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Depósito Legal: 4-1-1786-06

CAINCO Cámara de Industrias, Comercio, Servicios y TurismoCCF Certificados de Crédito FiscalCFAA Evaluación Financiera y de Responsabilidad de PaísCPAR Informe de Evaluación de Adquisiciones del PaísDFID Agencia para el Desarrollo Internacional (cooperación británica) FAM Federación de Asociaciones MunicipalesFNDR Fondo Nacional de Desarrollo RuralFODESEC Fondo de Desarrollo SeccionalGTZ Cooperación Técnica AlemanaHIPC Países Pobres Altamente EndeudadosICE Impuesto al Consumo EspecificoIDH Impuesto Directo a los HidrocarburosIEDH Impuesto Especial a los HidrocarburosIIA Indicador Internacional de AsperezaIGR Institutional and Governance Review

(Análisis de la Situación Institucional y de Gobernabilidad)IVA Impuesto al Valor Agregado LH Ley de HidrocarburosLPP Ley de Participación PopularLRF Legislación sobre responsabilidad fiscalPIB Producto Interno BrutoPRF Programa de Readecuación FinancieraPRI Proyecto de Reforma InstitucionalSAFCO Ley de Administración, Fiscalización y Control GubernamentalesSEDES Secretaria Departamental de SaludSEDUCA Secretaria Departamental de EducaciónSEPCAM Secretaria Departamental de CaminosSIGMA Sistema Integral de Gestión FinancieraSNC Servicio Nacional de CaminosSPNF Sector Público No-FinancieroSUMI Seguro Universal Materno InfantilTMI Tasa de Mortalidad InfantilTMM Tasa de Mortalidad MaternaUCAC Unidad Coordinadora de Asamblea ConstituyenteUDAPE Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales

ABREVIACIONES Y SIGLAS

Abreviaciones y siglas 3Agradecimientos 9

RESUMEN EJECUTIVO 11

INTRODUCCIÓN 17Antecedentes y contexto de la descentralización en Bolivia 17Primera fase de la descentralización (1994-2004) 19Segunda fase de la descentralización y sus desafíos: hacia una descentralización inclusiva 21El instrumento del Análisis de la Situación Institucional y de Gobernabilidad (IGR) 24

1. EL CONTEXTO Y LAS RESTRICCIONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL 29Las fuerzas que impulsan la descentralización 30La calidad de los servicios públicos: la oferta de servicios públicos deja mucho que desear 34La situación fiscal: no existe espacio para aumentar los gastos públicos 37Conclusión 38

2. DIAGNÓSTICO: ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN, ARREGLOS INSTITUCIONALES Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL 39Problema uno: la necesidad de fortalecer la estrategia de descentralización 40Problema dos: arreglos institucionales débiles 41Problema tres: descentralización fiscal inequitativa 46Conclusión 53

3. LOS ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN 55Desarrollar una visión para los futuros roles de los gobiernos regionales 56Equilibrar la descentralización simétrica y asimétrica 58Puntos de entrada y la secuencia de la implementación 59Desarrollo de marcos de incentivos 60La gestión de la transición hacia un gobierno descentralizado: sacrificar la eficiencia en la asignación por una mayor responsabilidad fiscal 61

4. OPCIONES DE POLÍTICA PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE CORTO PLAZO 63Estrategia de descentralización para el corto plazo: corrección de inequidades y asegurar las capacidades institucionales básicas 64Fortalecimiento de las instituciones para la descentralización 64Descentralización fiscal: un primer paquete de medidas para mejorar la inequidad regional 66Resultado esperado del escenario de descentralización de corto plazo 72

5. OPCIONES DE POLÍTICA PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE MEDIANO PLAZO 75Estrategia de descentralización para el mediano plazo: mantener y mejorar la eficiencia de los servicios públicos a través de la separación de roles y responsabilidades 76Arreglos institucionales: aclarar las responsabilidades y proveer más autonomía para la gestión de de recursos 76

ÍNDICE

6. OPCIONES DE POLÍTICAS PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LARGO PLAZO 81Estrategia de descentralización de largo plazo 82Arreglos institucionales 82Descentralización fiscal 84Resultado esperado del escenario de descentralización largo plazo 92Visión de los futuros gobiernos regionales 93

BIBLIOGRAFÍA 99

ÍNDICE DE TABLASTabla 1: La estrategia de descentralización 26Tabla 2: PIB per cápita (2005) y tasas de crecimiento por región (en porcentajes), 1988-2003 31Tabla 3: Necesidades insatisfechas por departamento (en porcentaje), 2001 35Tabla 4: Calidad de los servicios públicos en educación, salud y caminos 36Tabla 5: Responsabilidades por nivel de gobierno en los sectores salud, educación y caminos 45Tabla 6: Ingresos por regalías del sector de petróleo y gas por nivel de gobierno,

dos Leyes de Hidrocarburos, 2006 46Tabla 7: Indicadores de descentralización antes y después de las Leyes de

Hidrocarburos, 2004-2006 49Tabla 8 Impacto de la Ley de Hidrocarburos sobre transferencias interregionales y disparidades

(en US$ per cápita), 2005–06 (proyectado) 51Tabla 9: Principales roles de los gobiernos regionales 56Tabla 10: Condiciones de éxito de los gobiernos regionales 58Tabla 11: Medidas preparatorias para la descentralización de educación, salud y caminos 67Tabla 12: Indicadores de calidad del servicio en sectores seleccionados 68Tabla 13: Fórmulas de transferencia en casos seleccionados de país 68Tabla 14: Financiamiento para gastos descentralizados 78Tabla 15: Futuras responsabilidades de los gobiernos departamentales en sectores seleccionados 84Tabla 16: Mecanismos de estabilización de transferencias intergubernamentales en casos

seleccionados 86Tabla 17: Transferencias e ingresos de gobierno regional en países seleccionados (%) 88Tabla 18: Casos de países de administración tributaria por los gobiernos regionales 89Tabla 19: Opciones para la tributación regional en Bolivia 91Tabla 20: Impuestos regionales y ganancia neta de ingreso para los gobiernos departamentales

(en millones de US$), 2006-2010 91Tabla de Anexo A.1: Balances por nivel de gobierno 95

ÍNDICE DE GRÁFICOSGráfico 1: Resultados de encuestas: demanda por descentralización política (marzo 2005) 32Gráfico 2: Resultados de encuesta en ciudades bolivianas seleccionadas:

“¿Las autonomías regionales dividirán la Nación?” (marzo 2005) 32Gráfico 3: Deuda interna y externa y balanza pública (en % PIB), 1995-2005 37Gráfico 4: Autonomía de toma de decisión presupuestaria de gobiernos departamentales

(en porcentaje; estimación), 2004 43Gráfico 5: Ingresos y gastos por nivel de gobierno y desequilibrios fiscales verticales

(como porcentaje del PIB), 2004 49Gráfico 6: Transferencias de la Ley de Hidrocarburos (en US$ per cápita) y criterios de

pobreza (PIB per cápita), 2005–06 (proyectado) 52Gráfico 7: Desarrollo de roles de los gobiernos regionales por casos de países 57

ÍNDICE DE RECUADROSRecuadro 1: Lecciones aprendidas de la primera fase de descentralización (1994-2004) 18Recuadro 2: Experiencias latinoamericanas en descentralización: riesgos y oportunidades 23Recuadro 3: Transparencia sustentando la descentralización 42Recuadro 4: Aumento de transferencias por inadecuada gestión de recursos humanos:

caso de Colombia. 44Recuadro 5: La pre-condición para una descentralización exitosa: un consenso político básico 64Recuadro 6: Mejora de los sistemas de transferencia: acciones rápidas son cruciales 69Recuadro 7: Lograr la neutralidad fiscal de la descentralización: caminos y estrategias alternativas 70Recuadro 8: El desafío de la responsabilidad fiscal 71Recuadro 9: Separación de responsabilidades a nivel regional: la experiencia latinoamericana 77Recuadro 10: Transferencia de responsabilidades: los beneficios de un enfoque sectorial 82Recuadro 11: Descentralización asimétrica y la aparición de coordinación sectorial:

el caso de España 85Recuadro 12: Tres pre-condiciones para la estabilización de transferencias intergubernamentales 87

Este informe fue realizado por el siguien-te grupo de personas: Edgardo Mosqueira(gerente de proyecto), Jonas Frank (co-ge-rente de proyecto), Patricia Alborta (consul-tora), Raja Bentaouet Kattan (especialistaen educación), Sara Calvo (economista se-nior del país), Jose Pablo Gómez (especialis-ta en educación), Christian Yves González(economista), Herman Nissenbaum (consul-tor), Georgia Pelaez (Consultor), Rémy Pru-d’homme (Consultor), Jeffrey Rinne (Espe-cialista en sector público), James Robinson(Consultor), Fernando Rojas (especialista li-der del sector público), Jorge Shepherd(consultor), Elaine Tinsley (analista de in-vestigaciones), Carlos Toranzo (consultor),Maria Marcela Silva (especialista en trans-porte), Sergei Soares (especialista en edu-cación), David Tuchschneider (especialistaen desarrollo rural), Renato Villela (consul-tor), Steven B. Webb (economista líder). Elequipo también estuvo conformado por Xi-mena Coronado, Ximena Serrudo, MarkusSteinich (GTZ) y Adam Behrendt (DFID).Apoyo a la producción y de tipo logístico fuebrindado por Michael Geller (LCSPE), Chris-topher Humphrey (LCSPE), Judith Abele yCarmen Romero (LCSPS). La traducción delinforme al español fue realizada por SergioSelaya (consultor) y la edición por Humber-to Jara (consultor).

Revisión y comentarios (peer review):Harald Fuhr (Universidad de Potsdam) y Ya-suhiko Matsuda (LCSPS).

La supervisión y dirección general delequipo estuvo a cargo de Marcelo Giugale(director de país), Connie Luff (represen-tante residente), Vicente Fretes-Cibils(economista líder), y Ronald E. Myers (jefe

de sector). Especial agradecimiento exten-demos también a Guillermo Perry (econo-mista Jefe, Región Latinoamérica y El Cari-be).

Queremos aprovechar la oportunidad pa-ra agradecer a varios funcionarios del gobier-no boliviano, quienes han participado y apo-yado constantemente el análisis y las discu-siones llevadas a cabo durante la elabora-ción de este informe. Nuestro reconocimien-to va en particular al Ministerio de la Presi-dencia: Fabián Yaksic. Ministerio de Hacien-da: Juan Brunn, Gonzalo Aviles Vargas, Wal-do Gutiérrez, Oscar Montaño, Beatriz Muriel,Liliana Riveros, José Camargo-Torrez, Ger-mán Molina-Díaz. Ministerio de ParticipaciónPopular: Gloria Ardaya, Martin Pérez, Marce-lo Renjel. Unidad de Análisis de Políticas Eco-nómicas (UDAPE): Nicole Czerniewicz, Álva-ro Lazo, Gabriel Loza. Superintendencia deServicio Civil: Reynaldo Irigoyen, Karin Opor-to. Ministerio de Salud: Alfredo Ariñez, Álva-ro Muñoz Reyes, Cristian Pereira, TatianaRuiloba, Julio Von Vacano. Ministerio de Edu-cación: Carmen Hada. Servicio Nacional deCaminos (SNC): Jorge Avila-Mirabal, PatriciaBallivián, y además, Mauricio Navarro. Reco-nocemos así mismo las importantes contri-buciones de La Asociación de Municipios(FAM): José Antonio Terán. Unidad de Coor-dinación para la Asamblea Constituyente(UCAC): Franz Barrios. Fondo Nacional deDesarrollo Rural (FNDR): Alfonso García. Ban-co Central: Juan Antonio Morales.

Estamos especialmente agradecidos porel apoyo brindado por el personal de las Pre-fecturas de La Paz, Santa Cruz y Chuquisaca,cuyos insumos fueron claves para la elabo-ración de este informe.

AGRADECIMIENTOS

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TOMO I: INFORME PRINCIPAL

Valiosos comentarios fueron provistospor Alejandro Simone, Ehtisham Ahmad, Si-mon Cueva, Esteban Vesperoni, Paulo Me-das, y Antonio Furtado (FMI), Antonio Gui-llermo Zoccali, Jaime Alberto Sujoy (BID).

Queremos reconocer y agradecer el apo-yo brindado por las agencias de cooperaciónDFID y GTZ.

Vice Presidenta del Banco MundialPamela Cox

Director de PaísMarcelo Giugale

Director PREMErnesto May

Gerente de SectorRonald E. Myers

Economista LíderVicente Fretes-Cibils

Gerente de ProyectoEdgardo Mosqueira

Co-Gerente de ProyectoJonas Frank

Este informe se ha preparado con el apoyo del Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

Resumen Ejecutivo

El desafío y la problemática de lasegunda fase de la descentralizaciónBolivia está comenzando el segundo

tramo de su prolongada ruta hacia la des-centralización. El primer tramo, iniciado en1994, estuvo dirigido hacia los gobiernosmunicipales. Hoy en día, las municipalida-des juegan un rol de creciente importanciaen la provisión de servicios públicos. El se-gundo tramo está enfocado al fortaleci-miento del nivel departamental de gobier-no. La fuerza impulsora de este segundotramo es el conflicto por la distribución delos ingresos provenientes de los recursosnaturales, lo que ha tomado la forma de unademanda por mayor autonomía regional(“autonomías regionales”) y la retenciónde una porción del “ingreso localmenteproducido”. A pesar de su importancia, ladescentralización actual no parecería estarmotivada por la mejora de la calidad de losservicios públicos, la reducción de las in-equidades regionales en la distribución derecursos, o el fortalecimiento de la respon-sabilidad fiscal.

Ya han sido tomadas dos decisiones parala descentralización en este segundo tramo:(i) la elección de los prefectos departamen-tales; y (ii) la aprobación de una nueva Leyde Hidrocarburos (LH) que proporcionarácerca de dos tercios de recursos tributariosadicionales (un estimado de US$240 millo-nes en 2006) a los departamentos y munici-palidades, sin transferirles nuevas responsa-bilidades. Estos nuevos recursos podrían in-crementarse significativamente como efec-to inmediato de la nacionalización de los hi-drocarburos recientemente decidida por elgobierno.

Esta nueva fase de descentralizaciónpresenta tres problemas:i. La estrategia empleada podría generar

ineficiencias: Haber iniciado la descen-tralización con la elección política de losprefectos departamentales, sin haber es-tablecido previamente arreglos institu-cionales y fiscales adecuados; y habertransferido nuevos recursos a los gobier-nos sub-nacionales sin requerirles laadopción de nuevas responsabilidades,no es una secuencia óptima de imple-mentación. Estas decisiones podríanconducir a una débil responsabilidad fis-cal, conflictos no saludables entre de-partamentos y municipalidades, y conse-cuente duplicidad de responsabilidadesen la provisión de servicios públicos.

ii. Los arreglos institucionales son débiles:El marco institucional vigente es inefi-ciente y no facilita la rendición de cuen-tas. Los gobiernos departamentales nocuentan con las capacidades instituciona-les adecuadas ni con la autonomía sufi-ciente para manejar eficientemente ma-yores recursos, y las responsabilidadesentre los diferentes niveles de gobiernocontinúan desarticuladas y fragmentadas.

iii. La descentralización fiscal es inequitati-va: El marco fiscal intergubernamentalno distribuye los recursos públicos demanera equitativa, ni alienta una apro-piada responsabilidad fiscal en los go-biernos subnacionales. Por ejemplo, lastransferencias fiscales de la LH asignanUS$ 16 per cápita a La Paz (que tiene unade las poblaciones pobres más numero-sas) mientras que Pando (entre los me-nos pobres) recibe US$ 407.

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Las alternativas del país para atender es-tos problemas se encuentran limitadas portres restricciones: (i) la descentralizaciónestá siendo impulsada por una fuerte com-petencia interregional sobre el control delos recursos naturales; (ii) existen conside-rables inequidades en la provisión de losservicios públicos, los que son deficientesen todos los sectores y regiones; (iii) noexiste espacio para incrementar el gasto pú-blico. Este ambiente impone límites a las al-ternativas de descentralización, ya que es-tas restricciones son mutuamente inconsis-tentes: reducir el gasto público no es fácilde conciliar con la necesidad de mejorar losservicios públicos; satisfacer la demandapolítica por mayor autonomía podría nocontribuir necesariamente a una mejor go-bernabilidad; fortalecer las municipalidadespodría entrar en conflicto con la consolida-ción de gobiernos regionales; una mayor au-tonomía regional podría dificultar la reduc-ción de disparidades interregionales en tér-minos de calidad de los servicios públicos yde disponibilidad de recursos. Por tanto, en-contrar una solución a los tres problemasarriba mencionados representa un impor-tante desafío.

No resolver los problemas mencionadosantes de profundizar la descentralización,podría poner seriamente en riesgo la gober-nabilidad del país, las finanzas públicas ysocavar la inclusión social. Si la descentrali-zación no es bien implementada, podría ha-ber un deterioro en la calidad de los servi-cios, y las presiones por incrementar el gas-to público podrían socavar la reciente con-solidación fiscal. Si bien hoy existe estabili-dad macroeconómica, mayores gastos pú-blicos podrían crear una brecha fiscal y co-mo resultado, impedir que la economía semantenga estable y que haya crecimientosostenible. Más aún, las disputas interregio-

nales podrían agravarse, debilitando el fun-cionamiento del Estado y la gobernabilidad.Finalmente, los gobiernos departamentalesenfrentarían serias limitaciones para contri-buir a la inclusión social.

En la medida que el país presenta una delas mayores desigualdades social de AméricaLatina, Bolivia no puede permitirse ejecutarun gasto inequitativo desde los gobiernosdepartamentales y municipales. En Bolivia,el 10 por ciento más rico obtiene el 42 porciento del ingreso nacional, mientras quelos más pobres reciben solamente el 0.3 porciento. La pobreza y exclusión son particu-larmente severos para los pueblos indíge-nas, que comprenden más de la mitad de lapoblación. En 2002, los indígenas bolivia-nos que vivían en pobreza superaban en 40por ciento a los bolivianos no-indígenas po-bres, comparado con 30 por ciento en 1997.La mortalidad infantil en las áreas rurales escasi el doble que la de las áreas urbanas. Unproceso de descentralización que transfieramayores recursos a los gobiernos subnacio-nales, de manera inequitativa, no contribui-ría de ninguna manera a la inclusión social.El gasto público seguiría siendo inequitati-vo. Además, de presentarse una crisis ma-croeconómica—como resultado de indisci-plina fiscal—afectaría negativamente sobretodo a los pobres. En este sentido, los po-bres son los que tendrían un mayor interésen que la descentralización no obstruya unagestión macroeconómica y fiscal sólida yprudente.

Este informe denominado “Hacia unaDescentralización Incluyente” busca apoyara quiénes tienen que tomar decisiones en suenfrentamiento de los problemas y restric-ciones arriba mencionados. Por tanto, pro-porciona guías para: (i) elaborar una estra-tegia eficiente de descentralización; (ii) es-tructurar los arreglos institucionales nece-

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RESUMEN EJECUTIVO

sarios; y (iii) fortalecer el marco fiscal inter-gubernamental. Este informe proporcionainformación analítica; recuenta experien-cias pertinentes de otros países que enfren-taron desafíos similares; y ofrece un conjun-to de opciones de política contenidas en elTomo I (informe principal) y el Tomo II(análisis técnico detallado).

Complementando la estrategia de descentralizaciónUna estrategia de descentralización pue-

de contribuir a profundizar la inclusión so-cial, proteger las finanzas públicas naciona-les, aliviar las inequidades regionales, y almismo tiempo mejorar la provisión de losservicios públicos y la capacidad de respues-ta del gobierno. Para ello, tendría que serconsensuada por los distintos actores invo-lucrados. Tal estrategia idealmente debería: > establecer una visión de los futuros roles

y responsabilidades de los gobiernos de-partamentales;

> coordinar la transferencia de las respon-sabilidades de gasto público tomando encuenta las diferentes capacidades insti-tucionales en los niveles nacional y sub-nacional;

> diseñar una secuencia para su implemen-tación gradual de manera que las presio-nes fiscales se mantengan bajo control;

> desarrollar incentivos que permitan lamejora de los servicios públicos y queconduzcan a una más efectiva rendiciónde cuentas; y

> priorizar la responsabilidad fiscal sobrela autonomía subnacional en el uso delos recursos con el fin de proteger las fi-nanzas públicas nacionales y el manejomacroeconómico.Una vez que la estrategia de descentrali-

zación sea establecida y consensuada, suimplementación podría darse en tres etapas.

Las siguientes son opciones de política parael corto, mediano y largo plazo.

Para el corto plazo: estableciendocapacidades institucionales básicas ycorrigiendo inequidadesLa descentralización debería estar dirigi-

da, inicialmente a establecer capacidadesinstitucionales básicas y a corregir las in-equidades en el sistema de transferencias. > Aspectos institucionales: (i) la instau-

ración de mecanismos promotores delconsenso ayudarían a facilitar el diálogopolítico, reducir los potenciales conflic-tos entre niveles de gobierno y mejorar latoma de decisiones sobre la descentrali-zación; (ii) el uso de herramientas paramejorar la gestión pública ayudaría acrear confianza entre los diferentes nive-les de gobierno e incrementaría la trans-parencia y la rendición de cuentas. Lassiguientes son herramientas de gestiónpara los gobiernos departamentales quepermitirían establecer capacidades ins-titucionales mínimas:

- Sistema de Gestión Financiera para per-mitir el acceso a información presupues-taria por parte de las autoridades de losdistintos niveles de gobierno y de losciudadanos;

- Administración de Recursos Humanospara hacer más transparente la planillasalarial, y hacer el reclutamiento y con-tratación de personal más competitivo;

- Sistema de Adquisiciones del Estado; y,- Mecanismos para monitorear y evaluar la

calidad de los servicios públicos.> Aspectos fiscales: (i) mejorar la distri-

bución de recursos públicos mediante elestablecimiento de fórmulas per cápitapara las transferencias de los ingresos dehidrocarburos a los gobiernos departa-mentales; (ii) instalar reglas básicas de

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responsabilidad fiscal, que incluyan unaprohibición inicial de acceso a nuevadeuda por parte de los gobiernos depar-tamentales.

Para el mediano plazo: separando lasresponsabilidades entre niveles degobierno y mejorando la eficienciade los servicios públicosLa estrategia para el mediano plazo se

enfocaría en separar claramente los roles yresponsabilidades entre los niveles nacio-nal, departamental y municipal para promo-ver una mayor rendición de cuentas respec-to de los roles y responsabilidades asigna-dos. Con este fin y antes de asumir mayoresresponsabilidades, sería recomendable quelos gobiernos departamentales pudieran de-mostrar que los servicios a su cargo presen-tan estándares de cobertura y calidad apro-piados y que existen capacidades para mejo-rarlos. > Aspectos institucionales: (i) separar

claramente los roles y responsabilidadesasignados a los distintos niveles de go-bierno con el fin de generar mayor trans-parencia, eficiencia y rendición de cuen-tas en los servicios a su cargo; (ii) com-binar las responsabilidades asignadassobre la prestación de servicios públicoscon la capacidad de gestionar los recur-sos humanos correspondientes, inclu-yendo el reclutar, contratar, despedir,monitorear y pagar salarios del personal,así como la administración y planifica-ción del presupuesto.

> Aspectos fiscales: (i) diseñar e introdu-cir gradualmente una nueva fórmula parala distribución de los recursos y transfe-rencias que represente un nuevo meca-nismo de cálculo del financiamiento delos servicios públicos, la misma que de-bería contribuir a la reducción de inequi-

dades; (ii) una vez que las reglas básicasde responsabilidad fiscal estén operandoeficientemente, sería posible disminuirgradualmente el monto del gasto pre-asignado (ear-marking) e incrementar laautonomía departamental en la toma dedecisiones sobre el uso de recursos.

Para el largo plazo: profundizandolas responsabilidades de losgobiernos subnacionalesUna vez que se hayan implementado las

medidas de corto y mediano plazo, y se ha-yan creado mayores capacidades institucio-nales, los gobiernos departamentales esta-rían mejor capacitados para adoptar res-ponsabilidades adicionales y utilizar másrecursos.> Aspectos institucionales: (i) transferir

responsabilidades adicionales para ca-minos secundarios, salud y educación,en una forma gradual; (ii) fortalecer lacoordinación intergubernamental.

> Aspectos fiscales: (i) afinar la distribu-ción de recursos relacionados a la co-par-ticipación y transferencias por conceptode ingresos de hidrocarburos; (ii) consi-derar la posibilidad de que los departa-mentos administren impuestos propios,p.ej., la parte doméstica del ICE (Impues-to al Consumo Especial); y un impuesto ala ventas de gasolina y el diesel.

El resultado esperado de la implementación de las opciones de políticaComo resultado de las opciones de políti-

ca sugeridas para el corto, mediano y largoplazo, podría lograrse una equidad básica enla distribución de recursos, y una mejor ren-dición de cuentas por parte de los gobiernosdepartamentales. Esto permitiría que la des-centralización pueda constituirse en una

herramienta para una mejor inclusión so-cial. Alcanzar esta meta requerirá de unaclara estrategia, que contenga una secuen-cia ordenada de medidas, que no amenacenlas finanzas públicas del país ni la capacidad

de los diferentes niveles del gobierno paraproveer los servicios públicos a su cargo. Es-te informe está orientado a apoyar a los bo-livianos en el desarrollo e implementaciónde esa estrategia.

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RESUMEN EJECUTIVO

I. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN ENBOLIVIA

Bolivia se encuentra actualmente en unproceso de descentralizar tanto el poder co-mo los recursos. El avance de este procesotiene como telón de fondo la descentraliza-ción municipal ocurrida en 1994, la primeraelección popular de prefectos de diciembrede 2005, el referéndum sobre autonomíasregionales realizado en julio del 2006 y laAsamblea Constituyente inaugurada un mesmás tarde. Estos avances están ocurriendoen medio del nuevo contexto creado por laelección del Sr. Evo Morales como Presiden-te de la República, quien asumió el cargo enenero de 2006 y se convirtió en el primer lí-der de origen indígena en asumir el más al-to cargo del país.

