cuaderno europeo 6: políticas de inclusión activas en el plano local

Cuaderno europeo 6

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Políticas de inclusión activa en el plano local

Esta publicación forma parte de un conjunto de cuadernos que tienen por objeto acercar las políticas sociales europeas a las instituciones españolas y favorecer su participación activa en las mismas. En concreto, se centra en uno de los aspectos clave de la Agenda Social Europea: la protección social y la inclusión social.

Desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2001, los Estados miembros han puesto en marcha periódicamente Planes Nacionales de Acción para la inclusión social. Dichos planes, en el caso español, se han replicado en buena medida también en el plano autonómico y puntualmente en el municipal. Sin embargo, distintos análisis constatan la dificultad de llevar-los a la práctica, hecho que lógicamente solo es posible en la medida en que se dé una partici-pación activa del plano local. En este cuaderno se profundiza precisamente en los aspectos que son esenciales para impulsar la inclusión en el plano municipal, abordando este asunto desde una triple perspectiva: desde el ángulo de las políticas municipales y sus competencias, desde las estructuras procesos y mecanismos de trabajo para hacerlas efectivas y finalmente desde las problemáticas y temas clave en los que se deben de centrar.

Esta publicación puede descargarse gratuitamente en la página web de la Fundación Luis Vives: www.fundacionluisvives.org

Cuaderno europeo 6

GOBIERNO DE ESPAÑA

MINISTERIODE SANIDADY POLÍTICA SOCIAL

6Todos los derechos reservados.

Prohibida la reproducción total o parcial de este libro, por ningún medio electrónico o mecánico, sin el permiso por escrito del editor.

Autores: Elvira González Gago, Marta Fernández Prat y Miguel Laparra y Begoña Pérez

Coordinador: José Manuel Fresno

© Fundación Luis Vives, abril de 2009

Diseño portada e interior, maquetación y producción: Aula Documental de Investigación

Impreso en España

Depósito legal: GU-172/2009

ISBN: 978-84-692-2099-3

www.fundacionluisvives.org

La presente publicación está financiada en el marco del Programa de la Comunidad Europea para el Empleo y la Solidaridad Social (2007-2013).

Esta publicación no refleja necesariamente las opiniones de la Comisión Europea.

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6

Cuaderno Europeo 6: Políticas de inclusión

activa en el plano local

La presente publicación está financiada en el marco del Programa de la Comu-nidad Europea para el Empleo y la Solidaridad Social (2007-2013). El programa está gestionado por la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igual-dad de Oportunidades de la Comisión Europea. Fue creado para contribuir a que se alcancen los objetivos de la Unión Europea en materia de empleo y asuntos sociales, como se establece en la Agenda Social y, de este modo, con-tribuir a alcanzar los objetivos de la Estrategia de Lisboa en dichos ámbitos.

El Programa septenal está destinado a todas las partes interesadas que puedan contribuir a conformar una legislación y unas políticas sociales y de empleo adecuadas y efectivas en los veintisiete Estados miembros de la UE, los países de la AELC-EEE y los países candidatos y precandidatos a la adhesión a la UE.

La misión del programa PROGRESS es fortalecer la contribución de la UE para apoyar los compromisos y los esfuerzos de los Estados miembros por crear más y mejores empleos, así como para formar una sociedad más cohesiva. En este sentido, PROGRESS servirá para lograr los siguientes objetivos:

Ofrecer análisis y asesoramiento político sobre las áreas de actividad –de PROGRESS;

Supervisar e informar sobre la aplicación de la legislación y las políticas –comunitarias en las áreas de actividad de PROGRESS;

Promover la transferencia, el aprendizaje y el apoyo de políticas entre –los Estados miembros en lo relativo a los objetivos y prioridades co-munitarios; y

Divulgar los puntos de vista de las partes interesadas, así como de la –sociedad en general

Para más información al respecto, consulte: http://ec.europa.eu/employment_social/progress/index_en.html

Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Oscar Alzaga Villaamil, Presidente del Patronato de la Fundación Luis Vives

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Capítulo 1 . La inclusión social en el ámbito local: las políticas . . . . . . . . . . . . 17Elvira González Gago, Centro de estudios Económicos Tomillo

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1.1. ¿Qué es “lo local”? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

1.2. ¿Por qué hablar de “lo local” en las políticas de inclusión? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2. Marco competencial, normativas y recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

2.1. Las competencias locales según la LBRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

2.2. El desarrollo de este marco competencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2.3. Recapitulemos, ¿qué margen de actuación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

3. Estrategias y planes locales de inclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3.1. Algunas ideas clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3.2. Los elementos de una estrategia o plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3.3. Una reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Capítulo 2 . La inclusión social en el ámbito local: los mecanismos y sistemas de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Marta Fernández Prat, Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

2. La inclusión social en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

2.1. La gobernanza: una filosofía de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

2.2. La coherencia de las políticas inclusivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

3. La coordinación entre comunidades autónomas y gobiernos locales. . . . . . . . . 57

3.1. El impulso autonómico para el desarrollo de los planes locales de inclusión. . . . . . . . 58

3.2. Fórmulas y objetivos de coordinación entre comunidades autónomas y gobiernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

4. El partenariado y la cooperación con los actores clave en los planes de inclusión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

4.1. El partenariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

4.2. Los actores clave de la inclusión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

4.3. El rol de los actores en la estructura organizativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

4.4. La importancia del liderazgo en los planes y estrategias de inclusión social . . . . . . . . 69

5. La ciudadanía activa y la participación de las personas excluidas . . . . . . . . . . . . 70

5.1. Las personas en riesgo o situación de exclusión social como sujetos . . . . . . . . . . . . . . . 71

6. Estrategias de sensibilización y de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

6.1. Mecanismos de comunicación y sensibilización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Capítulo 3 . Abordar la realidad de la exclusión social en España a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Miguel Laparra y Begoña Pérez, Universidad Pública de Navarra

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

2. La dinámica de la exclusión y los itinerarios de incorporación . . . . . . . . . . . . . . . 85

2.1. La diversidad de colectivos con distintas dinámicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

3. Convivencia y gestión de la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

3.1. Inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

3.2. Comunidad gitana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

4. La reproducción de la exclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

4.1. La herencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

4.2. Valores familiares y modelos educativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

4.3. La ausencia de familia y los sucesos trágicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

4.4. Actitudes y estrategias de los afectados frente a la exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

4.5. Las actitudes de discriminación de la sociedad, los etiquetajes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

4.6. La reproducción de la exclusión social en el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96


[5]

5. El factor territorial: exclusión urbana y rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

6. La perspectiva de género de la exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

6.1. Los hogares monoparentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

6.2. La prostitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

7. La edad como factor de exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

7.1. Las personas mayores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

7.2. Los jóvenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

8. Estrategias de inclusión activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

8.1. Los sectores excluidos y el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

8.2. Una concepción más amplia de la activación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

9. Algunos datos sobre la exclusión en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117


[7]

PresentaciónDesde la puesta en marcha de la Estrategia de Lisboa en el año 2000, la reducción de los

niveles de pobreza y exclusión social se ha convertido en uno de los objetivos de la Unión Europea y de sus Estados miembros. Los Estados modernos europeos, que se caracterizan no solo por ser democráticos y de derecho sino también sociales, tienen que esforzarse por reducir las desigualdades e incrementar los niveles de protección de los ciudadanos, dado que esta es la mejor manera de prevenir la pobreza y la exclusión social.

Los objetivos de la Estrategia de Lisboa en materia de inclusión social no solamente no han avanzado de acuerdo a lo previsto, sino que en muchas ocasiones han carecido de decisiones más ambiciosas y valientes, de la dotación de recursos necesarios y de los mecanismos que permitan hacerlos efectivos. De hecho, en la última década, no se ha logrado reducir sustancialmente las tasas de pobreza ni en nuestro país ni en el conjunto de la Unión Europea.

Desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2001, los Estados miembros han puesto en marcha periódicamente Planes Nacionales de Acción para la inclusión social. Dichos planes, en el caso español, se han replicado en buena medida también en el nivel autonómico y puntualmente en el municipal. Sin embargo, distintos análisis cons-tatan la dificultad de llevarlos a la práctica, hecho que lógicamente solo es posible en la medida en que se dé una participación activa del plano local.

En este cuaderno se profundiza precisamente en los aspectos que son esenciales para impulsar la inclusión en el ámbito local, abordando este asunto desde una triple perspec-tiva: desde el ángulo de las políticas municipales y sus competencias, desde las estruc-turas, procesos y mecanismos de trabajo para hacerlas efectivas y, finalmente, desde las problemáticas y temas clave en los que estas deben centrarse.

