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LO Concepto de Administración pública y de Derecho administrativo. Fuentes

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LO

sinopsis

el derecho administrativo se caracteriza porque es el derecho relativo a las administracio-

nes públicas y por su carácter exorbitante. se profundiza en ambos elementos caracterís-

ticos del derecho administrativo. se ofrece un cuadro completo de las administraciones

públicas existentes en la actualidad. las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo

y, por tanto, también del ordenamiento jurídico en su conjunto son objeto de un completo

desarrollo. la exorbitancia del derecho administrativo se concreta en la atribución de una

serie de prerrogativas a las administraciones públicas y un conjunto de garantías como

contrapeso a los ciudadanos. como principios cardinales del derecho administrativo, en

fin, se identifican los de legalidad de la actuación administrativa y control judicial de la

administración.

1. concepTo de derecho adminisTraTivo y de adminisTración pública

a) el derecho administrativo como derecho relativo a la administración pública

Los Derechos estatutarios se caracterizan porque su campo propio viene a delimitarse por referencia

fundamental a una persona o sujeto de derecho, de tal manera que, en nuestro caso, las distintas relacio-

nes que esa persona entabla con las demás formarían parte —en otros términos, constituirían el ámbito

de aplicación— del Derecho administrativo. En definitiva, se identifican a partir de la concurrencia de

un dato de carácter subjetivo.

En el caso del Derecho administrativo, se trataría de la presencia de una Administración pública, lo que de-

terminaría el ámbito de esta disciplina. Toda relación jurídica es por esencia bilateral: la Administración

pública ocuparía así uno de los dos polos de dicha relación.

concepTo de adminisTración pública y de derecho adminisTraTivo. fuenTes

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CONCEPTO Y FUENTES

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El Derecho administrativo forma parte de los denominados «Derechos estatutarios».

El Derecho administrativo sería el Derecho propio o el Derecho relativo a la Adminis-tración pública.

b) unidad y pluralidad de administraciones públicas

Se ha procedido antes a identifi car el Derecho administrativo como el Derecho relativo a la Administración

pública. Profundizando ahora sobre su ámbito propio desde esta perspectiva subjetiva, más que mati-

zar, habría que precisar la anterior afi rmación y resaltar que el Derecho administrativo es más exac-

tamente el Derecho relativo a alguna Administración pública, porque en efecto no existe una única Administración pública, sino una pluralidad de ellas.

La expresión «Administración pública» utilizada en singular, por consiguiente, no ha de interpretarse

sino como un género que su vez engloba pluralidad de especies, en realidad un conjunto bien amplio y

un heterogéneo abanico de fi guras, no obstante lo cual todas las cuales poseen una última característica

esencial que les es común a todas ellas, como es a la postre la personalidad jurídica que tienen recono-

cida.

Se hace preciso a partir de ello profundizar sobre la rica tipología de Administraciones públicas que

proporciona el Derecho administrativo en la actualidad.

c) Tipología de administraciones públicas

De este modo, cabe ahora ofrecer una especie de sinopsis del panorama actual de la organización admi-

nistrativa:

a) En primer lugar, entre las Administraciones territoriales, la Administración del Estado. En ab-

soluto, sin embargo, se corresponde ésta con el Estado mismo: éste está compuesto asimismo por

otros órganos constitucionales (Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Cortes Generales) que evi-

dentemente no forman parte de aquélla. La Administración (del Estado) se instala en el ámbito del

denominado Poder Ejecutivo.

Como también son Estado las Comunidades Autónomas —y, por tanto, lo son igualmente las

Administraciones que éstas crean, a las que nos referiremos de inmediato—, la Administración del

Estado recibe la denominación de «Administración General del Estado»; y forma parte de ella tan-

to lo que constituye su aparato central (la antigua Administración «central» del Estado) como la

ahora denominada Administración territorial (esto es, la antigua Administración «periférica» del

Estado).