Estos eventos de enorme importancia sedan en el contexto de una marcada situaciónde crisis política nacional. Existe un ampliosentimiento, extendido en todo el país, so-bre la necesidad de un nuevo contrato socialpara la futura estabilidad política y el des-arrollo económico.

Un elemento central de esta tarea se re-fiere claramente a la forma cómo Boliviapuede alcanzar mayor igualdad e inclusión.Este tema constituye una urgencia nacional,porque Bolivia es uno de los países con ma-yor desigualdad en América Latina. Tienesignificativas disparidades en la distribu-ción de sus activos (educación, tierra, vi-vienda) y diferencias en los ingresos por gé-nero, etnia, sector y tipos de empleo. Deacuerdo con la Encuesta Nacional de Hoga-res de 1999, el sector más rico de su pobla-

ción obtenía el 42.3 por ciento del ingresonacional, mientras que el más pobre apenasrecibía el 0.3 por ciento. La mortalidad in-fantil en las áreas rurales es casi el doble dela registrada en las áreas urbanas. La pobre-za y exclusión han sido particularmente se-veras para los indígenas, quienes constitu-yen más de la mitad de la población y cuyascondiciones de vida se han deteriorado. Enel año 2002, los indígenas bolivianos que vi-vían en pobreza superaban en 40 por cientoa los bolivianos no indígenas pobres, por-centaje que va en aumento si se comparacon el 30 por ciento de 1997.

El tema de igualdad e inclusión está ínti-mamente relacionado con una serie de asun-tos controversiales que necesitan ser resuel-tos como parte del nuevo contrato social.Los temas clave en conflicto están relacio-nados a la distribución de tierras, a los dere-chos de los indígenas, al alcance de la auto-nomía regional y a la distribución y uso delos ingresos de hidrocarburos. Los bolivia-nos están profundamente divididos en tornoa estos temas, y es muy probable que sus di-ferencias se intensifiquen en la medida enque los grupos opositores maniobren paraaumentar su poder o busquen sesgar las po-líticas nacionales hacia sus intereses.

Un elemento central es cómo dividir latorta de recursos naturales entre las regio-nes. Esto ha generado demandas por unamayor autonomía regional, basadas en laidea de que los departamentos retengan unaporción del “ingreso producido localmente”.Estas demandas son altamente cuestiona-bles desde un punto de vista metodológico.Sin embargo, reflejan claramente que el ím-petu político por una mayor descentraliza-

Introducción

ción está por encima de los temas subyacen-tes y muestra también cuán dividida estáBolivia al respecto.

La descentralización puede cumplir unrol útil en esta situación. Generalmente su-pone desplazar el control de los serviciospúblicos del gobierno central a los gobier-nos regionales, y trasladar las responsabili-dades de cobrar impuestos y gastar sus fru-tos. A través de estos cambios, la descentra-lización influye decisivamente en la distri-bución de poder en una sociedad. Por lo tan-to, alcanzar un nuevo consenso básico sobrecómo deben distribuirse la autoridad políti-ca y las responsabilidades, así como los in-gresos y gastos entre los diferentes nivelesde gobierno, sería una importante contribu-ción para el logro de un nuevo contrato so-cial.

Más aún, la descentralización por sí mis-ma puede tener efectos positivos sobre eldesarrollo socio-económico. Bolivia es unpaís altamente diverso, en términos de gru-pos étnicos, climas, dotación de recursos,usos de tierra y grados de urbanización. Da-da su diversidad, parecería razonable permi-tir a los departamentos una mayor autono-mía para tomar decisiones de acuerdo consus necesidades y preferencias. Pero los en-cargados de formular políticas también ne-cesitan atender a las preocupantes señalesde creciente inequidad regional. Mucho deesto se refleja en el crecimiento en la econo-mía de Santa Cruz y aquellos otros departa-mentos que se benefician de la producciónde hidrocarburos.

Las disparidades resultantes han aumen-tado las rivalidades internas y fomentado lasdemandas regionalistas. Por ejemplo, losdepartamentos de las tierras bajas sientenque sus contribuciones económicas para elpaís no están reflejadas en sus poderes polí-ticos, mientras que los departamentos de las

tierras altas sienten que ellos merecen unamayor porción de la riqueza nacional paraayudar a aliviar su pobreza.

Al mismo tiempo, es importante precisarque la descentralización puede contribuir ala inclusión sólo indirectamente. No es unapanacea y tampoco es el único medio paralograr la inclusión social. La mayor partici-pación política que genera una descentrali-zación crea oportunidades para que los po-bres tengan mayor presencia en la toma dedecisiones. Asimismo, una oferta de servi-cios públicos más eficientes —y, sobre to-do, ofertas más equitativas— serán benefi-ciosas para los pobres, suponiendo que lossistemas de transferencia a los gobiernossub-nacionales también sean equitativos, odiscriminen claramente a favor de las áreasmás necesitadas.

La población en situación de pobreza,así como puede beneficiarse más del creci-miento también es la que más padece la fal-ta de crecimiento. Por lo tanto, dicho sector,tendría un gran interés por una gestión ma-croeconómica sólida, y en consecuencia, enasegurarse que la descentralización no obs-truya la gestión macroeconómica. Pero, encualquier caso, la descentralización no pue-de ser vista como un sustituto para una po-lítica explícita de inclusión que, idealmente,esté basada en una variedad de otros meca-nismos.

Atender los desafíos mencionados es unatarea enorme que requerirá significativosesfuerzos. Cual sea la dirección que tome elpaís, todo avance se desarrollará dentro delcontexto que se genere. Particularmente re-levante en este tema es la “geografía insti-tucional” que resultó de la descentraliza-ción municipal iniciada en 1994. Tomar encuenta los resultados y lecciones aprendidasde aquel primer tramo de la descentraliza-ción es de suma importancia para diseñar la

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estrategia para el segundo tramo, que ac-tualmente se inicia.

II. PRIMERA FASE DE LA DESCENTRALIZACIÓN (1994-2004)

La primera fase del proceso de descen-tralización, iniciada en 1994 por la Ley deParticipación Popular (LPP), fortaleció yamplió los gobiernos municipales. Aunquesu funcionalidad está lejos de ser la más óp-tima, las municipalidades juegan hoy roleseconómicos y políticos cada vez más signifi-cativos. Sus gastos representan actualmen-te cerca del 18.3 por ciento del gasto públi-co total, porcentaje que se va a incrementarcomo resultado de la nueva LH.

Posteriormente, en 1995, se establecie-ron las prefecturas en los nueve departa-

mentos del país. Al ser creadas no fueronconcebidas como gobiernos sub-nacionalescompletamente autónomos, sino como ins-tituciones híbridas. Fueron diseñadas comounidades desconcentradas del gobierno cen-tral y encabezadas por prefectos designadospor el Presidente de la República. Pero tam-bién se incorporó a su estructura los Conce-jos Departamentales, integrados por repre-sentantes nombrados por las municipalida-des, cuya principal función es la preparaciónde los programas y presupuestos departa-mentales. Los gobiernos departamentaleshan tenido un débil desarrollo institucionaly una limitada capacidad de gestión.

Antes de la aprobación de la LH, los gas-tos de las municipalidades representabancerca del 18.3 por ciento del gasto públicototal, y los gastos de los departamentos al-canzaban al 8.6 por ciento1. Tanto las muni-

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INTRODUCCIÓN

Recuadro 1 - LECCIONES APRENDIDAS DE LA PRIMERA FASE DE DESCENTRALIZACIÓN (1994-2004)

“Voz” e inclusión: la descentralización municipal y la participación popular han provisto de“voz” a los ciudadanos y han facilitado la inclusión social. La cantidad de alcaldes indígenas y re-presentantes localmente elegidos se ha incrementado gradualmente. Las comunidades indígenas ycampesinas han adquirido una participación mayor en la toma de decisiones sobre la inversión públi-ca. El control social, a través del Comité de Vigilancia, u otros medios, ha servido para mejorar la capa-cidad de las comunidades locales para dirigir recursos a sus necesidades prioritarias.

Sin embargo, también es cierto que el control social ha tenido un enfoque en los insumos y procesos,no necesariamente en los resultados; y que el incentivo a la inversión frecuentemente ha desviado la aten-ción de la provisión de los servicios. Un nuevo desafío surge ahora para la gobernabilidad en el nivel na-cional: en ausencia de mecanismos institucionalizados para la resolución de conflictos —entre niveles degobierno, y entre distintos grupos sociales— se están introduciendo intereses divergentes en la agendapolítica en una forma no mediada. Esto crea un impasse en el sistema de gobierno. La lección aprendidaes que la descentralización, al promover solamente la inclusión sin crear mecanismos de resolución deconflictos, puede perpetuar el desafío de gobernabilidad que actualmente enfrenta el gobierno.

1 Esto excluye la planilla de sueldos para salud y educación que es una responsabilidad del gobiernonacional.

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Equidad: la distribución de recursos a las municipalidades es equitativa pero la distribuciónde recursos por los ministerios sectoriales sigue sin resolverse. La descentralización del nivel mu-nicipal ha cambiado tanto la distribución como el enfoque de la inversión nacional, habiéndose enfo-cado en la pobreza y priorizando programas sociales. Esto también ha implicado una distribución másfuerte desde las capitales municipales a las comunidades rurales. Sin embargo, la distribución de recur-sos realizada por los ministerios sectoriales en salud y educación, entre otros, aún no ha resuelto susproblemas. La distribución de maestros, por ejemplo, es ineficiente y desigual: a lo largo del país, cer-ca de 9,000 maestros no son requeridos en los lugares donde vienen trabajando, pero si son requeridosen otros lugares. Los recursos deben ser mejor distribuidos tanto entre como dentro de los departamen-tos. La lección aprendida es que la descentralización departamental tiene que brindar una mejor aten-ción a la distribución de recursos tanto entre como dentro de los departamentos, pero con un enfoquedirigido a la mejora en la provisión de servicios.

Responsabilidad fiscal: baja transparencia, alta informalidad, y ausencia de sanciones gra-duadas han debilitado la responsabilidad fiscal. Los acuerdos para la administración de la deudasubnacional son onerosos y no existen suficientes datos sobre la deuda municipal. Los enfoques de mo-nitoreo y controles administrativos verticales han probado ser insuficientes para lograr una mayortransparencia. El gobierno central, como un proveedor principal, ha generado incentivos para prestar,pero no para recuperar el servicio de la deuda. El status de la deuda departamental es ambiguo. Por otrolado, la transferencia de gastos de inversión a las municipalidades permitió “ganancias rápidas” paraalcanzar neutralidad fiscal, pero esto se logró a costa de fragmentar las decisiones sobre la asignaciónde recursos. La lección aprendida es que la descentralización departamental debe crear compromisosde responsabilidad fiscal, ya que el gobierno central por sí solo no puede establecer buenos incentivospara una mejor administración de la deuda.

Asignación de responsabilidades: los descoordinados enfoques de transferencia de responsa-bilidades de gasto tienen como principal factor a las motivaciones políticas. La presión generadapor el ímpetu político para avanzar en la descentralización, ha dado lugar a una desarticulada transfe-rencia de responsabilidades entre los niveles departamental y municipal. Las decisiones sobre gastoscorrientes y de inversión, así como la provisión de servicios, no fueron tomadas en conjunto y en dife-rentes niveles de gobierno. Esto ha conducido a una ambigua asignación de responsabilidades y a unabaja eficiencia. Por esta razón, ha sido extremadamente difícil alcanzar mejoras de servicio en las áre-as sectoriales (salud, educación, caminos), en todos los niveles del Estado y en las regiones del país.Mientras tanto, las experiencias iniciales para la creación de asociaciones de gobiernos municipales(mancomunidades), para alcanzar economías de escala, no han sido sostenibles. La lección aprendidaes que la descentralización departamental debería ser diseñada de modo que las decisiones sobre gas-tos corrientes y de inversión se tomen en el mismo nivel de gobierno; y se requiere de enfoques coor-dinados y sectoriales para que la descentralización conduzca a mejores servicios.

Fuente: Banco Mundial.

cipalidades como los departamentos repre-sentaban cerca del 27 por ciento del gastopúblico. Sin embargo, los gobiernos sub-na-cionales, en su conjunto, recaudaban menosdel 6 por ciento del total de impuestos y re-galías. Por lo tanto, han sido fuertementedependientes de las transferencias, espe-cialmente de los departamentos.

Existen varios resultados así como lec-ciones aprendidas en la primera fase de des-centralización (Recuadro 1). Tenerlas encuenta puede ser clave para avanzar en lasegunda fase.

III. SEGUNDA FASE DE LADESCENTRALIZACIÓN Y SUSDESAFÍOS: HACIA UNADESCENTRALIZACIÓN INCLUSIVA

Bolivia está iniciando la segunda fase desu largo esfuerzo de descentralización delpaís. Tiene un énfasis mucho más marcadoen el nivel regional. Difiere del esfuerzo an-terior al tener la influencia de las discrepan-cias interregionales sobre el control y la dis-tribución de los ingresos que generan los re-cursos naturales, particularmente la explo-tación de hidrocarburos y el uso de la tierra.Este tema es particularmente conflictivo enlas regiones de Santa Cruz y Tarija, que quie-ren mantener para sí mismas, tanto comosea posible, los beneficios que otorgan talesrecursos. Esto ha creado un debate nacionalsobre cómo compartir las recaudaciones deuna fuente no renovable.

Dos importantes decisiones ya han sidotomadas previamente al inicio de la segundafase de descentralización:i. La elección de los prefectos. Se ha mar-

cado un hito, porque los prefectos deri-van ahora su mandato del voto popular yno de la designación del Presidente de laRepública. Como consecuencia, los go-

biernos departamentales gozan, en loshechos, de una cierta autonomía, inde-pendientemente de su status constitu-cional. El marco legal para las nuevas au-toridades departamentales elegidas ten-drá aún que esperar las decisiones de lapróxima Asamblea Constituyente, sinembargo, las negociaciones ya están encamino entre el gobierno central, losprefectos y los consejos departamenta-les con la finalidad de definir aspectosde la actual etapa de transición.

ii. Cerca de dos tercios de los recursosimpositivos adicionales a ser recauda-dos a partir de la LH (estimados enUS$240 millones para el año 2006) seránentregados a los departamentos y muni-cipalidades sin que éstos hayan tenidouna preparación previa para asumir nue-vas responsabilidades. Para las prefectu-ras, esto representa en promedio un au-mento de más del 50 por ciento en elmonto de las transferencias.Desafortunadamente, estas decisiones

estrechan el futuro camino de la descentra-lización, pues limitan algunas de las opcio-nes a seguir. Decisiones que podrían haber-se empleado como incentivos para el previofortalecimiento institucional o la mejora delos servicios, ya han sido adoptadas sin exi-gir nada a cambio.

Además, la anterior experiencia de des-centralización de Bolivia —y esfuerzos si-milares en otros países— muestran que losbeneficios anhelados no se consiguen si lasdecisiones no son implementados dentro deun marco básico basado en la transparenciay responsabilidad fiscal; en la solución delos desequilibrios horizontales en la asigna-ción de los recursos; y en una equiparidadentre recursos y roles.

En consecuencia, el desafío de esta se-gunda fase estaría en cómo lograr una des-

21

INTRODUCCIÓN

centralización inclusiva, tanto en la distri-bución de recursos como en la calidad delgasto público y la provisión de servicios.

Como ya se ha mencionado, Bolivia estáentre los países con mayor desigualdad enAmérica Latina y los ingresos que producenlos hidrocarburos no son distribuidos de unamanera adecuada. Las transferencias fisca-les del gobierno central a los departamentosson altamente injustas. Por ejemplo, pro-porcionan US$15.8 per cápita a La Paz (quetiene una de las más altas incidencias de po-breza) mientras que Pando (situada entre lasmenos pobres) recibe US$407.2 Como con-secuencia de la LH, el nuevo gasto de los go-biernos departamentales también será alta-mente desigual en términos per cápita.

Adicionalmente, la calidad de los serviciosen todos los sectores y en todas las regiones,es desigual. Los servicios de salud y educa-ción, entre otros, son desiguales dentro decada departamento, mostrando significativasdisparidades entre las áreas urbanas y rura-les. Sin embargo, la mejora de los serviciospúblicos no está en el centro del debate ac-tual. Esto es desafortunado, ya que de hecho,como se muestra en este Informe, la falta derecursos no es la principal causa de la inefi-ciencia en la prestación de servicios, particu-larmente en el caso de educación y salud.

Una descentralización inclusiva tieneque basarse en una distribución de recursosmás equitativa, como un medio para lograruna mejor y más uniforme provisión de ser-vicios. Es un elemento clave para contribuira reducir las desigualdades y lograr una ma-yor inclusión como parte de un nuevo con-trato social.

Esta segunda fase de descentralización,por tanto, enfrenta tres grupos de proble-mas. i. La estrategia empleada podría generar

ineficiencias: La forma en que se imple-

menta esta nueva etapa de la descentra-lización parecería no ser la más conve-niente, debido a que experiencias simila-res muestran que las decisiones emplea-das como temas de inicio y la secuenciade implementación escogida han gene-rado efectos no deseados. Ello podríaocasionar que las reformas sean debati-das, promulgadas e implementadas demanera desarticulada entre los nivelesregional y municipal.

ii. Los arreglos institucionales son débi-les: Los gobiernos departamentales notienen suficiente autonomía para admi-nistrar adecuadamente los recursos,mientras que las responsabilidades entrelos niveles de gobierno se mantienendesarticuladas y fragmentadas. Esto con-duciría a ineficiencias y falta de rendi-ción de cuentas.

iii. La descentralización fiscal es inequi-tativa: El marco fiscal intergubernamen-tal produce inequidad en la distribuciónde recursos y una débil responsabilidadfiscal. En efecto, existe pre-asignaciónde ingresos para los departamentos, pre-siones fiscales generadas por la actualdistribución de regalías, recursos trans-feridos sin responsabilidades de gasto,desigualdades en las transferencias entreregiones, falta de recaudación propia anivel departamental, elevada dependen-cia de las transferencias del GobiernoCentral, y un manejo no transparente dela deuda sub-nacional.Si estos tres problemas no se enfrentan,

existe el riesgo de que la segunda fase de ladescentralización no conduzca a los resulta-dos esperados. Siguiendo las experienciasinternacionales sobre descentralización(Recuadro 2), esto podría implicar: un ma-yor descenso en la calidad de los servicios,presiones adicionales de gasto que socavan

22


23

INTRODUCCIÓN

Recuadro 2 - EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS EN DESCENTRALIZACIÓN: RIESGOS Y OPORTUNIDADES

Luego de más de dos décadas de descentralización, los países de América Latina han acumulado unariqueza de experiencias que pueden ser útiles para Bolivia. Inicialmente, la descentralización es moti-vada políticamente. Desde 2002, todos los países en la región tienen elecciones municipales. Hastaahora, la fortalecida legitimidad de los gobiernos sub-nacionales parece ser el principal impacto de ladescentralización en la región.

Más allá de los efectos políticos, la descentralización trae consigo una serie de riesgos. Un tema enparticular está relacionado con las transferencias fiscales. Con frecuencia, los arreglos para las transfe-rencias intergubernamentales mediante la distribución de las recaudaciones han precedido a las trans-ferencias de responsabilidades en los gastos, lo que incrementa la carga fiscal si las transferencias nose vinculan a ningún cambio en las responsabilidades. Sus consecuencias han sido aumentar presionesal gasto, excepto en el caso de Perú, donde se aplicó estrictamente el principio de neutralidad fiscal ensu descentralización. Conceder autonomía política a los gobiernos sub-nacionales sin instaurar un mar-co apropiado de reglas fiscales, también ha tenido efectos adversos.

La falta de ingresos propios en los niveles locales ha sido un escollo para la descentralización, par-ticularmente para los gobiernos regionales. Muchas regiones o estados en Argentina, México, Perú y Ve-nezuela, a pesar de ser nominalmente autónomos, aún dependen en gran medida de transferencias pa-ra contar con ingresos. Esto ha prolongado la responsabilidad hacia el centro (y no hacia los ciudada-nos locales y a los que pagan impuestos), perpetuando la dependencia de las transferencias y limitan-do la capacidad de préstamo. Cuando las fuerzas impositivas fueron efectivamente concedidas a los go-biernos sub-nacionales —Brasil con su IVA— resultó en una recaudación impositiva sub-óptima. Losestados compitieron en “guerras fiscales” sobre las tasas de impuestos en “carreras hacia el fondo”. Enel caso de ventas que afectan a diversas jurisdicciones, la experiencia brasileña ha demostrado lo com-plejo que es administrarlas para efectos de impuestos.

La transferencia de gastos a los gobiernos sub-nacionales también ha sido difícil. En la mayoría delos países la descentralización no ha resuelto las ambigüedades. Estos son evidentes en los usos in-apropiados de funciones “exclusiva” y “concurrente”, por ejemplo, en Ecuador, Nicaragua, Perú y Ve-nezuela. Desafortunadamente, los enfoques sectoriales fueron raramente cumplidos. En cambio, Chi-le y España han demostrado que los enfoques sectoriales contribuyen a una coordinación interguber-namental y a mejores servicios. En resumen, hoy en día, la mayoría de los países de la región, en ge-neral, no han mejorado la entrega de servicios a través de la descentralización. Únicamente unos po-cos han materializado gobiernos sub-nacionales que han seguido políticas consistentes, como en Bo-gotá (Colombia).

La responsabilidad fiscal es una preocupación creciente. Argentina, Brasil y más recientementeColombia y Perú han sufrido dolorosas experiencias por el despilfarro de los gobiernos sub-nacionales.Estos han puesto en riesgo la provisión de servicios públicos adecuados, confiables —por lo que elGobierno Central puede tener en última instancia la responsabilidad política—, la seguridad de lossistemas financieros, el acceso al crédito internacional de un país y su estabilidad macroeconómicaen general.

el proceso de ajuste fiscal y un debilita-miento de la gobernabilidad por los conflic-tos regionales que, a su vez, pueden debili-tar el contrato social que actualmente seviene forjando. Si la descentralización no esbien implementada, el país podría perderuna oportunidad de mejorar y lograr la in-clusión social.

IV. EL INSTRUMENTO DELANÁLISIS DE LA SITUACIÓNINSTITUCIONAL Y DEGOBERNABILIDAD (IGR)

El Informe apunta a rastrear las rutasinstitucionales del deficiente desempe-ño del Estado y a proporcionar alternati-vas prácticas. Con esta finalidad, evalúa lasdebilidades en el sector público, que se ma-nifiestan en la pobre regulación, la deficien-te prestación de servicios o la alta corrup-ción; y analiza las posibles causas, inclu-yendo a los conductores de la economía po-lítica. Por tanto, su característica distintivaes presentar políticas alternativas que bus-can “una mejor adecuación” (best fit) en lu-gar de “una mejor práctica” (best practice),dadas las restricciones inherentes al contex-to del país.

Los sustentos de este Informe. El In-forme de Análisis de la Situación Institucio-nal y de Gobernabilidad 2000, titulado “Bo-livia: Del Padrinazgo al Estado profesional”,proporcionó una serie de recomendaciones

que sustentan este nuevo informe. El citado Informe 2000 evaluó la organi-

zación del sector público de Bolivia y susoperaciones, particularmente en las áreasestructurales de administración, recursos fi-nancieros y humanos, así como la transpa-rencia y confiabilidad de su desempeño. En-contró una brecha entre los modelos decomportamiento “ideal” prescritos en lasnormas oficiales y los modelos en las prácti-cas reales. Esta brecha afectó la elaboraciónde presupuestos, el gasto público y la ges-tión de recursos humanos, entre otros. Tam-bién desnudó la ausencia de transparencia yconfiabilidad, porque el Informe 2000 con-cluyó señalando que la burocracia había si-do invitada a formar parte de los partidospolíticos y usada como “moneda” para lospactos políticos.

Como recomendación para superar estasituación, el Informe 2000 sugirió lo si-guiente: (i) desarrollar un consenso para ladespolitización del sector público; (ii) in-troducir mayor transparencia en la adminis-tración del servicio civil; y, (iii) mejorar lasupervisión central de la administración pú-blica para una mayor descentralización ope-rativa y toma de decisiones. Sus principalespropuestas, actualmente están siendo im-plementadas bajo el Primer Proyecto de Re-forma Institucional (PRI-I). Otras recomen-daciones se encuentran en la actual agendade descentralización.

Objetivo del Informe “Hacia una Des-centralización Inclusiva”. Este Informe

24


Para Bolivia, ignorar estas experiencias, sería riesgoso. Sin embargo, ello podría ocurrir como con-secuencia de una falta de ajuste a la estrategia de descentralización, la debilidad de los arreglos insti-tucionales, el inadecuado marco fiscal y la fragilidad económica y política del país en general.


tiene como meta apoyar a quiénes tienenque tomar decisiones en Bolivia para la im-plementación de la descentralización, enespecial con respecto a los gobiernos depar-tamentales. En particular, proporciona unaguía sobre:(i) cómo elaborar una estrategia eficiente

de descentralización; (ii) cómo mejorar los arreglos instituciona-

les; y, (iii) cómo fortalecer el marco fiscal intergu-

bernamental.

Las opciones de política (tabla 1) estánorientadas a cómo implementar la descen-tralización dentro de un marco estratégico.En vez de proporcionar un paquete cerradode recomendaciones, este Informe intenta,en la medida de lo posible, presentar alter-nativas y opciones de política para permitir,a quienes toman las decisiones, una com-prensión sobre los diferentes enfoques y suscostos de oportunidad. Estos costos deoportunidad, en general, son más altos en elnivel regional comparado con el nivel muni-cipal. Asimismo, el Informe intenta presen-tar alternativas de política que puedan im-plementarse en una forma realista dados losincentivos que prevalecen en el sector pú-blico boliviano.

El proceso es tan importante como elproducto. Este Informe intenta apoyar eldebate entre los actores de la descentraliza-ción en Bolivia. Por ello, fue elaborado es-

trechamente con funcionarios del gobierno,incluyendo una serie de talleres, desarrolla-dos en La Paz y en Washington, sobre asun-tos relacionados a la descentralización.

