Revista deDerechoDERECHO ADMINISTRATIVOINTERS ACTUAL YDECLARACIN JUDICIAL EN LASNULIDADES DEDERECHOPBLICO*Rodolfo AldeaMoscoso*En una causa civil denulidad dederecho pblico1 seha dictado recientementeuna interesantesentencia enfavor del Estado,quedecidi mantener determinadasactuacionesadministrativaspor lascualesseautoriz,a una tercera persona,la subdivisin deun predio rstico colindanteal dela demandante.Dicha sentenciaconcluy quela Administracin obr dentro dela esfera desu competencia yen la forma prescrita por la leyy,por tanto,queno hubo infraccin a losartculos6 y7 dela Constitucin Poltica dela Repblica,lo quemotiv la apelacin dela demandante.No obstante,en el motivo primero del fallo seconsignaron argumentacionesdecisoriasrelativasa dosimportantesmateriasvinculadasa la nulidad dederecho pblico,lascuales,por estimarsegravosaspara elintersfiscal,fueron impugnadasmedianteadhesin a la apelacin,a fin deobtener en esa partelaenmienda dela sentencia.La adhesin sefundament en no haber acogido el sentenciador todaslasalegaciones,excepcioneso defensashechasvaler en la discusin,especficamente,la decarecer lademandantedelegitimacin activa ydeintersactual en la accin denulidad -queno esaccin popular-y,adems,por haber argumentado la sentencia quela nulidad dederecho pblico opera depleno derecho.El Considerando 1 dela sentencia expres,textualmente,lo siguiente:"Primero: Quela accin denulidad deDerecho Pblico est reconocida en nuestro ordenamiento jurdico enel texto constitucional,en su artculo 7,incisos2 y3.Talesnormasconstitucionalesestablecen lanulidad depleno derecho detodo acto quecontravieneel principio dejuridicidad,en cuya virtud seconsagra la sujecin integral delosrganosdel Estado a la Constitucin ylasleyes.En nuestroordenamiento,la nulidad deDerecho Pblico no slo encuentra consagracin en la Constitucin,sino quedentro delas"Basesdela Institucionalidad" como una garanta del Estado deDerecho,destinada a poner adisposicin delosparticularesun instrumento deproteccin frenteal actuar ilegal del Estado.Bajo laexpresin rganosdel Estado quenuestro ordenamiento emplea,quedan comprendidos: la Administracin,losrganosJudiciales,Parlamentariosyotros,todosloscualesdeben obligatoriamenteactuar subordinadosalDerecho,esto es,investidoslegalmente,dentro desu competencia,en la forma prescrita por la leyybajoprohibicin deasumir otra autoridad o derechosquelosqueexpresamenteseleshayan conferido.El actodictado en contravencin a cualquiera deestosrequisitosesnulo, independientedesi hayao no algnafectado por el acto; eslo quesedenomina en doctrina la nulidad pblica depleno derecho,por lo quelalabor jurisdiccional,cuando serecurrea esta instancia,esmeramentedeclarativa".En esteconsiderando la sentencia aludea tresinstitutosjurdicosdistintos,queson el "Principio deJuridicidad",la "Nulidad dePleno Derecho" yla "Accin Popular",loscuales,si bien estn o pueden estarrelacionados,poseen no obstantecada uno deellosuna especificidad yuna autonoma quedeberespetarse.El considerando transcrito establece,como puedeapreciarse,dosideasque,a nuestro juicio,son errneas:a) queun acto administrativo puedetenersepor nulo depleno derecho,sin declaracin judicial previa,yb)quepuedeprosperar una accin denulidad dederecho pblico ejercida por quien no esel afectado.Ambasideascarecen,sin embargo,desustento jurdico en nuestro derecho yno debieron servir defundamento a lasentencia impugnada,aun cuando,por otrasbuenasrazones,haya rechazado la demanda.En primer trmino,debemossealar queel Artculo 7 dela Constitucin Poltica dela Repblica,en