En su vértice se sitúa el Gobierno (de la Nación), integrado además de por el Presidente del Gobierno

(y el Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso), por los Ministros, que a su vez constituyen el

órgano superior de los Ministerios, que son los departamentos o unidades en que se divide la acción

administrativa. Por otro lado, al frente de la Administración territorial se sitúa un órgano novedoso,

el Delegado del Gobierno.

b) En segundo lugar, fi guran las distintas Administraciones que han sido constituidas en cada una de las Comunidades Autónomas, defi nitivamente asentadas en España por medio de sus respec-

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MÓDULO I / Tema 1

tivos Estatutos de Autonomía, las que cabría denominar Administraciones autonómicas. Tales

Estatutos otorgan a las Comunidades Autónomas aptitud para dotarse de sus Administraciones, y

así han procedido todas ellas.

Como en el caso del Estado, sin embargo, no cabe equiparar la Comunidad Autónoma con la

Administración propia de cada una de ellas. La Comunidad Autónoma no es sólo la Administración

autonómica: esta última forma parte de aquélla, pero está integrada también por otros órganos (el

más destacado, las Asambleas legislativas o Parlamentos autonómicos), sobre la base de un plantea-

miento inspirado y equivalente al del Estado.

c) En tercer lugar, por cerrar el círculo de las denominadas Administraciones territoriales, cuya cons-

titución responde al impulso del principio de la descentralización política (o territorial), obligado es

referirse al conjunto de entidades integrantes de la denominada Administración Local. Dentro de

ella, sin embargo, hay que diferenciar, porque hay diversas entidades:

— Sin la menor duda, mantiene su protagonismo la Administración propia de los Municipios como

entidades básicas. Los Municipios se organizan administrativamente en Ayuntamientos con ca-

rácter general, si bien en los pequeños Municipios cabe alternativamente la figura del Concejo

abierto, que da lugar a un gobierno de carácter asambleario cuyo órgano superior es precisamen-

te la asamblea vecinal. Los Ayuntamientos tienen en cambio carácter representativo y su organi-

zación pivota en torno a dos órganos superiores: el Pleno del Ayuntamiento y el Alcalde, asistido

este último por una Junta de Gobierno Local, de creciente importancia, en cuanto se configura

como una especie de ejecutivo local, sobre todo en las grandes ciudades, que disponen de un ré-

gimen especial.

— La Administración provincial está organizada a este nivel territorial, y adquiere carta de

naturaleza en la fórmula de la Diputación Provincial, en cuyo interior cabe identificar al Ple-

no, a su Presidente y a la Junta de Gobierno como su organización básica. Dicha Administra-

ción es también de carácter necesario en todo el territorio nacional, salvo el caso de las deno-

minadas Comunidades Autónomas uniprovinciales, en que la Comunidad Autónoma hace sus

veces.

— Igualmente a escala supramunicipal, algunos territorios, cabalmente los de carácter insular,

disponen asimismo de una organización administrativa propia (Consejos, en Baleares; Cabildos,

en Canarias), dotada de mayores competencias, como consecuencia de su configuración como

una entidad representativa de primer grado, y no meramente indirecta o de segundo grado

(como son en cambio las Diputaciones Provinciales).

— Si bien todas éstas son las de carácter necesario, no se agotan con ellas las entidades integrantes

de la Administración Local. Cada Comunidad Autónoma puede completar o enriquecer este pa-

norama, en el ejercicio de sus atribuciones; por ejemplo, el nivel comarcal, para constituir una

especie de Administración intermedia entre la provincial y la municipal. También, algunas han

dado vida asimismo a las entidades locales menores, como fórmula de entidades locales de carác-

ter inframunicipal.

d) Hasta aquí los distintos tipos de las Administraciones territoriales. El ámbito de las Administraciones no territoriales no es menos rico y complejo, en la actualidad:

— Habría que comenzar por descartar, sin embargo, que forma parte de este grupo la antes deno-

minada Administración corporativa, porque las entidades que pretenden agruparse dentro de

este concepto (colegios y cámaras profesionales, en especial) no pueden ser consideradas en sus-


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tancia organizaciones administrativas, sino entidades privadas. Aunque, a determinados efectos,

sí están en grado de ejercer mediante delegación algunas funciones administrativas y desde esta

perspectiva, aunque sólo desde ella, sí son Administración pública.

— Efectuada esta precisión, el ámbito de la Administración institucional es el que vendría a de-

marcar el campo de las Administraciones no territoriales; y dentro del mismo, habría que des-

tacar sobre todo sus dos especies básicas, los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales.

