconvenioscontodaslasprovinciasymunicipios,por loqueunagranpartede lapoblaciónmunicipalquedaexcluidadeestederecho(SANTAMARÍAPASTOR).

Estaposibilidadnoseextiende,enprincipio,alasdenominadasAdministracionescorporativas,sinperjuiciodelacelebracióndelosoportunosconveniosquepuedanhacerloposible(GARCÍAMUÑIZ).

Nocabelapresentaciónenlosregistrosadministrativosdeescritosdirigidosaórganosjudiciales(nisiquieraaunqueformenpartedelajurisdiccióncontenciosa).


Aligualquetampocoesposiblequelosescritosdirigidosalosórganosadministra-tivosseanpresentadosenlosregistrosjudiciales(GARCÍAMUÑIZ).

Si se podrán presentar, sin embargo, escritos que no hagan referencia a unacuestióndeDerechoadministrativo,siemprequevayandirigidosaunórganoadmi-nistrativo(GARCÍAMUÑIZ).

La fechadeentradade lassolicitudes,escritosycomunicacionesdirigidosa laAdministraciónGeneraldelEstadoyasusOrganismospúblicosenloslugaresenlosquehemosvistoquesepuedenpresentarproduciráefectos,ensucaso,encuantoalcumplimientodelosplazosdelosciudadanos(art.4.1RDPSAGE).

Sinembargo,estafechanoeslaquesetieneencuentaaefectosdecomputarelplazo máximo que tiene la Administración para resolver y para que se produzcasilencioadministrativo.Pueselartículo42.3LRJAPPACestablecequeeseplazosecomputara“desdelafechaenquelasolicitudhayatenidoentradaenelregistrodelórganocompetenteparasutramitación”.Estosuponequenosetieneencuentaparaelcómputodedichoplazoeltiempoquetranscurredesdelapresentaciónenelórga-nocompetentepararecibirla,hastaquellegaalórganocompetenteparatramitar.

Dichasoluciónhasidoconsideradaporladoctrinaunamedidacomprensible,afindeevitarquelosadministradospudieranfacilitarartificiosamentelaproduccióndelsilencio,mediantelapresentacióndeescritosenarchivossobrecargadosdetraba-jooenlugaresexóticos(SANTAMARÍAPASTORyVAQUERCABALLERÍA).

Sibien,nosedejadeconstatarquepermitequelaAdministraciónactúemali-ciosamenteretardandolaresolución,medianteelretrasodeliberadodelarecepciónporpartedelórganocompetente;yquehacerecaersobreeladministradolosefectosdelaineficaciadelaAdministración(VAQUERCABALLERÍA).Ademásdegenerarincertidumbreeneladministradoacercadecuandoseproducenlosefectosdelsilen-cio,puesdesconocerá,almenosenlamayorpartedeloscasos,lafechaenlaqueelescritollegaalórganocompetenteparalatramitación(SANTAMARÍAPASTOR).

�. Posibilidad de presentar los escritos, solicitudes y comunicaciones en lengua cooficial

Lasiempredifícilcuestióndelalenguaencuentratambiénrespuestaenesteámbito.Enprincipio, laLRJAPPACse limitaaregular la lenguaautilizaren losprocedi-mientostramitadosporlaAdministraciónGeneraldelEstado,dejandolaregulacióndedichacuestiónenotrasadministracionespúblicasaesasadministraciones.Asíseinfiereclaramentedelartículo36.2LRJAPPAC,queestableceque,en“losprocedi-mientostramitadosporlasAdministracionesdelasComunidadesAutónomasydelasEntidadesLocales,elusodelalenguaseajustaráaloprevistoenlalegislaciónautonómicacorrespondiente”.

Sibienconunaúnicalimitación,elartículo36.3LRJAPPACobligaalaAdministraciónpúblicainstructoraatraduciralcastellanodostiposdedocumentos:a)expedientesopar-tesdelosmismosquedebansurtirefectofueradelterritoriodelaComunidadAutónoma;b)losdocumentosdirigidosalosinteresadosqueasílosolicitenexpresamente.


Noobstante,enelcasodequeesosdocumentosdebansurtirefectosenelterri-toriodeunaComunidadAutónomadondeseacooficialesamismalenguadistintadelcastellano,noseráprecisasutraducción(art.36.3LRJAPPAC).Estaexcepciónes una exigencia constitucional, pues obligar a la traducción de los documentosqueseencuentrenenesasituaciónsupondríaunavulneraciónalaoficialidaddelalenguavernácula.

SeñalaelTribunalConstitucionalalrespecto,queno“cabe,enefecto,descono-cerqueenalgunos supuestos singulares laoficialidadde la lenguapropiadeunaComunidadAutónomanosedetieneenloslímitesdesuterritorio.Lleva,porello,razónlaComunidadAutónomarecurrentealafirmarque,enelanteriormenterefe-ridosupuesto,someteraunatraducciónalcastellanolosdocumentosque,surgidosen una de ellas, deban surtir efectos en la otra (art. 36.2, y lo mismo cabe decirrespectodelodispuestoenelart.36.3),supondríaunatentadoalaoficialidaddelalenguaencuestión,comúnaambasComunidadesAutónomas.Obligaratraduciralcastellanotodos losdocumentos,expedientesopartede losmismosquevayanaproducirefectosfueradelaComunidadAutónoma,inclusoenelcasodequeenel territorio donde vayan a desplegar sus efectos tenga también carácter oficial lalengua en que dichos documentos hayan sido redactados, supone desconocer elcarácteroficialdedichalengua,yaque,comohaseñaladolaSentenciadelTribunalConstitucional32/1986,elcarácteroficialdeuna lenguaconllevaque lospoderespúblicos la reconozcan como medio normal de comunicación en y entre ellos, yen su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. Porestarazón,enelámbitoterritorialdondeunalenguatienecarácteroficial,losactosjurídicosrealizadosendichalengua,aunquetengansuorigenenunprocedimientoadministrativo instruido en otra Comunidad Autónoma en la que dicha lenguatenga también carácter cooficial, han de surtir, por sí mismos, plenos efectos sinnecesidaddesertraducidos.Exigirenestoscasoslatraduccióndelosdocumentossuponedesconocer laexistenciadeuna lenguaqueenesaComunidadAutónomatieneigualmentecarácteroficial,loqueconstituyeunavulneracióndelartículo3.2CEydeloscorrelativospreceptosestatutariosenelquesereconoceelcarácterofi-cialdeotraslenguasdistintasalcastellano”.SentenciadelTribunalConstitucional50/1999,de6deabrilde1999.FJ.9.

TéngasetambiénpresentequetododocumentoespotencialmentesusceptibledeproducirefectosfueradelterritoriodesuComunidadAutónoma(porejemplo,elqueactoqueponefinalprocedimientopuedeserobjetoderecursodecasación).Nodebeentendersesuficienteconestameraposibilidadpotencialparallevaracabosutraducción,sinoquesedeberállevaracabotansólocuandoseayaevidentequevaaserinevitablequeproduzcaefectosfueradelaComunidadAutónomadequesetrate(SANTAMARÍAPASTOR;MORENOMOLINA;DOMÍNGUEZALONSO).

PorloqueserefierealaAdministraciónGeneraldelEstado,losprocedimien-tossetramitarán,enprincipio,encastellano(art.36.1LRJAPPAC).Noobstante,los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General delEstadoconsedeenelterritoriodeunaComunidadAutónomapodránutilizar


además del castellano también la lengua que sea cooficial en ella (art. 36.1LRJAPPAC;art.10.1RDPSAGE).

Parece que se trata de un derecho territorial y no personal. De tal modo quepodránhacerusodeesaposibilidadcualquierpersonainmersaenunprocedimientoqueseesté tramitandoenunacomunidadautónomacon lenguapropia, seaonociudadanodeesaComunidadAutónoma(SANTAMARÍAPASTOR).

Cuandolaoficinaderegistroenquesepresentenlosescritos,solicitudesycomu-nicacionesestésituadafueradelámbitoterritorialdevigenciadelalenguacooficial,se expedirá en todocasounacopiade la solicitud, escrito o comunicación comoreciboacreditativodesupresentación(art.10.1RDPSAGE).

Si el administrado se dirige a la Administración en la lengua cooficial en suAutonomía,elprocedimientosetramitaráenla lenguaelegidaporel interesado(art.36.1LRJAPPAC).

SoluciónqueelTribunalConstitucionalconsideraunaconsecuencianecesariadelaco-oficialidaddelalenguapropiaautonómica.Entalsentidohafijadolasiguientedoctrina:

“ComoseñalanlosrepresentantesdelGobiernoydelParlamentoVascos,elderechoaseratendidoeneuskera,cuandoenestalenguaseiniciaeimpulsaelprocedimiento,esconsecuencialógicadelacooficialidad,ysunegaciónsupondríaelmantenimientodeun«status» inferior(quecalificandediglósico)de la lenguaacuyautilización,ensusactuaciones,senegase laAdministración,yqueseríaeleuskera.Ysi lautilizacióndeleuskera,ensucaso,por losadministrados,puedeocasionardificultadesenelsenodelaAdministración, tantoestatal comoautonómica, talesdificultades son resultadodeunadecisiónconstitucionalynopuedensermotivoparaconvertiraéstaenirrelevante”(SentenciadelTribunalConstitucional82/1986de26dejunio.FJ.8).

Aunqueunapartede ladoctrinahademandado laexistenciadeunasolicitudformal para pedir dicho efecto (SANTAMARÍA PASTOR), lo cierto es que la leyesclaraalseñalarquebastaconelsimplehechodequeelinteresadosedirijaalaAdministraciónensu lenguapropia(art.36.1LRJAPPAC),por loquedebería serconellosuficiente.

Estasoluciónnoesválidaparalossupuestosenlosqueconcurranvariosinteresa-dos.Endichocasohabráqueestaraloquecomúnmentedecidanlaspartesy,encasodediscrepancia,elprocedimientosetramitaráencastellano,sibienlosdocumentosotestimoniosquerequieranlosinteresadosseexpediránenlalenguaelegidaporlosmismos(art.36.1LRJAPPAC).

Esterégimensedeberespetar,igualmente,enlasrelacionesdelosciudadanoscon la Administración en las que se utilicen medios electrónicos (Disposiciónadicional6LAESP).Atalesefectos,lassedeselectrónicascuyotitulartengacom-petenciasobreterritoriosconrégimendecooficialidadlingüísticaposibilitaránelacceso a sus contenidos y servicios en las lenguas correspondientes (Disposiciónadicional6.2LAESP).

CadaAdministraciónpúblicaafectadadeterminaráelcalendarioparaelcum-plimientoprogresivodeestaobligación,debiendogarantizarelcumplimientototaldelosplazosprevistosenlaDisposiciónfinalterceraLAESP,estoes,deberánpoder


ejercitarse en la totalidad de procedimientos y actuaciones de la AdministraciónGeneraldelEstadoapartirde31dediciembrede2009entodocaso,yenlatotalidadde los procedimientos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, si lopermitensusdisponibilidadespresupuestarias.

Paralasfuerzasarmadasrigeunrégimenespecial,segúnelcualtodoslosmilitarestieneneldeberdeconoceryelderechoausarelcastellano, lenguaespañolaoficialdelEstadoqueseemplearáenlosactosyrelacionesdeservicio.Sibien,enlasdepen-denciasdondesedesarrollenactividadesdeinformaciónadministrativayderegistroconservicioalpúblicoseemplearán,enlaatenciónalciudadano,laslenguasoficialesespañolasconformealalegislaciónaplicableenlaAdministraciónGeneraldelEstado(Disposiciónadicional4delaLey39/2007,de19denoviembre,delacarreramilitar).

La Administración autonómica y la Administración local se regirán por lodispuestoen sunormativa específica,quepodrá incorporarunusopreferentedela lengua cooficial propia. El Tribunal Supremo ha fijado al respecto la siguientedoctrina:corresponde“allegisladorautonómico,alParlamentodeGalicia,lacom-petencialingüística,deacuerdoconelartículo5.3EAG queatribuyealospoderespúblicos gallegos la garantía del uso normal y oficial de los idiomas [castellano,comoidiomaoficialentodoelEstado,ygallego,comolenguapropiadelGalicia]ylapotenciacióndelusodelgallegoentodoslosórdenesdelavidapública,ademásdeenlavidaculturaleinformativa.Ydentrodeestahabilitación/mandato,conunaclaraorientaciónteleológicaencaminadaala“normalizaciónlingüística”,cabendistintasopcionesencaminadasaasegurarelrespetoyfomentarelusodelalenguapropiadelaComunidadAutónomaycooficialenésta,segúnhareconocidolaSentenciadelTribunalConstitucional337/1994,de23dediciembre.Deestamaneracabequeporleyautonómica resulteunusoprioritariodel gallego, siempreque se respeten loslímitesquerepresentaelmodelolingüísticoconstitucional”(SentenciadelTribunalSupremode25deseptiembrede2000.FJ.7).

Sibienesalibertaddeconfiguraciónencuentraalgunaslimitacionesconstitucio-nales,queseconcretanenlaprohibicióndeestablecerlímitesalusodelalenguaenlosprocedimientosquese“traduzcanenindefensióndelciudadano.Detalmaneraque, de una parte, en todos los procedimientos ha de aceptarse la realización demanifestacionesylaaportacióndedocumentosporlaspartesencualquieradelaslenguasoficiales,castellanoogallego,conplenavalidezyeficaciaporqueellocons-tituye lavertienteactivadelderecho;y,deotra, losciudadanos tienenelderecho,previa solicitud, a obtener testimonio de lo que les afecta debidamente traducidoenlaotralenguaoficialdistintadelaseguidaenelprocedimiento”(SentenciadelTribunalSupremode25deseptiembrede2000.FJ.6).

�. Derecho a obtener copia sellada de los documentos que acompañen a las solicitudes escritos y comunicaciones

Elartículo35.c)LRJAPPACestableceelderechodelosciudadanosa“obtenercopiasella-dadelosdocumentosquepresenten,aportándolajuntoconlosoriginales,asícomoaladevolucióndeéstos;salvocuandolosoriginalesdebanobrarenelprocedimiento”.


Serefiereestepreceptoalosdocumentoscomplementariosqueacompañenalosdocumentos principales (solicitudes, alegaciones, recursos, etc.). A diferencia queestosúltimos,cuyooriginaldebeserretenidosiempreporlaAdministración,losqueahoranosocupanpuedenserenalgunoscasosdevueltosaladministrado(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

Noseextiendeestederecho,a losdocumentosquenovenganacompañandoaesos documentos principales. Como se puede deducir fácilmente del artículo 7.1RDPSAGE,queestablecequelas“oficinasderegistronoestaránobligadasaexpedircopiasselladasdedocumentosoriginalesquenoacompañenalassolicitudes,escri-tosocomunicacionespresentadasporelciudadano”.

Esterégimenquevamosaexaminarsedebeextender,pesealadicciónliteraldelaley,nosóloalosdocumentosoriginalesaportadosporelinteresado,sinotambiénalascopiasdeéstosdebidamentecotejadas,comoporejemplolasescriturasnotarialesdepoder(RIVEROGONZÁLEZ).

Deben distinguirse en realidad dos supuestos, según baste con presentar unacopiacompulsadadeldocumentoquedebeacompañaralasolicitud,escritooco-municación,ohayaqueaportareldocumentooriginal.

Debiéndoseestablecercomoreglageneralcomosuficientelapresentacióndeunacopia,exigiéndoseeloriginalsólodemaneraexcepcional,cuandojustificadamenteloexijaunanormalegaloreglamentaria(SANTAMARÍAPASTOR;EMBIDIRUJO;MORENOMOLINA;DOMÍNGUEZALONSO).

Enamboscasospara laeficaciadeestederecho,esprecisoquelosciudadanosaportenunacopiadelosdocumentosquepresentenjuntoconsussolicitudes,escri-tosycomunicaciones(art.38.5LRJAPPACyart.7.2y8.2RDPSAGE).

Cuandobasteconlapresentacióndeunacopiacompulsada,lacopiaquepre-sentealciudadanopreviocotejoconeloriginalporcualquieradelosregistrosaqueserefierenlasletrasa)yb)delartículo38.4LRJAPPAC,seráremitidaalórganodestinatario(art.38.5LRJAPPAC),unavezdiligenciadaconunsellooacredita-cióndecompulsa(art.8.2RDPSAGE),queexpresarálafechaenquesepracticóasícomolaidentificacióndelórganoydelapersonaqueexpidenlacopiacompulsada(art.8.2RDPSAGE).

Esa copia compulsada tendrá la misma validez que el original en el procedi-mientoconcretodequesetrate,sinqueenningúncasoacreditelaautenticidaddeldocumentooriginal(art.8.3RDPSAGE).

Eldocumentooriginalserádevueltoalciudadano(art.38.5LRJAPPAC),deformainmediataporlasoficinasderegistroenlasqueserealicelapresentación,coninde-pendenciadelórgano,entidadoAdministracióndestinataria(art.8.1RDPSAGE).

Estederechosepodráejercitar tambiénutilizandomedioselectrónicos.Así loestableceelartículo35.2LAESP,quepermitealosinteresadosaportaralexpedientecopiasdigitalizadasdelosdocumentos,cuyafidelidadconeloriginalgarantizaránmediantelautilizacióndefirmaelectrónicaavanzada.ImplicandolaaportacióndetalescopiaslaautorizaciónalaAdministraciónparaqueaccedaytratelainforma-ciónpersonalcontenidaentalesdocumentos.


Entalsupuesto,laAdministraciónpuedesolicitaralarchivocorrespondienteelcotejodelcontenidodelascopiasaportadas.Antelaimposibilidaddelcotejoyconcarácterexcepcional,podrárequeriralparticularlaexhibicióndeldocumentoodelainformaciónoriginal(art.35.2LAESP).

Encuantoalsegundosupuesto,estoes,cuandoeloriginaldebaobrarenelpro-cedimiento,seentregaráalciudadanolacopiadelmismo,unavezselladapor losregistros mencionados y previa comprobación de su identidad con el original(art.38.5LRJAPPAC).

LacopiaselladaacreditaráqueeldocumentooriginalseencuentraenpoderdelaAdministracióncorrespondiente(art.7.3RDPSAGE).Siendoválidaalosefectosdelejercicioporelciudadanodelderechodelosciudadanosanopresentardocu-mentosqueyasehayanenpoderdelaAdministraciónactuantereconocidoenelartículo35.f)LRJAPPAC(art.7.3RDPSAGE).

Igualmentepodráserutilizadaparasolicitar,ensucaso,ladevolucióndeldocu-mentooriginalunavezfinalizadoelprocedimientooactuaciónodeacuerdoconloquedispongalanormativadeaplicación(art.7.3RDPSAGE).

En el momento en que se entregue el documento original al ciudadano, éstedevolverá la copia selladaa laAdministracióncorrespondiente.Si seprodujera lapérdidaodestrucciónaccidentalde la copia, suentrega se sustituiráporunade-claraciónaportadaporelciudadanoenlaqueexpongaporescritolacircunstanciaproducida(art.7.3RDPSAGE).

Se contempla una excepción a este régimen para los supuestos de expedicióndecopiasselladasocompulsadasdedocumentosredactadosenlenguascooficialesaportadosopresentadosjuntoconunasolicitud,escritoocomunicación.Endichocaso, lasoficinasderegistrosituadasfueradelámbitoterritorialdevigenciadelalenguacooficialrealizaránlacopiaconsuspropiosmedios(art.10.2RDPSAGE).

�. Derecho a obtener recibo de la solicitud, escrito o comunicación presentadaElartículo70.3LRJAPPACestableceque,de“lassolicitudes,comunicacionesyescri-tosquepresentenlosinteresadosenlasoficinasdelaAdministración,podránéstosexigirelcorrespondientereciboqueacreditelafechadepresentación,admitiéndosecomotalunacopiaenlaquefigurelafechadepresentaciónanotadaporlaoficina”.

Laexpedicióndeesereciboseefectuaráenelmismomomentodelapresentacióndelasolicitud(art.6.1RDPSAGE).

Encuantoalaformadeexpedicióndedichorecibo,debedistinguirsesegúnelsoporteutilizadoparalapresentación.

“Cuandolasolicitud,escritoocomunicaciónestéensoportepapelylapresentaciónseefectúeporelciudadanoosurepresentanteacompañandounacopia,elreciboconsis-tiráenlamencionadacopiaenlaqueseharáconstarellugardepresentación,asícomolafecha.Enestesupuesto,elórganocompetenteparaexpedirelrecibodeberáverificarlaexactaconcordanciaentreelcontenidodelasolicitud,escritoocomunicaciónoriginalyeldesucopia”(art.6.2RDPSAGE).


Sielciudadanoosurepresentantenolaaportase,elórganocompetentepodráoptar por realizar una copia de la solicitud, escrito o comunicación con igualesrequisitosqueacabamosdeexaminaropor la expedicióndeunreciboenelqueademásconsteelremitente,elórganodestinatarioyunextractodelcontenidodelasolicitud,escritoocomunicación(art.6.2RDPSAGE).

�. Derecho a presentar documentos en cualquier momento del procedimiento

Elartículo35.e)reconoceelderechodelosciudadanosa“aportardocumentosencualquierfasedelprocedimientoanterioraltrámitedeaudiencia,quedeberánsertenidosencuentaporelórganocompetentealredactarlapropuestaderesolución”.

Sehaseñaladoqueestepreceptoalreferirsealosciudadanosnoexigelacondicióndeinteresadoparapoderaportaresosdocumentos(SÁNCHEZBLANCO).

Estaposibilidaddeaportardocumentosseextiende, igualmente,al trámitedeaudiencia(art.84.2LRJAPPAC),quemástardeexaminaremos.Dadoqueestetrá-mite,comotendremosocasióndevermásdetalladamente,debeserelúltimodelprocedimiento,justoantesdequesedictelapropuestaderesolución,enrealidad,elciudadanoestáfacultadoparaaportardocumentosalolargodetodoelprocedi-mientoadministrativo.

Sibien,debetenerencuentaquelaposibilidaddepresentardocumentosenesteúltimotrámiteyanoestáabiertoacualquierpersona,sinoúnicamentealosintere-sados,quesonlosúnicosalosqueseextiendeelcitadotrámite.

�. Derecho a no presentar documentos no exigidos por el ordenamiento jurídico o que ya están en poder de la Administración

Téngaseencuentaque,segúnestableceelartículo35.f)LRJAPPAC,losciudadanostienenderechoanopresentardostiposdedocumentos:

a)Losnoexigidosporlasnormasaplicablesalprocedimientodequesetrate.Derechoqueaparecereconocidotambiénenalgunanormativaespecífica.Así,

elartículo99Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria(enadelanteLGT)establecequelos“obligadostributariospuedenrehusarlapresentacióndelosdocu-mentosquenoresultenexigiblesporlanormativatributariaydeaquellosquehayansidopreviamentepresentadosporellosmismosyqueseencuentrenenpoderdelaAdministracióntributariaactuante”.

Setrata,conello,decorregirlatendenciadelaAdministraciónaabrumaralosadministradosconlapeticiónabusivadedocumentos,quenosonnecesariosparalatramitacióndelasuntodelquesetrate.

Estederechoconstituyeunamanifestacióndelprincipiode legalidadde laac-tuaciónadministrativa(DASILVAOCHOA;GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS;MORENOMOLINA;DOMÍNGUEZALONSO),cuyoreconocimientono

Segunda parte 1�1

dejadeproducirunaciertaextrañeza,pueslanonecesidaddeaportardocumentosnoexigiblesparalatramitacióndeunprocedimientovadesuyo,porloqueensudicciónliteralelpreceptocontieneunaperogrullada(BAÑOLEÓN).Noobstante,dadoqueesusualquelaAdministraciónabusedelderechoasolicitardocumentosalosciudadanos,nodebemosconsiderarinútilsureconocimiento(SANTAMARÍAPASTORyRIVEROORTEGA).

Setienequetenerencuenta,sinembargo,quenoesniposibleniadecuadoquesepredeterminetodoslosdocumentosquepuedenserexigidosparalatramitacióndeunasuntoconcreto.LoquesuponequelaAdministracióndebeestardotadadeunaciertadiscrecionalidadparapodersolicitardocumentosque,aúnnoexigidosporlanormativaaplicable,seannecesariosparatramitarunasuntoconcreto,siemprequeesanecesidadquedesuficientementejustificada(NÚÑEZGÓMEZ).

b)LosqueyaseencuentrenenpoderdelaAdministraciónactuante.El términodocumentodebeentenderseensentidoamplio,comprendiendono

sólolosescritos,sinotambiénotrotipodedocumentos(SANTAMARÍAPASTOR).Sepodráejercitarnosólorespectoa losdocumentosaportadoseneseconcre-

toprocedimiento, sino también losquequedaronenpoderde laAdministracióna consecuencia de otros procedimientos distintos (NÚÑEZ GÓMEZ). No siendonecesario que hayan sido aportados por el interesado, los puede haber aportadotambién otra persona (SANTAMARÍA PASTOR). Algunos autores extienden estederechoinclusoalosdocumentosquelaAdministraciónteníaeldeberdeobtener,aunquenosehallenefectivamenteensupoder(SANTAMARÍAPASTOR).

Lafacultaddenoaportarestosdocumentosestotalmenteautónomadelapo-sibilidaddenoaportarlosdocumentosvistosenelapartadoanterior.Estoes,eslafacultaddenoaportarlosdocumentosqueyaesténenpoderdelaAdministración,aunqueseanexigiblesporlanormativaaplicable(NÚÑEZGÓMEZ).

No regirá este derecho respecto a los documentos destruidos o desapareci-dos, siempre que quede debidamente justificado dicho extremo por parte de laAdministración(DASILVAOCHOAyNÚÑEZGÓMEZ).

Unapartedeladoctrinadefiendequenosepodráejercitarestederechocuandosurecuperaciónatravésdelacolaboracióninteradministrativaseamáscostosaquelanuevapresentación(DASILVAOCHOA).

La normativa sectorial exige en algunos casos, para beneficiarse de esta posi-bilidad,queseindiquelafechayórganoenquefueronpresentadoso,ensucaso,emitidos los documentos. Así, el artículo 23.3 Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones(enadelanteLGS),queestablecequequelas“solicitudesdelos interesadosacompañaránlosdocumentose informacionesdeterminadosenlanormaoconvocatoria,salvoquelosdocumentosexigidosyaestuvieranenpoderdecualquierórganodelaAdministraciónactuante,encuyocasoelsolicitantepodráacogersealoestablecidoenelpárrafofdelartículo35LRJAPPAC,siemprequesehagaconstarlafechayelórganoodependenciaenquefueronpresentadoso,ensucaso,emitidos”.Enelmismosentidoelartículo2Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico


de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las nor-mas reguladoras de los Procedimientos de Otorgamiento, Modificación y Extinción de Autorizaciones(enadelanteRDA).

Lanormativaespecíficaadmiteestederechosólocuandonohayantrascurridomás de cinco años desde la terminación del procedimiento al que correspondan(art.23.3LGS;art.2RDA).

Encasodeimposibilidadmaterialjustificadaenelexpediente,laAdministraciónpodrárequeriraladministradoparaquepresenteeldocumento,oacrediteporotravíaloacreditadoeneste(art.23.3LGS;art.2RDA).

Igualmente,esconformeconestederechoquelaAdministraciónpuedasolicitarcuandoseaprecisoaladministradoqueconfirmelosdatospreviamenteaportados.Entalsentido,señalaelartículo99.2LGTquelaAdministraciónpodrá,“entodocaso,requeriralinteresadolaratificacióndedatosespecíficospropiosodeterceros,previamenteaportados”.

El término Administración pública a efectos de la vigencia de este derechocomprende,paraalgunos,acadaunadelasdiversaspersonasjurídico-públicasdenaturalezaterritorial,incluyendolatotalidaddeorganismosyentesinstrumentalescomprendidosensusenooámbitoorganizativo(SANTAMARÍAPASTOR).

ParaotroscomprendeatodoslosórganosadministrativosdependientesdeunamismaAdministraciónpública,comopersonajurídicaúnica(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

Unapartedeladoctrinahacriticado,encualquiercaso,estadeterminaciónsub-jetiva,queentiendenestáconfiguradaentérminosdemasiadoamplios,debiéndose,en su opinión, haberse limitado al órgano que lo tuviera (MORENO MOLINA yDOMÍNGUEZALONSO).

Aunquealgunosautoreshanresaltadolaimportanciadeestederecho(NÚÑEZGÓMEZ), la doctrina se ha pronunciado en líneas generales de forma escépticarespectoalavigenciarealdeéste.Señalandoquesuaplicabilidadestásubordinadaalaadopcióndemedidasprocedimentalesyorganizativasquepermitansueficacia(BAÑOLEÓNySANTAMARÍAPASTOR).

Debenotarse,encualquiercaso,quelaconsagracióndeestosderechosdotaaladministradodeunaimportantefuerzaderesistencia,encuantolainvocacióndelmismo le puede permitir impedir los efectos perjudiciales que la Administraciónanudealafaltadepresentacióndeesosdocumentos.Entalsentido,lajurisprudenciahadeclaradolosiguiente:

“El artículo 35.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico delasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComúnestableceelderechodelosciudadanosanopresentardocumentosqueyaseencuentrenenpoderdelaAdministraciónactuante.DelapartadodehechosprobadosnosedesprendequelosinformesrequeridosalademandantenoseencontrasenyaenpoderdelServicioAndaluzdeSalud,mismaconclusiónalaquesellegadelexamendelfolio44,enelquesecontieneelrequerimientoquelefuepracticado.


Asílascosas,aunquelosdocumentosinteresadospudiesenentenderseincluidosenelartículo5.1a)delRealDecreto1300/95,enningúncasopuedeentendersequeseaobliga-cióndelinteresadolaaportacióndedichosdocumentos,deacuerdoconelantesindicado35.f)delaLey30/1992,y,porlotanto,lanoaportacióndelosmismos,ensucasodebiódarlugarasureclamacióndeoficioporpartedelaEntidaddemandada,peronuncapue-delegitimarsudecisióndedeclararlacaducidaddelexpedienteporfaltadecolaboracióndel interesado,yaque,aunsiendofundamentalespara laresolucióndelexpediente, lanoaportacióndedichodocumentosnopuedeimputarsealinteresadoporque,entodocaso,losmismospuedenserrequeridosdirectamenteporlacitadaEntidad.Loanterior-menterazonadocobramayorvalor,sicabe,enunsupuestocomoelpresenteenelquelademandanteseencuentraafectadadeunapatologíapsíquicaqueharíaentendiblesunocontestaciónalrequerimientoensudíaefectuado”(SentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeAndalucíade30demayode2001.FJ.2).

Estederechohasidoreconocidotambiénrespectoalautilizacióndelosmedioselectrónicosenlaactividadadministrativa,enelartículo6.2.b)LAESP,queestableceelderechode losciudadanosa“noaportar losdatosydocumentosqueobrenenpoder de las Administraciones públicas, las cuales utilizarán medios electrónicospararecabardichainformación”.

Sibienelejerciciodedichoderechoestásujetoarestriccionesenelcasodedatosdecarácterpersonal,encuyocasoserequiere“elconsentimientodelosinteresadosenlostérminosestablecidosporlaLeyOrgánica15/1999,deProteccióndeDatosdeCarácterPersonal,ounanormaconrangodeLeyasílodetermine,salvoqueexistanrestriccionesconformealanormativadeaplicaciónalosdatosydocumentosreca-bados.Elcitadoconsentimientopodráemitirseyrecabarsepormedioselectrónicos”(art.6.2.bLAESP).

Aestosderechossedebeañadirquelautilizacióndelasbasesdedatosinformati-zadasdequedisponenlasAdministracionespúblicashadeterminadoladesapariciónde la obligación de presentar determinados documentos (GAMERO CASADO yFERNÁNDEZRAMOS).

Así,enelámbitodelaAdministraciónGeneraldelEstadosehaeliminadolanecesidaddepresentarelcertificadodeempadronamientoparaprobareldomicilioylaresidencia.EntalsentidoelartículoúnicoReal Decreto 523/2006, de 28 abril, Suprime la exigencia de aportar el certificado de empadronamiento, como documento probatorio del domicilio y residencia, en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes (enadelanteRDCE).

Noobstante,elciudadanodebedarsuconsentimientoparaquelaAdministraciónpuedaaccederaesosdatos.Encasodenopermitirdichoacceso,deberápresentarelcertificadodeempadronamientooDNI(art.único.3RDCE).

Tambiénhacialasimplificaciónenlapeticióndocumentalseconducelaimplanta-cióndemedioselectrónicosenlagestiónadministrativa.Administraciónelectrónicaysimplificacióndebenentendersecomodoselementosimbricadosentresí(COTINOHUESO).LíneaseguidaporlaLAESP,queestableceentreloscriteriosquedebenregirlagestiónelectrónica,la“supresiónoreduccióndeladocumentaciónrequeridaalosciudadanos,mediantesusustituciónpordatos,transmisionesdedatosocertificacio-nes,olaregulacióndesuaportaciónalfinalizarlatramitación”.(art.34LAESP).


�. Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos

Elartículo35.b)LRJAPPACreconoceelderechodelosciudadanosaidentificaralaspersonasbajocuyaresponsabilidadsetramitenlosprocedimientos.Sibienparecequesedebeentenderestaestipulaciónenunsentidoamplio,másalládeloquesu-gierelaliteralidaddeesteartículo,comprendiendocualquieractividadquerealicenlosempleadospúblicosenel ejerciciode sucargo, tengancarácterprocedimentalono,yconindependenciadequedelamismaquedeonoconstanciadocumental(SANTAMARÍAPASTOR).

Lafinalidaddelpreceptose liga,obviamente,aunaeventualexigenciaderes-ponsabilidad, dado que sin conocer a la persona responsable difícilmente podríahacersevalerésta(SANTAMARÍAPASTOR),perotampocoesajenaalabúsquedade una mayor transparencia. Debe notarse, no obstante, que esta facultad puededesembocarenocasionesenunejercicioabusivo,quesetraduzcaenunavíaparafacilitarunciertoacososobreelfuncionarioresponsable(RIVEROGONZÁLEZ).

Encuantoalcontenidodelderecho,permitelaidentificacióndelempleadopú-blicoa instanciasdelciudadano,no implica,portanto,enprincipio,undeberdeidentificaciónpreviadeéste,quesóloseránecesariaenaquelloscasosqueelcarácterdeempleadopúbliconoresulteevidente,porfaltarsignosexternosquelohaganpa-tente,estoes,lossupuestosenquelaacciónpúblicasedesarrollafueradelasoficinaspúblicasyporpersonanouniformada(SANTAMARÍAPASTOR).

Laidentificaciónnotieneporquesernecesariamentedecarácterpersonal,sinoquepuedesustituirseporunaidentificaciónabstracta(comoporejemplo,elnúmerodelD.N.I.)(SANTAMARÍAPASTOR).

�. Derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar

Elartículo35.g)LRJAPPACreconoceelderechoaquelaAdministraciónasistaalciudadanoinformándoleacercadelosrequisitosalosqueestánsujetoslasactuacionesquerealicenantelasAdministracionespúblicas.

Sehadiscutidoelalcancedeestedeberde información,quealgunosconside-ranvamásalládel suministrodeunamera información formalacercade loqueestablezcanlasdisposicionesvigentes,paracomprenderunauténticoderechoaserasesoradoporelempleadopúblico(SANTAMARÍAPASTOR).Mientrasqueotrosentiendenquenoimplicaunauténticoderechoaserasesorado,ensentidoestricto,puesestoimplicaríaunaintrusiónindebidaporpartedelaAdministraciónrespectoa determinadas profesiones como abogados o gestores administrativos (RIVEROGONZÁLEZ,EMBIDIRUJO).


El Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los Servicios de Información Administrativa y Atención al Ciudadano haidentificadoenmayormedidaestedeberdesuministrarinformaciónquecalificacomogeneral,yqueesla“relativaalaidentificación,fines,competencia,estructura,funcionamientoylocalizacióndeorganismosyunidadesadministrativas;lareferidaalosrequisitosjurídicosotécni-cosquelasdisposicionesimponganalosproyectos,actuacionesosolicitudesquelosciudadanosseproponganrealizar;lareferentealatramitacióndeprocedimientos,alosserviciospúblicosyprestaciones,asícomoacualesquieraotrosdatosqueaquellostengannecesidaddeconocerensusrelacionesconlasAdministracionespúblicas,ensuconjunto,oconalgunodesusámbitosdeactuación”,yqueseobreacualquierciudadano,sinnecesidaddeacreditarningúntipodelegitimación(art.2).

Deestetipodeinformacióndistingueunainformaciónparticular,queeslaquecorresponderíaofreceralosinteresadosenunprocedimiento,yquenoentradentrodelcontenidodeesteconcretoderechoqueestamosexaminando.

Deloquecabenpocasdudas,esdelcaráctermásbiendidácticodelprecepto,quedifícilmentepodráhacerefectivoelciudadanoatravésdelosmecanismosdedefensapropiodelderechosubjetivo(BAÑOLEÓN,MORENOMOLINAyDOMÍNGUEZALONSO,PARADAVÁZQUEZ).

Elactodesuministrodeinformaciónnoesunactoadministrativo,sinounamera actuación material de la Administración que, en consecuencia, no generaderechosniexpectativasparaelfuncionarioynotienecarácterimpugnable(DASILVAOCHOA).

ElReal Decreto 208/1996 aclaraalrespectoqueestaformadefacilitaralosciuda-danoselejerciciodesusderechos,enningúncasopodráentrañarunainterpretaciónnormativa,niconsideraciónjurídicaoeconómica,sinounasimpledeterminacióndeconceptos,informacióndeopcioneslegalesocolaboraciónenlacumplimentacióndeimpresososolicitudes(art.4.b).

Sibien,cabelaposibilidadquedeunsuministroerróneodeinformaciónsederiveresponsabilidadpatrimonialdelasAdministracionespúblicas(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

10. Derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones

El artículo 35.i) LRJAPPAC consagra el derecho del ciudadano a recibir un tratorespetuosoycolaboradorporpartedelasAdministracionespúblicas.Unafacultadcuyameramenciónresulta,enciertomodo,indignante,siendotanobvialanecesi-daddesucumplimiento,aunqueseaporunameracuestióndeeducación.Sibien,desgraciadamente,sumenciónnoes,dadoloqueocurreenlapráctica,innecesaria(SANTAMARÍAPASTOR).

