dependencia petrolera y libertades...
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DEPENDENCIA PETROLERA Y
LIBERTADES ECONÓMICAS EN VENEZUELA
John Davison Rockefeller
RESUMEN:
El presente ensayo describe brevemente la evolución histórica de la industria petrolera en Venezuela, destacando a experiencia de la primera empresa privada, la Petrolia, cuya existencia fue relativamente corta por la negativa del Estado a renovarle la concesión, en el camino de convertirse en un ente que, como dueño de la riqueza del subsuelo, se especializó en absorber la mayor renta posible de su explotación. En efecto, se considera que el Estado venezolano moderno se formó bajo la influencia de la explotación petrolera. Con base en hechos estilizados, se formulan índices para medir la dependencia económica del petróleo y el potencial para la diversificación económica, así como la relación entre ellos y con las libertades económicas. Finalmente, se formulan orientaciones de políticas públicas para permitir mayores espacios de participación al sector privado en la industria petrolera venezolana, fortalecer los aspectos determinantes para la diversificación económica y reducir la dependencia petrolera.
PALABRAS CLAVES:
Dependencia petrolera Gobernabilidad Diversificación económica Libertades económicas Políticas públicas
Ensayo participante del 2do Concurso de Ensayo R.R. Ball “Economía
petrolera, desarrollo y libertad” del CEDICE LIBERTAD.
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(Una) extraordinaria revolución tecnológica
(…) convirtió el petróleo en algo valioso.
Mientras (…) muchos de los actuales
grandes productores de petróleo (…)
brillaban por su ausencia (…), no sabían que
tenían petróleo (…) dónde estaba (…) cómo
extraerlo. No conocían de líneas sísmicas,
perforaciones, oleoductos, refinerías ni
buques cisterna (…) poco hicieron para
construir el complejo ecosistema que ha
convertido el petróleo en algo valioso.
Contaban, sin embargo, con el derecho de
restringir el acceso a su subsuelo para
captar rentas, exactamente de la misma
manera como lo han hecho los odiados
terratenientes durante siglos. Podían
convertirse en rentistas y vivir del trabajo y la
inventiva de otros.
Ricardo Hausmann
I.-
La inversión en la industria petrolera tiene características muy especiales:
posee un riesgo geológico, por la incertidumbre de hallar hidrocarburos;
requiere de montos elevados, que deben desembolsarse al inicio mismo de las
operaciones, con períodos de maduración en horizontes de largo plazo, y
destinados a la adquisición y puesta en marcha de activos muy específicos,
dedicados casi totalmente a ese sector; y, en caso de ser exitosa y generadora
de rentas, pueden surgir conflictos políticos cuando el propietario de los
recursos del subsuelo es el Estado y la empresa explotadora de dichos
recursos es de capital privado, nacional o extranjero. Por todo esto, siempre ha
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sido complejo y riesgoso invertir en el negocio petrolero (Espinasa, 2012). Pero
imaginemos un escenario de principios del siglo XX, en el cual el petróleo
estaba comenzando a alcanzar su determinante rol económico y estratégico en
todo el mundo, en lo que es considerada una época de autentica cacería del
hidrocarburo y las variables antes mencionadas tenían una importancia aun
mayor que en la actualidad.
Corría el mes de abril de 1913. Un joven geólogo estadounidense llamado
Ralph Arnold estaba cumpliendo 38 de años de edad. Pero tuvo poco tiempo
para celebrarlo como cabría esperarse, en su tierra natal, al lado de su esposa,
sus pequeñas hijas y el resto de su familia. Por razones de trabajo, bajo
contrato con la empresa Caribbean Petroleum Company -anexa de la General
Asphalt, que había sido beneficiaria de una concesión para la exploración y
explotación de hidrocarburos en suelos venezolanos desde el año anterior- se
encontraba acompañado de un equipo de colegas y colaboradores en los
territorios del estado Táchira, en Venezuela, cumpliendo una larga travesía de
exploración del territorio de este país suramericano, iniciada en septiembre de
1912 y que se extendería por 4 años, con la clara misión de descifrar su
potencial petrolero.
El paisaje que encontraban a su paso reflejaba varias facetas: por un lado, las
bondades de la madre naturaleza con esta Tierra de Gracia representadas en
una extraordinaria riqueza en flora y fauna pero, por la otra, una sociedad con
marcadas secuelas de “100 años de revoluciones y dictaduras” (Arnold, 2008;
citado por Coronel, 2009); una economía basada en la modesta producción de
frutas, verduras, huevos y algunos tipos de carne, que resultaban en un
producto interno bruto por habitante inferior al de Argentina, Chile, Colombia,
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México o Uruguay; carente de servicios públicos básicos; con rudimentarios
medios de transporte y escaso control de enfermedades como el paludismo, la
lepra o la tuberculosis; para una población de 2,87 millones de personas, cuya
expectativa de vida era de apenas 29 años, 75% de las cuales eran
analfabetas, vivían en centros poblados de menos de 2.500 personas y se
ocupaban mayoritariamente en oficios campesinos.
Durante su estancia en nuestro país, Arnold contó con un equipo de
colaboradores que llegó a estar integrado por 52 jóvenes, entre estudiantes de
geología y profesionales recién graduados provenientes de EEUU y algunos
pocos venezolanos. Este equipo exploró y aplicó técnicas de geología de
superficie en el territorio de 19 estados de la República, prácticamente en cada
rincón que mostrara síntomas de la posible presencia de hidrocarburos y sus
informes, con una precisión y rigurosidad científica ceñida a los más altos
cánones de la disciplina para la época, sirvieron de sustento para el ingreso de
un aluvión de inversiones que financiaron el inicio de la configuración de
Venezuela como una nación petrolera por excelencia.
En esos documentos, cuyo contenido posee un incalculable valor desde los
puntos de vista estratégico, histórico y comercial, posiblemente el aspecto que
muchos historiadores pensarían en resaltar con colores llamativos, tal como lo
hicieron los magnates petroleros a principios del siglo XX y por diferentes
razones, es una recomendación expresa de su autor: la perforación inmediata
del pozo denominado como “Zumaque-1”, ubicado en los terrenos del campo
Mené Grande, al sureste del Lago de Maracaibo, en el estado Zulia, que
vendría a constituir uno de los estandartes del potencial petrolero venezolano,
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tal como lo demuestra el hecho de que aún se mantenga operativo, 100 años
después del inicio de su producción en julio de 1914.
Sin embargo, al margen del potencial petrolero descrito a su paso por estas
tierras y de las anécdotas personales que rodean la visita de Arnold y de su
equipo, como la afición del geólogo por las mariposas y lo maravillado que
quedó al apreciar su amplia variedad, el hecho de que todos los miembros del
equipo de exploración contrajeran paludismo o la resistencia que encontraron
en algunos puntos de la geografía nacional por parte de comunidades
indígenas autóctonas, es oportuno destacar la descripción que hacen de un
hallazgo inusual e inesperado para ellos: la existencia y funcionamiento de una
empresa productora de petróleo, de capital privado venezolano, en el campo La
Alquitrana, cerca de la localidad de Rubio, en el estado Táchira. Al respecto,
Arnold (2008) escribió: “La refinería tiene 30 años de antigüedad, y aunque el
único pozo produce solamente 40 galones de petróleo diarios, esta actividad
comercial ha funcionado por varios años”.
Se trataba de la Petrolia, una pequeña empresa petrolera que operaba en ese
campo desde 1883 y que representaba la primera experiencia de unos
emprendedores criollos en las actividades de exploración, procesamiento y
comercialización del denominado oro negro (Betancourt, 1956).
Constituida legalmente bajo la denominación de Compañía Hullera del Táchira
en septiembre de 1878, con el objeto social de producir hulla y alquitrán
(D´Orazio, 2012), la empresa se creó por la iniciativa del Dr. Carlos González
Bona -médico de profesión, con manejo de la ingeniería y la química-, ante lo
observado en algunos arroyos que surcaban esa zona de “La Alquitrana”, cuyo
nombre se deriva precisamente de las características oleaginosas de dichas
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aguas y que se hicieron más notables a raíz de los cambios en la superficie
derivados del terremoto de mayo de 1875. A fin de explotar ese recurso natural,
el Dr. González Bona se asocia con su pariente Pedro Rafael Rincones;
Manuel Antonio Pulido, dueño de una hacienda cafetalera en el campo La
Alquitrana; el General José Baldó, Ramón Maldonado y José Villafañe.
Ese mismo año, la novel compañía recibe la autorización legal del Gran Estado
de los Andes, que cubría al estado actual de Táchira, para explotar
comercialmente una extensión de casi 100 hectáreas en los terrenos de La
Alquitrana por un lapso de 50 años (Balestrini, 1994). Rincones, uno de los
socios, fue enviado a Pennsylvania en marzo de 1879, para estudiar el know
how del negocio petrolero en una pasantía que se extendió por 1 año, así como
para adquirir los equipos de perforación y destilación requeridos (Martínez,
2012), por un monto de 4 mil dólares (100 mil dólares actuales).
En agosto de 1882 la empresa cambia su denominación a Compañía Nacional
Minera Petrolia del Táchira y al año siguiente inicia la extracción del crudo del
pozo Eureka, en la formación del cretáceo superior denominado Mito Juan y su
posterior conversión en kerosén para ser comercializado en Rubio, San
Cristóbal y pueblos circunvecinos.
El monto de la inversión y la metodología de trabajo empleada en los inicios de
la Petrolia [según Martínez (2002), desde pozos no muy profundos, extrayendo
el crudo con calicatas, recogiéndolo a mano, en baldes o exprimiendo mantas
impregnadas] lucen modestos bajo los cánones actuales, pero han pasado a la
posteridad como un emblema de la voluntad creadora de los venezolanos
(Balestrini, 1994), dado que estaba en sintonía con el concepto de una
auténtica empresa petrolera de la época y representaban un intento serio de
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participar en una industria que apenas había nacido en 1859 en el estado de
Pennsylvania, EEUU, con el kerosén como su principal producto derivado y
comercializado específicamente para satisfacer necesidades de iluminación
pero que, posteriormente y motivado por diversos factores que incluyen los
altos costos de los productos sustitutos y especialmente el auge de la industria
de los motores de combustión interna (Martínez, 2012), se convertiría en la
proveedora de fuentes de energía que ha impulsado el crecimiento económico
en todo el mundo desde entonces.
Cabe destacar que la Petrolia tuvo una rápida expansión de sus operaciones y
de una cifra inicial de producción y refinación de 230 litros diarios en el pozo
inaugural alcanzaron más de 2.000 litros diarios en 8 pozos diferentes en poco
menos de 10 años y sus productos fueron distribuidos en toda la región andina
venezolana, parte del estado Zulia y las poblaciones colombianas cercanas a la
frontera con Venezuela, llegando incluso hasta Pamplona, en el Norte de
Santander (Martínez, 2012).
Sin embargo, este proceso de expansión no pudo mantenerse a lo largo del
tiempo y ya se encontraba literalmente estancado, cuando Arnold y sus
colaboradores se toparon con las instalaciones de la empresa en 1913, que
para ese momento apenas producía y refinaba 150 litros diarios. Entre las
causas explicativas de tal fenómeno no figuran una carencia de los insumos
necesarios para operar o una escasa demanda de los productos a escala
nacional o internacional; o las falencias gerenciales por el cambio de mando
generacional que en efecto pudieron ocurrir.
La variable determinante fue la actitud asumida por los gobernantes criollos de
esos días, impulsando el nacimiento del Estado venezolano moderno bajo la
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figura prototípica de un terrateniente dueño de un valioso recurso natural y que
otorgaba concesiones indirectas a empresas extranjeras -de manera muy turbia
en la mayoría de las ocasiones- para luego pecharlas con impuestos, regalías
y cánones de alquiler de diferente tenor, en procura de sacarle el máximo
provecho posible a la intensa disputa que se inició en territorio venezolano
durante la primera mitad del siglo XX por la obtención de concesiones para la
explotación de los hidrocarburos entre empresas estadounidenses y anglo-
holandesas, en el marco de una imperiosa búsqueda del codiciado
hidrocarburo por cualquier rincón del planeta, ante la importancia estratégica,
económica y política que había adquirido la industria petrolera desde principios
del siglo XX (Estéves, 1995).
