denuncias por peculado y colusion

8/10/2019 DENUNCIAS POR PECULADO Y COLUSION

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Informe Defensorial N 168El archivo scal de denuncias por Peculado y Colusin. Estudio realizadoen distritos scales de Lima, ncash, Ayacucho y Junn

Defensora del Pueblo Jirn Ucayali 394-398Lima-PerTelfono: (511) 311-0300Fax: (511) 4267889E-mail: [email protected]: www.defensoria.gob.peLnea gratuita: 0800-15170

Primera edicin: Lima, Per, Diciembre 2014.1,000 ejemplares

Deutsche Gesellschaf fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH ProgramaBuen Gobierno y Reforma del Estado

www.gobernabilidad.org.peSe autoriza la reproduccin total o parcial de esta publicacin, bajo la condicin de quese cite la fuente as como el nombre de la persona que brinda el testimonio.

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-19250.

Este informe Defensorial ha sido elaborado por el equipo que conforma el Programa detica Pblica, Prevencin de la Corrupcin y Polticas Pblicas, adscrito a la Adjunta parala Prevencin de los Con ictos Sociales y la Gobernabilidad a cargo de Rolando LuqueMogrovejo, integrado por las comisionadas y comisionados: Marcia guila Salazar,Susana Chia Odar, Jim Pissani Segura y Melissa Valle Molina; adems del voluntario de

Scope Global (Cooperacin Australiana), Jos Gonzlez Gutierrez; la practicante MarudyYllesca Daz; y, la asistente administrativo-legal, July Armas Rojas; todos y todas, bajola direccin de Eduardo Luna Cervantes, Jefe del Programa. El informe se elabor sobrela base del documento-producto elaborado por Wilson Hernndez Brea del Centrode Investigacin Aplicada al Desarrollo, consultor contratado para esta investigacinpor el Programa Ambero de la GIZ - Cooperacin Alemana en el Per, y su equipo detrabajo.

Impreso en: RS Servicios Gr cos SACRUC. 20492577244


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CONTENIDO

PRESENTACIN..............................................................................................13

INTRODUCCIN........................................................................................... 15

CAPTULO ICONSIDERACIONES GENERALES...........................................................211. Problemtica...................................................................................................212. Competencia de la Defensora del Pueblo ............................................... 273. Objetivos de la investigacin ..................................................................... 304. Delimitacin de la investigacin: mbito geogr co y delitos

analizados ................................................................................................... 315. Metodologa de la investigacin ............................................................... 336. El contexto de las Fiscalas Provinciales Corporativas Especializadas

en Delitos de Corrupcin de Funcionarios ............................................ 37

CAPTULO IIRESULTADOS DEL ANLISIS DE LAS CARPETAS Y DISPOSICIONESDE ARCHIVO POR DELITOS DE PECULADO Y COLUSIN

1. Consideraciones generales sobre las denuncias archivadas por los

delitos de peculado y colusin ................................................................. 411.1. Per les de denuncias archivadas por delitos de peculado y

colusin ............................................................................................... 41

1.1.1. Datos generales.........................................................................41

1.1.2. Identi cacin de los per les ms frecuentes de lasdenuncias archivadas ............................................................ 43

a. Sujeto que presenta la denuncia .............................................. 43


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b. Principales entidades afectadas .............................................. 46c. Nmero de denunciados ......................................................... 48

d. Principales cargos que ocupan las personas investigadas .. 491.2. Modalidades ms frecuentes en las que se cometen los delitos

de peculado y colusin ..................................................................... 511.3. Acerca de los casos de corrupcin que ingresan al subsistema

anticorrupcin ................................................................................... 55

2. Diligencias Preliminares: extensin y principales actuaciones ........... 452.1. Extensin de las diligencias preliminares ...................................... 45

2.1.1. Principales actuaciones ........................................................... 522.1.2. Duracin de las actuaciones ms frecuentes ....................... 55

2.2. Toma de declaraciones en sede scal: importancia estratgica... 632.2.1. Niveles de concurrencia de los citados ................................ 632.2.2. Medidas adoptadas para evitar la inconcurrencia ............. 67

2.3. Obtencin de documentacin de entidades pblicas .................. 682.3.1. Canales utilizados por los scales para obtener

documentacin ....................................................................... 68

2.3.2. Niveles de e ciencia de los canales ..................................... 712.3.3. Otras fuentes accesibles de informacin documental ....... 742.3.4. Acerca de la normativa de conservacin y eliminacin

de documentos ....................................................................... 76

2.4. Pericias y su rol en las investigaciones en los delitos de peculadoy colusin ............................................................................................ 782.4.1. Tipos de pericias ms frecuentes ......................................... 792.4.2. Niveles de realizacin y de efectividad .............................. 802.4.3. Frecuencia con la que el scal ordena la pericia ............... 83

2.4.4. Oferta de peritos y demanda de su trabajo......................... 873. Evaluacin general del archivo scal y de la disposicin de archivo... 91

3.1. Archivos inadecuados: proporciones y caractersticas ............ 913.2. Explicaciones de fondo ..................................................................... 93

3.2.1. Investigaciones poco profundas .......................................... 933.2.2. No plani cacin de diligencias importantes ..................... 963.2.3. Di cultades para establecer la relacin funcional ............. 983.2.4. Otras controversias jurdicas .............................................. 100


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3.3. Proporcin de diligencias realizadas en los archivosinadecuados ..................................................................................... 101

3.4. Evaluacin de la disposicin de archivo: criterios clave yresultados ......................................................................................... 1053.5. Medios probatorios e indicios : aporte y valoracin .................. 1163.6. Principales justi caciones encontradas en las disposiciones de

archivo ............................................................................................... 1183.7. Factores que elevan la probabilidad de tener un archivo

Inadecuado ....................................................................................... 120

4. Acerca del Recurso de Elevacin de Actuados y su funcin en elmodelo procesal penal ............................................................................ 1224.1. Plazo para impugnar una disposicin de archivo ...................... 1244.2. De ciencias en la construccin y estructura de las disposiciones

que resuelven los recursos de elevacin de actuados ................ 1254.3. Anulacin de disposiciones de archivo e ine ciencia de

diligencias adicionales dispuestas ................................................ 1264.4. Discrepancias interpretativas sobre la noti cacin de los sujetos

legitimados y del plazo para interponer el Recurso de Elevacinde Actuados ...................................................................................... 129

CAPTULO IIIASPECTOS DE POLTICA Y DE GESTIN ADVERTIDOS QUEINCIDEN EN LA LABOR FISCAL1. Aspectos de lineamientos de poltica advertidos que inciden en la

labor scal ................................................................................................. 1361.1. Regulacin normativa del archivo scal y su concepcin como

Lineamiento ...................................................................................... 1361.2. Plazos legales para la investigacin preparatoria: modi caciones

y discrepancias ................................................................................ 1381.3. Generalidad en los lineamientos de poltica que inciden en la

investigacin ..................................................................................... 1411.3.1. De manuales a protocolos, de directrices a lo operativo... 1421.3.2. Guas de investigacin generales, no conocidas y poco

difundidas ............................................................................. 1441.3.3. Otros lineamientos de poltica formales e informales .....147


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1.3.4. Resistencia a establecer protocolos por el peso de laindividualidad del caso y de la investigacin ................... 156

1.4. Prevalencia de la visin individualista del caso por encima de latransversal y general ........................................................................ 1571.4.1. Exacerbacin del principio de autonoma ......................... 1591.4.2. Principio de jerarqua como sujecin y menos como

coordinacin ......................................................................... 1601.4.3. Gestin poco desarrollada y organizacin lotizada ......... 161

1.5. Consideraciones sobre el Reglamento de Funciones de FiscalesCoordinadores...................................................................................1631.5.1. Reglamento con funciones generales .................................1641.5.2. Funciones a realizar por los coordinadores ....................... 169

1.6. Consideraciones sobre el rediseo del Despacho Fiscal ........... 171

1.7. Inexistencia de criterios formales sobre la relevancia jurdica delos casos ............................................................................................ 1731.7.1. Priorizacin de denuncias: relevancia social y probabilidad

de prosperar .......................................................................... 1741.7.2. Concepcin de e cacia y su efecto .......................................175

1.7.3. Resolucin de recursos de elevacin de actuados y suefecto ...................................................................................... 177

1.8. Discreta poltica de generacin de competencias y manejo derecursos humanos ............................................................................ 1791.8.1. Capacitacin: poca formacin y especializacin .............. 1791.8.2. Asistentes en funcin scal: insu ciente formacin y

capacitacin ........................................................................... 1841.8.3. Fiscales para toda etapa de la investigacin y del proceso,

o scales especializados? .....................................................186

1.9. Rotacin de scales .......................................................................... 188

2. Aspectos de Gestin advertidos que inciden en la labor scal...........1902.1. Fiscalas de Coordinacin: estilos de liderazgo y desempeo ... 190

2.1.1. Estilos de coordinacin .........................................................1912.1.2. Estilo proactivo........................................................................1942.1.3. Estilo de administracin abierta ..........................................195


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2.1.4. Estilo de organizacin lotizada pura ................................. 1972.1.5. Estilo de desorganizacin con dinmica ............................ 199

2.2. Dbiles controles de la calidad del trabajo scal: numerososmecanismos, pero algunos de efectividad limitada ................... 2002.2.1. La juridicializacin del control de calidad del trabajo

scal ....................................................................................... 2012.2.2. Percepcin de mecanismos de control del trabajo scal .. 202

2.3. Sistema de Gestin Fiscal: Bene cios e incentivos negativos ..... 2072.3.1. Limitada visin estratgica del SGF.................................... 2082.3.2. Problemas con el funcionamiento del SGF......................... 2112.3.3. El SGF y los incentivos no deseados ................................... 213

CAPTULO IVLA INCIDENCIA DE ACTORES CLAVE EN LA LABOR FISCAL:CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Y PROCURADURAPBLICA ESPECIALIZADA EN DELITOS DE CORRUPCIN

4.1. Rol estratgico de la Contralora en las diligencias preliminares endelitos de colusin y peculado ....................................................... 218