El incumplimiento de este deber puede desembocar, en cualquier caso, en laexigenciadeunaeventualresponsabilidaddisciplinaria(EMBIDIRUJO).


11. Derecho a exigir las responsabilidades de las Administraciones públicas a su servicio, cuando así corresponda legalmente

Elartículo35.1.k)másquereconocerunderecho,recalca la facultad,obviamentepreexistenteadichadeclaración,deexigirlasresponsabilidadeslegalesoportunasalasAdministracionespúblicas.Setrataporlodemásdeunpreceptodemeroreenvío,quenohaceotracosaqueremitiraloquediganlasdisposicionesvigentes.


viii. términos y PlAzos

Debemoscomenzardiferenciandolosdosconceptosqueencabezanesteapartado,términoyplazo.Términoeselmomentoenelquetienequerealizarseunadetermi-nadaactuación.Mientrasqueplazoeselespaciodetiempoduranteelquesepuederealizarunaactuación(GONZÁLEZNAVARRO).

Uno y otro tienen, según el artículo 47 LRJAPPAC, carácter obligatorio tantopara la Administración como para los interesados. Disposición un tanto cínica,comotendremosocasióndecomprobar,pueslasconsecuenciasjurídicasderivadasdelincumplimientodeestaobligaciónvaríannotablemente.SiendoenelcasodelaAdministración,habitualmente,detal levedad,quedifícilmentepuedeentendersequeseanrealmenteobligatorios.

Antesdeexaminarestascuestiones,sinembargo,debemospreguntarnoscomoserealizaelcómputodelosplazosytérminos.Debiéndosedistinguiratalesefectosdiversossupuestos.

Enprimer lugar,cuandolosplazosse fijaporañosopormeses,dice la ley,secomputaránapartirdeldíasiguienteaaquelenquetenga lugar lanotificaciónopublicacióndelactodequesetrate,odesdeelsiguienteaaquelenqueseproduzcalaestimaciónodesestimaciónporsilencioadministrativo(art.48.2LRJAPPAC).

Estosupone,endefinitiva,quesecomputarándefechaafecha,entendiéndosecomomesesyañosnaturales,enlosquenoseexcluyenlosdíasinhábiles(GONZÁLEZNAVARROyMOZOAMO).

Detalformaqueelmomentoinicialdelcomputoseránlas00.00horasdeldíasiguienteaaquelenquetengalugarlanotificaciónopublicacióndelacto,odesdequeseproduzcasuestimaciónodesestimaciónporsilencioadministrativo(art.48.2LRJAPPAC).Deestaformaquedaexcluidoeldíaenqueserecibelanotificación,pu-blicaciónoseproducenlosefectosdelsilencio,pararecurrirorealizarlaactuacióndequesetrate.Reglaquecarecedetodajustificaciónylógica(BORREGOLÓPEZ).

Porotraparte,estareglaseentenderáaplicableinclusoaunqueesdíainicialseainhábil,dadoquesetratadeplazosnaturalesenlosquelosdíasinhábilestambiénsecomputan(MOZOAMO).

Lamayorpartedeladoctrinaentiendequeelmomentofinaldelplazoserálas24.00horasdeldíaanterioraaquelenqueseinicióelcomputoenelmesenquesecumplaelplazo,estoes,eldíaequivalenteaaquélenquetuvolugarlanotificaciónopublicación,oseconsolidóel silencioadministrativo(GONZÁLEZNAVARRO;MOZOAMO;BORREGOLÓPEZ).

Sinembargo,hayquien,basándoseenlaliteralidaddelartículo48.2LRJAPPAC(queestableceliteralmentequesi“enelmesdevencimientonohubieradíaequiva-lenteaaquelenquecomienzaelcómputo,seentenderáqueelplazoexpiraelúltimodíadelmes”),queelplazosecomputadefechaafechaperoterminandoeneldíaequivalentealquecomienzaelcomputo(LÓPEZMIÑO).

Dicha tesis no nos parece, no obstante, admisible, y debe seguirse la primeraposturareseñada,quelajurisprudenciahaafirmadodeformareiterada,fijandolasiguientedoctrina:


“Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, el cómputo de los plazos que,comoelquesepreveíaparaelrecursodereposiciónprevioalcontencioso-administrati-vo,seestablecíanofijabanpormeseshabíadeefectuarsedefechaafecha(art.5CódigoCivily60.2LPA).Y,aúncuandolaredaccióndelartículo59delaanteriorLPAprovocóinicialmentedeclaracionescontradictorias,puestoquedisponíaquelosplazoshabíandecomputarsesiempreapartirdeldíasiguienteaaquelenquetengalugarlanotificaciónopublicacióndelactoypodíadudarsesilafechafinaleralacorrespondientea“esedíasiguiente”,hacetiempoquelajurisprudenciaescontante,consolidadayconcluyentealseñalarqueenordenalaregla“defechaafecha”,paralosplazosseñaladospormesesoporañoseldiesadquem,enelmesdequesetrateeselequivalentealdelanotificaciónopublicación.Ensíntesisestecriterioqueluegoseríaacogidoporelartículo48.2y4,pá-rrafosegundodelaLey30/1992,deRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasyProcedimientoAdministrativoComúnpuederesumirse,inclusoantesdeestaLey,enlossiguientestérminos:“enlosplazosseñaladospormeses,yaunqueelcómputodefechaafechaseiniciealdíasiguientealdelanotificaciónopublicación,eldíafinaldedichosplazosserásiempreelcorrespondientealmismonúmeroordinaldeldíadelanotifica-ciónopublicacióndelmesoañoquecorresponda”(SentenciadelTribunalSupremode13defebrerode1998.FJ.2).

Debedistinguirsesegúnelplazodequesetrateseaaceleratorio,estoes,pretendaquelarealizacióndeunaconductaserealicedentrodelplazofijado;odilatorio,estoes,quepretendaque laconductadequese tratepuedarealizarse tansólounaveztranscurridodichoplazo.Enelprimersupuesto,elcomportamientoencuestiónsólopodráserrealizadohastaelmomentoenqueseproduzcaelcumplimientodelplazo,estoes,las24.00horasdeldíaequivalenteaaquelenelqueseproduzcalanotificación,publicaciónoseproduzcanlosefectosdelsilencio.Sinembargo,enlossegundos,sólopodráserrealizadounavezvencidodichoplazo,estoes,alas00.00deldíasiguientealequivalenteaaquelenqueseprodujolanotificación,publicaciónoseprodujeranlosefectosdelsilencio.ElTribunalSupremohafijadoalrespectolasiguientedoctrina:

“Alrespectopuededistinguirseteóricamenteentreplazosaceleratoriosoplazosdila-torios,tendenteslosprimerosaprocurarqueunadeterminadaconductasoloserealiceenundeterminadoespaciodetiempo,ylossegundosaqueunaciertaconductanopuedatenerlugarduranteundeterminadoespaciodetiempo.

Enlosprimeros,quesonelmarcopositivodeposiblerealizacióndelaactividadtem-poralmentelimitada,noplanteaunproblemaespecialladeterminacióndelúltimodíadelplazo,puesellosederivadelasimpleextensióntemporaldelmismo,unavezfijadoelinicial,deahíquelosartículos5delCCy59delaLPAde1958seaninexpresivosrespectoal día final. Se trata de plazos positivos, que, por contra, implican que la conducta aqueseordenan,nopuedetenerlugarvalidamentedespuésdesutranscurso.Elespaciotemporalpositivodeposiblerealizacióndelaactividadlimitadaporelplazo,determinaunespaciotemporalnegativo,situadofueradeloslímitesquedefinenelplazo.

Enlossegundos,sinembargo,eldíafinaladquiereunaespecialrelevancia,puessolodespuésdecumplidoelplazo,escuandopuedetener lugar laconducta,cuyadilacióntemporalsepersigueconéste.Enestosplazosnegativoselsentidoesinversoaldelosante-riores:todoelespaciotemporaldelplazoestácerradoalaposiblerealizacióndelaconductalimitadaporél,quesolopodrátenerlugardespuésdesuíntegrotranscurso.Peroentodo


casoladefinicióndeeseespaciotemporalnegativodebetenerundíainicialyundíafinal,siendofueradeamboscuandopuedetenerlugarlaactividadlimitadaporél.

Alserelplazofijadoenelartículo4delR.D.L.17/1977(yaunqueconelloseanticipeenalgunamedidaelanálisisdelsegundomotivo)decarácterdilatorio,debemosaceptarelplanteamientodelAyuntamientorecurrentedeque“eltérmino“preaviso”legalmenteutilizadositúatemporalmenteelavisoqueimponealmomentoanterioraloqueanun-cia”,yque“lahuelgapreavisadanopuedetenerlugarhastaelíntegroytotaltranscursodeldécimodía”.

Alpropiotiempocomoelplazo,entantoqueespaciotemporallimitado,estáacotadoporundíainicialyundíafinal,esimprescindible,parafijarelinicial,acudiralanormageneralalrespecto,queseexpresaenlosArtículos5delCCy59LPAde1958,(aplicablealcasoporrazóndetiempo),segúnloscualesseexcluyedelcómputoeldíaapartirdelcualdebecontarseelplazo(art.5CC),oeldelanotificaciónopublicacióndelactodequesetrate(art.59LPA).

Enlamedidaenquelasentenciarecurrida,segúnlospárrafosdelamismaqueque-darontranscritos,incluyeenlosdiezdíasnaturalesdelpreavisodehuelgaeldía16denoviembre, que es eldíaque senotificó elpreaviso, es vistoque fija eldía inicial delplazodilatorio,dequesetrata,noenelsiguientedíaaldelanotificacióndelahuelga,como exigen los preceptos legales precitados, sino en el propio día de la notificación,vulnerándosedeesemodolospreceptoslegales,aqueserefiereelmotivo.

TERCERO.Lavulneracióndelartículo4delRDL17/77,objetodelsegundode losmotivosdelrecurso,resultacomoinmediataconsecuenciade lorazonadoalenjuiciarelmotivoprecedente,puessielplazodepreavisodediezdíastieneelsentidodilatorioqueantes serazonó,ynopueden incluirseensucómputonieldíadelpreaviso,nieldíapreavisadoparaeliniciodelahuelga,esclaroque,siendoelprimeroyelsegundo,respectivamente,losdías16y26denoviembre,elplazointermedioentreambosnoesdediezdías,comoelartículo4delRDL17/77exige,sinodenuevedías,demodoquenosehaobservadolalimitacióntemporalqueendichopreceptoseestablece,porloqueesasíperfectamenteadecuadaaderecholaresolucióndelAyuntamientorecurrenteenestacasación,ydemandadoenlainstancia,alcalificardeilegallahuelga,sinquepuedacompartirse lacensuradelasentenciarecurrida,cuandohablade“unainterpretaciónsingularmentefavorableasuposición”,puesnosetratadeunainterpretaciónsingular,sinodelaquenaturalmentecorrespondealospreceptostraídosacolación”(SentenciadelTribunalSupremode29demarzode1995.FJ.2-3).

Sienelmesdevencimientonohubieradíaequivalenteaaquelenquecomienzael cómputo, se entenderáqueelplazoexpira elúltimodíadelmes (artículo48.2LRJAPPAC).

Ensegundolugar,sielplazoseseñalapordías,comoreglageneral,seconside-rarándíashábiles, loquesuponequeseexcluyendelcomputolosdomingosylosdeclaradosfestivos(art.48.1LRJAPPAC).

Sibien,cabelaposibilidaddequeporleyonormativacomunitariaseestablezcasolucióncontraria,estoes,queseconsiderendíasnaturales,noexcluyéndosedelcomputoni losdomingosni los festivos.Asíocurre,porejemplo,enmateriadecontrataciónpública,yaquelaDisposiciónadicionaldecimoquintaLey 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público(enadelanteLCSP),estableceque

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losplazosestablecidospordíasendichotextolegalseentenderánreferidosadíasnaturales,salvoqueenlamismaseindiqueexpresamentequesolodebencompu-tarselosdíashábiles.

Cuandoseseñalenlosplazospordíasnaturales,seharáconstarestacircunstanciaenlascorrespondientesnotificaciones(art.48.1LRJAPPAC).

Enestosplazosseñaladospordías,eldíainicialdelcómputoseráelsiguienteaaquelenquetengalugarlanotificaciónopublicacióndelactodequesetrate,odesdeelsiguienteaaquelenqueseproduzcalaestimaciónoladesestimaciónporsilencioadministrativo(art.48.4LRJAPPAC).

Paracomplementarestaregulacióndelosplazos,laleyestablecealgunasreglasrelativasasupuestosespeciales,aplicablestantoalosplazosseñaladospordías,comoparalosfijadospormesesoaños.

Enprimerlugar,cuandoelúltimodíadelplazoseainhábil,seentenderáprorro-gadoalprimerdíahábilsiguiente(art.48.3LRJAPPAC).

Disposiciónquedebeserinterpretadacomounamedidaafavordeladministrado,destinadaaquenoseveaperjudicadaporlaeventualidaddequeelúltimodíadelplazo no trabajen las oficinas administrativas. En tal sentido, se pronuncia lajurisprudencia,quehaseñaladoque:

“Loquetratadeevitarelartículo48.3delaLey30/92esqueporelhechodequeelúl-timodíadelplazoseainhábilparaelfuncionamientoadministrativo,ellonodetermineunacortamientodelosplazosencontradeladministrado,sinoquedeestaformaquedesiempresalvaguardadoqueelplazoquemarquelanormasearealyefectivoyaquesinoeseficazla,actuaciónenelúltimodíadelplazo,enrealidadsehaacortadoladuración“efectiva”delmismo”(SentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeBalearesde1deseptiembrede2000.FJ.2).

En segundo lugar, cuando un día fuese hábil en el municipio o ComunidadAutónomaenqueresidieseelinteresado,einhábilenlasededelórganoadministra-tivo,oalainversa,seconsideraráinhábilentodocaso(art.48.5LRJAPPAC).

La determinación de los días inhábiles la llevarán a cabo la AdministraciónGeneral del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas,en su respectivo ámbito, con sujeción al calendario oficial. El calendario de lasComunidadesautónomascomprenderálosdías inhábilesdelasEntidadesquein-tegran la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las queserádeaplicación.Estecalendariosedebepublicarantesdelcomienzodecadaañoeneldiariooficialquecorrespondayenotrosmediosdedifusiónquegaranticensuconocimientoporlosciudadanos(art.48.7LRJAPPAC).

NosiendoposiblequelasEntidadesLocalesdictenacuerdosquemodifiquendichocalendario.AsílohaafirmadoelTribunalSupremo,fijandolasiguientedoctrina:

“FundadoelacuerdomunicipalenqueLey9/87de12junio,modificadaporLey7/90de19julio,autorizaalosfuncionariosaintervenirenlafijacióndelascondicionesdetrabajo,encuyavirtudsealcanzóunacuerdo,porelquesujornadalaboralsefijóen35horassemanales,delunesaviernes,dedondesurgelalógicaconsecuenciadetenerque

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declararinhábileslossábados,sinembargoestefundamentonotieneencuentaquelasfacultadesdeparticipacióndelosfuncionariosenlanegociacióndesuscondicionesdetrabajonoimplicanlademodificarlasnormaslegalesreguladorasdelosprocedimientospormediodeloscualeslosentespúblicostomansusdecisiones,materiaexcluida,ade-más,ydelámbitocompetencialdelosmunicipios,porqueartículo149.1.18CEconsideracompetenciaexclusivadelEstado“elprocedimientoadministrativocomún,sinperjuiciodelaorganizaciónpropiadelasComunidadesAutónomas”,conceptoenelquedebíanconsiderarseintegradaslasreglassobrecómputodeplazoscontenidosenlosmencionadosartículos59y60,siendodenotar,enapoyodeestecriterio,quetambiénenlavigenteLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasdelProcedimientoAdministrativoComún,de26noviembre1992,secontieneunaregulacióndelcómputodelostérminosyplazosqueseimponeatodaslasAdministracionespúblicas,precisamenteenejerciciodelamencionadacompetenciaestatal”(SentenciadelTribunalSupremode13deoctubrede1994.FJ.1).

La declaración de un día como hábil o inhábil tiene tan sólo efectos respectoalcomputode losplazos,peronodeterminaporsí solael funcionamientode loscentrosdetrabajodelasAdministracionespúblicas,laorganizacióndeltiempodetrabajonielaccesodelosciudadanosalosregistros(art.48.7LRJAPPAC).

Porúltimo,encuantoalosplazosseñaladosporhoras,aunquelaleynolodiga,sedebeentenderquesecuentandehoraahora,entendiéndosecompletalaúltimahora(BORREGOLÓPEZ).

Cuandosetratadeplazosimpugnatorios,hayquedarundiferentetratamientoalaterminacióndelplazoyasuiniciación.Laterminación,pormotivosdeseguridadjurídica,produceunefectopreclusivo,quedeterminaelcarácterextemporáneodelaimpugnaciónqueseproduzcaunavezcerradodichoplazo.Lafechadeiniciacióndelplazo,sinembargo,seestableceafavordeladministrado,detalformaque,porexigenciadelprincipioantiformalista,sedebepermitiraladministradodarsepornotificado,procediendoaimpugnarantesdeldíainicialdelcómputo.Sibienoperacomolímiteaestaposibilidadlaexistenciadelactoadministrativo,puesnosepuedeimpugnarloquenoexiste.ElTribunalSupremohafijadolasiguientedoctrina:

“Paralasolucióndelproblemahadepartirsedelaobservacióndelfuncionamientonormaldelosplazosimpugnatoriosdelosactosadministrativos,paraluegoexaminarlassingularidadesdelostributosquesecobrandeformaperiódicamedianterecibo.

Enefecto,deordinarioeldíafinaldelosplazosparaelejerciciodecualquierclasedereclamacionesorecursosescierto,inexorableypreclusivo,comocorrespondealrigordeloqueestádirigidoa laproteccióndelaseguridadjurídica;por loqueaquíafecta,vencido el plazo de quince días para la interposición de la Reclamación Económico-Administrativa, cualquier intento de promoverla devendrá en extemporáneo, únicaformadegarantizarquelaimpugnaciónnoquedaformalmenteabiertaendetrimentodelaestabilidaddelassituacionesjurídicas.

Porelcontrarioeldíainicialdelcómputodelplazodeimpugnaciónconstituyeunagarantíaparaeladministradoyvaríasegúnloscasos,dependiendodelmomentoenqueelinteresadoconozcaelacuerdo,resoluciónocualquierotroactoqueleafecte,yaquedeacreditadoplenamenteesteconocimientomediantelanotificacióncompleta,conofrecimiento


de recursos (artículo 79 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 17 deJulio de 1958 y ahora artículo 58 de la Ley 30/92) bien lo sea mediante presunciones,comoeselcasodelasnotificacionesdefectuosas,capacesnoobstantedesurtirplenosefectoscuandosepresumequeelinteresadosehainformadodelaparteomitidaoasílomanifiesteexpresamente.

Tambiénseemplea lapresuncióndeconocimiento,de formaindirecta,parahacernacerelplazoimpugnatorioenelcasodelaausenciaderesoluciónexpresayporlotantode notificación alguna, cuando se presume la denegación por el mero transcurso deltiempo(artículos94delaLeydeProcedimientoAdministrativode1958y43y17delaLey30/92).

Hastatalpuntoeliniciodelplazoseestablecesiempreengarantíadelosderechosdelciudadanoque,comoesposiblealinteresadodarsepornotificadoencualquiermomentoposterioraproducirseelactoadministrativo,laúnicacausaimpeditivadelareclamaciónorecursoporanticipaciónextemporáneaensuejercicio,seencuentraenqueaquelaúnnosehayaproducido,puesnosepuedecombatirloquenotieneexistenciajurídica,peroenlosdemáscasosalarealizacióndelactodelaAdministraciónsiguelaposibilidaddecombatirlo”(SentenciadelTribunalSupremode9demayode1997.FJ.4)”.

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iX. PlAzo PArA lA cumPlimentAción de trámites

LaLRJAPPACsujetalarealizacióndelostrámitesdelprocedimientoporpartedelosinteresadosaplazosdepreclusiónydecaducidad.

Un plazo de preclusión es un plazo máximo para realizar una actuación, detalmodoquesise incumpledichoplazosepierdeelDerechoarealizar lamisma(GONZÁLEZNAVARRO).Mientrasqueunplazodecaducidadesunplazomáximoalquesesujetaunaactuación,cuyoincumplimientosuponelapérdidadelpropioprocedimiento.

Estonosobligaadistinguirentrelostrámitesesenciales,estoes,aquéllosquesinoserealizanimpidenlacontinuacióndelprocedimiento,quesesujetanaplazosdecaducidad,ylosnoesenciales,sujetosaplazosdepreclusión.

Aquíestudiaremosúnicamenteelincumplimientodelosnoesenciales,encuan-to el incumplimiento de los plazos para regular trámites esenciales da lugar a lacaducidad,queesunaformadeterminaciónanormaldelprocedimiento,porloqueseráestudiadaalanalizarlosmodosdeterminacióndelprocedimiento.

Hay que distinguir, en realidad, aquí dos supuestos diferentes: plazos paracumplimentaruntrámitenoesencial,yplazosparacompletarlosrequisitosdeuntrámitenoesencialquehansidoincumplidos.

En el primer supuesto el plazopara cumplimentar los trámites será: a) el queestablezcalanormacorrespondiente;b)sifaltadichanormaenelplazode10díasapartirdelanotificacióndelcorrespondienteacto(art.76.1LRJAPPAC).

Enloqueserefierealosplazosparacomplementarlosrequisitosnocumplidosde un trámite. La Administración podrá, en cualquier momento, ponerlo en co-nocimientodesuautor,concediéndoleunplazodediezdíasparacumplimentarlo(art.76.2LRJAPPAC).

Encasodeincumplimientodecualquieradeestosdostiposdeplazos,seprodu-cirálamismaconsecuencia:lapreclusión,estoes,laposibilidaddequeselesdeclareporlaAdministracióndecaídosensuderechoaltrámitecorrespondiente(art.76.3LRJAPPAC).

PerodebetenerseencuentaquelapropiaLRJAPPACatemperaelrigordeestanorma,obligandoalaAdministraciónaadmitirlaactuacióndelinteresado,produ-ciendoéstasusefectoslegales,siseprodujeraantesodentrodeldíaquesenotifiquelaresoluciónenlaquesetengaportranscurridodichoplazo(art.76.3LRJAPPAC).

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X. el PlAzo máXimo PArA resolver el Procedimiento: obligAción de resolver y silencio AdministrAtivo

Elartículo42LRJAPPACestablecelaobligaciónderesolverynotificarentodoslosprocedimientos,cualquieraquesealaformadelainiciación.ConsecuencialógicaeineludibledelosprincipiosdeeficaciaylegalidadalosqueestásujetalaaccióndelaAdministración,asícomodelanecesidaddetuteladelosderechosdelosadministra-dos,yenespecial,delderechoalatutelajudicialefectiva(BOCANEGRASIERRA).

Debenotarsequeseproduceelincumplimientodelaobligaciónderesolvertantoporlafaltaderesolución,comoporlafaltadenotificaciónderesolución(art.42.1LRJAPPAC).Asíloharatificadolajurisprudencia,señalandoque:

“Laprimeradelasinfraccionesdenunciadas,larelativaalanoexistenciadesilencioniportantodeactopresuntotácito,enatenciónaquelaAdministraciónhabíaactua-do,esprocedenterechazarla,yellociertamentenotanto,porqueprocedacuestionarlacondicióndeactoadministrativoalacomunicaciónproducidaporelSecretarioGeneralen fecha22demarzode2001,en laquesenegaba la legitimacióndel interesadoparasolicitar intereses,yaqueexisteenlasactuacionesotracomunicaciónsimilardelmis-moSecretarioGeneralyfueaceptadaycumplimentadaporlaspartes,sinoporqueesacomunicaciónde22demarzode2001,noaparecenotificadaalaspartesinteresadas,yportanto,poresarazóndefaltadenotificación,yportantodeconocimientodepartedel interesado,nosepuede tenercomoactuaciónde laAdministraciónque impidaeltranscursodelplazoa losefectosdeconstituironolapeticióndel interesadounactopresunto”(SentenciadelTribunalSupremode28defebrerode2007.FJ.3).

Ahorabien,debetenerseencuentaque,alossolosefectosdeentendercumplidalaobligacióndenotificardentrodelplazomáximodeduracióndelosprocedimientos,seconsiderasuficientelanotificaciónquecontengacuandomenoseltextoíntegrodelaresolución,asícomoelintentodenotificación,siemprequequedeéstedebida-menteacreditado(art.58.4LRJAPPAC).

Esteúltimosupuestotienelafinalidadde“evitarlautilizaciónfraudulentadelrechazo de las notificaciones y lograr con ella, no sólo el señalado de obtener laestimaciónpresuntadesolicitudes,sinotambiénobtenerlacaducidaddeprocedi-mientossancionadoresoproductoresdeefectosnegativospara losadministrados,endetrimentodelosinteresesgeneralesamparadosporlaactuaciónadministrativa”(SentenciadelTribunalSupremode17denoviembrede2003.FJ.5).

Entendiéndoseque“laexpresión“intentodenotificacióndebidamenteacredita-do”(…)serefierealintentodenotificaciónpersonalporcualquierprocedimientoquecumpla con las exigencias legales contempladas enel artículos59.1de laLey30/1992,peroqueresulteinfructuosoporcualquiercircunstanciayquequededebi-damenteacreditado.Intentotraselcualhabrádeprocederseenlaformaprevistaenelapartado4delartículo59delacitadaLey.

Así,bastaráparaentenderconclusounprocedimientoadministrativodentrodelplazomáximoque la ley le asigneel intentodenotificaciónporcualquiermedio

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legalmenteadmisiblesegúnlostérminosdelartículo59.1delaLey30/1992,yquese practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente,siempre quequede debida constancia del mismo en el expediente” (SentenciadelTribunalSupremode17denoviembrede2003.FJ.6).

En“laprácticadelanotificaciónmáshabitual,laqueseefectúapormediodecorreocertificadoconacusederecibo,yquehemosdebidoexaminarenelrecursoquenosocupa,hadeseñalarsequeelmismoquedaculminado,a losefectosdelartículo59.4delaLey30/1992,enelmomentoenquelaAdministraciónrecibaladevolucióndelenvíodelanotificación,alnohaberselogradopracticarlamismapordarselascircunstanciasprevistasenlosapartados2y3delartículo59delaLey30/1992(dobleintentoinfructuosodeentregaorechazodelamismaporeldesti-natarioosurepresentante)”(SentenciadelTribunalSupremode17denoviembrede2003.FJ.6).

Existen algunos supuestos de excepción a la obligación general de resolver ynotificaresaresolución.Enprimerlugar,paralossupuestosenlosqueseproduceuna terminación anormaldelprocedimiento (prescripción, renunciadelderecho,caducidaddelprocedimiento,desistimientodelasolicitudydesapariciónsobreveni-dadelobjetodelprocedimiento),noserequiereunaresoluciónensentidoestricto,entendiendoportal laqueresuelvesobreelfondodelasunto,sinounaresoluciónmeramenteformal,enlaqueserecogeráúnicamenteladeclaracióndelacircunstan-ciaqueconcurraencadacaso,conindicacióndeloshechosproducidosylasnormasaplicables(art.49.1LRJAPPAC).

Hayotrosegundogrupodeexcepciones,enlasquenisiquieraserequieredeunaresoluciónformal:a) lossupuestosdeterminacióndelprocedimientoporpactooconvenio;b)losprocedimientosrelativosalejerciciodederechossometidosúnica-mentealdeberdecomunicaciónpreviaalaAdministración(art.49.1LRJAPPAC),comoporejemplo,elderechodereuniónpacíficaysinarmasrecogidoenelartícu-lo21CE.Lasrazonesdeestasoluciónsonevidentes.Enelprimercaso,elpactooconveniosustituyealaresolución;enelsegundo,éstanoesprecisa.

Enloqueserefierealplazoparacumplirconestaobligaciónderesolver,seráelsiguiente:a)elqueestablezcalanormareguladora,quenopodráexcederdeseisme-sessalvoqueunanormaconrangodeLeyestablezcaunomayoroasívengaprevistoenlanormativacomunitariaeuropea(art.42.2LRJAPPAC);b)faltandoregulaciónexpresaseráunplazode3meses(art.42.3LRJAPPAC).

La fijacióndeunplazosubsidiariode tansólo3meseshasidoenjuiciadacrí-ticamentepor ladoctrina,que loconsiderademasiadobrevepara llevaracabo latramitacióndeunprocedimiento(GONZÁLEZNAVARRO).

Laformadecomputarestosplazosvariarádependiendodesisetratadeproce-dimientosiniciadosdeoficiooainstanciadeparte.Enlosprimerossecomputarádesdelafechadelacuerdodeiniciación(art.42.3.a)LRJAPPAC).Enlossegundos,desdelafechaenquelasolicitudhayatenidoentradaenelregistrodelórganocom-petenteparasutramitación(art.42.3.b)LRJAPPAC).


Cabelasuspensióndelcomputodelplazopararesolverenlossiguientessupuestos:a)cuandodebarequerirseacualquierinteresadoparalasubsanacióndedeficienciasylaaportacióndedocumentosyotroselementosdejuicionecesarios,poreltiempoquemedieentrelanotificacióndelrequerimientoysuefectivocumplimientoporel destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sinperjuiciodeloprevistoenelartículo71LRJAPPAC;b)CuandodebaobtenerseunpronunciamientoprevioypreceptivodeunórganodelasComunidadesEuropeas,poreltiempoquemedieentrelapetición,quehabrádecomunicarsealosintere-sados,y lanotificacióndelpronunciamientoa laAdministracióninstructora,quetambiéndeberáserlescomunicada;c)cuandodebansolicitarseinformesqueseanpreceptivosydeterminantesdel contenidode la resoluciónaórganode lamismaodistintaAdministración,porel tiempoquemedieentre lapetición,quedeberácomunicarsea los interesados,y la recepcióndel informe,que igualmentedeberásercomunicadaa losmismos, sinqueesteplazode suspensiónpuedaexcederenningúncasodetresmeses;d)cuandodebanrealizarsepruebastécnicasoanálisiscontradictoriosodirimentespropuestosporlosinteresados,duranteeltiempone-cesarioparalaincorporacióndelosresultadosalexpediente;e)cuandoseiniciennegociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términosprevistosenelartículo88LRJAPPAC,desdeladeclaraciónformalalrespectoyhastalaconclusiónsinefecto,ensucaso,delasreferidasnegociacionesqueseconstatarámediantedeclaraciónformuladaporlaAdministraciónolosinteresados.

Sino fueraposible resolver elprocedimientoen losplazosmáximosprevistosporlaley,bienporelnúmerodelassolicitudesformuladasolaspersonasafectadas,la Administración debe intentar la toma de medidas que permitan solventar esasituación,habilitandoelórganocompetentepararesolver,apropuestarazonadadelórganoinstructor,oelsuperior jerárquicodelórganocompetentepararesolver,apropuestadeéste,losmediospersonalesymaterialesadecuadoparacumplirconeldespachoadecuadoyenplazo(art.42.6LRJAPPAC).

Sóloagotadostodoslosmediosposibles,sepodrá,excepcionalmente,acordarlaampliacióndelplazopararesolver,motivandoclaramentelascircunstanciasconcu-rrentes(art.42.6LRJAPPAC).

Elartículo42.4LRJAPPACobligaalaAdministraciónainformaralinteresadosobreelplazomáximopararesolverylosefectosderivadosdesuincumplimiento.Pudiéndosedistinguirenrealidaddosobligacionesdenaturalezatotalmentediferente.

La primera de ellas es una obligación de carácter genérico, que obliga a lasAdministracionespúblicasapublicarymanteneractualizadas,aefectos informa-tivos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos deduracióndelosmismos,asícomodelosefectosqueproduzcaelsilencioadministra-tivo(art.42.4LRJAPPAC).

Lasegundaesunaobligaciónespecífica,que tiene laAdministración frentealinteresado,envirtuddelacualdeberáinformaraéstede:a)elplazomáximonor-mativamenteestablecidoparalaresoluciónynotificacióndelosprocedimientos;b)delosefectosquepuedaproducirelsilencioadministrativo;c)encasodeiniciarse

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a instanciadeparte,de la fechaenque lasolicitudhasidorecibidaporelórganocompetente.Dichainformaciónserásuministradaenlanotificaciónopublicacióndelacuerdodeiniciacióndeoficio,oencomunicaciónqueselesdirigiráalefectodentrodelosdiezdíassiguientesalarecepcióndelasolicitudenelregistrodelórganocompetenteparasutramitación(art.42.4LRJAPPAC).

Unavezquehemosdeterminadoenqueconsistelaobligaciónderesolver,debemosanalizarlosefectosdesuincumplimiento.

Enprimerlugar,laleyregulalasconsecuenciasquesederivancontralaautoridadpública responsabledeese incumplimiento,previendo laposibilidaddeexigenciaderesponsabilidaddisciplinaria,sinperjuiciodelaexigenciadecualquierotrares-ponsabilidadalaquehubierelugardeacuerdoconlanormativavigente(art.42.7LRJAPPAC).

En la práctica, sin embargo, este mecanismo de reacción contra el incumpli-mientodelosplazosmáximosderesolversehamostradototalmenteineficaz,entreotrascosasporquenosehaceenlavidarealusodelmismo.Laverdaderatuteladeladministradoseproduceatravésdelasconsecuencias jurídicasquesederivandedichoincumplimientoparalacuestiónjurídicadebatida.Endichosentido,laleyfijaunrégimenjurídicodiferentesegúnelprocedimientosehayainiciadodeoficiooainstanciadeparte.

Antesdeexaminaresedistintorégimenqueseestableceparaunoyotrosupuesto,debedestacarsequelapresentacióndeunapeticiónporpartedeladministradoenelsenodeotroprocedimientoyaexistente,queseiniciódeoficio,nopuedeconsi-derarseunprocedimientoiniciadoainstanciadeparte,sinounmeroincidente,quesigueelrégimenprevistoparaelprocedimientodelquetraecausa.AsílohaseñaladoelTribunalSupremo,indicandoque:

“Puesbienapartirdeloanteriorytratándosecomosetrataaquí,deunapeticióndeabonodeintereses,respectoalimportedelaobrarealizadaporelcontratista,enrelaciónconobrasnoinicialmenteprevistasenelcontratoyqueresultaronnecesarias,obligadas,traslaconstruccióndelavariantedelacarreteraCN-II MadridaFranciaporlaJunquera,sehadeestimarqueesapetición,cualademásalegaelAbogadodelEstado,nogeneraelsilenciopositivo,aqueserefiereelartículo 43 de la Ley 30/92,puesesapeticiónnoiniciaprocedimientoasolicituddelinteresadocualelpreceptoexige,yaqueesunapeticióninsertaenunprocedimientoiniciadoantesdeoficioporlaAdministración,yqueestásujetoportantoasuspropiasnormas,ynoobstaelloelquefueseelinteresadoelquesolicitaralosintereses,pueslaLey,artículo 43,noserefiereapeticionesoreclamacionesainstanciadelinteresadoysíaprocedimientosiniciadosainstanciadelinteresado,yenelcasodeautos,elprocedimientoestabayainiciadodeoficio,yes,eneseprocedimientoenelqueseformulalapeticiónoreclamación.Sinolvidarademás,queesapeticióndeabonodeintereses,nosepuedeaislardelprocedimientoenelqueseinserta,pueseseneseprocedimientoya iniciadodeoficio,enelquesereconocenyaparecenlosdatosapartirdelosquesehandeconcretarlosintereses,deformatalque,sinvaloraryconoceresosantecedentesqueobranenelexpedienteiniciadodeoficioporlaAdministración,nosepuedesabersielinteresadoteníaonoderechoaintereses,nimenoselconcretar,cualeseranéstos,nidesdequefechasehabíandecomputar,ensucaso.


LatesisdelasentenciadeinstanciapartedeunaapreciaciónqueestaSalaconsideraequivocada, ladeconsiderarquecualquierpeticióndeladministradoda lugarodebedarlugar,a“unprocedimientoiniciadoasolicituddelinteresado”,demodoquesinosecontestaporlaAdministraciónenelplazomáximoestablecidoporresolver,debeconsi-derarseestimadaporsilencio,enaplicacióndelartículo 43.2 de la Ley30/1992 (LPAC).

LaLPACllevóacabounadiferenciasustancialenlaregulacióndelsentidodelsilencioqueconteníalaLey de Procedimiento Administrativo de 17-VII-1958 (LPA),decuyoexa-menprocedesinembargocomenzarparaalcanzarunarectainterpretacióndelartículo 43 LPAC. Porqueel supuestodelartículo 94LPA,quees elque regulabael silencioadmi-nistrativonegativoeraeldeque“se formularaalgunapeticiónante laAdministraciónyéstanonotificarasudecisiónenelplazodetresmeses”.LaLPAsereferíaalafaltaderespuestaacualquierpetición,cualquieraqueéstafuera,paradaraesecomportamientodelaAdministración,trasladenunciaanteéstadelamora,elvalordeunactodesestima-torio,siasílodecidieraeladministrado.Sinembargo,cuandoelartículo 95 LPA serefierealsilenciopositivoselimitanlossupuestosenqueellopuedesuceder;cuandoseestablezcapordisposiciónexpresao cuando se tratede aprobaciones y fiscalizacionesquedebanacordarseenelejerciciodefuncionesdefiscalizaciónytuteladelosórganossuperioressobrelosinferiores.

El artículo 43 LPAC, en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos.Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sussolicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos.Procedimientosqueresultandelaaplicacióndelascorrespondientesnormaslegalesalassolicitudespresentadasporlosinteresados.Yestoquecabíamantenerloenlaredacciónde laLPACanteriora lamodificaciónaprobadapor laLey 4/1999 de 13-I, esaunmaspatentedespuésde estaLey.Antesde laLey 4/1999, porque el artículo 43 contenía tressupuestosdesilenciopositivoqueremitíanaprocedimientosmasomenosformalizados;losdosprimerossindudaalguna(concesióndelicenciasoautorizacióndeinstalación,trasladooampliacióndeempresasycentrosdetrabajoysolicitudesquehabilitaranalsolicitanteparaelejerciciodederechospreexistentes),perotambiéneltercero,“solicitu-desencuyanormativadeaplicaciónnoseestablezcaquequedarandesestimadassinorecaeresoluciónexpresa”,porqueesanormativadeaplicaciónnopodíaserotrasinolanormativareguladoradelespecíficoprocedimientoencuestión.

