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Plan, Presupuesto, Plan, Presupuesto,

Transparencia y ParticipaciTransparencia y Participacióónn

NNELSON ELSON SSHACK HACK YYALTAALTASantiago, ChileSantiago, Chile03 de diciembre, 200803 de diciembre, 2008

Curso InternacionalPolíticas Presupuestarias y Gestión

Pública por Resultados

[email protected]@gmail.com

Articulación Plan - PresupuestoArticulación Plan - Presupuesto1

POLITICAS PRESUPUESTARIAS Y GESTION POR RESULTADOSSeminario Internacional

POLITICAS PRESUPUESTARIAS Y GESTION POR RESULTADOSSeminario Internacional

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INDICE TEMÁTICO

Transparencia PresupuestariaTransparencia Presupuestaria

Participación CiudadanaParticipación Ciudadana

2

La articulaci ón entre la planificaci ón y presupuestaciónLa articulaci ón entre la planificaci ón y presupuestaciónDilema

Asignación de recursos escasos entre fines alternativos. Expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cuál sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006).

Funciones del Plan y Presupuesto� Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios

exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinación interna y externa al Estado, y la evaluación y su natural enfoque al logro de resultados (Martín, 2005).

� Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002).

� En un enfoque más operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo financiero del plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y (iii) el espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector público; y que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización. 4

Contexto presupuestario: lo público

• Hay una sustitución del mercado por el proceso polític o como mecanismo de asignación de recursos. Los objet ivos de las acciones públicas no son únicos y específico s sino complejos, difusos, múltiples y exógenos a la organi zación.

• El Proceso político se desarrolla tanto al interior de l Poder Ejecutivo como en la interacción con el Poder Legisla tivo, identificando objetivos y resultados esperados, en ta nto que las instituciones públicas generan servicios, activi dades, programas, productos. El PP se aprueba generalmente por Instituciones.

• Los planes, presupuestos, sistemas de monitoreo y evaluación y otros, así como los sistemas administrati vos, son los medios por los cuales se trata de resolver en la Administración Pública el múltiple problema entre Pri ncipal y Agente.

5

DEMANDAS

• Políticas•Sociales

•Económicas•Ambientales

• ….

OFERTAS

• Políticas•Programas•Proyectos

• Actividades• ….

Soluciones(Bienes y Servicios)

Sociedad

Sociedad

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Problemas

Proceso Político Proceso MixtoProceso Técnico

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Gestión

Pública

Fuente: Shack (2008) 6

Declaraciones e Instrumentos de PlanificaciónDeclaraciones e Instrumentos de Planificación

Visión Nacional

Políticas de Estado

Política General de Gobierno

Marco Multianual

Lineamientos de Política Sectorial

Plan de Desarrollo Concertado

Plan Estratégico Institucional

PresupuestoAnual

Imagen ObjetivoAgenda Estrategica

Acuerdo Nacional

ProgramasExposiciones

ProyeccionesRecomendaciones

PESEM’s

Nivel Territorial

Rol Institucional

Gestión

Visión Nacional

Políticas de Estado

Política General de Gobierno

Marco Fiscal de Mediano Plazo

Lineamientos de Política Sectorial

Plan de Desarrollo Concertado

Plan Estratégico Institucional

Presupuesto y PlanOperativo Anual

Imagen ObjetivoAgenda Estrategica

Acuerdo Nacional

ProgramasExposiciones

ProyeccionesRecomendaciones

PESEM’s

Nivel Territorial

Rol Institucional

Gestión

Imagen Objetivoa Largo Plazo (LP)

Plan Nacional deDesarrollo a LP

Programa de Gobierno

ProyeccionesMacroeconómicas

Planes Sectoriales a Mediano Plazo

Escala Territorial

Escala Institucional

Gestión Operativa

Fuente: Shack (2006) 7

Lo que realmente importa es que sea: compartida por la mayor parte de actores de manera estable por varios periodos de gobierno, y por ende las orientaciones estratégicas deben ser simples y concretas; un proceso de construcción de confianza diseñado pa ra garantizar que la colaboración sea el sostén principal de las interacciones entre los diversos agentes en el marco de un diálogo inclusivo; operacionalizable al desarrollarse en prioridades y estrategias técnica y fiscalmente viables, de implementación sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales, reducidos en número y objetivamente verificables a través de indicadores; constituya un instrumento central para equilibrar l a continua tensión entre el corto plazo, generalmente asociado al presupuesto y el la rgo plazo, normalmente vinculado al plan.

En cuanto al presupuesto, más que la implementación exhaustiva de técnicas presupuestarias (el presupuesto base cero, el presu puesto por programas, el presupuesto incremental y otras), lo relevante es modificar sus tantivamente los procesos de trabajo y alinear los incentivos de los distintos actores par a que se enfoquen en el logro de fines en lugar de únicamente en la ejecución de medios. Est o es particularmente difícil pues implica un cambio de paradigma en la administración pública, en circunstancias en que el presupuesto es marcadamente incremental en todos lo s países latinoamericanos analizados, con excepción de Chile y Brasil.