— Habría que considerar también una serie de entidades institucionales que no cabría encuadrar

en ninguno de estos dos grupos, por disponer de un régimen singular, al menos parcialmente,

de resultas de la autonomía fortalecida que tienen reconocida: precisamente, a esta categoría

específica de organismos públicos se le denomina administraciones independientes.

— Y lo mismo cabría indicar de las nuevas agencias, que constituyen la última de las incorporacio-

nes efectuadas a este ámbito.

— Igualmente merecen mencionarse las fundaciones de carácter público o administrativo, que

responden al perfil propio de las fundaciones privadas y a quienes no cabría por tanto incluir

dentro del grupo de las organizaciones administrativas, lo mismo que las sociedades mercanti-les de capital público, con las que, definitivamente, nos alejamos del campo propio del Derecho

administrativo y nos situamos en cambio en el del Derecho privado (lo que también en parte

puede indicarse respecto de las entidades públicas empresariales).

orGaniZación adminisTraTiva

— la administración del estado.

— las distintas Administraciones que han sido constituidas en cada una de las Comu-nidades Autónomas.

— las Administraciones territoriales, cuya constitución responde al impulso del prin-cipio de la descentralización política (o territorial); obligado es referirse al conjunto de entidades integrantes de la denominada Administración Local. dentro de ella, sin embargo, hay que diferenciar, porque hay diversas entidades:

• los municipios, que se organizan administrativamente en ayuntamientos.

• la diputación provincial.

• escala supramunicipal. los municipios de carácter insular disponen de una organi-zación administrativa propia: Consejos, en baleares; Cabildos, en canarias.

— la Administración provincial está organizada a este nivel territorial, y adquiere carta de naturaleza en la fórmula de la Diputación Provincial, en cuyo interior cabe identi-ficar al pleno, a su presidente y a la Junta de Gobierno como su organización básica. dicha administración es también de carácter necesario en todo el territorio nacional, salvo el caso de las denominadas comunidades autónomas uniprovinciales, en que la comunidad autónoma hace sus veces.

— el ámbito de las Administraciones no territoriales no es menos rico y complejo, en la actualidad.

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MÓDULO I / Tema 1

2. fuenTes del derecho adminisTraTivo

a) la constitución española

El Derecho administrativo forma un sistema, esto es, está integrado por un conjunto ordenado de nor-

mas plurales, cuyo orden precisamente resulta de las fuentes del Derecho.

Se tiene a la Constitución por la norma superior, más exactamente la norma suprema, del ordenamien-

to jurídico. Sin embargo, sólo hay Constitución cuando, además de su rango, incorpora un determinado

contenido:

— Sobre esta base cabe identificar los elementos básicos de toda Constitución: acostumbra a distinguir-

se dentro de ella una parte dogmática, dedicada al reconocimiento de los derechos fundamentales

de los ciudadanos; y una parte orgánica, que se orienta a hacer efectiva la vigencia del principio de

división de poderes.

— A este esquema básico responde, desde luego, nuestra Constitución Española de 1978 (CE): a los

derechos fundamentales se dedica su título I, que es el más extenso, mientras que, por otra parte,

los poderes no sólo se distribuyen verticalmente, atendiendo a las funciones del Estado (merecen

destacarse los títulos III, dedicado a las Cortes Generales; IV, al Gobierno y a la Administración; y VI,

al Poder Judicial), sino también horizontal o territorialmente, porque asimismo se reparte entre las

distintas instancias territoriales que componen el Estado (título VIII).

La Constitución Española de 1978 destina una parte de ella igualmente a asegurar su propio valor

jurídico. Justamente, es su valor jurídico o normativo lo que caracteriza su posición dentro del con-

junto del sistema de fuentes del Derecho. Las denominadas garantías constitucionales pretenden

precisamente garantizar el valor de la Constitución como norma jurídica y, sobre todo, su valor como

norma suprema del ordenamiento jurídico.

Como garantías constitucionales específicas de su fuerza normativa establece, en primer lugar, el

Tribunal Constitucional (título IX), como mecanismo concreto para la defensa de la Constitución

frente a las Leyes (el control de las Leyes recae exclusivamente sobre el Tribunal Constitucional). Y,

en segundo lugar, un procedimiento singular y tasado de reforma constitucional (título X: en reali-

dad, nuestra Constitución contempla dos procedimientos, según la índole de la reforma), de modo

que sus previsiones actuales no pueden eludirse si no es por medio de dicho procedimiento de re-

forma.