Claramentesevequeenlamentedellegisladorestabaelaplicarelrégimendesilenciopositivonoacualquierpretensión,pordescabelladaquefuera,sinoaunapeticiónquetuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado proce-dimientoadministrativo.Yasí resultade laDisposiciónAdicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC,ytrasesaprevisiónsepublicanvariosR.R.DDdeadecuación,hastallegaralaresolucióndelaSecretaríadeEstadoparalaAdministraciónPublicade20-III-96quepublicalarelacióndeprocedi-mientosdelaAdministraciónGeneraldelEstado.

EstaresoluciónsepublicaenelBOEde10-IV-96yendossuplementosde190paginasqueentotalcontienenlosprocedimientosexistentesenelámbitodelaAdministraciónGeneraldelEstado,indicando,entreotrascosas,elplazoparasuresoluciónylosefectosdelsilencio.

YestaeslasituaciónconqueseencontróellegisladorenlareformadelaLPAC de 1999 .LaExposicióndeMotivosde laLey 4/1999 parte de esa relación de procedimientos,

porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientosexistentesenlaactualidad.El

Segunda parte 20�

escenarioquecontemplael legisladorpararegularelsentidodelsilencionoesunescenariodepeticionesindiscriminadasala Administraciónsinodepeticionesquepuedenrecon-ducirseaalgunodelosprocedimientosdetectadose individualizados.LaExposicióndeMotivoshabladelanecesidaddesimplificacióndeeseconjuntodeprocedimientos,loqueseplasmaenlaDisposición Adicional 1ª 1 de la Ley.

AsimismoenlaDisposición Adicional 1ª 2 seordenaalGobiernolaadaptacióndelosprocedimientosexistentealsentidodelsilencioestablecidoenlaLey.YlaDisposición Adicional 29 de la Ley 14/2000, de 29-XII de Medidas Fiscales, ydeOrdenSocial, ensuAnexoIIcontieneunarelacióndeprocedimientosen losqueel silencióoperaensentidodesestimatorio.

Paraellegisladorde1999,comotambiénparaelde1992,sólocabeaplicarlaficcióndelsilencioqueestablecelaLPACparalosprocedimientosreguladoscomotalesporunanormajurídica.AdiferenciadelaLPAqueaplicabaelsilencionegativoalaspeticiones,cualesquieraqueestasfueren.

LaLPACestablececomoreglaelsilenciopositivo,peropartedequeesaficciónlegalseaplicaaprocedimientospredeterminados,comoresultadelomásatrásexpuestoytambiéndelartículo 42.2 que,cuandohabladelaobligaciónderesolver,adviertequehaderesolverseenelplazo“fijadoporlanormareguladoradelcorrespondientepro-cedimiento”, ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una normafija,ydel42.5,quemandaalasAdministracionesPublicasquepubliquenymantenganactualizadas,aefectosinformativos, lasrelacionesdeprocedimientos,conindicacióndelosplazosmáximosdeduracióndelosmismos,asícomodelosefectosqueproduzcaelsilencioadministrativo.

Elsilencioreguladoenlosartículos 43 y 44 sólooperaenelmarcodealgunodelosprocedimientos reconocidoscomotalesenelordenamiento jurídico, esténonoesténrecogidoscomotalesenlasnormasreglamentariasdedelimitacióndeprocedimiento.

Así, en el caso de autos, la petición de intereses deducida es una incidencia de laejecucióndeuncontratodeobras.Noexisteunprocedimientoespecíficorelativoalaejecucióndelcontratodeobras;sólolohay,enlarelacióndeprocedimientosexistentesparalaspeticionesdeclasificacióndecontratistasmodificación,cesiónoresolucióndelcontratoopeticionesdeatribucióndesubcontratación.

Laejecucióndelcontratoytodassusincidenciasdebereconducirsealprocedimientocontractualdeadjudicacióndelcontrato,porqueeneseexpedienteserecogenelconjuntode derechos y obligaciones de las partes. Y como se trata de expedientes iniciados deoficio lasconsecuenciadelsilencioparaeladministrado,segúnelarticulo 42 LPAC sepodríanconsiderardesestimadassussolicitudes”(SentenciadelTribunalSupremode28defebrerode2007.FJ.4).

1. Consecuencias del incumplimiento de la obligación de resolver en los procedimientos iniciados a instancia de parte: El silencio administrativo

Enestetipodeprocedimientos,elincumplimientodelosplazosmáximosparare-solverynotificardalugaraqueseproduzcaeldenominadosilencioadministrativo.MecanismoquedatutelajurídicaaaquellasvulneracionesdelosadministradosalasquedalugarlasimpleinacciónformaldelaAdministración.


A. DefiniciónElsilencioadministrativopuedeserdefinidocomolaficciónjurídicaporlaqueseentiende,endefensade losderechosdeladministrado,quesehadictadounaresolución de carácter de sentido estimatorio o desestimatorio, según el caso,cuandotranscurrenlosplazosmáximosquetienelaAdministraciónpararesolverun procedimiento y notificar la resolución de la misma, sin que se cumpla condichasobligaciones.

B. FinalidadElsilencioadministrativotienecomofinalidadtutelarlosderechosdeladministra-dofrenteaunaeventual inactividadformalde laAdministración,quevulneraríalosderechosdeladministradomediantesusimplefaltadeactuación,puesdejaríaeternamentependientederesoluciónlacuestióndebatidaenelprocedimiento.

Estafinalidadgarantistasedanosóloenelsilenciopositivoque,comoveremos,permiteentenderconcedidolopedidoalaAdministración,sinotambiénenelsilen-cionegativo,puestienelavirtuddeabrirlavíaderecurso,permitiendoobteneraladministradounarespuestajurídicaaaquelloqueplanteaenelprocedimiento.

Ahorabien,estononosdebehacerperderdevistaque,pormásquevengaadartu-telaalosderechosdeladministrado,lohacetansólocomounasolucióndemínimos,parataparunapreviaviolacióndelosmismos.Debe,porello,postularseantetodoqueestafiguranotengaqueoperarenlaprácticayquelaAdministraciónresuelvalosprocedimientos,comoessuobligación(GARCÍA-TREVIJANOGARNICA).

Encualquier caso,debeevitarsequeesta técnicaacabeconvirtiéndoseenunaformamásdeterminacióndelprocedimientoadisposiciónde laAdministración,quelepermitadesligarsedeldeberderesolverenaquellosexpedientesque,porelmotivoquesea,leresultanmolestosodifíciles(GONZÁLEZNAVARRO).

C. Naturaleza jurídicaLanaturalezajurídicadelsilencioadministrativohasidodiscutidaporladoctrina.Paraalgunosseríaladeunapresunción(MORELLOCAÑAyENTRENACUESTA).Otros,sinembargo,ennuestraopinióndeformamásacertada,matizanqueenlapresunciónseconsideracomociertoalgoquees solamentedudoso;mientrasqueenelsilencioloquesehaceesderivardeunasituaciónciertayconstatada(el in-cumplimiento por parte de la Administración de la obligación de resolver), unaconsecuenciaquesesabenosehaproducidorealmente(seentiendequesehadic-tadounaresolución,estimatoriaodesestimatoria,quenohaexistido).Por loqueconcluyen,estamosnoanteunapresunción,sinoanteunaauténticaficciónjurídica(GONZÁLEZNAVARROyPARADAVÁZQUEZ).

Tesisqueasomaclaramenteenalguna jurisprudencia,quesehareferidoa“laficciónconocidacomosilencioadministrativo”(SentenciadelTribunalSupremode15deoctubrede1990.FJ.3).

Segunda parte 211

A partir de aquí, sin embargo, no se puede dar una solución conjunta al temadelanaturalezajurídicadelsilencioadministrativo,dadoqueéstesedisociaendossupuestosclaramentediferenciados.Porunlado,sedistingueunsilenciopositivo,envirtuddelcualseentiendeestimadoaquelloquesesolicitabaenelprocedimiento.Porotro,unsilencionegativo,quepermiteentenderdesestimadoaquelloquesepedía.

Aunquehayunapartedeladoctrinaquedefiendequeenamboscasosestamosante un auténtico acto administrativo (PAREJO ALFONSO), entendemos, con ladoctrinamayoritariaque,enrealidad,unoyotrosupuestodesilencioostentanuncarácteryfuncionalidadnotablementediferenciados.Elprimeroasumeelvalordeunauténticoactoadministrativoqueponefinalprocedimiento,dotadodelmismovaloryeficaciaquetendríaelactoexpreso.Elsegundo,sinembargo,nodalugaraunaauténticaresolución,sinoquelaficciónselimitaaposibilitarelaccesoaunasegundainstancia,permitiendola interposicióndelrecursoprocedente(TÁBOASBENTANACHS;GARCÍAPÉREZ;MORELLOOCAÑA;BOCANEGRASIERRA).

Tesisquepareceratificar,por lodemás,de formaexpresaelordenamiento ju-rídicopositivo,quealreferirsealsilenciopositivodeclaradeformarotundaquela“estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracióndeactoadministrativo finalizadordelprocedimiento”;mientrasqueal regular elsilencionegativoseñalaquela“desestimaciónporsilencioadministrativotienelossolosefectosdepermitiralosinteresadoslainterposicióndelrecursoadministrativoocontencioso-administrativoqueresulteprocedente”(art.43.3LRJAPPAC).

D. efectos del silencioComoyahemosseñalado,losefectosdelsilenciovaríansegúnseapositivoonega-tivo.Elprimerpasoquedebemosquedares,portanto,eldedeterminarcuandoelsilenciotienesentidopositivo,ycuandotienesentidonegativo.

La solución más tradicional es dotar al silencio administrativo de un sentidonegativo.Medidaconlaquesepretendía,noobstante,dartuteladelosderechosdelosadministrados,pues,aunquedandoporrechazadasupetición,permitíaaladmi-nistradoacudiralavíaderecursos,bienadministrativosojudiciales,impidiendoasíquelaAdministraciónmantuvieralaresolucióneternamentependientemediantesuinacción(GONZÁLEZNAVARRO).

Sinembargo,estambiénpatentequeestatutelaes,enciertomodo,imperfecta,porque obliga al administrado a defender su posición desde el desconocimiento,en cuanto la Administración no transmite los motivos por los que se produce ladenegación,disminuyendo lasposibilidadesdedefensa(GUAITA).Sinolvidar losperjuicios que supone tener que interponer un recurso (en ocasiones de carácterjudicial,contodoslosinconvenientesqueelloconlleva).

Conelpropósitodesuperarestaslimitaciones,ellegisladoractualhaconsagradola solución radicalmente inversa, dando, con carácter general, sentido positivo alsilencio,alafirmarelartículo43.2LRJAPPACquelosinteresadospodránentenderestimadasporsilencioadministrativosussolicitudesentodosloscasos,salvoenlossupuestosexcepcionalesqueacontinuaciónestablece.


Estasoluciónnonosparecedeltodocorrecta.Ciertoesquelafórmulatradicionaldelsilencionegativohabíamostradoennumerososcasossuinsuficiencia.Ladoctri-nahapuestodemanifiestoqueexistensupuestosenlosqueelsilencioestimatorioesunasoluciónmáslógica.

Así,enelsupuestodeactividadesautorizatoriasadoptadasenelejerciciode laactividaddepolicía,ámbitoenelqueestetipodesilencioejerceríaunefectosim-plificadordelostrámitesformalesparapoderhacerefectivounderechoqueyaseposee,obligandoalaAdministraciónadenegarlasolicitudexpresamente,encasodeentenderqueexistenmotivosqueloimpiden(GONZÁLEZNAVARRO,ENTRENACUESTA).Respuestasimilarsepuededaralosactosadoptadosenlasrelacionesdejerarquía(aprobacionesyautorizaciones),dadoquelaemisióndeesosactoses,enrealidad,competenciadelórganoque losdicta,nodelque losapruebaoautoriza(ENTRENACUESTA).

Perodeahíaconsagrarconcaráctergeneral,comolaactualnormativa,elsilenciopositivoconcaráctergeneralhayunagrandistancia,quequizásnosedeberíahaberrecorrido. No le falta, por ello, razón a aquellos que critican esta solución, argu-mentandoquepuededeterminar laconcesióndederechosofacultadescontrariosalordenamientojurídico,queperjudiquenlosinteresespúblicosodeterceros;quegeneraunaltodegradodeinseguridadjurídica;yquepuedenprovocarelefectodealterar lasreglasdecompetencia, impidiendoelórganoinstructorquelacuestiónlleguealcompetentepararesolver(PARADAVÁZQUEZ).

Anuestrojuicio,sedeberíahaberpartidodequeelsilenciopositivoyelsilencionegativosondosaspectosdiferentesdeunamismainstitución,quepersiguenfinali-dadesdiferentesydebenseraplicadosasituacionesdiferentes(GUAITA),buscandounacombinaciónmásadecuadayequilibradadeambos.

Encualquiercaso,enelDerechovigentedeesaextensióngeneralizadadelaregladel silencio positivo quedan excluidos los supuestos recogidos en el artículo 43.2LRJAPPAC,asaber:

a)Losprocedimientosdeejerciciodelderechodepetición,aqueserefiereelartículo29CE.

b)Aquelloscuyaestimacióntuvieracomoconsecuenciaquesetransfirieranalsolicitanteoatercerosfacultadesrelativasaldominiopúblicooalserviciopúblico.

c)Losprocedimientosdeimpugnacióndeactosydisposiciones.Sibien,cuandoelrecursodealzadasehayainterpuestocontraladesestimación

porsilencioadministrativodeunasolicitudporeltranscursodelplazo,seentenderáestimadoelmismosi,llegadoelplazoderesolución,elórganoadministrativocom-petentenodictaseresoluciónexpresasobreelmismo(art.43.2LRJAPPAC).

d) Cuando una norma con rango de Ley o norma de Derecho ComunitarioEuropeoestablezcalocontrario.

La ley aclara que la producción de los efectos del silencio no exime a laAdministraciónde laobligación de resolver expresamente,que siguepersistiendo(art.43.1LRJAPPAC).

Segunda parte 21�

Sibienelsentidodeesaresoluciónestaráyacondicionadaencasodequesehayaproducidosilenciopositivo,pues,endichocaso,laresoluciónexpresaposterioralaproduccióndelactosólopodrádictarsedeserconfirmatoriadelmismo(art.43.4LRJAPPAC).

Loqueimplica,igualmente,quelaAdministraciónnopodrácontradecir,directao indirectamente, el derecho obtenido mediante acto presunto dictando un actoexpreso,inclusoaunqueeseactoexpresotengauncontenidodistintoosedicteensuejecución(SÁNCHEZMORÓN).

Ahorabien,debetenersepresentequenoexistesilencioadministrativoencontradelaley.Loquesuponequevíasilencioadministrativonosepodráadquiriraquelloque no podría haberse adquirido por una resolución expresa, al ser contrario alordenamientojurídico(VILLARPALASÍyVILLAREZCURRA).

Enconsecuencia,conello,elordenamientojurídicosancionaconlanulidaddeplenoderecholosactospresuntoscontrariosalordenamientojurídicoporlosqueseadquierenfacultadesoderechoscuandosecarezcadelosrequisitosesencialesparasuadquisición(art.62.1.f)LRJAPPAC).

Sibien,loanteriornoesóbiceparaquelaAdministraciónquedeobligadaparade-jarsinefectoeseactopresuntocontrarioalalegalidad,atramitarunprocedimientoderevisióndeoficioporlavíadelartículo102LRJAPPAC,puespareceinjustificadoqueseaelpropioadministradoelqueseveaforzadoademostrarlalegalidaddeunactoobtenidoporsilencioporlapropianegligenciadelaAdministración,quequedaobligada,porello,ademostrarlailegalidaddelmismo(BOCANEGRASIERRA).

Ahorabien,nótesequenosepermiteestarevisiónporcualquierdeficiencia,sinotansóloporlafaltadelosrequisitosesencialesparalaadquisicióndeaquellodequesetrate(art.62.1.f)LRJAPPAC).Loqueincluyetansóloaquellosrequisitosquesepuedanconsiderarimprescindiblesparaobteneraquelloquesepedía.

Quedanfuera,encualquiercaso,cualquiertipodeargumentodeoportunidadparadejarsinefectoloobtenidoporsilencio(VILLARPALASÍyVILLAREZCURRA).

Tampoco cabrá ampararse en una decisión discrecional para dejar sin efectoelactopresunto.Estoes, si lanormaotorgasea laAdministraciónunmargendeapreciaciónpara laconcesióndeaquellosolicitadoporeladministrado,nopodrárevisarlaAdministraciónladecisiónpresuntautilizandoesadiscrecionalidadparaeliminarésta.

Ladiscrecionalidadeslaposibilidaddeoptarporunconjuntodeopcionesigual-menteválidasparaelDerecho.Siendo todas esasopciones legítimas,nopodrá laAdministraciónelegirunadistintaalaquesederivadelactopresunto,dejandoéstesinvalor.Larevisióndelactopresuntopermiteacabarconéstecuandoloobtenidoescontrarioalordenamientojurídico,peronocuandoésteesconformealmismo,peroseconsidereotraopciónmásadecuada.SiloganadoporsilencioeraunadelassolucionesquelegítimamentepodríahabertomadolaAdministracióndentrodesumargendediscrecionalidad,nopuedesercuestionado.

Tratándosedesilencionegativo,sinembargo,laAdministraciónpodráresolverconposterioridadalvencimientodelplazomáximo,sinvinculaciónalgunaalsentidodelsilencio(art.43.4LRJAPPAC).


Encuantoalvalordelactopresunto,varíanotablemente segúnse tratedeunsupuestodesilenciopositivoonegativo.Enelprimercaso,segeneraunactoqueestádotadoprácticamentedelmismovalorqueunactoexpreso.Dichoactosepodráha-cervalertantoantelaAdministracióncomoantecualquierpersonafísicaojurídica,públicaoprivada(art.43.5LRJAPPAC).

Desdeelpuntodevistatemporal,eseactopresuntoproduciráefectosdesdeelvencimientodelplazomáximoenelquedebedictarseynotificarselaresoluciónexpresasinquelamismasehayaproducido,ysuexistenciapuedeseracreditadaporcualquiermediodepruebaadmitidoenDerecho,incluidoelcertificadoacreditativodelsilencioproducidoquepudierasolicitarsedelórganocompetentepararesolver.Solicitadoelcertificado,éstedeberáemitirseenelplazomáximodequincedías(art.43.5LRJAPPAC).

Frenteaello,elsilencionegativoproduceelúnicoefectodepermitiralosintere-sadoslainterposicióndelrecursoadministrativoocontencioso-administrativoqueresulteprocedente(art.43.3LRJAPPAC).

Dadoqueelsilencionegativonoconstituyeunauténticoactoadministrativo,nopodrádarlugaralacreacióndeunactoconsentido,debiéndose,enconsecuencia,admitirrecursocontracualquieractoquesedicteratificandosusentidodenegatorio(SÁNCHEZMORÓN).

El silencio administrativo, ya sea positivo o negativo, puede ser recurrido porterceraspersonasdistintasalinteresado.Aesostercerosselesdebeaplicarelrégimenparalasnotificacionesdefectuosas,detalformaquesólocomenzaracorrerlospla-zosparaellosdesdequerealicenactosquedenotensuconocimientoointerponganlosrecursosprocedentes,puesencasocontrarioquedaríanenunasituacióndeclaraindefensión(SÁNCHEZMORÓN).

2. Consecuencias derivada del incumplimiento de la obligación de resolver en los procedimientos iniciados de oficioComoocurreenlossupuestosenlosqueelprocedimientocomienzaainstanciadeparte,elvencimientodelplazomáximoestablecidosinquesehayadictadoynotifica-doresoluciónexpresanoeximealaAdministracióndelcumplimientodelaobligaciónlegalderesolver(art.44LRJAPPAC).Apesardelocual,laleyestablecelasconsecuen-ciasderivadasdelafaltaderesolución,debiéndosedistinguirdiversossupuestos.

Enprimerlugar,cabelaposibilidaddequeelprocedimientosehubieraparaliza-doporcausaimputablealinteresado,encuyocasoseinterrumpiráelcómputodelplazopararesolverynotificarlaresolución(art.44LRJAPPAC).

Ensegundolugar,cabelaposibilidaddequeelincumplimientonoseaimputablealinteresado,encuyocasohabráquedistinguirsegúneltipodeprocedimientodequesetrate.

a)Sisetratadeprocedimientosdelosquepudieraderivarseelreconocimientoo,ensucaso,laconstitucióndederechosuotrassituacionesjurídicasindividuali-zadas,losinteresadosquehubierencomparecidopodránentenderdesestimadassuspretensionesporsilencioadministrativo(art.44.1LRJAPPAC).

Segunda parte 21�

b) Si se trata de procedimientos en que la Administración ejercite potestadessancionadoraso,engeneral,deintervención,susceptiblesdeproducirefectosdes-favorablesodegravamen,seproducirálacaducidad,conlosefectosprevistosenelartículo92LRJAPPAC(art.44.2LRJAPPAC).

Estasolucióndebeentendersecomounaopciónafavordelaseguridadjurídica,que evita que el procedimiento se perpetúe indefinidamente, convirtiéndose enuna eterna amenaza para el administrado afectado (GARCÍA DE ENTERRÍA yFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Declaradalacaducidad,debeentendersequeelprocedimientoterminademodoirreversible, de tal modo que cualquier actuación realizada con posterioridad y,en su caso, la eventual resolución que pudiera dictarse, debe reputarse invalida(SANTAMARÍAPASTOR).

Noobstante,debenotarse la insuficienciade laregulacióncontenidaenelar-tículo44LRJAPPAC,quenoda respuestaalproblemadel trascursode losplazosmáximospararesolverenlosprocedimientosquenopuedenserencajadosdentrodeningunoestosdossupuestos,comoocurreenelcasodelosprocedimientosselectivosodeconcurrenciacompetitiva(GONZÁLEZNAVARRO).


Xi. lAs AlterAciones en los PlAzos del Procedimiento

1. Ampliación de los plazosComoreglagenerallosplazossoninalterables(art.47LRJAPPAC),perosepermite,comoexcepción,tantolaampliacióndelosplazospararealizardeterminadostrámi-tes(art.49LRJAPPAC),comoparaextenderlosplazosmáximosparalaresolucióndelprocedimiento(art.42LRJAPPAC).

Como ya hemos adelantado, el artículo 49 LRJAPPAC regula la posibilidaddeampliar losplazospara realizarun trámite concretoydeterminadodelpro-cedimiento, lo que lo diferencia de la ampliación de plazos que contempla elartículo42LRJAPPAC,referidaalosplazostotalespararesolverelprocedimiento(GONZÁLEZNAVARRO).

Debiéndosetenerencuentaquenoexisterelaciónalgunaentreunayotra,quesontotalmenteindependientes.Detalformaquelaconcesióndeunaampliacióndelplazopararealizaruntrámitevíaartículo49LRJAPPAC,noimplicaunaampliacióndelosplazospararesolverelprocedimiento,quesólosepuedelograrvíaartículo42LRJAPPAC(RIVEROGONZÁLEZ).

Desdeelpuntodevistaprocedimental,laampliacióndeplazosesunincidente(GONZÁLEZNAVARRO;CARRILLOMORENTE;LÓPEZMIÑO),quenosuspen-delatramitacióndelprocedimiento(art.77LRJAPPACcontrario sensu).

Dicho incidente se podrá suscitar de oficio o a instancia de parte (art. 49.1LRJAPPAC).Enamboscasos,únicamenteantesdelvencimientodelplazodequesetrate(art.49.3LRJAPPAC).

Encasodequeseplateeainstanciadeparte,sellevaráacabomedianteunsimpleescrito,deacuerdoconlosrequisitosdelartículo70LRJAPPAC,enelqueseexpli-caránlasrazonesquejustificanqueseotorguelaprorroga(GONZÁLEZNAVARROyLÓPEZMIÑO).

Sepuededarporbuena,comoreglageneral,lasoluciónpropuestaporladoctri-na,apoyándoseenelartículo49.3LRJAPPAC,segúnlacuallaAdministraciónestáobligadaaresponder,cuandoel incidentesesuscitea instanciadeparte,antesdequetrascurraelplazopararealizareltrámite(RIVEROGONZÁLEZ).Sibien,úni-camentecuandoeladministradoactúedeformadiligenteydebuenafe.Nopuede,porpropialógica,verselaAdministraciónobligadaaresolverdeformaprecipitadaunapeticióndeampliaciónpresentadamaliciosamenteporeladministradojustoenelmomentodesuconclusión.

Unapartedeladoctrinahaentendidoque,encasodenodarserespuesta,noseproducirán,comoreglagenerallosefectospropiosdelsilenciopositivo,sisepodríadar, sinembargo, enel casodeque seapatente lanoexistenciadeperjuicioparaterceros (RIVERO GONZÁLEZ). No existe, sin embargo, a nuestro juicio, razónjurídicaalgunaquepermitaentenderconcedidaesapetición.

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Elartículo49LRJAPPACfijaunaseriederequisitosalosqueestácondicionadalacondicióndelaampliación.

1.Nopodrállevarseacaboesaampliaciónsiunpreceptoestablecelocontrario(art.49.1LRJAPPAC).

Nótesequesehabladeprecepto,nodeleyformal,loquehabilitaalanormareglamen-tariaparavedarlaampliacióndelosplazos(RIVEROGONZÁLEZyLÓPEZMIÑO).

2.Sólopodrádecretarsesiasíloaconsejanlascircunstanciasysiemprequenoseperjudiquenlosderechosdeterceros(art.49.1LRJAPPAC).

3.Nopuedeserenningúncasoobjetodeampliaciónunplazoyavencido(art.49.3).Cumplidosestosrequisitos,queconstituyenelementosreglados,sincuyacon-

currencia no cabe conceder la ampliación, la decisión de ampliar o no tiene uncarácterclaramentediscrecionalparalaAdministración(GONZÁLEZNAVARROyLÓPEZMIÑO).Comosededuceconfacilidaddelapropiadiccióndelartículo49LRJAPPAC,queestablecequelaAdministraciónla“podráconceder(…)silascir-cunstanciasloaconsejan”.

SibienlaLRJAPPACregulaensuartículo49.2supuestosespecialesenlosqueelotorgamientodelamismanoesdiscrecionalsinoreglado,estableciendoquelaam-pliacióndelosplazosporeltiempomáximopermitidoseaplicaráentodocasoalosprocedimientostramitadosporlasmisionesdiplomáticasyoficinasconsulares,asícomoaaquellosque,tramitándoseenelinterior,exijancumplimentaralgúntrámiteenelextranjerooenlosqueintervenganinteresadosresidentesfueradeEspaña.

Laleynofijaelórganocompetentepararesolver,porloquesepuedeconsideraraplicableanalógicamentelasoluciónpropuestaporelartículo42.6LRJAPPAC,estoes,elórganocompetentepararesolver,apropuestarazonadadelórganoinstructor,o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste(GONZÁLEZNAVARROyLÓPEZMIÑO).

Elacuerdodeampliacióndebesermotivado(art.54.1.e)LRJAPPAC),ynotifi-cadoalosinteresados(art.49.1LRJAPPAC),dejándoseconstanciadelmismoenelexpediente(GONZÁLEZNAVARRO).

Encuantoalaextensióndelaampliación,nopodráexcederdelamitaddelosmismos(art.49.1LRJAPPAC).

Esta limitación temporal de la ampliación ha sido criticada, con razón ennuestra opinión, por la doctrina, en cuanto no parece existir razón alguna queimpidaqueese incrementodelosplazoseneltiemporazonablementenecesarioparacumplirelplazodequesetrate,quenotieneporqueserlamitaddelmismo(SANTAMARÍAPASTOR).

Estecarácterrestrictivopermiteentender,aunquelaleynolodiga,quenocabráunasegundaampliacióndeunplazoyaampliado.Sibien,nadapareceoponersealaampliacióndeulterioresplazosdelprocedimiento(CARRILLOMORENTE).

Losacuerdossobreampliacióndeplazososobresudenegaciónnoseránsuscep-tiblesderecurso(art.49.3LRJAPPAC).Loquenoimpidequesepuedaalegarestehechoalimpugnarlaresoluciónfinal.


Porloqueserefierealaampliacióndelosplazostotalespararesolverelpro-cedimiento. La ley parte de la consideración de que la mera dificultad para elcumplimientodelosplazosmáximospararesolvernojustifica laampliacióndeéstos.Detalformaque,cuandoéstosproblemassemanifiesten,sedeberáhabilitarmediospersonalesomaterialespara superaresosobstáculos,mediantedecisióndelórganocompetentepararesolver,apropuestarazonadadelórganoinstructor,oelsuperiorjerárquicodelórganocompetentepararesolver,apropuestadeéste(art.42.6LRJAPPAC).

Sóloexcepcionalmente,cuandoagotadalautilizacióndelosmediosdisponibles,se acredite, con motivación clara de las circunstancias concurrentes, la imposibi-lidad de superar esas dificultades, cabrá la ampliación de estos plazos (art. 42.6LRJAPPAC).

Laampliaciónnopodrásuperarelplazoestablecidoparalatramitacióndelpro-cedimiento(art.42.6LRJAPPAC).

Noseestableceelórganoalquelecorrespondetomaresadecisión,peroparececlaroquedebeserelmismoalquelecorrespondellevaracabolahabilitacióndemediospersonalesomateriales(GONZÁLEZNAVARRO).

Elacuerdoqueresuelvasobrelaampliacióndeplazosdebesernotificadoalosin-teresados,ynosepuedeinterponercontraélrecursoalguno(art.42.6LRJAPPAC).

2. La reducción de los plazos. La tramitación de urgencia

Elartículo50.1LRJAPPACpermiteaplicaralprocedimientolatramitacióndeurgencia.Dichopreceptoestablececomoúnicorequisitoqueconcurranrazonesdeinterés

públicoqueasíloaconsejen,estoes,bastaconqueexistanmotivosdeinteréspúblicoquedeterminenlaexistenciadeurgenciaenlatramitación.Laposibilidaddeutilizarestafiguradepende,enconsecuencia,delaconcurrenciadeurgencia.

ElpropioTribunalSupremohafijadoquedebemosentenderportal,señalandoque“laurgenciaaludeaunsupuestoenelqueactuandorápidamenteenelprocedi-mientoordinario,lasolución,dadaladuracióndeaquél,habríadellegartarde:lascircunstanciasconcurrentesdemandanunadecisiónqueconlatramitacióngeneralyaseríatardía.Sesacrificanlasgarantíasordinariasporqueconellaslasoluciónnoserviríapararesolverelproblema”(SentenciadelTribunalSupremode24dejuliode1989.FJ.3).

ElTribunalSupremohadeclaradoquelaurgenciaesunconceptojurídicoin-determinado,nodiscrecional,señalandoque“laurgenciaessindudaunconceptojurídico indeterminado loque significaque sunaturalezanoesdiscrecional sinoreglada:nopermiteelegirentrevariassolucionesigualmentejustas,esdecir, jurí-dicamenteindiferentes,sinoquesóloadmiteunaúnicasoluciónjusta,sinperjuiciodelmargendeapreciaciónquesereconocealaAdministraciónenlazonadeincer-tidumbreopenumbraqueseparalaszonasdecertezapositivaynegativa”(Sentencia

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delTribunalSupremode24dejuliode1989.FJ.2.SentenciadelTribunalSupremode5deabrilde1988.FJ.4).Deloquesederiva,comoeslógico,laposibilidaddecontroljudicialdelaconcurrenciadedichorequisito.

Ladeclaracióndeurgencia sepodráacordardeoficiooa instanciadeparte(art.50.1LRJAPPAC),mediantedecisiónmotivada(art.54.1.e)LRJAPPAC),contralaquenocabrárecursoalguno(art.50.2LRJAPPAC).

En cuanto a sus efectos, determina la reducción de los plazos a la mitad, conexcepción de los relativos a la presentación de solicitudes y de recurso (art. 50.1LRJAPPAC).


Xii. fAses del Procedimiento

La vida del procedimiento se desarrolla en torno a tres grandes fases: iniciación,instrucciónyterminación(GONZÁLEZNAVARRO).

1. Iniciación del procedimiento

Elprocedimientopuede iniciarsedeoficiooa solicituddepersona interesada(art.68LRJAPPAC).Siendoperfectamenteposiblelaexistenciadeprocedimientosqueadmitenunainiciaciónmixta,deoficioyainstanciadeparte.Nocabeunade-terminaciónapriorísticodelmodoenqueseiniciaránlosdistintosprocedimientos,sibien, concaráctergeneral, suelen iniciarsedeoficio los susceptiblesdegenerarefectosnegativosparaeladministrado,yainstanciadepartelosquepuedenprodu-cirefectosfavorablesparaéste(SANTAMARÍAPASTORyFANLOLORAS).

Decimosqueunprocedimientocomienzaainstanciadepartesiloexcitalapresen-tacióndeunasolicitudporpartedepersonainteresada.SibienlainiciaciónefectivadelprocedimientoseproduciráconunacuerdodeiniciacióndelaAdministraciónactuante,queeselprimeractodelprocedimiento.

Entendemosqueelconceptodesolicituddebedistinguirsedeldepetición,aun-quehayaunsectordeladoctrinaqueequiparaunoyotra(PARADAVÁZQUEZ).Anuestrojuiciosetratadedosfigurasnetamentediferenciadas,porserlaprimeraunapeticiónfundadaenDerecho,atravésdelaque,ensentidopropio,noseinstrumentaunapetición,sinolaexigenciadequeseapliqueelordenamientojurídicoaunadeter-minadasituación;mientrasquelasegundaamparaunapeticiónpuramentegraciableporlaquesepide,enelsentidomásestrictodeltérminopedir,alaAdministraciónalgoquenosetienederechoaexigir.Deloquesederiva,asuvez,queenelprimercasoserequieredelaAdministraciónunaresoluciónfundadaenDerecho,mientrasqueenelsegundotansóloseexigedeéstaunarespuesta,quepuedaestarfundadaenmotivosdeoportunidad(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ;FERNÁNDEZPASTRANA;MARTÍNMATEO;MORELLOCAÑA).

Nótesequeelprimero,elderechoalainstanciaosolicitud,tienesufundamentoenelprincipiodelegalidad,consagradoenelartículo103denuestraConstitución,queordenaelsometimientoplenodelaAdministraciónalaLeyyalDerecho,yserigeporlodispuestoenlaLRJAPPAC.

Frenteaello,elderechopeticiónseedificasobrelabasedelartículo29denuestraNorma Fundamental, que reconoce esta facultad como un derecho fundamentalde los de máximo protección, estableciendo que todos “los españoles tendrán elderechodepeticiónindividualycolectivaporescrito,enlaformayconlosefectosquedetermine laLey”,yserigepor lodispuestoen laLey Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición(enadelanteLODP),quepermiteejercitarestederechoacualquierpersona,naturalojurídica,independientementedesunacionalidad,ydeformaindividualocolectiva(art.1LODP),medianteescrito,yporcualquiermedio(incluidoslosdecarácterelectrónico)quepermitaacreditar

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suautenticidad,eincluyendonecesariamentelaidentidaddelsolicitante,lanacio-nalidadsilatuviere,ellugaroelmedioelegidoparalaprácticadenotificaciones,elobjetoyeldestinatariodelapeticiónyenelcasodepeticionescolectivaslafirmadetodoslospeticionarios,juntoalaqueseaharánconstarlosnombresyapellidosdecadaunodeellos(art.4LODP).

A. La solicitud o instancia

Alasolicitudporlaqueseiniciaelprocedimientoadministrativoseledatécnica-menteladenominacióndeinstancia,debiéndosehacerconstarenella,porexigenciadelartículo70.1LRJAPPAC,lossiguientesextremos:

– Nombre y apellidos del interesado, y en su caso de su representante, asícomolaidentificacióndelmediopreferenteodellugarqueseseñaleaefectosdenotificaciones.

–Hechos,razonesypeticiónenqueseconcrete,contodaclaridadlasolicitud.–Lugaryfecha.Parecequeportalesdebeentenderseel lugary lafechaderedacción, loquela

convierte en una exigencia inútil y entorpecedora (GONZÁLEZ NAVARRO yRIVERO GONZÁLEZ), al no ser este lugar y esta fecha los que interesa, sino losdepresentación,quequedanacreditadosporelsellodelaoficinareceptora.ComoapuntaelTribunalSupremo,“elactojurídicodepeticiónantelaAdministraciónnotienelugarcuandoseconfeccionaunasolicitudoseestampaenellaunafecha,biensealadelmismomomentoenquesehaceuotradistinta,sinocuandosepresentaelescritoantecualquieradelasoficinaspúblicas”(SentenciadelTribunalSupremode30deenerode1965.Cdo.4).

Debedarseporbuena,por ello, entendemos, ladoctrinaqueconsideraqueelincumplimiento de esta mención no requiere ni siquiera subsanación (COBOOLVERA).

–Firmadedelsolicitanteoacreditacióndelaautenticidaddesuvoluntadexpre-sadaporcualquiermedio.

–Órgano,centroounidadadministrativaalaquesedirige.El orden de estas menciones contenido en este artículo no debe considerarse

obligatorio(GONZÁLEZNAVARRO).Fueradeestasexigenciasydelasquelanormativaconcretadelprocedimientodel

quesetratepuedaestablecerencadacaso,rigeparalaconfeccióndelasolicitudelprincipioantiformalista(MANUALDEDOCUMENTOSADMINISTRATIVOS).

Lasventajasqueconlleva,sinembargo,laexistenciaenalgunoscasosdeunaciertauniformidad,justificaquelaleyobliguealasAdministracionespúblicasaestablecermodelosysistemasnormalizadosdesolicitudescuandosetratedeprocedimientosqueimpliquenlaresoluciónnumerosadeunaseriedeprocedimientos.Modelosquedeberánestaradisposicióndelosciudadanosenlasdependenciasadministrativas(art.70.4LRJAPPAC).


Sin perjuicio, obviamente, de que los solicitantes puedan también aportar loselementosqueestimenconvenientesparaprecisarocompletarlosdatosdelmodelo,loscualesdeberánseradmitidosytenidosencuentaporelórganoalquesedirijan(art.70.4LRJAPPAC).