Esta publicación se enmarca, justamente, en el proyecto europeo “A favor de la inclu-sión social” que se va a desarrollar durante los años 2009 y 2010 con la cofinanciación de la Unión Europea y el apoyo del Ministerio de Sanidad y Política Social, de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en España, de la Federación Española de Municipios y Provincias y de la Obra Social Caixa Galicia. Además, en su ejecución partici-parán un buen número de comunidades autónomas, una nutrida representación de mu-nicipios del conjunto del la geográfica española, las redes de lucha contra la pobreza y la exclusión social autonómicas y otros actores sociales como los medios de comunicación, el mundo académico o las personas en situación y/o riesgo de exclusión social.

[8]

Queremos agradecer la colaboración a todas las entidades que hacen posible este proyecto y, especialmente, a los autores que han puesto su saber y conocimiento en los textos que se han incluido en este cuaderno: Elvira González Gago, investigadora del Cen-tro de estudios Económicos Tomillo, Marta Fernández Prat, investigadora del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP) de la Universidad Autónoma de Barcelona, y Miguel Laparra y Begoña Pérez, investigadores de la Universidad Pública de Navarra. También, cómo no, a todas las personas que con sus comentarios y sugerencias han contribuido a mejorar y enriquecer los textos iniciales.

La Fundación Luis Vives, como entidad que construye puentes y facilita alianzas en pro del fortalecimiento del Tercer Sector y la dinamización de la acción social, espera que este cuaderno y el proyecto “A favor de la inclusión social” en cuyo marco se desarrolla contri-buyan, en un momento precisamente adverso, a encontrar vías para una actuación más activa y decidida en la lucha contra la exclusión desde el plano local.

Oscar Alzaga VillaamilPresidente del Patronato de la Fundación Luis Vives

Introducción


[11]

IntroducciónA partir de las bases legales del Tratado de Niza (artículos 136 y 137), la Estrategia Eu-

ropea de Protección e Inclusión Social, concebida en el marco de los objetivos de Lisboa, impulsó políticas coordinadas entre los Estados miembros de la Unión Europea para lu-char contra la exclusión social a nivel europeo. La erradicación de la pobreza y la lucha contra la exclusión social se incluyeron como objetivos políticos comunes para todos los estados de la Unión.

Para conseguir estos objetivos, los gobiernos se “auto-obligaron” a elaborar y poner en marcha con carácter periódico Planes Nacionales de Acción para la inclusión social (PNAin) y se dotaron de un mecanismo conjunto de refuerzo y coordinación llamado Mé-todo Abierto de Coordinación. Fruto de este mecanismo surgen los informes conjuntos anuales de protección social e inclusión social, las revisiones entre pares conocidas como los peer review y otras acciones coordinadas por la Comisión Europea basadas sobre todo en el establecimiento de objetivos conjuntos acordados voluntariamente por los Estados miembros más que en medidas de cumplimiento obligatorio.

En reiterados informes europeos, se ha insistido en que uno de los grandes retos de la Estrategia Europea de Inclusión Social es conseguir que esta transcienda del plano na-cional al plano local. Por ejemplo, el informe conjunto sobre protección social e inclusión social de 2007 proponía la introducción de diversas mejoras en el ciclo 2008-2010, entre ellas, “Nuevas mejoras de la gobernanza, con una participación continua de las partes intere-sadas, incluidas las autoridades locales, en el ciclo de medidas del método abierto de coordi-nación.”; el nuevo informe conjunto de 2009 sigue en esta línea, destacando que “algunos Estados miembros han procurado que en el ejercicio de elaboración de estrategias renovadas participen las partes interesadas y, en cierta medida, el conjunto de los ciudadanos. Las auto-ridades regionales y locales colaboran cada vez más en este proceso, aunque no lo suficiente”. Con frecuencia, las políticas de inclusión social y protección social, que se desarrollan a nivel local, no estan suficientemente alineadas ni en sinergia con los objetivos nacionales y europeos, y viceversa.

En el año 2007, se puso en marcha el proyecto europeo A favor de la inclusión social cuyo objetivo era precisamente desarrollar una serie de acciones, fundamentalmente se-minarios en el plano autonómico, con objeto de acercar la Estrategia Europea de Inclu-

Introducción

[12]

sión Social al plano autonómico. Este proyecto, liderado por la Fundación Luis Vives en colaboración con el entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, concretamente la Dirección General de Política Social, con la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en España y la Obra Social Caixa Galicia, movilizó a más de 1.500 personas procedentes de 800 entidades públicas y privadas.

A lo largo de este proyecto, se tomó conciencia de dos cuestiones sobre las que era prioritario trabajar en el futuro: en primer lugar, la necesidad de contar con una parti-cipación, protagonismo e implicación más activa del plano municipal; en segundo lu-gar, la conveniencia de fomentar el intercambio, la cooperación y el trabajo sobre temas conjuntos desde la perspectiva interautonómica, hecho que favorecería el aprendizaje y enriquecimiento mutuo.

Fruto de estas dos constataciones, se planteó la continuación de la iniciativa A favor de la inclusión social para los años 2009 y 2010 con la intención de situar la lógica del Méto-do Abierto de Coordinación dentro de un marco de acciones e iniciativas que permitan desarrollar conocimientos e intercambios de experiencias sobre la base de objetivos co-múnmente compartidos. A lo largo del proyecto 2007, las personas que participaron en las sesiones de debate priorizaron una serie de temas y cuestiones, que son precisamente las que se tratan en los contenidos de esta publicación y que se discutirán a lo largo de 2009 en los distintos seminarios de debate.

Este proyecto llega en un momento muy adecuado: por una parte, nos situamos en un rápido cambio de ciclo económico en el que la crisis financiera trae consigo no solo un aumento del desempleo, sino un mayor empobrecimiento de las personas, un in-cremento de la precarización y lógicamente una mayor demanda de protección social, problemas todos ellos que se evidencian fundamentalmente en el plano local. Por otra parte, en el debate político y social emerge cada vez con más fuerza la importancia y el protagonismo del plano municipal a la hora de enfocar cualquier medida de inclusión; es en el ámbito de lo local donde más se evidencian las situaciones de exclusión y, por lo tanto, este nivel tiene un protagonismo fundamental a la hora de promover unos altos niveles de inclusión social.

En un momento en el que se discuten los propios modelos de crecimiento, la cuestión clave se centra en cómo conseguir que la protección social y la inclusión social se tengan en cuenta en todas las políticas de empleo y desarrollo económico. Esto conllevaría lógi-camente a promover modelos de desarrollo inclusivos; es evidente que en este punto el plano local tiene mucho que aportar. Lo mismo sucede con el debate sobre la flexicurity en el que, tal y como insiste un reciente informe de la Comisión Europea1, las sinergias entre las políticas de crecimiento y empleo, y las políticas de inclusión no siempre son positivas. Además, este proyecto también es oportuno en un contexto en el que se po-nen en juego de modo especialmente relevante aspectos que a lo largo de estos años han estado presentes en el debate europeo; este es el caso por ejemplo de cómo garan-

1 Feeeding in and feeding out. The extent of synergies between growth and jobs, policies and social inclusion policies across the EU. DG employment social affairs and equal opportunities. Febrero 2008


[13]

tizar la viabilidad financiera de los servicios de protección social y al mismo tiempo unos adecuados ingresos a todas las personas, requisito fundamental para evitar la exclusión extrema.

Conviene aclarar que, cuando hablamos aquí del plano local, no nos estamos refirien-do única y exclusivamente al nivel municipal, sino a todos aquellos niveles de actuación que estan por debajo del autonómico, sean estos cabildos, mancomunidades, concellos, diputaciones u otras formas administrativas territoriales.

No es el objeto de este documento, ni del proyecto que se desarrolla, fomentar planes de inclusión en el ámbito local como solución ideal a los problemas de pobreza y exclu-sión social. Como bien es sabido, los planes pueden ayudar si son congruentes, se im-plementan con los mecanismos adecuados y cuentan con los recursos suficientes, pero la mera existencia de planes no garantiza que se reduzcan las situaciones de pobreza o exclusión social. Se trabaja más bien sobre la idea de que es necesario el impulso desde el plano municipal de políticas activas, que pueden tomar la forma de planes, estrategias, medidas, etc. que se desarrollen de modo integrado y que tengan por objeto conseguir mayores niveles de protección y de inclusión social.

Como nos recuerda la Recomendación de la Comisión Europea sobre incluisión acti-va2 para asegurar la efectividad de las políticas integrales activas de inclusión social, son necesarios al menos cuatro elementos:

Que haya un diseño político congruente en el que se tengan en cuenta de modo •adecuado los tres ámbitos de la estrategia de inclusión activa (apoyo con ingresos adecuados, mercados laborales inclusivos, acceso a unos servicios de calidad) con una visión conjunta de la integración económica y social de las personas en des-ventaja y sus posibles interrelaciones.