El Informe se enriqueció con útiles co-mentarios y sugerencias de representantesdel Vice-Ministerio de Descentralización enel Ministerio de la Presidencia, del Ministeriode Hacienda, del Ministerio de ParticipaciónPopular (hasta 2005), del Ministerio de Sa-lud y Deportes, del Ministerio de Educación,del Servicio Nacional de Caminos (SNC), asícomo de la Unidad de Coordinación para laAsamblea Constituyente (UCAC).

El diálogo también incluyó visitas decampo a las prefecturas de Chuquisaca, LaPaz y Santa Cruz, donde el equipo de trabajosostuvo productivos debates con la socie-dad civil, el Comité Cívico de Santa Cruz, laCámara de Industria y Comercio (CAINCO) enel mismo departamento, entre otros.

Una nota para la discusión sobre descen-tralización, preparada por el BM, resumien-do las principales recomendaciones de esteInforme, fue analizada con varios funciona-rios del gobierno en marzo de 2006(ver: Bo-livia: por el Bienestar de Todos, BM, 2006).Estas actividades reflejan la convicción delBM sobre la necesidad de un consenso parafacilitar un diálogo abierto, político y técni-co, y buscar enfoques comunes y útiles.

Este análisis de la situación institucio-nal y de gobernabilidad se descompone enun informe principal (Tomo I) y un análisistécnico detallado (Tomo II).

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INTRODUCCIÓN

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TOMO I: INFORME PRINCIPALCa

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1. EL CONTEXTO Y LAS RESTRICCIONES PARA LA

DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL

Este capítulo proporciona una visión general del contexto en

el que se está dando la descentralización en Bolivia, en

términos de los intereses de los actores, la calidad de

servicios públicos y las restricciones fiscales.

Esta sección busca establecer algunos de los principales hechos

políticos que subyacen en esta segunda fase de descentralización.

Su objetivo es presentar hallazgos analíticos que deberían ser útiles

para el diseño de la estrategia de descentralización, que se presenta

más adelante.

30


La segunda fase de la descentralización,que en la actualidad inicia Bolivia, se produ-ce en un contexto caracterizado por tres he-chos dominantes: (i) una economía políticaen la cual los intereses de los actores por losrecursos naturales son la motivación subya-cente detrás de la descentralización; (ii)servicios públicos no eficientes en todos lossectores y regiones; (iii) un ambiente fiscalrestringido que, a pesar de mejoras recien-tes, permanece frágil y vulnerable a las cre-cientes presiones sobre el gasto provenien-tes de la descentralización, particularmentedurante su período de despegue. Cada unode estos hechos plantea condicionamientospara el diseño de una estrategia de descen-tralización. Desafortunadamente, algunosde estos condicionamientos son excluyentesentre sí. Los costos de oportunidad de losmismos deberán ser evaluados en el debatenacional sobre descentralización.

I. LAS FUERZAS QUE IMPULSAN LA DESCENTRALIZACIÓN

Las fuerzas que propician la nuevadescentralización de Bolivia, no son el re-clamo por mejoras en los servicios o la re-ducción de desigualdades regionales o labúsqueda de una mayor responsabilidadfiscal, a pesar de su importancia. El im-pulso para la descentralización provienede las presiones y la competencia por elcontrol y distribución de los ingresos ori-ginados por los recursos naturales del pa-ís, particularmente los ingresos por la ex-plotación de hidrocarburos y el uso de la tie-rra. El tema es particularmente conflictivoen las regiones ricas en recursos, que pre-

tenden mantener para sí mismas el control yla toma de decisiones sobre estos recursostanto como se pueda, a través de la descen-tralización de responsabilidades. A la inver-sa, las regiones menos dotadas pretendenque tales decisiones sean centralizadas por-que así esperarían una distribución de in-gresos más equitativa.

La descentralización regional está ocu-rriendo en el contexto de inequidades cre-cientes y profundas. Las hondas desigual-dades sociales son bien conocidas en Boli-via2 y las desigualdades regionales se con-vierten en más importantes todavía para eltema de descentralización. La mayoría de losdepartamentos en las tierras bajas han expe-rimentado una reactivación económica ycrecimiento, mientras que los departamen-tos en las tierras altas están estancados.

Un fenómeno particularmente importan-te ha sido el crecimiento de la economía deSanta Cruz y de aquellos departamentos quese benefician con la producción de hidrocar-buros. Esta situación ha provocado que sealimente el regionalismo. En efecto, los de-partamentos de las tierras bajas sienten quesu poder económico no está equiparado consu poder político. Sus demandas de descen-tralización política y elecciones popularesde las autoridades regionales son y serán unpaso hacia un nuevo equilibrio de podereconómico y político.

Una revisión del PIB regional per cápitay sus tasas de crecimiento (en términosconstantes entre 1988-2003) muestra gran-des diferencias (Tabla 2). El PIB per cápitade Santa Cruz fue el doble que el de Potosí.Las tasas de crecimiento regional son aúnmás desiguales y están positivamente corre-

2 En 2002, se estimaba que el 65 por ciento de la población tenía ingresos insuficientes paraalimentación básica y gastos no-alimenticios, mientras que un estimado de 41 por ciento tenía ingresosmuy bajos para acceder a canastas alimenticias de ingesta mínima de calorías.

31

EL CONTEXTO Y LAS RESTRICCIONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL

lacionadas (aunque escasamente) con elPIB per cápita, lo que significa que las dis-crepancias entre los diferentes PIB regiona-les per cápita tienden a incrementarse, no adecrecer. La desigualdad regional de Boliviaes, por tanto, sustancial e implica que losintereses de las regiones han sido y siguensiendo divergentes.

Los bolivianos permanecen claramen-te divididos por sus demandas de “auto-nomía regional”. La lucha por la distribu-ción del caudal de los recursos naturales,ha rodeado las demandas de los departa-mentos que exigen tener una mayor auto-nomía regional y el derecho a retener unaparte de “los ingresos localmente produci-dos”. Estas propuestas están basadas en lacomparación del monto de impuestos na-

cionales recaudados en una región con losgastos que el gobierno central ejecuta endicha región. Esta última propuesta no tie-ne sustento técnico, porque argumentarque una región debería retener una ciertaporción de los impuestos nacionales paga-dos en ella, es confundir la recaudación tri-butaria nacional con la recaudación local.No es apropiado considerar como impues-tos de un gobierno departamental a aque-llos impuestos del gobierno central produ-cidos por actividades de hogares y empre-sas en dicho territorio.3

Entre otras, debido a esta confusión, losbolivianos parecían divididos sobre las de-mandas de “autonomías regionales”. Deacuerdo a ciertas encuestas, existía un dise-minado apoyo a favor de elecciones popula-

Tabla 2 - PIB PER CÁPITA (2005) Y TASAS DE CRECIMIENTO POR REGIÓN (en porcentajes), 1988–2003

PIB per cáp. (2005) Tasas de crecimiento del PIBa

(Bolivia=100) (1988-2003) (en porcentajes)

Bolivia 100 9.8Chuquisaca 85 4.6La Paz 93 9.3Cochabamba 101 6.6Oruro 127 -6.6Potosí 57 13.8Tarija 118 45.9Santa Cruz 117 8.0Beni 87 16.2Pando 137 27.2Indicadores de Desigualdad:Dispersión 0.24 1.11er decil/10mo decil 1.5 6.0

Notas: a las tasas de crecimiento son para todo el período, no anuales; b error estándar dividido porel valor medio (mean); c Primer decil dividido por el noveno decil, aproximado por la razón delsegundo valor más alto dividido entre el segundo valor más bajo.Fuente: Banco Mundial, sobre datos provistos por: www.ine.gov.bo.

32


res de prefectos. Este apoyo es amplio en to-das las regiones y grupos sociales (Gráfico1). Sin embargo, los ciudadanos parecíanprofundamente divididos en torno a las de-mandas por autonomía, porque muchos te-men que sea una amenaza a la noción deunidad nacional (Gráfico 2).

Las municipalidades perciben la des-centralización regional como una amena-za a su poder. Las municipalidades dieron elprimer paso en la fase inicial de la descen-tralización que empezó en 1994 y conside-ran que tienen esa “ventaja” sobre los go-biernos regionales. Además, fueron fortale-

3 Para algunos impuestos, como el impuesto al ingreso personal (que no existe en Bolivia), las dosnociones pueden coincidir. Pero no lo hacen para la mayoría de los impuestos. No es imposibleregionalizar significativamente los gastos del gobierno central y los impuestos, pero esmetodológicamente difícil y, en todo caso, no es lo que se está haciendo en Bolivia.

Gráfico 1 - RESULTADOS DE ENCUESTAS: DEMANDA POR DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA(Marzo 2005)

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (Marzo-Julio 2005).

La realización delreferendum por las

autonomías departamentales

La realización de laAsamblea Constituyente

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Gráfico 2 - RESULTADOS DE ENCUESTA EN CIUDADES BOLIVIANAS SELECCIONADAS: “¿Las autonomías regionales dividirán la Nación?” (Marzo 2005)

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (Marzo-Julio 2005).

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5

33


cidas mediante la Ley de Participación Po-pular y ahora sienten que un creciente rol delos gobiernos departamentales puede cons-tituir una amenaza a sus recursos y a su po-der político.

Las municipalidades reconocen total-mente que los cambios de la LH les otorga-rán a las prefecturas departamentales unamayor porción de recursos públicos. Ade-más, parece que los municipios no estimanque su representación en los consejos de-partamentales sea una herramienta efectivapara resolver los conflictos interguberna-mentales4. Como se explica más adelante,este conflicto de distribución entre regionesy municipalidades es complejo y conduce auna serie de consecuencias negativas.

Algunos grupos sociales y actores pro-bablemente se opondrán a una mayor au-tonomía regional. Es muy probable que im-portantes organizaciones sindicales del sec-tor público, especialmente de los sectoressalud y educación, se opongan a la descen-tralización por temor a perder sus poderesde negociación. El mismo punto de vistaopositor puede ser asumido por aquellosgrupos beneficiados por la Ley de Participa-ción Popular en el nivel municipal; porejemplo, los ayllus rurales o las juntas urba-nas de vecinos. Lo expuesto implica que lafutura descentralización puede no estar ba-sada en el apoyo de poderosos grupos socia-les, sobre los que, en última instancia, sesostiene una reforma de este tipo para serexitosa.

No hay mecanismos institucionales pa-ra procesar las demandas divergentes enbeneficio de un mínimo consenso. Los in-tereses divergentes son un elemento integralde cualquier proceso de descentralización.

En Bolivia, sin embargo, la descentralizaciónse está implementando sin los mecanismosadecuados para discutir y resolver conflictosentre los distintos actores involucrados, par-ticularmente entre niveles de gobierno. Estoes lo más importante ya que la elección deprefectos tiene un profundo impacto en elsistema político y de gobierno en Bolivia: enausencia de un Poder Legislativo fuerte, elnivel departamental puede convertirse en elúnico contrapeso político efectivo del Ejecu-tivo. Si no se toman medidas preventivas, esprobable que los conflictos de responsabili-dades, roles y recursos entre los distintos ni-veles de gobierno se incrementen en la medi-da en que el proceso de descentralización sedesencadene. Los recientes esfuerzos paraestablecer mecanismos de coordinación en-tre niveles de gobierno hasta ahora no hanprobado ser efectivos, creando así el riesgode un impasse en el sistema de gobierno.

Los distintos intereses de los actores in-volucrados, junto con la falta de mecanis-mos institucionales para resolver conflic-tos, conducen a una estrategia de descen-tralización que el país está siguiendo implí-citamente y que tiene las siguientes carac-terísticas.

La descentralización avanza por sepa-rado entre los diferentes niveles de go-bierno. A raíz de los intereses divergentes,el proceso de descentralización avanza demanera desarticulada entre los niveles mu-nicipal y departamental. Esta realidad gene-ra una serie de consecuencias negativas, yaque las responsabilidades no pueden ser cla-ramente asignadas en cada nivel del gobier-no. La descentralización no avanza sectorpor sector (salud, educación, caminos, porejemplo), lo que, desde un punto de vista

4 Los problemas ya han surgido entre prefectos y consejos departamentales (ya que la principal funciónde estos últimos es la definición y aprobación de presupuestos regionales y planes de inversión).

34


técnico, ofrecería mejores oportunidadespara la asignación de responsabilidades.

La secuencia de descentralización—descentralización política antes de cons-truir marcos fiscales y administrativosbásicos—no sería óptima. La recienteelección de los prefectos de los gobiernosdepartamentales podría dar lugar a nuevenegociadores que presionarían por mayoresporciones de recursos nacionales. Esta si-tuación haría más difícil lograr un consensosobre el tamaño de los bienes públicos na-cionales, como, por ejemplo, la estabilidadfiscal o macroeconómica. También limitaríala redistribución de recursos entre regionespara una mejor prestación de servicios pú-blicos. Asimismo, la descentralización polí-tica puede dar lugar a presiones de gastoadicionales, que pueden no ser controladastotalmente bajo las reglas de responsabili-dad fiscal.

Consecuencia. La economía política dela descentralización departamental tieneimplicancias obvias. Sería recomendableevaluar la capacidad de la descentralizaciónpara atender las diversas demandas y debe-ría evitarse el antagonismo con aquellosgrupos que guardan reservas hacia la des-centralización. Asimismo, los escenarios dedescentralización a nivel regional no debe-rían ignorar a las municipalidades, por lotanto, se deberían incluir y debatir las posi-bles relaciones y conflictos entre regiones ymunicipalidades, y evaluarse, en parte, laposibilidad de fortalecer a las municipalida-des. En suma, se requiere un mínimo deconsenso para que la descentralización seaexitosa.

II. LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: LA OFERTADE SERVICIOS PÚBLICOS DEJA

MUCHO QUE DESEAR

Los servicios públicos son deficientes entodos los sectores y regiones. Las numerosasnecesidades no satisfechas en educación,salud, vivienda son desigualmente distribui-das entre las regiones. Se han hecho mejoraspero aún queda mucho camino por recorrer,particularmente en ciertas regiones. La Ta-bla 3 muestra los desequilibrios horizonta-les (inter-regionales) que existen. Los servi-cios de salud en La Paz son, por ejemplo,diez veces más insuficientes que en SantaCruz y seis veces más que en Tarija.

Estos datos son consistentes con un aná-lisis detallado de los tres sectores, concreta-mente salud, educación y caminos, que sonanalizados en detalle en este Informe. Estostres sectores son críticos para el desarrollosocial y económico, sin embargo la calidadde los servicios públicos es limitada, parti-cularmente entre los nueve diferentes de-partamentos (Tabla 4).

Consecuencia. La descentralización de-be contribuir decididamente a aumentar laeficiencia en la prestación de los serviciospúblicos. Se han producido mejoras en algu-nos sectores pero aún queda mucho por ha-cer, particularmente en determinadas regio-nes o zonas. Esto requiere una estrategia dedescentralización que se implemente conuna visión de mejoramiento de los serviciosy con políticos departamentales y municipa-les comprometidos para lograr resultados enesos rubros.

III. LA SITUACIÓN FISCAL: NOEXISTE ESPACIO PARA AUMENTARLOS GASTOS PÚBLICOS

La nueva etapa de la descentralizaciónha levantado expectativas acerca de un ma-yor gasto público. Si bien actualmente exis-

35


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36


• Acceso bajo y desigual al nivel de educación primaria superior y secundaria.En contraste con las altas matrículas para la educación primaria (97 porciento), al 2001, la matrícula neta en el nivel superior secundario fueúnicamente del 51 por ciento.

• Existen desigualdades intra-departamentales: dentro de los departamentos yentre distritos, los gastos por estudiante son desiguales.

• La distribución de maestros entre distritos es relativamente pobre. Cerca de9.000 maestros no son requeridos en las escuelas en las que trabajan (perosí son necesarios en otras).

• En los indicadores tales como Tasa de Mortalidad Infantil (TMI) y Tasa deMortalidad Materna (TMM), Bolivia ocupa el último lugar en la región deAmérica Latina. Existen grandes diferencias en los indicadores de saluddentro del país, particularmente entre los diferentes departamentos. Deacuerdo a la encuesta posterior al Censo de 2002, la mortalidad materna fuede 320 en las Tierras Altas (incluyendo La Paz, Potosí y Oruro), 147 en losValles (Cochabamba, Chuquisaca y Tarija) y 206 en los Llanos (Santa Cruz,Beni y Pando).

• En 2001, el porcentaje de partos profesionalmente asistidos fue 23 porciento en el quintil más pobre, 53 por ciento en el siguiente quintil y subióa 89 por ciento en el quintil más rico en Bolivia. Al mismo tiempo, tanto laRevisión del Gasto Público (2004) y la Evaluación de la Pobreza (2004)muestran diferencias en la atención profesional de partos, de 60 por cientopara la población no indígena a 37 por ciento para la población indígena(año 2001).

• La calidad de los caminos es pobre. Los caminos pavimentados representansolamente 7 por ciento del total de la red caminera. La mayoría de estoscaminos pertenecen a la red primaria. En perspectiva internacional, estosvalores son muy bajos, ya que el promedio para la región de América Latinaes 27 por ciento.

• Hay desigualdades regionales en términos de calidad de los servicioscamineros. Mientras que Tarija tiene 16.2 por ciento de sus caminospavimentados, esta porción es aproximadamente 2 por ciento endepartamentos como Potosí o Pando. Aún en Santa Cruz, dependiente de laindustria de la agro-exportación, se presenta solamente un décimo de sured de caminos pavimentada.

Tabla 4 - CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EDUCACIÓN, SALUD Y CAMINOS

SectorEducación

Sector Salud

SectorCaminos


37


te estabilidad macroeconómica, el aumentodel gasto público podría crear una brechafiscal y, como resultado, socavar la capaci-dad de la economía para permanecer equili-brada generando empleo y contribuir a ser-vicios públicos adecuados. De hecho, hanexistido experiencias de descentralizaciónen otros países donde el aumento del gastopúblico terminó por debilitar notoriamentela sostenibilidad fiscal de país, afectandoprincipalmente a los estratos pobres de lapoblación cuando apareció la necesidad derealizar un ajuste.

El déficit global proyectado5 de Bolivia hacaído a 2.3 por ciento del PIB en 2005 de 5.5por ciento en 2004 (Gráfico 3). Este logro,junto a un rápido crecimiento del PIB—cer-ca del 4 por ciento en 2005— ha mejorado lasostenibilidad de la deuda del sector públicoayudando a mantener estable la tasa nomi-nal de cambio, lo cual es clave para mantenerla solvencia en un sector público y privado

altamente endeudado en dólares. Sin embar-go, la deuda pública de Bolivia permanecealta en el 80 por ciento del PIB. El mejora-miento de las finanzas públicas se debióprincipalmente al aumento del ingreso fiscalpor un precio internacional de los hidrocar-buros más alto y a la nueva LH. Sin embargo,el problema es que mientras esta ley prome-te mayores ingresos (casi US$366.5 millonesen el año 2006), la mayoría de estos recursosya han sido pre-asignados; además, estos in-gresos son sensibles a los cambios y la vola-tilidad de los precios internacionales.

Consecuencia. La implicancia de estehecho es que la descentralización debeconstruirse sobre todo con responsabilidadfiscal, protegiendo los avances ya existen-tes en el manejo macroeconómico. El princi-pio de neutralidad fiscal de la descentraliza-ción—es decir, las reformas no deben resul-tar en gastos adicionales— debe ser unaguía constante.


5 Datos: mayo de 2006.

Gráfico 3 - DEUDA INTERNA Y EXTERNA Y BALANZA PÚBLICA (en % PIB), 1995-2005

deuda externa (izq.) Deuda interna(izq.) Superávit/Déficit publico (der.)

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80%

70%

60%

50%

40%

30%

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10%

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0%

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-2%

-3%

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-6%

-7%

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-10%1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20051996

% d

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IB

% d

el P

IB

38


IV. CONCLUSIÓN

El análisis de estos hechos proporcionalineamientos y también restricciones para eldiseño de una estrategia de descentraliza-ción. Lamentablemente, algunas de las res-tricciones son incompatibles entre sí. Algu-nos ejemplos: la reducción o el control delgasto público no es fácil de conciliar con lamejora de los servicios públicos, que usual-mente demanda más recursos; el enfrenta-miento de las demandas políticas que exigenuna mayor autonomía no necesariamentecontribuye a una mejor gobernabilidad; elfortalecimiento de las municipalidades pue-de entrar en conflicto con la creación de go-biernos departamentales; la concesión deuna mayor autonomía puede dificultar la ta-rea de reducir las disparidades interregiona-les relacionadas con la calidad de los servi-cios y la disponibilidad de recursos. Cómomanejar y reconciliar estas restricciones ylos costos de oportunidad de su implemen-

tación será parte central del debate nacio-nal sobre descentralización.

Estas restricciones y sus costos de opor-tunidad crean una demanda por una estrate-gia de descentralización específica, que de-bería considerar los siguientes elementos: > Existe la necesidad de establecer una es-

trategia diseñada sobre un consenso mí-nimo, dentro de un ambiente de incenti-vos e intereses competitivos.

> Existe la necesidad de reformas institu-cionales que contribuyan a mejorar losservicios.

> Existe la necesidad de reformas fiscalesque sean compatibles con las restriccio-nes fiscales; el criterio básico es que ta-les reformas no deben empeorar la posi-ción fiscal, sino mejorarla mediante unamayor eficiencia en la gestión pública.El siguiente diagnóstico se propone su-

ministrar elementos para lograr estas metas,en términos de estrategia, arreglos institu-cionales y descentralización fiscal.

2. DIAGNÓSTICO: ESTRATEGIA DEDESCENTRALIZACIÓN, ARREGLOS

INSTITUCIONALES YDESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Este capítulo proporciona un análisis detallado de las

debilidades en términos de la estrategia de descentralización,

los arreglos institucionales y la descentralización fiscal. Este

capítulo describe y analiza los tres principales problemas que viene

enfrentando la descentralización en Bolivia: (i) la necesidad de

fortalecer la estrategia de descentralización, (ii) la persistencia de

débiles arreglos institucionales, y (iii) una descentralización fiscal

inequitativa. Como se desarrollará más adelante, estos tres

problemas deben ser superados de manera que la segunda fase de

descentralización conduzca a los resultados deseados: distribución

equitativa de recursos y mejores servicios en beneficio de una

mayor inclusión social. Si estos temas no son apropiadamente

tratados, existiría el riesgo de una mayor disminución en la calidad

del servicio; presiones fiscales adicionales que socaven el reciente

proceso de ajuste fiscal; y debilitamiento de la gobernabilidad

como producto del conflicto regional. Finalmente, podría no

obtenerse avances en la inclusión social. El análisis en esta

sección constituye la base para las opciones de política que serán

presentadas en capítulos subsiguientes.

I. PROBLEMA UNO: LA NECESIDADDE FORTALECER LA ESTRATEGIA DEDESCENTRALIZACIÓN

Bolivia requiere una estrategia de des-centralización coherente para fortalecer alos gobiernos sub-nacionales, debido a lossiguientes factores:

Las reformas políticas lanzaron el pro-ceso sin la definición previa de un ade-cuado marco institucional y fiscal. Si bienlas decisiones adoptadas son comprensiblesen el contexto social y político del país, lapriorización de las reformas políticas sobrela definición de un marco de institucional dereglas e incentivos sobre la descentraliza-ción no fue la mejor solución. Colombia, Pe-rú y Venezuela, entre otros, fueron afecta-dos por el mismo dilema. Al hacerlo así,ellos concedieron a sus gobiernos regionalesmayor autonomía política antes de cambiarsus relaciones fiscales o responsabilidadesde gasto. Esto condujo a mayores presionessobre el gasto, debilitó las restricciones pre-supuestarias, aumentó el costo político decobrar impuestos locales propios (originan-do una mayor preferencia por las transferen-cias del gobierno central) y, finalmente, sesuperpusieron las responsabilidades para laprestación de servicios públicos. A la inver-sa, Chile es uno de los pocos países de Amé-rica Latina que introdujo arreglos institucio-nales en los niveles subnacionales en bene-ficio de mejores servicios al mismo tiempoque supo mantener disciplina fiscal. Estoscasos claramente demuestran los beneficiosde crear e implementar arreglos institucio-nales apropiados antes de introducir mayordescentralización política.

El proceso de descentralización de Bo-livia no ha avanzado de una manera orde-nada ni integrada entre los diferentes ni-veles de gobierno. Sus reformas fueron pro-

mulgadas separadamente. Por ejemplo, lasreformas municipales de 1994 fueron des-vinculadas de los gobiernos departamenta-les. Como se señaló en el Recuadro 1 másatrás, las lecciones aprendidas de la primerafase indican que la futura descentralizacióndel país requerirá una delimitación másefectiva de responsabilidades entre los ni-veles nacional, departamental y municipal.Esto ayudaría a despejar el camino para sa-tisfacer los reclamos por una mayor eficien-cia en los servicios públicos y una mayorrendición de cuentas en las responsabilida-des encargadas a cada nivel.

La naturaleza de los gobiernos regio-nales crea restricciones para la efectivaimplementación de la descentralización.Esto es evidente en la descentralización po-lítica, fiscal y administrativa. > Descentralización fiscal. Los gobiernos

regionales en general son más depen-dientes de las transferencias debido a lafalta de ingresos propios: los impuestosredistributivos son administrados por elgobierno central mientras que los im-puestos de registro son esencialmentemunicipales, lo que deja pocas oportuni-dades para establecer ingresos departa-mentales propios. Esta situación deman-da controles de presupuesto y regímenesfiscales particularmente efectivos.

> Descentralización del gasto público.Los gobiernos regionales también sonmás propensos a tener responsabilidadessuperpuestas con otros niveles debido asus frecuentes obligaciones de “interme-diación” y coordinación.

> Descentralización política. Los gobier-nos regionales no se encuentran tan cer-ca de sus electores como las municipali-dades, y su definición de políticas tieneun carácter más “corporativo” que “po-pular”. Por ese motivo, la descentraliza-

40


ción política beneficiará a aquellos gru-pos que puedan organizarse a sí mismosde una mejor manera en el nivel departa-mental, lo que no es probable para el ca-so de las comunidades locales.Dadas las restricciones y naturaleza del

nivel regional, algunos elementos de la es-trategia de la primera fase municipal de des-centralización de Bolivia no serían aplica-bles a la segunda fase que tiene un enfoqueen los departamentos.