Sehadiscutidolosefectosqueproducelanoutilizacióndelmodelonormalizadoosuutilizacióndefectuosa.Hayquienconsideraquedebedarlugaralainadmisión(JIMÉNEZ CRUZ). Solución que niegan otros autores, argumentando que estosmodelos seestablecenpara facilitarelejerciciodeestosderechosporpartede losciudadanos, no para la comodidad de la Administración (GAMERO CASADO yFERNÁNDEZ RAMOS). Por nuestra parte, entendemos, con la doctrina mayori-taria,que constituyenunadeficiencia puramente subsanable en los términos queestableceelartículo71LRJAPPAC(RIVEROGONZALEZyFANLOLORAS),queensumomentoexaminaremos.

Encualquiercaso,nopuedenutilizarselosmodelosnormalizadoscomounavíaparaque laAdministraciónobtengapercepciones indebidasoexacciones ilegales,cobrandounpreciosuperiorasucoste(JIMÉNEZCRUZ).

La leypermite laacumulaciónenunamismasolicitudde laspretensionesco-rrespondientes a una pluralidad de personas, siempre que tengan un contenido yfundamentoidénticoosustancialmenteigual,salvoquelasnormasreguladorasdelosprocedimientosespecíficosdisponganotracosa(art.70.2LRJAPPAC).

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos por la legislaciónaplicablelaAdministraciónestáobligadaaofrecerlealinteresadounplazoparalasubsanacióndeesosdefectos(art.71.1LRJAPPAC).

Dichaposibilidadconstituyeunaconsecuenciaineludibledelderechoalatutelajudicialefectiva,comohaaclaradoelTribunalSupremo,queseñalaquelanecesi-daddeofrecerdichoplazoresponde“alprincipiodetutelajudicialefectivadelosderechos,elcualreducealmáximolasposibilidadesdecierreopreclusióndeesavíajudicialpormerosdefectosformales.Esimportantesubrayaresto,afindedejarclaroquelaideadirectrizquedebeinspirarlainterpretacióndelasnormasprocesa-lesesladequelaactividadadministrativaestésujetaalcontroldelosjuecesyqueelaccesoaesecontrolhadeserfacilitadoynoentorpecido.Yesaideadirectrizomatizdisciplinares,asuvez,emanacióndeotrasuperiorcualeslaideadejusticia,valorconstitucionalqueennuestroordenamientoseresumeenelderechodeladministra-doaunajusticiajudicialplenaria,lacualnopuedeverseniretrasada(…)nimuchomenosexcluidaporunaarbitrariaexacerbacióndepreocupacionesformalistasquelejosdeserviralderecholoanulanydestruyen”(SentenciadelTribunalSupremode12deabrilde1989.FJ.2delTS).

El plazo de subsanación es de diez días (art. 71.1 LRJAPPAC). Si bien podráser ampliado, salvo que se trate de procedimientos selectivos o de concurrenciacompetitiva,hastacincodíasmás,apeticióndelinteresadooiniciativadelórganoadministrativo competente, cuando la aportación de los documentos requeridospresentedificultadesespeciales(art.71.2LRJAPPAC).

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DichoplazosecontaráapartirdelrequerimientoquealefectodeberáformularlaAdministración,enelqueseindicaráexpresamentequesinoseprocediesealasub-sanaciónendichoplazoseletendrápordesistidopreviaresoluciónquedeberáserdictadaenlostérminosprevistosenelartículo42LRJAPPAC(art.71.1LRJAPPAC).

Deestaformaestaposibilidaddesubsanaciónseconfiguracomoloqueseco-nocejurídicamentecomounacarga,figuraquenoseconfundeniconelderechoniconlaobligación,puestieneelementospropiosdeambas.Másconcretamente,lasubsanacióndelosdefectosnoesunaobligaciónsinounameraposibilidad,loqueloaproximaaunderecho;peroencasodeno llevarlaacabodeberá soportar lasconsecuenciasderivadasdesufalta(enelcasoquenosocupaeldesistimiento),loqueledotadeunciertocontenidoobligacional(GONZÁLEZNAVARRO).

Lareferenciaalartículo42LRJAPPACdebeentenderserealizadaalpárrafose-gundodelapartado1deesteartículo,quefijalasexigenciasdeldeberderesolverencasodedesistimiento,supuestoparaelqueseexigeúnicamenteunaresoluciónquedeclarequesehaproducidoeldesistimiento,indicandoloshechosproducidosylasnormasaplicables.Estosuponequenoseexigecomoocurrenormalmentequeseresuelvasobreelfondodelasunto(estoes,lacuestiónquesetrataderesolverenelproceso);sinoqueseproduceloqueseconocecomounaresoluciónanormal,quesinresolversobrelacuestióndefondo,selimitaaindicarelelementoquehaimpedidodicharesolución(enelcasoquenosocupa,eldesistimiento),indicandoelrégimenjurídicoaplicableadichasituación.

Eserégimenjurídicoseráelrecogidoenelartículo91.3LRJAPPAC,queregulaeldesistimientoconjuntamenteconlarenuncia,yqueseráestudiadoensumomento.

Debeseñalarse,porotraparte,quelaexigenciadesubsanaciónenlostérminosdelartículo71.1LRJAPPACporpartedelaAdministraciónseciñealossupuestosenlosqueseincumplanlosrequisitosexigidosporlalegislaciónaplicable.NopudiendoconvertirseenunavíaparaquelaAdministraciónreclamemodificacionesnoexigi-dasporelordenamientojurídico.

Entalsentido,lajurisprudenciahasentadoquenocabequelaAdministraciónre-clameporestemediodocumentosnopreceptivos,señalandoquela“Administraciónno puede arbitrariamente exigir cualquier documentación, sino aquella que seaindispensableparafijarlosdatosenbasealoscualeshadedictarselaresoluciónyesosdatoshandeserignoradosporlaAdministración,yaquesiéstalosconoce,porhaberpresentadoelinteresadolosdocumentosqueselepiden”nopudereclamarlos(SentenciadelTribunalSupremode7dejuliode1997.FJ.4).

Laleypermitequeelórganocompetenterecabedelsolicitantelamodificaciónomejoravoluntariasdelostérminosdelasolicitud,deloqueselevantaráactasucinta,queseincorporaráalprocedimiento(art.71.3LRJAPPAC).Estaposibilidadsedife-rencianetamentedelaposibilidaddesubsanacióndelartículo71.1LRJAPPACqueacabamosdeexaminar,queserefierealaposibilidaddesubsanardefectosformales,mientrasquelaqueahoranosocupaserefierealaposibilidaddemejorarerroresdefondo(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).


B. Iniciación de oficioLosprocedimientosseiniciarándeoficioporacuerdodelórganocompetente(art.69.1LRJAPPAC). Si bien no es éste el verdadero elemento que diferencia estos proce-dimientos de los iniciados a instancia de parte, que comienzan del mismo modo(FERNÁNDEZMONTALVO).El criterioquedeslindaunosyotros es,másbien,lacausaquedeterminalaadopcióndeeseacuerdo.Enlosiniciadosainstanciadeparte,elelementodetonanteeslavoluntaddeladministrado,manifestadaatravésdelapresentaciónporpartedeéstedeunasolicitud;mientrasquelainiciacióndeoficiopuedevenirexcitadapordiversascircunstancias,queencubrenentodocasolavoluntaddelaAdministracióndeponerenmarchaelexpediente(SANTOFIMIOGAMBOA),yqueaparecenenumeradasenelart.69.1LRJAPPAC,enconcreto:

a)Porpropiainiciativadelórganocompetente.b)Porordendeunsuperior.c)Porpeticiónrazonadadeotroórgano.d)Pordenuncia.Debemos detenernos, aunque sea brevemente, en este último supuesto, que

planteaalgunascuestionesespecíficas.Sedebeentenderpordenuncialapuestaenconocimientodeunórganoadministrativodedeterminadoshechosquepuedendarlugaralainiciacióndeunprocedimientoadministrativo(GONZÁLEZNAVARRO;FERNÁNDEZMONTALVO;SANTAMARÍAPASTOR;MORELLOCAÑA).

Aunque es una actuación dirigida a impulsar la acción de la Administración,notieneporsímismafuerzasuficienteparainiciarelprocedimiento(SentenciadelTribunalSupremode23dejuniode1987.FJ.4).Estomarcaunanetadiferenciaentrelapresentacióndeunasolicitudyladenuncia,pueslaprimeraestádotadadefuerzasuficienteparaponerenmarchaelproceso,detalformaqueelacuerdodeiniciacióndelprocedimientoesunaconsecuencianecesariadelamisma;lasegunda,sinem-bargo,novinculaalórganocompetente,quecuentaconunmargendedecisiónparavalorarloshechosydecidiracercadelainiciación(SÁNCHEZMORÓN).

Tampoco tiene la denuncia fuerza suficiente para otorgar a quien la formulala condición de interesado (JIMÉNEZ CRUZ; MORELL OCAÑA; ENTRENACUESTA),quealcanzarátansóloenlamedidaenquecumplalosrequisitosdelegi-timaciónypersonaciónqueensumomentovimos.

Encualquiercaso,biencomienceelprocedimientodeoficiooainstanciadeparte,elacuerdodeiniciaciónqueloponeenmarchaesunmeroactodetrámiteque,comotal,salvoenlossupuestosenlosqueconcurrenlascircunstanciascontenidasenelart.107.1LRJAPPACqueloconviertenexcepcionalmenteenactocualificado,noserásusceptibledeimpugnaciónseparada(PARADAVÁZQUEZyFERNÁNDEZMONTALVO).

2. Fase de instrucción

Denominamosfasedeinstrucciónaaquellaquetieneporobjetorecopilarycom-probarlosdatosenvirtuddeloscualessevaadecidirlacuestióndefondoquesetrataderesolverenelprocedimiento(FANLOLORAS;VILLARPALASÍyVILLAR

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EZCURRA)o,dichoenlostérminosqueutilizaelDerechopositivo,“ladetermi-nación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debapronunciarselaresolución”(art.78.1LRJAPPAC).

Enaplicacióndelprincipiodeoficialidad,losactosdeinstruccióndeberánreali-zarsedeoficioporelórganoquetramiteelprocedimiento,sinperjuiciodelderechodelosinteresadosaproponeraquellasactuacionesquerequieransuintervenciónoconstituyantrámiteslegaloreglamentariamenteestablecidos(art.78.1LRJAPPAC).

Losactosde instrucción sonactosde trámite,por loqueno sonconcaráctergeneralsusceptiblesdeimpugnaciónseparada(PARADA).

A. AlegacionesLasalegacionessondeclaracionesdeconocimientoquerealizanlosinteresadosparaintroducirenelprocedimientodatosquepretendeninfluirensudecisión,bienseanrelati-vasaloshechosoaloscriteriosjurídicosaplicables(PARADAVÁZQUEZ;BOQUERAOLIVER;SANTAMARÍAPASTOR;VILLARPALASÍVILLAREZCURRA).

Nosonalegaciones,sinembargo,lasoperacionesdeintroduccióndedatosenelprocedimientoporpartedelaAdministración,queseinstrumentanporotrasvíascomolaprueba,losinformes,etc.(FANLOLORAS).

Noseestableceunaformadeterminadaparasurealización.Lomáshabitualesqueserealicenporescrito,peronadaimpidequeseutilicenotrasvías(enformaoral,comparecencia,etc.)(SANTAMARÍAPASTOR).

Sepuedenrealizarencualquiermomentodelprocedimientohastaquesedictelapropuestaderesolución.Elart.79.1LRJAPPACpermitequeserealicenencual-quier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, y el art. 84.2LRJAPPACdurantedichotrámiteque,comoessabido,serealicejustoantesdequesedictelapropuestaderesolución.

Lasalegacionestienenquesertenidasencuentaporelórganocompetenteal redactar lacorrespondientepropuestaderesolución(art.79.1LRJAPPAC).Si bien la inf luencia final que puedan tener en la resolución dependerándel grado de convicción que generen en el órgano competente para resolver(SANTAMARÍAPASTOR).

B. Informes y dictámenesNocreemosquetengasentidodistinguirentrelosconceptosdeinformeydictamen,porloquenosalineamosconaquellosqueconsideranqueconstituyentérminossinónimos (GONZÁLEZ NAVARRO) y vamos a dar una definición conjuntaparaambos.

Losinformesydictámenessondeclaracionesdejuicioemitidasporunórganodotadodeespecialesconocimientosenlamateriasobrelaqueseemite,quetienencomofinalidadasesoraralórganodecisoralrespecto,contribuyendoalaciertodesudecisión.


Porloqueserefiereasufunción,sonuninstrumentoadecuadoparacumplirdos tareas diferentes en el procedimiento administrativo. Por un lado, son unavía para la introducción de datos en el procedimiento; por otra, pueden ser unmediodecomprobacióndelosdatosobrantesenelexpediente(VILLARPALASÍyVILLAREZCURRA).

Aunquehayquienniegasuconsideracióncomoactoadministrativo(PARADAVÁZQUEZ),parecequedebeconsiderarsequesunaturalezaesladeunactodetrá-mite,porloquenosonsusceptiblesdeimpugnaciónseparada.AsílohaseñaladoelTribunalSupremo,indicandoque“dadalanaturalezainstrumentaldelosinformes,esevidentelaimposibilidaddeimpugnarlosinformesemitidosenunprocedimien-toadministrativo,demodoseparadoeindependiente,delaresolucióndefinitivaqueenelprocedimientoseadopte”(SentenciadelTribunalSupremode17dejuniode1996.FJ.2).

Esimportanteaefectosprácticosrealizarunadobleclasificacióndelosinformes,distinguiendo, por un lado, entre informes facultativos o preceptivos y, por otro,entrevinculantesynovinculantes.

Laprimeradeestasdosclasificacionesatiendea laobligatoriedadde solicituddel informe.Cuestióna laquedarespuestaelart.82LRJAPPAC,segúnelcual,a“efectosdelaresolucióndelprocedimiento,sesolicitaránaquellosinformesqueseanpreceptivospordisposicioneslegales,ylosquesejuzguennecesariospararesolver”.

Estopermitedistinguirdosgrandestiposdeinformes,losfacultativos,quesonaquellosquenosonexigidospornormaalguna,porloquequedaaladecisióndelór-ganoquetramitaelprocedimientopedirlosono;ylospreceptivos,quesonaquellosquedebensolicitarsenecesariamente,porvenirexigidosporunadisposiciónlegal.Debiéndoseentenderaquíeltérminodisposiciónlegalensentidoamplio,compren-diendonosólolasnormasconrangodeley,sinotambiénlossimplesreglamentos(GONZÁLEZNAVARRO).

Salvodisposiciónexpresaencontrario,losinformesseconsideraranfacultativos(art.83.1LRJAPPAC).

Lasegundaclasificaciónhacereferenciaa laobligatoriedadquesederivadelinformeparaelórganoasesorado.Sehabla,entonces,deinformevinculanteparareferirse a aquélqueobliga encuantoa su contenidoalórganoque lo recibe; yde informe no vinculante, cuando no se genera dicha obligación, de tal formaque puede resolver conforme a su propio criterio. Debiéndose considerar, salvodisposiciónexpresaencontrario,que los informes sonnovinculantes (art.83.1LRJAPPAC).

Debe,noobstante,hilarseunpocomásfino,ydistinguirdentrodelosdictámenesoinformesvinculantesentrelosquelosonensentidoestricto,encuantovinculanalórganodecisorentodossuselementos;yaquellosdecaráctermeramenteobstativo,estoes,queselimitanaimpedirquesepuedantomardeterminadasdecisionesencontradelcriteriodelórganoqueemitióel informe,viniendo,enconsecuenciaafuncionarcomounaespeciedeveto(SANTAMARÍAPASTOR).

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Enrealidad,lafuncionalidaddelinformevinculantevamásalládeladelmeroasesoramiento,originandounaauténticacodecisiónodecisióncompartidaentreelórganoasesoryelqueostentalacompetenciaactiva.

Sinembargo,elinformenovinculanteinfluiráenladecisiónfinaltansóloenlamedidaenquegenereconvicciónenelórganoquelorecibe,queestáobligadoavalorarloperonoaseguirlo.Sibien,paraapartarsedeloestablecidoeneldictamendeberámotivarsudecisión(art.54.1.cLRJAPPAC).

Lajurisprudenciahalimitadolaobligacióndemotivaralossupuestosenqueseejercitenpotestadesdiscrecionales,noconsiderándolanecesaria,por tanto, en lossupuestosenqueseejercitanpotestadesregladas.ElTribunalSupremohaseñaladoalrespectolasiguientedoctrina:

“La representación procesal de los recurrentes no aporta ningún acto dictado conanterioridadporelPlenodelConsejoGeneraldelPoder Judicialquepermitaafirmarqueelactoimpugnadoseapartadelcriterioseguidoenactuacionesprecedentes.Ama-yorabundamiento,aunquelohubieranaportado,y,efectivamentesehubieraapartadodelcriteriodeunactoanterior,tampocoseríaprecisaunamotivaciónparajustificartalapartamiento,puesellosóloesprecisocuandosetratadeactosdiscrecionales,yaquelosactosreglados,comoeselacuerdoimpugnado,handesometerseentodocasoalasnormasquehabilitansuproducción.DentrodelaactividadregladadelaAdministraciónnoentraen juegoelprecedenteadministrativo,cuyocampodeacciónestá limitadoalaactividaddiscrecional.Si laAdministracióndictaenelejerciciode suactividadre-gladaunactocontrarioalordenamiento jurídico, elmismono lavinculapara seguirdictandoactosilegales.Nilosadministradospodríaninvocaratalfinelartículo14delaConstitución,puessólocabelaigualdaddentrodelalegalidad.Lanecesidaddemotivarlosactosadministrativosdiscrecionalesqueseseparendelcriterioseguidoanteriormen-tetienesufundamentoenelartículo9.3delaConstituciónquegarantizalainterdiccióndelaarbitrariedaddelosPoderespúblicos.Lanecesidaddequelosactosadministrativosregladossesujetenasusnormashabilitantesvieneimpuestoporelpropioartículo9delaConstituciónquegarantizaelprincipiodelegalidad”(SentenciadelTribunalSupremode26deoctubrede1995.FJ.9).

Dichaposiciónhasidocriticadaporladoctrina,ennuestraopinióndemaneraacertada,alegandolaliteralidaddelpreceptoylanecesidaddequeeladministradoconozcalasrazonesdelactuardelaAdministraciónafindecontrolarsulegalidad(AYALAMUÑOZ),seaelactoregladooseadiscrecional.Probablemente,elgradoy la intensidaddelamotivaciónseamayorcuandonosencontremosconejerciciodepotestaddiscrecionalquecuandoestemosenpresenciadeactosreglados,comofácilmentepuedecolegirse.

Por lo demás, para que se entienda satisfecho este requisito de motivación esprecisoquelaAdministraciónaporteunajustificaciónobjetivayrazonable.AsílohasentadolajurisprudenciadelTribunalSupremo,quehaseñaladoque:

“Lavariaciónrespectoalainterpretacióndelasnormasesnaturalmenteadmisible,pues otra cosa supondría vincular rígidamente a los órganos administrativos a lo yadecididoconanterioridad,perocuandoestecambiodecriterioserefiereaunamisma


persona,aquiensehaconcedidoymantenidodurantesieteañosenlatitularidaddeunalicenciadearmas,sinquehayanvariadolascircunstanciasquedieronlugaraexpedirdichaautorización,debemosexigir,comoloharealizadolaSaladeprimerainstancia,quetalmodificacióndecriteriosefundeenunajustificaciónobjetivayrazonable,ex-puestaenlasresolucionesdictadasalefecto,comoporotrapartedemandaelyacitadoartículo43.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo” (Sentencia del TribunalSupremode19deenerode1996.FJ.3).

Laexigenciademotivaciónnosecumpleconlasimpleinclusióndeunafórmulaquenodejeacreditadoslosmotivosjustificadosquemotivaronelcambiodecriterio.Esmenesterunatareadeexplicaciónorazonamientodelosmotivossobrelosquedescansaelactoadministrativo.Entalsentido,señalalajurisprudenciadelTribunalSupremoque:

“EstepreceptoexigelamotivaciónexpresacuandolaAdministraciónseseparedelcriterioseguidoenactuacionesprecedentes,peronopuedeentendersequeelpreceptosecumplaendebidaformaporquelaAdministraciónhagaunaafirmacióncualquiera,siendoobvioquelaseparacióndelcriterioanteriordebefundarseendatosdehechosóli-damenteacreditadosenelexpedienteadministrativo.Encasocontrario,comoafirmaeljuzgadordeinstancia,seproduceunagravequiebradelaseguridadjurídica”(SentenciadelTribunalSupremode5deoctubrede1998.FJ.3).

Lapeticióndelinformedeberáindicar:a)lanormaqueloexige,siespreceptivo,o la fundamentación de la conveniencia de reclamarlo, si es facultativo (art. 82.1LRJAPPAC);b) laconcrecióndelextremooextremosacercade losquesesolicita(art.82.2LRJAPPAC);c)elplazolegalparasuemisión(art.75.2LRJAPPAC).

Losinformesseevacuaránenunplazodediezdías,salvoqueunadisposiciónestablezcaotracosa,oqueelcumplimientodelrestodelosplazospermitaoexijaotroplazomayoromenor(art.83LRJAPPAC).

Sinoseemiteenesosplazospuedencontinuarlasactuaciones,salvoquesetratedeinformespreceptivosqueseandeterminantesparalaresolucióndelprocedimien-to,encuyocasosepodrá interrumpirelplazode lostrámitessucesivos(art.82.3LRJAPPAC).

Lanoemisióndelinformeenplazopuedegenerarlaresponsabilidaddelórganoencargadoderemitirlo(art.83.3LRJAPPAC).

Lasconsecuenciasderivadasde lanosolicituddeun informevariarándepen-diendodeltipodedictamendelquesetrate.Siesfacultativo,esevidentequenosetrata de una deficiencia con entidad suficiente para determinar la invalidez de laresoluciónquepongafinaeseprocedimiento.Sinperjuiciodequepuedaconstituir,comoseñalaunapartedeladoctrina,unindiciodelaarbitrariedaddeladecisión(SANTAMARÍAPASTOR).

Ladoctrinanosehamanifestadodeformauniformeacercade lasconsecuenciasderivadasdelanosolicituddeuninformepreceptivo.Así,hayquienconsideraquedichafaltadeterminaentodocasolainvalidezdelaresoluciónemitida(SÁNCHEZMORÓN,

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SANTAMARÍAPASTOR).Mientrasqueotrosentienden,deformamáscorrectaanues-trojuicio,quesigueelrégimengeneraldelosviciosdeforma,dandolugaralainvalideztansólocuandogenereunaindefensiónmaterial(GONZÁLEZNAVARRO).

Nonosparecequeexistadudaalguna,noobstante,quecuandoesedictamenpreceptivoes,además,vinculante,laausenciadelinformegeneraráentodocasolainvalidezdelaresolucióndictada(SANTAMARÍAPASTOR).

Laemisióndelinformefueradeplazoesunviciodemeraanulabilidadque,enconsecuencia,admite subsanación,yno impidequesepuedaadmitiryvalorarelinformeextemporáneo(GONZÁLEZNAVARRO).Sibienconunlímite,nocabe,porpropialógica,laincorporacióndelinformeunavezqueyasehadictadolareso-lución,puesyacarecedecapacidaddeinfluencia(SANTAMARÍAPASTOR).

LaleyfijaunareglaespecialparalossupuestosenlosqueelinformedebieraseremitidoporunaAdministraciónpúblicadistintadelaquetramitaelprocedimientoenordenaexpresarelpuntodevistacorrespondienteasuscompetenciasrespecti-vas,ytranscurrieraelplazosinqueaquélsehubieraevacuado.Entalessupuestosla LRJAPPAC establece que se podrán proseguir las actuaciones y que el informeemitidofueradeplazopodránosertenidoencuentaaladoptarlacorrespondienteresolución(art.83.4LRJAPPAC).

Nossumamosalamejordoctrina,quesubrayalafaltadesentidodeesteprecepto,puespareceabsurdoqueunórganodejedetenerencuentaelsentidodeuninformeporquelelleguefueradeplazo(GONZÁLEZNAVARRO).

Encasodequeelinformesepronunciesobrecuestionesalasquenoseextiendela consulta realizada, dichos contenidos serán totalmente irrelevantes. Así lo haseñaladoelTribunalSupremo,segúnelcual:

Todos“loscontenidosdelinformequerebasenelámbitomaterialdelprocedi-mientoadministrativoenqueseemitesonirrelevantes.Estairrelevanciasededucede la naturaleza del informe, pues si los informes tienen su fundamento en queconstituyenunmedioparagarantizarelaciertodelaresoluciónfinalquesedicteenelprocedimientoadministrativoenqueseemiten,esevidentequenosonmateriadeinformetodasaquellascuestionesquenoestándirigidasaasegurarelaciertodelaresoluciónfinal”.Detalmodoque“lospronunciamientosdeordenjurídicoqueexcedendelcontenidodebidodeuninformenotienenquesercombatidosmedianteunrecursocontenciosoespecífico.Delapropianaturalezadelosinformes,sededucesuirrelevanciaeinexistencia,pormuchoqueformepartedelcontenidodelinforme”(SentenciadelTribunalSupremode17dejuniode1996.FJ.2).

AunquelaLRJAPPACnolodiga,laresoluciónrecaídaenelprocedimientoparaelquesesolicitóeldictamendeberíasercomunicadaalórganoqueemitióelinforme

(GONZÁLEZNAVARRO).

C. PruebaLapruebapuededefinirsecomolaactividaddirigidaalacomprobacióndelaverdaddelosdatospresentesenelpleitoyrelevantesparasuresolución.


Elobjetocentraldelapruebason,evidentemente,loshechosrelevantesparaladecisióndelprocedimiento(art.80.1LRJAPPAC).Sibiennoseránecesarioprobarlos hechos presumidos por la ley (GONZÁLEZ NAVARRO), ni los que gocen denotoriedadabsolutaygeneral(art.281.4LEC).Sibien,hayquejustificarlaexisten-ciadedichanotoriedad,puesnopuedeprobarseundatoalegandoquesetratade“unconocimientonotoriosinexplicardedóndeproviene lanotoriedadygeneralconocimiento,puescuandoasí seopera, se infringeelprincipiodecontradicciónalimpedirsealaspartesyalTribunaldeapelación—quepuedennoteneresaclasedeconocimiento—,quecritiquenlasprimerasycontrasteelsegundolaapreciaciónrealizadaporlasaladeinstancia”(SentenciadelTribunalSupremode1demarzode1995.FJ.2).

Enprincipionosonobjetodepruebalasnormasjurídicas,quedebensercono-cidasporelfuncionarioactuante(PARADAVÁZQUEZyGONZÁLEZNAVARRO),perosideberáprobarselacostumbre,salvoquelaspartesestuviesenconformesensuexistenciaycontenidoysusnormasnoafectasenalordenpúblico;ylasnormasextranjerasencuantoasuvigenciaycontenido(art.281.2LeydeEnjuiciamientoCivil,enadelanteLEC).

ParaellosepodránhacerusodecualquiermediodepruebaadmisibleenDerecho(art.80.1LRJAPPAC).

Consecuencialógicadelprincipiodeoficialidad,alquenosreferimosensumo-mento,eslanecesidaddequeelórganoadministrativodesarrolleporsímismotodalaactividadprobatorianecesariaparaelesclarecimientodelpleito.Soluciónque,comoes sabido, respondeal interéspúblicoque resideen todacuestiónadministrativa,cuyasatisfacciónnopuedeabandonarsealainiciativadelaspartes.Asíloconfirmaelart.80.2LRJAPPAC,alestablecerquecuando“laAdministraciónnotengaporciertosloshechosalegadosporlosinteresadosolanaturalezadelprocedimientoloexija,elinstructordelmismoacordarálaaperturadeunperíododeprueba”.

Todoello,sinperjuicio,evidentemente,dequelosinteresadospuedansolicitarlaprácticadecuantaspruebasconsiderennecesariasyqueseanadecuadas.Dichaspruebasdeberánrealizarse,puesencasocontrariopodríandarlugaraunaindefen-sióndeterminantedelainvalidezdelaresolucióndictadaenelprocedimiento.

Sibien,evidentemente,elórganoinstructordelprocedimientopodrárechazarlaspruebaspropuestasporlosinteresadoscuandoseanmanifiestamenteimproceden-tesoinnecesarias,medianteresoluciónmotivada(art.80.3LRJAPPAC).Debiéndoseentenderporimprocedentesaquellaspruebasquenoguardarrelaciónconloqueseaobjetodelprocedimiento(art.283.1LEC)yporinnecesariasaquellasque“segúnre-glasycriteriosrazonablesyseguros,enningúncasopuedancontribuiraesclarecerloshechoscontrovertidos”(art.283.2LEC).

CuandolaspruebasserealicenapeticióndelinteresadoeimpliquengastosquenodebasoportarlaAdministración,éstapodráexigirelanticipodelosmismos,areservadelaliquidacióndefinitiva,unavezpracticadalaprueba.Laliquidacióndelosgastossepracticaráuniendoloscomprobantesqueacreditenlarealidadycuantíadelosmismos(art.81.3LRJAPPAC).

Segunda parte 2�1

Encuantoalmomentodesurealización,enprincipio,dadalaflexibilidadquecaracterizalosprocedimientosadministrativos,sepodrápracticarencualquiermo-mentoconsideradooportunoporelórgano instructor (SÁNCHEZMORÓN).Noobstante,laLeyreconoceadichoórganolaposibilidaddeabrir,cuandoloconsidereoportuno,unperíododepruebaporunplazonosuperioratreintadíasniinferioradiez(art.80.2LRJAPPAC).

En aplicación del principio de contradicción, se debe dar a los interesados laposibilidad de participar en la práctica de la prueba. A tale efectos la LRJAPPACobligaalaAdministraciónacomunicaralosinteresados,conantelaciónsuficiente,eliniciodelasactuacionesnecesariasparalarealizacióndelaspruebasquehayansido admitidas (art. 81.1 LRJAPPAC). Debiéndose consignar en la notificación ellugar,fechayhoraenquesepracticarálaprueba,conlaadvertencia,ensucaso,dequeelinteresadopuedenombrartécnicosparaqueleasistan(art.81.2LRJAPPAC).

Lavaloracióndelapruebaquerealiceelórganoadministrativoproduciráefectosúnicamentedentrodelprocedimientoadministrativo,ynogeneravinculaciónalgu-naparalosTribunalesdeJusticia(PAREJOALFONSO).

D. Trámite de audienciaEstetrámiterespondealprincipiodequenadiepuedesercondenadosinseroído.Loquellevadoalámbitodelprocedimientoadministrativosuponequenadiepuedeverse afectado en sus derechos subjetivos o intereses legítimos sin ser escuchado(MORCILLOMORENO).

Enesenciaesunmecanismoparaladefensadelosderechosdelosinteresadosenelprocedimiento,sibien,seconstituyetambién,indirectamente,enunavíaparaaportardatosa laAdministración, facilitandoqueéstapuedadictarunadecisióneficaz,quesatisfagaelinteréspúblico(JIMÉNEZPLAZA).

Desdeelpuntodevistasubjetivoesunderechoquesereconocetansóloa losinteresados(art.84.1LRJAPPAC).Loquedeterminaquesólopuedanserellos losquereclamensuomisión.Ental sentidosehapronunciadoelTribunalSupremo,señalando que “la omisión de este trámite, en relación a concretos sujetos, ha deserdenunciadapor lospropiosafectados,encuantoque sonellos losquehandeacreditarlaindefensiónquesehaproducido”(SentenciadelTribunalSupremode30deabrilde2001.FJ.4).

Esunderechodetodoslosinteresadosenelprocedimiento,porloquelaaudien-ciadebedarseatodosaquellosquetengantalcarácter(FERNÁNDEZMONTALVO,1993,pág.301).

Estetrámiteconstadedospartes.Porunlado,permitetomarconocimientodeloactuadomediantelarevisióndelexpediente,queselepondrádemanifiestoalosinteresadoso,ensucaso,asusrepresentantes(art.84.1LRJAPPAC).Porotrolado,sepermitealosanterioresreaccionarodefendersuposiciónrespectoatodoaquelloqueconsteendichoexpediente,encuanto“podránalegarypresentarlosdocumentosyjustificacionesqueestimenpertinentes”(art.84.2LRJAPPAC).


Sibien,enrealidad,sondoselementosestrictamenteunidos,puessiel intere-sado a través de este trámite puede defender debidamente su posición, es porquepreviamentehapodidorevisartodoloactuado,tomandoconcienciadeaquelloquelebeneficiaoperjudica.

Estodeterminaqueelmomentoderealizacióndeltrámitejuegueunpapeldeci-sivo.Laleyfijasucelebraciónunavezinstruidoelprocedimientoeinmediatamenteantesderedactarlapropuestaderesolución(art.84.1LRJAPPAC),estoes,cuandoyanosevanaaportarmásdatosalprocedimiento,peroaúnnosehadecididoéste.Endefinitiva,cuando,porunlado,sepuedenconocertodosloselementosconinci-denciaenlaresolucióndecuestión,y,porotro,existetodavíaaúnunaposibilidaddeinfluenciaefectiva,porquenosehatomadoladecisiónfinal.

Noes,porello,correcto,ennuestraopinión,considerar,comohaceunapartedeladoctrina,queesposibleprescindirdeestetrámitesisehahechoconanterioridadusodelderechoaconocer,encualquiermomento,elestadodetramitacióndelpro-cedimiento(MORENOMOLINAyDOMÍNGUEZALONSO).

Por estos mismos motivos, para que se entienda cumplido el trámite se debepermitirelaccesoalatotalidaddelexpediente,ynosóloaunapartedelmismo.Asíloratificalajurisprudencia,quehaseñaladoqueeltrámitedeaudiencia“nopodrátenerseporcumplidosiloqueseponedemanifiestoestansólounapartedelex-pediente,queomiteonocomprendeotrasque,nosiendoreservadasodenoaccesoparaelinteresado,sisonobjetivamentedeconocimientooportunooconveniente,almenos,paraelejerciciodelderechodealegación”(SentenciadelTribunalSupremode12defebrerode2001.FJ.3).

De este régimen se exceptúan, no obstante, los documentos del artículo 37.5LRJAPPAC(art.84.1LRJAPPAC),estoes:a) losquecontenganinformaciónsobrelasactuacionesdelGobiernodelEstadoodelasComunidadesAutónomas,enelejerciciodesuscompetenciasconstitucionalesnosujetasaDerechoAdministrativo;b)losquecontenganinformaciónsobrelaDefensaNacionalolaSeguridaddelEstado;c)lostrami-tadosparalainvestigacióndelosdelitoscuandopudieraponerseenpeligrolaproteccióndelosderechosylibertadesdetercerosolasnecesidadesdelasinvestigacionesqueseesténrealizando;d)losrelativosalasmateriasprotegidasporelsecretocomercialoindustrial;e)losrelativosaactuacionesadministrativasderivadasdelapolíticamonetaria.

Encualquiercaso,sienvirtuddeestasexcepcionessedecidiesepermitirelaccesotansóloaunapartedelexpediente,ynoasutotalidad,sedeberánotificardichadecisión,quedeberásermotivada(DEASISROIG).

Sepodráprescindirdeltrámitedeaudienciacuandonofigurenenelprocedi-mientoniseantenidosencuentaenlaresoluciónotroshechosniotrasalegacionesypruebasquelasaducidasporelinteresado(art.84.4LRJAPPAC).Exclusiónlógica,pueseladministradonivaaconocernadaqueyanosupieraenlaaudiencia;nitiene,porello,necesidaddedefensaalguna,puesloselementosobjetodevaloraciónsonúnicamentelosqueelmismohapresentado.


La jurisprudenciahaaclaradoquenoesnecesariorealizardichotrámiteen laresolucióndeunincidente,enelquenoseincorporanhechos,alegacionesopruebasdistintasalasaducidasporelinteresado:

“El escrito que la sociedad “Azulejos Alcor, S.L.”, en cuanto titular del expedienteCS/0343/P12,remitióalaDirecciónGeneraldePolíticasSectorialesel14deseptiembrede2001fueexaminadoenelsenodelprocedimientoincoadopararesolveraquelexpedientecomouna“incidencia”másdelmismo.Tratándose,comosetrataba,deresponderaunasolicituddecambiodetitularidadenlaqueconstabanlosextremospertinentes(sociedad“transmitente”ynuevasociedadbeneficiaria,asícomolasreferenciasalosactossocietarioscorrespondientes),ningunodeloscualeserapuestoenteladejuicioporlaAdministración,noresultabaprecisalaincoacióndeotroprocedimientoautónomo,comoparecenpreten-derlosrecurrentes,pudiendoelMinisteriodeEconomíadecidirdemododirectosobreelcambiodetitularidadpretendido.Y,porestamismarazón,alresolverdemododirectosobrelapetición,nosevulneraelartículo 84 de la Ley 30/1992,pueslarazóndeserdelactodenegatorionoatendíaahechosdistintosdelosalegadosnirequeríadepruebasoalegacio-nesadicionales”(SentenciadelTribunalSupremode29dediciembrede2007.FJ.4).

Serealizaráenunplazonoinferiora10díasnisuperiora15(art.84.2LRJAPPAC).Sibiencabelaposibilidaddequelosinteresadosrenuncienadichotrámite,mani-festandoantesdelvencimientodelplazosudecisióndenoefectuaralegacionesniaportarnuevosdocumentosojustificaciones,encuyocasosetendráporrealizadoeltrámite(art.84.3LRJAPPAC).

No hay uniformidad en la doctrina acerca de los efectos que se derivan de laomisióndeestetrámite.Así,paraalgunosdebeaplicarseladoctrinaqueconsideralosviciosdeformacomoviciosdeordenpúblico,queoriginanlanulidadradicalonulidaddeplenoderecho(PARADAVÁZQUEZ).

Paraotros,sinembargo,sedebeaplicarladoctrinaqueconsideraquelosdefectosprocedimentalessólotienentrascendenciaanulatoriacuandodanlugaraunainde-fensiónmaterial,siendoencasocontrariomerasirregularidadesnoinvalidantes.