Que las acciones se implementen de modo integral en los tres ámbitos de la inclu-•sión activa, abordando las múltiples causas de la pobreza y de la exclusión social, y reforzando la coordinación entre las agencias que desarrollan esas políticas.

Que haya una coordinación política en los distintos niveles administrativos, local, •regional, nacional y europeo con objeto de respetar los roles, competencias y prio-ridades.

Que se refuerce la participación activa de todos los actores relevantes en la planifi-•cación implementación y evaluación de las estrategias, incluyendo aquellos afecta-dos por la pobreza y la exclusión social, los agentes sociales, las organizaciones no gubernamenmtales, los provisores de servicios.

2 Commision recomendation on the active inclusión of people excluded from the labour market (mirar la fecha y poner cita completa

Introducción

[14]

Además, es necesario respetar una serie de principios transversales fundamentales para garantizar las políticas de inclusión activa, tales como:

Garantizar el cumplimento de los derechos fundamentales de las personas.•

Promover el enfoque de género y la igualdad de oportunidades para todas las per-•sonas.

Prestar especial atención a la complejidad de las múltiples desventajas y a las situa-•ciones específicas y necesidades de los distintos grupos vulnerables.

Tener en cuenta las circunstancias locales y regionales para mejorar la cohesión •territorial.

Tener en cuenta la perspectiva a largo plazo de las políticas sociales y de empleo, de •modo que puedan apoyar la solidaridad intergeneracional y romper el círculo de la transmisión de la pobreza intergeneracional.

La propuesta de Informe conjunto de protección e inclusión social del año 20093 hace especial insistencia en la necesidad de mejorar los servicios de atención primaria, en as-pectos como los de la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades, los de la educación, los cuidados de larga duración y en la necesidad de una mejor coordinación de los recursos existentes. Este informe enfatiza que esta coordinación debe de darse especialmente en el plano local.

Este cuaderno pretende servir de soporte documental para alimentar el debate y la reflexión; por eso, sin renunciar a la profundidad de los contenidos, se ha escrito con un lenguaje claro y directo identificando temas para el debate y planteando preguntas para la reflexión. Su contenido se ha estructurado en tres partes teniendo en cuenta las apor-taciones de los participantes en el proyecto de 2007.

La primera de ellas se centra en las políticas de inclusión desde el plano de lo local, para lo cual clarifica el concepto de “lo local”, de sus competencias en materia de inclusión y de protección social, y de los márgenes de actución desde los que se puede operar. Se hacen recomendaciones precisas para la integración de distintas medidas, las oportuni-dades del liderazgo local, especialmente en los servicios sociales; también se tratan temas como la participación de la sociedad civil o la coordinación y cooperación.

El segundo capítulo pone el acento en los mecanismos y sistemas de trabajo, ana-lizando cuáles son los espacios desde los que se debe plantear la inclusión en el plano local, profundizando en la cuestión de la gobernanza como filosofía y modo de hacer y la necesaria coherencia de las políticas en los planteamientos y métodos de trabajo. Se proponen esquemas y mecanismos de coordinación entre el plano autonómico y el municipal, profundizando en las estrategias de partenariado y planteando los retos de

3 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Proposal for the Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2009. Bruselas 13 de febrero de 2009.


[15]

fomentar una ciudadanía activa, sobre todo de las personas excluidas. Por último, se hace referencia a la necesidad de establecer estrategias de sensibilización y comunicación que acompañen el resto de medidas.

Finalmente, el tercer apartado profundiza de modo comprensivo en el fenómeno de la exclusión en el plano local, en sus problemáticas y en las maneras de abordarlo. Partiendo de los ejes básicos de la exclusión (económico, político y social-relacional), se profundiza primero en las distintas dimensiones de la exclusión y sus consecuencias para después analizar las dinámicas de la exclusión, mostrando cómo dichas dinámicas pueden ser va-riadas en función de distintas personas y colectivos. Posteriormente se analizan cuestio-nes qaue afectan a la exclusión como son el fenómeno de la diversidad, la reproducción de la exclusión y sus causas, y cómo la dimensión territorial afecta en estos procesos; así mismo, se profundiza en el fenómeno de la exclusión desde la perspectiva de género y de edad. Por último, se reflexiona sobre las estrategias de inclusión activa, desde un enfoque amplio del concepto de activación.

La inclusión social en el ámbito local: las políticas

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La inclusión social en el ámbito local: las políticasElvira González Gago

Directora de producciónCentro de Estudios Económicos Tomillo

1 . Introducción

La Estrategia Europea por la Inclusión Social está en la base de la elaboración de los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAin), de muchos planes regiona-les y de algunos locales. De hecho, entre las medidas del PNAin vigente (2008-2010) en su apartado de Gobernanza Acciones de coordinación, participación, información y difusión, destaca la de “(…) impulsar el desarrollo de Planes de Inclusión Social por las Corporacio-nes Locales”.

En general, se ha convenido que la exclusión social es un fenómeno multidimensional y estructural, cuyo estudio obliga a incluir en el enunciado de sus causas algunos factores esenciales, además de la consabida pobreza económica, tales como: las dificultades de acceso a un empleo decente, a una vivienda digna, las deficiencias en la salud, la educa-ción y las relaciones sociales, incluidas las desigualdades entre mujeres y hombres1. En este sentido, los planes o estrategias nacionales, regionales y locales de inclusión social tratan de fusionar las estrategias, programas, actuaciones y presupuestos de las diferentes áreas de acción de las políticas públicas, superando por tanto el enfoque sectorial que asigna a los servicios sociales la responsabilidad exclusiva de atender a este fenómeno y tratando de superar también la dificultad que supone a menudo la tradicional departa-mentalización para la atención integral de las personas.

Esta atención integral y adaptada a las situaciones solo se puede proveer desde la cer-canía, desde la proximidad. Como señala Subirats, “el bienestar hoy está pasando de ser una reivindicación global a convertirse, cada vez más, en una demanda personal y comu-nitaria, articulada alrededor de la vida cotidiana y en los espacios de proximidad, (…) asu-miendo así los gobiernos y servicios descentralizados una nueva dimensión en su papel de distribuidores de bienestar comunitario”2. De hecho, y como se verá más adelante, se cuenta ya con una dilatada experiencia en la lucha contra la pobreza y la exclusión social en el ámbito local; si bien el término “exclusión social” es relativamente nuevo, la realidad a la que alude no lo es tanto, ni tampoco los esfuerzos por atenderla.

1 Ver Cuaderno Europeo 4, de la Fundación Luis Vives, capítulo I. Pobreza y exclusión: Conceptos y procesos.

2 Subirats, J. (IGOP):“El nuevo papel de los gobiernos locales desde la proximidad y la implicación ciudadana”

Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas

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El objetivo de este capítulo es ofrecer elementos para el debate sobre qué pueden y deben legalmente hacer las entidades locales por la inclusión social dentro de sus territo-rios, qué sería deseable y/o factible que pudieran hacer, por un lado; y, por otro, qué están haciendo y cómo, qué sería deseable que hicieran y cómo.

Antes de entrar a analizar estas cuestiones, este primer apartado concreta a qué nos refe-rimos con “lo local”, detallando la tipología de entidades territoriales, siempre desde lo públi-co, y se reflexiona sobre la pertinencia de abordar la inclusión social desde dichos ámbitos.

El apartado segundo hace una revisión de los marcos normativos relacionados con las políticas vinculadas a la inclusión social, con el objetivo de determinar el marco competen-cial de las entidades locales, previsto tanto en las leyes estatales como en las de las CCAA, es decir, trata de responder a la pregunta: ¿qué pueden y deben hacer legalmente las enti-dades locales por la inclusión social? Se revisan, así, además de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL), las demás leyes estatales de todas las temáticas relacionadas con las políticas de inclusión social y se describen las competencias recogidas en ellas respecto a las enti-dades locales. Se concreta, por tanto, el papel de las entidades locales en las políticas de servicios sociales, empleo, educación, salud, dependencia, suelo y en la de igualdad entre hombres y mujeres. Se ofrecen también ejemplos concretos de desarrollos normativos de las CCAA, en los que amplían las competencias de las entidades locales.

Visto el marco competencial, es decir ¿qué pueden y deben hacer?, el apartado terce-ro se centra en las estrategias de inclusión social locales, es decir, ¿qué y cómo lo están haciendo las entidades locales? Con la revisión de algunas estrategias/planes y de las re-flexiones de los propios profesionales de la inclusión social, se identifican aspectos clave de las estrategias / planes de inclusión social locales.