II. PROBLEMA DOS: ARREGLOSINSTITUCIONALES DÉBILES

II.1 Ausencia de mecanismos de discusión y resolución deconflictos entre niveles degobiernoComo se mencionó en el capítulo II, la

presencia de intereses divergentes es unelemento integral de cualquier proceso dedescentralización. Sin embargo, en Boliviala descentralización se está implementandosin los mecanismos adecuados para discutiry resolver conflictos entre los distintos ac-tores involucrados, particularmente entreniveles de gobierno. Existe un nuevo marcoregulatorio para la operación de los prefec-tos recientemente elegidos hasta que laAsamblea Constituyente defina su status fi-nal6. Sin embargo, este marco regulatorioaún parece incompleto y ambiguo, y nocuenta con todos los elementos necesariospara propósitos operativos. Las recientesdisputas entre niveles de gobierno con rela-ción a la asignación de recursos, condicio-nes y delimitación de responsabilidades, en-tre otros, demuestran que los mecanismospreliminares de resolución de conflictos no

satisfacen las necesidades. Si no se tomanacciones adicionales, existe el crecienteriesgo de un impasse (dead-lock) en el siste-ma de gobernabilidad.

II.2 Herramientas deadministración no eficientes enlos niveles central y regionalLa administración financiera y presu-

puestaria en los niveles nacional y sub-na-cional no es eficiente, como se detalla en laRevisión del Gasto Público del 2004 y elCountry Financial and Accountability Assess-ment (CFAA) del 2005 (Banco Mundial). Noexisten, por ahora, sistemas adecuados parala administración financiera, de recursos hu-manos (planilla) o de adquisición. La imple-mentación de la Ley SAFCO es débil y no exis-ten los procesos y sistemas adecuados parasu operación eficiente. Las deficiencias deestos instrumentos no le permitirán al go-bierno departamental proporcionar informa-ción financiera confiable y transparente algobierno central. Como se demostró en otrospaíses (Recuadro 3), es probable que esta si-tuación impida la consolidación de la des-centralización debido a la limitada confian-za del gobierno central sobre el uso apropia-do de fondos en los niveles regionales.

Por otro lado, los procesos y sistemas pa-ra monitorear y evaluar la entrega de servi-cios son prácticamente inexistentes. En laactualidad, la información básica en los sec-tores de educación, salud y caminos es muyescasa o no está disponible. Por ejemplo, noes posible encontrar los detalles de la plani-lla salarial diferenciando por atención de sa-lud primaria y secundaria; tampoco existenindicadores de cobertura que midan la cali-dad del servicio.

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DIAGNÓSTICO: ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN, ARREGLOS INSTITUCIONALES Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

6 Decreto Supremo No. 28666 de 5 de abril de 2006

La implicancia de estos hechos es que lafutura descentralización requerirá mejorasen los actuales niveles de información parauna buena gestión de recursos y provisiónde servicios. Estas debilidades institucio-nales ya fueron evidentes en intentos pre-vios de descentralización y ocasionaron re-versiones en el proceso. Como ejemplo ca-be mencionar que en 1999 hubo la necesi-dad de re-centralizar, desde las prefecturasal gobierno nacional, la responsabilidadpor la red caminera primaria debido a unadisminución significativa de la calidad delservicio.

II.3 Limitada autonomía regional para la administración de recursosLos gobiernos departamentales no tie-

nen una adecuada autonomía para gestionar

sus recursos. En consecuencia, no puedenmejorar su eficiencia productiva (la maneracomo combinan los insumos para producirlos servicios), que viene a ser una de lasventajas claves de la descentralización.

Grandes porciones de los fondos que re-ciben actualmente, se encuentran preasig-nados a un uso específico. Esta situaciónimpide que los recursos se puedan destinarpara cubrir otras necesidades prioritarias dela población (eficiencia en la asignación).En los últimos años, nuevas pre-asignacio-nes fueron añadidas, lo que dio lugar a unacompleja red de reglas. Y, para complicaraún mas las cosas, tales reglas no están bienmonitoreadas ni debidamente sancionadas.En consecuencia (Gráfico 4): > Los gobiernos departamentales pueden

usar sólo 8 por ciento de todos sus fon-dos (sea de transferencias, sea de ingre-

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Recuadro 3 - TRANSPARENCIA SUSTENTANDO LA DESCENTRALIZACIÓN

La falta de transparencia así como el limitado intercambio de información entre los diferentes ni-veles de gobierno, han sido factores principales para impedir la descentralización en muchos países.México aún no tiene clasificación unificada de presupuesto entre el nivel general y los estados. En Ecua-dor, las disputas entre provincias, por información fiscal y presupuestaria precisa, han obstruido la cre-ación de consensos acerca de “autonomía provincial”. En Venezuela, un pobre reporte sobre transferen-cias ha imposibilitado la determinación y planificación de políticas sub-nacionales coherentes. En to-dos los países, la principal lección es que un buen acceso a información transparente sustenta la con-fianza dentro y entre los niveles de gobierno.

Sin embargo, unos pocos países han dado grandes pasos implementando sistemas financieros inte-grados en los niveles municipal y regional. Las municipalidades en Guatemala y Perú ahora proporcio-nan información regular y oportuna a través de estos sistemas integrados con los procedimientos fi-nancieros nacionales. Los gobiernos provinciales de Argentina están ayudando a sus municipalidades ainstalar tales sistemas. Bolivia debería seguir estas experiencias y profundizar sus esfuerzos para me-jorar el sistema SIGMA (o instalar uno mejor) en todas las municipalidades y departamentos para unamayor transparencia.


sos propios)7 en temas que representansus propias prioridades (Grupo 1 en elGráfico 4).

> Más de dos tercios de los fondos que re-ciben las prefecturas (68 por ciento) sontransferidos sin que gocen de autonomíapara su utilización; por ejemplo, el pagoal personal de salud y educación (Grupo4 en el gráfico 4).

> La autonomía en el gasto de las regionesserá aún más reducida en el futuro, debi-do a que el total de los nuevos recursosde la LH están ya pre-asignados a gastosespecíficos.Estas restricciones hacen que los gobier-

nos departamentales sólo ejerzan un controlmarginal sobre los insumos (recursos) quedeben administrar para producir resultados(servicios públicos). Esto también limita sueficiencia en la asignación; es decir, los go-biernos departamentales tienen limitacio-

nes para proveer los servicios que más nece-sita la población.

Las restricciones también impiden unaefectiva gestión de recursos humanos, ges-tión que deberían ejercer los alcaldes y pre-fectos para obtener los resultados deseadosen términos de servicios públicos. Sin em-bargo, un gobierno sub-nacional que es for-malmente responsable por la entrega de ser-vicios de salud y educación, pero que, a lavez, no tiene facultades para gestionar supersonal, no puede ser por completo res-ponsable por la deficiencia en los servicios.

En este sentido, arreglos ineficaces o in-adecuados para la gestión del servicio civilpueden tener significativas consecuenciasfiscales si las reglas no están claras. Esto esparticularmente importante para Bolivia.Por ejemplo, la porción de la planilla en elsector educación alcanza al 50.2 por cientodel gasto total. Es menos significativa en

43


7 Las sumas aquí consideradas incluyen recursos provistos por planillas salariales del sector público. Sinembargo, los ratios de descentralización presentados más adelante en el Cuadro 7 excluyeron los gastossalariales.

Gráfico 4 - AUTONOMÍA DE TOMA DE DECISIÓN PRESUPUESTARIA DE GOBIERNOS DEPARTAMENTALES (en porcentaje; estimación), 2004

Fuente: Banco Mundial/ GTZ, sobre presupuestos ejecutados.

Grupo 3: Pre-asignaciondel gasto sectorial

(salud, educación, otros)4%

Grupo 4: Gastodelegado sin autonomía

68%

Grupo 2: Pre-asignacióndel gasto funcional

(gasto corriente, inversión)20%

Grupo 1: Recursos delibre asignación

8%

salud, cuya planilla salarial es de solamente10.1 por ciento del total de gastos (aunquelos gobiernos departamentales pueden con-tratar personal de salud adicional hasta porun 10 por ciento de los fondos que recibenpara inversiones).

Es necesario notar que los actuales mé-todos de gestión de los recursos humanosimpiden identificar sus costos. Por ejemplo,se necesita diferenciar entre costos de per-sonal en educación primaria vs. educaciónsecundaria, o atención de salud primaria vs.secundaria. Realizar este análisis facilitaríaimputar el costo de un servicio específico aun nivel de gobierno específico. Esto es im-portante para que cada nivel de gobierno sehaga responsable de los costos de proveerservicios, en beneficio de una mayor rendi-ción de cuentas.

Gastos excesivamente “rígidos” como lossalarios también pueden tener serias conse-cuencias fiscales si el gobierno subnacional

no puede realizar un ajuste en cuanto caigael nivel de ingreso. Esto podría ocurrir debi-do a la volatilidad de los recursos provenien-tes de los hidrocarburos. Incluso, podríapresentarse un escenario negativo si el paíssiguiera el ejemplo de Colombia, al imple-mentar acuerdos disfuncionales mediantelos cuales los salarios para los empleadospúblicos a nivel sub-nacional se establecenen el nivel central, independientemente dela capacidad de pago de los gobiernos regio-nal o municipal (Recuadro 4).

II.4 Las responsabilidades estándesarticuladas y fragmentadasEn la administración pública boliviana

distintos niveles de gobierno intervienen enla tarea de proveer los servicios, y lo hacende una manera desarticulada (Tabla 5). Eneducación, por ejemplo, los maestros sonpagados por el gobierno central, son admi-nistrados por los departamentos, su tiempo

44


Recuadro 4 - AUMENTO DE TRANSFERENCIAS POR INADECUADA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: CASO DE COLOMBIA

Colombia tiene una historia de transferencias basadas en costos, determinadas por la demanda y rí-gidas para financiar al personal del sector público. Las donaciones intergubernamentales han aumen-tado en proporción con los aumentos salariales y los incrementos de beneficios o planillas salariales ex-pandidas. Su Ley 60, adoptada en 1993, aumentó las transferencias a los gobiernos locales bajo un sis-tema de co-participación de ingresos. Esto se consideró necesario debido a que los costos de personalpara educación y salud se habían incrementado. En 1996, ambos, el Situado Fiscal y las Participacio-nes, se volvieron insuficientes y el gobierno central creó transferencias adicionales para estas necesi-dades, inicialmente sobre una base temporal. Más tarde fueron institucionalizadas y hechas permanen-tes; por ejemplo, a través del Fondo Educativo Compensatorio. Además, los gobiernos sub-nacionalesrecurrieron a una variedad de tipos de deuda cuando no pudo hacer el pago a su personal.

Como una respuesta a las transferencias incrementadas, la reforma constitucional del año 2001 unifi-có las transferencias y estableció un techo sobre sus crecimientos. Aún está por verse si esta reforma eli-minará exitosamente las deficiencias subyacentes del sistema de financiamiento de recursos humanos.


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Gobierno Central

Prefecturas

Municipalidades

Salud primaria y secundaria

Financiamiento.Planificación.

SEDES desconcentrados: pagoal personal de salud(planilla).Gestión del personal de salud.Control de normas.Infraestructura para laatención secundaria yterciaria (si no fue transferidoa las municipalidades).

Infraestructura (hospitales).

Educación primaria ysecundaria

Financiamiento.Planificación.

SEDUCAdesconcentrado: pagoa maestros (planilla).Gestión del personal de educación.Control de normas.Entrega de certificados.

Infraestructura(escuelas).

Caminos

Servicio Nacional deCaminos: Red nacionalcaminera.

SEPCAM: instituciónautónoma responsablede la red camineradepartamental.

Caminos rurales.

Tabla 5 - RESPONSABILIDADES POR NIVEL DE GOBIERNO EN LOS SECTORES SALUD, EDUCACIÓN Y CAMINOS

es controlado por las municipalidades y losdistritos son responsables por sus contrata-ciones y despidos. Con una toma de decisio-nes tan fragmentada, se diluye la responsa-bilidad y ningún gobierno proveedor de ser-vicio puede ejercer un control efectivo.

Otros factores complican más aún la si-tuación. Los directores departamentales delsector cumplen dos roles, frecuentementeconflictivos: reportan a los prefectos depar-tamentales pero también dependen de losministerios del gobierno central. Más aún,los presupuestos departamentales no estánclaramente delimitados. Las prefecturasparticipan en la elaboración y, parcialmen-te, también en la ejecución de una cantidadde presupuestos ministeriales. En este con-texto, cada sector tiene su propia lógica ysigue sus propios patrones.

Asimismo, una parte sustancial de lospresupuestos departamentales es, en reali-

dad, parte del presupuesto nacional. Porejemplo, el presupuesto departamental pa-ra la construcción de caminos es definidoindividualmente por cada SEPCAM con elMinisterio de Hacienda sin que ello sea co-ordinado con las políticas sectoriales na-cionales ni con los presupuestos departa-mentales.

Los nueve SEPCAM, como institucionesautónomas, ilustran los roles difusos, fre-cuentemente confusos, involucrados en laejecución de los presupuestos departamen-tales. Existe, por tanto, la necesidad de im-plementar una distinción más clara entre lasfunciones nacionales y departamentales(tales como contabilidad y presupuesto).De esta manera, se podrá lograr responsabi-lidades bien delimitadas en todos los nive-les de gobierno, y debería constituir un pre-requisito para la mejora de las capacidadesde los gobiernos sub-nacionales.

III. PROBLEMA TRES:DESCENTRALIZACIÓN FISCAL INEQUITATIVA

III.1 Pre-Asignación de ingresos para regionesLas transferencias de las “regalías” y de

la LH proporcionan ingresos preasignados alos departamentos “productores” de hidro-carburos. Esto elimina la posibilidad de quelos ingresos preasignados puedan ser utili-zados a favor de otros gobiernos sub-nacio-nales para otros propósitos que podríanproducir mayores retornos sociales y eco-nómicos.

La pre-asignación de dichos ingresosejerce, además, una presión fiscal adicionalsobre el tesoro público. Una disposición vi-gente referida a las ganancias de los hidro-carburos ocasiona que, cada vez que un de-partamento “productor” recibe una mayorporción de estos ingresos, los departamen-tos “no productores” tengan que ser com-pensados con fondos adicionales del TesoroPúblico.

Esta situación ha drenado más los esca-sos fondos del Tesoro provenientes de fuen-tes distintas a los recursos hidrocarburífe-ros. Por un motivo vinculado a este tema, elFondo de Compensación Departamental noha trabajado apropiadamente, como se verámás adelante.

III.2 Transferencia de los ingresossin asignaciones de gastos Como ya se ha indicado, casi dos tercios

de los recursos impositivos adicionales a serrecaudados por la LH8 será proporcionado alos departamentos y municipalidades. Sudistribución, sin embargo, se modificará enel tiempo de la siguiente manera (Tabla 6): > El gobierno central retendrá el 36 por

ciento de las recaudaciones tributariasdel Impuesto Directo a los Hidrocarburos(IDH) durante el primer año. Este porcen-taje declinará al 32.5 por ciento en 2007.

> Los gobiernos departamentales recibiránel 33 por ciento de las recaudaciones tri-butarias del IDH, porcentaje que perma-necerá constante.

46


8 Técnicamente, la LH elimina un impuesto del 31 por ciento sobre los campos antiguos (representa casiun quinto de la producción de hidrocarburos), denominados participaciones, e introduce un impuestodel 32 por ciento, llamado IDH, el cual aplica a toda la producción de hidrocarburos.

Tabla 6 - INGRESOS POR REGALÍAS DEL SECTOR DE PETRÓLEO Y GAS POR NIVEL DE GOBIERNO, DOS LEYES DE HIDROCARBUROS, 2006

Regalías e IDH Anterior Ley Nueva Ley Nueva Ley(millones de US$) (primer año, 2006) (cuarto año y siguientes)

Gobierno central 132.0 225.7 208.9Gobierno regional 203.1 326.5 326.5Gobierno municipal 119.5 132.9Instituciones descentralizadas 29.9 33.3Total 335.1 701.6 701.6

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

> Los gobiernos municipales y las institu-ciones descentralizadas (como las uni-versidades) recibirán 24.8 por ciento y6.2 por ciento de las recaudaciones delIDH, respectivamente, en el primer año.Estas cuotas aumentarán más adelante al27.6 y al 6.9 por ciento.

Adicionalmente, después de la imple-mentación de la LH, los gobiernos sub-na-cionales realizarán el 35 por ciento de losgastos públicos, mientras que en 2004 llegóhasta el 27 por ciento. Estos cambios signi-fican que Bolivia se volverá más descentra-lizada en términos fiscales.

Al mismo tiempo, y de manera significa-tiva, la LH establece nuevas transferenciasde recursos a los gobiernos sub-nacionalessin haberles asignado de manera clara laobligación de cubrir nuevos gastos9. En con-traste con la mayoría de los países latinoa-mericanos, los recursos disponibles se origi-nan en futuras corrientes de ingresos. Desdeesta perspectiva, el gobierno central no ex-perimenta una pérdida de ingresos a travésde la descentralización e, incluso, podríamejorar su posición fiscal.

Lo recomendable sería que los ingresosadicionales a ser percibidos por los gobier-nos sub-nacionales fueran usados para cu-brir nuevos gastos que se les asignen y, pa-ralelamente, para contribuir a la reduccióndel gasto que realiza el gobierno central. Sinembargo, este no es el caso. Por tanto, esta

situación estaría violando uno de los princi-pios fundamentales de la descentralización.

III.3 Flujo de recursos variable e inciertoUna significativa porción de ingresos pa-

ra los gobiernos sub-nacionales está basadaen recursos variables o inciertos, como es elcaso de los hidrocarburos que se caracteri-zan por la incertidumbre en torno a su futu-ra producción, como en los precios y volu-men de ventas.

El Fondo de Compensación Departamen-tal (analizado a continuación) no está tra-bajando apropiadamente. Los fondos HIPCpara las municipalidades serán retirados enlos próximos años10. Además, en ocasiones,los recursos de ingresos co-participables noson transferidos en efectivo, sino en instru-mentos cuasi-monetarios (Certificados deCrédito Fiscal, CCF). Este flujo de recursos,además de ser volátil e incierto, implica dosconjuntos de problemas.

Primero, las limitadas capacidades de losgobiernos sub-nacionales para asumir lossúbitos incrementos de sus recursos. Lastransferencias a los gobiernos municipales ydepartamentales aumentarán, en promedio,en un 55 por ciento en el período 2005 a2006, y lo será mucho más en los departa-mentos menos desarrollados como Pando.

Estos fondos adicionales excederán am-pliamente las efectivas capacidades de gas-to de estos gobiernos. Esta limitación ya se

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9 El Decreto 28421 de octubre de 2005 destina los recursos a ciertos sectores y prevé la transferencia deresponsabilidades adicionales en las áreas de desarrollo rural, creación de empleo y salud pública(brigadas móviles, prevención de enfermedades y otras) a las municipalidades y prefecturas. Sinembargo, no está claro hasta ahora si es que el gobierno central dejará de proporcionar dichosservicios, y/o en qué jurisdicciones se llevarían a cabo dichas actividades en la práctica. Estos dosfactores determinan de manera importante si las medidas previstas en el Decreto 28421 contribuirán ala neutralidad fiscal de la descentralización. Adicionalmente, el Decreto no aclara las responsabilidadesentre gobiernos departamentales y municipalidades.

10 Los fondos HIPC serán progresivamente retirados en los siguientes años.

ha hecho evidente, por ejemplo, en el perí-odo 2000-200411 en el cual los gobiernos de-partamentales acumularon fondos sin inver-tir los recursos adicionales. Otro tanto ocu-rrió con las municipalidades que no invirtie-ron totalmente sus recaudaciones HIPC y al-gunas simplemente depositaron los fondosen cuentas bancarias.

Estas experiencias indican que otorgarmás recursos a los gobiernos sub-nacionalesy a las municipalidades no ayuda, necesaria-mente, a mejorar la prestación de serviciosporque, finalmente, los recursos adicionalesno se invierten.

Segundo, no se advierte con claridadcuáles son las responsabilidades por gastosadicionales que pueden asumir los gobier-nos sub-nacionales en el contexto de un flu-jo de recursos variables. Si los ingresos adi-cionales fueran destinados a cubrir gastosadministrativos rígidos, se podría complicarla administración del presupuesto y obstruircualquier ajuste fiscal necesario. Este hechopuede presentarse, por ejemplo, si los recur-sos se destinan a cubrir obligaciones de lar-go plazo, tales como salarios para emplea-dos recientemente contratados. Por tanto,los ingresos variables podrían limitar las op-ciones para nuevos gastos en sectores conelevados niveles de gasto corriente.

El resultado de todos estos factores es laaparición de problemas adicionales a los yamencionados de gestión fiscal y transpa-rencia. En efecto, un flujo incierto de recur-sos puede socavar la confianza entre los di-ferentes niveles de gobierno, y este sería

negativo ya que la confianza es muy nece-saria para una descentralización exitosa.

III.4 Desequilibrios fiscalesverticales: altos niveles dedependencia en la transferencia Como todos los países, los niveles de go-

bierno de Bolivia tienen desequilibrios fisca-les verticales: los ingresos propios de los de-partamentos y municipalidades son menoresque sus responsabilidades de gasto (Gráfico5). En el 2004, las municipalidades teníanrecaudaciones por concepto de ingresos pro-pios equivalente al 1.8 por ciento el PIB pe-ro sus gastos fueron 5.5 por ciento. Los go-biernos departamentales tenían ingresos enproporción del 0.9 por ciento del PIB12 perosus gastos fueron 2.5 por ciento del PIB. Lastransferencias intergubernamentales —porconcepto de co-participación y regalías, en-tre otras— existen para llenar esta brechafiscal entre ingresos propios y gastos.

Las municipalidades dependen significa-tivamente de las transferencias. Esta depen-dencia ha estado cerca al 68 por ciento, y enel año 2006 está aumentando a más del 74por ciento como resultado de la LH (Cuadro7). Existen grandes variaciones entre lasmunicipalidades urbanas y rurales, siendoestas últimas particularmente dependientesde las transferencias. Esta situación se pro-duce a pesar de que las municipalidades tie-nen acceso a fuentes propias de recaudaciónimpositiva (impuestos a los automotores yla propiedad inmueble) que no son utiliza-das adecuadamente.

48


11 Los saldos fiscales de los departamentos en conjunto fueron: para el 2000 (-10 millones de US$); en2001 (-5 millones de US$); en 2002 (-8 millones de US$); en 2003 (20 millones de US$); en 2004 (46millones de US$). En 2004, el excedente de 45 millones de US$ representa un cuarto de sus ingresosactuales (Datos: Ministerio de Hacienda, 2005).

12 Esto incluye donaciones. La recaudación propia de las prefecturas (tasas) es meramente 0.1 por cientodel PIB.

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Gráfico 5 - INGRESOS Y GASTOS POR NIVEL DE GOBIERNO Y DESEQUILIBRIOS FISCALES VERTICALES (como porcentaje del PIB), 2004

Transferencias aSeguridad Social

Gobiernos municipales

Gobiernosdepartamentales

Gobierno central

Empresas públicas

Ingresos Gastos0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0Déficit del SPNF en 5.8

porciento del PIB

0.11.80.9

24.5

4.3

5.5

2.5

20.8

Com

o po

rcen

taje

del

PIB


Tabla 7 - INDICADORES DE DESCENTRALIZACIÓN ANTES Y DESPUÉS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS, 2004–06

Antes Después (porcentajes, 2004) (porcentajes, 2006)

Departamentos (prefecturas)Proporcióna del gasto descentralizado 8.6 13.2Proporciónb de la descentralización de impuestos 0.5 0.4Proporción de dependencia de transferencias 96.6 99.3

MunicipalidadesProporción del gasto descentralizado 18.3 21.5Proporción de la descentralización de impuestos 5.4 4.5Proporción de dependencia de transferencias 67.6 74.2

Gobiernos sub-nacionalesProporción del gasto descentralizado 26.9 34.7Proporción de la descentralización de impuestos 5.8 4.9Proporción de dependencia de transferencias 66.6 73.1

Notas: a = gastos de las prefecturas /gasto total del sector público; b = impuestos de las prefecturas / totalimpuestos del sector público; c = transferencias/total recursos. El análisis de los gobiernos departamentalesexcluye la planilla.Fuente: Banco Mundial.

Los gobiernos departamentales son aúnmás dependientes de las transferencias. Susingresos han dependido en un 96.6 por cien-to de las transferencias, lo que aumentará a99 por ciento en 2006 con los nuevos recur-sos de hidrocarburos. En el futuro, los go-biernos departamentales podrían obtenermayores transferencias para gastos descen-tralizados, lo que agravaría esta situación.Además, esta mayor dependencia incremen-tará la rendición de cuentas hacia el gobier-no central en lugar de fortalecerla hacia suselectores.

Adicionalmente, con el aumento del flu-jo volátil de las corrientes de ingresos de-bido a la mayor proporción de los hidrocar-buros, los departamentos se volverán vul-nerables a mayores riesgos financieros. Es-ta situación podría agravarse si se incre-mentan los gastos rígidos con nuevos re-cursos de la LH.

III.5 Elevada y crecienteinequidad regional en lastransferenciasUno de los principales obstáculos para

establecer un esquema de descentralizaciónefectivo y obtener mayor equidad interre-gional, es el actual sistema de transferen-cias, particularmente en la forma como afec-ta a los departamentos. Las desigualdadesexistentes en la distribución de recursos sonun impedimento mayor para alcanzar la in-clusión social.

Los criterios usados para asignar el mon-to total de los recursos a ser transferidos en-tre las diferentes regiones no apoyan el ob-jetivo de corregir desequilibrios horizonta-

les. El origen de las recaudaciones por hidro-carburos tiene un rol clave en determinar ladistribución. Es decir, los departamentos“productores” reciben más. Los departa-mentos “no-productores” reciben la mismacuota por región, independientemente de lapoblación o riqueza de cada región. Esto im-plica una significativa inequidad regional enla distribución de recursos.