En consecuencia, no debe resultar extraño que un Estado concebido bajo
esas condiciones careciera del más mínimo incentivo para permitir o propiciar
el surgimiento de alguna empresa criolla en el sector, de capital público o
privado. En efecto, una solicitud introducida en 1938 ante el Ministerio de
Fomento por Dolores Pulido de Brown -pariente y heredera de Manuel Antonio
Pulido, uno de los socios originales de la Petrolia- para la renovación de la
concesión a su familia ante el intento del Inspector de Minas del Táchira de
apropiarse de los intereses de la empresa en terrenos de La Alquitrana, recibió
una respuesta negativa por parte del Ministro, Dr. Manuel Egaña, ratificando la
caducidad de sus derechos desde 1934 así como la imposibilidad de seguir
explotando los recursos de esa zona.
Tal respuesta estuvo, muy probablemente, influenciada por presiones y
negociaciones diplomáticas de empresas transnacionales ante las autoridades
gubernamentales venezolanas o como una secuela del pacto firmado en 1928
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por representantes de la Royal Dutch-Shell y la Standard Oil para acordar un
reparto de las áreas de influencia del negocio petrolero en diversas partes del
mundo, incluyendo los territorios de México y Venezuela. Lo cierto del caso es
que, poco tiempo después de emitido el oficio de respuesta del Ministerio de
Fomento a la Sra. Pulido de Brown, la zona de la Alquitrana ya estaba bajo el
manejo de capitales extranjeros.
De tal manera que el propio Estado venezolano aupaba un entorno hostil y le
cerraba las puertas a cualquier iniciativa privada nacional en un sector que ya
se avizoraba como el más rentable y con mayores expectativas de expansión
de cuantos podían existir en Venezuela, limitando su protagonismo en la
economía nacional a los ámbitos comercial, financiero y de algunos servicios
(Martínez, 2002).
Formación y capacitación del capital humano, generación de valor agregado,
uso de las técnicas más recientes en el negocio, consultoría, emprendimiento
empresarial…conceptos muy actuales de las ciencias administrativas, que un
grupo de venezolanos aplicó en la Petrolia en el último cuarto del siglo XIX; sin
la aparente búsqueda de prebendas, subsidios o algún tipo de apoyo o
protección estatal para expandir sus operaciones o suprimir la competencia;
cuyos beneficios debían provenir del trabajo constante y de largo plazo, en la
más pura esencia del auténtico capitalismo, por medio de la disposición legal
de los recursos del subsuelo venezolano y no como los que muchos
obtuvieron, una riqueza fácil y rápida mediante artimañas para obtener alguna
concesión del Estado y luego ofrecerla en venta o alquiler a cualquier empresa
extranjera (Martínez, 2002) que mostrara interés.
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Los negocios son síntomas muy claros de lo que pasa en una sociedad; de sus patrones de comportamiento y consumo, de sus valores, problemas, esperanzas y temores.
Tomás Straka
II.-
Entre 1784 y 1786 fueron promulgadas las Ordenanzas de Minería de Nueva
España, a través de las cuales la Corona Española extendió a sus colonias los
derechos soberanos sobre los haberes minerales del subsuelo, principios
aplicables a los terrenos conquistados en la actual América Latina y que se
mantienen sin mayores modificaciones luego de más de 2 siglos de historia
(Giusti, 2003).
En efecto, las Constituciones promulgadas durante todo el siglo XX se
mantuvieron en la misma tónica: las de 1901, 1909, 1914, 1922, 1925, 1928,
1929, 1931, 1936 y 1945 establecían la potestad de los gobiernos regionales
para explotar los recursos naturales en su territorio, exceptuando las minas, en
cuyos casos, cedían al poder nacional lo concerniente a la recaudación y
administración de las rentas derivadas de su explotación.
La Carta Magna de 1947 incluye el poder estatal de reserva exclusiva de la
gerencia de industrias o sectores que puede calificar como de interés público,
elementos que se profundizan en la de 1952, al ampliar el radio de acción de
forma expresa hacia los hidrocarburos y en la de 1961, que alega “razones de
conveniencia nacional” para tal reserva, aun cuando permite la posibilidad de
otorgar concesiones especiales temporales para la generación de ciertos
bienes y servicios. La Constitución actual, vigente desde 1999, agrega como
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elementos de reserva exclusiva para el Estado las actividades de la industria
petrolera y la totalidad de las acciones de Pdvsa, brindando al sector privado la
posibilidad de participar en las filiales de la petrolera estatal (Yegres, 2010).
Pero, lamentablemente, esos derechos soberanos no fue lo único que se
heredó de aquellos tiempos. Straka (2008) señala que en la Venezuela de
1882, la mencionada Petrolia del Táchira, junto con una empresa de transporte
por tranvías en Caracas, a cargo de Félix Rivas y Rafael Henrique, eran los 2
únicos negocios de envergadura en operaciones, cuya constitución era el
resultado de la inversión de capitales totalmente privados, sin participación ni
mediación alguna por parte del Estado y con el único propósito de satisfacer
necesidades de mercado.
Tal escenario podía considerarse como un claro fracaso de las reformas de
corte liberal aplicadas desde la fundación de la República en 1830, como parte
de los grandes objetivos que Venezuela se planteó tendientes a la formación
de una economía y un Estado acordes con los fundamentos del capitalismo y el
liberalismo (Straka, 2012) con las variantes propias de la especificidad
venezolana.
En el aspecto meramente económico, se suponía que mediante decretos que
procuraban el respeto a la propiedad o el fomento de las libertades para la
industria y el comercio, se sustentaría la multiplicación de los negocios
capitalistas privados en todo el país y, con ellos, florecería la prosperidad. Sin
embargo, se trataba de una joven nación carente de los mínimos atractivos
para los capitales extranjeros, por ejemplo, con un sector agrícola que
sustentaba a la economía nacional, pero cuyos resultados evidenciaban su
mínima competitividad respecto al de sus países vecinos y en una sociedad
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donde prevalecían los valores de la igualdad sobre el del individualismo; del
apoyo a los monopolios, privilegios y a las restricciones a la libre actividad
económica (Rangel, 1975); del rechazo a la riqueza material sobre el éxito en
los negocios, sin arraigados patrones de cultura empresarial, trabajo o ahorro
(Straka, 2012).
En un entorno como el anteriormente descrito, y muy a pesar de lo señalado en
cualquier instrumento jurídico, la vía más expedita para tener un negocio
rentable y próspero era mediante la aproximación y el entendimiento con el
Estado. Se atribuye a Antonio Guzmán Blanco la creación de ese modelo.
Al considerar que la joven República necesitaba urgentemente de negocios e
industrias de diversos tipos para el crecimiento económico, que las
condiciones imperantes eran nada propicias para tal propósito, y que los
abundantes recursos naturales disponibles eran de propiedad estatal por
efectos de una tradición arrastrada desde la época de la colonia y que
permaneció intacta en las nuevas leyes republicanas, Guzmán atrajo a posibles
inversionistas mediante la oferta de concesiones para la explotación de tales
recursos para actuar, en muchas ocasiones, no sólo como propulsor sino
también como socio.
Ese patrón de negocios fue aplicado con bastante similitud por Juan Vicente
Gómez en sus relaciones con las grandes empresas petroleras foráneas
algunas décadas después. Así pues, el Estado moderno venezolano tenía esa
falla de origen, al habituarse a operar en un hábitat que no requería
participación directa de la mayor parte de la sociedad y, en consecuencia,
ajeno a los más elementales principios de contraloría o de rendición de
cuentas. La sociedad, por su parte, se acostumbró a recibir toda una variedad
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de bienes y servicios, y no sólo los de carácter público, mediante la
benevolencia estatal.
El advenimiento del petróleo en un escenario así no resultó en ningún cambio
del sistema. Muy al contrario, sirvió para reforzar aquello que “éramos o que
queríamos ser” (Straka, 2008). Ahora la renta recibida por el Estado era de tal
magnitud que un estadio inicial en el cual el aparato estatal se permitía
funcionar al margen de la sociedad derivó, sin mayores contratiempos, a otro
en el cual ese aparato asumió el papel de repartidor de subsidios para esa
misma sociedad, hasta finalmente lograr que ésta dependiera casi totalmente
de él. A medida que crecía la renta, el sistema se afianzaba y aún más
poderoso se volvía el Estado (Straka, 2012).
Las consecuencias de tal modus vivendi entre el Estado y la sociedad
venezolanos no tardaron mucho en manifestarse. El aumento aparentemente
ilimitado de recursos en las arcas estatales creó y amplió una brecha entre las
magnitudes reales de la capacidad productiva y las posibilidades de consumo
de la nación (Úslar Pietri, 1985).
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No hay recetas mágicas…los países
exitosos (en la diversificación de su
economía)…han hecho importantes
esfuerzos para invertir en áreas
complementarias al recurso natural, (…)
en infraestructura y conocimiento, así
como también (en) reducir los costos
para los sectores transables y (…)
promover la entrada de nuevas industrias,
empresas e inversionistas (…) Mientras
que la receta económica puede ser
sencilla, la política no lo es.
Alan Gelb
III.-
El manejo de recursos naturales con fines comerciales procura la obtención de
una renta extraordinaria por su explotación. Se denomina extraordinaria,
porque permite generar un retorno adicional sobre la tasa “normal” requerida
por los agentes económicos para ejecutar un proyecto de inversión, dadas las
condiciones del entorno y la productividad de los factores involucrados. Esta
porción extra es un reflejo de escasez relativa del commodity que poseen
algunas naciones por mero azar de la naturaleza (De la Torre, 2011).
El manejo de esas rentas extraordinarias provenientes de la explotación de
recursos naturales y sus consecuencias ha sido objeto de amplios y diversos
estudios entre los investigadores desde hace algún tiempo. Algunos casos de
estudio concretos remiten a lo ocurrido en Holanda desde el descubrimiento de
sus reservas de gas natural en 1959, en Colombia con el incremento de los
precios internacionales del café durante la década de 1960 y para los países
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productores y exportadores de petróleo con los bruscos cambios en su
cotización desde mediados de los 1970´s.
Los efectos para una economía de un súbito incremento en los ingresos por las
exportaciones de un recurso natural se tornan nocivos en función de la
dependencia que tal economía presente frente a dicha renta. En específico,
Corden y Neary (1982, citados por Malone y ter Horst, 2007) plantean que en
países con una elevada dependencia de un único recurso, o de un grupo
pequeño de ellos, ocurren disminuciones de la productividad y del rendimiento
de los sectores productores de bienes transables distintos al sector explotador
del recurso natural durante un auge rentista que aprecia y fortalece a la
moneda nacional, situación que la literatura ha bautizado como la “maldición de
los recursos naturales”.
No obstante, investigaciones de más reciente data no han encontrado
evidencias significativas acerca del efecto determinante de la abundancia de
recursos naturales sobre los niveles de ingreso per cápita, cuando se estudia la
relación entre dichas variables de forma aislada. Precisamente, al agregarle
variables al análisis se ha comprobado cómo la calidad institucional, dentro de
la denominada riqueza intangible, juega un rol fundamental en la definición de
la posesión de recursos naturales como una bendición o una maldición para un
país (Canuto y Cavallari, 2012).
Una economía posee una frágil institucionalidad cuando cierto tipo de
instituciones, que incluyen a un sector privado autónomo y productivo,
funcionan de manera poco clara y transparente frente a la sociedad, de manera
que no cumplen con la debida función de actuar como contrapeso frente al
Estado el cual, por esa misma situación, podrá financiar todos los gastos
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necesarios para su funcionamiento de forma independiente al desempeño de la
economía y de las consecuentes disposición y capacidad de los ciudadanos
para el pago de impuestos, lo cual le brindará cada vez mayores grados de
libertad frente a la sociedad y le eximirá de rendirle cuentas (Rodríguez, 2012).