1 .1 . ¿Qué es “lo local”?

El sector público local está integrado por una pluralidad de entes, con distintos tama-ños y funciones, que cuentan con sus propios órganos de gobierno y administración. Las entidades locales son personas jurídicas de naturaleza pública, dotadas de capacidad jurí-dica plena para el cumplimiento de sus fines. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/1985 (LBRL), referente básico para la regulación de todo lo que tiene que ver con “lo local”, delimita la tipología de entidades locales, diferenciando entre entidades locales territoriales y otros tipos de entidades locales.

Son entidades locales territoriales:

El Municipioa .

La Provinciab .

La Isla en los archipiélagos balear y canario.c .


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Otros tipos de entidades locales:

Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o recono-a . cidas por las comunidades autónomas (pueden ser caseríos, concejos, parro-quias, pedanías, aldeas, barrios, etc.).

Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por b . las comunidades autónomas de conformidad con esta Ley y los correspon-dientes Estatutos de Autonomía.

Las áreas metropolitanas.c .

Las mancomunidades de municipios.d .

En España existen más de 8.000 municipios, 53 diputaciones, consejos y cabildos, más de 900 mancomunidades, 50 comarcas, 70 agrupaciones de municipios, 3.700 entidades locales menores y 2 áreas metropolitanas3. Como se puede ver en el gráfico, según datos del Padrón Municipal del INE de 2008, el porcentaje de municipios de tamaño menor a los 20.000 habitantes es del 95%, y acogen al 32% de la población; el 28% de la población vive en municipios de entre 20.000 y 100.000 habitantes, que suponen el 4% del total de municipios; de forma que el restante 40% de la población está en municipios mayores de 100.000 habitantes, que apenas suman el 1% del total de municipios.

Porcentaje de población por tamaño de municipio

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1 .2 . ¿Por qué hablar de “lo local” en las políticas de inclusión?

Los cambios socioeconómicos, demográficos y culturales de los últimos años han dado lugar a la aparición de nuevas desigualdades y, por tanto, de nuevas necesidades, cada vez más heterogéneas y específicas. El tratamiento de unas y otras requiere de res-puestas integradas eficaces que superen el enfoque tradicional de arriba-abajo, por el que las políticas se concebían como globales, universales e iguales para todos.

3 Consultores de Administraciones Públicas, CAP, Grupo Analistas: “Guía de la política pública local”. El siguiente apartado está basado en parte en esta Guía.


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Si las políticas tradicionales se caracterizan por la sectorialización o departamentali-zación y por una visión más bien administrativista del papel local, su mejora requiere de respuestas integrales, que casan mal con la referida segmentación y necesitan de más operatividad y eficacia. En el ámbito local, esto ha propiciado la atención de necesidades que antes no eran entendidas como propias, de forma que, poco a poco, las entidades lo-cales han ido ampliando sus agendas: por una parte, porque son las que mejor advierten las carencias; y, por otra, porque también son las que mejor pueden atenderlas, adaptan-do sus recursos a esa realidad.

2 . Marco competencial, normativas y recursos

2 .1 . Las competencias locales según la LBRL

La LBRL reconoce explícitamente que los municipios son “cauces inmediatos de par-ticipación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con au-tonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”. La Provincia y, en su caso, la Isla, gozan de idéntica independencia para la gestión de sus respectivos asun-tos (Art. 1). Además, la LBRL recoge que la legislación del Estado y la de las CCAA debe garantizar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantas cuestiones les afecten directamente, atribuyéndoles las competencias que proceda, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la ges-tión administrativa con los ciudadanos (Art. 2).

Esta potestad de las entidades locales es de naturaleza administrativa, no política, a di-ferencia de la de las CCAA, que sí lo es. El poder normativo de las entidades locales es, por tanto, meramente reglamentario o administrativo, ya que estas no participan del poder político del Estado, que se encuentra distribuido entre este y las CCAA.

Las competencias de las entidades locales se clasifican en competencias propias y competencias delegadas. Entre las primeras, a su vez, hay que distinguir las competen-cias exclusivas y las competencias concurrentes con las del Estado y las de las CCAA. No obstante, ambos tipos se ejercen siempre bajo los principios de autonomía y bajo la propia responsabilidad. Por su parte, las competencias delegadas, además de la debida coordinación con las demás administraciones públicas, habrán de respetar la potestad de autoorganización de los servicios de la entidad local (Art. 7).

2 .1 .1 . Los municipios

La LBRL establece en su Art. 25 que, en términos generales, los municipios, para velar por sus intereses, pueden promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, y enumera las competencias propias de los municipios. Entre ellas se encuentran materias relacionadas con: el transporte público de viajeros y ordenación del tráfico; la seguridad y protección civil; ordenación urbanística, patrimonio histórico-artístico y medioambiental;


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suministro de agua, tratamiento de residuos, salubridad pública. Aun insistiendo en que en el ejercicio de todas y cada una de ellas se puede y debe tener en cuenta la perspec-tiva de la inclusión social, destacamos aquí las que están más directamente relacionadas con ella: la prestación de los servicios sociales y de promoción, organización y reinserción social; la participación en el funcionamiento de la atención primaria de la salud; la orga-nización de actividades, instalaciones culturales y deportivas y de ocupación del tiempo libre; o la intervención en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

Además, en su Art. 26, la LBRL establece la obligación de los municipios de prestar un mínimo de servicios en función del tamaño de su población. Destaca, en el contexto de la inclusión, que la prestación de servicios sociales solo es obligatoria para los municipios con población superior a 20.000 habitantes.

Por último, y de forma muy genérica, la LBRL dispone que los municipios pueden tam-bién realizar actividades que complementen las desempeñadas por otras Administracio-nes Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente (Art. 28).

2 .1 .2 . Las provincias y las diputaciones provinciales

Por otra parte, la LBRL define en su Art. 31 a las provincias como entidades locales determinadas por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Estos fines confluyen en garantizar los prin-cipios de solidaridad y equilibrio intermunicipales.

La administración y el gobierno de las provincias corresponden a las diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo, gozando de las competencias que les atribuyan la administración estatal y las CCAA, y como mínimo: la coordinación de los servicios municipales entre sí, para procurar la garantía de una prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal; la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión; la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal; la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito; en general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.

2 .1 .3 . Las entidades inframunicipales

Son entidades de ámbito inferior al municipal y están reguladas por las CCAA para la administración descentralizada de núcleos de población separados (Art. 45). Las compe-tencias de estas entidades son: la construcción, conservación y reparación de fuentes, la-vaderos y abrevaderos; el sostenimiento de la policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos; la limpieza de calles; la mera administración y conservación de su patrimonio, inclui-do el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales; la ejecución


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de obras, y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés de la entidad, cuando no esté a cargo de ello el respectivo municipio.

Volviendo al marco de la inclusión social y de las políticas sectoriales relacionadas con su atención, vemos que la LBRL abre la puerta a la posibilidad, por parte de las enti-dades locales, de participar en las políticas de inclusión social, e incluso encargarse de algunos de sus aspectos clave, como la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social, la participación en la gestión primaria de la salud, las actividades de cultura y ocio y la educación. Una gran parte de las tareas relacionadas con el “urbanismo inclusivo” están también contempladas en esta ley, aunque sea de forma genérica.

Lo más relevante en cuanto a inclusión, no obstante, es que la prestación de servicios sociales solo es obligatoria para los municipios de más de 20.000 habitantes.

2 .2 . El desarrollo de este marco competencial

Este marco competencial establecido por la LBRL en 1985 ha sido superado, y se ha venido desarrollando y materializando desde su instauración a través del proceso de des-centralización y de otras leyes estatales. Por su parte, las CCAA también se han encargado de legislar los marcos de actuación en referencia a las diferentes materias, dentro de los que han procedido a dar, también, un papel cada vez más protagonista al ámbito local.

El resto de este apartado repasa brevemente las leyes relacionadas con las temáticas que atienden la pobreza y la exclusión social: las leyes autonómicas de servicios sociales, y las leyes estatales de empleo, educación, sanidad, dependencia y suelo, para identificar en ellas el papel que otorgan a las entidades locales. En los casos de educación y sanidad se añade, a modo de ejemplo de desarrollo de estas temáticas, la relación de competen-cias de las entidades locales previstas en una ley autonómica concreta.