Las transferencias a los departamentosson altamente inequitativas en términosper cápita, como se muestra en la Tabla 8 yen el Gráfico 6. El departamento de La Pazrecibe solamente US$15.8 per cápita entransferencias, mientras que Tarija recibeUS$246 per cápita y Pando US$407.2 percápita.

La nueva Ley de Hidrocarburos empeorala situación, porque los cambios introduci-dos por ella tienen un alto impacto sobrelas inequidades horizontales de los gobier-nos departamentales. Las transferencias aestos últimos, que ya eran muy inequitati-vas (sobre bases per cápita), se hacen aúnmás inequitativas por la LH. En efecto, lastransferencias ya eran contra-redistributi-vas antes de la nueva Ley; ahora lo son mu-cho más.

El mismo criterio se aplica a los gastosper cápita, porque en lugar de reducir las in-equidades interregionales, las transferen-cias a los gobiernos departamentales contri-buyen a aumentar estas inequidades.13 Talesdiferencias exacerban el resentimiento re-gional y no contribuyen a poner a los go-biernos departamentales de Bolivia en unpunto de equilibrio con respecto al nivel degastos públicos.

50


13 Medido entre las municipalidades agrupadas por cada departamento. La Ley aumenta las transferenciaspero no lo hace de una manera proporcional. Las transferencias municipales per cápita, que eranbásicamente similares, permanecen iguales. La nueva LH distribuye los recursos también sobre una baseper cápita.

El sistema de transferencias para las mu-nicipalidades que existía antes de la aproba-ción de la LH, no ocasionaba desigualdadeshorizontales en los gastos municipales.14

Las transferencias sobre una base per cápitason equitativas y no varían mucho de una re-gión a otra. Es posible que esta situación semantenga así en el futuro, dado que los re-cursos de los hidrocarburos se distribuyen alas municipalidades en base al cálculo percápita.

El aumento en las inequidades horizon-tales—en un país donde estas inequidadesya son sustanciales—podría traer una seriede consecuencias negativas. Por ejemplo,podría favorecer migraciones interregiona-

les. Alguna migración puede ser deseable,pero cuando involucra a muchas personas yde manera muy rápida, implica altos costoshumanos y sociales. Además, en las regionesmigrantes, un valioso capital social y eco-nómico terminaría sub-utilizado, mientrasque, a la inversa, en las regiones receptorasde migración, la presión social y la demandapor infraestructura económica aumentaríafuertemente. Los resultados probables serí-an, por ejemplo, escuelas sub-utilizadas enun lugar y sobre-utilizadas en otro.

Asimismo, desde el lado político, el en-sanchamiento de las diferencias regionalespodría generar una seria erosión en la no-ción misma de unidad nacional. En ese sen-

51


14 Para este análisis, las municipalidades fueron agrupadas dentro de un departamento. Para confirmar lahipótesis antes mencionada también sería necesario conocer la capacidad fiscal de las municipalidades.Ya que la base impositiva municipal (desconocida) per cápita es probablemente una función del PIB percápita, esto sugiere que las tasas impositivas varían fuertemente de una región a otra. Por ejemplo, larazón de impuestos municipales al PIB —un aproximado del esfuerzo municipal impositivo— es dosveces más grande en el departamento de La Paz que en el departamento de Santa Cruz.

15 Para el año 2005, las cifras se basan en el Presupuesto anual (IEDH + Fondo de Compensación +Regalías). Para 2006, las cifras son únicamente estimaciones (IDH + Fondo de Compensación +Regalías).

Tabla 8 - IMPACTO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS SOBRE TRANSFERENCIAS INTERREGIONALES Y DISPARIDADES (en US$ per cápita), 2005–0615 (proyectado)

Antes de la LH Después de la LH(2005) (2006, proyectado)

Chuquisaca 20.7 48.5La Paz 9.5 15.8Cochabamba 20.1 30.3Oruro 22.2 60.0Potosí 15.0 35.8Tarija 199.2 246.0Santa Cruz 18.4 25.7Beni 31.0 71.8Pando 125.5 407.2

Nota: Para el año 2005, las cifras están basadas en el presupuesto anual. Para 2006, las cifrasson únicamente estimaciones. Fuente: Banco Mundial.

tido, una marcada inequidad en las transfe-rencias no apoya la meta de lograr la inclu-sión social. Esto es desafortunado, ya quelos gobiernos departamentales podrían ju-gar un útil rol en alcanzar mayor inclusión.

Los mecanismos previstos para reducir lainequidad entre los departamentos no hansido efectivos y el Fondo de CompensaciónDepartamental no ha funcionado apropiada-mente, porque no ha contado con fondos su-ficientes para compensar a los departamen-tos “no productores”. En el Fondo de Com-pensación existe una brecha creciente entrelos recursos que se necesitan para compen-sar y los recursos que son efectivamentetransferidos.

III.6 Débil responsabilidad fiscale ineficiente administración de ladeuda sub-nacionalAsegurar la estabilidad fiscal sub-nacio-

nal es otra importante preocupación. En1999, varias municipalidades no podían pa-gar el servicio de su deuda después de que elproceso de descentralización de 1994 au-

mentó sus responsabilidades de gasto. Enese momento, la deuda sub-nacional estabasub-regulada y muy poco monitoreada, y lasituación se agravó por los tropiezos macro-económicos. Como resultado, las municipa-lidades se sobre-endeudaron, especialmentelas más populosas (la mayoría de ellas “ca-pitales de departamento”).

Debido a que el problema seguía crecien-do, el gobierno central intervino en las mu-nicipalidades insolventes en el año 2000 yestableció el “Programa de Readecuación Fi-nanciera (PFR)”, que era un fondo parcial-mente capitalizado por las transferenciaspor concepto de co-participación, comple-mentado por apoyo financiero internacio-nal. Los recursos así movilizados fueron usa-dos para pagar a los proveedores y ayudar areprogramar la deuda. Esta situación marcó,por primera vez desde que se impulsó la des-centralización, el establecimiento desde elgobierno central de un marco más ajustadopara las finanzas municipales. Este logro fueposible sin una absorción de deuda munici-pal por parte del gobierno central.

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Gráfico 6 - TRANSFERENCIAS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (en US$ per cápita) Y CRITERIOS DE POBREZA (PIB per cápita), 2005–06 (proyectado)

Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en el presupuesto anual. Para 2006, las cifras son solamente

estimaciones. Fuente: Banco Mundial.

050

100150200250300350400450

PIB per cápita: de pobre a rico

Después de la LH (2006),proyectado

Antes de la LH (2005)

Poto

sí

Beni

Pnad

o

Chuq

uisa

ca

Orur

o

La P

az

Coch

abam

ba

Tari

ja

Sant

a Cr

uz

US$

per

cápi

ta

No obstante, la reducción de la deuda noha continuado en todas las municipalidadesy prefecturas. Algunos gobiernos sub-nacio-nales no han podido alcanzar y respetar susmetas de deuda establecidas anualmente,incluyendo a Santa Cruz y Cochabamba, dosde las municipalidades más grandes.

Actualmente, el stock de la deuda sub-nacional no se conoce con precisión. Másaún, el tamaño del stock de deuda departa-mental y municipal (cerca de 5 por cientodel PIB) está sub-declarado por los présta-mos sin registro y la deuda a proveedores.Sin embargo, las reglas actuales de endeu-damiento implican que los recursos de lanueva LH conceden, tanto a los gobiernosdepartamentales como municipales, auto-máticamente un mayor espacio para endeu-damiento.

Es importante hacer notar que la deudasub-nacional tiene una supervisión débil yuna muy limitada transparencia. La mayorparte de la actual deuda municipal es flotan-te, particularmente de proveedores, que esdifícil de monitorear.

Las reglas de la deuda sub-nacional sonlimitadas y no abarcan reglas de responsabi-lidad fiscal. Es importante no enfocarse ex-clusivamente en el indicador de servicio dela deuda, sino adoptar una perspectiva am-plia de responsabilidad fiscal. Por ejemplo,una vez que los gobiernos departamentalesson elegidos, cabría imaginar que sus nue-vos líderes no reconocerán el stock de deudacontratado antes. Aunque éste puede ser li-mitado (aproximadamente 0.5 por cientodel PIB), su tamaño podría crecer fácilmen-te si los gobiernos no siguen políticas deresponsabilidad fiscal.

Una serie adicional de temas fiscales serelacionan con las nuevas presiones de gastoque podrían surgir especialmente durantelos períodos de despegue del proceso de des-

centralización. La mayoría de los países in-volucrados en procesos de descentralizaciónhan tenido que bregar con este tipo de pre-siones surgidas cuando sus gobiernos centra-les no pudieron reducir rápidamente sus ta-maños en proporción al ritmo de adopción denuevas obligaciones por parte de los gobier-nos sub-nacionales. Teóricamente podría ha-ber nuevos impuestos departamentales quepodrían establecer una restricción presu-puestaria sub-nacional adicional, pero sumagnitud es probablemente limitada e insu-ficiente para establecer un nuevo marco deincentivos para la gestión fiscal responsable.

Por tanto, el futuro de Bolivia pareceparticularmente vulnerable a sufrir algunade las patologías fiscales que afligen a losEstados en proceso de descentralización. Laausencia de un seguimiento de prudentespolíticas fiscales puede crear externalidadesnegativas en varios frentes. Una de ellas yase ha materializado en la reciente crisis de ladeuda municipal. Si situaciones de ese tipono son controladas adecuadamente, puedenincrementar el riesgo país, amenazando laestabilidad de su sistema financiero, el ac-ceso al crédito y el orden macroeconómicoen su conjunto.

IV. CONCLUSIÓN

La segunda fase de descentralización enBolivia enfrenta significativos desafíos paraque sea exitosa. Existen tres problemas bá-sicos que se necesita atender.a. La estrategia para la implementación

de la descentralización debería serfortalecida. Esto es aparente, entreotros, en los puntos de entrada que sehan elegido para las reformas iniciales yaen camino, así como en la secuencia deproporcionar recursos de transferenciassin responsabilidades de gasto.

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b. El marco institucional es débil e inefi-ciente. Los gobiernos departamentalesno tienen suficiente autonomía para ma-nejar recursos y las responsabilidadesentre los niveles de gobierno están des-articuladas y fragmentadas. Esto socavala rendición de cuentas hacia los ciuda-danos.

c. El marco fiscal intergubernamentalconduce a la inequidad en la distribu-ción de recursos y a una débil respon-sabilidad fiscal. Subyacente a esto, es-tá la pre-asignación de los ingresos; laspresiones fiscales generadas por la ac-tual distribución de regalías; recursostransferidos sin responsabilidades degasto; falta de ingresos propios a niveldepartamental y alta dependencia de lastransferencias del gobierno central; in-equidades en las transferencias entre re-giones; así como manejo no transparen-te de la deuda sub-nacional.Existe el riesgo de que la segunda fase de

descentralización no vaya a conducir a losresultados deseados, si es que estos tresproblemas no son atendidos apropiadamen-te. Esto tendría serias consecuencias: unamayor disminución en la calidad del servi-cio, presiones fiscales adicionales que soca-ven el reciente proceso de ajuste fiscal y eldebilitamiento de la gobernabilidad impli-cada en el conflicto regional. La senda dedesarrollo futuro del país depende en granmedida de cómo se vaya a implementar ladescentralización. Tomadas en conjunto,estas condiciones limitan las oportunidadespara alcanzar inclusión social como una delas principales metas de política de la actualadministración.

Tomando esto en consideración, el paísnecesita una estrategia de descentraliza-ción que: establezca una visión del futuro

rol y responsabilidades de los gobiernos de-partamentales; equilibre los elementos si-métricos con los asimétricos a la luz de lascapacidades institucionales desiguales enlos niveles nacional y sub-nacional, así co-mo las demandas para la responsabilidadpor los nuevos gastos; presente una se-cuencia para su implementación gradual, detal manera que las presiones fiscales semantengan controladas; desarrolle marcosde incentivos para mejorar los servicios queconduzcan a una mayor rendición de cuen-tas; y dé gradualmente más autonomía parael manejo de recursos en paralelo con la im-plantación de reglas de la responsabilidadfiscal.

Esta nueva estrategia tendría que sersustancialmente distinta a la estrategiasubyacente a la descentralización municipalde la primera fase de la descentralización(1994-2004). Esto podría implicar lo si-guiente:> En lugar de sólo transferir los gastos de

inversión a los niveles subnacionales (loque ha mantenido la neutralidad fiscalde las transferencias), la descentraliza-ción futura debería crear decisiones con-juntas sobre los gastos corrientes y deinversión, en beneficio de mayor eficien-cia productiva así como de delineaciónde responsabilidades.

> En lugar de estar principalmente dirigidae impulsada por transferencias, la futuradescentralización debería crear oportu-nidades para la generación de ingresospropios.

> En lugar de promover principalmente laparticipación de las comunidades loca-les, la futura descentralización deberíacrear incentivos y oportunidades para laparticipación del sector privado y de losnegocios.

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3. LOS ELEMENTOS DE UNAESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN

Este capítulo proporciona los elementos para una nueva

estrategia de descentralización. Propone los elementos de

una estrategia adecuada a los elementos de análisis de la

descentralización desarrollados previamente. La estrategia

considera cinco elementos: (i) la visión de los roles futuros de los

gobiernos departamentales, (ii) los factores asimétricos y

simétricos de la descentralización, (iii) los puntos de entrada y la

secuencia de implementación, (iv) el marco de incentivos, y (v) la

eficiencia en la asignación y responsabilidad fiscal.

En nuestra concepción de descentraliza-ción “estratégica”, consideramos necesariala creación de un marco de incentivos parael mejoramiento de los servicios públicos, laprecisión de las responsabilidades asigna-das a los niveles de gobierno, y el fortaleci-miento de la responsabilidad fiscal. En esesentido, cabe hacer una revisión de los prin-cipios básicos que se deberían seguir paradesarrollar adecuadamente la descentraliza-ción. Los tres principales son: > Las finanzas y las funciones deben ir

juntas: las responsabilidades deben sertransferidas junto con los recursos y vi-ceversa.

> Las responsabilidades deben estarbien definidas: cada nivel de gobiernodebe conocer específicamente la tareade la cual va a encargarse y de la cual esresponsable.

> La responsabilidad fiscal y la neutrali-dad fiscal son imprescindibles: debe

haber restricción presupuestaria en losniveles nacional, regional y municipal.La descentralización no debe implicargastos adicionales.

I. DESARROLLAR UNA VISIÓNPARA LOS FUTUROS ROLES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Las experiencias europeas y latinoameri-canas han estado marcadas por el desarrollode diferentes modelos para la descentraliza-ción regional y por diferentes experimentosorganizacionales. Como resultado, los rolesy funciones de los gobiernos regionales sehan diversificado cada vez más (Tabla 9).

Estos roles pueden ser —y deberían ser—matizados en las primeras etapas de la refor-ma. Pero también es verdad que nadie puedeprever el modelo final de un gobierno regio-nal, ya que un proceso de reforma requierevarias décadas para llegar a un buen resulta-

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Tabla 9 - PRINCIPALES ROLES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Roles Países

Planificación Venezuela (facultades regionales de planificación), Colombia (facultades regionales de planificación), Francia (gobierno regional, con alguna capacidad ejecutiva)

Representación política España (Delegado del gobierno), Ecuador del gobierno central (Gobernaciones), Perú (Prefecto)Agente del gobierno central para Chile, Ecuador (rol teórico de las Gobernaciones)la coordinación de la inversión Agente del gobierno central para Bolivia, Perú (Consejos Transitorios deprovisión directa de servicios Administración Regional hasta 2002)Gobierno regional elegido para Colombia, Ecuador (Prefecturas), Perú (desde 2003),provisión directa de servicios España (con capacidad reguladora y legislativa),

Francia (departamentos)Gobierno regional elegido Venezuela (semi-federal)en un sistema federalCompetitividad regional Chile, Argentina, Perú


do. Usualmente, el rol del gobierno regionalevoluciona en el tiempo y, mientras tanto, sevan haciendo frecuentes ajustes (Grafico 7).

Las circunstancias de Bolivia requieren laconsideración de tres funciones básicas pa-ra sus gobiernos departamentales:> Planificación: que no implica necesaria-

mente la administración de los recursos;> Coordinación de inversión: donde los de-

partamentos tienen recursos y autono-mía en decidir dónde y sobre qué recur-sos se va a gastar;

> Proveedor de servicios: provisión de servi-cios de salud, educación, caminos, u otros.Es por tanto útil revisar las diferentes

condiciones para el éxito de cada una de es-tas funciones, que deberían existir para quesean efectivas (Tabla 10). Sin embargo, ac-tualmente parecería que las prefecturas deBolivia serían esencialmente proveedoras deservicios, aunque los roles de planificación

y coordinación de la inversión a favor de lasprefecturas podrían evolucionar más tardede forma complementaria.

Supuestos para una implementación ópti-ma: Para determinar el futuro rol de los go-biernos regionales, existen algunos supues-tos que permitirían alcanzar un máximo debeneficios. Son los siguientes: > Diálogo abierto entre los actores y dispo-

sición para trabajar bajo un acuerdo mí-nimo en cuanto a los roles de los gobier-nos regionales.

> Los actores deben estar dispuestos aasumir los costos de oportunidad que ge-neran los diferentes modelos de organi-zación.

> Disposición para trabajar bajo un acuer-do que permita que la estrategia de des-centralización elegida pueda ser ajusta-da de acuerdo a las circunstancias quevayan surgiendo.

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LOS ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN

Gráfico 7 - DESARROLLO DE ROLES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES POR CASOS DE PAÍSES


Años

Francia

Chile

España

Colombia

Perú

0 10 20 30 40

1956: Creación deAutoridades deplanificación regional

1972: Representaciónintergubernamental

1986: Elección deregiones y departamentos

1976: Gobiernosregionalesdesconcentrados

1992:RepresentaciónMunicipal

2002: Gobiernosregionales elegidos

1979: Elección de nuevosgobiernos regionales

2000: Debate por lafederalización de España

1991: Elección degobiernosdepartamentales

2002: Eliminación deautoridades deplanificación regional

1990 - 2002: Cuatro modelos:1. Delegado - 2. Elegido -3. Delegado - 4. GobiernosRegionales Elegidos

II. EQUILIBRAR LADESCENTRALIZACIÓN SIMÉTRICA Y ASIMÉTRICA

Los países usualmente consideran el nivelde uniformidad que debe existir en cuanto alas responsabilidades subnacionales. Desdeun punto de vista teórico, cuanto mayor el ni-vel de uniformidad (simetría), mayores sonlos niveles de coordinación y sus beneficios.Sin embargo, las demandas locales y las ca-pacidades sub-nacionales son usualmentedispares, lo que lleva a una descentralizaciónasimétrica, es decir, a que las regiones imple-menten procesos de descentralización a dis-tintos ritmos, ámbitos y profundidades.

Las propuestas planteadas y las discusio-nes en Bolivia parecen indicar que la des-centralización podría desarrollarse en formaasimétrica. Algunos factores que podríancontribuir a un proceso asimétrico son, por

ejemplo, el que algunos sectores como edu-cación y salud definan estándares de capaci-dad que tendrían que ser alcanzados por ca-da gobierno departamental antes de ser ele-gibles para asumir nuevas responsabilida-des. Otro factor que podría influir para unadescentralización asimétrica es el hecho deque algunos opositores a la descentraliza-ción regional pudieran interferir y retrasarsu implementación. Por otro lado, el gobier-no central podría negociar convenios yacuerdos individuales con cada región. Tam-bién podría jugar un rol la escasez fiscal,que podría impedir el desembolso de fon-dos, como ocurrió en Ecuador. Estos y otrosfactores hacen probable que la descentrali-zación en Bolivia sea de tipo asimétrico.

Bajo este contexto, el enfoque recomen-dado es equilibrar los elementos simétricoscon los asimétricos, para mantener lo másbajo posible los costos de coordinación que

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Tabla 10 - CONDICIONES DE ÉXITO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Roles potenciales

Gobiernos Regionalescomo instituciones deplanificación

Gobiernos regionalesresponsable de lacoordinación de lainversiónGobiernos regionalescomo proveedores deservicios

Condición de éxito

- La planificación es complementada con incentivos financieros.- La planificación y elaboración del presupuesto son integradas.- La planificación regional contribuye a las políticas nacionales. - La planificación regional esta vinculada a la planificación nacional. - Los gobiernos regionales pueden ofrecer suficientes incentivos para

otros niveles de gobierno (o proveedores de servicio) para coordinar.- Existen claros arreglos de servicio de la deuda.- Existen reglas transparentes para las decisiones de inversión. - Tienen la libertad de decidir sobre insumos necesarios (flexibilidad

presupuestal).- Tienen autonomía de gastos - Existen claros arreglos institucionales entre los niveles nacional y

regional, p.ej., roles de directores de sector en los gobiernosregionales son claros, existe un régimen de servicio civil profesional;hay responsabilidades de servicio bien definidas.

- La entrega regional de servicios esta vinculada a los sistemasnacionales de monitoreo y evaluación.

implica una descentralización asimétrica.Esto significa, por ejemplo, que algunasáreas de responsabilidad podrían ser idénti-cas en todos los gobiernos departamentales,mientras que determinados departamentosadoptarían responsabilidades diferentes oadicionales en áreas específicas.

Supuestos para una implementación ópti-ma: Los siguientes supuestos pueden con-tribuir a una implementación óptima de lacombinación de enfoques asimétricos y si-métricos: > Claridad e información técnica que sus-

tente la definición de una opción simé-trica o asimétrica, y sus efectos positi-vos o negativos.

> Disponer incentivos para la ejecución dela opción elegida.

> Adopción de esquemas de negociaciónapropiados para disminuir los costos detransacción en beneficio de más claridady transparencia.

III. PUNTOS DE ENTRADA Y LA SECUENCIA DE LAIMPLEMENTACIÓN

Todo proceso de descentralización es,por definición, un proceso gradual y, en esesentido, se requiere efectuar una adecuadasecuencia de las medidas a implementarse.En tal sentido, los escenarios descritos eneste informe establecen enfoques progresi-vos y graduales para la descentralización delos sectores salud, educación y caminos.

Establecer una secuencia de las acciones aseguir —y las responsabilidades a asignar—en los niveles nacional, regional y municipal,es muy importante porque en el sistema in-tergubernamental boliviano las responsabili-dades no están claradamente delimitadas.Esta situación se origina en el proceso dedescentralización implementado en el pasa-

do. Se partió de una decisión política paradescentralizar, primero, a nivel municipal y,posteriormente, completar el proceso a niveldepartamental. Sin embargo, desde el inicioel proceso fue percibido como un medio defortalecimiento independiente ya sea muni-cipal o departamental, pero en ningún casocomo un proceso orgánico para todos los ni-veles en su conjunto y, a la vez, secuencial.

Por ello, para una futura descentraliza-ción, es esencial escoger apropiados puntosde entrada. En ese sentido, la recomenda-ción es que el proceso siga una lógica deorientación sectorial, a fin de que se puedanasignar responsabilidades claramente deter-minadas en los diferentes niveles de gobier-no respecto de cada sector elegido.

De ese modo, se lograría, conforme avan-ce el proceso, una asignación de tareas máseficiente y una mayor rendición de cuentas.En consecuencia, este Informe identificapuntos de entrada, cita las condiciones fun-damentales que deben estar presentes y reco-mienda una apropiada secuencia de medidas.

Supuestos para una óptima secuencia deimplementación: > Los actores deben llegar a un acuerdo so-

bre una visión de descentralización y asu-mir el compromiso de llevarla a cabo. Estoimplica obtener algunos rápidos logros afin de que el proceso de descentralizaciónadquiera credibilidad y apoyo popular.

> Debe existir un marco de incentivo parala descentralización sectorial.

> Se debe buscar, hasta donde sea posible,que la descentralización se desarrolle si-multáneamente en cada región (y simé-tricamente en los sectores pertinentes).

> Debería haber metas intermedias.> El gobierno debe estar preparado a resis-

tir las presiones provenientes de una de-manda por una descentralización rápiday descoordinada.

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IV. DESARROLLO DE MARCOS DE INCENTIVOS

Las presiones políticas para llevar a cabola descentralización en Bolivia no son, ne-cesariamente, incompatibles con las de-mandas para mejorar los servicios públicos.Una estrategia cuidadosamente planeadapuede servir a ambos objetivos y puede ge-nerar mutuas ganancias al gobierno nacio-nal y a los sub-nacionales. Para este propó-sito, el gobierno central puede elaborar pa-quetes de negociación que contengan unmarco de incentivos adecuado tales como: > Una fórmula de financiamiento, > Indicadores de calidad de servicios que

puedan ser regulados y fácilmente moni-toreados; y,

> Puntos de entrada para la transferenciade responsabilidades.En este punto, la propuesta es apartarse

de los enfoques de otros países Latinoame-ricanos que consideraban más importanteestablecer una serie de condiciones ex-antepara medir el desempeño pasado de los go-biernos municipal y regional. A diferencia deello, recomendamos que el marco de descen-tralización de Bolivia tenga una “mirada ha-cia adelante”. En vez de transferir recursos

que reflejen asignaciones históricas de pre-supuesto, sería mejor transferir recursos li-gados a fórmulas de gasto basadas en incen-tivos (aún si esto resulta en cantidades dife-rentes). Un enfoque más apropiado seríaevaluar las capacidades institucionales mí-nimas necesarias que se basaran en sistemaspara una mayor rendición de cuentas; esta-blecer mecanismos para seguir el desempe-ño y la calidad de entrega de servicio; entreotros. Asimismo, en vez de adoptar “certifi-caciones”16 de los gobiernos subnacionales—como en Perú y Colombia por ejemplo—se sugiere que el énfasis se ponga en prove-er incentivos para mejorar la provisión delos servicios públicos.

También debe tenerse en cuenta que lossistemas de descentralización implementa-dos en Canadá, España y otros países europe-os, que están basados en la gestión por resul-tados, sólo se podrán llevar a cabo cuando lasresponsabilidades estén claramente delinea-das. Si este factor no está presente, losacuerdos intergubernamentales basados enresultados resultarían muy poco efectivos.Por lo tanto, en el presente status de transi-ción de Bolivia hacia un estado más descen-tralizado, las posibilidades de orientar el pro-ceso en base a resultados no parece factible.