Algunos autores hacen énfasis en que la calidad institucional se manifiesta en
aspectos concretos que pueden ser demandados por los agentes económicos
para su accionar productivo en la economía, como los costos de hacer cumplir
los contratos. Vardy (2010, citado por De la Torre, 2011) argumenta que, en
función de la complejidad implícita en el proceso de producción eficiente de un
bien o de prestación de un servicio, sus productores demandarán mayor
calidad institucional en forma de costos transaccionales más fáciles de cubrir.
Para los bienes de compleja manufactura y alta tecnificación, que requieren del
concurso de dos o más empresas, esa demanda será mayor; aplicándose
exactamente lo contrario para bienes más simples de producir, como las
materias primas.
En todo caso, la experiencia y la evidencia histórica permiten verificar que, en
ausencia de instituciones de calidad, el inmenso control político que recibe un
Estado que maneje discrecionalmente una renta de ese tipo conduce, casi
necesariamente, a un mal manejo de la misma, a través de 2 vertientes: en la
primera, mediante el empleo procíclico, poco eficiente y poco equitativo de ese
dinero, basado en criterios políticos; lo cual conduce a la segunda, reflejada en
los incentivos que surgen para los agentes económicos de cambiar su patrón
de conducta y dirigir sus recursos y esfuerzos hacia la captura de la mayor
parte posible de dicha renta (Malone y ter Horst, 2007), por ejemplo al invertir
en sectores vinculados directamente con la industria del recurso natural pero
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que poco aportan al resto de la economía (De la Torre, 2011) en lugar de
hacerlo hacia sus áreas naturales de inversión productiva y de generación de
valor agregado (Rodríguez, 2012).
De la Torre (2010) advierte que este proceso de búsqueda de rentas o rent-
seeking behavior, puede tomar caminos lícitos (relaciones públicas e
institucionales) o ilícitos (corrupción, sobornos…) y brindará mayores réditos a
aquellos sectores en la sociedad que se destaquen por ser más poderosos, por
disponer de mayores recursos económicos y -por último, pero quizás lo más
importante- por contar con algún vínculo con el Gobierno que le facilite el
acceso a la renta.
Paradójicamente, para el resto de la sociedad, y en afán de una supuesta
mayor equidad en el gasto, el Estado dirige una serie de políticas sociales y
subsidios generalizados cuyo diseño responde, la mayoría de las veces, a
cubrir necesidades de corto plazo, que le generan mayor dependencia del
mismo Estado y que en poco contribuyen con una inserción duradera y
productiva al circuito económico (Rodríguez, 2012).
El resultado común a las experiencias de este tipo, ha sido la volatilidad en los
indicadores macroeconómicos, lo cual dificulta el surgimiento de nuevos
sectores e industrias productivas, concentrando aún más el poder económico y
de toma de decisiones en el Estado, generando un círculo vicioso (Manzano,
2012) de auges y caídas del producto en función, casi exclusiva, de la dinámica
de los fundamentos del mercado del recurso natural.
En este sentido, el estudio de casos de diferentes países en años recientes
parece confirmar la existencia de una relación entre la cotización de las
materias primas o commodities en los mercados internacionales y los índices
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de libertad de los habitantes de los países exportadores de dichas materias y
que padecen de la “maldición de los recursos naturales”.
Esta teoría fue bautizada como “la primera ley de la petropolítica”, bajo la cual,
según Friedman (2006), los países petroleros dependientes de este tipo de
commodities que carecen de un sólido tejido institucional tienden a mostrar
claros retrocesos y pérdidas en aspectos ya de por sí débiles en esas
sociedades, como las libertades ciudadanas; la independencia de los poderes
públicos; la celebración de procesos electorales insesgados y transparentes; y
en el Estado de Derecho en general, cuando se incrementa el precio promedio
del barril de petróleo en los mercados internacionales.
De forma inversa, al perder terreno la cotización del crudo y disminuir la renta
derivada de su explotación, los países productores y exportadores se
encontrarán en dificultades derivadas de la excesiva dependencia, por lo que
tienen que recurrir, en ocasiones de manera forzosa, a reformas conducentes a
disminuir el peso del aparato estatal sobre la economía y crear las condiciones
necesarias para la expansión de sectores distintos al petrolero y, en última
instancia, a la diversificación económica.
Friedman (2006) pone como casos particulares de aplicación de la faceta
perniciosa de la “ley de la petropolítica” a países como Angola, Egipto, Guinea
Ecuatorial, Irán, Nigeria, Rusia, Arabia Saudita o Venezuela, cuyos Estados
nacieron y se mantienen, en gran medida, dependientes de la renta petrolera
para su funcionamiento. De forma contraria; Canadá, EEUU, Noruega o el
Reino Unido de la Gran Bretaña ya disponían de un Estado consolidado y
dependiente de los tributos de la sociedad cuando descubrieron y comenzaron
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a explotar sus reservas petroleras, lo cual les ha permitido mantenerse ajenos
a las pautas de la “ley”.
En ese mismo orden de ideas Ross (2001), señala tres mecanismos con
posible capacidad explicativa de la relación negativa entre los ingresos por
exportaciones petroleras y los gobiernos con perfiles autoritarios: los efectos
rentista; de represión y de modernización.
1.- Un "efecto rentista", según el cual los gobiernos utilizan los
petrodólares para el alivio de presiones sociales que, de no ser
atendidas, pueden desencadenar demandas ciudadanas de mayor
responsabilidad y rendición de cuentas. Esto es, la política fiscal y el
gasto público como variables determinantes del tipo de régimen, por
lo cual los gobiernos con grandes presupuestos y financiados
básicamente por ingresos petroleros tienen mayores probabilidades
de ser autoritarios; mientras que los gobiernos con un impacto
menor sobre la actividad económica y cuyos ingresos fiscales se
componen mayormente de impuestos ajenos a la actividad petrolera,
sean más propensos a convertirse en regímenes democráticos.
Existen 3 vías para la manifestación de este efecto: una baja o nula
presión tributaria para los ciudadanos de estos países, los cuales
serán menos proclives a pedir cuentas y representación en el
gobierno; un elevado gasto público en clientelismo o satisfacción de
intereses especiales de sectores específicos, reduciendo las
presiones latentes sobre el sistema autoritario y, por último, el
incentivo que tendrá el Estado para utilizar sus abundantes ingresos
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petroleros y evitar la formación de organizaciones no
gubernamentales independientes del Estado e inclinadas a exigir
derechos civiles.
2.- Un “efecto de represión”, que conduce a los gobiernos de países
ricos en recursos naturales a gastar más en seguridad interna,
mediante la configuración de fuerzas militares poderosas, para
bloquear las posibles aspiraciones de la población por un sistema
más libre y democrático. Esta tendencia puede explicarse por puro
interés propio o por los posibles conflictos étnicos o regionales que
podrían surgir ante una súbita riqueza mineral concentrada
geográficamente y sus consecuentes intentos de captura por parte
de diferentes grupos en la sociedad.
3.- Un “efecto de modernización”, según el cual la democracia nace
por los positivos cambios sociales y culturales que puede
experimentar una sociedad, en especial en el plano educativo y de la
capacitación de la fuerza laboral. Según Inglehart, (2001; citado por
Ross, 2001), una población total más educada y una fuerza de
trabajo más especializada que tienda a desplazarse hacia los
sectores secundario y terciario de la economía, serán más capaces
de organizarse en procura de sus mejores intereses, tomar sus
propias decisiones y negociar frente a los grupos de interés
económico. La lógica detrás de este planteamiento argumenta que
la democratización de la sociedad vendría a ser una consecuencia
21
de los mencionados cambios sociales que, a su vez, deben ser
propiciados por el desarrollo económico y, en ese aspecto, la renta
extraordinaria de los recursos naturales puede cumplir una
importantísima función.
Si el propósito de un gobierno autoritario y dependiente de las materias primas,
es incrementar su poder sobre la sociedad y mantener a los opositores
desmovilizados, cualquiera de los tres efectos ha demostrado funcionar por sí
mismo de manera individual y, a su vez, también es posible aplicar con éxito
alguna combinación (Ross, 2001).
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Indistintamente del nivel de gobierno,
un buen manejo (de los recursos
naturales) es una precondición para un
buen desempeño (…) Los recursos
naturales son activos “intensivos en
gobernabilidad”.
James Evans y otros
IV.-
Ante estas premisas, la lógica apunta hacia la gobernabilidad y la calidad
institucional como elementos clave para que la riqueza de recursos naturales
pueda devenir en resultados económicos positivos para el país que los posea.
Los datos evidencian que esto adquiere una mayor importancia en los casos de
algunos países en vías de desarrollo, cuya riqueza está compuesta por
recursos naturales en un proporción considerable (Evans y otros, 2006). Es
necesario entonces definir una medida ampliada de la actual riqueza de las
naciones, estimada por el Banco Mundial (2006), la cual está compuesta de:
capital producido (maquinarias, infraestructuras, urbanismos),
capital natural [fuentes de energía (petróleo, gas natural, carbón…),
minerales (bauxita, cobre, oro, hierro, níquel, fosfato, plata, zinc…),
recursos forestales y no forestales, áreas protegidas] y
capital intangible (un reflejo del capital humano y la calidad institucional,
diferencia entre la riqueza total y la suma del capital producido y el
capital natural).
23
Fuente: Banco Mundial.
El capital intangible es el principal componente de la riqueza en la mayoría de
los países y su participación está en función de la diversificación de la
economía de un país y su consecuente nivel de ingreso medio: es mayor en
aquellos países de elevados ingresos (80% en 2005) y economías
diversificadas y se reduce en función de si el nivel de ingreso es medio (68%) o
bajo (59%).
Para los países poco diversificados y altamente dependientes de recursos
naturales, sin embargo, la situación es distinta. Específicamente, para países
exportadores de petróleo y con economías poco diversificadas, este tipo de
capital alcanzaba sólo 10% de su riqueza total en 2005, en una clara
manifestación de los pésimos resultados de combinar instituciones débiles y
abundancia de recursos naturales.
Por otra parte, Evans y otros (2006) plantean que los recursos naturales son un
tipo especial de bienes porque su producción no depende de la acción humana
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90%
100%
Bajos ingresos Ingresos medios Ingresos altos Exportadores de petróleo
Composición de la riqueza mundial. 2005 Grupos de países por nivel medio de ingresos.
Capital intangible Capital producido Capital natural
24
pero sí su gestión la cual, si se lleva a cabo de forma racional, puede generar
rentas que permitan financiar el desarrollo. La transformación de esos recursos
y las rentas que genera su explotación en crecimiento económico y social
sostenido para una nación dependerá, entre otros factores, de la política
económica general; de las instituciones y el clima para la gobernabilidad; así
como de la posible influencia de los grupos de interés.
En ese mismo orden de ideas, el Banco Mundial (2006) proyecta que el
desempeño económico y social de un país a largo plazo está sujeto a los
cambios en la estructura de su riqueza, medida bajo el formato anterior, de tal
manera que un país entraría en el círculo virtuoso del crecimiento sostenido en
la medida en que su riqueza total se transforme y dependa cada vez más del
capital intangible, en detrimento del capital producido pero, sobre todo del
capital natural.
Atkinson y Hamilton (2003, citados por Evans y otros) demostraron que existe
una salida para la “maldición” si se destinan los recursos provenientes de la
renta de los recursos naturales para la inversión y no para el gasto público
corriente, lo cual permite transformar el capital natural en capital producido y
en capital intangible: en el levantamiento de la infraestructura y la adquisición
de los equipos necesarios para la producción de todo tipo de bienes y servicios;
así como también en la formación y capacitación de la fuerza de trabajo, de
manera respectiva.
Esta regla cobra mayor importancia cuando la renta procede de recursos
naturales no renovables, los cuales, se consumen y agotan. El buen
desempeño de los países ricos en commodities está sujeto, en consecuencia, a
la calidad de las políticas públicas y de las instituciones en general. Los
25
commodities son intensivos en gobernabilidad y no tanto en capital o en mano
de obra (Evans y otros, 2006).
Fuente: Banco Mundial.