conjuntocon el Artculo 6 dela misma Constitucin yel Artculo 2 dela LeyOrgnica Constitucional deBasesGeneralesdela Administracin del Estado2,tienen como nico propsito yefecto el deconsagrar en nuestroordenamiento jurdico,ycomo elemento esencial del Estado deDerecho,el denominado "Principio deJuridicidad"; pero,en caso alguno,el deestablecer quela nulidad deDerecho Pblico operede"PlenoDerecho" y,menosan,queesta accin tenga el carcter de"Accin Popular",como errneamenteestablecela sentencia.Deberecordarseen esta materia queel "Principio deJuridicidad" selimita a establecer quela conductasocial,tanto degobernantescomo degobernados,debesujetarsea lasdisposicionesdel derecho,esdecir,en su acepcin msescueta,al conjunto denormascoactivasqueseotorga una comunidad en ejercicio dela soberana.Asimismo,ydado queesteconjunto denormastieneun orden piramidal o jerarquizado,en quela Constitucin Poltica seencuentra en la cspidejerrquica,esteprincipio encuentra su materializacinprimordial en lo queseha denominado el "Principio deSupremaca Constitucional".Por otra parte,delamisma normativa -yademsdel Artculo 62,inciso 4,Nos2 y4,dela misma Carta Fundamental-sedesprendequela vinculacin dela Administracin al derecho -ypor tanto,al "Principio deJuridicidad"-esporregla general decarcter positiva yno negativa,en el sentido dequela Administracin slo puederealizaraquellasactuacionesqueleestn expresamentepermitidaso autorizadaspor el orden jurdico,sin perjuiciodeque,por excepcin,esa vinculacin pueda ser negativa,como ocurreen loscasosdecompetenciadiscrecional ydeasignacin deatribucioneso funcionesgenricas,en queel ejercicio deesadiscrecionalidad ydeesasatribucioneso funcionesno pormenorizadasleotorgan a la Administracinespaciosparticularesdelibertad deopcionesqueslo reconocen loslmitesqueel mismo orden jurdicoestablece3.Este,yno otro,esel sentido dedicha norma constitucional yel mximo contenido del referido principiojurdico.En segundo lugar,yteniendo en cuenta lo anterior,no seadviertedequmanera,a partir del mencionadoprincipio,ha podido la sentencia arribar a aquellasdosconclusionesquela nulidad dederecho pblico operadePleno Derecho yquela respectiva accin para obtenerla tieneel carcter deAccin Popular,teniendo en consideracin la circunstancia dequeni el Artculo 7 dela Constitucin Poltica dela Repblica,citado por el sentenciador,ni ninguna delasdemsnormasquehemoscitado por nuestra parte,ni ningunaotra del ordenamiento jurdico,leotorgan expresamentea esa nulidad yrespectiva accin aquellascaractersticaso propiedades.En efecto,deducir quela nulidad deun acto administrativo por violacin del Principio deJuridicidad norequieredeuna sentencia judicial queas lo declare,yquela accin para obtener esa nulidad puedeejercerla cualquiera,aunqueno sea el afectado,son afirmacionesquecarecen,a la luz denuestro derecho,detodo fundamento jurdico,por cuanto no existenorma constitucional o derango legal alguna quepermitao autoriceexpresamentea tener por nulo,privar desusefectoso aun desentendersedeun actoadministrativo cualquiera,mientrasuna sentencia judicial ejecutoriada no lo declarenulo,o bien,mientraslapropia Administracin no lo dejesin efecto medianteun acto decontrario imperio; a su vez,desdeel puntodevista procesal,slo excepcionalmente,en virtud detexto expreso,esposibleconcebir la existencia deaccionespopulares,esto es,aquellasquepuedeinterponer cualquiera,aunquecarezca deun intersactualcomprometido.Quelosactosdela Administracin adolezcan eventualmentedenulidad no implica necesariamente,pornecesidad lgica,queesa nulidad no deba