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16 El Decreto Supremo No. 28666 de 5 de abril de 2006 establece un sistema de “certificación” para losgobiernos departamentales de Bolivia, sin definir aún los criterios técnicos a ser utilizados para evaluarla capacidad subnacional. Como se mencionó anteriormente, las “certificaciones” de los gobiernossubnacionales frecuentemente—en el contexto institucional de varios países de América Latina— nohan sido eficientes. Las razones son, entre otras, la dificultad de encontrar indicadores objetivos ymedibles que no sólo evalúen la capacidad general del gobierno local, sino también la capacidadespecífica sectorial que se requiere para entregar servicios descentralizados de salud, educación, ocaminos. Tales indicadores necesariamente miden el desempeño pasado solamente, y no el potencialfuturo de los gobiernos locales. Adicionalmente, hay un alto nivel de credibilidad y compromiso que serequiere del gobierno central en refrenar las transferencias de responsabilidades a los gobiernossubnacionales no elegibles, a la luz y las presiones regionales “desde abajo” para hacerlo así. Por estasrazones, un enfoque más apropiado es evaluar capacidades institucionales mínimas basados en sistemascruciales para mayor rendición de cuentas; seguir el desempeño y la calidad de entrega de servicio;mejorar la calidad de estos servicios; y comenzar con transferir aquellas responsabilidades que sonapropiadas para una gran cantidad de municipalidades o regiones.

Los siguientes factores son útiles a con-siderar para establecer un marco de incenti-vos apropiado: > El gobierno central debería tener la capa-

cidad de ofrecer paquetes de negocia-ción a los gobiernos regionales que sonde interés mutuo (por ejemplo, aumentode impuestos en los niveles locales).

> Los indicadores de éxito en las metas demejoramiento de los servicios deben po-der monitorearse fácilmente sin la nece-sidad de un aparato burocrático.

> Los indicadores y metas deben ser publi-cados.

V. LA GESTIÓN DE LA TRANSICIÓNHACIA UN GOBIERNODESCENTRALIZADO: SACRIFICARLA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓNPOR UNA MAYORRESPONSABILIDAD FISCAL

La descentralización ofrece el beneficiopotencial de estimular la eficiencia. Por lomenos en teoría, los gobiernos subnaciona-les conocen mejor que los gobiernos centra-les los problemas locales y las necesidadesque la población tiene con más urgencia(eficiencia en la asignación) y pueden gene-rar una eficiencia productiva. Ahora bien, enel actual status de transición de Bolivia, loaconsejable sería sacrificar, en el corto pla-zo, tanto la eficiencia productiva como laeficiencia de asignación, en beneficio de laresponsabilidad fiscal. Esto implicaría, en-tre otros puntos, lo siguiente: > Debe existir una preasignación de los

gastos sub-nacionales (ear-marking).> Deben fijarse reglas de responsabilidad

fiscal que establezcan límites para lacontratación de recursos humanos.

> Debe evaluarse la capacidad de pago de ladeuda sub-nacional tomando en cuenta

los ingresos de libre disponibilidad. Éstosse constituyen restando de los ingresostotales por lo menos el servicio de la deu-da y los costos de la planilla salarial. La neutralidad fiscal de la descentraliza-

ción es un punto fundamental. En los añosrecientes, Bolivia ha tenido déficits fiscalesaltos (por ejemplo, el déficit de los NFPS de6.2 por ciento del PIB en el año 2004), porlo tanto, es de suma importancia precisar sila descentralización, en el corto plazo, dis-minuirá o, por lo menos, mantendrá el ac-tual nivel de déficit (neutralidad fiscal en elsentido estricto); o, por el contrario, deter-minar si el déficit podría más bien incre-mentarse (resultado no deseable). Debe te-nerse en cuenta que existen estrategias másefectivas para disminuir el déficit públicoque la descentralización. Pero no debe per-derse de vista que si la descentralización nose implementa con una meta de neutralidadfiscal, el programa de reforma del Estadopuede descarrilar y empeorar sus condicio-nes macro-económicas.

Los gobiernos sub-nacionales necesitanconcentrarse en tener mayores ingresos ygastos transparentes y establecer mecanis-mos para monitorear la neutralidad fiscal desus decisiones descentralizadas. El monito-reo de la neutralidad fiscal es metodológica-mente desafiante y se hace difícil, por ejem-plo, por los esquemas de co-participaciónque se aplican en Bolivia. Estos esquemasconllevan transferencias fluctuantes, a ve-ces sometidas a los ciclos macro-económi-cos. Sin embargo, se podrían usar los si-guientes indicadores para evaluar hastadónde se mantiene la neutralidad fiscal: (i) Presupuestos por Sector. Los ejercicios

de costeo demuestran que el financia-miento para las responsabilidades re-cientemente descentralizadas, deberíanestar cubiertas por los recursos actuales.

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(ii) Equilibrio global de los gobiernosnacional, departamental y munici-pal. Es importante evaluar hasta quépunto una medida de descentralizaciónpodría afectar el equilibrio global encada uno de los niveles mencionados.Por tanto, los desequilibrios verticalesal interior de cada nivel o en los nive-les de gobiernos, tienen que ser identi-ficados.

(iii)Equilibrio general del Sector PúblicoNo-Financiero (SPNF). Si bien las ac-ciones de descentralización puedenafectar el equilibrio de cada uno de lostres niveles de gobierno, ellas puedenser consistentes con las metas del défi-cit global; por lo tanto, los escenarios aseguir deben ser evaluados también conrespecto al equilibrio global de lasNFPS.

Supuestos para la implementación ópti-ma de una responsabilidad fiscal: > Se deben tomar acciones inmediatas pa-

ra controlar los aumentos del déficit re-sultante de la nueva LH.

> Debe efectuarse una redistribución defondos antes de emprender la descentra-lización en los ministerios sectoriales.

> Los prefectos elegidos deben aceptarnuevas reglas que limitan su autonomíaen la toma de decisiones y en la produc-ción de servicios (eficiencia productiva),así como en la identificación de los ser-vicios específicos requeridos por la po-blación (eficiencia de asignación). Lasreglas de responsabilidad fiscal debenser no sólo aceptadas sino aplicadas.

> Las reglas ex-ante y las sanciones ex-post para un endeudamiento responsabledeben estar en vigencia para que restrin-gen las acciones de prestamistas y pres-tatarios.

> Deben poder aplicarse sanciones por elincumplimiento de las reglas fiscales.

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4. OPCIONES DE POLÍTICA PARA UNESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN

DE CORTO PLAZO

Este capítulo presenta las opciones de política para el corto

plazo orientadas al logro de una mínima equidad regional en

la distribución de recursos. Establece un conjunto de

alternativas de política para el corto plazo. Ellas comprenden un

grupo de pasos iniciales a los que podría darse prioridad y que

servirían para preparar el terreno para profundizar medidas en el

mediano, y largo plazo. Este capítulo primero delinea la estrategia

particular que debería seguirse. En un segundo paso, describe las

alternativas de política relacionadas con la descentralización fiscal.

Las secciones cuarta y quinta describen el resultado esperado del

escenario de descentralización de corto plazo.

I. ESTRATEGIA DEDESCENTRALIZACIÓN PARA ELCORTO PLAZO: CORRECCIÓN DEINEQUIDADES Y ASEGURAR LASCAPACIDADES INSTITUCIONALESBÁSICAS

Una estrategia de descentralizaciónefectiva requeriría de una plataforma de me-didas que cuente con el respaldo de decisio-nes políticas, acompañadas de una secuen-cia cronológica de las reformas a llevarse acabo. Un consenso político es fundamentaly podría adoptarse sobre los siguientes prin-cipios rectores (Recuadro 5).

Una vez alcanzado el consenso sobre es-tos principios, la descentralización deberíaimplementarse gradualmente, siguiendo di-ferentes pasos a ser tomados en el corto,mediano y largo plazo.

En la primera fase (corto plazo) el énfa-sis debería estar en la corrección de las in-equidades y en asegurar capacidades insti-tucionales básicas:

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> Institucional: mejorar las herramientasde administración en las prefecturas, locual abarca la gestión financiera, recursoshumanos, adquisición de bienes y servi-cios, monitoreo y evaluación de serviciospúblicos. La estrategia debe enfocarse enasegurar éstas capacidades instituciona-les básicas y adecuadas, antes de dar a losgobiernos regionales o municipales másingresos o responsabilidades de gasto.

> Fiscal: (i) mejorar la distribución de re-cursos con una visión de equidad básica(fórmula per cápita para transferen-cias); (ii) reglas básicas de responsabili-dad fiscal.

II. FORTALECIMIENTO DE LASINSTITUCIONES PARA LADESCENTRALIZACIÓN

II.1 Herramientas de gestión para la descentralizaciónLa Ley SAFCO creó sistemas de adminis-

tración financiera y de control para la ges-tión del sector público. Algunos de estos

Recuadro 5 - LA PRE-CONDICIÓN PARA UNA DESCENTRALIZACIÓN EXITOSA: UN CONSENSO POLÍTICO BÁSICO

Todos los actores participantes deberían acordar que las medidas de descentralización a ser toma-das e implementadas deben ser responsables y neutras en términos fiscales (por ejemplo, evitar gastosadicionales para la descentralización).

Los actores participantes deberían acordar que los arreglos fiscales para la descentralización, inclu-yendo las acciones para las transferencias, deben orientarse principalmente a la reducción de los des-equilibrios horizontales en la entrega de servicios. Este acuerdo implica que la actual distribución detransferencias en cuotas iguales a los departamentos no es necesariamente la solución al problema dela pobre calidad del servicio.

Todos los actores participantes deberían acordar que las actuales condiciones de servicio tienen quemantenerse en el corto plazo, y necesitan ser mejoradas en el mediano y largo plazo.


sistemas necesitan implementarse en los ni-veles departamentales para una gestióntransparente del gobierno departamental.Igual implementación se requiere en los me-canismos para monitorear y evaluar los gas-tos públicos y la entrega de servicios. Si es-tos están ausentes, las autoridades departa-mentales no podrán controlar sus propiasoperaciones y el gobierno central y los ciu-dadanos no podrán evaluar el uso de los fon-dos públicos. Situación que terminaría pro-piciando ineficiencia y corrupción en las ac-tividades públicas.

A nivel departamental, la implementa-ción de los sistemas SAFCO es limitada. Supuesta en marcha óptima va a requerir la de-finición e instalación de regímenes regula-dores específicos, la implementación de losprocesos operativos y la capacitación defuncionarios responsables así como del per-sonal a su cargo. En el corto plazo, estas ac-tividades deben desarrollarse en cinco siste-mas básicos de administración, con el énfa-sis que se indica a continuación: > Gestión Financiera, para actualizar el

control y la transparencia de los gastos.El Sistema de Gestión Financiera del Go-bierno Central “SIGMA” (o una versiónmejorada) puede ser adaptado a los re-querimientos departamentales.

> Adquisición, para hacer una transparen-te adquisición de bienes y servicios. ElCPAR (informe preparado por el BancoMundial), proporciona una serie de reco-mendaciones para mejorar los mecanis-mos en Bolivia.

> Recursos Humanos, para replicar lasbuenas prácticas vigentes en el nivelcentral sobre el reclutamiento competi-tivo de empleados públicos, además deun control en la planilla salarial.

> Monitoreo y Evaluación, para estableceruna serie de indicadores para monitorear

y evaluar la prestación de servicios públi-cos. Esto permitirá a los gobiernos cen-tral y regional supervisar la calidad de losservicios y generar información para me-jorar el desempeño de los programas pú-blicos y la asignación de recursos. Estos sistemas de monitoreo y evalua-

ción necesitan estar en vigencia para per-mitir al gobierno central mejorar la super-visión en el uso de los fondos públicos y,principalmente, verificar la eficiencia delos servicios públicos. El monitoreo especí-fico y los métodos de evaluación debendesarrollarse para los principales servicios,que ahora están bajo el control de las pre-fecturas y también para aquellos que serándescentralizados en el futuro próximo. Chi-le proporciona buenos ejemplos de estossistemas.

II.2 Autonomía para unaasignación de recursos eficienteLos gobiernos sub-nacionales, particu-

larmente los departamentos, requieren ma-yor autonomía para manejar sus responsa-bilidades. Para este propósito, el gobiernocentral podría establecer un marco nacio-nal de incentivos orientado al aumento dela eficiencia de los gobiernos sub-naciona-les en la producción de servicios y en laidentificación de los servicios requeridospor su población. Cuando estos marcos es-tén en operación, los gobiernos sub-nacio-nales entonces podrían aumentar gradual-mente los ámbitos y profundidad de susresponsabilidades. Los mecanismos paraconstruir un marco de incentivos son, entreotros: la administración de recursos huma-nos; la pre-asignación de gastos (ear-mar-king); la fórmula sectorial para la entregade servicios; los sistemas de monitoreo yevaluación; las estrategias de negociaciónsectorial para la transferencia de responsa-

65

OPCIONES DE POLÍTICA PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE CORTO PLAZO

bilidades; y los mecanismos participatoriosy de control. Se busca que el marco de in-centivos levante el interés de los gobiernosdepartamentales para una eficiente asigna-ción de recursos, proporcione transparen-cia en el uso de fondos públicos, y cree res-ponsabilidad entre niveles de gobierno asícomo en los ciudadanos.

Un área particularmente importante es lagestión de recursos humanos. Los ajustes enesta áreas deberían incluir lo siguiente: > Establecer políticas salariales y de carre-

ra para los servidores públicos sub-na-cionales. Se deberían establecer regla-mentos y métodos de administración desus salarios y pensiones, administraciónde sus carreras y decisiones para su con-tratación y despido.

> Contar con gobiernos departamentalescapacitados y proporcionarles asistenciatécnica para que puedan asumir sus nue-vos roles de manera eficiente. Este puntodebería incluir una supervisión más di-recta y atenta de los ministerios secto-riales que también necesitan reforzar susunidades relacionadas a la prestación deservicios de manera descentralizada.

II.3 Crear las condiciones paramejorar los servicios: fasepreparatoria de fortalecimientoinstitucionalExisten ciertos requerimientos sectoria-

les específicos que deben ser atendidos enlos niveles departamentales antes de cual-quier nueva transferencia de gastos (Tabla11). La generación de esta información y lascapacidades respectivas debería constituiruna fase preparatoria para la descentraliza-ción.

A tales efectos, se requerirían cambiospara la adopción y monitoreo de indicadoresde calidad de servicios (Tabla 12). Estos son

distintos para los sectores de educación, sa-lud y caminos.

III. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL:UN PRIMER PAQUETE DE MEDIDASPARA MEJORAR LA INEQUIDADREGIONAL

III.1 Mejorar la inequidadregional: redefinición de laformula de transferencia En el corto plazo, los recursos de la nue-

va LH deberían orientarse a compensar explí-citamente necesidades de gasto y ser trans-feridos en base a fórmulas per cápita. Estoayudaría a propiciar una mayor equidad en elingreso departamental contribuyendo así ala inclusión social. Una fórmula per cápita nosería solamente una primera aproximaciónsuficiente para las necesidades del gasto, si-no que también es aceptada en Bolivia comouna fórmula transparente (las transferenciasa municipalidades por co-participación apli-ca esta fórmula desde 1994).

Muchos otros países en América Latinafrecuentemente han adoptado una fórmulade transferencia mucho más complicada ypor tanto, menos transparente (Tabla 13).Sin embargo, si facilitara la construcción delconsenso sobre la nueva fórmula, factoresvinculados con pobreza también deberíanconsiderarse. Comparada con una fórmulaper cápita es menos transparente —y elevala pregunta de cuánto más obtiene una re-gión pobre que una región más rica— peroes un enfoque válido para establecer un ni-vel básico de igualdad y compensar por ne-cesidades de gasto.

La decisión de adoptar una nueva fórmu-la de transferencia de recursos tendría quetomarse lo antes posible. Ello porque losnuevos recursos serán absorbidos rápida-mente en gastos que, más adelante, serán

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Tabla 11 - MEDIDAS PREPARATORIAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN, SALUD Y CAMINOS

Educación

- Capacitar a losdepartamentos en lagestión de recursoshumanos.

- Preparar un inventariode bienes físicos de losSEDUCAs antes de suincorporación a laestructura del gobiernodepartamental.

- Completar la informaciónsobre el número demaestros por nivel deeducación(primario/secundario) encada departamento, yniveles de pago(incluyendo beneficios).

- Completar la informaciónsobre la distribución demaestros entre y dentrode los departamentos(urbano/rural).

- Arreglos de monitoreoen vigencia: seleccionar,debatir y acordar sobreuna serie de indicadoresbásicos para medir lacalidad del servicio;definir la línea base encada departamento;definir responsabilidadesde monitoreo; definirsanciones porincumplimiento.

Salud

- Capacitar a losdepartamentos en gestiónde recursos humanos.

- Preparar un inventario debienes físicos previo a laincorporación de los SEDESa la estructura delgobierno departamental.

- Completar la informaciónsobre la cantidad depersonal de salud pornivel de servicio (saludprimaria/secundaria) encada departamento, yniveles de pago(incluyendo beneficios).

- Completar informaciónsobre el personal de salud(médicos, enfermeras)entre y dentro de losdepartamentos(urbano/rural).

- Arreglos de monitoreo envigencia: seleccionar,debatir y acordar sobreuna serie de indicadoresbásicos para medir lacalidad del servicio;definir las responsabili-dades del monitoreo;definir sanciones porincumplimiento.

- Mejorar y exponer el marcode incentivos para laentrega de servicio, espe-cialmente el uso del SUMI.

Caminos

- Desarrollar una estrategianacional para el sector decaminos que incluya los tresniveles de gobierno.

- Definir la red caminera prima-ria, secundaria y terciaria.

- Exposición total de lascuentas de los SEPCAMs.

- Capacidad a los departamen-tos en gestión de recursoshumanos.

- Establecer un fondo comúnde empleados públicos quetendrían que ser capacitadosy gradualmente retirados.

- Preparar un inventario debienes físicos previo a laincorporación de los SEPCAMsen la estructura del gobiernocentral.

- Contratación de todas lasactividades de manteni-miento. Capacitar a los de-partamentos en estrategias yherramientas deexternalización.

- Arreglos de monitoreo envigencia: seleccionar, debatiry acordar sobre una serie deindicadores básicos para me-dir la calidad del servicio;definir la línea base en cadadepartamento; definir respon-sabilidades de monitoreo;definir sanciones por incum-plimiento.


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Tabla 12 - INDICADORES DE CALIDAD DEL SERVICIO EN SECTORES SELECCIONADOS

Educación

Tasas dematrícula

Salud

Indicadores de cobertura de salud: (i) partosprofesionalmente asistidos, (ii) cobertura devacunación pentavalente, y (iii) cobertura decuarto nivel de Cuidado Prenatal.

Caminos

Calidad de caminos primarios,secundarios y terciarios (IndicadorInternacional de Aspereza, IIA).


Tabla 13 - FÓRMULAS DE TRANSFERENCIA EN CASOS SELECCIONADOS DE PAÍS

México: Fondo Generalde Participaciones

Colombia: ingresoscompartidos generales(participacionesmunicipales)Ecuador: 15 porciento del ingresonacional general (Leydel 15 por ciento)

Nicaragua: Ley deTransferenciasMunicipales (Ley No. 40)

45.17 por ciento distribuido al Estado sobre una base igual per cápita.45.17 por ciento es asignado sobre una base histórica, comenzando conlos ingresos propios del estado justo antes de que comenzar el sistemaen 1980 y modificado gradualmente por el esfuerzo tributario relativo.9.66 por ciento es asignado en una forma que compensa las dosasignaciones anteriores.60 por ciento en proporción a la cantidad de habitantes connecesidades insatisfechas y niveles de pobreza relativos.40 por ciento de acuerdo a la población, eficiencia administrativa, ymejora de la calidad de vida.70 por ciento a las municipalidades. De esta porción: 10 por ciento enpartes iguales; 40 por ciento población; 50 por ciento necesidadesinsatisfechas.30 por ciento a los concejos provinciales. De esta porción: 50 porciento necesidades insatisfechas; 10 por ciento extensión territorial; 40 por ciento población.Una porción fija (2.5 por ciento) para la municipalidad de Managua.Para todas las otras municipalidades (97.5 por ciento): 25 por cientosobre eficiencia en la administración del impuesto a la propiedad.25 por ciento compensando capacidad fiscal entre municipalidades.25 por ciento por población.25 por ciento eficiencia en ejecución de transferencias.

difíciles de reducir o ajustar. Asimismo, si lanueva fórmula no se adopta rápidamente,será más difícil que quienes reciban recursoscon la actual fórmula acepten la nueva si és-ta implicara reducción de los recursos que

reciben. Siguiendo la experiencia de otrospaíses (Recuadro 6), también se necesitanacciones inmediatas antes de que nuevosgrupos de interés empiecen su cabildeo enbusca de incrementar sus recursos.


III.2 Neutralidad fiscal:transferencia de ingresos con gastosLos nuevos recursos de la LH han sido

transferidos sin establecer nuevas responsa-bilidades y se ha perdido, además, la opor-tunidad de precisar los roles entre los dife-rentes niveles de gobierno. Asimismo, no sehan establecido mecanismos destinados alograr un ahorro fiscal para el gobierno cen-tral. Si bien éste no experimenta una pérdi-da de ingresos por la descentralización—in-cluso podría mejorar su posición fiscal—,hbiera sido aconsejable establecer reglas

estos ingresos de los gobiernos sub-nacio-nales fueran usados para gastos adicionalesactualmente cubiertos por el gobierno cen-tral.

En el corto plazo, para mejorar la situa-ción fiscal de Bolivia, sería deseable des-centralizar nuevas funciones sin financia-miento adicional, tanto en los gobiernos de-partamentales como en los municipales. Porejemplo: > Los gobiernos departamentales podrían

asumir los gastos de los caminos secun-darios por un valor de US$70 millones(en 2006), empleando los ingresos pro-

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Recuadro 6 - MEJORA DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIA: ACCIONES RÁPIDAS SON CRUCIALES

Desde Argentina hasta Alemania, desde el Perú hasta España, muchos países han reformado o estánen proceso de reformar sus sistemas de transferencia. Sin embargo, la mayoría fueron incapaces de re-visar completamente sus sistemas y muchas de esas reformas han fracasado.

Alemania no ha podido ajustar su sistema por más de 15 años a pesar de que su compensaciónexcesiva y su redistribución han sido ampliamente reconocidas. Argentina tampoco ha sido exitosaen modernizar el ineficiente y opaco arreglo de compartir ingresos (el así denominado “laberinto fis-cal”) adoptado a principios de los noventas, a pesar de la muy alta dependencia de transferencias dela mayoría de sus provincias. Colombia también observó por mucho tiempo que su formula del año1993 estaba contribuyendo a mayores presiones fiscales. Pero les tomó más de 7 años, antes de quesus transferencias fueran ajustadas para mejorar los controles fiscales. Únicamente países como Ca-nadá parecen haber llevado a buen puerto los nuevos pactos fiscales con sus provincias, como elacuerdo de 1999, en el cual se acordaron cambios fundamentales para el esquema de igualación ymedios financieros.

Las lecciones de estas experiencias son evidentes: Debe intentarse introducir las reformas rápida-mente, antes de que hayan nuevos beneficiarios de transferencias ineficientes, los que podrían blo-quear reformas destinadas a aumentar la eficiencia. Alternativamente, puede intentarse reformar gra-dualmente los sistemas de transferencia y solamente en el margen, como en Colombia, o como el casode Perú con su nueva fórmula para las transferencias del canon.

Bolivia estaría bien encarrilada si introduce cambios veloces, de modo que no se deje arrastrar porreformas poco sistemáticas que han obstaculizado a la mayoría de los otros países de la región. Por tan-to, la introducción de una fórmula per cápita para las transferencias relacionadas a los nuevos ingresosde los hidrocarburos sería una importante medida política en el corto plazo.


venientes de los hidrocarburos (por unvalor de US$120 millones en 2006).

> En compensación por los recursos adi-cionales recibidos, al menos los nuevemunicipios capitales, podrían financiarla salud primaria.Antes de efectuar la transferencia de los

recursos, sería necesario verificar que exis-tan un mínimo de capacidades instituciona-les para ejecutar nuevas responsabilidadesde gasto.

Si es que no hubiera la posibilidad de re-negociar las transferencias de hidrocarburospara la adopción de nuevas competencias degasto, existen otras opciones en beneficiode la neutralidad fiscal y el equilibrio fiscaldel gobierno central. La reciente experiencia

de algunos países Latinoamericanos, en loque atañe a la neutralidad fiscal bajo la des-centralización, ilustra acerca de algunas op-ciones y medidas útiles (Recuadro 7):

III.3 Creación de un marco de responsabilidad fiscalBolivia ha acumulado su propia expe-

riencia en cuanto a la responsabilidad fiscalen el nivel sub-nacional, por lo tanto, algu-nas lecciones del pasado pueden ser aplica-das con utilidad. Estas son: > El Programa de Readecuación Financiera

(PRF) fue pionero de algunas exitosasmedidas de incentivos.

> Las sanciones necesitan ser gradualespara ser creíbles.

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Recuadro 7 - LOGRAR LA NEUTRALIDAD FISCAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN: CAMINOS Y ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS

El Perú fue el primer país en América Latina en descentralizar bajo el principio de neutralidad fis-cal. Cuando se embarcó en la descentralización regional, el país estableció una regla uno-a-uno (paripassu), bajo la cual toda nueva transferencia de recursos al gobierno sub-nacional debía estar acompa-ñada del correspondiente corte al nivel central. Esto ha ayudado a proteger la sosteniblidad fiscal y ano distorsionar el equilibrio fiscal vertical.

La aprobación de la Ley de Descentralización Fiscal (2004), las regulaciones para la modernizadaLey de Responsabilidad Fiscal y la Ley de Acreditación de los gobiernos regionales y locales fueron di-señadas para equilibrar las transferencias fiscales y las responsabilidades de gastos, paralelamente alrefuerzo de las restricciones de la capacidad de endeudamiento y al fortalecimiento de las capacidadesadministrativas para la entrega de servicios en los niveles sub-nacionales.