A manera de ejemplo, si se establece una comparación de la composición de
la riqueza total de 6 países petroleros de América Latina y los cambios
ocurridos entre 1995 y 2005, se observa que, aun cuando todos los países
incrementaron sus acervos de riqueza total en términos absolutos, destacan
Colombia, México y Perú por sus avances en las reformas tendientes a
disminuir su dependencia del recurso natural, al incrementar su porción relativa
de capital intangible y disminuir la de capital natural, a diferencia de lo ocurrido
en los casos de Brasil, Ecuador y Venezuela donde los resultados muestran
exactamente lo contrario. Para estos 2 últimos países, el capital intangible
disminuyó tanto en términos relativos como absolutos.
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49
74 71
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Brasil Colombia Ecuador México Perú Venezuela
Composición de la riqueza. 1995. Países seleccionados de América Latina.
Capital intangible Capital producido Capital natural
26
Fuente: Banco Mundial.
En la búsqueda de propuestas para mitigar el impacto de la “maldición” se ha
llegado a considerar enfoques sociales, de economía política y de contrato
fiscal (Rodríguez, 2012). El primero de ellos, plantea la transferencia directa
de la renta del recurso natural, o de una parte de ella, a los habitantes del país
productor, a fin de limitar la discrecionalidad de los gobiernos en su uso y
distribución. A fin de optimizar la política social, las propuestas apuntan a
entregar a cada ciudadano una cuota de la renta, sujeta o no a su empleo en
aspectos específicos del capital humano o de la seguridad social, como la
salud, la nutrición, la educación, la vivienda o las pensiones.
Algunas versiones de este enfoque señalan la conveniencia de dirigir estas
transferencias únicamente a las personas ubicadas en los estratos
socioeconómicos más bajos, para aliviar o reducir la pobreza y la pobreza
extrema mediante el ataque a sus causas estructurales, al tiempo que se evitan
las distorsiones e ineficiencias burocráticas propias de los subsidios
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Brasil Colombia Ecuador México Perú Venezuela
Composición de la riqueza. 2005. Países seleccionados de América Latina.
Capital intangible Capital producido Capital natural
27
generalizados y de las políticas tradicionales de oferta de muchos de estos
bienes y servicios de atención social. La experiencia en algunos países de
América Latina, certifica su efectividad para reducir los índices de pobreza por
ingresos y aumentar la demanda de los servicios educativos y médico-
asistenciales por parte de los grupos familiares beneficiarios de estos
programas.
No obstante, no se han observado diferencias significativas en los indicadores
globales de nutrición, salud o desempeño escolar como consecuencia de la
aplicación de programas de este tipo, posiblemente por la reducción en la
calidad y efectividad de los servicios debidas a la combinación de una mayor
demanda y una oferta insuficiente, tanto en cantidad como en calidad
(Rodríguez, 2012).
El segundo enfoque, de economía política, incluye la aplicación de reformas
tendientes a reducir la volatilidad e inestabilidad macroeconómica propias de
los países dependientes de la producción y exportación de recursos naturales,
además de procurar el logro de objetivos concretos en eficiencia y equidad. La
agenda de reformas apunta, básicamente, a políticas fiscales anticíclicas, que
estabilicen los indicadores macroeconómicos y mitiguen el impacto de las
bruscas oscilaciones de los precios internacionales de los commodities.
Específicamente, se propone la constitución de fondos especiales de ahorro o
de estabilización; los primeros, se basan en una regla de reservar un
porcentaje fijo del ingreso proveniente de la renta del recurso natural para
futuros gastos, procurando acumular recursos a lo largo del tiempo, a fin de
garantizarle a las futuras generaciones el disfrute de los beneficios del negocio
del recurso natural; los segundos, retienen una parte del excedente en los
28
períodos de precios altos del recurso natural para subsanar el ingreso cuando
los precios bajen, sin la intención de acumular recursos en el largo plazo, a fin
de ordenar y equilibrar las finanzas públicas. Sin embargo, la aplicación de
este tipo de medidas no resulta muy atractiva políticamente, ya que sus
beneficios se manifiestan a mediano o largo plazo, en claro contraste con sus
inmediatos costos.
El tercer enfoque, de contrato fiscal, proyecta un empleo óptimo de la renta
proveniente de la explotación de los recursos naturales mediante la
configuración de una fuerte y armónica relación entre el Estado y los
contribuyentes. Todo tributo supone un traspaso de recursos de los particulares
hacia el Estado, por lo cual éstos, al pagar, se ven inclinados a exigir una
contraprestación, generalmente en la forma de más y mejores bienes y
servicios públicos.
Cuando un país basa una fracción importante de sus ingresos públicos en la
renta de un recurso natural se genera una situación diferente, ya que el Estado
no depende tanto de los aportes de sus ciudadanos para operar, por lo cual
supone que no recibirá muchas exigencias de buen desempeño. A fin de
solventar situaciones como esta, se propone la distribución de los derechos de
propiedad sobre la industria que explota el recurso natural de forma directa y
equitativa entre todos los habitantes del país, concretamente en forma de
dinero proveniente de la renta, previa retención de impuestos.
Con ello se perseguirían diversos objetivos, entre los que destacan: una mayor
transparencia y contraloría sobre el uso de los fondos públicos; la reducción de
la dependencia de las finanzas públicas de la renta del recurso natural, al
estimular la ampliación de la base tributaria no ligada a la industria del recurso;
29
además de la delimitación resultante en la discrecionalidad en el gasto de dicha
renta (Rodríguez, 2012).
Haría falta un serio y denso tratado de
metahistoria para poner en su sitio tanta
(…) descaminadora producción de
significados respecto de la «maldición del
petróleo» como ha producido buena parte
de la historiografía venezolana cuando le
da por nuestro siglo XX (…) un relato
extrapunitivo, descoyuntado y moralista
(que) se nutre de halagadoras
supersticiones intelectuales, (…) de
máximas antimperialistas segregadas por
el marxismo vulgar, de ideas recibidas y
puestas de nuevo a circular, de
generación en generación, sin someterlas
al menor examen.
Íbsen Martínez
V.-
Desde las primeras manifestaciones de la existencia de hidrocarburos en el
subsuelo venezolano y, más importante aún, del reconocimiento de su
relevante cuantía para efectos económicos y comerciales a principios del siglo
XX, el petróleo ha marcado el desarrollo económico, social y político de
Venezuela (Pacheco, 2006).
30
Fuente: Banco Mundial.
Aun cuando la gran mayoría de los distintos componentes de la sociedad
venezolana reconocen, al menos desde hace tres décadas, la necesidad
imperativa de construir una economía diversificada, los indicadores siguen
señalando una extrema y peligrosa dependencia de la economía nacional
respecto de la renta petrolera.
Fuentes: OPEP. Banco Central de Venezuela. Cálculos propios.
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12
Importancia de la renta petrolera en la economía venezolana
Diferencia entre el valor de la producción de crudo a precios mundiales y los costos de producción, como porcentaje del PIB.
75
95 91 89
80 72
83 86 95 25
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5
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1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Exportaciones de Venezuela Exportaciones petroleras Exportaciones no petroleras
31
Fuentes: Pdvsa. Banco Mundial.
Basta revisar el historial petrolero de Venezuela para comprobar que durante
un lapso que ya abarca un siglo, la relación entre la sociedad, la industria y el
Estado no ha estado exenta de tensiones y polémicas, partiendo de una
primera etapa de 50 o 55 años de duración en la cual la industria petrolera era
operada por empresas extranjeras, hasta llegar a la fase actual que, desde
1976, la mantiene bajo la égida del Estado venezolano.
Sigue siendo una materia pendiente el logro de una mayor participación de la
sociedad, agente que ha sido relegado a un papel pasivo (Torres, 2000), en un
marco de armonía y beneficio mutuo para todos los participantes en ese idilio
con un recurso natural que ha sido, y seguirá siendo por muchos años más,
nuestra principal oportunidad de desarrollo (Pacheco, 2006).
Durante ese período inicial, precisamente, se produjo gran parte de la
“sabiduría convencional” venezolana respecto al petróleo, la gerencia de la
industria y su significado para la vida nacional (Pacheco, 2006); en un enfoque
que considera a este recurso como un elemento dañino para los valores
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US$
MM
M c
orr
ien
tes
Gasto público y precio del petróleo venezolano
Precio de la cesta petrolera venezolana (US$/barril)
Gasto del Gobierno central (US$ MMM corrientes)
32
propios de una sociedad que durante mucho tiempo había fundamentado su
economía en una modesta actividad agrícola y algunos servicios pero que, de
manera imprevista, recibía un torrente de ingresos no provenientes de la
inversión o del trabajo productivo sino del repentino apetito de las grandes
potencias mundiales por un recurso natural devenido en elemento estratégico.
Bajo esta escuela de pensamiento, el petróleo constituía algo ajeno a la
esencia del venezolano típico, un recurso natural no renovable, cuya utilidad y
provecho económico tendrían una vida relativamente corta.
Arturo Úslar Pietri, Alberto Adriani Mazzei y Juan Pablo Pérez Alfonzo fueron
los principales voceros de esa tendencia, que con brillantez advertía acerca de
las dificultades que vendrían aparejadas, en distintos órdenes, si la sociedad
venezolana no era capaz de asimilar adecuadamente la responsabilidad de
administrar un recurso capaz de brindarle mucha riqueza, pero que ellos
consideraban agotable y transitorio, por supuesto, bajo las perspectivas propias
de la época.
Desde las célebres consignas de la necesidad de la “siembra petrolera” de
Úslar Pietri en 1936, y la advertencia de Pérez Alfonzo cuatro décadas después
de hundirnos en el “excremento del diablo”, dichas propuestas poseen un
incalculable valor histórico para demostrar la capacidad analítica de la
intelectualidad venezolana de evaluar y diagnosticar acertadamente las
condiciones propias del entorno nacional e internacional en distintas fechas de
nuestra historia. En efecto, se atribuye a Úslar Pietri la visión primaria y la
advertencia del tipo de relación que los venezolanos formalizamos, aunque
realmente fue el Estado en nuestro nombre, con el negocio petrolero, desde
principios del siglo XX (Martínez, 2010b).
33
Sin embargo, las recomendaciones de estos académicos para resolver los
problemas y orientar el rumbo de la sociedad y la economía venezolana en los
años por venir han ido perdiendo vigencia de forma sostenida, en especial por
el hecho de que Venezuela se ha ubicado recientemente como la nación con
las mayores reservas petroleras en todo el mundo, un total de 298.435 millones
de barriles las cuales, al ritmo de producción de 2,78 millones de barriles
diarios, se agotarían en un lapso de 294 años.
Los tiempos y las circunstancias han cambiado, pero quizás no nos hemos
dado cuenta y nos hemos aferrado a algunos dogmas. Por ejemplo, luego de
transcurridas casi 4 décadas de manejo nacional de la industria petrolera se
puede afirmar con propiedad que los venezolanos aprendieron el know how del
negocio, capacitaron a su personal y, en trazos gruesos, han logrado manejar
el negocio de manera solvente; pero no han sido capaces de crear un nuevo
enfoque, una nueva narrativa, que deje de considerar el usufructo de la renta
petrolera casi como algo pecaminoso, al petróleo como un recurso agotable, a
la inversión extranjera como una fuente de explotación o al Estado como ente
monopólico en la recepción y distribución de la renta petrolera, premisas que
siguen prevaleciendo sobre los encargados de diseñar y aplicar las políticas en
materia energética en nuestro país.
Cabe destacar en este punto, el significado que para la opinión pública ha
tenido lo ocurrido en 1976 con la industria petrolera, lo cual se mostró ante los
ojos del venezolano como una “nacionalización del petróleo”, cuando en
realidad se trataba de una estatización o transferencia de los activos de la
industria propiedad de las empresas extranjeras hacia el Estado venezolano,
en un adelanto del vencimiento de las concesiones pautada para 1983 por la
34
Ley de Hidrocarburos de 1943, dado que el petróleo, como recurso natural,
nunca había deja de ser propiedad de la nación.