No es tan relevante que esta visión (y orientacione s estratégicas) esté reflejada explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo o en un Acuerdo Nacional.

Los Planes Nacionales de DesarrolloLos Planes Nacionales de Desarrollo

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Transparencia

Comunicación eInformación

Rendición

de Cuenta

Aprendizaje

Colectivo

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Ciudadana

Presupuestación

Operativa

Planificación

Estratégica

Evaluación

Retroalimentadora

Programación

Táctica

Objetivos Presupuestarios

para el Año Fiscal

1

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3

4

IntegridadFuente: Shack (2007) 9

Marco Fiscal de Mediano PlazoMarco Fiscal de Mediano Plazo

Quizá el vehículo más apropiado para lograr una vinculación armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación es justamente la programación multianual, proceso que se traduce en la construcción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).

Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la política gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno, 2005).

No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función o cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado, pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad del presupuesto, aunque, el primer año del marco sí es consistente con el presupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones.

10

Marco Fiscal de Mediano PlazoMarco Fiscal de Mediano Plazo

De hecho, en la medida que el MFMP sea una restricción fuerte, creible y estable para los actores (particularmente los defensores de programas, en el juego que plantea Tavares y Beretta, 2006) y contenga reglas fiscales (numéricas, de procedimiento y/o de transparencia) aceptadas por ellos, puede coadyuvar eficazmente a:

� Resolver el problema de los comunes, endeudamiento estratégico, ciclo electoral, corto horizonte temporal de las autoridades políticas, entre otros, que son inherentes al proceso presupuestario.

� Promover la reasignación de gasto sujeta a prioridades de política pública gubernamental al interiorizar el costo de oportunidad futuro de decisiones de gasto presentes.

� Reducir (al ser de conocimiento público para el ciudadano) la posibilidad de que el proceso presupuestario anual sea un espacio para satisfacer a todos aquellos que ejercen presión y gestionan intereses, con el poder suficiente para bloquear otras iniciativas de gasto que compiten con la suya.

En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple las funciones básicas de: prevenir, asignar, limitar y corregir.

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Algunas Hipótesis Generales sobre la Integración

Algunas Hipótesis Generales sobre la Integración

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Hipótesis 1

El nivel de integración entre el Presupuesto y el Plan es un continuo, en el que se dan distintos procesos de armonización, en diferentes niveles y momentos del ciclo que caracteriza el diseño e implementación de las políticas públicas.

MACRO (Global)

MESO (Sectorial)

MICRO (Institucional)

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ID ID ID

ID : Información sobre Desempeño

Esquema de Articulación de Objetivos en el Proceso Presupuestario: Caso Peruano

Esquema de Articulación de Objetivos en el Proceso Presupuestario: Caso Peruano

DIMENSIÓN INSTITUCIONAL

DIMENSIÓN TERRITORIALDIMENSIÓN SECTORIAL

PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL MULTIANUAL

(PESEM)

PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS

REGIONAL Y LOCAL

OBJETIVOSESTRATÉGICOSSECTORIALES

OBJETIVOSESTRATÉGICOSTERRITORIALES

PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL (PEI) O PLAN DE DESARROLLO

INSTITUCIONAL (PDI)

DIMENSIÓN OPERATIVAINSTITUCIONAL

PLAN OPERATIVOINSTITUCIONAL

DIMENSIÓN FUNCIONAL PROGRAMATICA

PRESUPUESTOINSTITUCIONAL

OBJETIVOSINSTITUCIONALES

ANUALES

TAREAS, CRONOGRAMAS

Objetivo GeneralObjetivo ParcialObjetivo Específico

MED I ANO

Y

LARGO

PLAZO

CORTO

PLAZO

Lineamientos NacionalesDe Política Sectorial

Lineamientos de Política Regional y Local

Fuente: Adaptado de MEF (2006) 14

Hipótesis 2El Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan, por lo cual, en última instancia, éste decide la as ignación de los recursos en el marco de las restricciones que i mpone el primero. Quizá la pregunta clave sea: ¿cuál Plan?

Tal como lo plantea Cunill & Ospina (2003), en los países de América Latina, existen dos grandes modelos de determinación de la orientación programática del gasto:

• Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de política gubernamental están contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y,

• Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinación de las orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND, con lo cual, dadas las típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodológicas, el carácter incremental del gasto público se perpetúa. 15

Hipótesis 3La mayor o menor presencia del Plan en la determina ción de las prioridades de gasto en el ciclo presupuesta rio, dependerá de los arreglos institucionales vigentes e n cada espacio y tiempo.

No es lo mismo hablar de esta interacción, cuando no existe un sistema administrativo formal de planificación que cuando lo hay; o cuando existiendo dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el comportamiento no sólo de la administración financiera en particular, sino de la gestión pública en general).