2 .2 .1 . Las leyes de servicios sociales de las CCAA

Entre 1982 y 1992 se promulgó lo que se llamó “la primera generación” de las 17 leyes de servicios sociales de las respectivas CCAA. En ellas, y ante la ausencia de una Ley Es-tatal de Servicios Sociales, se definen con distinto nivel de detalle y matices, los servicios sociales; los principios inspiradores que han de regir los Sistemas de Servicios Sociales; los elementos configuradores del Sistema; la distribución competencial, la financiación y la representación. Desde entonces, empezando con Galicia en 1993 y acabando con Cataluña en octubre de 2007, han sido aprobadas diez leyes autonómicas de “segunda generación”4; está previsto que otras cuatro sean aprobadas en breve, y anunciado el ini-

4 Cabe destacar que, entre las 10 leyes autonómicas, a fecha de la elaboración de este artículo, se encuentren todas las CCAA uniprovin-ciales. Esto podría apuntar a una mayor dificultad en la organización territorial de los servicios sociales en las CCAA pluriprovinciales.


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cio del proceso de otra más. Galicia, que fue la primera en revisar su ley, de 1993, está in-cluso en proceso de aprobación de una tercera.

Las razones que aparecen en los preámbulos de esta segunda generación de leyes, para justificar el cambio normativo aluden a:

Conveniencia de la • ampliación de los ámbitos competenciales de las CCAA.

Cambios socioeconómicos y demográficos experimentados, que han dado lugar a •la aparición de nuevos focos de necesidades de atención, como el envejecimiento de la población, el papel de las mujeres, la inmigración o la demanda de garantía de igualdad.

El interés de establecer la garantía, más explícita o menos, del • derecho subjetivo universal; el reconocimiento de los derechos sociales como derechos de ciudada-nía social.

La • universalización de la protección social.

La necesidad de recoger el mayor deseo de • participación de los ciudadanos y de las entidades sociales sin ánimo de lucro.

La incorporación del • mercado, de las empresas, en los sistemas.

La necesidad de una mejor • ordenación y estructuración de los sistemas integrados de Servicios Sociales.

La necesidad de mejorar la • articulación territorial desde una definición competen-cial basada en la descentralización y en la subsidiariedad, con mejor coordinación y cooperación.

Además, las leyes más recientes van incorporando la necesidad de atención a la de-pendencia, de forma que aquellas que fueron aprobadas al mismo tiempo o después de la Ley de Dependencia5 (Navarra, Cantabria y Cataluña) y las que aún están en proceso de aprobación, ya integran explícitamente tanto en las definiciones, como en los principios y elementos de sus sistemas, las disposiciones de la Ley de Dependencia. Puede que este sea el hito que defina a las Leyes de “tercera generación”, aunque en algunas CCAA no se haya pasado por la segunda6.

En términos generales, se aprecian diferencias entre las primeras leyes de segunda generación, de 1992, y las últimas, 2007. La incidencia de los factores mencionados más arriba, que han justificado los cambios normativos era, obviamente, muy diferente al prin-

5 En el apartado 2.2.5 más adelante se incluye una breve mención a la Ley de la Dependencia.

6 Hay que señalar que la ley de la Comunidad de Madrid, de 2003, ya incluye un Título dedicado a la Atención social a la dependencia, aunque, obviamente, no referido a la Ley de Dependencia. Cantabría también disponía de la Ley de Cantabria 6/2001, de 20 de noviembre, de Atención y Protección a las Personas en Situación de Dependencia, anterior por tanto a la ley estatal, que ha sido derogada por la nueva Ley de Derechos y Servicios Sociales de 2007.


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cipio que al final de este periodo de quince años. Por esta razón, el resto de este apartado se centra en una selección de las leyes autonómicas más recientes: Navarra, Cantabria, Cataluña, Madrid y Asturias.

Las competencias locales en las nuevas leyes

Con diferentes nombres, el papel que juegan las entidades locales en las leyes de es-tas cinco comunidades se centra en el desarrollo de la atención primaria (o básica, ser-vicios sociales básicos, generales o comunitarios). Como en todo el conjunto de leyes, tal y como lo recoge la LBRL, la titularidad de la atención primaria corresponde a las entidades locales, de acuerdo con los diferentes sistemas de zonificación y unidades de organización básica establecidos. En cambio, la titularidad de los servicios especializados corresponde a las CCAA .

En el articulado de estas leyes aparecen explícitas las competencias de los municipios, diputaciones y otras entidades infra- y supramunicipales; se detallan asimismo las funcio-nes de los servicios y programas de la atención primaria o de base.

En el cuadro siguiente se presenta la relación de competencias de las entidades locales, tal y como vienen redactadas en las propias leyes. Básicamente y con algunas diferencias entre ellas, serían: (i) detección de necesidades sociales; (ii) planificación/programación de los servicios sociales en sus ámbitos de competencia; (iii) la titularidad y gestión de los servicios sociales de base (de atención primaria o general, de acuerdo con las diferen-tes nomenclaturas); (iv) colaboración con la administración autonómica en el trámite de prestaciones económicas; (v) gestión de los servicios sociales especiales de los que son titulares y (vi) fomento de la participación ciudadana7.

La Ley catalana se diferencia del resto en que distingue, en sus artículos 31 y 32, las competencias de los municipios (y de las comarcas, en el caso de municipios de menos de 20.000 habitantes) y de las de los entes locales supramunicipales. Precisamente, de las cinco leyes autonómicas seleccionadas, esta es la única que corresponde a una comuni-dad autónoma pluriprovincial, y en la que las competencias de los entes locales supra-municipales son8:

Dar apoyo técnico, económico y jurídico a los entes gestores de las áreas básicas de a . servicios sociales.

Ofrecer servicios de información y documentación a las áreas básicas de servicios b . sociales.

7 Esta relación de competencias no difiere mucho de la recogida, por ejemplo, por la Ley castellanomanchega de 1986.

8 Tampoco difiere esta relación sustancialmente de la atribución de competencias a las Diputaciones provinciales hecha, por ejemplo, en la ley de Castilla y León de 1989.


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Programar los servicios sociales en su ámbito territorial, de acuerdo con los crite-c . rios de planificación y coordinación de la Generalidad, el plan estratégico corres-pondiente y la Cartera de servicios sociales, y convocar una mesa territorial con los consejos comarcales y los ayuntamientos de los municipios de más de veinte mil habitantes de su ámbito territorial.

Promover y gestionar los servicios, prestaciones y recursos propios de la atención d . social especializada, para garantizar la cobertura de las necesidades sociales de la población de su ámbito territorial.

Promover el asociacionismo comunitario para conseguir que las necesidades socia-e . les se cubran y gestionen mejor.


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a) El estudio y detección de necesidades sociales en su ámbito territorial.

b) La planificación de los servicios sociales en su ámbito de com-petencia, de acuerdo con las líneas generales de actuación establecidas por la Administra-ción autonómica.

c) El establecimiento de centros y servicios que consti-tuyen el equipamiento propio de la atención social primaria, así como el mantenimiento y la gestión de los mismos.

d) La dotación de personal suficiente y adecuado para la prestación de los servicios sociales en el nivel de atención social primaria.

e) El desarrollo de las funciones correspondientes al nivel de atención social primaria señaladas en la Sección 1.ª del Capítulo IV del Título I.

g) La concesión de las prestaciones económicas individua-les de emergencia social y de ayudas económicas tempo-rales que tengan por objeto la integración personal.

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a) El análisis de las necesidades y de la problemática social existentes en su ámbito territorial.

b) La recogida de información y datos estadísticos, que se pondrán a disposición de la Administración del Principado de Asturias al objeto de que por parte de esta se puedan incorporar a la planificación general.

d) La programación de los servi-cios sociales de su competencia conforme a la planificación de la Administración del Princi-pado de Asturias y la coordi-nación de sus actividades con las instituciones y asociaciones privadas en el ámbito de su territorio.

c) La titularidad y gestión de los servicios sociales genera-les en los términos establecidos en los artículos 9 y 10 de la presente Ley.

e) La gestión de los programas y de las ayudas económi-cas que le pueda encomendar la Administración del Principado de Asturias según se determine mediante convenio entre ambas administraciones.

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a) Estudiar y detectar las necesidades sociales que se produzcan dentro de su ámbito territorial.

b) Participar en la planificación general de los servicios sociales realizada por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

c) Aprobar planes estratégicos y sectoriales de ámbito local y programas básicos o comunita-rios y especializados de ámbito local.

d) Crear, mantener y gestionar los servicios sociales de base de su ámbito territorial.

f) Aprobar la cartera de servicios sociales de ámbito local cuando pretenda completar en su ámbito territorial la cartera de servicios de ámbito general.

g) Gestionar las prestaciones de servicios sociales que le correspondan de acuerdo con esta Ley Foral y de conformidad con lo previsto en la cartera de servicios sociales de ámbito general y, en su caso, con su propia cartera de servicios sociales.