Straka (2012) advierte acerca de la épica nacionalista, con ribetes de heroísmo,
que se ha tejido en torno a este cambio de mando, como un triunfo ante el
domino del capital extranjero de las grandes economías mundiales en nuestro
territorio y sobre nuestros recursos, al eliminar el contrapeso que significaba la
presencia de dicho capital y sus intereses sobre el Estado venezolano y la
autonomía sobre el uso de sus recursos naturales.
A fin de cuentas, el resultado de tal proceso -si bien demostró la capacidad
técnica, operativa y gerencial de los venezolanos para operar la industria- al
eliminar el único contrapeso que tenía el Estado venezolano, lo terminó
dotando de un inmenso poder de decisión y de mando sobre la sociedad toda,
al convertirlo en una compleja figura intermediaria que dispone de la principal
fuente de ingresos del país para supuestamente actuar en nombre de dicha
sociedad al gastarlos o invertirlos, pero que en la práctica lo hace a su libre
albedrío debido a su naturaleza claramente política, que lo ubica en un espacio
de autoridad por encima de los ciudadanos y en algo muy distinto a lo que
ocurriría, por ejemplo, con cualquier otro organismo financiero o administrativo
que esperaría recibir órdenes del dueño de la renta para actuar (Torres, 2000).
Desde el inicio de la industria petrolera en Venezuela el accionar del Estado en
su rol de dueño de los recursos naturales y receptor de la renta derivada de su
explotación tenía que negociar y lograr acuerdos de entendimiento con las
concesionarias extranjeras en una suerte de relación, a ratos armoniosa, a
ratos conflictiva, como la que suele presentarse entre un terrateniente y quien
explota los recursos de la tierra de su propiedad. A partir de allí, con distintos
35
ritmos, el Estado fue avanzando en su dominio sobre el negocio petrolero en
territorio venezolano hasta llegar al punto de inflexión de 1976, en el cual, como
ya se mencionó, el Estado pierde ese contrapeso y queda como único
protagonista en la escena.
Con sus especificidades y distintivos rasgos, los sucesivos gobiernos
venezolanos durante los últimos 60 o 70 años han disfrutado de un inmenso
poder económico, sin hacer mayores esfuerzos por cambiar ese estado de
cosas al formular políticas petroleras basadas en un criterio de reservas
probadas finitas. El patrón aplicado ha sido el mismo, sin importar la
orientación ideológica del gobierno de turno: desde el nacionalismo militarista,
o las ópticas socialdemócrata y democratacristiana bajo un manto democrático,
hasta desencadenar en el denominado socialismo del siglo XXI que añade a la
fórmula de Estado de Bienestar e intervencionismo, la amenaza a la supresión
de la propiedad privada (Straka, 2012).
Los últimos tres lustros
Con el nuevo gobierno iniciado en 1999, la industria petrolera venezolana ha
sufrido una transformación radical. Desde un principio, se comenzaron a definir
las líneas de acción representativas del nuevo esquema de trabajo para Pdvsa
y las empresas extranjeras que operaban en el sector a raíz del proceso de
apertura petrolera llevado a cabo entre 1994 y 1997. En primer lugar, la
defensa de la membresía de Venezuela en la Organización de Países
Exportadores de Petróleo, por lo cual Venezuela se adhirió a las políticas de
recorte de producción acordados por la organización para la defensa del precio
del barril de crudo.
36
En segundo lugar, la visión de Pdvsa como una empresa enteramente estatal,
rechazando cualquier mecanismo parecido a su privatización parcial o total,
incluso con una mención al respecto en la Constitución promulgada en 1999. Al
respecto, se inició una revisión profunda de la estructura de funcionamiento de
las empresas constituidas con capital extranjero bajo el proceso de apertura
petrolera, que incluyó la promulgación de una nueva ley de hidrocarburos en
2001 que, aun cuando mantenía la presencia y participación extranjera en la
industria, le imponía nuevas y severas condiciones, como una participación
accionaria mínima de 51% de Pdvsa en el capital de todas y cada una de las
empresas que operaran en el territorio nacional, tras lo cual todas las
asociaciones estratégicas, convenios operativos y convenios de operación a
riesgo y ganancias compartidas tuvieron que migrar forzosamente a empresas
mixtas adaptadas a dicha proporción accionaria (Rojas, 2013). Este proceso,
no obstante, no ha sido fácil, porque Exxon Mobil y Conoco Phillips consideran
que salieron perjudicadas e introdujeron ante el Centro Internacional de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) solicitudes de arbitraje contra
Pdvsa por incumplimiento de contrato.
En tercer lugar, el impulso de Pdvsa como una empresa cuyas actividades no
debían limitarse a los ámbitos de su natural actividad industrial y comercial
sino que, al contrario, debía expandirse más allá de los linderos propios de la
responsabilidad social empresarial de la gerencia moderna o incluso, en uno de
sus aspectos más polémicos, su empleo como instrumento político. De esta
manera, la empresa inició una participación activa, por ejemplo, en la
importación, producción y distribución de alimentos; en el financiamiento de
programas sociales de educación, salud y vivienda; o incluso en la
37
constitución de fondos paralelos al presupuesto nacional a libre disposición del
Poder Ejecutivo y el empleo del crudo o sus derivados con propósitos
diplomáticos a países afines a la ideología del Gobierno (Rojas, 2013), por
ejemplo, con el suministro bajo condiciones extraordinarias y preferenciales a
países de Centroamérica y el Caribe y el acuerdo del Fondo Chino, que incluye
el otorgamiento de créditos a Venezuela para ser cancelados con petróleo.
El nombramiento de una nueva Junta Directiva en Pdvsa y la velada intención
de utilizar a la estatal petrolera como herramienta política, entre otros aspectos,
causaron un grave enfrentamiento de la gerencia de Pdvsa con el Gobierno,
desencadenando los graves sucesos políticos e institucionales y el paro
petrolero de 2002 y 2003, que causó colosales consecuencias, entre las cuales
figuran el despido de 20.000 trabajadores de la industria por su supuesta
participación en dichos sucesos.
38
El fantasma del 27 de febrero (de 1989)
recorre las mentes de quienes se
convirtieron en los principales
beneficiarios del estallido.
Luís Pedro España
VI.-
Un tema álgido para el debate público en Venezuela ha sido, desde hace ya
varios lustros, el del precio interno de los combustibles en general, y el de la
gasolina en particular. Demasiados mitos, desinformación y populismo han
rodeado al tema y permitido que cualquier aproximación al raciocinio
económico o al más elemental sentido común haya sido desplazada por el
cálculo y los intereses políticos.
Los precios vigentes de un litro de gasolina en Venezuela son de 0,07
bolívares y 0,097 bolívares para las de bajo y alto octanaje, respectivamente.
Estas cifras equivalen a 0,28 y 0,39 centavos de dólar al tipo de cambio PPA.
Desde abril de 1996, esos montos se han mantenido inalterados, a pesar de
que en los 18 años y 2 meses transcurridos hasta junio de 2014, los precios de
los bienes y servicios en bolívares que componen el Índice de Precios al
Consumidor para el Área Metropolitana de Caracas, han tenido un incremento
acumulado de 9.300%, mientras que el tipo de cambio PPA lo ha hecho en
6.150%.
No debe resultar extraño, entonces, que el consumo interno de gasolina se
haya disparado, aun considerando la natural expansión del parque automotor
venezolano, hasta alcanzar 323 mil barriles diarios durante 2013, equivalentes
a 51,357 millones de litros diarios o 625 litros anuales por persona, una cifra
39
ocho veces mayor al consumo de Colombia, por ejemplo, donde el combustible
se expende en un precio de alrededor de $1,27 por litro, sin subsidio y cónsono
con el precio promedio mundial de $1,36 por litro.
Las cifras son contundentes. Los únicos beneficiarios directos del precio de la
gasolina en Venezuela son los dueños de vehículos particulares en forma de
traslados sumamente baratos bajo cualquier comparación, tanto con otros
bienes de la economía nacional, como con el precio de los combustibles en
América Latina y el Caribe, sin mencionar otras latitudes de EEUU, Europa o
Asia. El resto de la sociedad se ve afectada. Por ejemplo, los millones de
usuarios de los diferentes medios de transporte público, por los constantes
incrementos en los precios de los boletos -aun considerando los subsidios
estatales- motivados por los cada vez mayores costos para la prestación del
servicio.
El mayor perjudicado directo y visible, sin embargo, parece ser el propio
Estado venezolano, en la figura de Pdvsa, por las pérdidas contables y el costo
de oportunidad del esquema de precios vigente para la gasolina en el país.
Tres mecanismos participan de este perjuicio: las pérdidas generadas al no
cobrarle a las empresas expendedoras de gasolina al detal por la entrega del
combustible; el monto destinado a cubrir la diferencia entre el margen
consensuado de comercialización para dichas empresas y el precio de venta
del combustible para el consumidor final y, por último, el costo de oportunidad
que representa la diferencia de precios entre el mercado venezolano y el del
resto del mundo.
Los dos primeros mecanismos se sustentan en los acuerdos que el Gobierno
estableció con las empresas expendedoras de gasolina al detal respecto al
40
margen de comercialización del negocio en todo el territorio nacional el cual se
mantiene, desde octubre de 2013, en Bs. 0,28 por litro, superior a los precios
de venta al público para los 2 tipos de gasolina (Bs. 0,07 y Bs. 0,097).
Para que tales empresas reciban ese margen y se garantice el normal
suministro de combustibles en el mercado doméstico venezolano, Pdvsa ha
optado por entregarle de forma gratuita cada litro de gasolina, autorizarlas a
cobrarle al público los precios antes mencionados y pagarles el diferencial. Por
ejemplo, cuando las estaciones de servicio reciben de Pdvsa un litro de
gasolina de alto octanaje, no le pagarán nada a la empresa estatal, recibirán de
ella Bs. 0,183 y le cobrarán al público los restantes 0,097 bolívares para
completar su margen de comercialización de 0,28 bolívares por litro.
Asumiendo una distribución equitativa de ventas de los 2 tipos de gasolina
dentro de un consumo total diario de 51,357 millones de litros, al no cobrarle a
las estaciones de servicio por la gasolina, Pdvsa debe absorber completamente
sus costos explícitos de producción de 102,71 millones de bolívares, además
de reconocer otros 4,29 millones de bolívares como costos implícitos en forma
de los ingresos que debería recibir en caso hipotético de cobrar por el
combustible; a lo cual se añaden los otros 10,09 millones de bolívares que la
estatal petrolera le paga a las estaciones de servicio para que cubran su
margen de comercialización, sumando un subsidio total de 117,09 millones de
bolívares diarios que resultan en 42.739,30 millones de bolívares anuales
(1.709,57 millones de dólares PPA).
El tercer mecanismo implica el costo de oportunidad reflejado en el diferencial
entre los resultados financieros para Pdvsa al vender la gasolina de la forma
antes descrita y si lo hiciera bajo los precios internacionales del combustible, en
41
un promedio de 1,36 dólares por litro. Los cálculos indican que si los 51,357
millones de litros que se consumen diariamente se cobraran a un precio
unitario de Bs. 34 (equivalente en moneda nacional, calculado a la tasa de
cambio PPA), Pdvsa facturaría 1.746,14 millones de bolívares diarios lo cual,
en contraste con la pérdida diaria de 117,09 millones de bolívares diarios de
los 2 mecanismos ya explicados, generaría un diferencial de 1.863,23 millones
de bolívares diarios y 680.079,67 millones de bolívares anuales (27.203,19
millones de dólares PPA).
El monto total de pérdidas, desde los puntos de vista contable y económico,
que registra Pdvsa bajo el régimen de precios vigente en Venezuela para el
mercado interno de la gasolina asciende a 722.818,96 millones de bolívares
anuales o su equivalente de 28.912,76 millones de dólares al tipo de cambio
PPA.
Este subsidio -además del inmenso costo que representa para la sociedad
venezolana en términos de despilfarro y excesivo consumo de combustible con
sus consecuencias en contaminación ambiental o del desvío de recursos
financieros en una cuantía mayor a lo que se presupuesta anualmente para los
sistemas públicos de salud y educación en el país, por ejemplo- es altamente
regresivo, en función de que favorece en mayor medida a las personas de
medianos y altos ingresos, quienes menos lo necesitan.