Es esta última tesis la que sigue mayoritariamente la jurisprudencia, que haafirmadoque“laindefensiónjurisdiccionalmentetrascendenteeslamaterial,demaneraquelamerainvocacióndeinfraccionesformales,sintranscendenciarealymaterial,nopuedeprovocarlaanulacióndelosactosimpugnados.Estaconclusiónse ve corroborada en el orden práctico, pues ningún sentido tendría el cumpli-mientodel trámiteomitidosiunavezcelebradonoseproducenmodificacionesrealesenelexpedienteresuelto.Elloobliga,portanto,aquesealegue,entérminosrazonables,quehipotéticosefectosfavorablesparaelrecurrentesehabríanprodu-cidodehaberseobservadoeltrámiteomitido.Alnohabersehechoasíalegandolos perjuicios razonables que de esa omisión de la audiencia se han seguido, laindefensiónalegadanopuedeserapreciada”(SentenciadelTribunalSupremode1defebrerode2001.FJ.2).

Desdeestospresupuestossepuedeentenderconvalidadoslosdefectosdeformacuandosonsubsanadosen la instancia.De talmodoque,encasodequesehaya


dadoaudienciaenelprocedimientoderecurso,eldefectodequeadolecíaelactoseentiendesubsanado.

Esta última tesis es la que sigue mayoritariamente la jurisprudencia, que haseñaladoque“esdoctrina jurisprudencialuniforme(…)quesibienel trámitedeaudiencianoesdemerasolemnidad,niritoformalistaysimedidaprácticaalser-viciodeunconcretoobjetocomoeseldeposibilitar,alosdiferentesafectadosenunExpediente,elejerciciodecuantosmediospuedandisponerendefensadesusderechos,noesmenosciertoquelaposiblenulidaddeactuacionesquedasupeditadaaquelaomisiónpuedadarlugaraqueconellasehayaproducidoindefensiónenlapartey,enelsupuestodeautostalindefensiónnosehaproducido,paralapartehoyrecurrente,todavezque,enestavíajurisprudencial,hapodidoexponer,contotalconocimientodelExpedienteydetodaslasactuacionespracticadas,losmotivosyargumentacionesqueestimóprecisosparaladefensadesusderechos,absolutamen-teidénticosalosquehubierapodidoformulareneltrámiteformaldeAudiencia,ya que dispuso de todos los datos y antecedentes fácticos y legales obrantes en elExpediente”(SentenciadelTribunalSupremode16denoviembrede1999.FJ.1).

Lanorealizacióndeltrámite,portanto,tansólodeterminarálainvalidezcuandodelugaraunaindefensiónmaterialquenopuedasersubsanada.Comoporejemplo,cuandonodándoseaudienciacorrectamenteseextravíeelexpediente,imposibili-tandolasubsanacióndeldefectoenfasederecurso(SentenciadelTribunalSupremode12defebrerodel2001.FJ.3).

Unavezrealizadoeltrámitedeaudiencianopuedenrealizarsenuevosactosdeinstrucción,puesencasocontrariodeberíareabrirseelplazopararealizareltrámitedeaudiencia(DEASÍSROIG).

e. Trámite de información pública

Estetrámitesearticulapararecabarlaopinióndelageneralidaddelpúblicoacercadelobjetodelprocedimientoosobrealgunacuestiónqueformepartedemismo.Sufinalidadnoes,portanto,latuteladelosinteresesparticularesdelosinteresados,sinopermitirlaaccesibilidaddetodoslosposiblesdatosquepuedanserdeutilidadalahoraderesolverelprocedimiento(FERNÁNDEZMONTALVO).

Sibien,nodejadeconstituirunamedidaquegarantizaelderechodelaciuda-daníaadefendersuposición,permitiéndolehacerllegarsuvozalaAdministración(CAMPOCABAL).Conelvalorreforzadoquetraeconsigosuaptitudparaconse-guirquelaAdministraciónpuedaconocerporanticipado,yportantocuandoesposibleaúnimpedireldañooelconflicto,losinteresesquepuedenverseeventual-menteperjudicadosovulneradosporunadeterminadaactuaciónadministrativa(DANOSORDÓÑEZ).

Nótesequevadirigidoacualesquierpersonafísicaojurídicaquequieranacudiradichotrámite,conindependenciadequeseanonointeresadoseneseprocedimiento(art.86.2LRJAPPAC).De loque sederiva su total intranscendencia respectoa la


asignacióndelacondicióndeinteresado,estoes,nielhechodepresentarsealmismootorgatalcondición(art.86.3LRJAPPAC);nilanopresentaciónporpartedequienyatieneesacondiciónleprivadelamisma(MARTÍNMATEO).

Encualquiercaso,setratadeunafacultad,porloquenopuedecomportarefectoperjudicialalgunoelhechodelanocomparecencia(FERNÁNDEZMONTALVO).Enparticular,novaacerrarlaposibilidadderecurrirensumomentolaresoluciónquepongafinalprocedimiento(art.86.3LRJAPPAC).

Sunaturalezaesladeunactoadministrativodetrámite,noconstituyeunproce-dimientoindependiente(FERNÁNDEZMONTALVOyJIMÉNEZCRUZ).

Nosetratadeuntrámiteimprescindible,secelebrarátansólocuandolanaturalezadelprocedimientolorequiera(art.86.1LRJAPPAC).Sinperjuicio,obviamente,dela posibilidad de que la legislación sectorial lo pueda establecer como obligatorioparadeterminadosprocedimientos.Así,porejemplo,elartículo11.1Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sueloestablecequetodos“losinstrumentosdeordenaciónterritorialydeordena-ciónyejecuciónurbanísticas,incluidoslosdedistribucióndebeneficiosycargas,asícomolosconveniosquecondichoobjetovayanasersuscritosporlaAdministracióncompetente,debensersometidosaltrámitedeinformaciónpúblicaenlostérminosyporelplazoqueestablezcalalegislaciónenlamateria,quenuncapodráserinferioralmínimoexigidoenlalegislaciónsobreprocedimientoadministrativocomún,ydebenpublicarseenlaformayconelcontenidoquedeterminenlasleyes”.

Cuandonoocurreasí,quedaaladiscrecionalidaddelaAdministracióndecidirsiesnecesariaonosucelebración.Debiéndoseentenderprecisaenaquellosproce-dimientoeslosqueexisteunconjuntoindeterminadodeinteresadosqueseaprecisoescucharyenaquellosenqueporsutrascendenciasocialo la importanciade losinteresespúblicosenjuegomerezcalapenaescucharcualquierposibleopiniónquesepuedaformular(FERNÁNDEZMONTALVOyJIMÉNEZCRUZ).

Estadiscrecionalidadadministrativadebeentendersedeformarestrictiva.Detalformaquedebeoptarseporsucelebraciónsiemprequeconcurranlascircunstanciasalasquenosreferimosenelpárrafoanterior.Asílohadestacadolajurisprudencia,quehaseñaladoque“lasfacultadesdiscrecionalesdelaAdministraciónparahabi-litar este trámite de información pública concebido, en general, como facultativo(…)parecehandeentenderseensentidorestrictivo;ydeahítambién,quecuandosehubiesendadounodelosdossupuestoslegales:lanaturalezadelprocedimientoysuincidenciaencolectivos(…)laAdministracióndebe,estáobligada,asometerel procedimiento a esa información pública” (Sentencia del Tribunal Superior deJusticiadeAragónde30deabrilde1993.FJ.2).

No se establece por ley el momento en que debe celebrarse, sin perjuicio deque lo haga la legislación específica. Un sector de la doctrina ha defendido quehadetenerlugarenunmomentoenelqueelprocedimientotengaungradosufi-cientededesarrollo,afindequetengaverdaderavirtualidad,aunquesepongademanifiestosólounapartedelmismo(MORCILLOMORENO).Sinembargo,en


nuestraopinión,debeentendersequesurealizaciónsetienequeproducirunaveztramitadoelprocedimiento.

Encuantoasucontenido,setratadedaraloscomparecienteslaposibilidaddeconsultarelexpediente,bientodoounapartedelmismo,ydeformularlasalegacio-nesqueconsiderenoportunas(art.86.2LRJAPPAC).

EncasodequesepresentenalegacioneslaAdministraciónnoestá,obviamente,obligadaaseguirlas,perosiloestáaconsiderarlasalahoradeadoptarlaresoluciónquepongafinalprocedimientoyadarunarespuestamotivadaalapersonaquelaspresentó(art.86.3LRJAPPAC).

La falta de esta respuesta motivada no puede tener como consecuencia, sinembargo,lainvalidacióndelaresoluciónquesedicteenelprocedimiento.Esunainactividad material de la Administración, contra la que el ciudadano afectadopodráreaccionaratravésdelavíaprevistaenlaLeyJurisdiccionalalefecto,yqueocasionaría la correspondiente responsabilidad de las autoridades y funcionariospúblicos(MORCILLOMORENO).

Siendo la información pública un acto de trámite, la respuesta dada por laAdministraciónalasalegacionesformuladasporloscomparecientesnoseráimpugnablenienvíaadministrativa,nienvíacontencioso-administrativa(MESEGUERYEBRA).

Paradarpublicidadasucelebración,esprecisoqueseanuncieéstaenelBoletínOficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia según el caso(art.86.2LRJAPPAC).Esteanuncioseñalaráellugardeexhibiciónydeterminaráelplazoparaformularalegaciones,queenningúncasopodráserinferioraveintedías(art.86.2LRJAPPAC).

Larealizacióndeestetrámitenosuplelanecesidadderealizareldeaudiencia.Sibien,siseasistealdeinformaciónpública,formulándoselasmismasalegacionesquesehubieranpodidoformulareneldeaudienciaalinteresado,laomisióndeesteúltimoseconvierteenunairregularidadnoinvalidante(ENTRENACUESTA).

Tampocosesupleeltrámitequenosocupaporlarealizacióndeldeaudiencia.Asíloseñalalajurisprudencia,quehaafirmadoqueeltrámitedeinformaciónpública“nosecumpleconlaaudienciadelinteresado;cosasdistintas,queaúnteniendoporcomúnlaaportacióndedatos,mientraslosdelaaudienciasonconclusivos,losdeinformaciónsonmásbienintroductorios,«documentadores»delaresolucióndelascuestionesplanteadasydelasderivadasdeella”(SentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeAragónde30deabrilde1993.FJ.2).

Lafaltaderealizacióndeestetrámite,cuandoespreceptivo,acarrealanulidaddelaresolucióndefinitivaqueponefinalprocedimiento.Asíloratificalajurispruden-cia,quehaseñaladoque,siendo“ciertaladoctrinaqueseaducesobrelaconservacióndelosactosadministrativosysobrelaexcepcionalidaddelaanulacióndelosmismospordefectosdeformaquesolamentepuededecretarsepordefectosesenciales(…),yaquelaanulacióndelosactospordefectosdeformasólosepuedeacordarcuandolosmismoshayancarecidodelosrequisitosformalesindispensablesparaalcanzarsufinolosdefectoshayandadolugaralaindefensióndelosinteresados(…),noes


menosciertoquelajurisprudenciadeesteTribunalhavenidocalificandodeesencialel trámite de información pública en toda clase de procedimientos en los que espreceptiva, decretándose siempre la anulación por su omisión (…) puesto que laausenciadeunainformaciónpúblicapreceptiva,constituyeundefectoformalqueimpidealactoalcanzar su fin(…).La informaciónpúblicapreceptiva(…)puedeofrecerdatosdecisivosparalacorrectadecisión,ynopuedesustraersetaltrámitecon la presunción de que el mismo no habría arrojado ninguna luz adicional alasunto,puesestonopuedesaberseconantelaciónyhayquehacerlainformaciónpúblicaparapodervalorarelresultado”(SentenciadelTribunalSupremode13dejuniode1988.FJ.3).

�. Terminación del procedimiento

A. La propuesta de resolución

Antesdeentrarenelexamendelaterminaciónpropiamentedicha,debemoshacerunabrevereferenciaalapropuestaderesolución.Figuraimportante,aunquelaleynoserefiereaellamásqueindirectamente(art.84.1LRJAPPAC,alregulareltrámitedeaudiencia),enaquellosprocedimientosenlosqueelórganoencargadoderesolveres distinto de aquel que se ocupa de la instrucción del procedimiento. En dichossupuestoslaactividaddeinstrucciónculminaráconlaremisióndeestapropuestaalórganoencargadodedecidir(MORELLOCAÑA).

Se trata de un proyecto de resolución que el órgano instructor propone alórganodecisor,acompañadodelasrazonesdehechoydederechoquejustificandichadecisión.

Sedebeentenderquedichapropuestanogeneraningúntipodevinculaciónenelórganoalquevadirigida,quepuedeapartarsedeella.Sibiennadaobstaparaque una norma jurídica pueda darle en determinados casos carácter vinculante(BOQUERAOLIVER).

B. Modos normales y anormales de terminación del procedimiento

Elmodonormalylógicodeterminacióndelprocedimientoesquesedicteunaresoluciónqueresuelvasobrelascuestionesdefondoqueseplanteabanenelmis-mo(art.87.1LRJAPPAC).Sinembargo,novaaocurrirasíendosgrandesbloquesdesupuestos.

Cabe,porunlado,quelaAdministración,porincapacidadopordejacióndesusfunciones,simplementenoresuelvaelprocedimiento.Supuestoenque,comoyasabe-mos,vaaentrarenjuegoelmecanismodelsilencioadministrativo,provocandounafinalizaciónficticiadelprocedimiento,enlostérminosquevimosensumomento.

Porotraparte,enalgunoscasos,aúndándoseunaterminaciónrealdelproce-dimiento,novaapoderéstaresolverlascuestionesdefondoquesediscutíanenelprocedimiento,porconcurrirdeterminadascausasqueimpidenqueéstasedicte.Se


suelehablarenestoscasos,aunquehayquiensepronunciaencontradeestaexpre-sión (SANTAMARÍA PASTOR), de una terminación anormal del procedimiento.Estarían aquí comprendidos los supuestos de desistimiento, renuncia, caducidad(art.87.1 LRJAPPAC), desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento(art.87.2LRJAPPAC)yterminaciónconvencional(art.88LRJAPPAC).

C. La resolución en sentido estrictoVayapordelanteque,cuandohablamosaquíderesolución,nosestamosrefiriendoalaresoluciónensentidoestricto,estoes,laquedeterminalaterminaciónnormaldelprocedimiento,resolviendolascuestionesdefondoplanteadasenelmismo.Enunsentidoampliotambiénsehabladeresoluciónparareferirsealaqueponeanor-malmentefinaunprocedimiento,estoes,sinresolversobreelfondo,limitándosealadeclaracióndelacircunstanciaqueconcurraencadacaso,conindicacióndeloshechosproducidosylasnormasaplicables(art.42LRJAPPAC).

El primer requisito que debe cumplir la resolución de un procedimiento ad-ministrativo es el de congruencia. Exigencia que, no obstante, plantea algunasparticularidadesenesteámbito.Nolasplanteaencuantoalanecesidaddequeelórganoadministrativoderespuestaatodasycadaunadelascuestionesplanteadaspor las partes, que rige plenamente en el procedimiento administrativo (art. 89.1LRJAPPAC).

Sin embargo, no basta con lo anterior para que la resolución sea congruente,sinoqueespreciso,además,queseresuelvancualesquieraotrascuestionesquesederiven del procedimiento (art. 89.2 LRJAPPAC). Solución lógica, dado el interéspúblicopresenteentodoprocedimientoadministrativo,queimpidedejarsututelaalasimpleaccióndelaspartes.

Cuandoelórganoadministrativovayaapronunciarsesobrecuestionesnoplan-teadasporlosinteresados,comounaexigencialógicadelprincipiodecontradicción,deberá darse a éstos la posibilidad de pronunciarse sobre ellas. A tales efectos elartículo89.1LRJAPPACordenaqueelórganocompetentelaspongademanifiestoalosinteresadosporunplazonosuperioraquincedías,paraqueformulenlasalega-cionesqueestimenpertinentesyaporten,ensucaso,losmediosdeprueba.

Enlosprocedimientostramitadosasolicituddelinteresado,delprincipiodecon-gruenciasederivalaimposibilidaddeagravarsusituacióninicial,quenoimpedirá,sinembargo,quelaAdministraciónhagausodesupotestaddeincoardeoficiounnuevoprocedimiento,siprocede(art.89.2LRJAPPAC).

Laresoluciónserámotivadaenlossupuestosprevistosenelart.54LRJAPPAC(art.89.3LRJAPPAC),pudiendoservirdemotivaciónlaaceptacióndedictámenesoinformes,debiéndoseincorporaréstosaltextodelamisma(art.89.5LRJAPPAC).

Enlaresoluciónsedeberáexpresarlosrecursosqueprocedancontralamisma,indicándoseelórganoadministrativoojudicialanteelquehubierandepresentarsey plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitarcualquierotroqueestimenoportuno(art.89.3LRJAPPAC).


D. Terminación anormal del procedimientoa. Desistimiento y renunciaDesistimientoyrenunciasondosinstitucionesdistintasperoquepresentanalgu-nassimilitudesquehacenadecuadosutratamientoconjunto.Unayotratienenencomúnqueconstituyen,enamboscasos,unapartamientovoluntarioporpartedelinteresadodelosolicitado.

Se distinguen por su diferente alcance, ya que en el caso del desistimiento seabandonatansóloelconcretoprocedimientoenquesehaformuladolapretensión,porloquepuedeplantearsedenuevoesapretensiónenunprocedimientoposterior;mientrasqueenlarenunciaseabandonaelpropioderechoqueseestáejercitando,porloqueyanocabrásuposteriorejercicioenunnuevoprocedimiento.

Enalgunoscasos,sinembargo,estadiferenciasediluye,pueslaconcurrenciadeotrascircunstanciaspuedehacerquelosefectosdedesistimientoyrenunciaseanlosmismos.

Así, si se está en vía de recurso, sujeta, como veremos, a rigurosos plazos decaducidad, cuyo transcurso hace irrecurrible la resolución, el desistimiento va aimplicardehecholaperdidadelasituaciónjurídicaquesetratadehacervalerenlaacción,pueselactoadministrativoimpugnadodevieneinatacable.Lomismo,ala inversa, ocurre en los procedimientos en los que se pretende el nacimiento deunderecho,enlosquelarenuncianopuedeproducirmásefectosquelosdelmerodesistimiento, pues no cabe, por lógica, la renuncia a un derecho aún no nacido(TÁBOASBENTANACHS).

Eldesistimientosepuedehacerefectivoporcualquierinteresado,mientrasquela renuncia sólo será posible si el ordenamiento jurídico no la prohíbe (art. 90.1LRJAPPAC),loquesupone,enaplicacióndelart.6.2delCódigoCivil,quenoseráposiblelarenunciasicontraríaelinterésuordenpúblicooperjudicaaterceros.

Sibien,cuandoexistamásdeuninteresado,larenunciayeldesistimientoafectarántansóloalinteresadoquelosformule(art.90.2LRJAPPAC).

Tantoeldesistimientocomolarenunciapodránrealizarseporcualquiermedioquepermitasuconstancia(art.91.1LRJAPPAC).Sibien,debetenerseencuentaqueparadesistirdeaccionesyrenunciaraderechoslarepresentaciónnosepresume,porloquehayqueacreditarlaporcualquiermediovalidoenderechoquedejeconstanciafidedigna(art.32.3LRJAPPAC).

La ley no establece nada respecto al momento en que deberá llevarse a cabo,peropareceevidenteque,porsupropianaturaleza,podrárealizarseencualquiermomentoanterioralaresolucióndelprocedimiento.

Recibidoeldesistimientoolarenuncia,laAdministraciónlosaceptarádeplanoydeclararáconclusoelprocedimiento(art.91.2LRJAPPAC),salvoendoscasos:

Enprimerlugar,sihubieratercerosinteresadosyéstosinstaránlacontinuacióndelprocedimientoenelplazodediezdíasdesdequefuerannotificadosdeldesisti-miento(art.91.2LRJAPPAC).

Ensegundolugar,cuandolacuestiónqueseexaminaenelprocedimientoentrañainterésgeneralofueraconvenientesustanciarlaparasudefiniciónyesclarecimiento,


encuyocasolaAdministraciónpodrálimitarlosefectosdeldesistimientoolare-nunciaalinteresadoyseguiradelanteconelprocedimiento(art.91.3LRJAPPAC).

b. CaducidadAunquesehaseñaladolaincorreccióndeltérmino,propugnandosusustituciónporelprobablementemáscorrectodeperención(GONZÁLEZNAVARRO),sesueleuti-lizareltérminocaducidadparareferirsealaterminacióndelprocedimientocomoconsecuenciadelainactividadculpabledelsujetoqueloinició,bienseaeladminis-trado(art.92LRJAPPAC)olaAdministración(art.44.2LRJAPPAC).

Los efectosderivadosdeunoyotro incumplimiento son losmismos,peronolosrequisitosparasuaplicación.Enelsegundocaso,estoes,enlosprocedimientosiniciadosdeoficio,seproducirálacaducidadporeltrascursodelplazomáximoquetienelaAdministraciónpararesolverynotificarsinquesehayadadocumplimientoa esta obligación, siempre que no se haya paralizado el procedimiento por causaimputablealinteresadoyquesetratedeprocedimientosenqueseejercitenpotes-tadessancionadoraso,engeneral,deintervención,susceptiblesdeproducirefectosdesfavorablesodegravamen(art.44LRJAPPAC).

Debeentendersequebastaconeltranscursodeeseplazomáximoparaqueseproduzcalacaducidad,teniendolaresolucióndelaAdministracióncarácterpura-mentedeclarativo(GONZÁLEZNAVARRO).

Enlosprocedimientosiniciadosainstanciadeparteserequiere,enprimerlugar,queseproduzcaunaparalizacióndelprocedimientoporcausa imputableal inte-resado(art.92.1LRJAPPAC).LoqueexcluyelaproduccióndedichoefectocuandolacausaesimputablealaAdministración,auntercerooacualquiercircunstanciaajenaalinteresado.

Comopuedeverse,setratadeunamedidadotadadeunaciertaconnotaciónsancionadora,quevieneacastigarlaactitudnegligentedelapersonaqueimpul-soelprocedimiento.Deaquíquenopuedanuncaaplicarsecuandotengaefectosperjudicialesparaelinteréspúblicoolosinteresesdeterceraspersonas,queseverían,encasocontrario,perjudicados injustamentepor lapasividaddeotros(PARADAVÁZQUEZ).

Especial importancia tiene la posible afección al interés público. Supuesto enabsolutoinfrecuente,dadoqueentodoprocedimientoadministrativosesolventaninteresespúblicosque,enocasiones,podríanverseperjudicadosnegativamenteporladeclaracióndecaducidad.Lapropialeysehaceecodeestaproblemática,señalandoquepodránoaplicarselacaducidadenelsupuestodequelacuestiónsuscitadaafectealinterésgeneral,ofueraconvenientesuscitarlaparasudefiniciónyesclarecimiento(art.92.4LRJAPPAC).

Nobastaconlasimple inactividaddel interesadoenelcumplimientodecual-quiertrámite,tienequetratarsedeuntrámiteindispensableparalaresolucióndelprocedimiento.Sinoseproducirátansólolaperdidadeltrámitedelquesetrate(art.92.2LRJAPPAC).

Segunda parte 2�1

Dándosedichacircunstanciasedeberárequeriraladministradoparaquecum-plimentedichotrámite,advirtiéndoleque,transcurridostresmeses,denohacerlo,sedeclararálacaducidaddelprocedimiento(art.92.1LRJAPPAC).

Transcurridodichoplazo,laAdministracióndeberádictarunaresolucióndecla-randolacaducidad,enlaqueacordaráelarchivodelasactuacionesyquedeberásernotificadaalinteresado(art.92.1LRJAPPAC).

Lacaducidadnoproducemásefectoquelaperdidadelconcretoprocedimiento,sinafectar a losderechosmaterialesque se estabanejercitandoenelmismo,quepodránvolveraejercitarseenunprocedimientoposterior,siemprequesecontinúendandolospresupuestosprocesalesparaello(art.92.3LRJAPPAC).

Sibien,debetenerseencuentaquelosprocedimientoscaducadosnointerrumpenlosplazosdeprescripción(art.92.3LRJAPPAC).

Ladeclaracióndecaducidadessusceptiblederecurso(art.92.1LRJAPPAC),encuantoconstituyeunactodetrámitecualificado,susceptibledeimpugnaciónsepa-rada,pordeterminar imposibilidaddecontinuacióndelprocedimiento(art.107.1LRJAPPAC). Si bien hay una parte de la doctrina que deriva su recurribilidad deconsiderarqueconstituyeunaauténticaresolución(GONZÁLEZNAVARRO).

c. Terminación convencionalElart.88LRJAPPACpermitelaterminacióndelprocedimientomediantelacelebra-cióndeacuerdos,pactos,conveniosocontratosentrelaAdministraciónactuanteyelinteresado,bienseaunapersonadeDerechopúblicoodeDerechoprivado.Preceptoconfuso,quepresentaproblemasdeinterpretación.

Ladoctrinanohavaloradodeformaunánimeestaposibilidaddeterminaciónnegociada.ParaalgunostratadebuscarunamayoreficaciaenlaAdministraciónevitando, cuando es posible, las situaciones de conflicto, para sustituirlas porsolucionesnegociadasopactadas(SÁNCHEZMORÓN);pudiendosisoninteligen-tementeutilizadosconvertirseenunavíavaliosaparaagilizarlaAdministraciónyevitardilacionesindebidasylaprolongacióninútildelosconflictos(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Otros, sin embargo, ven en ellos una manifestación más de la excesiva utili-zación por parte de los poderes públicos de la técnica convencional, muestra deunaAdministracióndébil,quepareceavergonzarsedesuspoderesunilateralesderesolución(PARADAVÁZQUEZ).

Coincidimos, en cualquier caso, en que, valoraciones aparte, su utilizaciónno ha satisfecho en la práctica las expectativas que había generado (MARTIN-RETORTILLOBAQUER).

Estosactospodrántenerlaconsideracióndefinalizadoresdelosprocedimientosadministrativosoinsertarseenlosmismosconcarácterprevio,vinculanteonolaresoluciónquelespongafin(art.88.1LRJAPPAC).

Dichaposibilidadestásujetaaunaseriederequisitos:a)nopuedensercontrariosal ordenamiento jurídico; b) no pueden versar sobre materias no susceptibles de


transacción;c)tienenquetenerporobjetolasatisfaccióndelinteréspúblicoenco-mendado(art.88.1LRJAPPAC).

Deestosrequisitos,sinduda,elquemásproblemasdeinterpretacióngeneraeslaimposibilidaddequeelacuerdoversesobremateriasnosusceptiblesdetransacción.Conceptodedifícildeterminación,delquesehadichoquesuponeunciertomargendeindeterminaciónnormativa,bienporlaexistenciadediscrecionalidad,dificul-tades de interpretación o márgenes de interpretación cualitativos o cuantitativos,susceptiblesderesolversemediantecesionesmutuasopropuestasdecomposiciónamistosa(SÁNCHEZMORÓN).

En particular, debe notarse que están fuera del tráfico jurídico y no son sus-ceptibles,portanto,detransacciónlaspropiaspotestadesadministrativas.Loquesuponequelosacuerdospreviosqueseinsertenenelprocedimientoadministrativo,nopodráncondicionarelresultadodelejerciciodedichaspotestades.

Asíloconfirmalajurisprudenciaalreferirsealosmuydiscutidosconveniosdeplaneamiento,respectoa losquehaseñaladoqueno“resultaadmisibleuna«dis-posición»delapotestaddeplaneamientoporvíacontractual:cualquieraqueseaelcontenidodelosacuerdosalosqueelAyuntamientohayallegadoconlosadminis-trados,aquellapotestadhadeactuarseparalograrlamejorordenaciónposible,sinperjuiciodelasconsecuenciasjurídicasqueyaenotroterrenopuededesencadenarelapartamientodeconveniosanteriores”(SentenciadelTribunalSupremode30deabrilde1990.FJ.3).

Losacuerdosquesesuscribannosupondránalteracióndelascompetenciasatri-buidasalosórganosadministrativosnidelasresponsabilidadesquecorrespondanalasautoridadesyfuncionariosrelativasalfuncionamientodelosserviciospúblicos(art.88.4LRJAPPAC).

Aelloseañadeque,cuandoversensobremateriasdecompetenciadelConsejodeMinistros,requeriránaprobaciónexpresadedichoórgano(art.88.3LRJAPPAC).

Laleyexigequehayaunadisposiciónquelosprevea,quefijesualcance,efectosyrégimenjurídicoespecífico(art.88.1LRJAPPAC).

Estohallevadoaunapartedeladoctrinaafirmarquenosencontramosanteunanormaenblanco,quecarecedeeficaciaporsísola,puesrequeriráobligatoriamentedeotranormaque lacomplemente,autorizandoencasoconcreto la terminaciónmedianteconvenio(PARADAVÁZQUEZ).

Nosotrosentendemos,sinembargo,quelaexigenciadeestaprevisiónnormativaexpresasóloesprecisapara lossupuestosen losqueelconveniovengaasustituira laresolución,peronocuandose limitea insertarseenelprocedimientoconuncarácterprevioalaresolución(SÁNCHEZMORÓN).Esteúltimosupuestoeselcasodelamuyrelevantefiguradelconveniourbanístico,cuyalegalidadhasidoadmitidaporladoctrina(DELGADOPIQUERAS),comoporlajurisprudencia(SentenciadelTribunalSupremode15demarzode1997.FJ.4),sinnecesidaddeunanormativaexpresaquepermitasucelebración.

Elart.88.2LRJAPPACfijaelcontenidomínimodelosmismos,quecomprende-rá:a)laidentificacióndelaspartesintervinientes;b)elámbitopersonal,funcionalyterritorial;c)elplazodevigencia.


Laleynoobligaapublicarlosentodocaso,sólocuandoseaexigibleporsuna-turalezaoporlaspersonasalasquevadestinado(art.88.2LRJAPPAC).Régimenuntantoimpreciso,quepuededarlugarasituacionesdefaltadetransparenciaenalgunoscasos(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

Cabe,noobstante,laposibilidaddequeunanormaimpongasupublicaciónenalgunoscasosconcretos.Asíocurreconlosconveniosurbanísticos,quedeberánserpublicadosporexigenciadelart.11Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

terCerA PArte

lA revisión de los ACtos AdministrAtivos

Tercera parte 2��

i. lA revisión de los Actos AdministrAtivos

ElpropioTribunalSupremohaprecisadoquedebemosentenderporrevisióndelosactos administrativos, indicándonos que ésta “consiste en someterlos a un nuevoexamenpararatificarlos,corregirlos,enmendarlosoanularlos,sisoncontrariosaDerecho,esdecir,volverlosaver”(SentenciadelTribunalSupremode26demarzode1998.FJ.4).

Esarevisiónsepuedellevaracaboenvíajudicial,antelajurisdiccióncontencioso-administrativa,oenvíaadministrativa.

Dentrode larevisiónenvíaadministrativasepuedendistinguir,asuvez,dosmediosderevisión:revisióndeoficioyrecursosadministrativos.Laprimeraseca-racterizaporllevarseacabo,almenosenlíneadeprincipio,porlapropiainiciativadelaAdministración,mientrasquelasegundaseproducecomoconsecuenciadeunareclamacióndeladministrado.AsílohasubrayadoelpropioTribunalSupremo,indi-cándonosquela“revisiónpuedepracticarseainiciativadelapropiaAdministración,autoradelosmismos,encuyocasosedenominarevisióndeoficio”.Siendoaparteposible larevisión“envíaadministrativaa instanciade losparticularesmediantela interposición de los recursos administrativos correspondientes” (Sentencia delTribunalSupremode26demarzode1998.FJ.4).

Aelloseañadequelarevisióndeoficiotienecomofinalidadprimarialadefensadelinteréspúblico,ysóloindirectamentelatuteladelosderechosdelosciudadanos;mientrasqueen losrecursosadministrativosprevaleceelpropósitodedefensadelosderechosdelosadministrados,pormásqueelinteréspúbliconodejedeestarpresente(GARRIDOFALLA,PALOMAROLMEDAyLOSADAGONZÁLEZ).

Sinembargo,conelpasodeltiempo,comomástardeveremos,algunosdelosprocedimientosderevisióndeoficiohandadolugaraauténticasacciones,encuantosepuedenponerenmarchatambiénainstanciadeparte,conloqueestasdiferenciassediluyenengranmedida.Sibien,siguenmanteniendounasustantividadpropia,queobligaasuestudioporseparado.


ii. revisión de oficio

Laexistenciadeestosmecanismosderevisiónconstituyeunaexigenciadelprincipiodelegalidad,queobligaalaAdministraciónareaccionarporsímisma,sinnecesidaddequeleinstenaello losciudadanos,contralosactosoactuacionescontrariasalordenamientojurídico(PARADAVÁZQUEZ).

CorrespondeacadaAdministraciónpúblicalarevisióndeoficiodesuspropiosactos.DebiéndosetenerencuentaquelasCorporacionesdeDerechopúblicolossonencuantodesarrollanfuncionespúblicas,loquelespermiteentalescasosllevaracabolarevisióndesusactos(SentenciadelTribunalSupremode18defebrerode1998.FJ.6-8).

1. Acción de nulidad (artículo 102.1 LRJAPPAC)A. ObjetoElámbitodelaaccióndenulidadsedefinepordoselementos:lasmateriasquepue-denserobjetoderevisiónporestevía,porunlado;y,porotro,losviciosporlosquedebenestarafectadasesasmaterias.

Encuantoalaprimeracuestión,lamateriarevisable,incluye:1)Actosadministrativos,perosóloenlamedidaenqueseencuentrenenunade

lasdossituacionessiguientes:a)hayanpuestofinalavíaadministrativa;b)nohayansidorecurridosenplazo(art.102.1LRJAPPAC).Estaslimitacionesrespondenalca-rácterextraordinariodelrecurso,puessetrataconellasdecerrarelpasoaaquellossupuestosenlosqueesposiblelaanulacióndelactoenvíaadministrativaporunprocedimientoordinario(SÁNCHEZMORÓN).

Debiéndoseentenderqueestáncomprendidosúnicamentelosactosadministra-tivosdefinitivosoresoluciones,peronolosactosdetrámite(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

Noesnecesarialarevisióndeoficioparadecretarladevolucióndelassubven-ciones por incumplimiento de las obligaciones a las que se condicionan éstas, yaquedichoincumplimientosuponelarealizacióndeunacondiciónresolutoria,queprovocadichoefecto,sinqueseproduzcarevisiónalguna.

Entalsentido,señalalajurisprudenciaque“noresultaaplicableelrégimenderevi-

sióndeoficioestablecidoenlosartículos102y103LRJ-PAC.Nuestrajurisprudenciaha

reconocidoelcaráctermodaldelasubvencióno,siseprefiere,sunaturalezacomofigura

deDerechopúblico,quegenerainexcusablesobligacionesalaentidadbeneficiaria,cuyo

incumplimientodeterminalaprocedenciadeladevolucióndelopercibidosinqueello

comporte, enpuridaddeprincipios, la revisióndeunactoadministrativodeclarativo

dederechoquehayadeseguirelprocedimientoestablecidoparadicharevisiónenlos

artículos102ysiguientesdelaLRJ-PAC.Yesquelasubvencióncomportaunaatribución

dinerariaalbeneficiarioacambiodeadecuarelejerciciodesuactuaciónalosfinesper-

seguidosconlaindicadamedidadefomentoyquesirvendebaseparasuotorgamiento.


La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir laAdministración,atravésdeunoscondicionamientosodeunmodus,librementeacepta-doporelbeneficiarioenelactuacióndeéste.

Lascantidadesqueseotorganalbeneficiarioestánvinculadasalplenocumplimientodelosrequisitosyaldesarrollodelaactividadprevistaalefecto.Existe,portanto,uncaráctercondicionalenlasubvención,enelsentidodequesuotorgamientoseproducesiemprebajo la condición resolutoriadequeelbeneficiariocumplaunasexigenciasotengaundeterminadocomportamientoorealiceunadeterminadaactividadenloscon-cretostérminosenqueprocedesuconcesión.

Nopuede,portanto,ignorarseelcaráctermodalycondicional,enlostérminoscomohasidocontempladoporlajurisprudenciadeestaSala,alexaminarlaeficaciadelotor-gamientode las subvenciones: sucarácter finalistadeterminael régimen jurídicode laactuacióndelbeneficiarioy laposiciónde laAdministraciónconcedente.Enconcreto,paragarantizarentodossustérminoselcumplimientodelaafectacióndelosfondosadeterminadosrequisitosycomportamientos,queconstituye lacausadelotorgamiento,asícomolaobligacióndedevolverlos,enelsupuestodequelaAdministraciónotorganteconstatedemodofehacienteelincumplimientodelascargasasumidas,comoderivadelpropioesquemainstitucionalquecorrespondealatécnicadefomentoquesecontempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones porincumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas,estoesporincumplimientodelafinalidadparalaqueseconcedenuotorgan,bastalacomprobaciónadministrativadedichoincumplimientoparaacordarladenegacióndelasubvenciónoladevolucióndelopercibido.O,dichoenotrostérminos,entalsupuestonoseproducepropiamentelarevisióndeunactonuloquerequieralaaplicacióndeloestablecidoenelartículo102LRJ-PACounadeclaracióndeanulabilidaddelactoquerequieraunadeclaraciónde lesividad,segúnelartículo103LRJ-PAC,sinoqueelactodeotorgamientodelasubvención,queesinicialmenteacordeconelordenamientojurí-dico,nosedeclaraineficazpormotivoqueafectealavalidezdesuconcesión,sinoquedespliegatodossusefectos;yentreellos,precisamente,ladeclaracióndeimprocedencia,el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición olafinalidadpara laqueseotorgólasubvención.Esésteunefectoinherentealactodeotorgamientodelasubvenciónqueniserevisaniseanula,ensentidopropio,sinoqueladenegaciónodevoluciónrepresentalaeficaciaquecorrespondealincumplimientodelacondiciónresolutoriaconqueseconcedelaayuda”(SentenciadelTribunalSupremode2dejuniode2003.FJ.4).

2)Disposicionesadministrativas(art.102.2LRJAPPAC).Encuantoalsegundoelemento,seexigeparapoderhacerusodeesteprocedi-

mientolaconcurrenciadeunviciodenulidaddeplenoderecho(art.102.1LRJAPPAC,paralosactosadministrativosy102.2LRJAPPAC,paralosreglamentos).