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f) La detección precoz de las situaciones de riesgo social individuales y comunitarias.

b) La elaboración y aprobación de planes y programas correspon-dientes a sus servicios sociales.

c) La participación en la planifi-cación general de los servicios sociales de la Comunidad Autónoma.

d) La creación, el mantenimiento y la gestión de centros de servicios sociales de atención primaria.

k) La elaboración y aprobación de sus propias carteras de servicios sociales.

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32 a) Estudiar y detectar las necesidades sociales en su ámbito territorial.

c) Elaborar planes de actuación local en materia de servicios sociales y participar, si procede, en el plan de actuación del área básica correspondiente.

i) Participar en la elaboración de los planes y programas de la Generalidad en materia de servicios sociales.

b) Crear y gestionar los servicios sociales necesarios, tanto propios como delegados por otras administraciones, de acuerdo con la cartera de servicios sociales y el plan estratégico correspondiente.

d) Establecer los centros y servicios correspondientes al ámbito propio de los servicios sociales básicos.

e) Cumplir las funciones propias de los servicios sociales básicos.


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f) La gestión de los equipa-mientos para la atención social especializada de titularidad municipal, así como la de aquellos del mismo nivel y de titula-ridad autonómica que se acuerden, en función del principio de territorialidad y subsidiariedad.

j) La colaboración en las funciones de inspección y control de la calidad a las que alude el apar-tado h) del artículo precedente.

h) El fomento de la participación ciudadana en la prevención y re-solución de los problemas sociales detectados en su territorio.

k) La realización de programas de sensibilización social, de partici-pación ciudadana, promoción del asociacionismo, del voluntariado y de otras formas de ayuda mutua y heteroayuda.

i) La creación e impulso de los con-sejos locales de servicios sociales, regulados en la Sección 2.ª del Capítulo V del Título I.

l) Las competencias que, en materia de atención a menores, atribuye a las entidades locales la Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los De-rechos de la Infancia y la Adolescencia de la Comu-nidad de Madrid.

m) Cualesquiera otras com-petencias que se le sean atribuidas por disposición legal o reglamentaria.

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39 e) Crear, mantener y gestionar los servicios sociales espe-cializados que considere necesarios dentro de su ámbito territorial.

h) El resto de competencias atribuidas por esta Ley Foral y por el resto del ordenamiento jurídico.

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e) La creación, el manteni-miento y la gestión de centros propios de servicios sociales de atención espe-cializada.

g) La prevención de situaciones de riesgo o exclusión social y el desarrollo de intervenciones que faciliten la incorporación social.

h) La prevención de situaciones de discapacidad y de dependencia y el desarrollo de recursos de apoyo domiciliario y comunitario.

i) La prevención de situaciones de desprotección y el desarrollo de recursos de apoyo familiar cuando se aprecien situaciones de riesgo para la infancia y la adolescencia, en los términos que establezca la legislación vigente en la materia.

j) Coordinar los servicios sociales locales, los equi-pos profesionales locales de los otros sistemas de bienestar social, las entidades asociativas y las que actúan en el ámbito de los servicios sociales locales.

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32

f) Promover la creación de los centros y servicios corres-pondientes al ámbito propio de los servicios sociales especializados y gestio-narlos, en coordinación con la Administración de la Generalidad y el ente local supramunicipal correspon-diente.

g) Colaborar con la Administración de la Generalidad en el ejercicio de las funciones de ins-pección y control en materia de servicios sociales.

j) Coordinar los servicios sociales locales, los equipos profesionales locales de los otros sistemas de bienestar social, las entidades asociativas y las que actúan en el ámbito de los servicios sociales locales.

k) Las que les atribuyen las leyes.

h) Ejercer las funciones que le delegue la Administra-ción de la Generalidad.


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¿Un derecho subjetivo?

En principio, en estas cinco CCAA se hace explícita la voluntad de ampliar la cobertura de los servicios sociales, aludiendo al principio de universalidad y del derecho subjetivo a la protección y al acceso a los servicios. Excepto en la Ley de la Comunidad de Madrid9, en todas se prevé la construcción de una cartera o catálogo de servicios o prestaciones sociales garantizadas, o fundamentales, o mínimas, que son concebidas como derecho subjetivo. Dichos catálogos han de incluir, como es lógico, los servicios sociales de aten-ción primaria.

En cuatro de las leyes modernas se establece, con diferentes redacciones, que este derecho subjetivo es exigible por la ciudadanía a las administraciones que deban sa-tisfacerlo y, en última instancia, ante los tribunales, lo que elimina el carácter mera-mente asistencial de los servicios sociales (redacción de la ley navarra). También se manifiesta la independencia de la garantía de este derecho subjetivo respecto a la disponibilidad presupuestaria, con lo que la dotación económica es ampliable hasta que cubra todas las necesidades.

No obstante, las propias leyes incorporan disposiciones de revisión del contenido de esas carteras o catálogos en un plazo determinado. Aunque (por ejemplo la ley catalana) se prevé que la revisión a la baja de las carteras requiere de un amplio consenso, las dis-posiciones de este tipo podrían estar limitando la subjetividad del derecho a los servicios sociales.

Por otra parte, hay que recordar que también la propia Ley de Dependencia recoge como derecho subjetivo la promoción de la autonomía personal y la atención a las per-sonas en situación de dependencia. Derecho, por tanto, también exigible a las adminis-traciones y ante los tribunales. En la medida en que estos servicios han sido clasificados o caracterizados como atención primaria (como se ha comentado de la ley catalana), es-taría en manos de las entidades locales contribuir a la garantía de este derecho subjetivo, en los mismos términos que los servicios incluidos en los catálogos de servicios garantiza-dos. Sin embargo, y a pesar de esta garantía, es conocido que la implantación del sistema de dependencia está sufriendo retrasos y dificultades en algunos territorios que estarían poniendo en cuestión la efectividad del derecho subjetivo.

Es de destacar aquí que, de las restantes leyes autonómicas de “segunda generación”, solo la del País Vasco contempla el acceso a los servicios sociales como “derecho de la ciudadanía” o “subjetivo”. Sin embargo, en las leyes en proceso de aprobación, como la de Aragón o Castilla y León, ya se incorpora este derecho.

9 La Ley de la Comunidad de Madrid de 2003 recoge en su Art. 10 el “Ámbito subjetivo de aplicación del sistema público de servicios sociales”, aunque no especifica nada más.


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El Plan Concertado

A finales de los ochenta, el entonces Ministerio de Asuntos Sociales creó el Plan Con-certado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, con el fin de establecer un marco de cooperación técnica y económica entre la Administración del Estado y las CCAA, para financiar conjuntamente una Red de Servicios Sociales de atención primaria gestionados por las corporaciones locales, y apoyar así a estas en el desarrollo de sus competencias. Las CCAA han de determinar la cuantía de las aportaciones de las corporaciones locales de su territorio, responsables de cada proyecto, para participar en la cofinanciación.

Los proyectos financiados, seleccionados de común acuerdo por el Ministerio y las CCAA, tienen como finalidad la dotación y mantenimiento de centros de servicios so-ciales y equipamientos complementarios, albergues y centros de acogida. Los objetivos generales de los proyectos financiados, según el último Acuerdo de ministros de distribu-ción territorial de los créditos de 2008 son:

Proporcionar a la ciudadanía servicios sociales adecuados que permitan la cobertu-•ra de sus necesidades básicas.

Procurar apoyo económico y asistencia técnica a las corporaciones locales en el •desarrollo de sus competencias.

Consolidar y ampliar la red básica de servicios sociales municipales, para desarrollar •las prestaciones de servicios sociales de atención primaria, entre las que se encuen-tran la ayuda a domicilio y la teleasistencia, previstas en el catálogo de servicios de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia.

Según los datos de las sucesivas memorias del Plan Concertado, la aportación finan-ciera de las propias corporaciones locales, determinada por las leyes de las CCAA, ha sido incluso superior a lo estipulado inicialmente. Así, la aportación de las corporaciones loca-les en 2007 estaría en torno al 60% del total del Plan, con 530 millones de euros; la de las CCAA rondaría el 30%, con más de 230 millones de euros; mientras que la del Ministerio alcanza los 95 millones de euros (el aproximadamente 10% restante)10.