ser declarada judicialmente; como tampoco quecualquier personala pueda reclamar.Como vemos,la sentencia ha hecho en estecaso una inferencia deductiva indebida,ycon ello,ha desconocido el hecho fundamental dequelosprincipiosjurdicosquerigen ambasmateriassonexactamentelosopuestosa losqueella supone,como demostraremosen seguida.En primer trmino,rigeel Principio deConservacin delosactosadministrativos,segn el cual stossonvlidoserga omnesyobligatoriospara quienescorresponda mientrasuna sentencia judicial ejecutoriadano losdeclarenuloso no losdejesin efecto la propia Administracin medianteun nuevo acto.La eventualnulidad esun hecho quedebeser investigado,analizado,acreditado ydeclarado en un procedimiento queresguardeel debido proceso.Rige,aqu,el mismo principio queregula el derecho privado,conformeal cuallosactosycontratosson vlidosmientrasno sean declaradosnulospor sentencia ejecutoriada.Y,ensegundo lugar,tambin gobierna la materia el principio dequeslo pueden deducir con xito accionesjudicialesquienestienen un intersactual comprometido.A continuacin analizaremosambassituacionescon cierto detenimiento,a fin dedemostrar quela sentenciaha desconocido losprincipiosantessealados.Conformea lo dicho,yerra absolutamentela sentencia cuando sobrela exclusiva basedelo expresado enel inciso 3,del Artculo 7,dela Carta Fundamental afirma queexistela nulidad depleno derecho ,yquela labor jurisdiccional en esta materia es meramentedeclarativa deuna nulidad preexistente,porcuanto,lo queen realidad aconteceen nuestro derecho,esquela sentencia tieneun efecto constitutivo dela nulidad,la quejurdicamenteslo puedeexistir a partir deella.As,por ejemplo,en la msrecienteyespecfica obra publicada sobrela materia,denominada LaInvalidacin deActosAdministrativos (Ed.LexisNexisChile,Santiago,2002),el profesor deDerechoAdministrativo yex Subcontralor General dela Repblica,don JorgeReyesRiveros,ha abordado in extenso eltema (Tercera Parte,Captulo I, La existencia dela nulidad deDerecho Pblico en Chileysi ella operasiempredepleno derecho ,pgs.89 a 120) y,sumndosea lo propugnado desdeantiguo en esta materiapor otrosilustrestratadistas,como don EnriqueSilva Cimma,don Patricio Aylwin Azcar,don Arturo AylwinAzcar,don Domingo Hernndez E.ydon Pedro PierryArrau,a quienescita en su obra,plantea quedichoArtculo 7 dela Constitucin Poltica no resulta ser una norma del todo clara,quesebastepor s misma,porlo que,para establecer su autntico sentido yalcance,deberecurrirsea otrasdisposicionesconstitucionalesytambin legales,para hacer una interpretacin armnica detodasellas,debiendoconsiderarsea esteefecto losArtculos6,12,21,35,80 y83,inciso 2,dela Carta Fundamental,elArtculo 140,letra h),dela leyN 18.695,el Ar-tculo 102,letra h),dela leyN 19.175,yel Artculo 138 delEstatuto Administrativo,labor hermenutica dela queconcluyequeel solo empleo dela expresin esnulo,en el inciso 3 del citado Artculo 7,no importa queconsagrela nulidad depleno derecho por lo quepuedeser saneada y,en todo caso,debeser judicialmentedeclarada.Refirindosea dicho Artculo 7 ya la necesidad derecurrir a otrostextospara establecer su sentido yalcance,diceesteautor que: Lo precedentementesealado sevuelvemsnecesario an si seconsideraqueel inciso final del precepto citado,al decirquetodo acto en contravencin a esteartculo esnulo,noexpresaquetal sancin operedepleno derecho ,esdecir,su sentido no esclaro,ya diferencia deloqueprescribeel art.83,inciso 2 (pg.105); adems,cita la siguienteintervencin del profesor donArturo Aylwin A.en un seminario sobreel tema,organizado por