Y esto dependerá de los arreglos institucionales y de las capacidades técnicas en el centro (para simbolizar las altas direcciones del Poder Ejecutivo, particularmente los Ministerios de Finanzas y de Planificación o equivalentes) y la periferia (ilustrando a los organismos públicos ejecutores conformantes de la Administración) respecto de cuán formalizados y eficaces son los procesos de planeamiento (el de presupuesto, por definición, es el proceso administrativo más formalizado e institucionalizado en las distintas realidades). 16

Hipótesis 4

La real y permanente armonización del plan y presupuesto se da cuando en cada nivel se producen cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una mínima densidad instrumental.

Elaborar

Evaluar

Ejecutar

Establecer

ElaboOPAs

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Programación y Formulación PresupuestariaProgramación y Formulación Presupuestaria

Fases sugeridas1. Determinación de Recursos

Fiscales Disponibles: Formulación en 2 etapas.

2. Estimación de Gastos Rígidos: Componentes estructurales e inerciales del gasto.

3. Discusión sobre el Desempeño de lo Existente: Dividendo de eficiencia.

4. Análisis de Nuevas Iniciativas de Gasto: Fondo concursable ligado a prioridades de política.

5. Concertación de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño: Marcos Lógicos.

6. Determinación de Créditos Presupuestarios.

7. Establecimiento de Metas para los Indicadores de Desempeño.

8. Confección de un Mapa de Relaciones Presupuestarias 18Fuente: Shack (2008)

Hipótesis 5Mientras mayor desarrollo exhiba el SME de la acción gu bernativa (en particular del gasto público), más fácil será el proceso de integración entre el plan y el presupuesto en cada ni vel, dado el mayor volumen de información disponible.

19Fuente: Shack (2008)

–Algunas Referencias Bibliográficas

BM (1998). Manual para la Gestión del Gasto Público. Washington, Estados Unidos.BM (2004) y CEPAL e IDEA. Las visiones de país importan: Lecciones de experiencias exitosas de desarrollo. Debates de un foro de desarrollo del sector público y privado. Santiago, Chile.CEPAL/ILPES (2004). Panorama de la Gestión Pública. Segunda Parte: Innovaciones en materia presupuestaria. Santiago, Chile.Cunill, Nuria y Sonia Ospina (2003). Evaluación de Resultados para una Gestión Pública Moderna y Democrática: Experiencias Latinoamericanas. CLAD. Caracas, Venezuela.Irrazával, Ignacio (2006). Construcción de Indicadores Sociales para la Evaluación y Seguimiento de los Programas. En el libro: Evaluación para el Desarrollo Social: Aportes para un Debate Abierto en América Latina. INDES. Ciudad de Guatemala, Guatemala.Lira, Luis (2006). Revalorización de la Planificación del Desarrollo. Serie Gestión Pública Nº 59. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.Martin, Juan (2005). Funciones Básicas de la Planificación Económica y Social. Serie Gestión Pública Nº 51. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.Martirene, Roberto (2007). Presupuesto Plurianual. Exposición en Taller sobre Presupuestar en América Latina. CEPAL / GTZ. Santiago, Chile.

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–Algunas Referencias Bibliográficas

MEF, Perú (2006). Directiva de Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007. Ministerio de Economía y Finanzas. Dirección Nacional de Presupuesto Público. Lima, Perú.Moreno, Francisco (2005). Marco de Gasto de Mediano Plazo. Revisión de la Literatura. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá, Colombia.Shack, Nelson (2008). Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto: Experiencias en 15 países de América Latina. Documento de Trabajo. BID/PRODEV. Washington. Estados Unidos.Shack, Nelson (2007). Sistema de Monitoreo y Evaluación del Gasto Público a nivel del Gobierno Nacional en Perú. En el libro: Fortalecimiento de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación en América Latina. Banco Mundial / CLAD. Caracas, Venezuela.Shack, Nelson (2006). Presupuestar en Perú. Serie Gestión Pública Nº 58. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.Shick, Allen (2002). ¿La Presupuestación tiene algún futuro?. Serie Gestión Pública Nº 21. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.Tavares, Martus y N. Beretta (2006). Sistemas de Planificación Estratégica e Innovaciones Presupuestarias. Experiencias en Brasil, Colombia, Guatemala, México y Uruguay. BID/PRODEV. Washington. Estados Unidos.

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EMISOR RECEPTORMENSAJE

Información

(desempeño)

Sistemas AdministrativosTransparencia: Requiere Proceso Comunicacional

El término transparencia, o transparente etimológicamente proviene de las raíces latinas “trans”, que significa a través, y “parents”, que aparece; El diccionario de la Real Academia Española define de la siguiente forma: •Adj. Cuerpo a través del cual pueden verse los objetos claramente. •Adj. Dicho de un cuerpo, translúcido •Adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin declararse o manifestarse •Adj. Claro, evidente, que se comprende sin ambigüedad.

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Sistemas Administrativos

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Monitoreando el Desempeño

Fam

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Indi

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Resultado

Insumo

Economía

Insumo

Productividad

Producto

Eficiencia

Eficacia

Productividad

Eficiencia

Programacióndel GastoPúblico

Ejecucióndel GastoPúblico

EficaciaCalidad

EficaciaCalidad

Insumo

Producto

Proceso

Proceso

Fuente: Shack (2007b)

Transparencia Presupuestaria (TP)

•La transparencia es un recurso clave para que la ciudadanía pueda desarrollar una influencia de mane ra directa en la administración pública, al promover u n reequilibrio en la relación de poder entre gobernan tes y gobernados (al someter al primero a la crítica, esc ritunio público y control social) y al compensar las asimet rías de información.