4.1.1. Ventajas estratgicas de los informes de la Contralora queencuentran responsabilidad penal ..................................... 2194.1.2. Ausencia de un criterio uni cado con las Fiscalas

Anticorrupcin para diferenciar evidencias que revelaninfracciones administrativas y delitos de corrupcin defuncionarios ........................................................................... 220

4.1.3. Duracin de las acciones de control llevadas a cabo por laContralora ............................................................................ 222

4.1.4. Acerca del lenguaje tcnico empleado de sus informes.. 224

4.1.5. Di cultades en la absolucin de consultas.........................224

4.2. Rol estratgico de la Procuradura Anticorrupcin ..................... 2254.2.1. Acerca de sus facultades .......................................................2274.2.2. Acerca de las di cultades que inciden en su labor ...........2294.2.3. Apersonamiento tardos (despus de emitida la Disposicin

de Archivo)............................................................................. 230


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CONCLUSIONES..........................................................................................232RECOMENDACIONES ................................................................................247

ANEXOSAnexo 1: Criterios para evaluar la elaboracin de las disposiciones scales

de archivo........................................................................................ 252Anexo 2: Lista de actividades acadmicas promovidas por la Escuela del

Ministerio Pblico en ncash, Ayacucho, Junn y Lima..............254Anexo 3: Matrices de correlacin entre los criterios clave para evaluar las

disposiciones scales.....................................................................256Anexo 4:Estimacin probit (variable dependiente: Archivos inadecuado)...258

ndice de tablasTabla 1: Actores entrevistados por distrito fiscal........................................25Tabla 2: Nmero de carpetas recogidas por distrito scal y delito

(muestras representativas) .............................................................26Tabla 3: Cantidad de scales y carga promedio por Fiscala Provincial

Especializada Corporativa en Delitos de Corrupcin deFuncionarios......................................................................................30

Tabla 4: Provincias y/o distritos con mayor registro de denuncias

archivadas..........................................................................................31Tabla 5: Denuncias archivadas segn tipo penal (en porcentajes) ..........32Tabla 6: Denuncias archivadas segn denunciante (en porcentajes) ..... 33Tabla 7: Denuncias archivadas segn entidades perjudicadas (en

porcentajes) ...................................................................................... 35Tabla 8: Nmero promedio de denunciados e investigados en denuncias

archivadas .........................................................................................36Tabla 9: Modalidades frecuentes de peculado archivadas........................39Tabla 10: Modalidades frecuentes de colusin archivadas.........................40Tabla 11: Frecuencia de la ampliacin de plazos para la investigacin

preliminar .........................................................................................49Tabla 12: Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn

interposicin de recurso de elevacin de actuados y constitucindel scal (en das).............................................................................52

Tabla 13: Diligencias programadas por distrito scal (archivos noliminares) ..........................................................................................53

Tabla 14: Detalle de diligencias programadas por distrito scal (archivosno liminares)......................................................................................54


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Tabla 15: Canales empleados para acceder a informacin .........................69Tabla 16:Tiempos promedio para cada canal de solicitud de informacin...70

Tabla 17: Pericias ordenadas .......................................................................... 79Tabla 18: Efectividad de las pericias en hallar indicios de peculado ycolusin .............................................................................................81

Tabla 19: Jurisprudencia e importancia de informacin obtenida ........... 85Tabla 20: Disponibilidad de peritos por distrito scal ................................88Tabla 21:Actuaciones scales en archivos inadecuados (en porcentaje).....104Tabla 22:Puntos que representan el estado mnimo ideal por categora.... 111Tabla 23:Aporte de cada medio probatorio y valoracin dada por el scal....117Tabla 24: Archivos inadecuados segn razones de archivo .....................120Tabla 25: Efectos marginales de variables signi cativas sobre la

probabilidad de contar con un archivo inadecuado ............... 122Tabla 26:Modi caciones a los plazos legales de diligencias preliminares. 139Tabla 27: Fuentes que generan lineamientos de poltica sobre cmo

investigar ........................................................................................155Tabla 28: Funciones de los Fiscales Superiores Coordinadores y de los

Fiscales Provinciales Coordinadores ..........................................166Tabla 29: Nmero de actividades acadmicas organizadas por la Escuela

del Ministerio Pblico en las que participaron las

scalasespecializadas y no especializadas en delitos de corrupcin defuncionarios ................................................................................... 181

Tabla 30: De nicin de estilos de coordinaci .......................................... 192Tabla 31: Controles de calidad del trabajo percibidos por scales .........207

ndice de grficos

Gr co 1: Porcentaje de denuncias archivadas en Per, Chile yColombia .................................................................................... 17

Gr co 2: Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadasen Delitos de Corrupcin de Funcionarios, por distrito scal,2011 .............................................................................................. 18

Gr co 3: Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadasen Delitos de Corrupcin de Funcionarios por distrito scal,para peculado y colusin, 2011 ............................................... 19

Gr co 4: Cargos que oupan los investigados de denuncias archivadas..37Gr co 5: Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo

(General) ......................................................................................46


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Gr co 6: Tiempo transcurrido entre la apertura de investigacin y ladisposicin de archivo de casos complejos (en das) ............. 47

Gr

co 7: Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo (pordistritos).......................................................................................48Gr co 8: Ampliacin de la investigacin (en das)................................49Gr co 9: Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn tipo

penal y constitucin del scal (en das)...................................50Gr co 10: Momento en que se program y realizaron actuaciones

scales clave (en das) .............................................................. 58Gr co 11: Momento en que se program y realizaron actuaciones

scales clave en ncash (en das) ............................................59Gr co 12: Momento en que se program y realizaron actuaciones

scales clave en Ayacucho (en das)......................................... 60Gr co 13: Momento en que se program y realizaron actuaciones

scales clave en Junn (en das)................................................61Gr co 14: Momento en que se program y realizaron actuaciones

scales clave en Lima (en das) ...............................................62Gr co 15: Toma de declaraciones no realizadas y reprogramadas (archivos

no cuestionados e inadecuados).............................................. 63Gr co 16: ndice de efectividad de pericias para hallar indicios de

peculado y colusin .................................................................. 81

Gr

co 17: Denuncias archivadas con pericia ordenada .........................87Gr co 18: Porcentaje de archivos inadecuados .......................................93Gr co 19: Categoras para evaluar las disposiciones scales ............. 106Gr co 20: Evaluacin de las disposiciones scales por distrito scal 107Gr co 21: Evaluacin de las disposiciones scales de archivo por

distrito scal ............................................................................ 108Gr co 22: Evaluacin de las disposiciones de archivo por delito........110Gr co 23: Resultados de la cali cacin de expedientes por categora112Gr co 24: Resultados de la cali cacin global de expedientes por

distritos y total ......................................................................... 114Gr co 25: Razn del archivo segn las disposiciones scales ........... 119Gr co 26: Porcentaje de archivos donde se interpuso el recurso de

elevacin de actuados .............................................................123Gr co 27: Sujeto que interpuso el recurso de elevacin de actuados.. 130Gr co 28: Evolucin del nmero de actividades acadmicas organizadas

por la Escuela del Ministerio Pblico en las que participaronlas scalas especializadas y no especializadas en delitos decorrupcin de funcionarios .................................................... 183

Gr

co 29: Estilos de coordinacin ............................................................192


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PRESENTACIN

Para la Defensora del Pueblo el servicio de justicia siempre ha constituidouna preocupacin central por la incidencia que tiene en la sana convivenciaen sociedad, en la efectividad de los derechos ciudadanos y en la legitimidaddel Estado de Derecho.

En el Informe Defensorial N 109, Propuestas bsicas de la Defensora delPueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre quse debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn , hicimoshincapi en abordar los asuntos concernientes a esta reforma desdeuna perspectiva integral, en el entendido que el asunto de la justicia nose circunscribe slo al Poder Judicial, sino que existe un conjunto deinstituciones y operadores que deben guiar sus esfuerzos de cambio segnun plan y estrategias previamente consensuadas.

En este sentido, el Ministerio Pblico forma parte de esta institucionalidadllamada a impulsar la reforma de la justicia en el Per. Una reforma que, enel mbito de la persecucin penal, se traduce en la existencia de un aparatopblico e ciente y e caz que asegure que la justicia alcance a todos y todasen pie de igualdad.

Este informe sigue la senda de lo antes expresado. Se circunscribe al mbitode la justicia anticorrupcin y a las di cultades que afronta el MinisterioPblico para llevar a cabo su importante labor de perseguir la corrupcinen el pas. Lo hace, a propsito del estudio de denuncias archivadas porpeculado y colusin en el marco del nuevo modelo procesal penal que rigeen nuestro pas, progresivamente, desde el ao 2006.

Segn la VIII Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin enel Per (Protica, 2013), el 86% de la poblacin percibe que los resultadosde las denuncias por corrupcin son poco o nada efectivas. Por qu laciudadana percibe as? Se trata de percepciones fundadas o infundadas?Lo ocurrido en ncash y lo declarado por altas autoridades en los dasposteriores a la detencin de varias personas sindicadas como integrantesde una red de corrupcin sumado a la remocin e investigacin por elrgano de Control de varios scales de dicho distrito, pueden plantear


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serias dudas sobre si la cantidad y calidad de los archivos por casos decorrupcin estn bien fundamentados y sobre si estos son (o no) lamanifestacin de un fenmeno aislado y episdico.

ncash parece el ejemplo ms extremo. Sera aventurado afirmar einjusto para la gran mayora de fiscales honestos en todo el pas que loocurrido all es el reflejo de lo que ocurre a nivel nacional. Sin embargo,s constituye una campanada de alerta acerca de lo que puede ocurrir conlas instituciones si no emprendemos seriamente las tareas de reforma, valedecir, con el presupuesto, los recursos humanos y materiales necesariospara hacer que el servicio de justicia llegue a todas y todos los peruanos.

La lucha contra la corrupcin se libra, en buena medida, en el fortalecimientode nuestras instituciones para combatir al fenmeno. Fortalecer alMinisterio Pblico para esta tarea debe considerarse una prioridad en laagenda pblica. Esperamos que este informe defensorial pueda contribuira dar luces sobre las reformas a emprender.