Para diciembre de 2013, circulaban en el territorio venezolano un total de
4.165.458 vehículos, por lo cual se puede estimar en 173.527 bolívares
anuales (6.941 dólares PPA) el monto del subsidio que disfruta cada conductor
en el país. Sin embargo, la clasificación del tipo de vehículos señala que el
18,3% (762.280) son comerciales y el 1,3% (54.151) está representado por
42
buses y microbuses de transporte público. Estimando una capacidad de 4
personas para esos vehículos comerciales, entonces el subsidio medio para
cada pasajero es de 43.382 bolívares anuales (1.735 dólares PPA), mientras
que para sus similares de buses y microbuses, con una capacidad media
estimada de 20 individuos, alcanzaría 8.676 bolívares anuales (347 dólares
PPA).
Difícil situación para la industria
Según las cifras de Pdvsa, la producción actual de crudo en Venezuela alcanza
2,78 millones de barriles diarios, de los cuales exporta 2,04 millones de barriles
con una diferencia atribuible al consumo interno de diferentes tipos de
productos. A pesar de los importantes ingresos por exportaciones, derivados de
unos precios internacionales del crudo que se han mantenido muy por encima
de lo presupuestado por las autoridades fiscales venezolanas, la situación
financiera de la empresa genera preocupación respecto a su tendencia a largo
plazo y, en especial, de su capacidad para financiar las inversiones requeridas
para incrementar su producción, ante las pérdidas contables y económicas en
sus operaciones en el mercado interno, ya mencionadas, a las que se añaden:
producción y exportación de crudo y derivados en declive; compromisos en
gasto social y de infraestructura; insostenible ritmo de endeudamiento;
incremento en los costos de producción por la inflación doméstica venezolana;
aumento en la nómina por el surgimiento de las nuevas empresas mixtas;
debilidades en el capital humano y deterioro de la productividad laboral; así
como los compromisos de convenios de suministro bajo condiciones
especiales, entre otras variables (Monaldi, 2007 y 2012).
43
…los petroestados populistas,
autoritarios, estatizantes, colectivistas y
tiránicos como el nuestro, castigan a
sus ciudadanos, empobreciéndoles y
coartando sus libertades individuales y
económicas.
Íbsen Martínez
VII.-
Es importante conocer la posición venezolana respecto a otras 5 naciones
productoras y exportadoras de petróleo de América Latina, en materia de
dependencia respecto al sector petrolero y su potencial para la diversificación
mediante el cálculo y la formulación de 2 índices.
El propósito es disponer de una herramienta objetiva, basada en datos
oficiales, para la evaluación de las tendencias de cada país en los tópicos de:
dependencia económica del sector petrolero y potencial para la diversificación
económica; con los cuales se pueda contrastar su desempeño respecto de sí
mismo y de los demás países involucrados en el estudio, desde 1996, a fin de
identificar sus fortalezas y debilidades, así como formular conclusiones y
recomendaciones de políticas públicas.
Los índices están basados en la metodología que emplea el Consejo Nacional
de Promoción de Inversiones (CONAPRI) en sus estudios de las regiones y las
ciudades venezolanas más atractivas para invertir, y se han construido con el
fin de obtener una medición comparativa de la dependencia del sector petrolero
y el potencial para la diversificación económica de 6 naciones productoras y
44
exportadoras de petróleo de América Latina: Brasil, Colombia, Ecuador,
México, Perú y Venezuela.
El primer índice, denominado índice de dependencia del petróleo, está
construido a partir de 3 sub-índices ponderados: dependencia de las
exportaciones (importancia de las exportaciones petroleras respecto a las
exportaciones totales), dependencia de la economía (importancia de la renta
petrolera dentro de la economía) y dependencia fiscal (importancia de la renta
petrolera sobre los ingresos fiscales), obtenidos de indicadores representativos
de dichas variables.
El segundo índice, denominado índice de potencial para la diversificación
económica, está construido a partir de 4 sub-índices ponderados referidos a
dimensiones determinantes en la capacidad de la economía para producir y
exportar bienes y servicios con valor agregado en sectores distintos al de la
actividad petrolera, como son: capital humano, gestión macroeconómica,
capital institucional y libertad económica. Cada sub-índice corresponde
entonces a un módulo específico que combina diversos indicadores. Los pesos
relativos responden a la evidencia que certifica dichas variables y sus
dimensiones como determinantes para la diversificación económica de las
naciones ricas en recursos naturales, a las cuales se añadieron varios
parámetros de valoración de las libertades económicas. En los anexos del
presente ensayo se incluyen notas metodológicas adicionales.
La metodología de la estandarización permite establecer comparaciones en el
desempeño de indicadores expresados en escalas diferentes. La magnitud del
valor estandarizado indica a cuántas desviaciones estándar de la media se
encuentra el valor original. Los índices formulados para el presente ensayo, así
45
como cada uno de sus módulos o sub-índices, tienen una media o valor central
igual a 100, que representa el promedio aritmético de todos los países incluidos
en el estudio entre 1996 y 2012. Cualquier puntuación de un determinado país
por encima del valor central de 100, indicará una mejor posición relativa en
comparación con los restantes países y, en contraposición, toda puntuación
menor a dicho valor central indicará una peor situación relativa. De igual forma,
cada punto de variación, con sus correspondientes decimales, por encima o por
debajo del valor central de 100 representa una desviación típica respecto al
valor central.
Índice del potencial para la diversificación económica.
Países seleccionados de América Latina. 1996-2012.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 99,82 99,89 99,96 100,09 100,04 100,07 100,10 100,06 100,10 100,10 100,06 100,03 99,98 100,05 100,07 99,82 99,75
Colombia 99,96 99,76 99,78 99,76 99,75 99,87 99,94 100,05 99,86 99,87 99,98 100,13 99,98 100,14 100,00 100,11 100,01
Ecuador 100,19 100,15 100,25 99,98 99,76 99,91 99,84 99,76 99,83 99,74 99,63 99,71 99,78 99,76 99,66 99,87 99,73
México 100,35 100,27 100,60 100,51 100,49 100,43 100,57 100,62 100,65 100,65 100,54 100,76 100,57 100,57 100,76 100,63 100,64
Perú 100,70 100,82 100,68 100,80 100,68 100,68 100,75 100,77 100,64 100,66 100,70 100,82 100,86 100,84 100,94 100,84 100,86
Venezuela 98,99 99,19 99,07 98,92 99,10 99,23 98,77 98,69 98,96 99,04 99,03 99,00 98,79 98,77 98,62 98,78 98,87
Fuente: Cálculos propios.
Por ejemplo, el puntaje obtenido por Perú durante 2012 fue el más elevado,
con 100,86 puntos; lo cual se interpreta como la mejor posición relativa dentro
del conjunto de países, específicamente de 0,86 desviaciones típicas por
encima del promedio aritmético global, al contrario de Venezuela que, con
98,87 puntos se ubicaba a 1,13 desviaciones típicas por debajo de dicho
promedio.
46
Índice de dependencia petrolera.
Países seleccionados de América Latina. 1996-2012.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 99,19 99,13 99,16 99,14 99,14 99,15 99,25 99,22 99,19 99,19 99,18 99,16 99,14 99,09 99,08 99,11 99,09
Colombia 99,91 99,84 99,91 100,19 100,05 99,88 99,90 99,93 99,81 99,79 99,76 99,70 99,86 99,92 100,13 100,16 100,14
Ecuador 100,30 100,32 100,15 100,64 100,92 100,65 100,41 100,47 100,76 100,89 100,97 101,07 100,99 100,87 100,86 100,68 100,66
México 99,59 99,53 99,49 99,43 99,42 99,39 99,44 99,48 99,48 99,53 99,53 99,56 99,58 99,53 99,55 99,51 99,52
Perú 99,30 99,25 99,25 99,21 99,21 99,18 99,24 99,23 99,18 99,22 99,16 99,14 99,12 99,07 99,08 99,12 99,07
Venezuela 101,90 101,75 101,76 101,79 101,58 101,56 101,76 101,79 101,69 101,58 101,48 101,35 101,47 101,42 101,43 101,62 101,53
Fuente: Cálculos propios.
Los índices funcionan como herramientas para un sondeo de la evolución del
desempeño económico de países ricos en recursos naturales, en este caso, de
una muestra de países latinoamericanos con haberes comercialmente
explotables de hidrocarburos, así como también rasgos similares de idioma,
historia, cultura y costumbres -incluido el principio ya citado de la propiedad
estatal de los recursos del subsuelo heredado de la época de la conquista-
pero que han tomado caminos diferentes en la orientación de sus políticas
públicas para el aprovechamiento de tales recursos naturales.
Cabe destacar que durante el lapso de tiempo estudiado, el petróleo ha sido
uno de los commodities que ha disfrutado de una mayor permanencia de sus
principales indicadores de precios internacionales en niveles
extraordinariamente altos, proveyendo de ingentes recursos a los países
exportadores.
47
Fuente: Cálculos propios.
Durante los 17 años que comprende el estudio los resultados globales de los 6
países sugieren una estrecha, directa y negativa relación entre los índices
formulados en el presente ensayo, de tal manera que el 85,17% de los cambios
en la dependencia petrolera están relacionados, aunque no necesariamente
causados, por los cambios en el potencial para la diversificación económica.
En referencia a los resultados individuales, destacan México, Perú y Brasil en
menor medida, por su potencial para la diversificación económica y baja
dependencia petrolera. Estos 2 últimos países han seguido -con las diferencias
propias de cada caso- los fundamentos del modelo noruego, basado en un
arreglo institucional promotor de la participación del capital privado, nacional y
extranjero, en la industria petrolera para entrar a competir directamente con la
empresa estatal, regidos y supervisados todos por un organismo estatal no-
operador que funge como árbitro, en procura del logro de los objetivos
nacionales en el aprovechamiento de su recurso natural (Espinasa, 2012). En
la misma línea está incluida Colombia, aunque su adopción al modelo ha
ocurrido de manera paulatina, debido a lo cual los resultados de los primeros
años no parecen los más favorables.
98,50
99,00
99,50
100,00
100,50
101,00
101,50
102,00
98,50 98,75 99,00 99,25 99,50 99,75 100,00 100,25 100,50 100,75 101,00
ÍND
ICE
DE
DEP
END
ENC
IA P
ETR
OLE
RA
ÍNDICE DE POTENCIAL PARA LA DIVERSIFICACIÓN ECONÓMICA
Relación entre dependencia petrolera y potencial para la diversificación económica 1996 2012 Países seleccionados de América Latina
48
El caso de México es diferente, porque al momento de escribir estas líneas se
encuentra desarrollando un histórico proceso de apertura de su sector petrolero
al capital privado, el primero en casi ocho décadas, para estimularsu
competitividad y crecimiento, que en manos puramente estatales se había
convertido en un caso de burocracia e ineficiencia gerencial, por lo que los
positivos resultados del país azteca en los índices calculados se deben al
impulso que recibieron otros sectores distintos al petrolero para hacer a la
economía menos dependiente de ese recurso y relegarlo a un segundo plano.
El desempeño de este subgrupo contrasta con el de los países que han
mantenido a su industria petrolera bajo la tutela de un monopolio de la empresa
estatal. Ecuador y Venezuela muestran un desempeño bastante destacado en
el módulo que evalúa los perjudiciales indicadores de dependencia petrolera,
ubicándose por encima de la media del grupo en todos los períodos
estudiados. Paralelamente, su potencial para diversificarse y superar esa
relación de dependencia, que es el objeto de estudio del segundo índice, es
desalentador al compararlo con lo observado para las otras naciones.
Fuente: The Heritage Foundation. Cálculos propios.