la Escuela deDerecho dela Universidad deChile,en 1996,quien,refirindosea la gnesisdel Artculo 7,seal que: Don Juan Egaa incorpor enuna propuesta serefierea la Carta Poltica de1833- la frasedepleno derecho,yno qued as en lostextosconstitucionalesque,con variantes,han quedado establecidosen la Constitucin actual,la queemplea trminossemejantes (pg.105).Msadelanteesteautor,refirindosenuevamenteal inciso 3,del Artculo 7,reitera que La sola fraseen comento no significaquelanulidad aqueserefiereoperedepleno derecho.En primertrmino,porque,como seal el profesorSilva Cimma,tal precepto no dicequeesdepleno derecho.En segundo trmino,porcuanto hayotro texto positivo quetambin usa unaexpresin semejantey,sin embargo,la nulidad no esdepleno derecho,sino quedebeserdeclaradajudicialmente.As,porejemplo,el artculo 10 del Cdigo Civil prescribe: Losactosqueprohbela leysonnulosydeningn valor,salvo en cuanto designan otro efecto queel denulidad para el caso decontravencin.En estecaso no haynulidad depleno derecho,porcuanto,poruna parte,esposiblequelaleysealeotra sancin diferentedela nulidad yporquela declaracin denulidad debellevarsea efecto porel juez (pg.120).En sntesis,ni el propio texto dedicha norma ni ninguna otra,ni la historia desu establecimiento,autorizan a sostener queen nuestro pasla nulidad dederecho pblico opera ipso iure; por consiguiente,noexisteinconvenientealguno para queel vicio del acto pueda ser saneado,por conversin o convalidacin,siendo ademsnecesario,para su anulacin,queuna sentencia judicial as lo disponga.Tambin diceesteautor,luego desealar quela persona,entreotrascosas,sedestaca por su racionalidad,que Si seaplicara la nulidad depleno derecho para todaslassituacionesdeincompetencia,detransgresionesa requisitosyformalidadesrequeridaslegalmente,o msen general,para cualquiervulneracinal Principio deJuridicidad en actosdel Estado,sehara evidentequeel Principio deRacionalidadquedara marginado ymuchasnulidadesdeactosimportaran aceptarun criterio deirracionalidad,deimprudencia (pg.121) yque Lo mismo ha deocurrircon innumerablescasosen losqueelordenamiento jurdico prevformalidadesyrequisitosqueno siemprepodran acarrearnulidad o si laacarrean,no sera sta depleno derecho.Lo contrario seradeefectoslamentablesparatodospara laAdministracin yel Estado en cuanto obstaculizara seriamentesu funcionamiento,ypara losgobernados.Yagrega: Especial connotacin adquierela cuestin cuando sobrela basedeun acto queadolecedevicio seconstituyen o consolidan derechosportercerosdebuena fe.En esta situacin tanto lajurisprudencia administrativa dela Contralora General dela Repblica como la delostribunalesdejusticiahan reconocido quelanulidad no procede,no origina efectosen tal evento.Si seaceptara la nulidad deDerecho Pblico ipso facto en todo caso,tal doctrina jurisprudencial no podra subsistir,no tendra cabida (pg.122).Citando nuevamenteal profesor don Arturo Aylwin Azcar,refierelo siguiente,manifestado poresteltimo en el mismo seminario,quien alerta sobre La gravedad quesignificara el hecho dequecualquierpersona estuviera autorizada para no acatarun acto aduciendo queesnulo yobligaral Estado ademostrarlo contrario en lostribunales,que En esta materia el constituyenteno distinguey,enconsecuencia,lo quesediga respecto deun acto administrativo esigualmentevlido respecto delasleyesydelosfallosjudiciales; que El mismo resultado negativo seproducir tanto porla falta deun requisitoimportantecomo porfalta deuna formalidad,aunquesta sea demnima trascendencia,puesel art.7,inciso 3,dela Constitucin seaplica en forma