Justamente con la previsión de estos dos mecanismos de salvaguardia de su propio valor normativo

concluye el articulado de nuestra Carta Magna.

— Las garantías constitucionales específicas son las indicadas, pero no son éstas las únicas garantías

constitucionales. Es asimismo importantísima la función que desempeña el Poder Judicial: a Jueces

y Tribunales les corresponde también velar por la vigencia de la Constitución y asegurar su valor

normativo superior.

Han de cumplir esta función cotidianamente y con toda normalidad. Y así lo hacen respecto de

todo tipo de actos jurídicos, salvo en un caso: precisamente cuando el conflicto se suscita entre la

Constitución y las Leyes, porque, como están sujetos al imperio de la Ley, no pueden consiguiente-

mente eludir sus mandatos; entonces, el control sólo podrá ejercerse por el Tribunal Constitucional.

Pero, hemos de insistir, sólo en este caso.


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b) las leyes

Si no la norma jurídica suprema, la Ley es en todo caso la norma jurídica superior, porque por encima

de ella sólo está la Constitución; fuera de ésta, se impone a las restantes normas del ordenamiento jurí-

dico.

Identificamos a la Ley como el producto típico del Poder Legislativo, la norma jurídica por tanto que

proviene del Legislador (artículo 66.2 de la CE). Se define, pues, sobre la base de un criterio subjetivo, en

atención al sujeto del que emana.

Si hasta aquí se ha empleado el singular para referirnos a la Ley, preciso es que desde ahora empecemos

a utilizar el plural, porque existe una pluralidad de Leyes:

— Denominamos Ley, simplemente, o Ley ordinaria, a aquélla cuya tramitación requiere la observan-

cia de un procedimiento legislativo, que podemos también calificar como el procedimiento ordina-

rio. En nuestro sistema constitucional actual podemos incluir dentro de las Leyes ordinarias no sólo

las de carácter estatal, sino también las autonómicas, en tanto que se atienen al procedimiento antes

indicado.

Con la única particularidad, en el caso de las Leyes autonómicas, de que la tramitación se desarrolla

en una sola Cámara Legislativa; mientras que las estatales lo hacen sucesivamente en el Congreso

de los Diputados y en el Senado (artículo 90 de la CE), porque las Cortes Generales son bicamerales

(artículo 66.1 de la CE).

— Fuera de las Leyes ordinarias, la especie más destacada son las Leyes orgánicas, una singularidad

de nuestro sistema constitucional que intentó así prolongar la exigencia de un consenso básico al

menos en algunas materias, y que se identifican con base en dos características (artículo 81 de la CE).

Por un lado, han de recaer sobre determinadas materias: materias no disponibles en principio a otras

normas (artículo 81.1 de la CE). Y, en segundo lugar, su aprobación requiere la mayoría absoluta en

una votación final en el Congreso de los Diputados del conjunto del texto (artículo 81.2 de la CE, fren-

te a la regla general de la mayoría simple de las Leyes ordinarias, artículo 79.2 de la CE).

— Pero tampoco son las únicas modalidades específicas de Ley existentes. En un solo precepto cons-

titucional como el artículo 150 de la CE, por ejemplo, cabe identificar otros tres tipos diferentes de leyes: las leyes marco (inéditas), las leyes (orgánicas) de transferencia o delegación (éstas si se

han utilizado, además, para propósitos bien diferentes) y las leyes de armonización (muy infrecuen-

tes).

— Las Leyes de naturaleza presupuestaria poseen asimismo algunas especialidades, incluso las que

simplemente comprometen un incremento de los gastos públicos (artículo 134 de la CE).

— Y hasta, por ejemplo, las encaminadas a modificar el especial régimen económico y fiscal del archi-

piélago canario han de observar alguna formalidad (disposición adicional tercera de la CE).

Para terminar, hace falta asimismo indicar que determinadas normas jurídicas no son Leyes en sentido

estricto, en tanto que no provienen del legislador, pero sí que comparten su mismo régimen jurídico:

son normas con valor y fuerza de Ley. Son los denominados Decretos Legislativos (textos articulados

y refundidos) y Decretos Leyes, cuya aprobación corresponde al Gobierno. En principio, no correspon-

de a la Administración la aprobación de normas con dicho valor. Ahora bien, excepcionalmente y con

sujeción a algunas cautelas se reconocen a algunos de sus productos el mismo valor y fuerza que a las

Leyes.