97,50
98,00
98,50
99,00
99,50
100,00
100,50
101,00
101,50
102,00
102,50
103,00
35,00 40,00 45,00 50,00 55,00 60,00 65,00 70,00
ÍND
ICE
DE
DEP
END
ENC
IA P
ETR
OLE
RA
ÍNDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA
Relación entre dependencia petrolera y libertad económica 1996 2012 Países seleccionados de América Latina
49
Mención aparte merece el posible vínculo inverso entre la evolución de la
dependencia petrolera de una nación y las libertades económicas de las que
disfruten sus habitantes, en diferentes ámbitos. En concreto, la lógica indicaría
que un ambiente de restricciones para consumir o para abrir y operar negocios
en un territorio debe atentar contra las posibilidades de la economía de ese
país para desarrollar sectores distintos al petrolero. Los datos del presente
ensayo confirman tal planteamiento. Al considerar los resultados globales de
los 6 países estudiados entre 1996 y 2012, se observa una directa y negativa
relación entre el índice de dependencia petrolera calculado en el presente
ensayo y el Índice de Libertad Económica de The Heritage Foundation, con un
coeficiente de correlación de 65,95%.
50
La difusión tecnológica entre culturas
puede resultar mutuamente beneficiosa.
Permite lograr más con menos y generar
así un excedente, que puede ser
distribuido. Como en cualquier relación de
este tipo, todos quieren una porción, pero
algunos resultan con porciones pequeñas.
Sin embargo, sin esa relación no habría
torta que repartir. El verdadero desafío
para un patriota es obtener la mayor
cantidad de torta posible, no un
porcentaje alto de una torta más pequeña.
Ricardo Hausmann
VIII.-
Ante las realidades tangibles del calentamiento global, el incremento del precio
de los hidrocarburos fósiles y el desarrollo paulatino de nuevas fuentes de
energía, existen altas posibilidades de que ocurra una pérdida del atractivo
comercial de los haberes de hidrocarburos pesados y extra pesados contenidos
en la Faja Petrolífera del Orinoco a mediano y largo plazo (Monaldi, 2012). En
consecuencia, es imprescindible que Venezuela revise desde ya su papel como
país productor de petróleo y aproveche la ventana de oportunidad que le
ofrecen los próximos 20 a 30 años en los cuales se estima que el petróleo se
mantenga como la fuente energética más demandada en todo el mundo. El
camino lógico a seguir es la inversión en la capacidad de producción con la
intención de aumentar la participación de Venezuela en la oferta mundial de
petróleo.
51
El primer paso para cambiar el tradicional esquema de relación entre la
sociedad y el Estado con la riqueza de hidrocarburos del subsuelo venezolano
debe dirigirse a suprimir la condición monopólica de Pdvsa sobre las distintas
actividades de la industria petrolera. Aun manteniendo los viejos principios de
la propiedad estatal sobre los recursos del subsuelo y sobre el 100% del capital
accionario de Pdvsa, factor que puede contribuir a reducir las asimetrías de
información entre el Estado y las empresas operadoras particulares (Monaldi,
2012), es posible construir un nuevo escenario para el manejo del petróleo
venezolano mediante un alto grado de competencia para las distintas
actividades aguas arriba y aguas abajo. Allí participaría activamente Pdvsa,
como única representante del Estado, acompañada de la mayor cantidad
posible de empresas; que pueden ser de propiedad mixta (Pdvsa o alguna de
sus filiales en asociación con capitales particulares nacionales o extranjeros) o
totalmente privada (capitales particulares nacionales o extranjeros).
Para la constitución de empresas mixtas, no habrá parámetro alguno en la
composición accionaria mínima o máxima que deba mantener Pdvsa o alguna
de sus filiales en representación del Estado venezolano y tal partición se
adaptará a las condiciones específicas de cada caso y en función del logro de
los objetivos de la empresa. De esta manera se rompería un modelo que
impone un férreo control e injerencia política en la administración de las
empresas operadoras y crea incentivos para que sus acciones se dirijan hacia
la búsqueda de ventajas y apoyos oficiales, en detrimento de los criterios
comerciales del negocio (Pacheco, 2006).
El funcionamiento de todas las empresas operadoras será estrictamente
controlado, supervisado y regulado por un organismo estatal creado para tal fin,
52
con autonomía plena desde los puntos de vista administrativo, financiero y
operativo. Este organismo velará por los mejores intereses nacionales en la
explotación del principal recurso natural de los venezolanos, para lo cual, por
ejemplo, será necesario un estricto apego a normas de transparencia y
contraloría pública en el ejercicio de sus funciones como árbitro de los
venezolanos en tan delicado aspecto de la vida nacional; del manejo de un
personal en este organismo que sea 100% venezolano, calificado y de altísimo
nivel en la materia, elegido bajo concursos públicos; del suministro y
publicación periódica de información completa y detallada de la dinámica de la
industria petrolera; del respeto a las más elementales normas para la
conservación del ambiente; de la potestad exclusiva, en representación del
Estado venezolano, para dirigir y llevar a cabo los procesos de licitaciones y
otorgamientos de licencias y concesiones en el mercado nacional, siempre
bajo el norte de fomentar el mayor grado de competencia posible, al impedir el
surgimiento de monopolios, oligopolios o de cualquier tipo de concentración
empresarial en algún aspecto de la industria; entre otros.
La intención primaria de un enfoque de esta naturaleza sería el incremento de
la producción petrolera venezolana, esto es, el aprovechamiento adecuado de
nuestras enormes reservas y capacidades para hacer del petróleo y su renta
unas auténticas herramientas de desarrollo económico y social. A diferencia de
la filosofía que ha privado en la industria, de maximizar la renta actual -con
base en el precio más que en el volumen producido- y utilizarla para fines
distintos a los de las actividades propias de la industria petrolera, con la
consabida pérdida de capacidad de producción futura por no efectuar las
inversiones requeridas, un nuevo enfoque priorizaría la inversión en el
53
incremento de dicha capacidad a mediano y largo plazo para, de esta forma
ampliar la participación venezolana en el mercado; sea por conquistar nuevos
clientes, por recuperar los perdidos o por una combinación de estas opciones;
garantizando de esta manera un constante y fluido flujo de ingresos por la
venta de hidrocarburos, sustentado en el volumen y en la consistencia como
proveedor seguro de hidrocarburos lo cual, contribuiría a reducir nuestra
vulnerabilidad a los constantes cambios en los precios.
Al estilo del modelo aplicado exitosamente en Noruega (Espinasa, 2012) el
marco competitivo que pudiera conformarse en la industria petrolera
venezolana debe seguir algunas pautas para la incorporación del capital
privado, como la obligatoriedad para las nuevas empresas de adquirir bienes y
servicios de producción nacional; de contratar y subcontratar con proveedores
nacionales; así como el fomento de acuerdos para la transferencia de
tecnologías y de metodologías novedosas de trabajo en los casos de
inversiones extranjeras, elementos todos que generarían un importante efecto
multiplicador de las inversiones y crearían un círculo virtuoso de crecimiento y
diversificación económica.
Todas las empresas participantes en la industria petrolera venezolana estarían
obligadas a cancelar regalías y los impuestos sobre la renta, regionales,
municipales y especiales que fuesen creados. Para el caso de Pdvsa y las
empresas mixtas, tendrán la obligación adicional de pagar dividendos al Estado
venezolano en función del porcentaje accionario estatal sobre su propiedad.
La distribución y uso de los recursos generados respondería a un esquema de
estímulo al incremento de la producción petrolera para convertir ese capital
natural en capital producido (infraestructura, estructura, maquinarias, equipos
54
productivos…) y, más importante aún, en capital intangible (atención a la salud
y la educación como precursores del capital humano), de manera tal que sea la
sociedad la beneficiaria directa de la renta petrolera, como ocurrió en Dubai
(Hausmann, 2014). En línea con la premisa de lograr una diversificación de la
economía, en lugar de una mera especialización en la industria petrolera y con
ella la innecesaria dependencia, es necesario formular y aplicar políticas
públicas horizontales de estímulo a la formación de un ecosistema amplio y
propicio para los nuevos negocios (Hausmann, 2013), para lo cual se propone
un esquema de distribución de la renta petrolera como el siguiente:
Las regalías, al tratarse de un monto que refleja directamente el volumen
de producción de un recurso natural no renovable, es decir, el
agotamiento de una fuente de riqueza, se dirigirán obligatoriamente a
financiar proyectos de inversión e infraestructura para las áreas de
salud, educación y producción de bienes y servicios con valor agregado
nacional. Desde la edificación, puesta en marcha y mantenimiento de
instalaciones hospitalarias y educativas en todos los niveles, hasta la
construcción de vías de comunicación y transporte, pasando por el
suministro de servicios públicos con eficiencia.
Los dividendos que genere Pdvsa serán dirigidos en un 5% a un fondo
de ahorro y estabilización macroeconómica, un 20% al pago al Estado
como propietario y el restante 75% a cubrir aspectos de responsabilidad
social empresarial y de inversión para el incremento de la capacidad de
producción. La Junta Directiva de la empresa definirá los proyectos
específicos a cubrir con esa porción de los recursos retenidos y su
55
distribución en las mencionadas áreas. Para las empresas mixtas, se
aplicarán estos principios con base en la propiedad estatal de su
distribución accionaria y, en el caso de las empresas de capital
totalmente privado, sólo correspondería el aporte del 5% al fondo de
ahorro y estabilización macroeconómica.
Finalmente, la empresa cancelaría impuestos sobre la renta dirigidos en
un 50% al Gobierno central, en un 25% a las gobernaciones de estado y
el restante 25% a las alcaldías.
Las propuestas anteriores supondrían un cambio del modelo petrolero
tradicional en Venezuela y, en consecuencia, tendrán numerosos obstáculos
políticos, dado que la presencia de otros agentes en la industria tenderá a
disminuir el poder del gobierno (Pacheco, 2006). Se requerirá de amplia
voluntad y consenso político para introducir reformas en distintos instrumentos
jurídicos que norman a la industria petrolera, por ejemplo, la Ley Orgánica de
Hidrocarburos (2001), la Ley de Regularización de la Participación en las
Actividades Primarias Previstas en el Decreto N⁰ 1510 con fuerza de Ley
Orgánica de Hidrocarburos (2006) y la Ley Orgánica que Reserva al Estado
Bienes y Servicios Conexos a las Actividades Primarias de Hidrocarburos
(2009).
Es impostergable la tarea de lograr una economía sana, competitiva,
productiva, que utilice al petróleo como motor para su desarrollo, pero bajo una
modalidad que deje de lado la visión rentista y con ella las peligrosas
dependencia y vulnerabilidad que nos han caracterizado desde hace ya mucho
56
tiempo, en vías de alcanzar definitivamente la tan anhelada diversificación del
circuito productivo venezolano.
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57
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63
ANEXOS
RESULTADOS DE LOS SUB-ÍNDICES
DE LA DEPENDENCIA PETROLERA
El índice de dependencia del petróleo está construido a partir de 3 sub-índices:
dependencia de las exportaciones, dependencia de la economía y dependencia
de los ingresos fiscales.
Dependencia de las exportaciones
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 99,11 99,06 99,11 99,19 99,16 99,12 99,19 99,15 99,10 99,13 99,12 99,12 99,16 99,09 99,17 99,13 99,07
Colombia 100,35 100,07 100,13 100,66 100,50 100,10 100,21 100,32 100,22 100,21 100,11 99,98 100,29 100,32 100,63 100,80 100,73
Ecuador 100,35 100,04 99,81 100,39 100,69 100,22 100,34 100,43 100,77 100,78 100,70 100,67 100,73 100,29 100,49 100,51 100,39
México 99,50 99,36 99,29 99,42 99,42 99,24 99,32 99,35 99,34 99,42 99,37 99,35 99,40 99,24 99,29 99,28 99,16
Perú 99,32 99,26 99,25 99,34 99,32 99,21 99,29 99,32 99,16 99,29 99,18 99,18 99,22 99,12 99,23 99,22 99,19
Venezuela 101,93 101,70 101,60 102,20 101,90 101,54 101,65 101,81 101,79 101,73 101,76 101,65 101,68 101,65 101,59 101,66 101,49
Fuente: Cálculos propios.