• La transparencia es el flujo de información económi ca, social y política a los ciudadanos. Para que pueda ser usada en el proceso de Rendición de Cuentas (accountability) es indispensable que sea: accesibl e, exigible, relevante, confiable y de calidad.

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•Transparentar la gestión pública es indispensable p ara migrar hacia una administración por resultados y requiere cambiar la cultura organizacional en las instituciones públicas.

•Esto ya se está produciendo en América Latina con la s Leyes de Acceso Ciudadano a la Información, pero adicionalmente a este Medio se requieren Canales Institucionales (publicidad a la gestión de interes es, agenda de reuniones conocida, prepublicación de normas: forma de tomar decisiones), Políticas de Información (ante creciente externalización y subcontratación fuera del sector público) y “traduc tores y guardianes” de la transparencia.

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AprobaciónAprobación

EjecuciónEjecución

EvaluaciónEvaluación

FormulaciónFormulaciónCiclo

Presupuestario





Presupuestario

Si “transparente”son los cuerpos que dejan pasar la luz y permiten divisar claramente los objetos a través de su espesor, entonces TP es aquella situación en la que la ciudadanía puede conocer lo que se hace en cada fase del ciclo presupuestario e identificar con facilidad las desviaciones.


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Presupuestario





Presupuestario

1. Los supuestos macroeconómicos que subyacen a la elaboración de la proforma presupuestaria sean públ icos y las proyecciones macrofiscales en particular del cr ecimiento del PBI y de los ingresos y la atención del servici o de la deuda pública sean creibles por parte de los actore s informados (académicos y periodistas especializados ).

Formulación del Presupuesto

2. La ciudadanía pueda participar efectivamente del proceso a través de mecanismos institucionalmente implantados para hacer conocer suspreferencias de gasto.

3. Los criterios de asignación de los techos presupu estarios son públicos, atienden a algún algoritmo previamente establecido, reflejan o no las prioridades provenientes de un proceso de planeamie nto plurianual nacional o en su defecto, están muy marcado por la arbitraried ad de los funcionarios y políticos.

4. La cobertura institucional de la Ley Anual de Pre supuesto respecto al universo de entidades del sector público, en comparación vis a vis el Programa Económico Gubernamental es similar.

5. A qué nivel se elabora y presenta formalmente el p royecto de presupuesto, lo cual también tiene que ver con las rigideces legale s para después efectuar los cambios durante la ejecución. 28





Presupuestario





Presupuestario

1. El tiempo de discusión parlamentaria del proyecto de presupuesto y la efectiva capacidad técnica del Con greso de ser una contraparte real al Poder Ejecutivo.

2. Si son públicos los cambios que se introducen en cada nivel de decisión por el que atraviesa el Proyecto de Presupuesto durante su discusión parlamentaria, tan to a nivel de comisiones como en el pleno del Parlamento .

Aprobación del Presupuesto

3. La existencia formal de un análisis costo-benefici o que indique en términos relativos quiénes ganan y quiénes se perju dican con la pro forma presupuestaria.

4. Aunque no se note a primera vista su directa vincu lación, la transparencia de esta fase está influida por las carac terísticas de las instituciones electorales (es decir, por ejemplo, las reglas de juego para escoger a los representantes, la preminencia de los partidos políticos sobre los candidatos, la existenci a del voto preferencial y la forma de transformar los votos en esca ños, entre otros)

29





Presupuestario





Presupuestario

1. El nivel de transparencia en esta etapa se refiere n o sólo a conocer cómo se está ejecutando el presupuesto sino a que los actores comprendan los procesos de ejecución del gasto.

2. Qué modificaciones financieras y no financieras al presupuesto originalmente aprobado por el Congreso se han efectuado durante el proceso de ejecución presupuestaria.

Ejecución del Presupuesto

3. Conocer los resultados de los procesos de adquisicio nes y contrataciones que realiza el Estado.

4. Saber no sólo cuánto se ha gastado sino de dónde h an provenido dichos recursos y fundamentalmente qué se ha logrado su aplicación.

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Presupuestario





Presupuestario

1. Existen dos tipos de evaluaciones presupuestarias : (i) aquellas que inciden en los resultados financieros y económicos de la gestión y (ii) las que verifican l a legalidad de los actos. Las primeras requieren la identificación de indicadores de desempeño que perm itan conocer, medir, evaluar, controlar y mejorar la ges tión de las entidades. Las segundas son desarrolladas por l a Contraloría Externa e Interna y su transparencia es tará en directa relación con la credibilidad de los control adores.

Evaluación del Presupuesto

2. Es necesario que las evaluaciones se estén a carg o de personal técnico calificado en el servicio a evaluar, y sobretodo qu e muestren signos creibles de independencia al momento de evaluar el desempeño institucional.