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MÓDULO I / Tema 1

En el caso de los Decretos Legislativos (artículo 82 de la CE), la cautela principal es que su aprobación

por el Gobierno requiere en todo caso la autorización previa del Legislador, que éste exterioriza a través

de una Ley, que puede ser o bien una mera Ley ordinaria (si la autorización se concede sólo para reunir

en un texto normativo único un conjunto de determinaciones ya vigentes pero dispersas, sin introducir,

por tanto, novedades sustanciales: Textos refundidos) o bien una Ley especial, la denominada Ley de

Bases (si se otorga la autorización para innovar el ordenamiento jurídico: textos articulados): en tal caso,

la Ley, además de acotar la materia y el plazo en que ha de procederse a regularla, ha de indicar las bases

o criterios que han de presidir la indicada regulación.

En el caso de los Decretos Leyes (artículo 86 de la CE) no hay autorización previa del Legislador, pero sí

requieren como presupuesto una determinada situación de hecho: la existencia de una extraordinaria

y urgente necesidad; determinadas materias, además, están prohibidas a los Decretos Leyes; y, en fin, en

el plazo de treinta días exigen su convalidación por el Congreso de los Diputados o que éste inicie los

trámites correspondientes para su tramitación como Ley.

c) los reglamentos

Si la Ley es el producto normativo típico del Parlamento o del Poder Legislativo, el Reglamento lo es del Gobierno y la Administración (artículo 97 de la CE).

Las diferencias entre Ley y Reglamento son palmarias a partir de este dato, que remite el distinto su-

jeto del que proviene la norma jurídica en uno y otro caso. Sin perjuicio de que en no pocas ocasiones

nuestro Derecho se valga de un concepto de ley más extenso que permite incluir dentro del mismo a los

reglamentos. Es, por ejemplo, el caso del Código Civil, cuando indica en su artículo 1 que las fuentes del

Derecho son las leyes, la costumbre y los principios generales del Derecho.

Según sus relaciones con la Ley, los reglamentos acostumbran a clasificarse en tres grupos.

Los reglamentos pueden ser ejecutivos, independientes o de necesidad, según su función sea la de desa-

rrollar y complementar las previsiones establecidas inicialmente por una Ley secundum legem, puedan

aprobarse sin la intermediación de una Ley previa praeter legem o puedan incluso aprobarse en contra

de las determinaciones legales contra legem, si es que se admite esta tercera categoría.

De cualquier modo, esta clasificación, que es la propuesta habitualmente, ha perdido parte importante de

utilidad en sistemas constitucionales como el nuestro.

La Constitución está repleta de reservas de Ley, es difícil que existan reglamentos que no estén en mayor

menor medida vinculados a una Ley; de este modo, los reglamentos independientes quedan reducidos

a la mínima expresión, y, por otro lado, para desterrar el recurso a los reglamentos contra legem se ha

acuñado la fórmula de los Decretos Leyes, cuando hay necesidad de evitar la aplicación de sus previsiones

para hacer frente a determinadas situaciones.

En todo caso, otra propuesta clasificatoria de la que interesa igualmente dejar constancia, porque tam-

bién tiene repercusiones prácticas, es la que, según la Administración de la que provienen, diferen-

cia los reglamentos estatales (Administración del Estado), autonómicos (Administración autonómica) y

locales (Administración Local). Los dos primeros comparten un régimen jurídico equivalente. Tampoco

el de los reglamentos locales se aparta sustancialmente, pero sí hay algunas diferencias relevantes:

cuando se proyectan hacia los ciudadanos reciben además una denominación específica, son las orde-

nanzas.


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d) otras fuentes del derecho

Los principios generales del Derecho desempeñan dos tipos de funciones dentro del ordenamiento

jurídico:

— Se aplican, en primer término, en defecto de una previsión normativa expresa, así, pues, para colmar

las lagunas del ordenamiento jurídico: cumplen de este modo una función supletoria o integradora.