Este requisitoesabsolutamente imprescindible,dadoel carácter estrictamenteextraordinariodelaaccióndenulidad.Nopudiendoabrirsesinoconcurreéstelarevisióndelacto,quesupondríalaaperturainjustificadadeplazosyafenecidos,endetrimento del principio de seguridad jurídica. Señala en tal sentido el TribunalSupremoque:

Laconcurrenciadeunacausadenulidaddeplenoderecho“esunrequisitosinequanondelaviabilidaddetalprocedimientoderevisióngenuinamenteextraordinario”.A


loqueañadequees“patente,además,quealnointerponersecontra laResolucióndelMinistrodelInteriorrecursoContencioso-Administrativo,dentrodeplazo,éstaquedófirme—fueraonoajustadaaDerecho,seinsiste—ylautilizacióndelexcepcionalreme-diodelarevisiónadministrativa,envíaadministrativa,nopuedeservir,cuandonohaynulidaddeplenoderechode losactos,parareabrirplazosfenecidos, loquesupondríaquebrarprincipiosdeseguridadjurídica(artículo9-3delaConstitución)”(SentenciadelTribunalSupremode25deenerode2005.FJ.5).

Nocabe,comosepuedededucirfácilmentedelodicho,revisiónatravésdeestavíapormotivosdepuraoportunidad(SÁNCHEZMORÓN).

Larevisiónnoseráposiblecuandosehanproducidolosefectosdelacosajuzga-da.SeñalaelTribunalSupremoque“nocabelanulidaddelosactosadministrativos—reglaextensivaalasdisposicionesgenerales—cuandoéstoshansidoconfirmadosporunasentencia judicial firme(…),yaquede locontrario laeficaciade lacosajuzgadaseveríadesvirtuadaporlaactividaddelaAdministraciónatravésdeesteprocedimiento revisorio, ya en su modalidad de oficio, ya como acción auténticaencomendadaalosinteresadosenlanulidad”(SentenciadelTribunalSupremode30denoviembrede1984.Cdo.10.)

Sin embargo, no le es oponible la excepción de acto consentido, reproductorio oconfirmatorio(GARRIDOFALLAyFERNÁNDEZPASTRANA;GONZÁLEZPÉREZ)

La competencia para llevar a cabo esta revisión se atribuye a la propiaAdministraciónpúblicaautoradelactoodisposición(art.102LRJAPPAC).Nótesequehablamosdelapropia Administraciónautoradelactoodisposición,nodelórganodelqueprocedeelactoodisposición,loquehaceprecisodeterminaraqueórganodeesaAdministracióncorrespondeencadacasodichacompetencia.

EnelámbitodelaAdministraciónGeneraldelEstadotenemosqueacudiralaDisposiciónAdicional16ªdelaLOFAGE,quenosindicaaquiencorrespondedichacompetencia:

a)RespectoalosactosdelConsejodeMinistrosydelosMinistros:elConsejodeMinistros;b)RespectoalosactosdelosSecretariosdeEstadoydelosdictadosporlosórganosdirectivosdecadaDepartamentonodependientesdeunaSecretaríadeEstado:losMinistros;c)RespectoalosactosdictadosporelmáximoórganorectordelosOrganismospúblicos:losórganosalosqueesténadscritosdichosorganismos;d) Respecto a los órganos de los organismos públicos dependientes de su órganomáximorector:elmáximoórganorectordelOrganismopúblico.

PorloqueserefierealasComunidadesAutónomas,debeestarsealoqueesta-blezcaencadacasosulegislaciónespecífica.

EnlaAdministraciónlocal,elartículo110LBRLatribuyeesafunciónalPlenodelaCorporación,respectoalosactosdictadosenvíadegestióntributaria.Reglaqueladoctrinahaceextensiblealrestodelosactosadministrativos(GONZÁLEZPÉREZ).

Noparecequehayaobstáculo,por lodemás,paraque los interesadospuedaninstar la revisión de oficio ante el propio órgano que dictó el acto (GONZÁLEZPÉREZ), que estaría obligado a remitir las actuaciones al órgano competente(art.20.1LRJAPPAC).

Tercera parte 2�1

B. Dictamen del Consejo de estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad AutónomaLaleyfijacomorequisitoparaquepuedadeclararselanulidaddelactoodisposiciónlaconcurrenciadeundictamendelConsejodeEstadouórganoconsultivoequiva-lentedelaComunidadAutónoma,ensucaso,favorablealadeclaracióndenulidad(art.102.1y102.2LRJAPPAC).

Laleyadmite,portanto,laposibilidaddesustituireldictamendelConsejodeEstadoporeldelórganoconsultivoequivalentedecadaComunidadAutónoma,siexistiese,paralarevisióndeoficiodelosactosdelaAdministraciónautonómica.

NoexistiendoórganoconsultivopropioenunaComunidadAutónomadeberádictaminar el Consejo de Estado, solicitándose dicho dictamen por conducto delPresidentedeesaComunidadAutónoma(art.24Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado).

AunquealgunadoctrinasostuvoquelasentidadeslocalesdelasComunidadesAutónomasenlasqueexistieseórganoconsultivopropiodebíansolicitardictamenal Consejo de Estado (GARCÍA-TREVIJANO GARNICA), parece claro que debedictaminarelórganoconsultivoautonómico(GONZÁLEZPÉREZ).

ElrestodeentidadesrequerirándeldictamenEstataloautonómicodependiendodelaAdministracióndelaquedependanoesténvinculadas(GARCÍA-TREVIJANOGARNICA), esto es, si es ésta la Administración General del Estado requerirándictamendelConsejodeEstadoysiesunaAdministraciónautonómicaolocalenórganoconsultivoautonómicosiexistiese.

Esta solución ha sido duramente criticada por una parte de la doctrina, queconsideraque losórganosconsultivosautonómicos carecende las condicionesdeindependenciaydelatradiciónquecaracterizaalConsejodeEstado,porloqueen-tiendenquesehadadounpasoatrásenlaseguridadjurídicadelsistemaderevisióndeoficio(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

El dictamen deberá solicitarse una vez tramitado el expediente por completo.Debiéndose solicitar nuevo dictamen si se realizase algún trámite adicional conposterioridad(GARCÍA-TREVIJANOGARNICA).

Enlarevisióndeoficiodelosactosdelasentidadeslocales,sihayquesolicitardictamenalConsejodeEstado,lacorrespondientesolicitudsecursaráporconductodelPresidentedelaComunidadAutónoma(art.48LBRL).

Dichodictamen,ademásdepreceptivoesvinculante,estoes,constituyeunpre-supuestoparaquepuedadeclararselanulidad,detalformaquelaAdministraciónnopodrádeclararéstasieldictamennoesfavorableadichasolución.

CuestióndiferenteessilaAdministraciónestánecesariamenteobligadaadeclararlanulidadcuandoeldictamenseafavorablealamisma,encuyocasoseríaundictamenvinculanteensentidoestricto,osiúnicamentelehabilitaparadeclararla,peronoestá obligada a hacerlo, esto es, es la Administración quien decide si el dictamenes favorable a la declaración de nulidad si procede dictar o no dicha declaración(dictamenhabilitanteuobstativo).


Nosehaalcanzadounanimidadenladoctrinarespectoadichacuestión.Unapartedelamismaconsideraqueentodocasosedeberíaentendereldictamencomovinculante(SÁNCHEZMORÓN,GARCÍA-TREVIJANOGARNICA).

C. ProcedimientoLa leynoprevéunprocedimientoespecial,por loque sedeberá seguir elprocedi-mientogeneralprevistoenelTítuloVIdelaLRJAPPAC,conlaspeculiaridadesqueseestablecenespecíficamenteparaestetipoderevisión,comolaexigenciadeldictamendelConsejodeEstadouórganoconsultivoequivalentedelaComunidadAutónoma.

a. PlazoNoestasujetaaplazo,pudiendoejercitarse“encualquiermomento”(art.102.1y2LRJAPPAC).Sibiendebetenerseencuentaquelesonaplicablesloslímitesalarevisióndeoficioquefijaelartículo106LRJAPPAC,enlostérminosqueluegoveremos.

b. Iniciación del procedimientoCuandoserevisanactosadministrativossepuedeiniciardeoficiooainstanciadeparte(art.102.1LRJAPPAC).Detalmodoqueconsagraunaauténticaaccióndenulidad,encuantolaAdministracióndebeinstruiryresolverobligatoriamente,detalformaque“generaunaespeciedederechoaltrámiteparaquienlaejercita”(SentenciadelTribunalSupremode29demarzodel2001.FJ.2).

Paralainiciaciónainstanciadeparteseráprecisopresentarunasolicitud,quedeberácumplirlosrequisitosqueelartículo70LRJAPPACestableceengeneralparatodaslasinstancias(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

Aunquehayquienhadefendidoquelasolucióneslamismaparalasdisposicionesadministrativas(PAREJOALFONSO),laredacciónactualdelaleydejapocasdudasdequelarevisióndeoficiodereglamentossepuedellevaracabotansólodeoficio(102.2LRJAPPAC).Detalformaqueeladministradonopuedeinstarlainiciacióndeunprocesoderevisióndeoficiocontraunreglamento.EstonoimpidequepuedapediralaAdministracióndicharevisión,peronoproducirámásefectosquelosdelejerciciodelderechodepeticiónqueregulaelartículo29delaConstitución.Asílohaconfirmadolajurisprudencia,quehafijadolasiguientedoctrina:

“ConlaentradaenvigordelaLey30/1992,de26denoviembre,semantienelaaccióndenulidadrespectodelosactosadministrativosnulos,«losactosenumeradosenelartí-culo62.1»segúnexpresióndelartículo102.1.

Sinembargo,noserecogeendichopreceptolapotestadderevisióndeoficioporlaAdministracióndelasdisposicionesgeneralesnulasni,consiguientemente,laaccióndenulidaddelosparticularesfrentealasmismas.

Estohaplanteadoproblemasdeinterpretacióndetalpreceptosobrelasubsistenciadelapotestadderevisiónrespectodelasdisposicionesgenerales,conposturascontrariasenladoctrinaque,engeneral,seasociaalacuestióndeladerogaciónonodelaOrdende12dediciembrede1960quehabíaestablecidounprocedimientoalefecto.


LasituaciónhasidoclarificadaporlaLey4/1999,de13deenero,queintroducedenuevoydemaneraexpresaenelnúmero2delart.102lapotestadderevisióndeoficioporlaAdministracióndelasdisposicionesadministrativasenlossupuestosprevistosenelart.62.2,sibiennorecogeelejerciciodelaaccióndenulidadfrenteatalesdisposicio-nesporlosinteresados,loquenoconstituyeunameraomisiónsinoquerespondealaverdadera intencióndel legislador,comoponedemanifiesto laexposicióndemotivosdedichaLeycuandoseñalaque«seintroducelarevisióndeoficiodelasdisposicionesgeneralesnulas,quenoopera,enningúncaso,comoaccióndenulidad».

Resultaigualmentesignificativoquetalregulación,adiferenciadelageneralidaddelasmodificacionesintroducidaspordichaLey4/1999,esaplicablealosprocedimientosiniciadosantesdelaentradaenvigordelaLey,loqueindicaelalcancequeellegisladorpretendedaradichamodificación.

Talprecepto(art.102),comorecogenlassentenciasde28y30denoviembrede2001,hasidointerpretadopornuestrasentenciade28deseptiembrede2001(Recursocontenciosodirectonúm.563/2000)enelsentidodeque:«Seapreciaclaramentecómoenlarevisióndeoficiodelasdisposicionesgenerales,sehaexcluidodemodotajante(porlaLey4/1999)la solicitud del interesado que sí subsiste como modo de iniciación del procedimientopara losactosadministrativos,demaneraque larevisióndeoficiode lasdisposicionesgenerales,seconcibecomounaauténticayverdaderaactuación“exofficio”,respectodelacuallosparticularessólopuedenactuarporlavíadelderechodepetición».

Ysiguiendoestecriterio, las referidas sentenciasde28y30denoviembrede2001vienenadeclararquelasolicituddeanulaciónformuladacuandolalegislaciónvigentey aplicable no reconoce la acción de nulidad «se ha convertido en un simple derechode petición, que según nuestra sentencia de fecha 28 de septiembre de 2001 (recursoContencioso-Administrativonúmero563/2000)«sóloobligaalaAdministraciónpúblicadestinatariaaacusarrecibodelarecepción(art.6.2delaLey92/1960)yacomunicaralpeticionariointeresadolaresoluciónqueseadopte(art.11.3dedichaLey),queobvia-mentepuedeserladesuarchivo,sinque,portanto,elpeticionariotengaelderechoaobtenerrespuestafavorablealosolicitado,locualimplicaquerespectodelarevisióndeoficiodedisposicionesgenerales,losparticularesqueejerzanelderechoconstitucionaldepetición,solicitandolarevisióndeoficiodedisposicionesgenerales,carecendeacciónparaimpugnarelacuerdoqueadoptalaAdministraciónpública,cualquieraqueseasusignificado»”(SentenciadelTribunalSupremode13deoctubrede2004.FJ.7).

Elórganocompetenteparalarevisióndeoficiopodráacordarmotivadamentelainadmisiónatrámitedelassolicitudesformuladasporlosinteresados,sinnecesidadde recabar dictamen del Consejo de Estado un órgano consultivo equivalente delaComunidadAutónomaenlossiguientescasos:a)cuandolasolicitudnosebaseenalgunade las causasdenulidaddel artículo62LRJAPPAC;b) cuandocarezcamanifiestamentedefundamento;c)cuandosehubierandesestimadoencuantoalfondootrassolicitudessustancialmenteiguales(art.102.3LRJAPPAC).

Elacuerdoinadmisiónesunactodetrámitequeimpidelacontinuidaddelproce-dimiento,porloqueesrecurribleenvíaadministrativaycontencioso-administrativa(GONZÁLEZPÉREZ).

Lajurisprudencia,sinembargo,hasentadounadoctrinasegúnlacual,sinosehasustanciadounprocedimientoderevisióndeoficiopropiamentedicho,porresolverlaAdministración ladesestimaciónde la accióndenulidad,bienexpresamenteo


presuntamentemediantesilencioadministrativo,nocabequeenvíaderecursoseresuelvasobreelfondodelasunto,estoes,sobrelaprocedenciadeinvalidarelactopor concurrencia del vicio alegado, sino que cabe tan sólo ordenar, en su caso, alaAdministraciónqueadmitaatramitedichasolicitudderevisión,procediendoasolicitareldictamendelórganoconsultivoyresolversobrelanulidad.Entalsentido,señalaelTribunalSupremoque:

“Esoesloqueaconteceenelpresentecaso.Aunquelasolicitudderevisióndeoficiosepuedaplantearencualquiermomento,respetandoloscuatroañosdelartículo103.1b)delaLRJ-PAC,tienerazónlasentenciarecurridacuandoconsideraimprocedenterecurriralavíadelartículo103delaLRJ-PACcomovíaalternativaaunaimpugnacióndirectaenvíajurisdiccionaldelalicenciadeobras,quenoseejercita.Yelloporlasencillarazóndequelaacciónqueelartículo103LRJ-PACatribuíaalosinteresadossólodimanaunderechoaltrámiteafavordequienlaejercite,comoacontececonlaaccióndenulidaddelartículo102delamismaLey.LajurisprudenciadeesteTribunalhadistinguidotradicio-nalmentedosfasesenestetipodeprocedimientos.Laprimeracomprendelaaperturadeunexpedienteenelque,traslostrámitespertinentes,laAdministracióndetermina«pri-mafacie»sielactoadoleceonodelosviciosquedeterminaríansurevisión.EncasodequelaconclusiónseaafirmativaseabrelasegundafasequeincluyelasolicituddedictamendelConsejodeEstadouórganoconsultivodelaComunidadAutónomaequiparableaélyladecisióndeanularonoelactodequesetrate,segúneldictamenqueseemita.Puesbienlajurisprudenciahavenidodeclarandoenformaconstantequeenloscasosenquenosehatramitadoelprocedimientocompleto,enlasdosfasesqueseacabandeenunciar,nosepuedeentrarenelfondodelarevisiónenvíajurisdiccionalenelprocedimientoderevisióndeoficiodeactosadministrativosydisposicionesgenerales.Elexamendefondoestácondicionado,porello,alapreviatramitacióndelprocedimientoadecuadoporlaAdministraciónautoradelactooreglamentosujetoarevisión,delqueespiezaesencialeldictamenfavorabledelConsejodeEstado,detalmaneraque,eludidodichotrámite,bienpor total inactividadquedesembocaendesestimaciónpresuntaporsilencio,bienporresoluciónexpresaquedeniegalarevisiónquedándoseenlaprimerafase,loprocedentenoesquelaJurisdicciónentreaconocerdelactoolanorma,sinoque,ensucaso,ordenea laAdministraciónque inicie el trámitede la segunda fasey la concluyadictando lapertinenteresoluciónexpresaenordenasiexistelanulidadoanulabilidadpretendida(sentenciasde24deoctubrede2000,de7demayode1992—de laSalaEspecialdelartículo61delaLOPJ—de22deoctubrede1990,18deabrilde1988y21defebrerode1983,entreotras).Espatenteporellolaconfusióndelademandaenqueseinsisteenelmotivodecasaciónaldefenderquelavíaderevisióndeoficioylaimpugnacióndirectasonalternativasequivalentes.Elcarácterprivilegiadodelaacciónparainstarlarevisión,enloscasosdelosartículos102y103delaLRJ-PAC,comportalimitacionesprocesalesy,entreellas,laimposibilidaddepronunciarsesobrelosviciosdefondoqueseadujeronenlamisma.Asílohaentendidocorrectamente,aldecidir,lasentenciaqueserecurre,queporellonosepronunciasobreelfondodesilalicenciaesonoilegal.Debeserconfirmadaenestepronunciamiento,asícomoenelde la improcedenciadeanular ladeclaracióndequenoerapertinenteunarevisión,contralaquenadasedijoenunademandaplan-teadaenformaincongruentecomosideunaimpugnacióndirectadelicenciasetratara(SentenciadelTribunalSupremode12denoviembrede2001.FJ.3).


Dichajurisprudencia,sinembargo,nonospareceespecialmentefeliz,ynosali-neamosconladoctrinaquedefiendelanecesidaddesusuperaciónporsuponerunacargainjustaparaelrecurrente,queseveobligadoasoportarlacargadeunnuevoprocesoporelerrordelaAdministración,porsuclaracontrariedadconelprincipiodeeficaciaprocesaly elderechoa la tutela judicial efectiva.Motivos, todosellos,quepostulanqueelórganojudicialresuelvasobreelfondodelasunto(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Noparecequeexistaobstáculo,encualquiercaso,paraadmitirlajurisprudenciaquepostulaque,existiendoclarosfundamentosdelanoconcurrenciadecausadenulidaddeplenoderecho,elórganojudicialresuelvasobreelfondodelasunto.EntalsentidoelTribunalSupremohaseñaladoque“laSalaentiendequeenelcasoquesesometeasuconsideraciónconcurrencircunstanciasqueponendemanifiestolafaltadefundamentodelapretensióndenulidaddeplenoderechoconqueactúanelAyuntamientodeBarbatey la«JuntadeHazas»,comoacontinuaciónvamosaexaminar,yque,enestossupuestosenquedemodoinequívoconoexistenlascausasdenulidadradicalinvocadasfrentealaAdministracióndelEstado,elórganojuris-diccionaldebeentraraconocerdelfondodelacuestiónsuscitada,sinremitirlaparasusoluciónalosórganosadministrativosconelfindequedecidansobreella,previaaudienciapreceptivadelConsejodeEstado,teniendoestasoluciónsufundamentotantoenlaprocedenciadedesestimarlasolicitudcomoenelotorgamientodeunatu-telajudicialefectivaalaspartes,sinintroducirdilacionesrespectoalenjuiciamientodesuspretensiones(artículo24delaConstitución),razonamientosquecomportanladesestimacióndelaalegaciónformuladaalrespectoporelAbogadodelEstado”(SentenciadelTribunalSupremode3deoctubrede1994.RCJ1994-7391.FJ.3).

c. Obligación de resolver y silencio administrativoElplazomáximopararesolverelprocedimientoesdetresmeses(art.102.5LRJAPPAC).Lasconsecuenciasderivadasdeltranscursodedichoplazovaríandependiendodesielprocedimientoseinicioainstanciadeparteodeoficio.Enelprimercasosepodráentenderdesestimada laresoluciónporsilencioadministrativo,mientrasqueenelsegundoseproducirálacaducidad(art.102.5LRJAPPAC).

Esto último, se debe entender, tan sólo si no se han personado en el mis-mo terceras personas que insten su continuación (GARCÍA DE ENTERRÍA yFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

d. ResoluciónLaresoluciónqueresuelvalarevisióndeoficioessusceptiblederecurso,enelquese revisanoelactoodisposicióncuyanulidadsepretende, sinoelactodecisorioqueponefinalpropioprocedimientoderevisión.EntalsentidoseñalaelTribunalSupremoque“seconcedealparticularinteresadounaaccióndenulidadparaquefuerade todorecursodenaturalezaadministrativa,ordinariooextraordinario,y


sinsujeciónalosplazosdeinterposicióndelosmismos,laAdministraciónautoradeunactoodisposicióngeneralinicieelprocedimientorevisorioenélreglado,losigaportodossustrámitesyloultimeconunaresoluciónenlaquelapretensióndenulidadquesehayadeducidoeneloportunoescritodepeticiónseaobjetodeunadecisión,estimatoriaodesestimatoria,producidalacual,uoptadoelaccionanteporentenderlaenesteúltimosentidoporsilencioadministrativonegativo,quedaabiertalaposibilidaddeotrarevisión,ahorajurisdiccional,bienainstanciadelfavorecidoporelactoodisposición,sisehubieradeclaradosunulidad,bienaladelquelahu-biesepretendido,silamismanohubierasidodeclarada,enlaqueconsecuentementeconlosprincipiosdenuestroOrdenamientoprocesalcontencioso-administrativo,lorevisableenprincipioseráahora,noelactoodisposiciónpretendidamentenulos,sinoelprocedimientorevisorioadministrativoyelactodecisoriodelmismo,enor-denadeterminar,respectivamente,sisehanobservadotodoslostrámitesesencialesdeaquélysiésteseajustaaDerecho, loqueenocasionesreconduciráa lapropiarevisióndelactoodisposicióncuestionadosporirimplícitoeldelorevisadoenelenjuiciamientodelorevisable”(SentenciadelTribunalSupremode1deseptiembrede1988.FJ.1).

De lo que se deriva que contra dicho recurso no podrá alegarse la firmeza delasresolucionesquemotivaronlarevisióndeoficio,encuantopropiamentenoseimpugnanéstas(SentenciadelTribunalSupremode2deoctubrede2007.FJ.2).

Si bien, debe tenerse en cuenta que la impugnación que se deduzca contra laresolucióndelprocedimientode revisióndeoficio esun recurso,queestá sujeto,enconsecuenciaa losplazosdecaducidadqueestableceelordenamiento jurídico(SentenciadelTribunalSupremode26deabrildel2001.FJ.3).

Side la revisión resulta la invalidezdel actoodisposición seproduce suanu-lación, que genera efectos jurídicos ex nunc. Esto marca una notable diferencia,cuandoafectaadisposicionesconlasimplederogacióndeésta,quetendríaefectoex tunc(SÁNCHEZMORÓN).

Encualquiercaso,pormotivosdeseguridadjurídica,laanulacióndereglamentosno va a afectar a la validez de los actos firmes dictados en aplicación del mismo(art.102.4LRJAPPAC).

Silaresolucióndeclaralanulidaddeunadisposiciónoacto,laAdministraciónpodrá establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda recono-cer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículo139.2 y141.1 LRJAPPAC, esto es, la que determina la responsabilidad patrimonial de lasAdministracionespúblicas(art.102.4LRJAPPAC).

Con ello se abre simplemente la posibilidad de acumular al procedimiento derevisión un procedimiento indemnizatorio (GARCÍA-TREVIJANO GARNICA).Sin perjuicio, obviamente, de la posibilidad de solventar dicha pretensión en unprocedimientoautónomo,quesepodrá instarmientrasnotranscurraelplazodeprescripcióndeunañoqueprevéelartículo142.5LRJAPPAC.


e. Compatibilidad con otras vías de impugnaciónLautilizacióndelarevisióndeoficioescompatibleconelusosimultáneodelrecursocon-tencioso-administrativo(GÓNZALEZPÉREZyGARCÍA-TREVIJANOGARNICA).

Sisedieseesaimpugnaciónconjunta,puedendarsedosposibilidades.Encasodequeterminarápreviamenteelprocedimientoderevisión,suresoluciónnovin-culará,obviamente,alórganojudicial.Sibien,cabelaposibilidaddequesupongalaadmisiónextraprocesaldelapretensióndelrecurrente,encuyocasopodráésteallanarseenlostérminosdelartículo76LJ,poniéndoloenconocimientodelJuezoTribunal,si laAdministraciónnolohiciera.Entalcaso,elJuezoTribunaloiráa laspartesporplazocomúndecincodíasy,previacomprobaciónde loalegado,dictaráautoenelquedeclararáterminadoelprocedimientoyordenaráelarchivodelrecursoyladevolucióndelexpedienteadministrativo,sielreconocimientonoinfringieramanifiestamenteelordenamientojurídico.EnesteúltimocasodictarásentenciaajustadaaDerecho(art.76.2LJ).

Sifuese,porelcontrario,elprocesojudicialelqueterminarapreviamente,que-daríasinsentidolarevisióndeoficio,dadaquelasentenciajudicialproduciríalosefectosdecosajuzgada(GONZÁLEZPÉREZ).

2. Declaración de lesividadA. Concepto y finalidadLaAdministraciónpuedereaccionar,comohemosvisto,contralosactosquetienenunviciodenulidaddeplenoderecho,declarandolanulidaddelosmismosporlavíaqueestableceelartículo102LRJAPPAC.Tambiénpuederevocar,enlostérminosquemás tardeveremos, losactosque seandesfavorablespara los interesados.Sinembargo,cuandosetratadeactosquetienenunmeroviciodeanulabilidadyade-mássonfavorablesparalosinteresados,elordenamientojurídicootorgaunamayorprotecciónaladministradoimpidiendoalaAdministraciónanularporsímismaeseacto,detalmodoqueéstaestáobligadaaacudirparaelloalavíajudicial.Loquesuponequesóloenelmarcodeunprocesojudicial(elprocesodelesividad)sepodráinvalidareseacto.

Paraello,sinembargo,esprecisoquelaAdministracióncumplaconunrequisitoprevio,quenoesotroqueladeclaracióndelesividaddelacto,paralocualdeberátramitar un procedimiento administrativo cuya única finalidad será dictar dichadeclaracióndelesividad.Esésta,enconsecuencia,unactodotadodeunaeficaciame-ramenteprocesal,puessuúnicoefectoesposibilitarlaimpugnacióndeeseactoanteelórganojudicial,queseráquiendecidafinalmentesieseactodebeseronoanulado.

Así lo declaran la LRJAPPAC, que establece en su artículo 103 que las“Administracionespúblicaspodrándeclararlesivosparaelinteréspúblicolosactosfavorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en elartículo63deestaLey,afindeprocederasuulteriorimpugnaciónanteelordenjurisdiccionalcontencioso-administrativo”.YloreiteralaLJ,queensuartículo43


establece que, cuando “la propia Administración autora de algún acto pretendademandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa deberá,previamente,declararlolesivoparaelinteréspúblico”.

Sentidoenelquesepronuncia también la jurisprudencia,quehaseñaladoque la“significaciónquecorrespondealadeclaracióndelesividad(enelartículo56delaLJCAde1956yenel43delaactualLJCAde1998)esladeserunpresupuestoprocesalore-quisitoquetodaAdministracióntienequecumplircuandopretendainiciarunprocesojurisdiccionalconelfindeobtenerlaanulacióndeunactodictadoporellamisma.

La declaración de lesividad no tiene más efecto que el de permitir a laAdministración instar la impugnación jurisdiccional de un acto dictado por ellamisma, y es dentro del proceso jurisdiccional que así se inicie donde han de seremplazadostodoslosqueesténinteresadosenmantenerlavalidezdedichoactoydondepuedenhacervaler,enbeneficiodesusderechoseintereses,todoloqueesti-menconvenienteencontradeesadeclaracióndelesividadydelanulidadpretendidafrente al acto que haya sido objeto de la declaración de lesividad” (Sentencia delTribunalSupremode23deabrilde2004.FJ.3).

Partiendo de estos presupuestos, podemos definir a la declaración de lesividadcomounactoadministrativodotadodeunaeficaciapuramenteprocesalyquesedictaconlaúnicafinalidaddepermitirlaimpugnacióndeunactoadministrativoanulableyfavorableparaelinteresadoantelajurisdiccióncontencioso-administrativa.

B. ÁmbitoComoyahemosadelantado,elámbitopropiodeestafigurasonlosactosfavorablesaladministrado,puessiendoactosdesfavorablespodríanatacarseporlavíamássencilladelarevocaciónqueregulaelartículo105.1LRJAPPAC.Dichosactosdeberánser,además,anulables,ynonulosdeplenoderecho,encuyocasoseharíausodelaspotestadesderevisióndeoficiodeactosnulosqueregulaelyaexaminadoartículo102LRJAPPAC.

Debedetratarse,ademásderesoluciones,puesnocabeladeclaracióndelesividaddelosactosdemerotrámite.Entalsentidoseñalalajurisprudencialosiguiente:

“Quenopuededecirselomismorespectodeladeclaracióndeinadmisibilidadquesesolicitapor lacausa invocada,delapartadoc),delartículo82de laLeyJurisdiccional,denoserlosactosdeclaradoslesivossusceptiblesdeimpugnación,puessilosquesedeclaranlesivosparalosintereseseconómicosdelaCorporaciónsonlosacuerdosdepagoygastosporcompradeaguaqueserelacionanenelresultandodeestaSentencia,yloquesesolicitaenlademandaeslaanulacióndelosacuerdosdegastoypagodefacturacionesdeaguaadquirida,lapropiaactuaciónmunicipalestádandoporsentadoqueexistieronotrosacuerdosanterioresdelAyuntamientorecurrenterelativosalaadquisicióndelasaguas(contratooadjudicacióndefinitiva),resultandoevidentequeloquesedenominaacuerdosdegastosypago,sonenrealidadactosposteriores,derivadosdelosprecedentesindicadosydelhechodehaberre-cibidoelagua,osisequiereactosdecumplimientodeloconvenido,omeraconsecuenciaocontraprestación,loqueimplicaqueseestádirigiendoelprocedimientodelesividad,nofrentealosverdaderosactosdeclarativosdederechoquemencionaelartículo110.1delaLeydeProcedimientoAdministrativo,por losqueresultóobligadalaCorporación,conforme


alartículo45delReglamentodeContratación(contratooadjudicación)sinofrenteaactosdemerotrámite,derivadosdeesacontrataciónoadjudicación,delosquesonsimplecon-secuencia,que,comotales,nosonsusceptiblesdeimpugnación,loqueresultaevidentesisepiensaquepermitirlaimpugnaciónindependientededichosactosdepago,equivaldría,porserposterioresalaadjudicación,aampliarelplazode4añosseñaladoenelartículo56.1delaLeyJurisdiccionalparadeclarar la lesividaddelosactosdeadjudicación,porloqueprocededeclararlainadmisibilidaddelrecurso,deconformidadconlodispuestoenelcitadoartículo82.c),delaLeyJurisdiccional»”(SentenciadelTribunalSupremode23deabrilde1985.Cdo.5delasentenciaapelada,aceptadoporelTribunalSupremo).

Enelprocedimientoenelquesedictaladeclaracióndelesividaddebeacreditarse,ademásdelaexistenciadeunviciodeanulabilidad,queelactodelquesetratetieneuncarácterlesivoparaelinteréspúblico,estoes,queexistenderazonesdeinteréspúblicoquepostulansueliminación.

Correspondea laAdministración la cargade lapruebade la existenciade esalesividad,aefectosdellevaracaboladeclaracióndelesividad.Unavezqueserealizadichadeclaración,noobstante,quedacolocadaenlaposiciónordinariadecualquierrecurrente(PAREJOALFONSO).

Estascircunstanciasdebenconcurrirsobreelpropioactoenjuiciado,notendráéxitoladeclaracióndelesividadqueserealicesobreunactoensívalidoyquenoproduceningúnefectogravosoparalaAdministración,peroalquesepretendeatri-buirestecarácterporelefectoquetendríasobreelmismootroactoposterior.Entalsentido,señalalajurisprudenciaque:

“ElAbogadodelEstadoestimaqueelactadeconformidadsuscritaesfavorableparaENDESA,queelactorecurridoeslesivoparaelinteréspúblicoyquelaliquidaciónle-sivaesanulableporquereconoceunderechoqueENDESAnotieneporquepertenecealGrupoconsolidadoyquehaejercitadolaentidaddominantedelGrupoalcumplirconsusobligacionestributarias.

LaSalacoincideconelTribunaldeinstanciaenqueelactoliquidatoriodifícilmentepuedeserconsideradocomofavorableparaENDESApueseslociertoqueelacta,peseahabersidosuscritadeconformidad,empeoraobjetivamente lasituación jurídicadelsujetopasivoyaqueaumenta labase imponibley la cuota.Ciertoque incrementa lasdeduccionesporinversionesperoelloescomoconsecuenciadelincrementodelacuota.

De otra parte, y con referencia al acto de cuya revisión se trata y cuya nulidad sepostulaporlaAdministración,larazónúltimadesuimpugnaciónnoradicaenlaconcu-rrenciadeviciospropiosimputablesalactomismo,sinoenelefectodedesplazamientoodeineficaciasobrevenidaquesobredichoacto,inicialmenteconformeaDerecho,operaelsegundodelosacuerdosdictados,estoes,laliquidaciónaSEPIconsecutivaalactadeconformidad levantadaenrelaciónconelejercicio1996;dichodeotromodo:estaría-mosanteunasituaciónenlaqueelvacíosecrearíanoconladesaparicióndelactocuyanulidadsepretendeporviciosestructuralespropios,sinoporeldesplazamientodelactoderegularizaciónpracticadoaENDESApormediodeotroque,enelpuntoatinentealaaplicacióndelasdeducciones,provocaríaunainvalidaciónsobrevenidadelaliquidaciónefectuadaaaquélla,peroconunaparticularidadnotable:comolaúnicacausadenulidadqueafectaalactocombatidoobedecea laposteriorexistenciadeunactoquereferido


a SEPI y versando en parte de su contenido sobre el mismo objeto tributario, acredi-taríamejorderechomaterialqueelotorgadoinicialmentealaliquidaciónpracticadaaENDESA, si el segundoactodesapareciese—aspectoquenopuededejarde ser consi-deradoaunquesóloseaaefectosdialécticos—elprocesodelesividadquedaríaprivadodesurazónjustificativa.Ytodoellocuando,ajuiciodeestaSalatambién,noseestimaqueelactodeclarativodederechossometidoaimpugnacióncontradigaelordenamientojurídicopuesquedacubiertopornormas tributariasqueconfierenderechos subjetivos—enestecasoaladeducciónporinversiones—deformaincondicionaleinmediata.

Si se acepta como principio válido que el proceso de lesividad únicamente puededirigirsefrenteaactosadministrativoqueadolezcandedefectosconstitutivosdeanu-labilidad, es decir, que infrinjan el ordenamiento jurídico, no parece, pues, que debapredicarse la invalidación respecto de un acto jurídico que fue reputado inicialmentecomoválido,loquequieredecirquesudestinatario—ENDESA—hizousodesudere-choallevarseconsigolasdeduccionesproducidasduranteelperíododepermanenciaenelGrupoenlaformaautorizadaporlasleyesaplicablestantoensuautoliquidacióndelIScomoenelactadeconformidadconqueconcluyólaactuacióninspectora.

Ytampocopuededecirsequeelactodeliquidaciónconfirmadoporlasentenciarecu-rridafueralesivoparalosinteresesjurídicosyeconómicospúblicosenlamedidaenqueconstituyeunactoquedeclarayliquidaunadeterminadaobligacióntributaria,delaqueresultaunacantidadqueelsujetopasivodebeingresarenlaAdministración.

Nocabeolvidarqueelprincipiodeseguridadjurídicaaconsejaelmantenimientodelasituacióncreadaalamparodelactocombatido,sobretodosisetieneencuentaqueloqueobjetivamentesepersigueporlosrecurrentesconladeclaracióndenulidaddelaliquida-ciónsupuestamentefavorableaENDESAessusustituciónporotroacto,yaconfiguradoyexpectante,eldelaliquidaciónconsecuentealactadeconformidadlevantadaaSEPI,enqueresultafavorecidaestaúltimaentidad,quenopuededesprendersedesucondicióndegrupoempresarialpertenecientealEstado,queenlainstanciayengradodecasaciónactúacomorecurrente”(SentenciadelTribunalSupremode22denoviembrede2007.FJ.5).

Comosedijoalexaminarlaaccióndenulidadnoconstituyerevisión,yportanto,noesnecesarialaDeclaracióndelesividad,paraquesedecreteladevolucióndesub-vencionesporincumplimientodelascondicionesaquesesujetanéstas(SentenciadelTribunalSupremode2dejuniode2003.FJ.4).

C. CompetenciaCorresponde a cada Administración pública declarar lesivos sus propios actos(art.103.4y103.5LRJAPPAC).

SielactoproviniesedelaAdministraciónGeneraldelEstado,ladeclaraciónseadoptaráporelórganocompetenteenlamateria.Noaclara,sinembargo,laleyquieneseseórgano,lagunaquedeberásuplirsevíainterpretación,conlainseguridadqueellogenera(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Una parte de la doctrina ha atribuido esa competencia a los Ministros o alConsejo de Ministros, tomando base en el artículo 13.11 LOFAGE, que establecequecorrespondealosMinistros“declararlalesividaddelosactosadministrativoscuandolescorresponda”(PARADAVÁZQUEZ).

Tercera parte 2�1

MientrasqueotrosdefiendenqueseaplicaráenesteámbitolodispuestoenlaDisposición Adicional 16 para la revisión de actos nulos o anulables (GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).Tesisqueentendemosdebeprevalecerporquehasidoconfirmadaporlajurisprudencia(SentenciadelTribunalSupremode2deseptiembrede2008.FJ.5).