Dependencia de la economía
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 99,31 99,29 99,27 99,19 99,20 99,25 99,37 99,36 99,33 99,31 99,28 99,24 99,20 99,16 99,12 99,18 99,19
Colombia 99,60 99,62 99,70 99,80 99,65 99,65 99,64 99,63 99,55 99,52 99,53 99,50 99,56 99,63 99,71 99,71 99,72
Ecuador 100,12 100,17 100,16 100,63 101,00 100,71 100,31 100,28 100,47 100,59 100,72 100,98 101,09 101,09 101,18 100,79 100,83
México 99,64 99,63 99,61 99,45 99,43 99,47 99,50 99,55 99,55 99,56 99,55 99,58 99,60 99,65 99,63 99,57 99,60
Perú 99,37 99,35 99,33 99,21 99,20 99,21 99,28 99,27 99,25 99,24 99,21 99,17 99,12 99,07 99,05 99,12 99,07
Venezuela 101,96 101,94 101,93 101,72 101,52 101,71 101,90 101,91 101,84 101,78 101,71 101,53 101,43 101,41 101,31 101,63 101,59
Fuente: Cálculos propios.
64
Dependencia de los ingresos fiscales
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 99,14 99,05 99,10 99,03 99,05 99,09 99,18 99,15 99,15 99,13 99,13 99,11 99,04 99,02 98,95 99,03 99,01
Colombia 99,78 99,84 99,90 100,13 100,00 99,88 99,85 99,82 99,66 99,63 99,64 99,63 99,75 99,79 100,04 99,96 99,96
Ecuador 100,43 100,75 100,48 100,88 101,09 101,01 100,59 100,71 101,05 101,31 101,50 101,56 101,15 101,23 100,91 100,73 100,77
México 99,62 99,61 99,58 99,42 99,43 99,46 99,51 99,55 99,56 99,60 99,66 99,75 99,74 99,72 99,74 99,69 99,80
Perú 99,22 99,14 99,18 99,09 99,10 99,12 99,15 99,11 99,12 99,12 99,10 99,09 99,02 99,03 98,97 99,02 98,95
Venezuela 101,81 101,62 101,76 101,45 101,33 101,44 101,73 101,66 101,45 101,21 100,97 100,87 101,29 101,21 101,39 101,57 101,51
Fuente: Cálculos propios.
La siguiente tabla presenta el peso relativo de cada módulo dentro del
resultado global del índice así como la importancia relativa de cada indicador
dentro del módulo correspondiente.
Módulo o sub-índice % Indicador Definición Fuente: %
Dependencia de las exportaciones
33,33 Exportaciones de combustibles/ exportaciones totales (%)
Ventas al exterior de petróleo y derivados como porcentaje de las ventas totales de bienes y servicios al exterior.
Banco Mundial.
100
Dependencia de la economía
33,33 Renta petrolera/PIB (%)
Diferencia entre el valor de la producción de crudo a precios internacionales y sus costos de producción como porcentaje de la producción interna bruta.
Banco Mundial.
100
Dependencia fiscal 33,33 Renta petrolera/ingresos fiscales (%)
Diferencia entre el valor de la producción de crudo a precios internacionales y sus costos de producción como porcentaje de los ingresos fiscales totales.
Banco Mundial.
100
65
RESULTADOS DE LOS SUB-ÍNDICES
DEL POTENCIAL PARA LA DIVERSIFICACIÓN ECONÓMICA
El índice de potencial para la diversificación económica, está construido a partir
de 4 sub-índices: capital humano, gestión macroeconómica, capital institucional
y libertad económica.
Capital humano
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 98,94 99,02 99,11 99,21 99,32 99,37 99,41 99,46 99,51 99,56 99,51 99,46 99,40 99,35 99,29 99,25 99,21
Colombia 99,85 99,84 99,83 99,82 99,81 99,73 99,65 99,57 99,50 99,42 99,44 99,46 99,49 99,51 99,54 99,55 99,55
Ecuador 100,57 100,49 100,39 100,30 100,19 100,18 100,17 100,16 100,14 100,13 100,12 100,11 100,11 100,10 100,09 100,08 100,08
México 100,55 100,58 100,61 100,63 100,66 100,74 100,82 100,90 100,97 101,05 101,09 101,13 101,17 101,21 101,25 101,30 101,33
Perú 101,32 101,35 101,38 101,41 101,43 101,39 101,36 101,31 101,27 101,22 101,19 101,17 101,14 101,11 101,08 101,04 101,01
Venezuela 98,78 98,73 98,68 98,63 98,59 98,58 98,59 98,60 98,61 98,63 98,65 98,67 98,70 98,72 98,76 98,79 98,83
Fuente: Cálculos propios.
Gestión macroeconómica
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 100,27 99,87 100,08 100,59 100,52 100,21 100,41 100,21 100,02 99,77 99,68 100,12 100,19 100,19 100,45 99,62 99,38
Colombia 99,72 99,31 99,51 99,48 99,55 99,67 99,89 100,20 99,65 99,67 99,82 99,76 99,31 100,00 99,59 99,91 99,58
Ecuador 100,10 99,79 100,30 99,48 99,12 100,12 99,88 99,78 99,76 99,69 99,36 99,24 99,90 99,95 99,68 100,40 100,04
México 100,85 100,58 100,85 100,77 100,94 99,87 100,29 100,40 100,03 99,97 100,12 99,86 99,68 99,60 100,24 99,86 100,10
Perú 100,51 100,97 100,18 100,84 100,42 100,28 101,00 100,94 100,52 100,84 100,96 101,08 101,30 101,09 101,26 101,03 101,17
Venezuela 98,55 99,47 99,07 98,84 99,45 99,84 98,53 98,46 100,02 100,06 100,05 99,95 99,61 99,17 98,78 99,19 99,73
Fuente: Cálculos propios.
66
Capital institucional
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 101,01 101,01 101,09 101,09 101,09 101,09 100,96 100,89 100,75 100,73 100,65 100,62 100,74 100,85 100,88 100,77 100,71
Colombia 99,47 99,47 99,49 99,49 99,45 99,45 99,82 100,03 100,12 100,40 100,63 100,74 100,77 100,58 100,62 100,69 100,62
Ecuador 99,83 99,83 99,62 99,62 99,32 99,32 99,29 99,41 99,40 99,29 99,06 99,20 99,13 99,06 99,14 99,21 99,28
México 100,20 100,20 100,52 100,52 100,86 100,86 101,08 100,97 100,99 101,08 100,96 100,82 100,59 100,66 100,52 100,56 100,65
Perú 100,57 100,57 100,47 100,47 100,31 100,31 100,25 100,28 100,35 100,02 100,13 100,17 100,30 100,32 100,38 100,36 100,37
Venezuela 98,92 98,92 98,80 98,80 98,97 98,97 98,60 98,42 98,39 98,49 98,56 98,45 98,47 98,53 98,45 98,42 98,37
Fuente: Cálculos propios.
Libertad económica
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brasil 99,06 99,68 99,55 99,48 99,21 99,61 99,63 99,67 100,13 100,33 100,41 99,93 99,57 99,82 99,65 99,65 99,71
Colombia 100,81 100,42 100,28 100,25 100,18 100,64 100,42 100,40 100,17 99,99 100,04 100,54 100,37 100,45 100,24 100,31 100,29
Ecuador 100,26 100,48 100,68 100,50 100,39 100,00 100,00 99,69 100,01 99,86 99,99 100,28 99,97 99,93 99,73 99,81 99,51
México 99,80 99,72 100,44 100,09 99,51 100,24 100,07 100,23 100,59 100,51 100,00 101,21 100,85 100,80 101,02 100,82 100,47
Perú 100,42 100,39 100,69 100,50 100,56 100,72 100,39 100,53 100,42 100,55 100,50 100,87 100,70 100,84 101,03 100,91 100,89
Venezuela 99,71 99,65 99,74 99,40 99,38 99,52 99,34 99,29 98,80 98,97 98,84 98,91 98,38 98,65 98,49 98,72 98,54
Fuente: Cálculos propios.
La siguiente tabla presenta el peso relativo de cada módulo dentro del
resultado global del índice así como la importancia relativa de cada indicador
dentro del módulo correspondiente.
67
Módulo % Indicador Definición Fuente: %
Capital humano 25 Índice de capital humano.
Medida de los años de escolaridad media de la población en función del retorno Minceriano de la educación.
Base de datos de productividad y acumulación de factores en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.
100
Gestión macroeconómica
25 Variación del PIB real (%)
Cambios porcentuales anuales en la producción interna bruta a precios constantes en dólares PPA.
Banco Mundial.
40
Poder adquisitivo de la moneda
Poder adquisitivo o poder de compra de la moneda en el mercado doméstico de cada país con base 100:1995.
Banco Mundial, con información del Banco Central de cada país.
35
Ocupación de la fuerza de trabajo (%)
Cantidad de trabajadores ocupados como porcentaje de la fuerza de trabajo total de cada país.
Banco Mundial, con información del organismo laboral oficial de cada país.
25
Capital institucional
25 Efectividad del Gobierno WGI
Reflejo de las percepciones de la calidad de los servicios públicos y del servicio civil, así como su grado de independencia de presiones políticas; la calidad y el compromiso gubernamental en la formulación, y aplicación de las políticas públicas.
Indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial.
25
68
Calidad regulatoria
Reflejo de las percepciones de la calidad del Gobierno para formular e implementar políticas y regulaciones que permitan y fomenten el desarrollo del sector privado.
Indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial.
25
Estado de Derecho
Reflejo de las percepciones de la confianza de los agentes económicos en el cumplimiento de las reglas de la sociedad, en particular en el grado de cumplimiento de los contratos, de los derechos de propiedad, de las fuerzas policiales, y de las cortes, así como la probabilidad de que ocurran hechos delictivos o violentos.
Indicadores mundiales de gobernabilidad del Banco Mundial.
50
Libertad económica
25 Libertad de comercio internacional
Medida compuesta de ausencia de las barreras arancelarias y no arancelarias que afectan a las importaciones y exportaciones de bienes y servicios.
The Heritage Foundation.
25
69
Libertad fiscal
Medida de la carga del Gobierno desde el punto de vista de los ingresos. Incluye la carga impositiva en términos de tasa impositiva máxima sobre ingresos (personales y corporativos en forma separada) y el monto total de los ingresos fiscales como porcentaje del PBI.
The Heritage Foundation.
20
Libertad de inversión
Evaluación del libre flujo de capital, en especial, del capital extranjero.
The Heritage Foundation.
30
Libertad financiera
Medida relacionada con la seguridad bancaria, la independencia del control gubernamental y la importancia relativa de la propiedad estatal de bancos y otras instituciones financieras (mercados de capitales y empresas de seguros).
The Heritage Foundation.
25
70
Los pesos relativos responden a la evidencia que certifica dichas variables y
sus dimensiones como determinantes para la diversificación económica de las
naciones ricas en recursos naturales, a las cuales se añadieron varios
parámetros de valoración de las libertades económicas. Cada indicador fue
estandarizado a través de la siguiente fórmula:
i
i
s
XpixpiZ
),(),(
Donde:
),( piZ : valor estandarizado del indicador i para el país p.
),( piX : valor no estandarizado del indicador i para el país p.
iX : promedio aritmético de los valores no estandarizados del indicador i para todos los países.
iS : desviación típica de los valores no estandarizados del indicador i para todos los países.
La estandarización permite establecer comparaciones en el desempeño de
indicadores expresados en escalas diferentes. La magnitud del valor
estandarizado indica a cuántas desviaciones estándar de la media se
encuentra el valor original.
Los índices, así como cada uno de sus módulos o sub-índices, tienen una
media o valor central igual a 100, que representa el promedio aritmético de
todos los países incluidos en el estudio entre 1996 y 2012. Cualquier
puntuación de un determinado país por encima del valor central de 100,
indicará una mejor posición relativa en comparación con los restantes países
y, en contraposición, toda puntuación menor a dicho valor central indicará una
peor situación relativa. De igual forma, cada punto de variación -con sus
correspondientes decimales- por encima o por debajo del valor central de 100
representa una desviación típica respecto al valor central.