— Desde la reforma del Código Civil en la década de los setenta del pasado siglo, se ha hecho explícito

también el segundo de sus cometidos: los principios generales del derecho se aplican no sólo en

defecto de normas expresas, también cuando éstas existen, en tanto que obligan a acoger, de entre

las posibles, la interpretación de la norma que favorezca o resulte más acorde con ellos: cumplen así

también una segunda función interpretativa o informadora del ordenamiento jurídico.

Hemos de referirnos asimismo en este apartado a la jurisprudencia como fuente del Derecho. Lo que

resulta más polémico, porque el ordenamiento jurídico no dispone de resortes suficientes para asegurar

la fuerza vinculante y convertir en obligatorios los precedentes judiciales. Ha de descartarse en todo

caso el supuesto papel creativo de la jurisprudencia: no le corresponde crear Derecho.

Dicho esto, sin embargo, su labor no es menos importante: si no «inventarse» los principios generales

del Derecho, sí que corresponde a la jurisprudencia «descubrir» tales principios, identificarlos y fijar su

alcance; contribuyen de este modo decisivamente a hacer efectiva su vigencia.

La costumbre es indudablemente fuente del Derecho. Lo que pasa es que en el campo del Derecho admi-

nistrativo su virtualidad es mucho menor que en el del Derecho privado (particularmente, en el ámbito

del Derecho civil), lo que tiene ver con el diferente entendimiento del principio de legalidad en ambos

sectores del ordenamiento jurídico.

Podría darse ya por completada la explicación acerca del sistema de fuentes de Derecho, dispuesto por

nuestro ordenamiento jurídico. Aunque podría resultar insuficiente sin mencionar el Derecho comuni-tario, entendido éste como el conjunto de normas y principios provenientes de la Unión Europea.

Es preciso distinguir entre el Derecho comunitario originario y el Derecho comunitario derivado:

— El primero está constituido por los Tratados fundacionales y las sucesivas reformas (y actas de ad-

hesión de los nuevos Estados miembros) que de ellos han tenido lugar, y se sitúa en un plano jerár-

quicamente superior, de manera que el Derecho comunitario derivado ocupa un lugar subordinado

respecto de él.

— En el Derecho comunitario derivado, los instrumentos típicos hasta ahora han sido los reglamentos

y las directivas comunitarias, cuyos rasgos característicos son perfectamente conocidos: los regla-mentos son normas de inmediata aplicación y no requieren su incorporación al ordenamiento inter-

no de los Estados; las directivas en cambio son normas aplicables en principio sólo a las autoridades

de los Estados miembros, sobre las que pesa la obligación de proceder al desarrollo de los criterios

establecidos por ellas: ahora bien, si no realizan esta tarea (de transposición) dentro del plazo esta-

blecido pueden llegar a tener «efecto directo» y ser susceptibles de aplicación, si contienen manda-

tos suficientemente claros y precisos.

Lo importante, en fin, es saber también que el ordenamiento comunitario en su conjunto, esto es, al

margen de las normas que lo integran, goza en última instancia de prevalencia y sus previsiones, por

tanto, resultan aplicables frente a cualesquiera de las normas que forman el ordenamiento interno de

los Estados miembros (así, pues, incluso, frente a las Leyes aprobadas por los respectivos Parlamentos

de éstos).

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MÓDULO I / Tema 1

fuenTes del derecho adminisTraTivo

— constitución española de 1978.

— leyes: orgánicas y ordinarias.

— normas con valor y fuerza de ley: decretos legislativos y decretos leyes.

— reglamentos.

Otras fuentes del Derecho:

— Jurisprudencia.

— costumbre.

— derecho comunitario.

3. caracTerísTicas del derecho adminisTraTivo

a) el derecho administrativo y el ordenamiento jurídico

El Derecho administrativo no es un Derecho aislado y separado del resto del Derecho. No hay un ordena-

miento jurídico administrativo propiamente dicho, como tal, formalmente distinto y separado del resto

del ordenamiento jurídico. El ordenamiento jurídico es uno solo y forma una unidad.

Siendo ello así, y como quiera, por tanto, que el ordenamiento jurídico administrativo ha de integrarse

dentro de una unidad más amplia que lo absorbe (el ordenamiento jurídico), se hace preciso determinar

los rasgos característicos propios de las normas que lo integran, al objeto justamente de identificar éstas

y determinar también los principios que les son de aplicación.