absoluta,no hacedistingosen relacin con fallasdeforma; por consiguiente,seala: Seproducir una destruccin deuna delasbasesdeun Estado deDerecho,cual esel principio decerteza .Finalmente,seala que Si seentendiesequeel acto no nacea la vida delderecho,nadietendra derechosslidos.El desconocimiento delosefectosdel acto legislativo,judicial oadministrativo podra emanarporpartedecualquiera,inclusivedelospropiosrganosdel Estado.Seproducira una situacin catica yanrquica (pg.122).Lo anterior no es,entonces,slo una preocupacin acadmica,por cuanto dicha errada doctrina,consignada en sentenciascomo lasdela especie,puedepromover o traducirsegravementeen conductasconcretas,abriendo la puerta para quelospropiosciudadanosyno un juez,particularmentelosobligadoso afectadospor cierto acto,pudieran,por s yantes, declarar nulo el mismo acto y,por tanto,desentendersedel,en un acto deautotutela no autorizado por norma expresa alguna.Sesiguedelo expuesto quela doctrina sustentada en el mencionado fallo,llevada a la prctica,terminaproduciendo resultadosmsfunestosqueaquellosquepretendeevitar.Del mismo modo,aceptar la tesisdequecualquier persona puedededucir accionesjudicialesen contra delosactosdela Administracin,ademsdecarecer tambin desustento jurdico expreso,significa ir encontra detodo el orden procesal vigenteen nuestro pas,ademsdequeintroducira un gravefactor deincertidumbreeinestabilidad social.Sobreesteltimo aspecto,debemosreiterar queen nuestro sistema lo queexiste,en cambio,esla normageneral dequeuna accin judicial no puedetener una resolucin favorablesi no reneciertosrequisitosdeadmisibilidad o condicionesdela pretensin,denominadospor la doctrina PresupuestosMateriales,yqueson: existencia del derecho material quefundamenta la pretensin,legitimacin einters.As,la falta dederecho material,delegitimidad o deinterspara accionar hacen imposiblequela accin pueda ser acogidaen definitiva.Por derecho material debemosentender aquellasfacultadeso atribucionesqueprovienen dealguna delasfuentesdelasobligaciones,ydequepueden ser titulareslaspersonaso radicarseen su personalidad opatrimonio.Por legitimacin seentiendela debida posicin jurdica quedebetener la parteen relacin con elproceso material.Ypor inters,un derecho comprometido.Ahora bien,el requisito procesal del intersest expresamenteestablecido en el artculo 23,del LibroPrimero,sobreDisposicionesComunesa Todo Procedimiento,del Cdigo deProcedimiento Civil,el cualdispone:Losquesin ser partesdirectasen el juicio,tengan intersactual en susresultados,podrn en cualquierestado del intervenir como coadyuvantes,ytendrn en tal caso losmismosderechosqueconcedeelartculo 16 a cada una delaspartesrepresentadaspor un procurador comn,continuando el juicio en elestado en queseencuentre.Seentender quehayintersactual siemprequeexista comprometido un derecho yno una meraexpectativa,salvo que- laleyautoriceespecialmentelaintervencin fueradeestoscasos.Si el intersinvocado por el tercero esindependientedel quecorrespondeen el juicio a lasdospartes,seobservar lo dispuesto en el artculo anterior.As,slo excepcionalmente,ymediando texto expreso deleyquelo autorice,esposiblequeuna personacualquiera,queno tiene intersactual ,en el sentido detener comprometido un derecho ,puedeejercer vlidamenteciertasydeterminadasacciones.Espor ello que,cuando el legislador ha querido apartar ciertasaccionesdeaquella norma general,lo hadispuesto expresamente.Eslo queacontece,por ejemplo,en el caso dela denuncia deobra ruinosa yen elllamado Recurso deAmparo Econmico establecido por la ley18.971,de1990,queen su