DebetenerseencuentaqueladeclaracióndelesividaddelosactosdelosJuradosProvincialesdeExpropiaciónForzosacorrespondealConsejodeMinistros,dadoqueparasalvaguardarsuindependenciaestánfueradelalíneajerárquica,porloquenoestánincardinadosenningúnDepartamentoMinisterial.ElTribunalSupremohafijadolasiguientedoctrinaalrespecto:

La“jurisprudenciadeestaSalahaadmitidosiemprequeladeclaracióndelesividaddelosacuerdosdelosJuradosProvincialesdeExpropiaciónForzosacorrespondealConsejodeMinistros. Inclusoconposterioridada laaprobaciónde laLOFAGEen1997,dichaorientaciónjurisprudencialsehamantenidoinalterada.Véanseaestepropósitonuestrassentenciasde16dediciembrede2002,18demarzode2003y30demayode2003.

Es razonable, además, que dicha competencia le sea reconocida al Consejo deMinistros,dadoquelosJuradosProvincialesdeExpropiaciónForzosa,aunsiendoindu-dablementeórganosdelaAdministraciónGeneraldelEstado,sehallanfueradelalíneajerárquica,precisamenteparaasegurarsuindependenciadecriterio.Elart.35LeydeExpropiaciónForzosadisponequelaresolucióndelJurado“ultimarálavíagubernativa,ycontralamismaprocederátansóloelrecursocontencioso-administrativo”,loqueponeclaramentedemanifiestoqueel Juradocarecede superior jerárquico.Así, alnoestarincardinadosdentrodelajerarquíadeningúndepartamentoministerial,lomáscorrectoesconcluirqueladeclaracióndelesividaddesusactosdebecorresponderalórganosu-premodelaAdministraciónGeneraldelEstado,queabarcarationemateriaelatotalidaddelamisma;esdecir,elConsejodeMinistros”(SentenciadelTribunalSupremode2deseptiembrede2008.FJ.5).

EnelcasodelasComunidadesAutónomascorresponderáalórganocompetenteencadaComunidadAutónoma(art.103.4LRJAPPAC).

TratándosedeEntidadesLocales,ladeclaraciónseadoptará“porelPlenodelaCorporacióno,endefectodeéste,porelórganocolegiadosuperiordelaentidad”(art.103.5LRJAPPAC).

D. PlazosDeberá de adoptarse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto admi-nistrativoquesepretendeanular(103.2LRJAPPAC).Téngaseencuentaquenoessuficienteconqueseinicieelprocedimientoparadictarladeclaracióndentrodeeseplazo,sinoqueesnecesarioquesedicteladeclaracióndelesividaddentrodeesoscuatroaños.

Dicho plazo debe computarse desde que se dictó el acto cuya invalidación sepretende,siendoirrelevanteatalesefectoslaexistenciaotrosactosposterioresaéste,bienseandeejecución,complementariosoderivadosdelmismo.Señalaalrespectolajurisprudenciaque:


El computo del plazo “ha de partir, sin duda, de la fecha de tal acto, y no de lade ninguno otro posterior, si es de ejecución, o complementario, o derivado, comoaquíseríaelactoporelqueseacuerdaconvalidarelgastoresultantedelmencionadoConvenio,cuandoesprecisamenteesteúltimo—de10deabrilde1990—elquedeclaralesivoelAcuerdodelConsejodeGobiernodedichaDiputaciónRegional—confecha28deabrilde1994—y,lógicamente,aquélcontraelquelamismaDiputacióndirigíasuimpugnación,aunqueexpresamentemencionaraelde1deagostode1990,decon-validación,pudiendo,además,destacarsequelaanulacióndeéstenoafectaríaaladelConvenio,queeraelobjetoindiscutibledeladeclaracióndelesividadydelapretensióndeanulación,comoactooriginariodelquesurgíanderechosyobligacionesparaquieneslosuscribieron,porloque,ciertamente,sidesdesufecha—10deabrilde1990—hastaladeladeclaracióndelesividad—28deabrilde1994—hatranscurridodichoplazo,obviaresultalanoconcurrenciadetalrequisitotemporal,loqueconllevaadesestimarelmotivo,alnohaberseproducido infracciónde lanormativaquecita larecurrente,sino, justamente, suprocedenteaplicación(SentenciadelTribunalSupremode10deoctubrede2000.FJ.4).

Enelmomentoenquesedictaladeclaracióndelesividadseabreelplazoparainterponer el recurso contencioso-administrativo, mediante demanda (art.4LRJAPPAC),quepondráenmarchaelprocesodelesividad.Dichoplazoesdedosmeses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad(art.46.5LRJAPPAC).

Nótesequeelplazonoesdesdelanotificación,sinodesdeladeclaracióndele-sividad.Solución lógica,pues sinormalmente elplazopara interponer el recursocomienzaconlanotificación,esporquelosllamadosarecurrirsonlosinteresados,ysólopodráinterponerseelrecursocuandoéstosconozcanelacto.Aquí,sinembargo,quienimpugnaeslapropiaAdministraciónque,obviamente,conoceelactodesdeelmismomomentoenqueéstesedicta.

e. ProcedimientoSólocabe,comoesobvio,suiniciacióndeoficio.Debiendodarseaudienciaatodoslosqueaparezcancomointeresados(art.103.2LRJAPPAC).

Elplazomáximopararesolverelprocedimientoesenlaactualidadde6meses,transcurridodichoplazosinquesedeclare la lesividadseproduce lacaducidad(art.103.3LRJAPPAC).

Sidichaconsecuenciaseproduce,estoes,sicaducaelprocedimiento,noparecequehayaobstáculoalgunoparaqueseinicieunnuevoprocedimientoparadeclararlalesividaddelacto,siempre,obviamente,queseestédentrodelplazodecuatroañosalqueantesnosreferimos(GONZÁLEZPÉREZ).

F. SuspensiónEn este supuesto no cabe hacer uso de la posibilidad de suspensión del acto quesevaadeclararlesivocuandoéstapudieracausarperjuiciosdeimposibleodifícilreparación,enbasealartículo104LRJAPPAC(GARCÍA-TREVIJANOGARNICA).


G. Acto finalParaalgunosladeclaracióndelesividadesunactoadministrativoy,enconsecuen-cia,essusceptiblederecurso.Sibien,matizanquenovaaimpedirdichorecurso,concaráctergeneral,laimpugnacióndelactoporlaAdministraciónylaconsecuenteiniciacióndelprocesodelesividad,porloquepuedequeresultemásefectivoparael interesado personarse en el proceso de lesividad y defender en él su posición(SÁNCHEZMORÓN).

Estalínea,sinembargo,hasidorechazadaporlajurisprudencia,quedefiendesuconsideracióncomounactodiscrecional,quecareceporsísólodeefectosjurídicosanulatorios,puesselimitaapermitirlapuestaenmarchadelprocesodelesividad.Tesisdelaquesederivaelimportanteefectodelaimposibilidaddesuimpugnación.SeñalaalrespectoelTribunalSupremoque:

Declaración“delesividadquedadalaespecialnaturalezadelosprocesosobjetodelamisma,constituyeunactodiscrecional,quealproducirsóloefectosenelámbitoprocesalante la JurisdicciónContencioso-administrativanoes susceptiblede impugnacióndi-rectaanteella«noteniendootroalcanceladeclaracióndelesividadqueeldeuntrámiteprevioparainterponerrecursocontencioso-administrativo…constituyeunafacultaddiscrecional,tantomáslógicacuantoquenoenvuelvenuncaunaresolucióndefinitiva»—S.de6junio1933—,recordandolaS.de12marzo1966queladeclaracióndelesividadhabilitalaposibilidadderecurrir,consideracioneslasantedichasqueconducenaconfir-marlaprocedenciadelainadmisibilidaddeclaradaporlasentenciaapelada”(SentenciadelTribunalSupremode26dejuniode1984.Cdo.SegundodelTribunalSupremo).

Lapropiajurisprudenciajustificaestadoctrinaenbasea“quenotienesentidoadmitirlainterposicióndeunrecursocontralaAdministraciónsinmásobjetoqueevitarquelamismaAdministracióninterpongaunrecurso,enelcuallapartepodráhacerplenadefensadesusderechos,incluidalaargumentaciónenquefundaahorasupretensión”(SentenciadelTribunalSupremode18dejuliode2000.FJ.1).

Porotraparte,debetenerseencuentaqueladeclaracióndelesividadnosebe-neficiade lapresuncióndevalidezde losactosadministrativos,nogenerandoenel administrado la obligación de demostrar la validez del acto declarado lesivo ycuyaanulaciónpretendelaAdministración(SentenciadelTribunalSupremode2deseptiembrede2008.FJ.7).

Yasabemosqueladeclaracióndelesividadnotieneotrofinquelaimpugnacióndelactoalqueserefiereantelajurisdiccióncontenciosa,deaquísederivaquelosvi-ciosquepuedasufrirladeclaracióndelesividaddeterminaránlainadmisibilidaddelrecursocontencioso-administrativoformuladocontradichoacto,en lostérminosqueestablecelaleyjurisdiccional(GONZÁLEZPÉREZ).

�. Revocación de actos administrativos desfavorablesSepuededefinirlarevocacióncomolaretiradadefinitivadeunactoporpartedelaAdministración,a travésdeunactoposteriorde signocontrario(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).


Una parte de la doctrina considera, además, para que exista revocación queéstasebaseenmotivosdeoportunidad(BOCANEGRASIERRA;VILLARPALASÍy VILLAR EZCURRA; MORELL OCAÑA; ENTRENA CUESTA). Mientras queotros incluyendentrodeeste concepto también los supuestosenque se retiraunacto por motivos de legalidad (BOQUERA OLIVER; GARCÍA DE ENTERRÍA yFERNÁNDEZ RODRÍGUEZ). Es esta última tesis, entendemos, la que rige en laactualidadennuestroordenamientojurídico,dadoqueelartículo105LRJAPPACregulalarevocacióndelosactosdegravamenodesfavorables,sinhacerdistinciónalgunasegúnobedezcaamotivosdelegalidadodesimpleoportunidad.

Sehacriticadoporalgunossectoresdoctrinalesestaposición,encuantolareti-radadeunactopormerasrazonesdeoportunidadabrelaspuertasalaarbitrariedadyladiscriminación(SANTAMARÍAPASTOR).

Nosondesdeñables,enabsoluto,estosargumentos,pesealocual,elDerechopositivosehaalineadoconlatesismayoritariaqueadmiteeljuegodelarevocación,aúnbasán-doseenmotivosdesimpleoportunidad,siemprequevengareferidaaactosdesfavorablesparaeladministradoyoperedentrodeunoslímitesquesalvaguardenlaigualdadylosinteresespúblicos(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Serestringe,portanto,concaráctergenerallaposibilidadderevocacióndelosactos administrativos en los supuestos en que estos actos sean favorables para eladministrado,encuyocaso,sólocabríalaanulaciónpormotivosdelegalidadporlavíadelarevisióndeoficio,sisufrieranunviciodenulidaddeplenoderecho,osuimpugnaciónantelajurisdiccióncontenciosa,previadeclaracióndelesividad,siadolecendedefectoslegalesdemeraanulabilidad.

Dichalimitaciónnoencuentramuchasdificultadesparasujustificación,dadoelcarácterlesivoquetendríaparalosderechosdelosadministradosquefuesenpriva-dosdefacultadesoderechosqueyahabíanconsolidado(MORELLOCAÑA).

Esterequisitodebeserobjetodeinterpretaciónrestrictiva,detalmodoquenocabrálarevocacióndeunactosiesteesfavorableparacualquiersujeto(GARCÍA-TREVIJANOGARNICAyGONZÁLEZPÉREZ).

Debe señalarse, no obstante, que esta prohibición de revocación no afectará,en ningún caso, a las meras expectativas de derechos (ENTRENA CUESTA); nitampoco,pornoafectaralasposicionesjurídicasdelosadministrados,alosactospuramenteorganizativos(PAREJOALFONSO).

Sisonactosdesfavorables,sinembargo,elartículo105LRJAPPACestablecedeformatajantelaposibilidadderevocacióndelosmismos.Soluciónquenoesajenaalapolémica,pueshayquienhasubrayadoqueelmerohechodequeunactoseadesfavorablenohabilitaparasurevocación,puessilaAdministraciónlohadictadoesporqueelinteréspúblicoasíloexige,porloquedejarlosinefectoseríadesatendereseinterés(BOQUERAOLIVER).

Nosepuedenegarlacertezadeesteargumento,quesólopuederebatirsedesdeelargumentodequelarevocaciónpuedeserviralanecesidaddeadecuarlasdecisionesadministrativasalascambiantesexigenciasdelinteréspúblico(VILLARPALASÍyVILLAREZCURRA;PAREJOALFONSO).


Ahorabien,entendemosesteargumentonoeliminadeltodolacríticaantesse-ñaladayponedemanifiesto,ennuestroopinión,laexcesivaflexibilidaddenuestranormativaactualenesteaspecto.Creemosquesedeberíaexigirparapoderllevaracabolarevocaciónqueseacreditaselaexistenciadeuninteréspúblicoquelajustifi-case.Cosaqueelartículo105nohaceallimitarseapermitirlarevocación“siemprequetalrevocaciónnoconstituyadispensaoexenciónnopermitidaporlasleyes,oseacontrariaalprincipiodeigualdad,alinteréspúblicooalordenamientojurídico”.

No nos parece una solución admisible que la Administración pueda dejar susactossinefectoconsóloquenoseafectealinteréspúblico,debieraserexigiblequeseacreditasequeelinteréspúblicoloexige.

Ennuestraopinión,debeentendersequelaconcurrenciadeunvicioconentidadsuficienteparadeterminar la invalidez justifica larevocación;debiéndoseencasocontrariodemostrarselaexistenciaderazonesdeinteréspúblicoquelajustifiquen(GONZÁLEZPÉREZ).

LaLRJAPPAC,encualquiercaso,estableceunaslimitacionesmínimas,alesta-blecerquenoseráposiblelarevocación,cuando“constituyadispensaoexenciónnopermitidaporlasleyes,oseacontrariaalprincipiodeigualdad,alinteréspúblicooalordenamientojurídico”(art.105.1LRJAPPAC).

Nostememos,noobstante,quetienenrazónquienessubrayanlaexistenciadeunciertoriesgodefaltadecontrolenlatomadeestasdecisiones,quepuedepermitirunejercicioabusivodeestafacultadporpartedelaAdministración,dadoque,silaAdministraciónponeenmarcha la revocaciónporquequieredejar sinefectoeseactoyningúnadministradosebeneficiadeél,parecequenadievaaestarinteresadoenacudirensudefensa(GARCÍA-TREVIJANOGARNICA).

Entodocaso,esevidentequenoseráposiblelarevocacióndelosactosquehayansidoobjetodesentenciajudicialfirme(ENTRENACUESTA).

Desdeelpuntodevistatemporal,sepuedellevaracaboencualquiermomento(art.105.1LRJAPPAC).

Debeentendersequeescompetenteparalarevocaciónelmismoórganoquedictóelacto,salvoqueunanormaestablezcaotracosa(GONZÁLEZPÉREZ).

La leynoseñalauna tramitaciónespecífica,por loquehabríaqueseguirunprocedimientoconformealasreglasgenerales.

Seríaconveniente,aunquesetratedeactosdesfavorablesquesedieseaudienciaalosinteresados,puescabelaposibilidaddequeéstospudierantenerotrosinteresesrespectoa losmismos.GARCÍA-TREVIJANOGARNICAponeelejemplodeunaexpropiación,actoenprincipiodesfavorable,peroquepuedequeelinteresadopre-fieraqueselleveacaboparacobrareljustiprecio.

Siendo la revocación un acto discrecional, la resolución que la dicte debe sermotivada(art.54.1.fLRJAPPAC).

Larevocaciónnoproduceefectosretroactivos(GONZÁLEZPÉREZ).

�. Rectificación de errores materiales

Larectificacióndeerroresmaterialesesunafiguradestinadaacorregirunconjuntodedefectosmuydiversosdelosquepuedenadolecerlosactosadministrativos,que


tienenencomúnsersimples“erroresmateriales,dehechooaritméticos”(art.105.2LRJAPPAC).Piénseseasimpletítulodeejemploenerroresenlatrascripcióndeunnombre,lasumaincorrectadecantidades,lacopiaincorrectadeunacifra,etc.

Así, la jurisprudenciahadeclaradoqueexisteunerrordeestetipocuando“seocupanyexpropian19.940metroscuadradosysepagaeljustipreciocorrespondien-tealavaloraciónde2376,40metroscuadrados”(SentenciadelTribunalSupremode11demayode1994.FJ.4).

Deestemodo,conlarectificaciónmaterialnoseoperaunarevisióndelacto,nipormotivosdelegalidadnideoportunidad,sinoqueselimitatansóloaeliminareseerrormaterial,haciendoqueelcontenidodelactoseadapteaaquelloquepre-tendíaydebíadecirdesdeunprimermomento,depuradoyadelasdeficienciasquelegeneraroneseerror.

Nótesequeestosuponequeesarectificaciónsellevaacabosinafectaralavalidezdelacto(SentenciadelTribunalSupremode11demayode1994.FJ.4).

Partiendo de estos presupuestos, se hace evidente que esta rectificación tienesuámbitodeacciónensupuestosmuyconcretosydeterminados,enlosquedebenconcurrir las siguientes circunstancias: a) la rectificación no podrá implicar unaalteraciónesencialdelsentidodelacto,nilaintroduccióndenuevoscontenidosenelmismo;b)tampocopuedeimplicarlarealizacióndeningúntipodejuiciodevalor,interpretaciónocalificación jurídica;c)debedeactuarsobreerroresmanifiestos,quepuedansercontrastadosfácilmenteysinnecesidaddeacudiraelementosajenosalexpedienteadministrativo.

Alnoafectarsealavalidezdelactolarectificaciónsepuederealizarsinlímitetemporalalguno,comodeclaraelartículo105.2LRJAPPAC,queadmitequeselleveacabo“encualquiermomento”.Sinperjuicio, evidentemente,de las limitacionesderivadasdelartículo106LRJAPPAC.

Laleynofijauncauceprocedimentalespecífico,porloqueseseguiráelproce-dimientogeneralprevistoenlaLRJAPPAC,quesepodráponerenmarchatantodeoficiocomoainstanciadelinteresado(art.105.2LRJAPPAC).

Noseseñalaporlaleyunplazomáximoparalaresolucióndelprocedimiento,porloquesedeberáaplicarelplazosubsidiariodetresmesesqueestableceelartí-culo42.3LRJAPPAC.

Tampocoestablecelaleylasconsecuenciasdeltranscursodeeseplazomáximopararesolver,loquegeneraproblemasdeinterpretacióncuandoelprocedimientoseiniciaainstanciadelinteresado.Enprincipio,entendemosquedebeconsiderarseque genera silencio administrativo negativo (GARCÍA-TREVIJANO GARNICA),con base al artículo 43.2 LRJAPPAC, que prevé dicha consecuencia para los pro-cedimientosdeimpugnacióndeactos.Sibiennopuededejardenotarsequedesdeunainterpretaciónrigurosadeltextodeesteartículo,sepodríanegarelcarácterdeprocedimientoderevisióndeactos.

Menosproblemáticoeselsupuestoenqueelprocedimientoderectificaciónseiniciódeoficio,alqueresultaaplicable,sinproblemaalguno, lasoluciónprevistaenel44LRJAPPAC.Detalformaque,silarectificaciónproduceefectosfavorables


paraelinteresadoseentenderándesestimadassuspretensionesporsilencioadminis-trativo;mientrasquesiessusceptibledeproducirefectosnegativosseproducirálacaducidaddelprocedimiento.

Nopareceadmisiblequetengasentidoenestesupuestodeclararlasuspensióndelactoprevistaenelartículo104LRJAPPAC,dadoqueporlaspropiascaracterísticasdeestasrectificacionesy lasimplicidaddeltrámiteaseguir,sepuededecretarsindilaciónlaresoluciónqueacuerdelarectificación(GONZÁLEZPÉREZ).

Aunquelaleynolodigaexpresamente,elactoterminaldelprocedimientoderectificaciónesimpugnable,alconstituirunaresoluciónenelsentidodelartícu-lo107.1LRJAPPAC.

�. Normas generales sobre la revisión de oficio

A. Suspensión en los procedimientos de revisión de oficioElartículo104LRJAPPACcontieneunaregulaciónespecialdelasuspensiónparalosprocedimientosderevisióndeoficio,quepermitesuspenderlaejecucióndelacto,unaveziniciadoelprocedimientoderevisión,cuandoéstapudieracausarperjuiciosdeimposibleodifícilreparación.

Estipulaciónqueparecesuponer,a contrario sensu,quenocabedecretardichasuspensióncuandolaimpugnaciónsefundamenteenunacausadenulidaddeplenoderecho,comoprevélaregulacióngeneraldelasuspensiónprevistaenelartículo111LRJAPPAC.

Noparece,noobstante,quelareferenciaexclusivaalasuspensióndelactoimpidalasuspensióndelaeficaciadelasdisposicionesadministrativas,cuandoseanobjetoderevisióndeoficioporlavíadelartículo102LRJAPPAC(GONZÁLEZPÉREZ).

B. Límites de la revisiónElartículo106LRJAPPACintroducealgunaslimitacionesalasfacultadesderevisióndeoficio,cuyoejercicioprohíbecuando,porprescripcióndeacciones,poreltiempotranscurridooporotrascircunstancias,resultecontrarioalaequidad,alabuenafe,alderechodelosparticularesoalasleyes.


iii. recursos AdministrAtivos

1. El recurso administrativo. definición y características

Se puede definir el recurso administrativo como el acto por el que una personainteresada impugnaunactoadministrativo, deduciendounapretensióncontra elmismo,quevaadarlugaraunprocedimientoadministrativoenelquesevaarevi-sarlalegalidaddedichoacto.

Elrecursoadministrativoconstituye,enconsecuencia,aligualquelarevisióndeoficioyelrecursocontenciosoadministrativo,unavíaparalarevisióndelosactosadministrativos.Sibienencuentranetasdiferenciasque le separanclaramentedeunayotra.

Porunlado,encuentraclarasnotasdiferenciadorasrespectoalarevisiónenvíajudi-cial,queatiendentantoalaobjetocomoalaformaenlaquesellevaacaboesarevisión.

En lo que se refiere al objeto del recuso, a diferencia de lo que ocurre con elrecursocontencioso-administrativo,quepuedevenirreferidotantoaactosadminis-trativos,comodisposicionesadministrativas,supuestosdeinactividadmaterialdelaAdministraciónovíasdehecho(art.25LJ),elrecursoadministrativosólopuedetenerporobjetolaimpugnacióndeactosadministrativos.

Nocabe,enprimerlugar, la impugnacióndedisposicionesadministrativas,yaquecontraéstasnocaberecursoenvíaadministrativa(art.107.3LRJAPPAC),sinperjuicio de la posibilidad de interponer el denominado recurso indirecto contrareglamentoque,comoessabido,esensentidoestrictounrecursocontraunactoadministrativo,nocontraunreglamento.

Tampoco es posible impugnar los supuestos de inactividad material de laAdministraciónylasvíasdehechoenvíaadministrativa,sinotansólopresentarunareclamaciónantelaAdministración,quenoespropiamenteunrecurso(art.29LJ).

Comoyahabíamosadelantado,entrerecursoadministrativoyrecursoconten-cioso-administrativoexistentambiénimportantesdiferenciasenelmodoenqueseinstrumentaesarevisión.Diferenciasqueencuentransusentidoenunadiferenciaderaíz,atravésdelrecursocontenciososeejercitaunafunciónpública,lafunciónjurisdiccional,distintadelaquesehaceusoenelrecursoadministrativo,queeslafunciónadministrativa(CASSAGNE).

Deestemodo,unayotrasediferencian,enprimerlugar,porquelosórganosquelallevanacaboseencuentranenunaposiciónmuydiferente.Delrecursocontenciosoconoce un órgano judicial, dotado de todas las características de independencia yneutralidadqueacompañanelejerciciodelafunciónjurisdiccional.Elrecursoadmi-nistrativo,sinembargo,quedabajoelconocimientodelapropiaAdministraciónquedictoelactoimpugnado,queasume,enconsecuencia,laposicióndejuezyparte.

Porotraparte,porquelarevisiónjudicialsevaallevaracaboatravésdeunpro-ceso,diseñadoespecíficamenteparaofrecerunarevisiónimparcialdelalegalidaddelaactuaciónimpugnada.Frenteaello,elrecursoadministrativosellevaalapractica


a travésdeunprocedimientoadministrativo,acompañado,evidentemente,de lasgarantíassuficientesparaofrecerunadebidatutelaalosderechosdelosadministrados,peroalquenoesajenotampocootrafunciónmenosobjetivaqueladerevisarlosactos administrativos: la de administrar. En el procedimiento administrativo seconjuganporpartedelaAdministracióneldesarrollodedosfuncionesnosiempreconvergentes,laderevisarlalegalidaddelospropiosactosyladeadministrar.

Esciertoquesehaproducidounamarcadaprocesalizacióndelprocedimientoderecurso,perosinqueestollevenuncaaunaequiparacióntotalconelproceso,puesnodejadeser,ynopuededejardeser,entodocasounprocedimientoadmi-nistrativo,sujetoalasnecesariasmodulacionesqueesteostentarespectoalproceso(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Porúltimo,porsusefectos,lasresolucionesqueponenfinalosrecursosadmi-nistrativoscarecendelaeficaciadecosajuzgadapropiadelasresolucionesjudiciales,porloquepodránsersiempreimpugnadasantelajurisdiccióncontenciosaenlosplazospertinentes.

Porotraparte,encuantosurelaciónconlarevisióndeoficio,debehacersenotarqueseaproximaaéstaencuantoconstituyetambiénunsupuestodeautocontrol,puessesolventadentrodelsenodelapropiaAdministración,sinacudiraórganosajenosalamisma.

Sinembargo,enelrecursoestafinalidaddeautocontrolconviveconunamisióndetutelade losderechosde losadministrados,queasumeuncarácterprevalente.Consecuenciadeelloesqueelrecursoadministrativonopuedenuncaexcitarsedeoficio,sinoquesiempreiniciaainstanciadepersonainteresada.Detalformaqueesentodocasofrutodeladecisióndeunparticularqueseconsideraperjudicadoensusderechos(SANTOFIMIOGAMBOA).

Se discute por la doctrina si el control que se puede realizar vía recurso pue-de basarse exclusivamente en motivos estrictamente jurídicos (DE ASIS ROIG;SANTOFIMIO GAMBOA), o si pueden entrar en juego consideraciones de meraoportunidad(BREWERCARÍAS).

Nopuedequitarse,entalsentido,larazónaaquellosquedestacanladificultaddeevitarenlaprácticaqueesasconsideracionesdeoportunidadentrendehechoenlaresolucióndelosrecursos,alconfluirenelórganoqueresuelveelrecursotambiénlafuncióndeadministrar(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Si bien debe señalarse también la necesaria sujeción de la Administración adeterminadas limitaciones al respecto, pues la posibilidad de introducir conside-raciones de oportunidad en la resolución del recurso no es una consecuencia deésta,sinounamanifestacióndelpoderderevisióndeoficiodesuspropiosactosqueposeelaAdministración,sometidoalaslimitacionespropiasdeéste,entrelasqueseencuentra,comoyasabemos,ladeinvalidaractosadministrativosfavorablesaladministrado(GARRIDOFALLA,PALOMAROLMEDAyLOSADAGÓMEZ).

Menos dudas ofrece, en nuestra opinión, que el administrado sólo puede in-terponer el recurso en base a consideraciones de legalidad, pues la introducción


de pretensiones basadas en meras consideraciones de oportunidad supondrían lainterposicióndeunapeticióngraciable,quenoconstituyerecurso,sinoejerciciodelderechodepeticiónqueregulaelartículo29CE.

Porlodemás,siendomotivosdelegalidad,sepodráhacerusodecualquiervicioconentidadsuficienteparadeterminarlainvalidezdelacto,bienseandenulidadodemeraanulabilidad(art.107.1LRJAPPAC).Loquedejafuera,evidentemente,lasmerasirregularidadesnoinvalidantes,quecarecen,comoessabido,defuerzaparainvalidarelacto.

Debehacersenotar,noobstante,laexistenciadedostiposderecursos:ordinarios,quesepodránbasarencualquiercausadeinvalidez(recursodereposiciónyrecursodealzada)ylosextraordinarios,quesepodránbasarúnicamenteendeterminadascausasprevistasporlaley(recursoextraordinarioderevisión).

Téngaseencuenta,noobstante,quelosviciosydefectosquehagananulableunactonopodránseralegadosporquienesloshubierencausado(art.110.3LRJAPPAC).

2. Fundamento y funcionalidad de los recursos administrativos

La doctrina ha puesto de manifiesto la presencia en el recurso administrativo deunatriplefinalidad:a)enprimerlugar,operancomounagarantíadelosderechosdelosinteresados,queencuentranenellosunavíaparareaccionarcontraaquellosactosquelesperjudican;b)ensegundolugar,constituyenmecanismosdecontroldelaactividaddelaAdministración,encuantoconllevanunarevisióndelalegalidadde laactuaciónadministrativa;c)en tercer lugar,ofrecena laAdministraciónunprivilegioprocesal,quelepermitereconsiderarsuactuaciónantedeversesometidosaunprocesojudicial(DEASÍSROIG).

Elproblemaresideencomoarticularunsistemaderecursosquesirvadeformaadecuadayproporcionadaaestastresfuncionesque,lejosdecoincidir,sonenoca-sionescontradictoriasentresí.Debenotarsepreviamentequelaatribucióndeestastresfinalidadesnoes,nimuchomenos,caprichosayarbitraria.LaatribuciónalaAdministración de una posición privilegiada resulta de la particular importanciade los intereses que se le atribuyen, los intereses públicos, que no pueden quedardesatendidosomalservidoscomoconsecuenciadelaactuacióndelossujetospri-vados, loqueincluyetambiénsuusodelasposibilidadesderecursoqueotorgaelordenamientojurídico.

Ahora bien, en la práctica ha sido desafortunadamente frecuente que laAdministraciónhagaunusoespuriodeestosprivilegios,quesehanconvertidoenmuchoscasosenunaarmade laAdministraciónparavencer la resistenciade losadministrados, incapacesdehacer frentea labarreraquesuponeelejercicioabu-sivo por parte de la Administración de sus privilegios procesales, que conviertenen ilusoria la tutela judicial administrativaparamuchosciudadanos, alnopoderafrontarloscostesdetiempoydineroquesuponelitigarcontraunaAdministraciónqueimponesusdecisionescomohechosconsumados.

Tercera parte 2�1

Aestasituaciónhancontribuidoenmuchoscasoslosrecursosadministrativos,convertidosdeformapervertida,enunavíaparaque laAdministracióndefiendaconterquedadsusposiciones,relegandoalolvidosupapelcomoinstrumentoparalatuteladelosderechosdelosciudadanosyparaelcontroldelaAdministración,cuyaúnicafunciónpasaaserretardarelaccesoalatutelajudicialyhaciendoaúnmásonerosolitigarcontralaAdministración.

Dos características de los recursos administrativos facilitan notablemente estadesviaciónpatológica.Porunlado,laparcialidaddeljuzgador,quenoes,comoyasabemos,unterceroimparcial,sinolamismaAdministraciónquedictoelacto.Porotro,elcarácterobligatorioqueenalgunoscasosostentaelrecurso,queseconvierteenunnecesariopasoprevioparaelaccesoalostribunales,queretardalaposibilidaddeacudiraéstos.

Nosepuedeolvidar,noobstante,queelrecursoadministrativopresentatambiénimportantesventajas,queaconsejansumantenimiento.Así,enprimerlugar,debedestacarsequepermiteunamayorespecializaciónypreparacióntécnicadelórganoencargadodeenjuiciarelacto,alserelfuncionarioencargadodelatramitacióndeesosasuntosyposeer,enconsecuencia,unosconocimientostécnicosdelosqueeljuezenmuchoscasoscarece,yquesólopuedealcanzarindirectamente,atravésdelosperitos.

También se debe señalar, en segundo lugar, que es un modo de resolución deconflictosmáságilyflexiblequeelprocesojudicial,conelconsiguienteahorrodetiempoydinero.

Por último, en tercer lugar, su carácter esencialmente gratuito le otorga unaimportanteventajafrentealsiempreonerosoprocesojudicial,sobretodopara lascuestionesdemenorcuantía,quedifícilmenteseplanteenenvíajudicial,porqueelcostedesudefensasuperaelinterésquetieneparalossujetosinteresados.

Anteestasituación,ladoctrinasedivideentrelospartidariosdelrecurso,enelquesiguenviendoalgunosuninstrumentoútilparaelcontroldelaAdministraciónyladefensadelosderechosdelosciudadanos(AROZAMENALASO);ylosquelosenjuiciancríticamente,encuantovenenellospocomásqueunprivilegioabusivodelaAdministración,quesólosirvepararetrasarelaccesoalatutelajudicial(DEASÍSROIG).

Lamayorpartedeladoctrinahaasumido,noobstante,unaposturamásmati-zada,quedefiendelaconservacióndelrecursoadministrativo,peroconuncarácteren todo caso estrictamente potestativo. De tal forma que el administrado puedahacerusodelmismo, si loconsideraadecuadoy si, sinembargo, loconsideraunpasoinútil,puedaaccederdirectamentealavíajudicial(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ;GONZÁLEZNAVARRO;GONZÁLEZPÉREZ).Sibien no faltan tampoco sectoresdoctrinales críticos conestaposición, en cuantoentiendenqueelrecursoadministrativosirvetambiénotrasfinalidadesrelevantesdistintasa lastuteladelosderechosdelosciudadanos(control interno,descargardetrabajoalajurisdiccióncontenciosa,etc.),quedebenenalgunoscasoprevalecer(SÁNCHEZMORÓN).


Sin despreciar el aporte de estas posturas críticas, somos partidarios de lageneralización del recurso potestativo, que daría lugar a un sistema de recursos,entendemos,máseficazyrespetuosoconlosderechosdelosciudadanos.Sistemaqueseveríatambiénnotablementebeneficiadodeunrefuerzodelaautonomíadelórganoencargadoderesolverelrecurso,queledaríaunamayorcredibilidadyunamejoraptitudparatutelarlosderechosdelosciudadanoyelcontroldelalegalidaddelaactuacióndelaAdministración.

�. Procedimiento de recurso

La presentación del recurso va a dar lugar a la tramitación de un procedimientoadministrativovinculadoalprocedimientoenquesedictóelactoimpugnado,puesenciertomodovaacontinuarenélladiscusióndelacuestiónobjetodeéste,perosinqueestoimpidesucarácterpuramenteautónomo,esunnuevoprocedimiento,dotadodesupropiatramitaciónyqueconcluiráconsupropiaresolución.

Comoyasehizonotar,aunquesehayaproducidounaciertaprocesalizacióndelosprocedimientosderecurso, siguensiendosimplesprocedimientosadministra-tivos,porloque,enloquenoestéespecíficamenteprevistoensuregulación,seleaplicaránlasnormasreguladorasdelosprocedimientos(SÁNCHEZMORÓN).

Enloqueserefierealalegitimación,noexistennormasespeciales,rigiéndoseporlasreglasgeneralescontenidasenelartículo31LRJAPPAC,detalformaquebastaconsertitulardederechossubjetivosointereseslegítimosafectadosporelactoimpugnadoparapoderinterponerelrecursoopersonarseenelmismocomointeresado,sinqueseanecesarioquesehayaostentadolacondicióndeinteresadoenelprocedimientoadministrativoenquesedictóelactoimpugnado(GONZÁLEZPÉREZ).

Elescritodeinterposicióndelrecursodeberáexpresar:a)elnombreyapellidosdelrecurrente,asícomolaidentificaciónpersonaldelmismo;b)elactoqueserecu-rreylarazóndesuimpugnación;c)lugar,fecha,firmadelrecurrente,identificacióndelmedioy,ensucaso,dellugarqueseseñaleaefectosdenotificaciones;d)órgano,centroounidadadministrativaalquesedirige;e)lasdemásparticularidadesexigi-das,ensucaso,porlasdisposicionesespecíficas(art.110LRJAPPAC).

AunquelaLRJAPPACnolodigaexpresamente,esaplicablealosrecursoslanormaqueestableceelartículo71LRJAPPAC,queobligaadarunplazode10díasparasubsa-narlosdefectosdequepuedaadolecerelescritodeinterposicióndelrecurso(SentenciadelTribunalSupremode23deenerode1998.FJ.3).

Elerrorenlacalificacióndelrecursoporpartedelrecurrentenoseráobstácu-lo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter (art. 110.2LRJAPPAC).

Debenotarse,noobstante,quelosplazosparalainterposicióndelrecursosonplazos de caducidad, que no se interrumpen por la interposición de un recursoimprocedente.Siaesto seañade subrevedad(unoo tresmeses segúnelcaso,enlos recursosordinarios)esaltamenteprobableque la interposicióndeunrecursoerróneosupongalacaducidaddelrecurso.


Deestareglaescapaelsupuestoenqueelerrorenlainterposicióndelrecursoseaconsecuenciadehaberseguidoloestablecidoenunanotificaciónerrónea,encuyocasoelerrorenlaimpugnaciónnopuedeperjudicaralinteresado.

Enel recursosepodrá solicitar tanto laanulacióndelacto,comoel reconoci-mientodeunasituaciónjurídicaindividualizada.

Lafasedeinstruccióndelprocedimientoesnormalmentebastantereducida,encuantoelrecursotraecausadeunprocedimientoanterior,yoperasobrelabasedelosdatosrecopiladosenéste(GONZÁLEZPÉREZ).Sibienestonoimpidequeelór-ganoadministrativopueda,ydeba,ordenarlarealizacióndetodosaquellosactosdeinstrucciónqueestimenecesariosparalaresolucióndelrecurso,asícomoaquellosquesolicitenlosinteresadosyseanadecuadosypertinentes.