La ciudadana est mirando con atencin si el Estado peruano y los actorespolticos son capaces de llevar a la prctica su compromiso por la ticapblica y el combate contra la grave corrupcin que nos afecta. Esperamosque todos y todas estemos a la altura de las circunstancias que nos colocala historia, para superar este grave problema nacional y avanzar sinobstculos la senda del desarrollo y la justicia.

Lima, noviembre de 2014.

Eduardo Vega LunaDefensor del Pueblo (e)


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INTRODUCCIN

El Per, como otros pases de la regin, se encuentra en medio de unatransformacin de su modelo procesal penal. Se trata de un cambiosustantivo, un nuevo paradigma, que busca reemplazar el viejo modeloinquisitivo por un nuevo modelo acusatorio, en el que se sustituye la

gura del

scal que participa y el juez que investiga y juzga, por la de un scal que investiga excluyentemente salvo por la eventual asistencia deun procurador del Estado y un juez que exclusivamente juzga (tambinacta como control de garanta); un modelo, adems, que sustituye al juezque inquiere y dirige el proceso, por la gura de un scal que entra encontradictorio con el imputado, compitiendo con l y eventualmentecon su defensor pblico para persuadir al juez de la contundencia de laspruebas acopiadas en su investigacin para probar la culpabilidad de sucontraparte.

Este nuevo modelo procesal penal, adems de rede

nir roles, privilegiala oralidad del proceso (a travs de la audiencia), en vez de la escritura,como era antes. Promueve un modelo corporativo en el MinisterioPblico, en vez de exacerbar la autonoma scal y el trabajo individual;opta por salidas alternativas a la formalizacin de la denuncia, cuandoexiste la oportunidad de hacerlo y ante supuestos de agrancia; ademsde concederle al scal la facultad de archivar denuncias tempranamentesin control judicial cuando no existe delito, el hecho sea irrelevante jurdicamente o simplemente el caso no tenga viso de prosperar decontinuar su curso en el proceso penal.

Esta investigacin se enmarca en este contexto de reforma, particularmente,en el mbito de la labor de persecucin de los delitos de corrupcin quedesarrolla el Ministerio Pblico. El estudio se ha enfocado en el archivo dedenuncias de dos de los delitos ms comunes del universo delictivo contrala Administracin pblica: peculado (artculos 387 y 388 del CdigoPenal) y colusin (artculo 384), que en el 2012 comprendan el 42% de lacarga de las Fiscalas Provinciales Corporativas Especializadas en Delitosde Corrupcin de Funcionarios (en adelante, Fiscalas Anticorrupcin).Para ello hemos seleccionado una muestra de 457 carpetas scales del total


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de casos investigados y archivados en la etapa de Diligencias Preliminaresde la Investigacin Preparatoria. Estas carpetas corresponden a las FiscalasAnticorrupcin en las que se ha implantado un modelo corporativo paraorganizar el Despacho Fiscal.

Segn datos del Ministerio Pblico, el 51% de las denuncias por peculadoy el 49% de las denuncias por colusin son archivadas. Estos porcentajes sereplican con fuerza en ncash, Ayacucho, Junn y Lima, los cuatro distritos scales materia de este informe. Cabe anotar que el problema no es elarchivo en s mismo, pues ello est previsto en el nuevo Cdigo ProcesalPenal (en adelante, NCPP), sino el archivo indebido de denuncias. Basada en la e cacia y en la necesidad de administrar los recursos escasos,el archivo permite a los scales descartar en la investigacin preparatoriaaquellas denuncias que no constituyan delito, no sean justiciablespenalmente o presenten causas de extincin previstas en la ley, as comodenuncias sin sentido, o donde no se valore el grado de afectacin quesufre la entidad, para ms bien, concentrarse en aquellas que tienen lascaractersticas opuestas.

El problema es que junto a estos archivos no cuestionables, coexistendenuncias archivadas que debieron ser formalizadas o, como los hemosdenominado, archivos inadecuados. En ncash, Ayacucho y Junn 1 decada 3 archivos es inadecuado. En Lima el 14% de los archivos tiene estacaracterstica, lo que marca una proporcin de 1 de cada 7. El promedioponderado de los cuatro distritos es de 26%.

Los archivos inadecuados son el resultado de una investigacin conde ciencias marcadas, que se han identi cado, evaluado y medido.Son varias las razones que permiten cali car a un archivo como tal:desidia para obtener informacin y realizar el peritaje necesario, faltade minuciosidad en el anlisis de la informacin obtenida, inadecuadagestin de la obtencin de la informacin, inadecuada valoracin de larelacin funcional de los implicados, falta de estrategia en la toma dedeclaraciones, falta de reprogramacin de diligencias trascendentales,incongruencias mani estas entre lo denunciado y las razones del archivo,entre otros. En otras palabras, un archivo inadecuado es el resultado deactuaciones scales no ejecutadas o mal planteadas, medios probatoriosde cuyo anlisis se poda extraer indicios para formalizar la denuncia,interpretaciones jurdicas errneas, interpretaciones discrepantes con eldesarrollo jurisprudencial y, en pocos casos, decisiones sin mayor lgica yconexin con la documentacin recogida en la carpeta scal.


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Por el contrario, los archivos no cuestionados en esta investigacin,son decisiones ajustadas a las causales de archivo previstas en el NCPPo adoptadas sobre la base de no haberse podido encontrar indiciosreveladores y su cientes para probar procesalmente la comisin deldelito, no obstante la investigacin realizada y aun cuando esta pudieraevidenciar alguna debilidad en el planteamiento.

El archivo inadecuado genera un alto costo para el sistema, pues genera elriesgo de impunidad al impedir que determinadas causas sigan el trmiteprocesal regular que puede conducirlas a un juicio oral y a una condenapara los responsables de actos de corrupcin. En suma, a ms archivosinadecuados o indebidos, menos denuncias que se investigan, menossentencias, menos condenas y ms impunidad.

Las altas tasas de archivo, no obstante, son un indicativo para el estudiode la problemtica de los archivos inadecuados. En distritos scales comoCallao, Huancavelica y Ayacucho en el 2012 se archivaron ms del 50%de las denuncias por corrupcin de funcionarios pblicos. En otros, comoAmazonas, Pasco y San Martn, este indicador fue menor al 25%. Estasdisparidades llaman la atencin tratndose de Fiscalas Anticorrupcinque se rigen por lgicas de funcionamiento similares, dejando de lado laidiosincrasia propia del lugar de donde proviene el denunciante.

El estudio ha identi cado un conjunto de problemas en las investigaciones scales, muchos de los cuales se explican por diversos factoresrelacionados a aspectos de lineamientos de poltica, organizacin ygestin. Para solventar ello se ha tomado en cuenta declaraciones de lospropios scales, ya que se hicieron 64 entrevistas a diversos actores queconcurren en el proceso penal. El problema, por tanto, no se circunscribea las disposiciones scales ni se limita a la responsabilidad de los scales.Ellos son parte de un sistema que contiene regulaciones, estrategias, reglasinformales y prcticas particulares donde intervienen otros actores delpropio Ministerio Pblico, as como de otras entidades del sistema de justicia. En razn de lo anterior, el enfoque que adoptar este informe esintegral y sistmico.

En trminos generales, esto involucra tanto los lineamientos generalesdesarrollados por la propia entidad como las prcticas de instanciasintermedias y de los propios actores encargados de ejecutarlas en el nivelms operativo, es decir, los scales, peritos, asistentes de funcin scal,entre otros. Paralelamente, otros actores intervienen en la formacin


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y la ejecucin de la poltica trazada para perseguir la corrupcin desdeel Ministerio Pblico. Es el caso de la Polica y su Direccin Contra laCorrupcin, as como la Procuradura Pblica Especializada en Delitosde Corrupcin del Ministerio de Justicia (en adelante, ProcuraduraAnticorrupcin), la Defensa Pblica a cargo del mismo Ministerio, y elPoder Judicial. La actuacin de estas instituciones tambin contribuye,aunque en menor medida, al archivamiento de denuncias.

El informe se divide en cuatro captulos. El primero est dedicado acontextualizar la problemtica de los archivos, explicitar las razones quellevan a la Defensora del Pueblo a abordar esta temtica sobre la basede su competencia constitucional, a hacer referencia la metodologaempleada y los objetivos que se trazaron en esta investigacin, entre otrasconsideraciones generales.

El segundo est dedicado a presentar los hallazgos. Se trata de losresultados concernientes a la valoracin de las carpetas scales generadaspor las denuncias de peculado y colusin, y que merecieron el archivo scal en esta fase de las Diligencias Preliminares. Esto comprende elanlisis del manejo de tiempos en diligencias y actuaciones (duracin ydilacin), importancia estratgica de la toma de declaraciones en sede scal y policial, obtencin de documentacin de entidades pblicas, laspericias y su rol estratgico en las investigaciones.

Asimismo, este captulo presenta el anlisis efectuado a las disposiciones scales que, en s, ordenan el archivo. Incluye una caracterizacincuantitativa de los llamados archivos inadecuados, as como tambinidenti ca las razones de fondo que los explican, que tienen que ver conla prctica scal de aspectos jurdicos y operativos relacionados con larealizacin de las diligencias preliminares y diversas actuaciones scales,en el marco del planeamiento de una investigacin. Se concluye estaseccin con el anlisis de los recursos de elevacin de actuados, previstospara revertir las disposiciones de archivo y su funcin en el nuevo modeloprocesal penal.

El tercer captulo se ocupa del anlisis de aspectos vinculados a loslineamientos de poltica y gestin advertidos en el estudio y que incidenen la actuacin de las Fiscalas Anticorrupcin estudiadas. Se entiende,por los primeros, al conjunto de regulaciones, desde leyes hasta directivasinstitucionales, que buscan dar forma, especi car o desarrollar pautaspara la accin del Ministerio Pblico y de las Fiscalas Anticorrupcinexaminadas. Por su parte, los aspectos vinculados a la gestin aluden a la


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conduccin de las Fiscalas Anticorrupcin, es decir, a la administracinde los recursos, herramientas e instrumentos disponibles. Esta seccintambin da cuenta de los estilos de coordinacin advertidos en los distritos scales, as como de los mecanismos para el control de la calidad del trabajo scal, y el funcionamiento del Sistema de Gestin Fiscal, con nfasis en elcontrol de plazos.