2 .2 .2 . Las Iniciativas Locales de Empleo y el Desarrollo Local

La Ley 56/2003 de Empleo hace referencia solo en un artículo al papel de las entidades locales en la política de empleo, aludiendo a la necesidad de ajustarla a las necesidades del territorio, de manera que favorezcan y apoyen las iniciativas de generación de empleo en cada localidad. En esta ley se deja, una vez más, en manos de las CCAA el estableci-miento de sus mecanismos de colaboración con las entidades locales para la ejecución de las políticas activas de empleo (Art. 4). Estos mecanismos han sido desarrollados, en general, en forma de Planes/pactos regionales/integrales por el empleo, que recogen las

10 MEPSYD (2008): Informe de ejecución de las medidas contenidas en el PNAin 2006-2008.


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mismas políticas activas que tradicionalmente venía implementando el INEM antes del traspaso de competencias.

Dentro de dichas estrategias hay tres programas focalizados fundamentalmente en el territorio:

Las Escuelas Taller, las Casas de Oficios y Talleres de Empleo, cuyos proyectos son 1 . promovidos en un elevado porcentaje por entidades locales.

Subvenciones del Servicio Estatal de Empleo y de las CCAA, en el ámbito de la cola-2 . boración con las Corporaciones Locales para la contratación de desempleados que realicen obras y servicios de interés general.

Subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyec-3 . tos y empresas calificados como I+E11, a través de estudios de mercado y campañas para la promoción local y contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local, cuya misión es colaborar en la promoción e implantación de las políticas activas de empleo relacionadas con la creación de actividad empresarial.

2 .2 .3 . La Ley Orgánica de Educación

La Ley Orgánica 2/2006, de Educación, en adelante la LOE, recoge el principio de co-operación y colaboración de las Administraciones educativas con las corporaciones lo-cales en la planificación e implementación de la política educativa (Art. 1). Cada una, en el ámbito de sus competencias, trabaja para lograr una mayor eficacia de los recursos destinados a la educación y contribuir a los fines establecidos por la ley (Art. 8.1).

La disposición adicional decimoquinta de la LOE recoge que corresponden a los mu-nicipios las competencias relacionadas con la conservación, el mantenimiento y la vigi-lancia de los edificios destinados a centros públicos de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Especial. Asimismo, han de cooperar en la obtención de los sola-res necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, y pueden hacer uso de aquéllos que dependan de las administraciones educativas, fuera del horario lectivo, para actividades educativas, culturales, deportivas o de carácter social.

También corresponde a las corporaciones locales la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y de la prestación del servicio educativo.

Lo cierto es que estas competencias referidas a infraestructuras educativas y la vigi-lancia de la escolaridad obligatoria ya estaban en gran parte recogidas en la LBRL, vista anteriormente, con lo que su redacción no supone una gran novedad. De hecho, la LOE tampoco confiere a las corporaciones locales la condición de administraciones educati-vas, sino que reconoce su capacidad solo para cooperar con la Administración del Estado

11 Tienen la consideración de I+E los proyectos empresariales promocionados y apoyados por una Corporación Local con el fin de crear actividad económica y generar puestos de trabajo en su ámbito territorial y que cuenten con ayudas y subvenciones para la consecución del objetivo señalado.


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y las CCAA en el desarrollo de la educación, aunque estas puedan delegar en los munici-pios el ejercicio de competencias en aspectos que afecten directamente a sus intereses (Art. 8.3). También se instaura la posibilidad de establecer convenios para promover la oferta educativa en el primer ciclo de la Educación Infantil (Art. 15.1), en la Educación de personas adultas (Art. 67.3) y para las enseñanzas artísticas (disposición adicional decimo-quinta). Asimismo, está previsto que las corporaciones locales participen en los progra-mas de Cualificación profesional inicial (Art. 30.5) y en la programación de la oferta de las enseñanzas de Formación Profesional (Art. 42.1).

Por otra parte, las corporaciones locales tienen capacidad para crear consejos esco-lares de ámbito municipal, y participan en los consejos escolares de las Comunidades Autónomas y en los consejos escolares de los centros escolares.12

A modo de ejemplo de cómo las CCAA han desarrollado sus propias leyes y las dis-posiciones relativas a las competencias de sus entidades locales, la Ley de Educación de la Comunidad de Andalucía de 2007 las recoge en su título III CAPÍTULO I: “Cooperación entre la Administración educativa y las Corporaciones locales”. Adicionalmente a las dis-posiciones de la LOE, la ley andaluza estipula que los convenios con las corporaciones locales pueden contemplar la creación de centros de titularidad municipal que impartan enseñanzas del sistema educativo (Art. 172). Asimismo permite la participación de la Ad-ministración educativa en el sostenimiento económico de los conservatorios elementales y de las escuelas de música y danza de titularidad municipal (Art. 173). Pero es el Art. 174 el que desarrolla específicamente los ámbitos de actuación de las Corporaciones Locales, de los que destacamos solo los que no están recogidos en la LOE:

Prevención, seguimiento y control del absentismo escolar (ya en la LBRL).a .

Desarrollo de programas y actuaciones de compensación educativa, actuaciones b . dirigidas al alumnado de familias temporeras y de inserción sociolaboral de jóvenes con especiales dificultades de acceso al empleo.

Desarrollo de actividades complementarias y extraescolares dirigidas al conoci-c . miento del municipio, de sus bienes de interés cultural y de su medio ambiente, así como aquellas que potencien los valores ciudadanos.

2 .2 .4 . La Ley General de Sanidad

Según la Ley General de Sanidad 101/198613, las corporaciones locales tienen un de-recho efectivo a participar en el control y en la gestión de las Áreas de Salud, que se con-creta en la incorporación de representantes de dichas corporaciones en los principales órganos colegiados del Área.

12 MEPSYD, “Organización del sistema educativo español”, 2007/2008

13 Es curioso que en la Ley 16/2003 de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud no haya ni una sola mención al ámbito local.


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En su artículo 42, esta ley recoge las responsabilidades mínimas de los ayuntamientos en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios. Se trata del con-trol sanitario de: el medio ambiente, industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones, edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, la distribución y su-ministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como los medios de su transporte, los cementerios y policía sanitaria mortuoria.

De forma similar al apartado anterior, la Comunidad de Madrid, por ejemplo, en su Ley 12/2001 de Ordenación sanitaria, amplía este catálogo a:

Desarrollo de programas de promoción de la salud, educación sanitaria y protec-a . ción de grupos sociales con riesgos específicos, en coherencia con los objetivos del Informe del Estado de Salud de la Población de la Comunidad de Madrid y resto de prescripciones establecidas en la Ley.

Realización de actividades complementarias de las propias de otras Administracio-b . nes públicas en las materias objeto de la presente Ley, y en particular, en las de la educación sanitaria, vivienda, protección del medio y fomento del deporte, en los términos establecidos en la legislación que regula el régimen municipal.

2 .2 .5 . La Ley de Dependencia

La Ley 39/2006 de Promoción personal y atención a las personas en situación de de-pendencia, conocida por la “Ley de Dependencia”, ha establecido como derecho subjeti-vo de los ciudadanos la promoción de la autonomía personal y la atención a las personas en situación de dependencia, y ha creado el “Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia”, dentro del cual quedan encuadradas tanto la Administración General del Estado como las Administraciones de todas las comunidades autónomas.

La Ley de Dependencia abre la puerta, en su Art. 12, a la participación de las entidades locales en la gestión de los servicios de atención a las personas en situación de depen-dencia, aunque la supedita a la normativa de sus respectivas CCAA.

Además, las entidades locales pueden participar en el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en la forma y condiciones que el propio Consejo disponga. Por otra parte, el Art. 40 crea el Comité Consultivo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia como órgano asesor y de participación de representantes de la Administración General del Estado, CCAA, entidades locales (6 repre-sentantes de un total de 36) y organizaciones empresariales y sindicales.

Pero, como se avanzaba en el apartado dedicado a las leyes autonómicas de servicios sociales, la participación de las entidades locales en la atención a la dependencia no viene determinada solamente por las disposiciones de la Ley de Dependencia, sino que las leyes más recientes de servicios sociales ya la van incorporando. En dos de las tres leyes autonó-micas aprobadas después de esta, (la de Navarra y la de Cantabria; la tercera es Cataluña),


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las prestaciones relacionadas con la dependencia están incluidas en la enumeración de las funciones de los servicios sociales “especializados”, de los que hemos dicho se encarga la Comunidad; por tanto, en principio, y salvo delegación posterior, no serían competencia de los municipios. No obstante, ambas leyes recogen, por otra parte, en sus listados de progra-mas y funciones de los servicios sociales “de base”, (que sí están recogidos como competen-cia de los municipios), el “Programa de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, que tendrá por objetivo posibilitar su permanencia en el domicilio habitual el máximo tiempo posible” (Art 20.b y Art. 14 respectivamente); este programa sí sería, pues, desde esta lectura, competencia local.