LaLRJAPPACobligalarealizacióndeltrámitedeaudienciaendoscasos.Enpri-merlugar,prevéuntrámitedeaudienciaparalosrecurrentescuandohayandetenerseencuentanuevoshechosodocumentosnorecogidosenelexpedienteoriginario.Encuyocasoselespondrádemanifiestoelexpediente,paraque,enunplazonoinferioradiezdíasnisuperioraquince,formulenlasalegacionesypresentenlosdocumentosyjustificantesqueestimenprocedentes(art.112.1LRJAPPAC).Teniendoencuentaqueaestosefectoselrecurso,losinformes,laspropuestasylosdocumentosquelosrecurrenteshayanaportadoalexpedienteantesderecaerlaresoluciónimpugnadano tienenel carácterdedocumentosnuevos (art. 112.3LRJAPPAC).Sibien enelcasodelosinformessólodeberánconsiderarsecomodocumentosnonuevoscuan-documplanunafuncióndemeroasesoramiento,peronocuandotengancarácterprobatorio(GONZÁLEZNAVARRO).

Estetrámitetienecarácterpreclusivo,detalformaquenosetendránencuentaenlaresolucióndelosrecursos,hechos,documentosoalegacionesdelrecurrente,cuandohabiendopodidoaportarloseneltrámitedealegacionesnolohayahecho(art.112.1LRJAPPAC).Soluciónqueharecibidolacríticadeladoctrina,encuantoelprocedimiento,adiferenciadelproceso,noesunmeroinstrumentoparalatutelade los derechos de los administrados, sino que implica también un control de lalegalidaddelaacciónadministrativa,loquedejasinsentidoqueserestenalórga-nodecisorelementosde juiciopor lamerapasividadonegligenciadel recurrente(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRIGUEZ).

Téngaseencuenta,encualquiercaso,quesiexistierandiversosrecurrentes,queactuasendeformaseparada,deberánconsiderarselosdocumentospresentadosporlosdemásrecurrentescomodocumentosnuevos,siendoprecisodaraudienciaalosdemásrecurrentes.

Ensegundo lugar, la ley imponetambién lacelebracióndeaudienciacuandoexistanterceraspersonasinteresadas,estoes,aquienesresultenafectadosporlare-solucióndelrecursosinhaberlointerpuesto(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS),encuyocasose lesdarátrasladodelrecursoparaqueenunplazonoinferior a diez días ni superior a quince, aleguen cuanto estimen procedente(art.112.2LRJAPPAC).


El recurso terminarámediante resoluciónen laque se estimará, en todooenparte, o se desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará suinadmisión (art.113.1LRJAPPAC), estoes, conuna resolución sobreel fondodelasunto, de estimación o desestimación de la pretensión, o con una resolución deinadmisión,cuandoexistancircunstanciasnosubsanablesqueimpidanalórganoqueconocedelrecursoentrarenelfondodelasunto.

Cabe,noobstante, laposibilidaddequeseaprecie laexistenciadeunviciodeformaquedeterminequenoseestimeprocedenteresolversobreelfondo,encuyocasoseordenarálaretroaccióndelprocedimientoalmomentoenelqueelviciofuecometido(art.113.2LRJAPPAC).

Ladoctrinahapuestodemanifiesto,entendemosqueconrazón,queestaposi-bilidadtienesentidotansóloenelámbitodelasrelacionesdejerarquíaenlasquesedesenvuelveelrecursodealzada,quepermitequeelsuperiorqueresuelveelrecursoreconduzca laactituddesusubordinado,ordenándole lacorrecta tramitacióndelrecurso,perocarecedetodosentidoenelámbitodelrecursodereposición,enelqueelórganoqueconocedelrecursoeselmismoórganoquedictóelactoimpugnado,porloquedebeprocederasubsanarlosdefectosformalesexistentesenelpropiopro-cedimientoderecurso,paraevitardilacionesindebidas(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ).

Entodocaso,sólopodráhacerseusodeestaposibilidaddeformaestrictamenteexcepcional,cuandonosepuedaresolversobreelfondosinlarealizacióndeltrámiteomitidoyseaaúnposiblesusubsanación,yaquesiesposiblesedeberáresolversobreelfondosinmásdilación,ysiresultaimposiblelasubsanacióndeldefectoformal,procederálaanulacióndelactoimpugnadopordefectodeforma.

Cuandoseresuelvasobreelfondodelasunto,laresolucióndebesercongruenteconlaspeticionesformuladasporelrecurrente(art.113.3LRJAPPAC),loqueim-plica que deberán decidirse todas las cuestiones, tanto de forma como de fondo,planteadasporéste.

Siendo,noobstante,el recurso,unprocedimientoadministrativoenelqueestáenjuegouninteréspúblico,cuyatutelanopuedeabandonarsealaaccióndelosinte-resados,elórganoqueresuelvaelrecursodeberádecidirtambiéncualesquieraotrascuestionesque,aunquenosehayanintroducidoporlosinteresados,sederivendelpro-cedimiento.Encuyocasosedeberáoírpreviamenteaéstos(art.113.3LRJAPPAC).

Nocabe,sinembargo,enningúncaso,quelaresoluciónseextiendaacuestionesnuevas,noplanteadasenelprocedimientoadministrativos,nisiquieraaunquelasha-yanintroducidolaspartesenelrecurso(VILLARPALASÍyVILLAREZCURRA).

Rige para la resolución del recurso la prohibición de reformatio in peius, estoes, en ningún caso pueda agravarse la situación inicial del recurrente (art. 113.3LRJAPPAC).Soluciónqueencuentrasufundamentoenlanecesidaddeevitarqueeladministradopuedaverseperturbadoenelejerciciodelderechoalatutelajudicialefectivaenvíaderecurso,porlaamenazadequelaAdministracióntomerepresa-liascontraaquellosquenoacatansusdecisiones,empeorandosusituacióninicial(GONZÁLEZNAVARRO).


Estonoimpide,porsupuesto,laposibilidaddequeimpugnenelactoadminis-trativodiferentesinteresadosquedefiendanposicionescontrapuestas,encuyocaso,seamplia lacapacidaddelórganodecisoralámbitoalqueseextiendantodas lasimpugnaciones. Sinque sepuedahablar eneste casode reformatio in peius,pueslaAdministracióndebedarrespuestaa laspretensiones formuladaspor todos losposiblesinteresados.

Cabetambién,porúltimo,laterminaciónmediantesilencioadministrativo,quetendráenelcasodelosrecursossentidonegativo,alserprocedimientosdeimpug-nacióndeactos (art. 43.2LRJAPPAC), salvoque se tratedeun recursodealzadaquesehayainterpuestocontraladesestimaciónporsilencioadministrativodeunasolicitudporeltranscursodelplazo,encuyocasoseentenderáestimadoelmismosi, llegadoelplazoderesolución,elórganoadministrativocompetentenodictaseresoluciónexpresasobreelmismo(art.43.2LRJAPPAC).

�. Recurso de reposición

Es un recurso de carácter potestativo, en cuanto no es necesario interponerlonecesariamente si sequiere impugnarunactoadministrativo.De talmodoqueeladministradopuedeoptarporinterponeresterecursooporinterponerdirecta-menterecursocontencioso-administrativo(art.116.1LRJAPPAC).Ahorabien,encasodequeseopteporlainterposicióndelrecursodereposición,yanosepodráinterponerelrecursojudicialhastaqueseresuelvaelrecursodereposición,bienexpresamenteoporsilencioadministrativo(art.116.2LRJAPPAC).

Esterecursoprocedeúnicamentecontralosactosqueagotanlavíaadministrativa(art.116.1).Debetenerseencuenta,noobstante,quelasresolucionesdelosrecursosdealzadasonactosqueagotanlavíaadministrativa,perocontralasquenocabein-terponerrecursodereposición,pordisposiciónexpresadelartículo115.3LRJAPPAC,queestablecequecontralaresolucióndeunrecursodealzadanocabráningúnotrorecursoadministrativo,salvo,ensucaso,elrecursoextraordinarioderevisión.

Igualmentedebehacersenotarquecontralaresolucióndeunrecursodereposi-ciónnocabeinterponerunnuevorecursodereposición(art.117.3LRJAPPAC).

Esunrecursoordinarioque,comotal,podráinterponerseporcualquiercausadenulidaddeplenoderechoodeanulabilidad(art.107.1LRJAPPAC).

Sedebeinterponeranteelmismoórganoquedictóelactoimpugnado(art.116.1LRJAPPAC),enunplazodeunmes,siseestá impugnandounactoexpreso,odetressisetratadeunactopresunto,quesecontará,paraelsolicitanteyotrosposiblesinteresados,apartirdeldíasiguienteaaquelenque,deacuerdoconsunormativaespecífica,seproduzcaelactopresunto(art.117.1LRJAPPAC).

Elplazomáximopararesolverelrecursoynotificardicharesoluciónesunplazodeunmes(art.117.2LRJAPPAC).Estabrevedadencuentrafáciljustificación,dadoqueresuelveelrecursoelmismoórganoquedictóelactoimpugnado,porloqueesunasuntoquenoleresultadesconocido.Transcurridodichoplazoseproduceentodocasosilencioadministrativonegativo(art.43.2LRJAPPAC).


Laresolucióndelrecursodereposiciónpuedeserimpugnadaenvíacontencioso-administrativa(art.117.1LRJAPPAC).

�. Recurso de alzada

Notienecarácterpotestativo,porloqueseerigeenunrequisitoprevioparapoderacceder a la jurisdicción contencioso-administrativa. Se puede interponer única-menterespectoaactosquenoagotanlavíaadministrativa(art.114.1LRJAPPAC).Teniendoencuentaquelaresolucióndelrecursodealzadaesyaunactoqueagotalavíaadministrativa(art.109.aLRJAPPAC),porloquepodráserobjetoderecursocontencioso-administrativo.

Esterecursosepuedeinterponeranteelmismoórganoquedictóelactooantesusuperiorjerárquico(art.114.2LRJAPPAC).Sibienescompetentepararesolverloentodocasoelsuperiorjerárquicodelórganoautordelacto(art.114.1LRJAPPAC).

Sielrecursoseinterponeanteelórganoquedictóelactoimpugnado,éstedeberáremitirloalcompetentepararesolverloenelplazodediezdías,consuinformeyconunacopiacompletayordenadadelexpediente.Siendoeltitulardelórganoquedictóelactorecurridoresponsabledirectodelcumplimientodeestaobligación(art.114.2LRJAPPAC).

Aestosefectos,losTribunalesyórganosdeseleccióndelpersonalalserviciodelasAdministracionespúblicasycualesquieraotrosque,enelsenodeéstas,actúenconautonomíafuncional,seconsiderarándependientesdelórganoalqueesténads-critoso,ensudefecto,delquehayanombradoalpresidentedelosmismos(art.114.1LRJAPPAC).

Es,aligualqueelrecursodereposición,unrecursoordinarioque,comotal,po-dráinterponerseporcualquiercausadenulidaddeplenoderechoodeanulabilidad(art.107.1LRJAPPAC).

Elplazoparasuinterposiciónesdeunmes,siseimpugnaunactoexpreso,ydetresmesessiserecurreunactopresunto,quesecontará,paraelsolicitanteyotrosposiblesinteresados,apartirdeldíasiguienteaaquelenque,deacuerdoconsunormativaespecífica,seproduzcanlosefectosdelsilencioadministrativo(art.115.1LRJAPPAC).

Elplazomáximopararesolverel recursoynotificar laresoluciónesde tresmeses,transcurridoelcualseproducesilencioadministrativonegativo(art.115.2LRJAPPAC),salvoquesetratedelaimpugnacióndeunactopresuntodesestima-torio,encuyocasoesedoblesilenciotendráexcepcionalmentesentidopositivo(art.43.2LRJAPPAC).

La resolución del recurso de alzada podrá ser impugnada ante la jurisdiccióncontencioso-administrativa, en el plazo de dos meses desde la notificación o pu-blicacióndelacto,siesexpreso;ysifuerapresuntoenelplazodeseismeses,quesecontarán,paraelsolicitanteyotrosposiblesinteresados,apartirdeldíasiguienteaaquélenque,deacuerdoconsunormativaespecifica,seproduzcaelactopresunto(art.46.1LJ).


Nocabecontra la resolucióndel recursodealzada la interposiciónderecursoalgunoenvíaadministrativa,salvo,ensucaso,elrecursoextraordinarioderevisión(art.115.3LRJAPPAC).

�. Recurso extraordinario de revisión

Se interponecontra losactos firmesenvíaadministrativa(art.118.1LRJAPPAC),estoes,contra losquenocaberecursoalgunoenvíaadministrativa,bienporqueagotanlavíaadministrativaoporquenosehainterpuestocontralosmismosrecursoenplazo.

Esunrecursoextraordinario,quesólosepodráinterponerporlascausasprevistasenlaley:a)quealdictarlossehubieraincurridoenerrordehecho,queresultedelospropiosdocumentos incorporadosalexpediente;b)queaparezcandocumentosdevaloresencialparalaresolucióndelasuntoque,aunqueseanposteriores,evidencienelerrorde laresoluciónrecurrida;c)queenlaresoluciónhayaninfluidoesencial-mente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme,anterior o posterior a aquella resolución; d) que la resolución se hubiese dictadocomoconsecuenciadeprevaricación,cohecho,violencia,maquinaciónfraudulentauotraconductapunibleysehayadeclaradoasíenvirtuddesentenciajudicialfirme(art.118.1LRJAPPAC).

Siel recursonosebasaseenalgunadeestascausas,o sehubiesedesestimadoencuantoalfondootrossustancialmenteiguales,elórganocompetentepodráde-clararlainadmisióndelrecurso,sinnecesidaddesolicitareldictamendelConsejodeEstadouórganoconsultivoequivalentedelaComunidadAutónoma(art.119.1LRJAPPAC).

Elplazoparalainterposicióndelrecursovaríadependiendodelsupuestoenelquenosencontremos.Siseplanteaporerrordehechoquederivadelexpedienteseráde4añosdesdelanotificacióndelactoimpugnado;siesporlaaparicióndenuevosdocumentos,tresmesesdesdesuaparición;y,porúltimo,siespordeclaraciónporsentenciajudicialfirmedelafalsedaddedocumentosotestimoniosodelaexisten-ciadeconductapunible,3mesesdesdequelasentenciajudicialadquiriófirmeza(art.118.2LRJAPPAC).

Lacompetenciaparaconocerdeesterecursocorrespondealórganoadministrati-voquehayadictadoelactoobjetoderecurso(Disposiciónadicional17.1LOFAGE).

Seexigeconcarácterpreceptivo,peronovinculante,dictamendelConsejodeEstado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma (art. 119.1LRJAPPAC).

Elplazomáximopararesolveresdetresmeses,transcurridoelcualsinquesedicteynotifiquelaresoluciónseproducesilencioadministrativonegativo(art.199.3LRJAPPAC).

Siseadmiteelrecurso,elórganocompetentedeberápronunciarsenosólosobrela procedencia del recurso, sino también sobre el fondo de la cuestión (art. 119.2LRJAPPAC).


Laresoluciónquesedicteessusceptibledeimpugnaciónantelajurisdiccióncon-tencioso-administrativa(art.119.3LRJAPPAC).Sibien,comoesevidente,sóloconbaseenlacausaquehayapermitidoplantearelrecursoextraordinarioderevisión.

Se puede utilizar conjuntamente con la acción de nulidad del artículo 102LRJAPPACyconlarectificacióndeerroresmaterialesdelart.105.2LRJAPPAC(art.118.3LRJAPPAC).


iv. los medios de resolución de conflictos AlternAtivos A los recursos trAdicionAles

1. Introducción

La aparición de formas específicas de reclamación en vía administrativa es el re-sultadodelaconfluenciadeundoblefactor,porunaparte,lainsatisfaccióndelosciudadanosanteeldeficientefuncionamientodelosrecursosadministrativosgene-rales;porotra,laincapacidaddelajurisdiccióncontencioso-administrativaparadarsatisfacciónaestacarencia,dadoelnotableretrasoconelqueopera,sinolvidarsuscuantiososcostes.Estohacenecesariohabilitarnuevasvíasquepermitanunaauten-ticatuteladelosderechosdelosciudadanossinnecesidaddeacudiralcontencioso(PAREJOALFONSO,TRAYTER).

La puesta en marcha de mecanismos de este tipo correctamente articuladospodíadarunrespirocadavezmásnecesarioanuestroagobiadosistemade justi-cia administrativa (GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ-RODRÍGUEZ), encuantopuedensuponerlaintroduccióndefórmulasmáságilesy,sobretodo,másimparciales de resolución de conflictos, por lo que la mayor parte de la doctrinatiendeaenjuiciarfavorablementesuinclusión,yalamentarsuescasodesarrolloenlapráctica(VEGALABELLA,SÁNCHEZMORÓN,ÁLVAREZCIENFUEGOS).

Objetivocentraldelaintroduccióndeestosmecanismosesrehabilitarlavíaderecurso en vía administrativa, principalmente reforzando la objetividad e impar-cialidaddelosórganosencargadosdesuresolución(BLANQUER),aldesplazarlaresolucióndelconflictohaciaunórganonodirectamenteinvolucradoenelconflicto(GONZÁLEZ-VARASIBÁÑEZ).

Conello,seponeelacentoenlafuncionalidaddelrecursocomovíaparalatuteladelosderechosdelosciudadanos,pasandoaunplanosecundariosupapelcomoelemento para el autocontrol de la Administración, en cuanto el recurso va a serresueltoporunórganoajenoalencargadodedesarrollarlasfuncionesdegestiónquedictaronelactoobjetodecontrol(ÓRTEGAÁLVAREZ).

No se debe, no obstante, despreciar la importancia de otro factor no menoscrucialdel régimendeestosmecanismosde impugnación,comoes laposibilidaddeacercar la resoluciónde los conflictos a los ciudadanos, encuanto se entiendequeenestosórganosseintegraríaunaparticipacióndeloscolectivosafectados,quefacilitaríaunamayorconfianzadelosadministradosygarantizaríaunaadecuadacomposicióndelconflicto(VEGALABELLA,CAMPOCABAL).

2. Supuestos de impugnación ante comisiones especiales reconocidas en el ordenamiento jurídico español

La Ley 30/1992 prevé con carácter general la posibilidad de establecer este tipode mecanismos, señalando en su artículo 107.2 que las “leyes podrán sustituir elrecurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la


especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impug-nación,reclamación,conciliación,mediaciónyarbitraje,anteórganoscolegiadosoComisionesespecíficasnosometidasainstruccionesjerárquicas,conrespetoalosprincipios,garantíasyplazosquelapresenteLeyreconocealosciudadanosyalosinteresadosentodoprocedimientoadministrativo.

Enlasmismascondiciones,elrecursodereposiciónpodrásersustituidoporlosprocedimientosaqueserefiereelpárrafoanterior,respetandosucarácterpotestati-voparaelinteresado”.

Con un ámbito más limitado, algunas Comunidades Autónomas han realiza-do una declaración genérica similar de reconocimiento de estos procedimientos,siguiendolosrequisitosfijadosenelartículo107.2LRJAPPAC,paraelámbitodesuComunidadAutónoma(art.62Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón).

Debeentendersequedelartículo107.2LRJAPPACsederivalaexigenciadeleyfor-malparaestablecerestetipodemecanismosderevisión(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZROGRÍGUEZ).DetalformaquelaLRJAPPAC,masqueregularestasfigurasestableciendounanormativadedirectaaplicación,contieneunainvitaciónallegislador,yaseaestataloautonómicoparasuinstauraciónyregulación(SÁNCHEZMORÓN,TRAYTER).

Sibienestaexigencia sedebeentender referidaúnicamenteal establecimientodelrecurso,peronoparecequeexistaproblemaparaqueseremitaanormaregla-mentarialaconcrecióndealgunoselementosdecaráctersecundarioodedetalleopuramenteprocedimentales.

Entalsentido,elartículo62DecretoLegislativo2/2001,quetrasestablecerqueesta“sustitucióndeberáestablecerse,entodocaso,medianteley”(art.62.1),añadequeel“procedimientoadministrativodeactuacióndeestascomisionesseregularámedianteDecretodelGobiernodeAragón,apropuestadelConsejerodePresidenciayRelacionesInstitucionales,ydeberárespetarlosprincipios,lasgarantíasylospla-zosquelalegislaciónbásicareconocealosciudadanosyalosinteresadosentodoprocedimientoadministrativo”(art.62.3).

También laLey Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre, de protección de la salud y de lucha contra el dopaje en el deporte, que tras crear mediante ley formal unaComisiónEspecíficadelComitéEspañoldeDisciplinaDeportiva,establecequela“organizacióndelaactividadarbitraldelComitéEspañoldeDisciplinaDeportivayelprocedimientoparalaresolucióndelossupuestossedesarrollará,reglamenta-riamente,primandoelprincipiodeinmediatez”.

Entodocaso,entendemosque,comoesobvio,esaposibilidadderemisiónalanormativareglamentariatienesuslímites,nopudiendoalcanzarenningúncasoaladeterminacióndelámbitosectorialenqueseproducelasustitución,nialacompo-sicióndelaComisiónoTribunaladministrativo,encuantoconstituyenelementosesencialescubiertosporlareservadeley.

Tercera parte 2�1

Elartículo107.2reconocetansólo laposibilidaddeestablecermecanismosdeimpugnaciónoreclamaciónsustitutivosdelosrecursosordinarios,peronoabrelaposibilidaddefijarformasadicionalesoalternativasdereclamaciónaestosrecursos.Loqueimplica,además,quesólopodránimpugnarseatravésdeestosrecursoslosactosqueseríansusceptiblesdeimpugnaciónatravésdelrecursoalquesustituyen(ÓRTEGAÁLVAREZ,SÁNCHEZMORÓN).

Nocabesuutilizaciónconuncaráctergeneral,paratodalaactividadadministra-tiva,sinoquetansólosepodráhacerusodelmismoensectoresespecíficos(VEGALABELLA,SÁNCHEZMORÓN).

Aunquenodeformamuyabundante,siquehayenlaprácticaalgunossupuestosenlosque,siguiendoestahabilitacióngenérica,sehanaprobadoparasupuestosespe-cíficosalgunasnormasporlasquesecreanComisionesquesepautanalodispuestoenelartículo107.2LRJAPPAC,antelasquesesolventanrecursossustitutoriosdelosrecursosjerárquicostradicionales.

Así, el artículo 8 Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de Ayudas a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, ha creado la Comisión Nacional deAyudayAsistenciaalasVíctimasdeDelitosViolentosycontralaLibertadSexual;elartículo29.1delaLeyOrgánica7/2006,hadadolugaraunasecciónespecíficadelComitéEspañoldeDisciplinaDeportivaencargadadeestetipodetareas.

Hayunapartedeladoctrinaquehaconsideradoquelosmecanismosdeimpug-naciónqueprevéelartículo107.2nosonauténticosrecursos,sinounanuevaformadeimpugnación(CAMPOCABAL).Nocompartimosestaopinión,lapropialiteralidaddedichoprecepto indicaque laposibilidaddesustituir losrecursosordinariossepuedehacerafavorde“procedimientosdeimpugnación,reclamación,conciliación,mediaciónyarbitraje”,loqueentendemosimplicaquesepuedensustituirporau-ténticosrecursosoporotrotipodemediosderesolucióndeconflictos(ENTRENACUESTA,COBOOLVERA,FERNÁNDEZPASTRANA).

Enlaprácticatenemosyaejemplosdeamboscasos.Así,elartículo8Ley35/1995establecelasustitucióndelosrecursosporunrecursoespecial.Sinembargo,elartí-culo29.1LeyOrgánica7/2006lohahechoporunmecanismodearbitraje.

Elsupuestomásrelevanteyconsolidadodetribunaladministrativoennuestroor-denamientojurídicoopera,sinembargo,almargendelartículo107.2LRJAPPAC.Nosestamosrefiriendoalquesefijaenelámbitotributario,atravésdelasreclamacioneseconómico-administrativas,reguladasenlaactualidadenlaLeyGeneralTributaria,quenovamosaexaminar,porquedarfueradenuestroámbitodeestudio.

Tambiénenelámbitotributario,sehancreadoalgunosTribunaladministrativosfueradelámbitodelaAdministraciónGeneraldelEstado.Así,laLey 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el Régimen Especial del municipio de BarcelonahacreadoelConsejoTributario,“órganoespecializadoalqueseencomiendan,enlostérminosprevistosensuReglamentoOrgánico”,entreotras,lasfuncionesdedictaminar“laspropuestasderesoluciónderecursosinterpuestoscontralosactosdeaplicacióndelostributosypreciospúblicosydemásingresosdederechopúblico”.


Enlamismalínea,elartículo25delaLey 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid creaelTribunalEconómico-AdministrativoMunicipaldeMadrid,queostenta,entreotrasfunciones,el“conocimientoyresolucióndelasreclamacionesquese interponganenrelacióncon laaplicaciónde los tributosy laimposiciónde sanciones tributariasque realicenelAyuntamientodeMadridy lasentidadesdederechopúblicovinculadasodependientesdelmismo,siemprequesetratedemateriasdesucompetenciaotratándosedecompetenciasdelegadas,cuandoasíloprevealanormaoelacuerdodedelegación”;yel“conocimientoyresolucióndelasreclamacionesquese interpongancontra lasresolucionesy losactosdetrámitequedecidan,directaoindirectamente,elfondodelasunto,relativoalosactosrecau-datoriosreferidosaingresosdederechopúbliconotributariosdelAyuntamientodeMadridydelasentidadesdederechopúblicovinculadasodependientesdelmismo”.

�. Régimen jurídico de los recursos sustitutivos del artículo 10�.2 LRJAPPAC

Alpreveerlaposibilidaddeestablecerestetipoderecursosespeciales,laLRJAPPACfijaunaseriedecondicionesorequisitos.Elverdaderovalordeestoscondicionan-tesesrelativo,puessiendouna leyyexigiéndose leyparasucreación,estaúltimaleytendríacapacidadparamodificarloestablecidoenlaLRJAPPAC(GONZÁLEZPÉREZ).Sibientampocosepuededespreciartotalmentelarelevanciadeestoscon-dicionamientos, encuantoque,dadoel carácterbásicodelprecepto, el legisladorautonómicodeberápautarlaeventualregulaciónquerealicedeestosmecanismosaloscriteriosyprescripcionesimpuestosporlaLRJAPPAC(SÁNCHEZMORÓN).

Elartículo107.2LRJAPPACexige,antetodo,queestasvíasdereclamaciónope-renconrespetoa“losprincipios,garantíasyplazos”establecidosenlaLRJAPPAC,loquesuponeuna“congelacióndeesasgarantías”afavordelosciudadanos(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

Lascomisionesencargadasde laresolucióndeestosrecursosnorecibirán,porexigencia del artículo 107.2, instrucciones jerárquicas (no tendría sentido que lasrecibiesen,puesentalcasonohabríarazónparasustituirlosrecursosordinarios)(VEGA LABELLA), por lo que sus decisiones agotarán la vía administrativa enaplicacióndelartículo109.1.c)LRJAPPAC,queordenadichaconsecuenciaparalas“resolucionesde losórganosadministrativosquecarezcandesuperior jerárquico,salvoqueunaLeyestablezcalocontrario”.

Entalsentidosehanpronunciadolasnormasqueestablecenestetipoderecursos.Así,elartículo11.3Ley35/1995respectoalosacuerdosdelaComisiónNacionaldeAyudayAsistenciaalasVíctimasdeDelitosViolentosycontralaLibertadSexual;elartículo29.4delaLeyOrgánica7/2006,respectoalasdecisionesdelaSecciónEspecíficadelComitéEspañoldeDisciplinaDeportiva;elartículo25.2delaLey22/2006respectoalasresolucionesdelTribunalEconómico-AdministrativoMunicipaldeMadrid.

Tambiénseleatribuye,enalgúncaso,laresolucióndelosrecursosextraordina-riosderevisióncontrasuspropiosdecisiones(art.11.3Ley35/1995respectoa los


acuerdosdelaComisiónNacionaldeAyudayAsistenciaalasVíctimasdeDelitosViolentosycontralaLibertadSexual).

El punto más delicado del régimen de estas Comisiones es, evidentemente, eldesucomposición.Lostérminosdelaleytansólolacondicionandesdetresnotas,debenserórganoscolegiados,especializadosydotadosdeindependenciafuncional.Cumpliendo esas notas pueden englobarse dentro de los mismos supuestos muyvariados:integraciónporfuncionarios,expertos,composiciónmixta,etc.

Sueleestablecerseunacomposiciónplural,entrelaqueseintegranrepresentantesdelossectoresafectados.

Así, el artículo 11.2 Ley 35/1995 establece, respecto a la Comisión Nacional deAyudayAsistenciaalasVíctimasdeDelitosViolentosycontralaLibertadSexual,queel“Gobierno,apropuestadelosMinistrosdeJusticia,deEconomíayHaciendaydelInterior,establecerálacomposiciónyelrégimendefuncionamientodelaComisiónNacional. Estará presidida por un Magistrado nombrado a propuesta del ConsejoGeneraldelPoderJudicial,eintegradaporrepresentantesdelaAdministraciónGeneraldelEstadoy,ensucaso,delasorganizacionesvinculadasalaasistenciaydefensadelasvíctimas.Encualquiercaso,corresponderáunadesusvocalíasaunrepresentantedelMinisterioFiscal,nombradoapropuestadelFiscalGeneraldelEstado”.

Elartículo29.1delaLeyOrgánica7/2006establecequeelórganoarbitral“estarápresididoporunmiembrodelComitéEspañoldeDisciplinaDeportivaycompuestoporotrosdosmiembrosdesignados,respectivamente,poreldeportistainteresadoyporacuerdoentreelmiembrodelComitéEspañoldeDisciplinaDeportivay elinteresado.Enelsupuestodequenosellegaseaunacuerdo,yambosconvinieranenmanifestarlaimposibilidaddelmismo,eltercermiembroseráelpresidentedelcitadoComité”.

LaimparcialidaddelaComisiónsóloqueda,almenosennuestraopinión,de-bidamente garantizada, si aunaadecuada composición se añade un régimenquegarantice lapermanenciade losmiembrosde laComisiónen sucargo, salvoporcausastasadasobjetivamentejustificadas.

Entalsentidoelartículo64.3DecretoLegislativo2/2001establecequeel“man-datodelPresidente,delosdosvocalesydesussuplentesserádedosaños,ysólopodránserremovidosdelcargoporsupropiavoluntadopornotorioincumplimientodesusobligaciones”.

Tambiénelartículo47.5de laLey1/2006, respectoalConsejoTributario,queestablecequedurantesumandatolosmiembrosdelConsejoseráninamovibles.

Igualmente, el artículo 25.4 Ley 22/2006, respecto al Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid, establece que sus miembros “cesarán poralgunadelassiguientescausas:

a.Apeticiónpropia.b.CuandoloacuerdeelPlenoconlamismamayoríaqueparasunombramiento.c.Cuandoseancondenadosmediantesentenciafirmepordelitodoloso.d.Cuandoseansancionadosmedianteresoluciónfirmeporlacomisióndeuna

faltadisciplinariamuygraveograve”.


Pareceinclusoconveniente,paraimpedirsucaptaciónporelgrupopolíticoenelpoder,quesurenovaciónserealicedeformaparcial.Entalsentido,elartículo47.5de la Ley 1/2006, respecto al Consejo Tributario, dispone que el mandato de losmiembrosdelConsejoTributarioserádecuatroaños,renovableporotroscuatro.La renovación se hará por mitades cada dos años, después de la constitución delConsistorioyalamitaddelperíodointerelectoral”.

Tanrelevantecomolagarantíadesuindependenciaresultaladesupreparacióntécnica(SÁNCHEZMORÓN).Noesextraño,porello,quealgunasdelasnormasreguladorasdeeste tipode recursoshayanpuestodemanifiestodichanecesidad.Algunostextoslegaleshanoptadoalrespectoporexigirgenéricamenteunaprepa-raciónadecuada.Entalsentido,puedecitarseelartículo64.2DecretoLegislativo2/2001, que establece que la ley que establezca el recurso de sustitución “deberágarantizar,entodocaso,laadecuadatitulaciónycompetenciadelosmiembrosdelaComisiónydesussuplentes”.

TambiénenesalínealaLey1/2006,respectoalConsejoTributario,queestablecequeéste“estaráconstituidoporunmínimodetresyunmáximodenuevemiem-bros,designadosporDecretodeAlcaldíaentrepersonasdereconocidacompetenciatécnicaenlamateriaqueleespropia,oídoslosportavocesdelosdiferentesgruposmunicipalesydándosecuentaalConsejoMunicipal”.

Igualmente,elartículo25.4delaLey22/2006,respectoalTribunalEconómico-Administrativo Municipal de Madrid, establece que estará “constituido por unnúmeroimpardemiembros,conunmínimodetres,designadosporelPleno,conelvotofavorabledelamayoríaabsolutadelosmiembrosquelegalmentelointegren,deentrepersonasdereconocidacompetenciatécnica”.

Otrasnormasexigendirectamenteunadeterminada titulaciónespecíficaparasusmiembros.Así,elartículo29.1delaLeyOrgánica7/2006,establecequetodoslosmiembrosdelaComisiónespecíficadelComitéEspañoldeDisciplinaDeportiva“deberánserlicenciadosenDerecho”.

Elartículo107.2establecequela“aplicacióndeestosprocedimientosenelámbitode laAdministraciónLocalnopodrá suponereldesconocimientode las facultadesresolutoriasreconocidasalosórganosrepresentativoselectosestablecidosporlaLey”.

Estacomplicadaredacciónhasidoobjetodediversasinterpretaciones.Así,hayquienhaconsideradoquevienereferidaexclusivamenteaaquellossupuestosenlosquenosesustituyeporunmecanismoderecurso,sinoporotrosmecanismosdereclamación(conciliación,mediaciónyarbitraje)(FERNÁNDEZPASTRANA).

Parece,sinembargo,quelainterpretaciónmáscorrectaes laqueentiendequeenesteámbitoestascomisionessólopodránformularunapropuestaderesolución,sobre laquedecidiráelórganorepresentativodecadaCorporación,dadoquedi-chosórganossonexpresióndelprincipiodemocrático(GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ,GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

Sibienhayquienhamatizadoestaafirmaciónrespectoalarbitraje,considerandoquesuponesimplementequeelórganolocalcompetentedeberáserquiensuscribalacláusulaarbitral(TRAYTER).


Encualquiercaso,compartimoslavisióncríticadeaquellosquehanconsideradoquelaproteccióndelaautonomíalocalnohacenecesariolatomadeunamedidadeestetipo(SÁNCHEZMORÓN).

Noparecequeexistaproblema,sinembargo,paraquelosenteslocalespuedancrearestascomisionesenejerciciodesupotestaddeautoorganización,sinnecesidaddeleypreviaqueleshabiliteaello(GAMEROCASADOyFERNÁNDEZRAMOS).

�. La sujeción de la administración a la mediación, conciliación y arbitraje

Comoyasabemos,lasustitucióndelosrecursosordinariosnoserealizasiempreafavor de mecanismos de impugnación que puedan ser calificados como recursos,sinoquesehaabiertotambiénlaposibilidaddeutilizacióndemecanismosmáspro-piosdelDerechoprivado,comolaconciliación,lamediaciónoelarbitraje.

Lamayordificultadquevanaencontrarestosmecanismosresideenlaslimita-cionesqueencuentralaAdministraciónparallevaracabotransacciones,encuantola Administración debe actuar, como es sabido, con vinculación al principio delegalidad(ÓRGEGAÁLVAREZ).

Sibien,hayquienconsideraqueestono impideque laAdministracióncuenteconespaciosuficientecomoparaqueseproduzcaunaciertaentradadeestasfiguras(SÁNCHEZMORÓN).

En cualquier caso, lo que si parece evidente es que la operatividad de estasfórmulassólopodrádarseenelámbitoenelque laAdministraciónactúedotadade discrecionalidad administrativa, nunca donde se ejerciten potestades regladas(TRAYTER).

Unareferenciaespecíficadebehacersealaposibleutilizacióndelarbitraje,queencuentra,además,enelámbitoadministrativoalgunaspeculiaridadesquedebenreseñarse.

UnaprimeracaracterísticarelevanteesqueenelámbitodelDerechoadministra-tivo,aunquehayquienhadefendidolaposicióncontraria(TRAYTER),elarbitrajesehaestablecidocomounmecanismosustitutivodelrecurso,noalternativoalmismo.Deesta forma,si sequiere impugnar laresoluciónsedebeacudirnecesariamentealarbitraje.Adquiriendounciertocarácter forzosoonecesarioparaquienquiereimpugnar,muydiferente,portanto,alestrictocaráctervoluntarioquetieneenelDerechoprivado(GONZÁLEZ-VARASIBÁÑEZ,COBOOLVERA).

En este sentido se ha pronunciado el artículo 29.3 de la Ley Orgánica 7/2006,segúnelcualestafórmulaarbitraltendrá“lacondicióndemecanismosustitutivodelrecursoadministrativo”.

Otrapeculiaridadresideenlasposibilidadesdeimpugnaciónjudicialdellaudoarbitral.Hayquienconsideraquesóloseríasusceptiblederecursoantelajurisdic-cióncontencioso-administrativaporcausastasadas(TRAYTER).Mientrasqueotrospostulanqueesimprescindiblequeseasusceptibledecontrolentodocasoantelajurisdiccióncontenciosa(SÁNCHEZMORÓN).


En nuestra opinión, tal y como está configurado por la LRJAPPAC, no pue-de sustraerse del control de la jurisdicción contenciosa. Si bien, no resulta fácilenjuiciar el acierto de dicha solución, pues, estamos, sin duda, ante una difícilencrucijada,en laque siempre se tienealgoqueperder.Si sepermiteel recursocontencioso-administrativosedesvirtúalafiguradelarbitraje.Sinembargo,sinosepermitedichaimpugnaciónsepodríaestarvulnerandounprincipiotanclaveen el ámbito administrativo como lo es el principio de legalidad (GONZÁLEZ-VARASIBÁÑEZ).

Encualquiercaso,ésteeselcaminoquehaseguidoenlaprácticaelartículo29.4delaLeyOrgánica7/2006,queestablecequelas“resolucionesdelComitéEspañolde Disciplina Deportiva en esta materia agotan la vía administrativa y contra lasmismas,únicamente,podráinterponerserecursocontencioso-administrativo”.

Fórmulaqueharecibido,noobstante,lacríticadeunapartedeladoctrinaqueconsideranecesarialaintroduccióndeunaauténticoarbitraje,ynounafigurapseu-doarbitral,quearrastralosmismosdefectosdequeadolecenlosmediosderevisióndelaactividadadministrativatradicionales,alosqueentienden,enbuenaparte,seequipara(MARTÍNDOMÍNGUEZyCASTREJANAFERNÁNDEZ).

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