Las regulaciones en estos mbitos, o la falta de ellas, explican en buengrado las razones estructurales carencias, debilidades y fortalezas porlas que el Ministerio Pblico archiva las denuncias de peculado y colusinen estos distritos.

El cuarto captulo revisa el rol estratgico de dos actores clave, la ContraloraGeneral de la Repblica (en adelante, Contralora) y la ProcuraduraPblica Especializada en Delitos de Corrupcin (en adelante, ProcuraduraAnticorrupcin). Incluimos, adems, breves comentarios sobre el rol dela Direccin Contra la Corrupcin, y la Defensa Pblica, pese a que enel primer caso prcticamente son poco recurridos por los scales paralos casos de peculado y colusin, y pese a que, en el segundo caso, losdefensores pblicos bsicamente intervienen luego de formalizada lainvestigacin (defendiendo a los acusados), mbito que queda por fueradel objeto de estudio de este informe.

El informe cierra con las secciones de Conclusiones y Recomendaciones,as como con una de Anexos, que contiene informacin relevante sobre lainvestigacin.

Finalmente, debemos sealar que este estudio sobre cuatro distritos scales importantes en el esquema del subsistema anticorrupcin hapodido revelar, que el Ministerio Pblico requiere ser fortalecido parallevar a cabo con mayores cuotas de e ciencia y e cacia la gran tarea deser el rgano persecutor de la corrupcin en el pas. Eso implica voluntadpoltica, presupuesto, planeamiento estratgico, gestin y, sobre todo, scales probos, especializados y capaces de asumir con solvencia la difcilmisin que les encomienda la Repblica.


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CAPTULO I CONSIDERACIONES GENERALES

1. Problemtica

El archivo en sede scal no es una gura ajena a las reformas procesalespenales en Amrica Latina. Ha introducido la necesidad de ver al sistemapenal como uno de recursos escasos, donde slo deben prosperar lasdenuncias jurdicamente relevantes.

Esta bsqueda de e ciencia, en el caso peruano, ha venido acompaadade incentivos (o de desincentivos) que fomentan, directa o indirectamente,el archivo de denuncias en forma temprana o indebida. La tasa de archivode denuncias investigadas bajo el NCPP es alta, no slo a nivel generalsino tambin en nuestro mbito de estudio, las Fiscalas Anticorrupcin1.Y hay adems seales claras para preocuparse por su proporcin y suponerque existe un porcentaje importante de casos que se archivan cuando enrealidad deberan formalizarse para continuar con la investigacin y, enuna etapa posterior, y con ms elementos de cargo, decidir si se acusa o sedicta sobreseimiento sobre ellos.

El nivel procurado de archivamiento de denuncias es parte central de lo quese conoce como el efecto embudo. Uno de los objetivos del NCPP es laracionalizacin temprana del uso de recursos del Estado en la persecucinpenal, y, en efecto, es lo que ha sucedido. En el ao 2010 slo un 4% de casosdenunciados ante el Ministerio Pblico lleg a juicio oral, y otro 12% fueresuelto en un momento previo o en lo que se conoce como salidas alternativas(principio de oportunidad, acuerdo reparatorio y terminacin anticipada).2

Que pocas denuncias lleguen a juicio oral es un resultado esperable talcomo se ha con gurado el sistema y tomando en cuenta los limitados

1 La mayora de scalas que investigan delitos de corrupcin de funcionarios son corpo-rativas. Al cierre de este informe, las nicas excepciones eran: Amazonas, Cajamarca, LaLibertad, y San Martn.

2 MINISTERIO DE JUSTICIA. Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implemen-tacin del Cdigo Procesal Penal.Informe Estadstico Nacional 2006-2010. Reforma ProcesalPenal. Hacia una Justicia Rpida y Transparente. Lima, mayo 2011, p. 99.


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recursos existentes. Se trata de una lgica de priorizacin desde la e cienciaque asume, adems, que es virtualmente imposible perseguir todo delitode corrupcin denunciado y que mejor es archivar, en forma temprana,aquellas denuncias que no tengan mayor informacin, relevancia jurdicao sustento. Sin embargo, que esta facultad que introduce el NCPP no tengamecanismos de control e cientes, constituye un riesgo que, junto con otrosfactores como el control de plazos o la evaluacin segn caso resuelto,podra generar un nmero importante de casos archivados indebidamente.

Como todo sistema que prioriza el uso de los recursos disponibles, losindicadores de e ciencia se convierten en los estndares naturales. De ahque el Ministerio de Justicia mida el xito del NCPP en base a indicadoresque dan cuenta del porcentaje de denuncias que se van quedando hastaantes de llegar a juicio oral: tasa de archivo, tasa de casos terminados bajosalidas alternativas y porcentaje de casos que llegan a juicio oral. Es lalgica plena del embudo y la gura del archivo de denuncias es partecentral en ella.

En efecto, ese fue el mensaje transmitido institucionalmente y aprehendidoa nivel individual por los scales. Tal como lo seal un scal:

Cuando yo me inicio con el Cdigo al inicio en el 2007, vino justamenteun grupo de personas de Chile. El indicador era caso resuelto. Y qu nosquera decir con eso? Caso archivado. Si t lo archivas en un caso, es nivelde e ciencia.(Fiscal de Lima).

En ese sentido, que el 41% de las denuncias por corrupcin sea archivado enlas Fiscalas Anticorrupcin como se ve en el gr co que sigue puede serinterpretado no slo como un signo positivo del efecto embudo producidopor el NCPP, sino tambin como el resultado de cmo la racionalizacinde recursos favorece que slo se investiguen los casos importantes o derelevancia en la persecucin del delito. Si caben errores en la decisinde archivo, siguiendo estrictamente lo que sealan los scales, siempresubsiste la posibilidad de interponer un recurso de elevacin de actuadospara que el caso sea revisado por el scal superior. As, el archivo quedeterminan los scales en investigacin preparatoria no es estrictamenteun archivo de nitivo sino provisional.

En este informe se tiene una posicin distinta. En la prctica, laprovisionalidad del archivo es dbil y tiene ms caractersticas que loconsolidan como de nitivo, pues slo frente a supuestos puntuales (nuevaprueba, por ejemplo) y de difcil obtencin y agencia (pues depende de lacapacidad y los recursos de los denunciantes) es que podr ser reabierto.El costo de un mal archivo es, por tanto, bastante alto y difcil de revertir.

Segn el Informe de la Comisin Tcnica de Implementacin del NCPP,


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el 62% de todas las denuncias penales de los 11 distritos scales fueronarchivadas en los cuatro primeros aos de implementacin de la reforma3.En el mbito de las Fiscalas Especializadas en Delitos de Corrupcinde Funcionarios el ndice es menor: archivaron 3,475 denuncias, loque equivale al 41% de las que recibieron en el mismo ao. Si noscentramos en los delitos ms frecuentes que stas conocen (peculadoy colusin), la tasa promedio de archivo es del 50%, es decir, lamitad de denuncias por estos delitos se cierra en forma temprana4.

Para tener un marco de referencia, estas estadsticas fueron comparadas conestndares de otros pases. Al igual que en nuestro pas, en Chile y en Colombiase introdujo el modelo penal acusatorio. En estos pases tambin se observ elefecto embudo y aun as sus tasas de archivo Chile (54%) y Colombia (35%)5 fueron inferiores a la tasa de archivo peruana (62%), aunque ciertamenteen momentos distintos de la reforma. Por ello, no se puede concluir queexista un problema evidente con la tasa de archivo peruana, pero s que lamisma es relativamente alta.

3 Ibd., p. 98. De acuerdo al II Informe Estadstico Nacional 2006-2013, Reforma Proce-sal Penal Peruana. Justicia Rpida y Transparente del Ministerio de Justicia [SecretaraTcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, Lima,diciembre 2013, p. 66], desde la implementacin del NCPP, en el ao 2006, el porcentajede archivos de denuncias fue de 53%; el 2007 de 64%; 2008 de 67%; 2009 y 2010 de 69%;

2011 de 65%; 2012 de 56% y, en lo que iba del 2013 septiembre de 31%. As, se concluyeque del 100% de casos ingresados al sistema entre el 2006 y septiembre de 2013 (982,550),el 57.43% (564,253), dieron lugar a la disposicin de archivo de la denuncia presentada.

4 Es importante anotar que la Defensora del Pueblo solicit informacin estadstica sobreel archivamiento de denuncias a la Fiscala de la Nacin, al Equipo Tcnico de Implemen-tacin del NCPP, as como a cada distrito scal. En estas fuentes se hallaron ciertas discre-pancias en las cifras de archivo, por lo que las cifras que hemos citado en este Informe sonaquellas en donde la composicin de los archivos estuvo mejor de nida en el documentofuente.

5 MINISTERIO DE JUSTICIA. Op. Cit., p. 98. Los datos de Colombia corresponden a unestudio realizado y citado en la referencia del ao 2006 (a un ao de comenzada sureforma); y, los de Chile, a un anuario estadstico del Ministerio Pblico del 2010 (a diezaos de comenzada su reforma), igualmente citado.


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Gr co 1 Porcentaje de denuncias archivadas en Per, Chile y Colombia

Fuentes: Ministerio Pblico.Propuesta del Ministerio Pblico para la Implementacin del NuevoCdigo Procesal Penal. Lima, octubre, 2005; Ministerio de Justicia.La reforma procesal penal peruana. Hacia una justicia rpida y transparente. Informe estadstico 2006-2010 , Lima, ComisinEspecial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, 2011; Informacin proporcionada porel Ministerio Pblico.Elaboracin propia.

Aun cuando estos pases y el nuestro tengan en comn un nuevo sistemapenal, las tasas de archivo no necesariamente deben ser similares. Una seriede factores podran explicar el distinto comportamiento de los scales alarchivar en cada pas: la litigiosidad, la tasa de denuncia, la calidad de losabogados, las motivaciones para denunciar, entre otros factores. A pesarde que los referentes internacionales son importantes, lo cierto es que larealidad peruana tiene caractersticas particulares. Por ello, se contrastaronlos datos con referencias propias.