3. El Poder Ejecutivo anualmente presente ante el Co ngreso un Informe de Rendición de cuentas exhaustivo respecto a los logr os e impactos del gasto realizado.

4. Los resultados de las evaluaciones deben plasmars e en compromisos políticos concretos de mejora en la asignación y ej ecución del gasto público. 31

–Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria – ILTP 2003/2005/2007

INDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTA RIA

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2003 2005 2007

32

VARIABLES ATRIBUTOS

Participación ciudadana 5

Atribuciones y participación del legislativo en el presupuesto 4

Información sobre criterios macroecomicos del presupuesto 2

Cambios del presupuesto 1

Asignación del presupuesto 5

Fiscalización del presupuesto 5

Evaluación de la contraloría interna 1

Capacidades de los órganos del control externo 3

Rendición de cuentas 7

Control sobre funcionarios públicos (federales) 5

Responsabilidad de los niveles de gobierno 1

Información sobre deuda pública (federal) 4

Calidad de la información y estadísticas en general 4

Oportunidad de la información del presupuesto 4

Ley de transparencia y acceso ciudadano a la información 2

TOTAL 53

–ILTP: Variables consideradas en los Estudios

33

–ILTP, 2007: Percepciones y Realidades …

CAMBIOS EN LA PERCEPCIÓN SOBRE LOS NIVELES DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA, 2007

(Anetes y Despúes de Aplicar el Cuestionario)

45

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Antes Después

34

–ILTP: Metodología aplicada en los Estudios

35

–ILTP: Metodología aplicada en los Estudios

36

Esta variable se compone de cinco atributos a saber:* Existen mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en general en la formulación del presupuesto.* Existen mecanismos conocidos por la población para incorporar su opinión durante la aprobación del presupuesto.* En caso que hubiera cambios sustantivos en el presupuesto aprobado durante su servicio, el poder ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre estos cambios a la opinión pública.* Existen mecanismos que permitan incorporar la opinión de la población en el presupuesto.* Al terminar el ejercicio del presupuesto, el poder ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre el impacto de su gasto.

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–Par

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PARTICIPACION CIUDADANA (porcentaje de respuestas positivas)

11

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2003 2005 2007 37

Son cuatro los atributos que conforman esta variable:* El Poder Legislativo tiene suficientes atribuciones para modificar el proyecto de presupuesto del poder ejecutivo * Es suficiente el periodo de tiempo* que se otorga legalmente para el análisis y la discusión del presupuesto * Existe un debate significativo en la Legislatura sobre la propuesta presupuestaria del Ejecutivo * El poder legislativo tiene información para evaluar desempeño de los programas en la aprobación del presupuesto.

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ATRIBUCIONES Y PARTICIPACION DEL LEGISLATIVO (porcentaje de respuestas positivas)

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2003 2005 2007 38

Esta variable está compuesta por las siguientes dos preguntas:* ¿El Ejecutivo publica los supuestos macroeconómicos que utiliza cuando elabora un nuevo presupuesto?. * ¿Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables?.

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os INFORMACION SOBRE CRITERIOS MACROECONOMICOS

(porcentaje de respuestas positivas)

4953

76

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2003 2005 2007 39

Esta variable se constituye por los siguientes cinco atributos:* La mayoría de los recursos que el Ejecutivo federal o central asigna a los estados* se hace según criterios públicos. * La asignación del presupuesto es básicamente inercial, esto es, se basa en las asignaciones pasadas. * Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las políticas de largo plazo establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. * Los recursos ejercidos se apegan a los niveles de gasto aprobados por la legislatura. * La asignación del presupuesto se realiza con base en la evaluación del desempeño de los programas.

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ASIGNACION DEL PRESUPUESTO (porcentaje de respuestas positivas)

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23

29

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2003 2005 2007

40

Esta variable está integrada por un solo atributo:

* En caso de que se hagan modificaciones sustanciales al presupuesto aprobado durante el ejercicio, ¿En quémedida participa el Poder Legislativo en estos cambios?

–Cam

bios

en

el P

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pues

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ambi

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Pre

supu

esto

CAMBIOS EN EL PRESUPUESTO (porcentaje de respuestas positivas)

8

35

20

37

54

12

23

36

50

30

5

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44

53

1814

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28 30 32

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2003 2005 2007

41

Esta variable incluye siete atributos:* El Ejecutivo publica periódicamente la información necesaria para evaluar el avance en el cumplimiento de las metas de sus programas. * El Ejecutivo emite reportes sobre el estado de ingresos y egresos que son comparables con el presupuesto aprobado. * Los reportes sobre el avance de ejecución de programas y sus metas físicas son comparables a con el presupuesto aprobado. * Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen información exhaustiva sobre el gasto de cualquier tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal. * Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de política que se financian por medio del presupuesto. * Los precios de compra que paga el poder Ejecutivo se hacen públicos en compras o gastos de más de 50,000 dólares. * El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.