Nicaragua está intentando actualmente aplicar este principio. Su aumento en la distribución de in-gresos a las municipalidades de 1 a 6 por ciento en 2004, está proyectado para aumentar hasta el 10por ciento en 2007. En vista de que esto podría aumentar el déficit fiscal, se están debatiendo variasopciones para la neutralidad fiscal, incluyendo:- Todas las agencias del gobierno central podrían cesar actividades que son asignadas a las munici-

palidades, pero que sin embargo son centralmente administradas.- En vez de recibir transferencias, las municipalidades estarían recibiendo vales (vouchers) que les

dan derecho a recibir inversiones de los gobiernos centrales en sus jurisdicciones.- Las nuevas responsabilidades de gasto son transferidas a las municipalidades sin financiamiento

adicional.

> El sistema de la regla “20/200”17 pareceser un instrumento muy laxo, y a la vezmuy limitado, para controlar la deudasub-nacional.

> El país va a depender primordialmente dereglas administrativas y de supervisión“de arriba hacia abajo” para controlar ladeuda sub-nacional.

> Para anticipar futuros problemas de so-bre-endeudamiento en los niveles muni-cipal y departamental, se requiere clari-ficar las reglas existentes. Para tener una mirada de futuro, es útil

evaluar la experiencia de otros países que

enfrentan desafíos similares en cuanto aresponsabilidad fiscal (Recuadro 8).

En base a la experiencia internacionalsobre responsabilidad fiscal, es aconsejableque Bolivia, dentro de un marco de políticanacional, adopte una serie de reglas para losgobiernos sub-nacionales. La implementa-ción debe ser gradual para dotar de credibi-lidad a las nuevas reglas. La ausencia de cre-dibilidad ha sido un impedimento en otrospaíses Latinoamericanos.

En el corto plazo, las siguientes medidasson útiles, especialmente si se implementanuna vez por año:

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- Las municipalidades proporcionarían fondos de contraparte para los proyectos de inversión públi-ca con financiamiento externo en sus territorios. Ellas podrían ser requeridas para contribuir cuo-tas más grandes a los costos del proyecto que las establecidas en el pasado.Estas opciones muestran claramente que la neutralidad fiscal para la descentralización puede no ne-

cesariamente incluir la transferencia de las responsabilidades de gastos —desafortunadamente con fre-cuencia referidas como la única forma de lograrlo. Existen otras formas que pueden dar resultados másrápidos, e impactos más efectivos, para alcanzar la neutralidad fiscal.


17 La regla “20/200” establece que el gobierno sub-nacional no puede usar más del 20 por ciento de suingreso corriente para el servicio de la deuda, mientras que el stock de la deuda no puede exceder el200 por ciento de su ingreso corriente.

Recuadro 8 - EL DESAFÍO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL

Bolivia enfrenta similares desafíos al de otros países cuyos gobiernos sub-nacionales ganaron au-tonomía fiscal sin un adecuado marco de regulaciones y sin un régimen de disciplina fiscal. Para aten-der este problema, algunos países —Brasil, Colombia, Perú, Argentina, India, Nueva Zelanda, y SudÁfrica— han aprobado legislación sobre responsabilidad fiscal (LRF). Al parecer sus gobiernos han si-do motivados por preocupaciones parecidas: (i) un país en su conjunto se compromete a no tener undéficit excesivo; (ii) un grupo de gobiernos sub-nacionales se comprometen a un acuerdo por el cualevitaran tener déficits excesivos. En cualquier situación, la LRF podría funcionar como un dispositivode compromiso. En el primer caso, a través del tiempo, para comprometer a futuros gobiernos; y, en

> Establecer un indicador de capacidad dedeuda para cada municipalidad. Deberíaestar basado en el ingreso disponible yno en el ingreso corriente total, comoocurre actualmente. Esto implica teneren cuenta los costos fijos de los recursoshumanos y el servicio de la deuda.

> Mientras el gobierno central siga a cargodel servicio de la deuda departamental,el acceso de los departamentos a nuevospréstamos debería estar prohibido hastaque ellos satisfagan por completo los re-querimientos de transparencia.

> Los gobiernos sub-nacionales deberían:(i) limitar nuevas contrataciones y limi-tar los aumentos salariales; (ii) aquellosgobiernos cuyas planillas salariales ex-cedan un porcentaje prudente de ingre-sos, requerirían congelar salarios y con-trataciones hasta retornar a un niveladecuado y/o lograr un crecimiento eco-nómico que disminuya la relación sala-rio/ingreso a un rango aceptable; y (iii)no efectuar ninguna contratación nueva

o celebrar contratos de inversión en elultimo año de un gobierno departamen-tal o municipal.Publicar información sobre los progra-

mas del gobierno y la implementación de ac-tividades financiadas a través del sector pú-blico.

Vincular esta publicación con permisosde endeudamiento externo y con regulacio-nes del sector financiero que establezcan elreconocimiento como activos en los balan-ces de los bancos, de solamente aquellospréstamos cuya información clave esté dis-ponible para su publicación.

IV. RESULTADO ESPERADO DEL ESCENARIO DEDESCENTRALIZACIÓN DE CORTO PLAZO

El resultado esperado del escenario dedescentralización de corto plazo es queexista un consenso político básico que per-mitiría que los niveles departamentales en-

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el segundo caso, a través de las jurisdicciones, para comprometer a los gobiernos en una política uni-ficada.

Varias características de estas leyes son de particular relevancia para Bolivia:- Son normas que requieren transparencia a través de la publicación de los detalles de programación

e implementación de las finanzas a través del sector público.- Impiden los déficits al prevenirlos en su avance y/o imponiendo penalidades con anuncios antici-

pados y fijando frenos a la imprudencia fiscal, por ejemplo:a. Reglamentación del gobierno nacional sobre los gobiernos sub-nacionales.b. Reglamentación de los mismos gobiernos sub-nacionales para manejar sus finanzas, incluyendo

el seguimiento de las reglas establecidas por el gobierno nacional.- Estas normas frenan al gobierno nacional en:

a. Generar déficits insostenibles.b. Mitigan las consecuencias de los excesos fiscales gobiernos sub-nacionales.


foquen la descentralización en reducir in-equidades en la distribución de recursos yen mejorar servicios. El sistema interguber-namental debería estar funcionando en suselementos básicos: existe un nivel mínimode transparencia; y hay equidad básica en ladistribución de los recursos de hidrocarbu-ros. Estas medidas permitirían que el país seenfoque en clarificar los roles y responsabi-lidades y en mejorar la entrega de servicioscomo parte de las medidas pendientes parael escenario de descentralización de media-no plazo.

Para alcanzar el resultado esperado, lassiguientes condiciones deberían considerar-se y deberían estar presentes: > Los actores deberían poder acordar en un

consenso político básico los principiosque guían la descentralización.

> Los actores deberían aceptar introducirla equidad básica en la distribución derecursos.

> El gobierno central debería poder com-prometerse y resistir una descentraliza-ción más rápida, antes que sean creadaslas capacidades institucionales.

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5. OPCIONES DE POLÍTICA PARA UNESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN

DE MEDIANO PLAZO

Este capítulo presenta las opciones de política para el

mediano plazo orientadas a una división de responsabilidades

y mejoramiento en la eficiencia de los servicios. Propone un

conjunto de opciones de política para el mediano plazo. Una vez

que las medidas iniciales propuestas para el escenario de corto

plazo se hubieran tomado, y que el sistema intergubernamental

estuviera funcionando en sus elementos básicos—un nivel mínimo

de transparencia y equidad en la distribución de los recursos se ha

establecido— el país podría avanzar y enfocarse en la división de

responsabilidades y en la eficiencia en la provisión de servicios.

Este capítulo primero delinea la estrategia particular que podría

seguirse. En un segundo paso, describe las alternativas de política

para mejorar los arreglos institucionales; y en un tercer paso,

describe las alternativas de política relacionadas con la

descentralización fiscal. La cuarta sección describe el resultado

esperado del escenario de descentralización de mediano plazo.

I. ESTRATEGIA DEDESCENTRALIZACIÓN PARA ELMEDIANO PLAZO: mantener ymejorar la eficiencia de losservicios públicos a través de laseparación de roles yresponsabilidades

Una estrategia de descentralización en elmediano plazo debería buscar: (i) mantener,e (ii) incrementar la eficiencia en el gastopúblico. Los gobiernos departamentales ylas municipalidades necesitarían mostrar sucapacidad para mantener estándares ade-cuados en la calidad de la prestación de losservicios (los que habrían ya sido definidoscomo parte de la fase preparatoria). Tam-bién deberían mostrar que son capaces demejorar los servicios, antes de asumir nue-vas y mayores responsabilidades.

Para el mediano plazo las medidas esen-ciales destinadas a potenciar la eficienciaen los gobiernos departamentales, son lassiguientes: > Institucionales: (i) Separar nítidamen-

te las responsabilidades entre los nivelesde gobierno; (ii) una vez que las reglasfiscales básicas estén funcionando ade-cuadamente, disminuir la pre-asignaciónde gasto (ear-marking) en beneficio demayor eficiencia productiva (en la com-binación de insumos para producir losservicios).

> Fiscales: (i) Introducir gradualmenteuna fórmula de financiamiento que pro-vea de incentivos para mejorar la calidadde los servicios que se vienen prestando;(ii) introducir mecanismos que reduzcanlas inequidades interregionales en cuan-to a los servicios que proveen los gobier-nos departamentales.

II. ARREGLOS INSTITUCIONALES:aclarar las responsabilidades yproveer más autonomía para lagestión de de recursos

II.1 Separación de roles y responsabilidadesLas responsabilidades entre niveles de

gobierno están desarticuladas. A la luz de laexperiencia de otros países (Recuadro 9), esesencial, en el mediano plazo, separar clara-mente las responsabilidades de los nivelesnacional, departamental y municipal. Estocomprende las siguientes áreas: > Precisar la responsabilidad de las agen-

cias departamentales como el SEPCAM(sector caminos). Se debe buscar trans-formarlas en agencias que no dependande una agencia nacional de caminos, o,alternativamente, descentralizarlas ubi-cándolas en los gobiernos departamen-tales (esto último en una tercera fase dela descentralización).

> Precisar los roles de los directores secto-riales ministeriales (salud, educación yotros) designados por ministerios cen-trales o por gobiernos departamentales(si fueran responsables de la prestaciónde los servicios).

> Asignar a los gobiernos departamenta-les la administración de las planillas co-rrespondientes a las responsabilidadesque están efectivamente a su cargo yequipararlas con responsabilidades sec-toriales (por ejemplo, la administracióndel personal de salud debería estar acargo de los gobiernos departamentalessi éstos efectivamente se hacen respon-sables por la provisión de servicios desalud).

> Precisar las asignaciones presupuestalesseparando los presupuestos nacional ydepartamental de modo que, en el me-

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OPCIONES DE POLÍTICA PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE MEDIANO PLAZO

Recuadro 9 - SEPARACIÓN DE RESPONSABILIDADES A NIVEL REGIONAL: LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

Para la coordinación de funciones públicas, los gobiernos regionales frecuentemente son más pro-clives que las municipalidades a la duplicación y ambigüedad en la asignación de responsabilidades.Un factor importante al establecer las responsabilidades en la práctica, y que se suele pasar por alto,es la influencia de los arreglos en la administración de recursos humanos, pago y designación de per-sonal clave (por ejemplo, directores sectoriales en el nivel regional), más que los contenidos de lasleyes y reglamentos.

Al respecto, los gobiernos regionales de América Latina han tenido considerable experiencia. Losestados mexicanos y los gobiernos departamentales colombianos son responsables de proveer educa-ción primaria y/o educación secundaria. Sin embargo, sólo una pequeña cantidad de maestros son con-tratados localmente. Al mismo tiempo, los gobiernos centrales, las más de las veces por razones políti-cas, deciden la contratación de maestros y sus niveles salariales, mientras que personal administrativocentral y local operan en paralelo. Similar situación acontece con los gobiernos regionales de Perú queadministran las planillas para los ministerios de salud y educación, a pesar de que estas responsabili-dades aún no están descentralizadas y se mantienen bajo control del gobierno central. En Perú, el pro-ceso de designación de directores sectoriales regionales (como en Bolivia) genera una responsabilidadcompartida entre gobernadores regionales y el ministerio nacional. En Ecuador, existen autoridades de-legadas así como elegidas políticamente en el nivel regional.

Queda claro que los casos señalados son disfuncionales y diluyen la responsabilidad. Los alcaldes ygobernadores no rinden cuenta por los servicios que proveen. Los países han respondido con distintasestrategias a estos dilemas. En los casos de Perú y Ecuador, en lugar de eliminar sistemas disfunciona-les regionales de administración se han creado nuevos concejos, generando una duplicidad de funcio-nes. A pesar de que se ha comprobado que las responsabilidades superpuestas y la dualidad de mandoson disfuncionales, han surgido nuevos concejos creados en Ecuador y Perú compuestos tanto por au-toridades elegidas como delegadas (Perú: Concejo de Coordinación Regional, 2002; Ecuador: ComitéPermanente de Desarrollo Provincial, 1997). Su utilidad es limitada.

En Bolivia, ante la eventualidad de ausencia de voluntad política o de posibilidad práctica para re-organizar las estructuras departamentales, es esencial precisar las responsabilidades en el nivel depar-tamental, en lugar de inventar nuevas formas de representación política para atender tales problemas.


diano plazo, las prefecturas tengan cla-ramente identificado el presupuesto quecorresponde a sus funciones directas.

> Eliminar las asignaciones presupuesta-rias directas desde el Ministerio de Ha-cienda hacia agencias departamentales(por ejemplo, para el SEPCAM).

II.2 Ajustar la preasignación del gasto (ear-marking)Es importante ajustar la preasignación

del gasto. Sus reglas y reglamentos son de-masiado complejos y su actual nivel pareceser demasiado alto para permitir que se ma-terialice una mayor eficiencia productiva y

de asignación. Las medidas correctivas re-comendadas son las siguientes: > Eliminar la pre-asignación de gasto fun-

cional (gastos corrientes/inversión) yreemplazarlo con las reglas de responsa-bilidad fiscal ya mencionadas. Dichas re-glas deberían limitar gastos excesivos enrecursos humanos y mantener a Boliviadentro de apropiados parámetros de dé-ficit fiscal global.

> Establecer una pre-asignación del gastosectorial de acuerdo a las prioridades na-cionales y regionales (un porcentaje es-pecífico para salud, educación, cami-nos). Los gobiernos departamentales es-tarían autorizados a trasladar recursosexcedentes de servicios prestados con al-ta calidad (con indicadores encima de unpromedio nacional) hacia servicios pres-tados con poca calidad.

> Una vez que las reglas de responsabilidadfiscal logren un adecuado funcionamien-to, permitir gradualmente una mayorasignación de recursos departamentales.

Cada año se puede reducir en 10 porciento la pre-asignación del gasto hastallegar a un 30%, de modo que un máximodel 70 por ciento de los recursos departa-mentales esté pre-asignado.

II.3 Descentralización fiscal:transferencias sectoriales parafinanciar los gastos sub-nacionalesPara Bolivia, uno de sus principales des-

afíos para su proceso de descentralizaciónes propiciar incentivos para una mejor gene-ración de servicios así como para corregir in-equidades. Las actuales formas de financia-miento y las asignaciones presupuestariashistóricas no conducen a lograr tal meta.

En consecuencia, se recomienda aplicarlos mecanismos de financiamiento señala-dos en la tabla 14, debido a su relativa faci-lidad de implementación. Existen otras al-ternativas para financiar los gastos sub-na-cionales que requerirían, por ejemplo, unaredistribución entre departamentos lo que,

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Tabla 14 - FINANCIAMIENTO PARA GASTOS DESCENTRALIZADOS

Tipo de financiamiento

Transferir los mismosmontos actualmentegastados por elgobierno central, peromediante fórmulas detransferenciassectoriales específicas.

Explicación

Se utiliza una fórmulapara establecer unmarco de incentivo encada sector. El incen-tivo está orientado alresultado, no al insu-mo:- Educación: fórmula

por estudiante.- Salud: fórmula per

capita.

Condición de éxito

La fórmula de financiamiento es simple y clara.La fórmula de financiamiento es implementadagradualmente de modo que los actores aceptenel nuevo marco de incentivos y se garantizauna fuente estable de recursos.Existe suficiente información disponible demodo que los niveles actuales definanciamiento pueden ser identificados.Se dispone de suficiente información parahacer los cálculos de la nueva fórmula (númerode estudiantes, monitoreos año por año;censos de población, etc.)


a su vez, necesita condiciones que actual-mente no están presentes en Bolivia; másaún, pueden seguir siendo improbables enel largo plazo.

II.4 Resultado esperado delescenario de descentralización de mediano plazoEl resultado esperado del escenario de

mediano plazo sería que los diferentes nive-les de gobierno hayan avanzado en la sepa-ración de roles y responsabilidades. Los go-biernos departamentales tendrían asigna-ciones de gasto más claras, lo que represen-taría una condición de mayor responsabili-dad ante los ciudadanos. También habríanincentivos para la provisión más eficientede servicios, al mismo tiempo que los go-biernos departamentales obtendrían mayorautonomía en el uso de sus recursos. Los go-biernos departamentales demostrarían queson capaces de mantener, pero también deincrementar, la calidad y eficiencia de losgastos públicos. Esto permitiría que—como

medidas de un escenario de descentraliza-ción de largo plazo—el país esté preparadopara un siguiente paso mediante la asigna-ción de gastos adicionales a las regiones, yposiblemente también la recaudación deimpuestos.

Para alcanzar el resultado esperado, de-berían considerarse y estar presentes las si-guientes condiciones:> Los gobiernos departamentales estarían

dispuestos y podrían mantener los es-tándares de entrega de servicio e inclusomejorarlos.

> Se publicarían indicadores de calidad deservicio.

> El gobierno central tendría la capacidadde monitorear a los gobiernos departa-mentales y de proveerles de asistenciatécnica.

> Las reglas de responsabilidad fiscal esta-rían funcionando adecuadamente, demodo que el grado de pre-asignación delgasto podría ser disminuido en beneficiode mayor eficiencia productiva.

79

OPCIONES DE POLÍTICA PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE MEDIANO PLAZO

6. OPCIONES DE POLÍTICAS PARA UNESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN

DE LARGO PLAZO

Este capítulo presenta la estrategia de descentralización de

largo plazo orientada a profundizar las responsabilidades de

los gobiernos departamentales, tanto en el lado de los

ingresos como de gastos; y presenta la visión de los futuros

gobiernos departamentales. Propone un conjunto de opciones de

política para el largo plazo. Una vez que las medidas de mediano

plazo hubieran sido tomadas y hechas efectivas—responsabilidades

entre niveles de gobierno mejor definidas; y la calidad del servicio

público se haya mantenido o mejorado— el país podría avanzar y

profundizar las responsabilidades de los niveles de gobierno

departamentales, tanto en el tema de los gastos como en el de los

ingresos. Este capítulo primero propone la estrategia particular que

debería seguirse. En un segundo paso, describe las opciones de

política relacionadas con la descentralización fiscal. La cuarta

sección describe el resultado esperado del escenario de

descentralización de largo plazo.

I. ESTRATEGIA DEDESCENTRALIZACIÓN DE LARGO PLAZO: profundizar las responsabilidades de losgobiernos departamentales y municipales

Una vez aplicadas con éxito las medidaspropuestas para el corto y el mediano plazo,se podría profundizar la descentralizacióndando a los gobiernos departamentales ymunicipales recursos y roles adicionales. Lasmedidas clave serían las siguientes: > Institucionales: (i) otorgar responsabi-

lidades adicionales, por ejemplo, en lossectores salud, educación y caminos; (ii)fortalecer la coordinación interguberna-mental.

> Fiscales: (i) afinar la distribución de re-cursos; (ii) considerar la posibilidad deotorgar a los departamentos la facultadde cobrar impuestos propios.

II. ARREGLOS INSTITUCIONALES:asignar responsabilidadesadicionales y fortalecer lacoordinación intergubernamental

II.1 Asignar responsabilidadesadicionalesUna vez garantizadas las capacidades

institucionales en los gobiernos departa-mentales, el gobierno central podría consi-derar la ampliación de sus responsabilida-des. A la luz de la experiencia internacional(Recuadro 10), tal ampliación debería lle-varse a cabo mediante el enfoque sectorialrecomendado en este Informe.

De ese modo, se lograría la racionaliza-ción y la coordinación de responsabilidadesen los niveles nacional, departamental ymunicipal, de una forma integrada. Esteproceso debería contener conceptos biendiseñados y acuerdos definidos sobre las fu-turas responsabilidades (Tabla 15).

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Recuadro 10 - TRANSFERENCIA DE RESPONSABILIDADES: LOS BENEFICIOS DE UN ENFOQUE SECTORIAL

En la mayoría de los países de América Latina, la transferencia de responsabilidades ha sido des-coordinada y, por lo general, los niveles municipal y regional no han sido ejecutados de manera in-tegrada.

Esto ha originado altos costos y, si bien políticamente podrían ser comprensibles, han terminadopor incrementar las necesidades de coordinación dificultando así las asignaciones de responsabilida-des. Colombia sufrió este destino luego de que sus gobiernos departamentales se volvieran autónomosen 1991, siguiendo la experiencia de descentralización de sus municipalidades iniciada en 1986. Vene-zuela siguió estrategias similares durante la década del noventa. En Ecuador, las demandas de “auto-nomía provincial” en el período 1999-2000 y las demandas para la asignación de responsabilidades fue-ron inicialmente muy desarticulados, lo que hubiera conducido a serias superposiciones de responsabi-lidades. Estos y otros casos mostraron que una descentralización inapropiada debilita el marco de res-ponsabilidades y provoca una competencia no deseada entre los distintos niveles de gobiernos.

Técnicamente, es mejor seguir un enfoque sectorial para avanzar con la transferencia de responsa-bilidades. Chile lo hizo así por más de una década con sus modelos de entrega de servicios que incluí-an a las municipalidades. En Ecuador, en el 2000, se adoptó un enfoque sectorial utilizando convenios

Para un exitoso avance del enfoque sec-torial recomendado, es importante fijar unmarco de incentivos que rija a los departa-mentos y a los ministerios del sector. Parapoder asumir nuevas responsabilidades y re-cibir recursos, estas entidades deberíancumplir con el requisito de cumplir con laspolíticas marco. Dichas políticas podríancomprender lo siguiente: > Establecer un acuerdo formal (convenio

marco) entre todos los departamentos yel ministerio del sector (un acuerdo porsector).

> Para mantener bajos los costos de trans-acción, las municipalidades deberían fir-mar colectivamente un convenio marcocon los ministerios pero agrupadas den-tro de un departamento.Dada la limitada capacidad institucional

en los niveles nacional y sub-nacional y elvolátil flujo de recursos de las transferen-cias, es conveniente seguir la siguiente se-cuencia de traspaso de responsabilidades: > Primero, transferir caminos secundarios;> Segundo, transferir responsabilidades de

salud;> Tercero, transferir responsabilidades de

educación.

Podría haber tratamiento diferenciadopara los gobiernos municipal y departamen-tal en las competencias de educación prima-ria vs. secundaria, así como el cuidado de lasalud primaria vs. secundaria. Aunque debi-do a la pequeña escala de muchas de las áre-as rurales del país, una división de estas res-ponsabilidades no es práctica ni recomenda-ble. Más bien, debería darse consideración aqué rol podrían jugar las municipalidadescapitales en asumir estas responsabilidadesen su jurisdicción.

II.2 CoordinaciónintergubernamentalEn el largo plazo, es esencial fortalecer la

coordinación intergubernamental. Los acuer-dos marco antes mencionados son tan sólouna forma para precisar responsabilidades ymejorar la administración de los recursos hu-manos. Ambos aspectos deben existir mien-tras se desarrolle el proceso de transferencia.

A futuro, deberían crearse institucionespara garantizar una óptima coordinación degastos y políticas en cada uno de los secto-res. Si se toma el ejemplo de España (Recua-dro 11), los entes coordinadores sectorialesnacional-regional pueden ser útiles (depen-diendo de los gastos a ser transferidos).

83

OPCIONES DE POLÍTICAS PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LARGO PLAZO

marco establecido en cuatro sectores (caminos, medio ambiente, agricultura y turismo). El sistema fueadoptado luego de una evaluación de las ventajas comparativas de los concejos provinciales bis-à-bislas municipalidades (aunque después no ocurrió una transferencia real de responsabilidades). Españatambién ha seguido un enfoque sectorial explícito, sobre todo, en salud y educación, a través de comi-tés intergubernamentales que representan a los ministerios del Gobierno Central y al gobierno regionalpara las negociaciones de transferencias.

Se recomienda que Bolivia siga tales enfoques sectoriales. Esto permitirá aprovechar los beneficiosde una mayor coordinación, una más clara asignación de responsabilidades y menos superposicionesentre las regiones y las municipalidades.


III. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL:mejorar la distribución eincrementar la autonomía fiscal

III.1 Atender desequilibrioshorizontales: mejorando ladistribución de recursos entredepartamentosUna vez que un nuevo sistema de trans-

ferencia per cápita esté operando y contri-buya a lograr un mínimo de equidad inter-

departamental, se puede considerar afinarla metodología y las fórmulas de transfe-rencias. Sin embargo, comparado con unafórmula per cápita simple, se requiere unamejor información a la vez que suele ocu-rrir una pérdida de transparencia. Afinar lametodología incluye considerar los si-guientes mecanismos de compensación,inter alia: > Índices ponderados de necesidades rela-

tivas;

84


Tabla 15 - FUTURAS RESPONSABILIDADES DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES EN SECTORES SELECCIONADOS

Educación

Los gobiernos departamentales tendríanplena responsabilidad para administrar laeducación primaria y secundaria.Esto comprende:1. Decidir cuándo y dónde abrir y cerrar

escuelas.2. Responsabilidades de recursos humanos

(de acuerdo a las opciones presentadasarriba).

3. Decidir quién será el director de unaescuela.

4. Capacitación de maestros en el servicio.5. Adquirir y distribuir textos de aprendi-

zaje y otros materiales pedagógicos.6. Expandir, reducir, y mantener la

infraestructura escolar (en coordinacióncon las municipalidades).