Un dato interesante es la tasa de archivamiento proyectada por elMinisterio Pblico cuando se inici la implementacin del NCPP. En uninforme elaborado por dicha institucin, en donde se dio cuenta de lasnecesidades y proyecciones del proceso de puesta en marcha del nuevocdigo, se proyect, aunque sin precisar el mtodo empleado, que la tasade archivamiento con el NCPP sera del 30%6. En otras palabras, se calculque, con el nuevo sistema, 3 de cada 10 denuncias seran archivadas, y no6 de cada 10, como es lo que actualmente sucede. En todo caso, lo que importa destacar es que la proyeccin es menor al

6 MINISTERIO PBLICO. Fiscala de la Nacin.Propuesta del Ministerio Pblico para la Im- plementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Diseo del Nuevo Sistema de Gestin Fiscal. Lima, abril 2005, p. 57, [en lnea], (fecha de visualizacin el 14 de noviembre de 2014),disponible en: ht p://portal.mpfn.gob.pe/ncpp/ les/7e4cbd_plan.pdf.


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promedio de archivo nacional, as como al promedio de archivo en lasFiscalas Anticorrupcin, segn los propios estndares del MinisterioPblico; por lo que, el nivel de archivamiento de denuncias estara porfuera de los mrgenes previstos.

Otro dato que llam la atencin fue la fuerte variacin en el porcentajede denuncias archivadas en las Fiscalas Anticorrupcin. En el 2011, porejemplo, las scalas especializadas del Callao y Huancavelica archivaronms de la mitad de las denuncias recibidas, mientras que en Pasco searchiv poco ms del 20% y en San Martn algo ms del 10%. Puesto deotra forma, en el Callao se archiva 3 veces ms que Pasco y Amazonas, y4.6 veces ms que en San Martn. En Ayacucho y Huancavelica se archivael doble que en Cajamarca.

Gr co 2

Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadas enDelitos de Corrupcin de Funcionarios, por distrito scal, 2011

Fuentes: Ministerio de Justicia.La reforma procesal penal peruana. Hacia una justicia rpida y

transparente. Informe estadstico 2006-2010. Lima, Comisin Especial de Implementacin delCdigo Procesal Penal, 2011.Elaboracin propia.

Esta fuerte variacin tambin se veri c en los delitos de peculado ycolusin, delitos que tambin estn muy por encima de la proyeccin hechapor el Ministerio Pblico (30%): peculado 51% y colusin 49% (2011).


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Gr co 3

Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadas enDelitos de Corrupcin de Funcionarios por distrito scal, para peculado

y colusin, 2011

Nota: Tngase en cuenta que una denuncia puede ser formulada tanto por peculado comocolusin. La fuente de origen no permite identi car el porcentaje de casos con este cruce.Fuente: Informacin proporcionada por el Ministerio Pblico.Elaboracin propia.

No se puede asegurar que exista una problemtica en el Ministerio Pblicoslo a partir de las cifras presentadas, sin embargo, estas estadsticasllaman la atencin y justi can, junto con otras fuentes, la decisin de unestudio exploratorio, como plantea esta investigacin.

La cuestin es determinar si estamos ante una prctica saludable yprevisible para el subsistema anticorrupcin o si ms bien, parte importantede las denuncias no debieron ser archivadas y existen factores que estnincidiendo negativamente en la e cacia para la persecucin de delitos decorrupcin.

Esta interrogante es nueva para nuestro medio, pero no para otrossistemas penales donde la gura del archivo igualmente rebas los nivelesesperados. Al igual que en nuestro caso, en Chile no se previ durante el

Proyeccin del MP (30%) Promedio (51%) Promedio (49%)Proyeccin del MP (30%)


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diseo ni durante el inicio del nuevo modelo procesal penal contar conuna proporcin tan importante de denuncias archivadas. Se le dio pocaimportancia hasta que se identi caron diversos incentivos que elevabaninnecesariamente la tasa de archivamiento de denuncias. Recin cuando seidenti c que signi cativamente las denuncias eran archivadas, se empeza discutir la urgencia de regular la gura del archivo scal, en el marco dela reforma procesal penal en dicho pas. Fruto de un proceso de estudio, enChile se aplic una serie de medidas correctivas para mantener el archivoprovisional como una gura de racionalizacin siempre que no incentivela reduccin de la calidad de las investigaciones scales. La reforma trajoconsigo un incremento de las causas judicializadas.7

2. Competencia de la Defensora del PuebloEn el Per es poco frecuente denunciar actos de corrupcin ligados alEstado. Segn Protica,8 slo un 5% seala haberlo hecho, lo que significaraque 19 de cada 20 casos de supuesta corrupcin no son denunciados jams,es decir, que el sistema anticorrupcin no los conoce.

La decisin de no denunciar hechos de corrupcin es mayoritaria y su justi cacin variada. La respuesta ms frecuente para no denunciar seasienta en el temor que genera hacer la denuncia y en su escasa utilidad. En

esa misma lnea, la poblacin considera, en un 86%, que las denuncias porcorrupcin son poco o nada efectivas. Por tanto, las personas no denuncian(segn la Encuesta del 2012) para evitar problemas (26%) y porque sirve depoco o nada (25%), junto al 10% que seala no denunciar porque tiene laconviccin de que no se sancionar el delito. Tenemos entonces que, 6 decada 10 personas no denuncian por las caractersticas propias del sistemaencargado de tramitar las denuncias. La baja con anza en institucionescomo el Poder Judicial, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional acompaaesta percepcin ciudadana. En cambio, slo un 12% de personas, segn lamisma encuesta del 2012, manifest no haber denunciado porque no erafactible probar los hechos.

7 CASTILLO VAL, Ignacio, TAPIA MANSILLA, Mara y URZA SALVO, Mara.Estudiosobre la aplicacin de los archivos provisionales. Informe nal.Ministerio Pblico, mayo 2011,[en lnea], (fecha de visualizacin 13 de abril de 2014), disponible en: www. scaliadechi-le.cl/Fiscalia/archivo?id=2450&pid=125&tid=1&d=1. Segn informacin a la que se aludeen este estudio correspondiente a los Anuarios Estadsticos del Ministerio Pblico Chi-leno, en el ao 2004 terminaron judicializadas el 19.2% de las causas, mientras que no lohicieron el 80.8%. En el ao 2010, un 42.5% de las causas terminaron judicializadas y un57.5% no judicializadas.

8 VIII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2013. PROTICA. Elabo-rado por IPSOS Apoyo, Lima 21 de agosto de 2013. Disponible en: ht p://www.proetica.org.pe/viii-encuesta-nacional-sobre-percepciones-de-la-corrupcion-en-el-peru-2013/


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Estas cifras re ejan el imaginario habitual, no necesariamente correcto, quelos ciudadanos tienen de la justicia y de las entidades que la conforman:lenta, burocrtica, poco efectiva y corrupta. Un sistema de justiciapercibido con tales caractersticas aleja al ciudadano y propicia que lasrepresentaciones sociales negativas sobre la justicia se asienten y refuercen.

Si bien la base de todas estas cifras son percepciones, no se debe perderde vista la conexin con un fenmeno mayor: la sensacin de impunidady la presencia de factores que la refuerzan, como el mal desempeo delas entidades pblicas encargadas de identi car y sancionar a quienescometen actos de corrupcin.

De ah que resulta importante estudiar y tener en cuenta el impacto socialque tiene la persecucin del delito sobre la percepcin ciudadana acercade la lucha anticorrupcin. En ese sentido, es inevitable proyectar unenfoque de polticas pblicas como el adoptado en este informe sobreel archivo scal de los cuatro distritos scales estudiados, pues slo aspuede hallarse una explicacin integral y sistmica a los hallazgos, en vezde la alternativa de centrar exclusivamente el anlisis en la calidad de lasdisposiciones scales que lo disponen.

A pesar de que la problemtica parte de un mbito bastante circunscrito(el despacho scal), la extensin de la problemtica lo supera en la medidaque, en conjunto, el archivamiento puede ser la razn de temas mayores(efectos colaterales y externalidades): la generacin de una percepcinde impunidad que alimenta la descon anza en la justicia y que, dada laposicin de ciertos grupos de la poblacin frente a la corrupcin, prolongael uso funcional de esta.

De ah el vnculo con la competencia institucional de la Defensora del Pueblo.Si hay factores que estn incidiendo negativamente en la Administracinpblica ligada al servicio de justicia, esto merece la actuacin institucionalen trminos propositivos, como los que plantea esta investigacin, puestoque los efectos nocivos que ellos traen de nitivamente incidirn en losderechos de los administrados, as como en la con anza ciudadana en lasinstituciones democrticas del sistema de justicia.

Hay otro elemento que abona a la competencia institucional en este mbitode la justicia anticorrupcin, y es la supervisin de obligaciones legales queemanan de mandatos constitucionales y legales vigentes, que involucranal Ministerio Pblico y a los scales. En efecto, conforme a los artculos


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159.1 de la Constitucin Poltica y 1 de la Ley Orgnica del MinisterioPblico, aprobada por Decreto Legislativo N 052, corresponde a esteorganismo autnomo del Estado promover de o cio, o a peticin de parte,la accin judicial en defensa de la legalidad y de los intereses pblicostutelados por el derecho. De ah que sea menester defensorial, tambinsobre la base del mandato constitucional previsto en los artculos 162 y9.1 y 14 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, aprobada porLey N 26520, ocuparse de supervisar que estas funciones se veri quenen la prctica scal y, de existir factores que perturben las mismas, hacerlos sealamientos respectivos y formular las recomendaciones del casopara coadyuvar al Ministerio Pblico en las importantes labores que lecompeten. No cabe duda que la delicada tarea constitucional encomendada alMinisterio Pblico, ejecutada debidamente, es la clave para alcanzarobjetivos superiores para nuestra comunidad poltica, como la lucha e cazcontra la corrupcin y la impunidad de sus perpetradores.