–Ren

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RENDICION DE CUENTAS (porcentaje de respuestas positivas)

17

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2003 2005 2007 42

–Indices sobre los niveles de corrupción en el mundo

43

132/180 Pa132/180 Paííses por debajo de 5 puntosses por debajo de 5 puntos

Fuente : Transparencia Internacional. Indice de Percepción de la Corrupción, 2007

Los 10 menos1. Nueva Zelandia (9.4)

2. Dinamarca

3. Finlandia

4. Singapur

5. Suecia

6. Islandia

7. Holanda

8. Suiza

9. Noruega

10. Canadá (8.7)

–Indices sobre los niveles de corrupción en el mundo

Los 10 más1. Myanmar (1.4)

2. Somalia

3. Irak

4. Haiti

5. Tonga

6. Ubekistán

7. Sudán

8. Chad

9. Afganistán

10. Congo (1.9)

44

¿ Y en América Latina?...

Los 5 menos1. Chile (22; 7.0)

2. Uruguay (25; 6.7)

3. Cuba (61; 4.2)

4. El Salvador (67; 4.0)

5. Colombia (68; 3.8)

Los 5 más1. Haití (177; 1.6)

2. Venezuela (162; 2.0)

3. Ecuador (150; 2.1)

4. Paraguay (138; 2.4)

5. Honduras (131; 2.5)

45

–Sistemas AdministrativosMayor Acceso Ciudadano a la Información

1. Crear la normatividad que autorice y asegure el acceso a información pública que sea relevante, comprensible, verificable y oportuna.

2. Sistematizar y publicar la información de relevancia con respecto a la gestión pública, implementando espacios electrónicos (Páginas Web) para la difusión de la información pública relevante de las distintas instituciones de la administración pública.

3. Crear mecanismos institucionales para la atención de solicitudes de acceso a la información.

4. Establecer manuales, cartillas informativas y demás folletería o la exposición de guías que brinde información a cerca de las formas y medios para acceder a la información pública institucional.

5. Creación y divulgación de normas de procedimientos administrativos claros y simples, que favorezcan la celeridad de la gestión las diversas instituciones de la administración pública.

6. Implementar sistemas de aportes de opiniones para el mejoramiento de los procedimientos.

46

–Sistemas AdministrativosIndicadores Generales de Transparencia

1. Calidad y cobertura en la atención de solicitudes de información.

2. Claridad y Facilidad de Trámites.

3. Contenido y Funcionalidad de la Página Web.

4. Hallazgos y Recomendaciones de los Informes de Auditoría.

5. Noticias en la Prensa sobre inconductas funcionales y actos de corrupción.

6. Respuesta de los buzones físicos y electrónicos de sugerencias.

7. Sanciones efectivas (administrativas y jurisdiccionales) a malos funcionarios.

8. Cumplimiento de metas y análisis del desempeño: desviaciones entre lo programado y ejecutado.

–M

uestra

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senta

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e Entidades

de la

Adm

inistración P

úblic

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47

Algunas Referencias Bibliográficas�� Bonnefoy, Juan Cristóbal y M. Armijo (2005). Indicadores de Desempeño en el

Sector Público”; N°45. ILPES; Santiago de Chile, Chile.

�� Cunill, Nuria (2006). La Transparencia en La Gestión Pública, ¿Cómo Construirle Viabilidad?; Transparencia En La Gestión Pública, Ideas Y Experiencias Para Su Viabilidad; INDES. Ciudad de Guatemala, Guatemala.

�� Real Academia Española (2006). Diccionario de la Lengua Española. Madrid, España.

�� Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (2007). FUNDAR. Ciudad de Mexico, Mexico.

�� Shack, Nelson (2007). Indicadores de Transparencia e Integridad para la Administración Pública Panameña: Una primera aproximación. Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción. Informe Final de Consultoría. Ciudad de Panamá, Panamá.

�� Transparency International (2007). Global Corruption Report 2007. Berlin, Alemania.

48

�La Participación Ciudadana es la intervención activa y organizada de la sociedad y de la ciudadanía en general en los procesos de desarrollo de sus distritos, provincia o región, en conjunto con sus autoridades públicas, mediante el ejercicio democrático y en el marco de la legislación vigente. Está relacionada directamente con la capacidad de influir en los procesos de toma de decisiones en el Estado.

�El Presupuesto es el reflejo financiero del plan, la distribución priorizada de los ingresos y el reflejo de la cultura organizacional, procesos y procedimientos que caracterizan al Estado.

50

El Presupuesto y la Participación Ciudadana

�El Presupuesto Participativo, en la mayor parte de experiencias, es un espacio de concertación al cual asisten las autoridades regionales, autoridades locales y representantes de la sociedad civil.

�Mediante este proceso se definen en conjunto cómo y a que se orientarán los recursos de inversión a nivel regional y local, teniendo en cuenta la visión del desarrollo de los Planes de Desarrollo y los objetivos establecidos en los Planes Estratégicos Institucionales. El enfoque debiera ser plurianual y territorial.