Cabe identificar el Derecho administrativo por medio de sus dos notas características: el Derecho admi-

nistrativo es un Derecho estatutario, en primer término, aspecto que ya ha sido tratado; y el Derecho

administrativo es también un Derecho exorbitante, en segundo lugar.

b) el carácter exorbitante del derecho administrativo

La imprescindible presencia de la Administración pública en uno de los dos polos propios de toda rela-

ción jurídica no permite sin más caracterizar dicha relación jurídica como una relación jurídico-admi-

nistrativa. En otros términos, por tanto, no siempre que actúa la Administración pública hay Derecho administrativo. Dicha presencia es condición, desde luego, necesaria (no hay Derecho administrativo

sin Administración pública), pero no suficiente, porque la Administración pública puede servirse asimis-

mo del Derecho privado, al menos, en algunas ocasiones, como lo hace cualquier particular: el Derecho

administrativo, por tanto, precisa la presencia de un segundo (y adicional) elemento característico.

Lo que caracteriza dicho régimen jurídico es, desde luego, su especialidad. Se trata sin duda de un esta-

tuto compuesto de pluralidad de normas especiales, pero esto tampoco es decir mucho si no se concreta

después en qué consiste dicha especialidad: tales normas son susceptibles de reconducirse, en términos

sustanciales, a una última característica común, que se erige de este modo en el segundo de los rasgos


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característicos del Derecho administrativo: lo que caracteriza a éste es, atendiendo a su contenido sus-

tantivo, que se trata de un régimen jurídico «exorbitante».

La exorbitancia del Derecho administrativo se manifiesta desde dos vertientes:

— Porque, primero, ciertamente, el ordenamiento jurídico administrativo se caracteriza por la atribu-

ción a la Administración pública de un conjunto de poderes «en más», es decir, un conjunto de po-

deres mayores o superiores de los que disponen el resto de las personas (los particulares) de acuerdo

a lo dispuesto por su régimen jurídico.

En cuanto que singulares, han podido caracterizarse tales poderes como auténticos «privilegios»;

pero, si bien aceptable ello históricamente, en la actualidad no cabe calificarlos sino como «prerro-gativas», en cuanto que necesariamente encaminadas (y sólo así justificadas por tanto) a la consecu-

ción de los intereses generales que la Administración pública tiene atribuida constitucionalmente

como finalidad institucional (asimismo, como justificación última de su propia existencia).

— Sin embargo, la exorbitancia propia y característica del Derecho administrativo ha de manifestarse

igualmente desde una segunda vertiente. De modo necesario, el ordenamiento jurídico administra-

tivo se caracteriza por la atribución a la Administración pública también de una serie de poderes «en

menos».

Precisamente, como contrapeso o como contrapartida, y para asegurar el equilibrio consustancial a todo

Derecho y sin el cual éste, lisa y llanamente, desaparece (por eso la representación gráfica del Derecho

por medio del símbolo de una balanza: sin equilibrio no hay Derecho, sólo fuerza y dominación de una

parte sobre la otra; y lo mismo sucede en el Derecho administrativo).

A las prerrogativas, del modo expuesto, siguen pues las «garantías». Y en la suma de ambas, y en la bús-

queda del necesario equilibrio entre ellas, consiste el Derecho administrativo.

4. principios inspiradores del derecho adminisTraTivo

a) el principio de legalidad de la actuación administrativa

Si la autonomía de la voluntad o el principio de autodeterminación o de libertad ocupan un lugar cen-tral en el Derecho privado, corresponde al principio de legalidad de la Administración desempeñar la

misma función en el ámbito del Derecho administrativo.

La Constitución Española de 1978 refrenda este planteamiento cuando subraya en su artículo 103.1, que

la Administración actúa, entre otros principios, con «sometimiento pleno» a la Ley y al Derecho.