Como bien a rma el Tribunal Constitucional, en referencia al Prembulo dela Convencin Interamericana contra la Corrupcin,9 en el sistema jurdicoperuano el buen funcionamiento de la administracin estatal constituyeun bien de ndole constitucional. De ah que sta tenga que estar en ptimascondiciones para llevar a cabo su cometido de perseguir y sancionar lacorrupcin, por ejemplo.

La corrupcin socava la legitimidad de las instituciones pblicas, y atentacontra la sociedad, el orden moral, la justicia y el desarrollo integral de lospueblos.10 Los actos en los que los funcionarios pblicos atenten contra elcorrecto desempeo en el ejercicio de sus funciones atentan contra las basesmismas del Estado.11 Ello explica por qu la lucha contra la corrupcin esconsiderada unmandato constitucional12 para el poder pblico y para lasinstituciones del Estado que lo ejercen.

9 Convencin que ciertamente forma parte del derecho interno peruano en virtud del ar-tculo 55 de la Constitucin, y que es canon de interpretacin para las libertades y dere-chos que ella reconoce, en virtud de su Cuarta Disposicin Final y Transitoria.

10 Cfr. Sentencia del Exp. N 1271-2008-PHC/TC, del 8 de agosto de 2008, F.J. 8; y Sentenciadel Exp. N 019-2005-PI/TC, del 21 de julio de 2005, F.J. 45.

11 Cfr. Sentencia del Exp. N 00017-2011-PI/TC, del 3 de mayo de 2012, F.J. 15.12 Cfr. Resolucin de aclaracin del Exp. N 006-2006-AC/TC, de 23 de abril de 2007, F.J. 11.


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3. Objetivos de la investigacin

Revisadas las estadsticas y siendo esta una investigacin de corteexploratorio, el primer paso fue determinar si realmente exista unaproblemtica detrs de ese elevado y variable porcentaje de denunciasarchivadas o, por el contrario, si ese era el porcentaje de casos que, a laluz de las denuncias presentadas, debi archivarse. Este fue el primerpropsito que se traz la investigacin y se acometi con la revisin deuna muestra representativa de carpetas scales de delitos de peculadoy colusin (son los ms comunes en las Fiscalas Anticorrupcin yrepresentaban con informacin estadstica del 2012 el 42% de sus casosa nivel nacional)13 para cada uno de los distritos scales donde se focalizeste informe. Esto permiti evaluar cada disposicin scal bajo criteriosque se detallan en el siguiente captulo a la luz del material probatorioconsignado en cada carpeta y determinar si se trataban de denunciasarchivadas inadecuadamente o no.

Con el objetivo inicial delimitado, y el problema presupuesto con rmadorespecto a la existencia de archivos inadecuados. La investigacinprosigui para la consecucin de los siguientes objetivos:

Analizar la magnitud y las razones de los archivos inadecuados delos delitos de peculado y colusin en las Fiscalas Anticorrupcinde estudio, bajo un enfoque capaz de relacionar distintos nivelesde decisin y actores en el contexto de la aplicacin del NCPP y lasregulaciones e incentivos que ha introducido.14

Adicionalmente, se plantearon cinco objetivos espec cos:

Estudiar cules son los lineamientos de poltica que dirigen la actuacinde las Fiscalas Anticorrupcin bajo examen y analizar el impactoque estos tienen en la calidad del archivamiento de denuncias, con

13

Clculo realizado a partir de la informacin proporcionada por la unidad competentedel Ministerio Pblico, en respuesta a los o cios defensoriales remitidos detallados enel tem infra dedicado a la metodologa, a partir de los cuales se requiri informacinestadstica.

14 Este es el enfoque de poltica pblica, el cual entendemos como un conjunto de objetivos,decisiones y acciones orientadas a dar solucin a un conjunto de problemas priorizadosy reconocidos pblicamente como tales. La poltica pblica se asienta sobre la necesidadde la coordinacin y genera los incentivos para su materializacin. Desde este ngulo, elabordaje de la problemtica se traducira en examinar crticamente si la manera de inves-tigar las denuncias por corrupcin en estos dos delitos y en estos cuatro distritos scalesse condeca con una lgica de e ciencia y e cacia, a luz de los parmetros ptimos de lospropios operadores; y, si la administracin de recursos y la organizacin que propugna elMinisterio Pblico se rige bajo la misma lgica y en coordinacin con el resto de actores.


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especial nfasis en la regulacin de los plazos legales, los lineamientosde investigacin, la visin de poltica pblica de persecucin del delitoque pueden proyectar y la gestin de los recursos humanos.

Analizar la gestin de las Fiscalas Anticorrupcin estudiadas comofuente para la actuacin scal en el archivo de denuncias, en loque respecta al rol de las scalas de coordinacin, el control de lacalidad del trabajo scal y al uso del Sistema de Gestin Fiscal comoherramienta de control de plazos.

Analizar la aplicacin de las herramientas de investigacin durantela etapa de diligencias preliminares en los casos archivados en lasFiscalas Anticorrupcin bajo estudio, sobre todo al nivel de la tomade declaraciones, la obtencin de documentacin y el planteamiento yrealizacin de pericias.

Llevar a cabo un anlisis crtico de las disposiciones de archivo,evalundolas en funcin de algunas variables que permitan tener unamejor idea respecto de su calidad. Asimismo, evaluar en qu medidael trabajo que realizan los scales est relacionado con la calidad delarchivo.

Estudiar los roles estratgicos de actores clave como la ProcuraduraAnticorrupcin y la Contralora, en trminos de sus potencialidadesy debilidades como factores que afectan positiva o negativamente lacalidad de los archivos scales.

4. Delimitacin de la investigacin: mbito geogr co y delitosanalizados

Las Fiscalas Anticorrupcin donde ya rige el NCPP y el modelocorporativo del despacho scal, tienen lgicas de funcionamiento yregulaciones similares, por lo que es ms que probable que los patronesencontrados de este anlisis sistemtico e integral puedan correspondertambin a la realidad del despacho scal de otras Fiscalas Anticorrupcinno examinadas. Se apunta ello solo en el afn de subrayar la pertinenciade algunas recomendaciones que se formulan al nal de este informe yque apuntan a relievar aspectos que deberan ser tomados en cuenta porel Ministerio Pblico en su propsito de fortalecer la poltica pblicapropugnada por su sector para la persecucin e caz del delito decorrupcin.


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Ahora bien, lo cierto es que el estudio se ha circunscrito a cuatro distritos scales en los que la implementacin del NCPP llevaba cuando menos dosaos, tiempo que se estim como su ciente para evaluar liminarmentela adaptacin scal al nuevo modelo procesal penal para perseguir lacorrupcin. Los distritos escogidos tendran que revelar la problemticadel archivamiento inadecuado de denuncias de corrupcin con la nitidezsu ciente para advertir factores, modalidades y espacios de mayorrecurrencia. Por ello, la seleccin deba responder a un estudio no deciertas caractersticas que, en conjunto, brinden una mejor idea sobre laidoneidad de incorporar uno u otro distrito scal a la investigacin. Laseleccin de los distritos scales estuvo basada en los siguientes criterios:15

Porcentaje de denuncias archivadas Volumen de denuncias Denuncias por scal especializado Percepcin ciudadana de corrupcin (fuente Protica) Valoracin cualitativa del distrito scal (modelo, grado de

implementacin, otros)

La mayora de criterios citados es de orden cuantitativo. La seleccin nalde los distritos scales se hizo bajo la priorizacin de cada criterio, ascomo a partir de su evaluacin en conjunto. Los criterios gua fueron elporcentaje y el volumen de denuncias archivadas.

Producto de la aplicacin de los criterios anteriores, se elabor una lista deprioridad para aplicar la investigacin en los siguientes distritos scales:

1. Lima 5. Apurmac2. ncash 6. Hunuco3. Ayacucho 7. Callao4. Junn 8. Cono Norte

15 Para tener informacin que diera cuenta de dichas caractersticas que resultaron deter-minantes para la seleccin de los distritos scales bajo estudio, as como de los delitos aescoger, se mandaron sendos o cios (N 010-2013-DP/APCSG-PEPPCPP, N 016-2013-DP/APCSG-PEPPCPP, N 024-2013-DP/APCSG-PEPPCPP, N 029-2013-DP/APCSG-PEPPCPP, N 021-2014-DP/APCSG-PEPPCPP, N 022-2014-DP/APCSG-PEPPCPP, entreotros) de cuyas respuestas se con guraron las muestras.


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Se eligieron los tres primeros distritos scales: Lima, ncash y Ayacucho.Luego se incorpor a Junn al estudio con el n de tener una mayor coberturay buscar un mayor grado de generalizacin del diagnstico hallado en elinforme. El NCPP para los delitos de corrupcin de funcionarios entr envigencia en el 2011 para todos estos distritos scales.

El siguiente nivel de decisin estuvo en los delitos a estudiar. Se decidipriorizar los de mayor recurrencia. Se tuvo acceso tanto a informacin delMinisterio Pblico como de la Procuradura Anticorrupcin para eta tarea.En ambos casos se con rm largamente que peculado es el delito msdenunciado en las Fiscalas Anticorrupcin (32%). Luego le sigue colusin(10%) y con menor proporcin el resto de delitos. Ambos delitos con tasasde archivo muy elevadas: peculado (51%) y colusin (49%).

5. Metodologa de la investigacin

Este documento fue elaborado teniendo en cuenta la importancia delsostn metodolgico para la construccin del anlisis, de las conclusionesy de las recomendaciones. El informe est basado en la sistematizacinde muestras representativas de carpetas scales para peculado y paracolusin en ncash, Ayacucho, Junn y Lima. Esto se complement conentrevistas, tambin en cada uno de estos distritos scales, con scalesprovinciales, scales provinciales adjuntos, peritos, procuradores,defensores pblicos y policas; y, con el anlisis de informacin sobre lasnormas que organizan y regulan a los despachos scales en este mbito deestudio y, espec camente, a la gura del archivo scal.

Respecto de las entrevistas a profundidad, en total se realizaron 64entrevistas en los 4 distritos scales bajo estudio durante los meses dediciembre del 2013 y marzo del ao siguiente. El objetivo fue recogerla opinin de actores clave: scales provinciales, scales provincialesadjuntos, peritos, procuradores, policas y defensores pblicos. En casospuntuales se complement con entrevistas a periodistas y empresarios.