51

El Presupuesto Participativo

52

Fases del Proceso Presupuestario

Elaborar

Evaluar

Ejecutar

Establecer

ElaboOPAs

VCONTROL

VVCONTROLCONTROL

VIEVALUACION

VIVIEVALUACIONEVALUACION

IIIAPROBACION

IIIIIIAPROBACIONAPROBACION

IPROGRAMACION

IIPROGRAMACIONPROGRAMACION

IIFORMULACION

IIIIFORMULACIONFORMULACION

CICLO CICLO PRESUPUESTARIOPRESUPUESTARIO

IVEJECUCION

IVIVEJECUCIONEJECUCION

Ejecutar

Elaborar

Fases del Proceso PresupuestarioFases del Proceso Presupuestario

Planeamiento EstratégicoMultianual

VIEVALUACIÓN

VIVIEVALUACIEVALUACI ÓÓNN

IIIAPROBACIÓN

IIIIIIAPROBACIAPROBACI ÓÓNN

VCONTROL

VVCONTROLCONTROL

IPROGRAMACIÓN

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IIFORMULACIÓN

IIIIFORMULACIFORMULACI ÓÓNN

IVEJECUCIÓN

IVIVEJECUCIEJECUCIÓÓN N

Presupuesto participativo y descentralizado, que racionalice funciones y competencias

interinstitucionales y promueva una acción

intergubernamental (nacional, regional y local) coherente

PARTICIPACIÓN DIRECTA DE

ACTORES SOCIALES

EN EL DESTINO DE LOS RECURSOS

53

OBJETIVOSOBJETIVOS

Permitir a los ciudadanos intervenir en la asignaciónde los recursos públicos y en las demás decisionesde gobierno que tengan importancia para el futuro

de su comunidad

Es una combinación de democracia representativa con democracia directa de los ciudadanos

Mecanismo de asignación de recursos para promover la construcción de un arreglo institucional que permita a los ciudadanos intervenir en la creación de las

políticas públicas

Mejorar la eficiencia del gasto público

Ha permitido el procesamiento de las demandas delos distintos sectores de la sociedad, estableciendo

consenso sobre las prioridades de cada lugar ycreando conciencia en la tarea de buscar y generar

nuevos recursos para el desarrollo del país

El Presupuesto y Planeamiento ParticipativoEl Presupuesto y Planeamiento Participativo

54

Corresponsabilidadentre la sociedad civily el Gobierno Regional

o Local

Tolerancia: reconocimientoy respeto a la diversidad

de opiniones

Transparencia,Publicidad y

Control

Respeto a los Acuerdos

Participativos yEfectividad

Solidaridad: asumir los problemas de otros

como propios

Igualdadde

Oportunidades en laPatricipación

Principios Preponderantes

55

Principios del Presupuesto Participativo

ProvinciaDistrito Región

Acuerdos sobre

financiamiento compartido de proyectos de

alcance Regional /

Provincial en el marco del Plan de Desarrollo

Regional /Provincial

Concertado

• El presupuesto participativo implica necesariamente un Enfoque Territorial y un Horizonte Plurianual.

• Los Gobiernos Regionales convocan a las instancias de participación (“poder hablar y ser escuchados”) regionales y locales a fin de coordinar, articular y armonizar la programación de actividades a realizar en cada ámbito: (i) sensibilización y difusión del proceso, (ii) concertación de cronogramas, (iii) acciones de capacitación, entre otros.

56

Interacción Jurisdiccional en el Presupuesto Parti cipativo

VISIONREGIONALO LOCAL

OBJETIVOSESTRATEGICOSCONCERTADOS

PROPUESTASDE ACCIONES

CRITERIOS DEPRIORIZACION

SOPORTE Y ASISTENCIATECNICA

EVALUACIONTECNICA

ACCIONESCONCERTADAS

RESPONSABILIDADES- ESTADO- SOCIEDAD

SEGUIMIENTOY

EVALUACION

CAPACITACION

IDENTIFICACION

3IDENTIFICACIONDE AGENTESPARTICIPANTES

4CAPACITACIONDE AGENTESPARTICIPANTES

5 TALLERESDE TRABAJO

6 EVALUACIONTECNICA

7 FORMALIZACIONDE ACUERDOS

8RENDICIONDE CUENTAS

1 PREPARACIÓN 2 CONVOCATORIA1 2

3

4

5

6

78

Desarrollo del Proceso Participativo: Principales a ctividadesDesarrollo del Proceso Participativo: Principales a ctividades

57

Planificación Estratégica

Programación Táctica

Presupuestación Operativa

Evaluación Retroalimentadora

FASES

VISIONREGIONALO LOCAL

OBJETIVOSESTRATEGICOSCONCERTADOS

PROPUESTASDE ACCIONES

CRITERIOS DEPRIORIZACION

ACCIONESCONCERTADAS

MISION

OBJETIVOSESTRATÈGICOS

ACTIVIDADESY PROYECTOS

INGRESOSY EGRESOS

SOPORTE Y ASISTENCIATECNICA

EVALUACIONTECNICA

RESPONSABILIDADES- ESTADO- SOCIEDAD

PLAN DEDESARROLLOCONCERTADO

PRESUPUESTOPARTICIPATIVO

PLANESTRATEGICOINSTITUCIONAL

PRESUPUESTOINSTITUCIONAL

58

Articulaci ón de los Instrumentos de Programaci ón a nivel Subnacional

Optimización del uso de los

recursos públicos

Incrementa la rentabilidad social

de los proyectos

Desarrollo de una cultura participativa

Fortalecimiento de las instituciones

Fortalecimiento de la democracia

Fortalecimiento de la gobernabilidad

Control ciudadano

Sostenibilidad del planeamiento

PRESUPUESTO

PARTICIPATIV O

Ventajas y beneficiosel Proceso ParticipativoVentajas y beneficiosel Proceso Participativo