Expresa perfectamente así una posición claramente subordinada, que sitúa a la norma jurídica como

presupuesto indispensable para legitimar su actuación. Lo hace, además, precisamente, en un lugar par-

ticularmente idóneo, al mismo tiempo que hace explícito el cometido institucional que justifica su exis-

tencia misma: a la Administración se le asigna la tarea de servir con objetividad los intereses generales,

según afirma también el artículo 103.1 de la CE.

b) el principio del control judicial de la administración

Sin embargo, la sujeción de la Administración al principio de legalidad podría truncarse sin dificultad

a falta de la garantía precisa para asegurarla. Tan importante como la afirmación misma del principio

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MÓDULO I / Tema 1

de legalidad es, pues, la previsión de una garantía que asegure su vigencia efectiva. Y en nuestro sistema

constitucional corresponde desempeñar la indicada función al Poder Judicial: el control judicial de la

actuación administrativa se convierte así en el imprescindible correlato del principio de legalidad y está

íntimamente vinculado al mismo.

Con la Constitución Española de 1978 queda en efecto asegurada la sujeción de la totalidad de la actua-

ción administrativa al control judicial, sin fisuras de ninguna clase. El principio del control judicial de

la actuación administrativa aparece proclamado en el artículo 106.1 de la norma fundamental, por cuya

virtud los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa,

así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

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Test de autoevaluación

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Este test de autoevaluación podrá realizarse, y consultar las soluciones de forma inmediata.

1. ¿Qué sujetos producen en nuestro ordenamiento normas con rango formal de ley?

a) Las Cortes (Congreso-Senado) y el Gobierno de la Nación (reales decretos leyes y reales decretos legislativos) y las instancias comunitarias (directivas).

b) El parlamento estatal y los autonómicos (leyes estatales —orgánicas u ordinarias— y auto- nómicas), el Gobierno estatal y los gobiernos autonómicos (decretos-leyes y decretos legislativos).

c) El parlamento estatal y los autonómicos (leyes estatales-orgánicas u ordinarias y autonómicas), el Gobierno estatal y los gobiernos autonómicos (decretos-leyes y decretos legislativos), y las Ad-ministración General del Estado y las autonómicas (decretos, órdenes).

d) Todas las respuestas anteriores son correctas.

a b c d

2. un reglamento independiente:

a) Puede ir contra una Ley.

b) Regula supuestos no contemplados en la ley.

c) Complementa a una ley previa.

d) Sólo se dicta para desarrollar una ley.

a b c d

3. el control de legalidad de los reglamentos compete:

a) Al Tribunal Constitucional.

b) Al Gobierno exclusivamente.

c) A la Administración en cualquier caso.

d) A los Tribunales.

a b c d


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4. el derecho comunitario:

a) Prevalece en su conjunto frente a los reglamentos administrativos y demás normas inferiores a la Ley.

b) Prevalece en su conjunto frente a las Leyes y demás normas inferiores a la Ley.

c) Solo el Derecho Comunitario originario prevalece frente a las Leyes.

d) Los reglamentos y directivas comunitarias (el Derecho Comunitario Derivado) solo prevalecen frente a normas inferiores a la Ley.

a b c d

5. el derecho administrativo, según nuestra doctrina científica, dentro de los tipos de derecho, debe considerarse como:

a) Común para todos los ciudadanos y Administraciones.

b) Especial para algunos ciudadanos.

c) Común de las Administraciones públicas.

d) Constitucional.

a b c d

6. dentro de este derecho, la situación de la administración:

a) Es de prerrogativa.

b) Es similar y correlativa a la que se reconoce a los ciudadanos.

c) Es de sumisión a los ciudadanos.

d) Nada de lo anterior es cierto.

a b c d

7. la administración queda sometida al derecho privado:

a) En todo caso.

b) Nunca.

c) Cuando ejerza sus poderes exorbitantes.

d) Cuando actúe como un particular, sin hacer uso de las prerrogativas que tiene reconocidas.

a b c d

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TEST DE AUTOEVALUACIÓN MÓDULO I / Tema 1

8. los decretos leyes se convalidan por:

a) Senado.

b) Congreso.

c) Gobierno.

d) Cortes Generales.

a b c d

9. ¿Qué mayoría necesitan las leyes ordinarias para ser aprobadas en el congreso de los diputados?

a) Unanimidad.

b) Absoluta.

c) Simple.

d) Cualificada.

a b c d

10. la autorización al Gobierno para dictar un Texto articulado se efectúa a través de:

a) Ley de Bases.

b) Ley ordinaria.

c) Decreto Legislativo.

d) Decreto Ley.

a b c d

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