Artculo nicodisponeexpresamenteque: Cualquierpersona podr denunciar lasinfraccionesal artculo 19,N 21,delaCPR yagrega explcitamentequeEl actor no necesitar tenerintersactual en loshechosdenunciados.Por consiguiente,para queaccionesdeesta clasepuedan prosperar,el actor debenecesariamentecumplir,como en toda accin,con el requisito deprocesabilidad detener intersactual en susresultados,entendindosequelo haysiemprequeexista comprometido un derecho yno una mera expectativa.Ycomo no existeninguna norma constitucional ni legal queconceda expresamente,ypor excepcin,accinpopular para deducir accionesdenulidad dederecho pblico,ellasserigen,en consecuencia,por la normageneral antessealada.Cabetener tambin en cuenta que,en la especie,la demandantecarecedeintersactual,porqueno fuepartedel procedimiento administrativo queculmin con losactosqueella misma impugn,ni haycomprometido ningn derecho suyo,ya quedichosactosno han tenido relacin alguna con suspredios,nicon su derecho depropiedad sobreellos.Del texto desu demanda queda en claro queel supuesto intersactual queanima a la demandantedicerelacin exclusivamentecon un temor o aprensin suya dequeen elfuturo,en medio desuspredios,sepueda crear un pueblo,un centro urbano,quepodra entorpecer suexplotacin agrcola.Adems,esmuyclaro quela circunstancia dequeuna accin denulidad sea dederecho pblico,por estargobernada por normasdeesa naturaleza jurdica,no importa quesea una accin popular,ya quesetratadeconceptosjurdicoscompletamentediferentesquetampoco deben confundirse.En consecuencia,el fundamento quesehizo valer en la adhesin a la apelacin fuequela sentencia dedujoindebidamente,a partir del Principio deJuridicidad,una supuesta nulidad dederecho pblico deplenoderecho y,adems,una supuesta Accin Popular denulidad dederecho pblico.Conformea lo expuesto,ycontrariamentea lo consignado en la sentencia referida,seconcluyequelaNulidad deDerecho Pblico yla respectiva accin para hacerla efectiva,no obstantesu especificidad pblicaydado queno existen normasexpresasen contrario,han deregirseen losaspectossealadospor lasnormasgeneralesaplicablesa lasnulidadesyaccionescomunes. * RodolfoAldeaMoscoso.AbogadodelConsejodeDefensadelEstado.1LacausaLpezEyquem,MaraSoledadconFiscodeChileyOtros,rolN2.340-2001,del29JuzgadoCivildeSantiago.2CPR,Artculo6:LosrganosdelEstadodebensometersuaccinalaConstitucinyalasnormasdictadasconformeaella.LospreceptosdeestaConstitucinobligantantoalostitularesointegrantesdedichosrganoscomoatodapersona,institucinogrupo.Lainfraccindeestanormagenerarlasresponsabilidadesysancionesquedeterminelaley.CPR,Artculo7:LosrganosdelEstadoactanvlidamentepreviainvestiduraregulardesusintegrantes,dentrodesucompetenciayenlaformaqueprescribalaley.Ningunamagistratura,ningunapersonanigrupodepersonaspuedenatribuirse,niaunapretextodecircunstanciasextraordinarias,otraautoridadoderechosquelosqueexpresamenteseleshayanconferidoenvirtuddelaConstitucinolasleyes.Todoactoencontravencinaesteartculoesnuloyoriginarlasresponsabilidadesysancionesquelaleyseale.LOCBGAE,Art.2:LosrganosdelaAdministracindelEstadosometernsuaccinalaConstitucinyalasleyes.Debernactuardentrodesucompetenciaynotendrnmsatribucionesquelasqueexpresamenteleshayaconferidoelordenamientojurdico.Todoabusooexcesoenelejerciciodesuspotestadesdarlugaralasaccionesyrecursoscorrespondientes.3Especialmente,respetarlosPrincipiosdeProbidad,deRacionalidadydeEficienciayEficaciaadministrativa,quelaCartaFundamentaltambinconsagra,loscualesobliganalaPotestadDiscrecionalaelegirsiemprelamejoropcinposible.Revista deDerecho,N 10 (diciembre2003).