59

Algunas autoridades adversas al

proceso

Limitada representatividad

de Agentes Participantes

Limitada interrelación entre distintos niveles de

gobierno

Proceso Plurianual

Limitada participación de la sociedad civil en

el seguimiento del proceso

Ilusión fiscal y fragmentación

del gastoPoca importancia al análisis técnico: Efectividad en el cumplimiento de

compromisos

Carencia mecanismo efectivo de vigilancia

y controlFormación de capacidades técnicas, de gestión y de

interrelación en las burocracias

60

Aspectos para mejorar a la luz de la experiencia ...

MIRADOR –TAMBOPATA, MADRE DE DIOS

– Presupuesto ejecutado (2004):• Presupuesto total: 7 214 997 S/.• Principales fuentes de gasto:

–Personas y otros gastos sociales: 1 650 584 S/.–Bienes y servicios: 1 845 626 S/.–Inversiones: 1 831 446 S/.

– Indicadores Sociales*:• Población: 70 966 personas• Nivel de vida:Pobre.• % viv. sin agua: 64.68• % viv. sin desague: 68.42• % viv. sin electricidad: 33.75• Tasa de analfabetismo: 5.9• Tasa de mortalidad infantil: 38.5 x 1000

Datos del distrito

Datos del Proyecto–Costo total: 2 200 000 S/. 61

PROYECTO COMPLEJO ECOTURÍSTICO DE HUANCAVELICA-PISC INAS

– Presupuesto ejecutado (2004):• Presupuesto total: 9 009 299 S/.• Principales fuentes de financiamiento:

–FONCOMUN: 2.2 millones S/. –Canon y sobrecanon: 1 millón S/.

• Principales fuentes de gasto: –Personal y obligaciones sociales: 2 020 944 S/.–(85% pagados por FONCOMUN)–Inversiones: 4 477 048 S/. (80% pagados por FONCOMUN)

– Indicadores Sociales*:• Población: 147 966 personas• Nivel de vida: Pobre.• % viv. sin agua: 55.65• % viv. sin desague: 68.06• % viv. sin electricidad: 31.92• Tasa de analfabetismo: 16.7• Tasa de mortalidad infantil: 66.8

Datos de la provincia

Datos del Proyecto–Costo total: 2 100 000 S/.

–Costo anual: aproximadamente 570 000 S/ para el 2005

–Fuente de financiamiento: FONCOMUN multidistrital62

Acceso generalAcceso general

63http://www.mef.gob.pe/

–Acceso georeferencial

64

–Módulos de información

65

�� Voluntad polVoluntad polííticatica

�� Madurez de la sociedad civilMadurez de la sociedad civil

�� Diversas formas de participaciDiversas formas de participacióónn

�� Diversos grados de control socialDiversos grados de control social

�� Niveles de transparencia y divulgaciNiveles de transparencia y divulgacióónn

�� Grado de participaciGrado de participacióón de los excluidosn de los excluidos

�� ParticipaciParticipacióón de los diversos estratos socialesn de los diversos estratos sociales

“Una de las dificultades, pero también riquezas del presupuesto participativo es que ninguna experiencia

es exactamente igual a la otra. Ello dependeráfundamentalmente:

““Una de las dificultades, pero tambiUna de las dificultades, pero tambiéén riquezas del n riquezas del presupuesto participativo es que ninguna experiencia presupuesto participativo es que ninguna experiencia

es exactamente igual a la otra. Ello dependeres exactamente igual a la otra. Ello dependerááfundamentalmente:fundamentalmente:

Diversidad del Proceso ParticipativoDiversidad del Proceso Participativo

66

Algunas Referencias Bibliográficas

67

CLAD (2007). Contraloría Social y Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Caracas, Venezuela.

MEF Perú (2008). Instructivo para el Proceso de Presupuesto Participativo correspondiente al Año Fiscal 2009. Dirección Nacional de Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, Perú.

Shack, Nelson y R. Salhuana (1999). Ensayando una nueva taxonomía del gasto público en el Perú. Documento de Trabajo. Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, Perú.

Shack, Nelson (2005). La programación participativa del presupuesto en el Perú: primeras lecciones de un proceso de concertación. En Revista Reforma y Democracia Nº 32. CLAD. Caracas, Venezuela.

Távara, José & J.Montalvo (2008). Sistematización de los procesos de presupuesto participativo en 10 Distritos de Lima. Documento de Trabajo. PROPOLI. Lima, Perú.

Muchas gracias por su atención ....

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