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Tabla 1 Actores entrevistados por distrito scal

Actores / DistritoFiscal

ncash Ayacucho Junn Lima Total

Fiscales 6 5 4 26 41Peritos 1 1 1 5 8Defensores pblicos 1 0 1 0 2Procuradores 1 3 0 4 8Policas (Direccincontra laCorrupcin)

1 1 0 0 2

Periodistas 1 1 0 0 2Empresarios 0 1 0 0 1Total 11 12 6 35 64

Elaboracin propia.

Para guiar las entrevistas y abordar los temas de inters de la investigacin,se prepararon cuestionarios con preguntas semicerradas. Cada entrevistadur aproximadamente entre 40 y 60 minutos. Las preguntas giraronalrededor de los siguientes temas: guas y estrategias de investigacin,estrategia en diligencias preliminares, archivo y formalizacin, rol de laContralora, organizacin y corporativizacin, plazos, control de calidady propuestas.

Las entrevistas permitieron recoger una amplia e interesante cantidadde informacin. Para procesarla se construy una base de datos conagrupaciones temticas. A cada anotacin de relevancia dada por losentrevistados se le asign una etiqueta (tema). Las etiquetas surgieron de

hiptesis previas de la investigacin y de la frecuencia con que el conjuntode entrevistados haca referencia a un tema u otro.

Por otro lado, se analiz informacin contenida en las carpetas scales.Este anlisis permiti tener informacin concreta sobre la actuacin scaly contribuy a dimensionar y comprender mejor la problemtica delarchivamiento inadecuado de casos de corrupcin en los cuatros distritos scales seleccionados.

Para el anlisis de las carpetas scales, se calcularon muestrasrepresentativas de denuncias archivadas por delitos de peculado y colusin


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durante los aos 2012 y 2013. Se decidi trabajar con carpetas scales cuyadisposicin de archivo haya sido emitida en estos dos aos para tener unnmero importante de casos y evitar cualquier tipo de sesgo producto deuna coyuntura particular. Las muestras se calcularon en forma independiente para cada distrito scal y para cada delito (peculado y colusin). La razn para no obteneruna muestra global para los cuatro distritos scales y luego distribuirlaproporcionalmente radic en el supuesto de heterogeneidad mxima:se asumi que cada distrito scal, ms all de las regulaciones bsicas yelementales, funciona en forma bastante diferenciada del resto, lo queproduce prcticas y estadsticas dismiles en muchos aspectos. Agrupar atodos los distritos y luego estrati car la muestra hubiera implicado asumirun nivel de error mayor al esperado. Adems, el nmero manejable dedistritos scales seleccionados para el informe permiti ser ms exigentecon los requerimientos muestrales.

El clculo del tamao de las muestras tuvo un grado de di cultaddebido a que no se cont con toda la informacin necesaria al tiempo derealizarse el trabajo de campo. As, teniendo certeza respecto de las cifrascorrespondientes a los archivos de un periodo comprendido entre los aos2011-2012, se hizo una proyeccin de la cantidad y proporcin de archivospara el ao 2013. El acierto de esta proyeccin fue corroborado posteriory parcialmente16 por la informacin recibida por las diversas instanciasrequeridas del Ministerio Pblico. Estos inconvenientes fueron superadoselevando la exigencia de las muestras y asumiendo algunos supuestospara su clculo.

Una di cultad adicional fue que las estadsticas o ciales recibidas delMinisterio Pblico no permitieron identi car el nmero de carpetas dondeconcurran los delitos de peculado y colusin. Estas estadsticas listan enforma separada la frecuencia de ambos delitos, dando la impresin que setrata de carpetas scales independientes cuando en realidad un porcentajeindeterminado de ellas contena ambos tipos. Con esto se duplicanregistros donde concurren ambos delitos.

El inconveniente de la duplicacin de registros alteraba directamenteel clculo de las muestras. Por ello, se hicieron clculos iniciales de las

16 La informacin proporcionada respecto del ao 2013 no permita una comparacin exac-ta con los periodos anteriores puesto que no permita una distincin por separado de losdelitos objeto de estudio y en cada uno de los distritos analizados. La informacin fuems precisa cuando provena de los distritos de ncash y Junn que de Lima y Ayacucho.


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muestras que luego fueron actualizados con el nmero de registrosduplicados que se identi caron en etapa avanzada del trabajo de campo(24% de denuncias fueron formuladas tanto por peculado y colusin). Estopermiti avanzar desde temprano en la investigacin con la recoleccin delas carpetas scales y en la parte nal del trabajo de campo completar lamuestra de nitiva con el nmero exacto de carpetas faltantes.

Todas las muestras son aleatorias simples y se trabajaron con un 90% denivel de con anza. El nivel de error se ajust en base las posibilidades dedesplegar el trabajo de campo en cada distrito scal (ncash 6.5%, Ayacucho6.5%,17 Junn 6.5% y Lima 7%). En total, se sistematiz informacin de 457carpetas scales.

Tabla 2Nmero de carpetas recogidas por distrito fiscal y delito (muestras

representativas)

Distrito scal Peculado Colusin

Peculadoy

colusin

Total(registros

duplicados)

Total(registros noduplicados)

ncash 46 33 48 175 127

Ayacucho 56 12 7 82 75 Junn 63 32 36 167 131Lima 68 39 17 141 124Total 233 116 108 565 457

Elaboracin propia.

Determinado el tamao de las muestras, se procedi con la recoleccin delas carpetas scales.18 En ncash, Ayacucho y Junn se montaron equiposde dos personas para el registro fotogr co de las mismas, el que luego fue

17 En Ayacucho se trabaj con un error mayor (8.6%) por di cultades logsticas propias dela investigacin.

18 Para la obtencin de los permisos generales para acceder a las piezas procesales se coor-din con la Fiscala de la Nacin. Se hicieron, luego, coordinaciones adicionales con los scales superiores coordinadores en cada distrito scal para la presentacin de los obje-tivos de la investigacin y los permisos locales. Luego se tom contacto con cada scalpara poder acceder a sus carpetas scales para el respectivo chaje. En todo momento,los scales cumplieron con su deber de colaboracin y facilitaron no solo el acceso a lascarpetas sino incluso tambin documentacin adicional de inters para la investigacin.


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enviado a Lima para su sistematizacin. En Lima, se trabaj directamentecon las carpetas scales en el mismo local de la Fiscalas Anticorrupcin.

Terminada esta etapa, se inici con el proceso de revisin y organizacinde la informacin. Para ello se dise una cha que permiti sistematizarla informacin contenida en las carpetas y generar una base de datos.La cha fue elaborada en funcin a hiptesis iniciales y al objetivo deobtener informacin cuantitativa y cualitativa til para los nes de lainvestigacin. Se aplic una misma cha para los casos de peculadoy colusin, con segmentos diferenciados cuando fue pertinente. Los bloques de informacin recogidos fueron: datos generales, datos dela denuncia, disposicin de apertura de investigacin, ampliacin deplazos, obtencin de informacin vinculada al expediente administrativo,pericia, declaraciones, documentacin recabada por el scal, disposicinde archivo, recurso de elevacin de actuados, formacin de indicios,diligencias, fechas importantes, entre otros. Por ltimo, la base de datosfue depurada y tratada en un programa de tratamiento estadstico.

Adicionalmente, se trabajaron hojas de criterios objetivos para lacali cacin de las disposiciones scales (anexo 1). Estos criterios fueronluego validados con el equipo de chaje de carpetas. Tambin, se hicierontres reuniones de anlisis de resultados cuantitativos y cualitativos con elequipo encargado de char las carpetas scales. Estos espacios ayudaron aformar hiptesis iniciales y hallar contrastes entre distritos scales y entreestilos de investigacin.

Trabajar a nivel cualitativo entrevistas a profundidad con actoresclave como cuantitativo sistematizacin de informacin de carpetasy disposiciones scales permiti comprender y dimensionar mejor laproblemtica del archivamiento inadecuado de casos de corrupcin enel Ministerio Pblico. Adems, estos dos niveles permitieron contrastarla informacin que se fue obteniendo a lo largo de la investigacin e irper lando explicaciones ms profundas sobre esta problemtica.

6. El contexto de las Fiscalas Provinciales CorporativasEspecializadas en Delitos de Corrupcin de Funcionarios

Con el n de de nir el contexto de los objetivos de investigacin,a continuacin se presenta informacin bsica sobre las FiscalasAnticorrupcin.

El NCPP est vigente a nivel nacional solo para los delitos de corrupcinde funcionarios. Pero no en todos existen scalas especializadas para


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estos delitos. Dentro del mbito de estudio, ncash, Ayacucho y Junncuentan cada uno con una nica Fiscala Provincial Corporativa. En Lima,funcionan dos.

La introduccin del NCPP para los delitos de corrupcin de funcionariosse hizo en forma progresiva desde el 2007 cuando se aplic por primeravez en La Libertad. Para el 2010 el Ministerio Pblico contaba con cuatroFiscalas Anticorrupcin: adems de La Libertad, Amazonas, Cajamarca ySan Martn.

Luego, la Ley N 29648 modi c la Disposicin Transitoria nica de laLey N 29574, y dispuso la inmediata aplicacin del NCPP para los delitoscometidos por funcionarios pblicos, entre otros aspectos. El presupuestoasignado para tales nes permiti crear scalas especializadas solo enaquellos distritos donde el NCPP an no haba entrado en vigencia.19

Eso explica que hasta el 2013 eran catorce las scalas especializadas a nivelnacional ubicadas en los distritos scales de Apurmac, Callao, Hunuco,Huancavelica, Lima Norte, Lima Sur, Loreto, Pasco, Santa y Ucayali,adems de las cuatro en las que se focaliza esta investigacin. Luego secre la Fiscala Anticorrupcin de Moquegua.20

Son dos las caractersticas que resaltan en las Fiscalas Anticorrupcin. Laprimera es su especializacin, ya que solo conocen denuncias de corrupcinde funcionarios a diferencia de como se opera en los distritos scales sinFiscalas Anticorrupcin. En estos casos, son las scalas penales y mixtaslas que investigan, entre otras materias, las de corrupcin bajo el modelodel nuevo Cdigo.