7. Decidir sobre el método de entrega deservicio y enfoque pedagógico.

Aunque no es lo ideal desde unaperspectiva de asignación deresponsabilidades, las municipalidadescontinuarían proporcionando lainfraestructura escolar.

Salud

Los gobiernos departamentalesasumirían la responsabilidad porla atención de la salud primaria y secundaria.Esto comprende:1. Organizar la red: decidir

cuántas instalaciones de saludtendría un departamento,dónde estarían ubicadas, sunivel de complejidad, y bajoqué conjunto de reglas dereferencia deberían seradministradas.

2. Recursos humanos: la decisiónde contratar y despedir deacuerdo a reglas nacionales(ver más adelante la secciónsobre recursos humanos).

3. Proveer infraestructura.Aunque no es lo ideal desde unaperspectiva de asignación deresponsabilidades, las municipa-lidades continuarían proporcio-nando la infraestructura de salud.

Caminos

Los gobiernosdepartamentalesdeberíanincorporar a losSEPCAM obte-niendo plenaresponsabilidadsobre los cami-nos secundariosdentro de unaestrategianacional delsector caminos.


> Costo de provisión de servicio;> Normas de gasto representativas (costo);> Fórmula sectorial (si el enfoque es finan-

ciar distintos sectores y no optar por unaasignación de propósito general). Consi-derar gasto por usuario (por ejemplo, percapita en salud).Una consideración adicional: una vez

que exista la tributación a nivel departa-mental, la fórmula podría cambiar a una quecompense adicionalmente por la falta de ca-pacidad fiscal (tal sistema funciona, porejemplo, en Canadá). Esto abre la posibili-dad de utilizar metodologías menos comple-jas que están implícitas al estimar las nece-sidades de gasto.

La idea de una participación en base amontos iguales para cubrir costos fijos,también es aceptable, siempre que sea unapequeña parte del total.

III.2 Eliminar la pre-asignaciónde hidrocarburos para regiones y establecimiento de la fuentesujeto a distribuciónEl monto de las transferencias del go-

bierno central a las regiones y a las munici-palidades debería ser determinado en rela-ción al monto total de sus recursos del go-bierno central, no en relación a regalías. Noexiste sustento para utilizar regalías pre-asignadas a regiones como una fuente detransferencias intergubernamentales. Suuso debería ser eliminado.

Establecer una fuente común de recursos(pooling) sujeto a la distribución es tam-bién el primer paso para reducir la volatili-dad en el flujo de ingresos a las regiones enparticular. Además de esta medida, el paíspodría deliberar sobre otros mecanismos,explícitos, para estabilizar las transferen-cias intergubernamentales. Al hacerlo así,debe tomarse una decisión sobre qué nivel

85


Recuadro 11 - DESCENTRALIZACIÓN ASIMÉTRICA Y LA APARICIÓN DE COORDINACIÓN SECTORIAL: EL CASO DE ESPAÑA

España es un buen caso de balance entre una descentralización asimétrica y una estrategia secto-rial. A las regiones se les dio la posibilidad de asumir un rango más amplio de funciones, en un acuer-do asimétrico; y para cada uno de los sectores involucrados, como salud y educación, se establecieroncomités intergubernamentales que representaban a los ministerios del Gobierno Central y a los gobier-nos regionales en las negociaciones de transferencias (convenios).

Una vez que el proceso de transferencia se completó, los participantes se percataron de la utilidad deesta institución. De hecho, los comités sectoriales aún existen y cumplen importantes funciones para lacoordinación intergubernamental. Sin embargo, han existido críticas señalando que estos comités no sepueden reunir a iniciativa de los gobiernos regionales. No obstante, este acuerdo es un buen ejemplo so-bre cómo la descentralización propició la coordinación intergubernamental y cómo el Gobierno Centralmantuvo su capacidad de articular políticas sectoriales manteniendo los costos vigilados. Puede consti-tuir una referencia para todos los países en los que el impulso de reforma viene “desde abajo”, o surge deregiones específicas; en cualquier caso, debe ser mantenido en línea con buenas políticas nacionales.


de gobierno asumiría el riesgo de volatili-dad: el gobierno nacional solo; los gobier-nos subnacionales; o si el riesgo es compar-tido entre ambos niveles. Cual sea el meca-nismo seleccionado, una regla de estabili-zación—particularmente con relación a re-tener el ingreso incrementado durante perí-odos de auge—podría coadyuvar a que losgobiernos subnacionales eviten la trampade la volatilidad implícita a los ciclos eco-nómicos, que ha afligido a muchos países deAmérica Latina.

Diseñar una buena regla requiere deter-minar si el shock económico es temporal opermanente, y si los hacedores de políticaserán capaces de determinar la diferencia.Si el shock de ingreso es permanente, en-tonces los gobiernos subnacionales por ne-cesidad tendrán que reducir sus gastos. Paraestabilizar el shock permanente (o si se des-conoce la permanencia), tendría sentido se-

guir un camino intermedio. Una alternativaes implementar una regla de transferenciade tipo promedio móvil, no protegiendocompletamente a los gobiernos sub-nacio-nales del ajuste requerido, pero dándolesmás tiempo para ajustarse debido a suusualmente más limitado (costoso) accesoal crédito comparados con el gobierno cen-tral. Otra alternativa sería crear un grupo defondos de estabilización subnacional (rainyday funds). Los países de América Latinahan experimentado con distintos mecanis-mos, buscando frecuentemente una combi-nación de promedios móviles, pisos y/o su-mas fijas (Tabla 16).

Es esencial tener en cuenta que algunosde estos mecanismos han puesto en serioriesgo la posición fiscal de los gobiernos na-cionales en ciertos períodos del tiempo, ohan tenido solamente limitada efectividad.Ecuador, por ejemplo, ha sido afectado por

86


Tabla 16 - MECANISMOS DE ESTABILIZACIÓN DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES EN CASOS SELECCIONADOS

Casos de país

Argentina

Colombia

Ecuador

Venezuela

Mecanismos de estabilización

Entre 2003-2005, las provincias comenzarían a recibir el promedio móvil del montode ingresos compartidos de los tres últimos años. En caso que el promedio móvilcoincidiera con años de recesión o de bajo crecimiento, se establece un montomínimo: $ 1.4 billones por mes en 2003; $ 1.44 billones en 2004 y $ 1.48 billonesen 2005. Estos montos mínimos representan aproximadamente un incremento de2.6 a 2.8 por año en términos nominales.El país ha tratado de limitar el crecimiento de las transferencias totales. Durantela transición 2002-2008, las transferencias crecerían anualmente a la tasa deinflación anual más 2 por ciento entre 2002-05 y 2.5 por ciento para 2006-08,creando así tanto un piso como un techo. Cláusula de escape para el techo: si elcrecimiento del PIB supera el 4 por ciento, el techo no se aplicaría y lastransferencias se incrementarían en proporción al crecimiento del ingreso nacional.FODESEC (Fondo de Desarrollo Seccional): las transferencias no pueden ser nuncamenores que las del año anterior.Fondo de estabilización del petróleo.


transferencias incrementales—el ratchet ef-fect—por el cual éstas solo pueden incre-mentarse, pero nunca pueden ser menoresque las del año pasado. En Argentina, los pi-sos a las transferencias han contribuido a lapresión fiscal bajo la que estuvo el gobiernofederal en la crisis que siguió al año 2000.En Venezuela, el gobierno federal tuvo unadisciplina sólo limitada en ahorrar fondosdel fondo de estabilización del petróleo yfueron gastados.

Estas experiencias de país por tanto enfa-tizan que las reglas de estabilización para lastransferencias intergubernamentales tienenque ser complementarias a las reglas de res-ponsabilidad nacional y subnacional, plani-ficación presupuestaria, y gestión de deuda.Asimismo, si el gobierno nacional por sí soloestá al borde de la insolvencia, o si hay des-equilibrios estructurales de largo plazo en elnivel subnacional que estén siendo financia-dos por el actual sistema de transferencias,entonces las transferencias estabilizadorassólo pueden complicar o incluso empeorarestos problemas iniciales. Por tanto, antesde tomar cualquier decisión sobre los meca-

nismos de estabilización de transferenciasintergubernamentales específicos para Boli-via, tendrían que estar presentes las siguien-tes condiciones (Recuadro 12).

III.3 Reducir la dependencia enlas transferencias mediante elfortalecimiento de las bases deingresos propiosVarias experiencias latinoamericanas

han mostrado que fortalecer las bases de in-greso propio y diversificar los ingresos sonestrategias importantes para un proceso dedescentralización. Precisamente, la falta debases de ingreso propio fue un impedimen-to principal en la tarea de profundizar la au-tonomía. Los casos de Perú, Colombia,Ecuador y Venezuela han demostrado que, silas regiones no obtienen un razonable acce-so a fuentes propias de ingreso, su depen-dencia fiscal sobre el gobierno central con-tinuará determinando su administración deldía a día.

Otra ventaja adicional de una mayor de-pendencia respecto de ingresos propios es lasiguiente: los políticos locales sienten el

87


Recuadro 12 - TRES PRE-CONDICIONES PARA LA ESTABILIZACIÓN DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

El crédito a los gobiernos subnacionales debería ser restringido—mediante las fuerzas de merca-do, o los gobiernos subnacionales deberían confrontar costos de endeudamiento sustancialmentemás altos.

El gobierno nacional debería tener acceso estable al crédito y gestión de deuda de alta calidad.No debería haber desequilibrios estructurales severos, ya sea dentro de los niveles de gobierno o

entre niveles de gobierno. En otras palabras, ningún nivel individual de gobierno está enfrentandodéficits fiscales insostenibles cíclicamente ajustados. Adicionalmente, los gobiernos subnacionalesno deberían gastar excesivamente con recursos de financiamiento por transferencias nacionales au-tomáticas.

Fuente: González, Rosenblatt, y Webb (2002).

costo político del gasto financiado con re-cursos recaudados con impuestos propios.Dicho de otro modo, son concientes de quesu elector va a exigir que el gasto sea racio-nal. Un mal gasto tiene el costo de la impo-pularidad. En ese sentido, el impuesto localrestringe el gasto porque existe un costo po-lítico. Así, la tributación local puede contri-buir a un gasto más eficiente, a promoverrestricciones presupuestarias duras y esti-mular mayor rendición de cuentas hacia losciudadanos y pagadores de impuestos.

En comparación con otros países de laregión, los gobiernos departamentales enBolivia son particularmente dependientesde transferencias del gobierno central (Tabla17). Por lo mismo, en el largo plazo, seríadeseable que los gobiernos departamentalestengan acceso a sus propias fuentes de re-cursos para reducir la mencionada depen-dencia, que, además, tiene el riesgo de in-crementarse aún más.

Una apropiada selección de fuentes im-positivas para las regiones es un asuntocomplejo, justamente por la competenciapara apropiarse de fuentes de ingreso queson limitadas. El gobierno nacional mantie-ne a su cargo muchos impuestos por razonesde equidad, de la misma forma que las muni-

cipalidades mantienen otros por considera-ciones administrativas o de eficiencia.

El gobierno central es más eficiente enadministrar los ingresos del impuesto al in-greso personal, impuesto a las utilidades delas empresas y aquellos relacionados con re-cursos naturales. En cambio, se consideraque las municipalidades tienen un mejordesempeño administrando los impuestos ala propiedad, el impuesto al ingreso indivi-dual basado en la residencia, los impuestosde planilla gravados en el lugar de trabajo(cuando se considera el principio de subsi-diaridad).

Ahora bien, un problema adicional es quelas municipalidades iniciaron el proceso dedescentralización antes que las regiones y,por ello, les fueron otorgadas nuevas basesde impuestos. Sin embargo, la administra-ción de algunos de esos tributos podría sermás eficiente si estuviesen a cargo de losdepartamentos.

Enfrentados a situaciones similares, losgobiernos regionales de varios países hantenido muy limitados ingresos propios o hanimpuesto sobretasas a impuestos naciona-les o municipales (Tabla 18).

A la luz de las experiencias internaciona-les y dada la particular estructura tributaria

88


Tabla 17 - TRANSFERENCIAS E INGRESOS DE GOBIERNO REGIONAL EN PAÍSES SELECCIONADOS (%)

Participación de transferencias Participación del ingreso en el ingreso total propio en el ingreso total

Bolivia (2005) 96.60 3.4Venezuela (2000) 98.39 1.61Colombia (2000) 59.9 40.1Ecuador (1998) 92.8 8.8Perú (2000) 93.8 6.2España (2001) 76.69 23.31


89


Tabla 18 - CASOS DE PAÍSES DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA POR LOS GOBIERNOS REGIONALES

Tipo de impuesto

Impuestos a lapropiedad

Impuesto al ingreso personal

Impuesto a la planillaImpuesto al consumo

Impuesto a las ventasminoristasIVA

Impuestos a los negocios

Registro de automo-tores e impuestosde licencia anualTarifas de peaje

Impuestos de venta a gasolina

Casos de país

España, Ecuador: son administrados por las municipalidades; se permite a losgobiernos regionales cobrar un impuesto sobre transferencias de propiedad de la tierra. Francia: los departamentos comparten estos impuestos con las municipalidades (lasque obtienen cerca de un tercio del total), y se permite a los gobiernos regionalescobrar un adicional sobre ellos.México, Argentina: impuestos estatales/provinciales con ingresos compartidos para lasmunicipalidades.España: el impuesto es administrado por el gobierno central, pero los gobiernosregionales pueden regular el programa impositivo regional, crear sus propiasdeducciones para individuos y hogares, inversiones no-corporativas y la aplicación deingreso –siempre que no afecten otros impuestos cobrados en cualquier otra categoríade ingreso.México. Argentina: Impuesto al Ingreso Bruto.México. Australia. Sudáfrica.Colombia: los departamentos recaudan “impuestos al vicio”, es decir, cargos sobre ellicor, la cerveza y el tabaco.España: los gobiernos regionales cobran impuestos a los bingos y sobrecargos sobre eljuego, los que son administrados por las municipalidades.País Vasco (España): cargos del gobierno regional (de status específico) sobre lamanufactura.Algunos Estados de los EE.UU. de Norteamérica.Gobierno de Navarra (España): el gobierno de status específico cobra impuestos a lasventas de bienes suntuosos.Brasil. Canadá: (IVA dual; 5 diferentes IVAs).Gobierno de las Islas Canarias (España): cobra un impuesto general indirecto, con unaestructura similar al IVA, pero con tasas más bajas y sin gravar la etapa de comerciominorista.Francia: son compartidos por los departamentos con las municipalidades (las queobtienen cerca de un tercio del valor total).España: los gobiernos regionales de cada provincia pueden establecer sobrecargos alimpuesto municipal a las actividades de negocios.País vasco (España): establece tasas flexibles y concesiones sobre el impuesto a lasutilidades de las empresas.Colombia: los departamentos administran un impuesto a los vehículos.Francia: los gobiernos regionales aplican un impuesto a las licencias de conducir; losgobiernos departamentales poseen y administran el impuesto anual a los automotores.Chile, Colombia, Perú y Ecuador: las carreteras interregionales han sido privatizadas oconcesionadas con la participación de varios gobiernos regionales en las recaudacionesde peajes. Canadá: administrado por el gobierno federal y las provincias en un acuerdo deimpuestos compartidos.


90


y las condiciones presentes en Bolivia—noexiste impuesto al ingreso personal; no fun-ciona administración impositiva en los ni-veles regionales; existe poca transparenciay escaso intercambio de información fiscalentre los niveles de gobierno—se puedenexaminar dos posibles fuentes de ingresosque podrían proveer un punto de partida pa-ra la tributación departamental: (i) Impuesto a las ventas de gasolina y

diesel; e,(ii) Impuesto al Consumo Específico (ICE)

referente a la porción doméstica.Tomando en cuenta las consideraciones

administrativas que se detallan en el Cua-dro 19, estos dos impuestos podrían reflejarnítidamente la capacidad fiscal local, almismo tiempo de evitar efectos adversossobre la equidad o eficiencia. En base a laexperiencia de otros países (por ejemplo,Colombia), los impuestos arriba señaladospodrían constituir impuestos regionalesapropiados por lo siguiente: la carga fiscalno puede ser exportado desde las jurisdic-ciones impositivas (al contrario de los im-puestos al comercio exterior, por ejemplo);no influenciarían de manera directa las de-cisiones sobre la ubicación del contribu-yente (al contrario del impuesto a las utili-dades de las empresas, por ejemplo); no sondemasiado difíciles de administrar local-mente (al contrario del IVA); y, no son utili-zados para propósitos de distribución inter-regional (al contrario del impuesto al ingre-so personal).

El impuesto a los automóviles sería unimpuesto factible de ser administrado anivel regional, pero ya es un impuesto mu-nicipal. Por razones de economía políticaparece poco probable que este impuestopodría ser transferido a los departamen-tos. Lo mismo aplica para el impuesto a lapropiedad.

Debe tenerse en cuenta que introduciruna tributación regional basada en las dosopciones antes sugeridas, no es fiscalmenteneutral para ningún nivel de gobierno. Losgobiernos departamentales obtendrían másingresos; pero el gobierno nacional experi-mentaría una pérdida de ingreso al transfe-rir la porción doméstica del ICE a las regio-nes; y, a su vez, las municipalidades se verí-an afectadas al disminuir las transferenciaspor concepto de co-participación a raíz delos cambios ocurridos en el nivel nacional.Estos impactos fiscales deben ser cuidado-samente medidos antes de otorgar a las re-giones un mayor acceso a ingresos adiciona-les (Tabla 20).

La descentralización tributaria podríaser combinada con la descentralización delgasto. Podría lograrse con transferenciasgraduales de responsabilidad acompañadasde incrementos de ingresos por impuestospropios y transferencias fiscalmente neutra-les (mediante un recorte del gasto corres-pondiente en el nivel nacional).

Si Bolivia avanza asimétricamente—es-to es, no todos los departamentos avanzan apasos y profundidad iguales—se podríantransferir responsabilidades, primero, a losdepartamentos fiscalmente más preparadosy, después, extender el proceso a otros a me-dida que vayan mejorando sus capacidadesfiscales. En todo caso, esto requiere garan-tizar suficientes transferencias a los depar-tamentos menos capaces fiscalmente parapermitirles cubrir sus necesidades mínimospara la prestación de servicios.

Otra opción es condicionar explícita-mente la transferencia de la autoridad tribu-taria con responsabilidades de gasto. Porejemplo, si un gobierno departamentalquiere administrar la red caminera secunda-ria, el gobierno central condicionaría laadopción de esta responsabilidad a la recau-

91


Tabla 19 - OPCIONES PARA LA TRIBUTACIÓN REGIONAL EN BOLIVIA

Tabla 20 - IMPUESTOS REGIONALES Y GANANCIA NETA DE INGRESO PARA LOS GOBIERNOSDEPARTAMENTALES (en millones de us$), 2006-2010

2006 2007 2008 2009 2010

Gobierno CentralAlternativa 1: Pérdida de ingreso para permitir que los departamentos recauden el ICE doméstico -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2

Ganancia neta total -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2Gobierno Departamental

Alternativa 1: Impuesto recaudado a través del ICE doméstico 41.9 75.1 79.6 84.5 89.6Alternativa 2: Impuesto a las ventas de gasolina y diesel 31.4 33.6 35.6 37.8 40.1

Ganancia neta total 73.3 108.7 115.2 122.3 129.7Gobierno MunicipalGanancia neta total (Pérdida de ingreso en co-participación) -12.6 -13.5 -14.3 -15.1 -16.0

Nota: las diferencias en la recaudación impositiva del ICE resultan por el hecho de que actualmente el ICEdoméstico es administrado como un IVA. En caso que este impuesto se descentralice a los departamentos, suadministración debería ser hecha como un impuesto a la venta final.Fuente: Banco Mundial.

Alternativa 1:Porción domésticadel Impuesto alConsumoEspecífico (ICE)

Alternativa 2:Impuesto a lasventas de gasolinay diesel

Base impositiva

Regional

Regional

Tasa de impuesto

Distintosporcentajesdependiendode los bienes.

Entre cero y 5por ciento.La regiónpuede elegirla tasa.

Administración del impuesto

Alternativas: a) Nacional con unacomisión para elgobierno central.b) Regional, ingresorecaudado a nivelminorista.c) Regional, recaudadoa nivel del productor.Regional.Alternativa: nacionalcon una comisión parael gobierno central.

Apropiación de losingresos impositivos

Regional

Regional


dación del impuesto a las ventas de gasoli-na y diesel (Alternativa de Impuesto 2). Es-to establecería un incentivo adicional pararecaudar impuestos. Por otro lado, el direc-cionamiento de impuestos específicos agastos específicos debería evitarse18.

Sea cual fuese la elección final, existenparámetros de éxito para alcanzar una tribu-tación regional óptima: > El gobierno central debería estar dis-

puesto a aceptar una reducción de ingre-sos en la porción doméstica del ICE.

> Los gobiernos departamentales deberíanestar dispuestos a asumir los costos po-líticos de una nueva tributación, parti-cularmente los que surjan por el impues-to a las ventas de gasolina (aunque rindeel mayor monto de ingresos). Sería tam-bién necesario contar con departamen-tos de administración tributaria eficien-tes (en una primera instancia, el gobier-no central podría administrar los im-puestos regionales).

> Los gobiernos municipales se deberíanencontrar en condiciones de afrontar lascaídas temporales de las transferenciasde co-participación originadas por lasmodificaciones en los ingresos en el ni-vel central.

III.4 Consolidar laresponsabilidad fiscalEl país debería construir gradualmente

un compromiso de responsabilidad fiscal entodos los niveles de gobierno. En el largoplazo, las siguientes medidas serían impor-tantes:

> Restringir los déficits sub-nacionalesevitando su incremento y/o imponiendorápidas y efectivas sanciones adicionalesa las medidas normales para controlar laimprudencia fiscal.

> Una vez logradas las metas fiscales, és-tas pueden ser extendidas a bases multi-anuales. Estas metas serían determina-das vía una revisión de las leyes de res-ponsabilidad fiscal.

IV. RESULTADO ESPERADO DEL ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN LARGO PLAZOEl resultado esperado del escenario de

descentralización de largo plazo sería quelos gobiernos departamentales hubieranprofundizado sus responsabilidades tantoen el lado de los ingresos como en el de losgastos. Una porción creciente de gastos se-ría financiada a partir de ingresos propios enla forma de impuestos. Esto crearía gradual-mente más rendición de cuentas hacia lospagadores de impuestos y los ciudadanos.

Para alcanzar el resultado esperado, lassiguientes condiciones deberían estar pre-sentes. Ellas son diferentes para los gobier-nos central, departamental y municipal.

Gobierno central:> Debería tener la capacidad de redistri-

buir los recursos dentro de los sectores yentre los departamentos antes de latransferencia de responsabilidades (paraque la descentralización sea fiscalmenteneutra).

92


18 La preasignación de gasto (ear-marking) es cuestionable: reduce la libertad de los gobiernos regionalesen la asignación de recursos, ignora particularidades regionales (la manutención de caminos puede sermás costosa en algunas regiones, o el transporte fluvial puede ser una alternativa sólo en algunasregiones), e implica complicados controles.

> Debería poder negociar con los gobier-nos departamentales las transferenciasde personal de salud y educación.

> Debería tener el espacio fiscal para pro-porcionar bases impositivas o ingresostributarios adicionales para los gobier-nos departamentales.

Gobiernos departamentales:> Deberían poder asumir nuevas responsa-

bilidades de gastos y tienen la capacidadinstitucional y capacidad de absorciónpara proveer los nuevos servicios secto-riales.

> Deberían tener disposición para cobrarimpuestos y pueden establecer una efec-tiva administración tributaria.

> Deberían tener facultades para contratary despedir personal sectorial.

> Deberían usan sus propios recursos parafinanciar infraestructura sectorial.

> Deberían contar en el futuro con finan-ciamiento adicional disponible. Deberíaexistir un financiamiento nuevo para lacobertura en educación secundaria.

> Asumirían roles re-distributivos en susjurisdicciones (especialmente en educa-ción).

> Tendrían marcos institucionales que per-miten clarificar los roles y las responsa-bilidades de los directorios sectoriales ytambién se clarifican las responsabilida-des en presupuestos.

> Tendrían restricciones presupuestales envigencia, especialmente en lo que res-pecta a gastos de personal.

Municipalidades:> Establecerían mecanismos de coordina-

ción efectiva para la entrega de serviciosen cuanto a infraestructura en los princi-pales sectores.

> Aceptarían roles expandidos de los go-biernos departamentales para sectoresclave.

V. VISIÓN DE LOS FUTUROSGOBIERNOS REGIONALES

La implementación de las alternativas depolítica en el corto, mediano y largo plazodeberían contribuir a fortalecer los gobier-nos departamentales para una mejor presta-ción de servicios. La descentralización re-presenta una oportunidad para la inclusiónsocial. El fortalecimiento exitoso de los go-biernos departamentales para estos propó-sitos podría ser muy saludable, aunque esnecesario reconocer que se requieren otrosmecanismos adicionales para fortalecer lainclusión.

En línea con lo anterior, los siguientesserían los resultados esperados como pro-ducto de las opciones de política señaladasen este Informe.> Existirían mecanismos implementados

para procesar conflictos entre niveles degobierno en beneficio de una mayor go-bernabilidad. Habría un nivel mínimo detransparencia y flujo de información quepermitiría que todos los actores revisen yajusten constantemente la estrategia dedescentralización a la luz de las nuevascircunstancias.

> Existiría un nivel mínimo de igualdad ho-rizontal en la distribución de los recursosde hidrocarburos, lo que conduciría a ungasto más equitativo.

> Las responsabilidades de los niveles degobierno estarían mejor separadas. Losdistintos sectores tendrían mecanismosde coordinación que harían transparen-tes las duplicidades de responsabilidadesy permitirían su corrección.

93


> Habría mayor autonomía en el uso de losrecursos, lo que a su vez permitiría quelos departamentos utilicen los insumosmás eficientemente. Los ciudadanos ten-drían la posibilidad de monitorear los

servicios públicos en el nivel departa-mental.

> Los gobiernos departamentales seríanmás responsables frente a los ciudadanosy a los pagadores de impuestos.

94


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depósito legal: 4-1-1786-06siteresources.worldbank.org/intboliviainspanish/... · safco ley de...

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