La segunda caracterstica es su corporativizacin. A diferencia de las scalas penales comunes, los despachos de las corporativas estnorganizados para coordinar aspectos administrativos y jurisdiccionales.

19 Esta informacin fue corroborada por la Secretara Tcnica del Equipo de Implementa-cin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (O cio N 306-2013-MP-FN-ETI-NCPP/ST) en res-puesta a un pedido de informacin pblica enviado por la Defensora del Pueblo (O cioN 10-2013-DP/APCSG-PEPPCPP).

20 Segn informacin del Anuario Estadstico del Ministerio Pblico al 31 de diciembre de2013, existen 24 Fiscalas Superiores Corporativas Especializadas Anticorrupcin, 1 Fis-cala Superior Supraprovincial Especializada Anticorrupcin, 18 Fiscalas Superiores Es-pecializadas Anticorrupcin, 1 Fiscala Superior Nacional Especializada Anticorrupcin.En stas operan un total de 244 scales entre scales superiores, adjuntos superiores,provinciales y adjuntos provinciales. Un dato general ms, de los 4,752 scales a nivelnacional, el 42.3% (2,011) mantienen la condicin de provisionales.


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Esta conformacin ha sido recientemente modi cada por el artculo 8 delactual Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal PenalCorporativo, el que est integrado por: el scal Superior Penal o Mixto, elFiscal Adjunto Superior, el Fiscal Provincial Penal o Mixto, el Fiscal AdjuntoProvincial, el Asistente en Funcin Fiscal y el Asistente Administrativo.

Tabla 3

Cantidad de scales y carga promedio por Fiscala ProvincialEspecializada Corporativa en Delitos de Corrupcin de Funcionarios

Distrito scal Fiscales

provinciales

Fiscalesadjuntos

provinciales

Total de scales

Casos

registrados

Carapromediopor scal

Amazonas 1 2 3 149 50ncash 5 9 14 687 49Apurmac 3 6 9 368 41Ayacucho 3 6 9 517 57Cajamarca 1 3 4 240 60Callao 2 4 6 164 27Huancavelica 2 4 6 215 36Hunuco 4 8 12 417 35 Junn 4 8 12 626 52La Libertad 2 2 4 301 75Lima 15 47 62 1529 25Lima Norte 2 4 6 387 65Lima Sur 2 4 6 209 35Loreto 2 4 6 353 59Pasco 2 4 6 174 29San Martn 1 2 3 282 94Santa 2 3 5 285 57Ucayali 2 4 6 263 44Total 55 124 179 7166 40

Nota: Informacin al 2012.Fuente: Informacin proporcionada por la Fiscala de la Nacin (O cio N 3699-2013-MP-FN-OREF) en respuesta a un pedido de informacin pblica enviado por la Defensora delPueblo.


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CAPTULO IIRESULTADOS DEL ANLISIS DE LAS CARPETAS YDISPOSICIONES DE ARCHIVO POR DELITOS DE

PECULADO Y COLUSIN1. Consideraciones generales sobre las denuncias archivadas por

los delitos de peculado y colusin

En esta seccin se presenta informacin relevante sobre las denunciasarchivadas por los delitos de peculado y colusin. Se hace unareconstruccin del per l del denunciante, de las caractersticas del hechodenunciado y de las modalidades ms frecuentes en las que se cometen losdelitos estudiados.

1.1. Per les de denuncias archivadas por delitos de peculado ycolusin

Se ha organizado la informacin relevante sobre las denuncias archivadasen funcin de las siguientes variables: origen de las denuncias (quinla present), mbito de la denuncia (entidad afectada) y cargo de losdenunciados (puesto que ocupa). En esta clasi cacin se incorpor, comovariable transversal, el tipo delictivo (peculado, colusin o ambos) con elpropsito de advertir particularidades si las hubiera en alguno de ellos.

1.1.1. Datos generales

En la muestra, el 51% de casos archivados corresponde a denuncias por el

delito de peculado y el 25% a denuncias por colusin. Adems, existe un24% de denuncias vinculadas a ambos delitos.

La mayor proporcin de denuncias archivadas fueron formuladas contraentidades ubicadas en la capital de la provincia ms importante de laregin. Esta particularidad es ms comn en Lima por la mayor cantidadde entidades que concentra. En Ayacucho tambin se observa este patrnrespecto de la capital, Huamanga. En ncash, la prevalencia de archivos seda contra entidades de Huaraz y, en Junn, contra entidades de Huancayo.


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Tabla 4Provincias y/o distritos con mayor registro de denuncias archivadas

ncash Ayacucho Junn LimaPeculado Huaraz

(32%)Huamanga

(57%)Huancayo

(30%)Lima(84%)

Huari(14%)

Fajardo(9%)

Satipo(12%)

Huarochir(6%)

Recuai(9%)

La Mar(6%)

Tayacaja(10%)

Huaraz(1%)

Colusin Huaraz(42%)

Huamanga(60%)

Huancayo(39%)

Lima(94%)

Pomabamba(9%)

Cangallo(10%)

Concepcin(16%)

Mira ores(3%)

Huari (6%) Chiara(10%)

Tayacaja(10%)

Huarochir(3%)

Peculado /Colusin

Huaraz(21%)

Huamanga(86%)

Huancayo(31%)

Lima(100%)

Huari (19%) Fajardo(14%)

Chupaca(11%)

-

Bolognesi(13%)

- Concepcin(8%)

-

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas scales.Elaboracin propia.

Otra proporcin importante de denuncias archivadas corresponde adenuncias de parte (90%). En pocos casos se encontraron denunciasarchivadas iniciadas de o cio (10%). Este rasgo es bastante evidente, sinembargo, a nivel de los distritos scales se pueden advertir diferencias.En ncash, los archivos que corresponden a denuncias de o cio porpeculado representan una proporcin considerable (13%) no se hallninguna por colusin en nuestra muestra. En Ayacucho, los archivosque corresponden a denuncias de o cio de mayor cantidad respecto delresto de distritos fue similar tanto para peculado como para colusin(16% y 17%, respectivamente); algo parecido sucede en Lima, pero enproporciones menores (6% y 5%, respectivamente). En Junn, en cambio,hubo ms denuncias de o cio por colusin (9%) que por peculado (6%). En base a esta categorizacin es que a continuacin se presenta el per l basede las denuncias archivadas.


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Tabla 5Denuncias archivadas segn tipo penal (en porcentajes)

ncash Ayacucho Junn Lima TotalPeculadoDe o cio 13 16 6 6 10De parte 87 84 94 94 90Total 100 100 100 100 100ColusinDe o cio 0 17 9 5 6De parte 100 83 91 95 94Total 100 100 100 100 100Peculado /colusinDe o cio 2 0 8 12 6De parte 98 100 92 88 94Total 100 100 100 100 100

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas scales.Elaboracin propia.

1.1.2. Identi cacin de los per les ms frecuentes de lasdenuncias archivadas

a. Sujeto que presenta la denuncia

El per l de las denuncias archivadas segn el sujeto que presenta ladenuncia, ofrece un panorama con matices interesantes. En principio, laprincipal fuente de presentacin de denuncias son las personas naturales(particulares). En peculado su importancia vara entre 33% para Ayacucho,45% para Junn y Lima; y 58% para ncash.

En el otro extremo tenemos a las denuncias archivadas que fueroninterpuestas directamente por periodistas, la prensa. Son marginales enlos cuatro distritos scales. Es en peculado donde aparecen con menosdebilidad (4% entre los cuatro distritos scales bajo estudio). Normalmente,las denuncias mediticas de la prensa suelen ser acogidas como denunciasde o cio por los scales, pues el rol que los medios de comunicacin han


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asumido es denunciar en forma pblica sus hallazgos. Las denunciasinterpuestas por entidades privadas son tambin escasas, bordean el4% para cada delito y en algunos casos ni siquiera fueron halladas en lamuestra.

La participacin de las Procuraduras Anticorrupcin tambin es baja.Las denuncias que stas presentan son ms frecuentes en peculado queen colusin, probablemente porque la naturaleza del primero facilita laidenti cacin y el acopiamiento de informacin para armar una mejordenuncia. En Ayacucho y Lima, el 6% corresponde a denuncias archivadaspresentadas por estas Procuraduras, dato que en Junn es de 5%, pero enncash 0%. En colusin slo identi camos casos en Ayacucho (9%) y Lima(3%); y cuando se trat de ambos delitos las cifras fueron las siguientes: 2%en ncash, 3% en Junn y 6% en Lima. En el ltimo captulo se desarrollanalgunas de las razones que explicaran esta baja participacin.

Despus de describir a los actores con mayor y menor participacin comodenunciantes, en los casos estudiados, queda un ltimo actor: la propiaentidad perjudicada. Esta fuente de denuncia se subdivide en dos grupos:un primero grupo mayoritario que tiene a la Procuradura de la entidadperjudicada como denunciante y otro, de menor importancia, donde quiendenuncia es la misma entidad pblica perjudicada, normalmente, a travsde su mxima autoridad. La opcin de denunciar por uno u otro canalparecera tener relacin con la fortaleza, la capacidad y el empoderamientode la Procuradura de la entidad, aunque tambin se explicara por motivospolticos (alcalde que desea gurar como denunciante de una gestinanterior, por ejemplo).


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Tabla 6Denuncias archivadas segn denunciante (en porcentajes)

ncash Ayacucho Junn Lima TotalPeculadoPersona natural 57 33 45 46 46Entidad pblica 16 17 23 13 17Procuradura de la entidad 9 20 13 21 16Entidad privada 7 4 3 4 4Noticia criminal (prensa) 4 0 3 4 3

Procuradura (MINJUS) 0 6 5 6 4Otro 7 20 8 6 10Total 100 100 100 100 100ColusinPersona natural 62 55 59 46 54Entidad pblica 6 9 16 11 11Procuradura de la entidad 3 0 13 16 10Entidad privada 13 0 6 11 9

Noticia criminal (prens

denuncias por peculado y colusion

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