Por el contrario, la ley catalana sí incluye de entrada las prestaciones relacionadas con la dependencia entre las funciones de los servicios sociales básicos (Art 17.d). Son estas, según ella, por tanto, competencia de las entidades locales, en los mismos términos que el resto de los servicios sociales básicos.

2 .2 .6 . La Ley del Suelo

El Art. 25 de la LRBRL, detallado más arriba, recoge como competencia de los munici-pios “la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales”. Las corporaciones municipales son, por tanto, las competentes para definir los objetivos políticos que están detrás de cualquier estrategia urbanística, y son las encargadas de redactar y encargar el planeamiento general, aunque su apro-bación definitiva corresponde a las CCAA. Son también competentes para aprobar los instrumentos de planeamiento de desarrollo, para asumir su ejecución en los casos de gestión pública, o controlarla en la privada, y para velar por el respeto a la legalidad en la edificación y en los cambios de uso del suelo (disciplina urbanística), y para el otorga-miento de licencias e imposición de sanciones14.

La nueva Ley 8/2007 del suelo ha modificado la LRBL en tanto que reconoce ahora, en su Art. 22, que corresponden al Pleno municipal en los Ayuntamientos y a la Asamblea vecinal en el régimen de Concejo Abierto, la aprobación inicial del planeamiento general, y la aprobación final de la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística, así como los convenios que tengan por objeto la alteración de cualesquiera de dichos instrumentos.

2 .2 .7 . La Ley de Igualdad

La exposición de motivos de la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mu-jeres y hombres anuncia que esta Ley se refiere a la generalidad de las políticas públi-cas, tanto estatales como autonómicas y locales. En el contexto que nos interesa, su Art. 21 estipula, de forma genérica, que las entidades locales han de integrar el derecho de igualdad en el ejercicio de sus competencias y que han de colaborar con el resto de administraciones públicas. Y, de forma más específica, el Art. 22 abre la posibilidad a las

14 Consultores de Administraciones Públicas, CAP, Grupo Analistas: “Guía de la política pública local”


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corporaciones locales de establecer Planes Municipales de organización del tiempo de la ciudad, con el objetivo de avanzar hacia un reparto equitativo de los tiempos entre hombres y mujeres.

La Ley de Igualdad se detiene en algunas áreas concretas de actuación, sobre las que ya se ha abordado el papel de las entidades locales en las páginas precedentes: así, entre otras, se habla de una educación para la igualdad de mujeres y hombres y de la incorpora-ción del principio de igualdad en la política de educación (artículos 23 a 26); de la integra-ción de este principio en la política de salud (Art. 27), en la sociedad de la información (Art. 28), en los deportes (Art. 29), en las políticas de desarrollo rural (Art. 30), en las urbanas, de ordenación territorial y vivienda (Art. 31); también alude a los programas de mejora de la empleabilidad de las mujeres (Art. 42), a los derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral (Art. 44).

2 .3 . Recapitulemos, ¿qué margen de actuación?

Un somero resumen de las páginas precedentes recogería que las entidades locales, en mayor o menor medida, dependiendo de su tamaño y de la CCAA en la que están ubi-cadas, cuentan, en principio, con margen de maniobra para incidir, con mayor o menor impacto, en:

Dinamizar la economía local• y su capacidad de crear empresas y generar empleo, no solo en actividades adecuadas a la idiosincrasia de su territorio, sino también en áreas de interés para la comunidad.

También pueden promover iniciativas que contribuyan a la mejora de la • concilia-ción de la vida familiar y laboral de hombres y mujeres, gracias a sus actuaciones en el fomento de las guarderías o escuelas infantiles, en la ampliación de horarios de centros docentes, etc. Es conocido que estas iniciativas no solo mejoran la ca-lidad de vida de hombres, mujeres y niños, sino que permiten la incorporación a un empleo a mujeres que de otra forma no trabajarían; además crea empleos rela-cionados con el cuidado de esos niños. Su responsabilidad en el cumplimiento de la escolarización obligatoria se relaciona directamente con situaciones de riesgo, problemas en las familias y abandono escolar prematuro. Las actuaciones en mate-ria de educación de adultos pueden ser un avance en la llamada “educación a lo lar-go de toda la vida”, la mejora de empleabilidad y el nivel de vida de estas personas.

Sus responsabilidades obligatorias en las • Áreas de salud y de Planificación urbanís-tica son claves también en la diferenciación de una localidad inclusiva o una que no lo es: la promoción de programas de salud para grupos de población con pro-blemas específicos, de forma complementaria con el sistema autonómico de salud; un tratamiento responsable y sostenible de los residuos urbanos e industriales; una política de control de la contaminación atmosférica y acústica, a través, entre otras


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cosas, de una gestión del transporte urbano eficaz y sostenible; un entorno accesi-ble para personas con limitaciones de movimiento;

El • estudio y detección de las necesidades de sus habitantes; la gestión en sus te-rritorios de los servicios sociales de atención primaria, y en algunos casos, como hemos visto, incluso la atención a la dependencia;

Todo ello, incorporando el principio de • igualdad entre mujeres y hombres y aten-diendo a las responsabilidades que esto conlleva respecto del resto de políticas.

En los siete apartados descritos en las anteriores páginas, junto a la LBRL y la respec-tiva Ley Estatal como garante de algunas prestaciones básicas, se deja en manos de las CCAA la potestad de ampliar el espectro competencial descrito de las entidades locales. No obstante, es conocido que los municipios ya están gestionando, de hecho, muchos servicios relacionados con las nuevas necesidades aparecidas durante los últimos años (muchas de ellas relacionadas con la integración de inmigrantes o la atención a las fami-lias), aunque aún no tengan las competencias materializadas en las leyes. Parece necesa-rio agilizar lo que se ha llamado “segunda descentralización” de competencias desde las CCAA a las entidades locales.


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Preguntas clave

¿Están en esta relación de competencias locales todas las materias relacionadas con la atención integral a la exclusión social en el territorio? ¿Qué otras materias sería necesario delegar? ¿Es suficiente el grado de descentralización de las políticas relacionadas con la in-clusión social? ¿Cómo delimitar el ámbito competencial de las entidades locales sobre la inclusión social?

La existencia de un aparato normativo ¿garantiza la adopción de “políticas de inclusión”? ¿o es mejor hablar de políticas “relacionadas con la inclusión”? ¿sería más útil contar con “leyes de inclusión social”? ¿es factible? ¿cómo?

¿En qué medida y cómo se están prestando los servicios sociales en los municipios de me-nos de 20.000 habitantes? ¿Cuántas personas en España no tienen acceso directo a los ser-vicios sociales?

¿Cómo y quién decide la delegación de competencias? ¿Cómo se sabe si se va a mejorar la eficacia y la participación ciudadana? ¿Qué condiciones son necesarias para la mejora de la eficacia? ¿En qué medida la descentralización de competencias está siendo acompaña-da de descentralización de recursos económicos?

¿Se ha producido de facto una ampliación de competencias?

¿Es previsible la aparición de desigualdades entre entidades locales en la provisión de servi-cios? ¿Cómo evitarla?

¿Se están utilizando las competencias locales de forma coordinada ya para atender de for-ma integral a las personas en situación o riesgo de exclusión?

¿Qué implica la participación de las entidades locales en los Consejos territoriales?

¿En qué se concretan las reivindicaciones relacionadas con la inclusión social de una nueva Ley de Bases del Régimen Local?

3 . Estrategias y planes locales de inclusión

Es en este contexto competencial en el que el ámbito local va adquiriendo más y más relevancia en cuanto a la atención integral de las nuevas necesidades de los ciudadanos y ciudadanas. Y es en este contexto en el que las entidades locales, muy conscientes de todo esto y muy animadas por la Comisión Europea y los Planes Nacionales para la Inclu-sión Social (PNAin), han empezado a reflexionar y, en ocasiones, a elaborar estrategias o planes de acción para la inclusión social.


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En efecto, según el último PNAin 2008-2010, al menos un total de 71 corporaciones lo-cales (municipios y diputaciones/provincias) tienen o están en proceso de tener un Plan de Inclusión, lo que afectaría al menos a 16.925.739 habitantes y a 2.158 municipios. Este porcentaje alcanza al 37,45 % de la población. Además, algunas entidades inframunicipales (algunos distritos de la ciudad de Madrid) están también planteando estrategias integrales de atención a las necesidades de sus ciudadanos, en la medida en que pueden hacerlo.

3 .1 . Algunas ideas clave

En las primeras páginas de este capítulo se puntualizaba que en España existen más de 8.000 municipios y, en total, casi 13.000 entidades locales de mayor o menor tamaño. Es, por tanto, imposible abordar el estudio de todas las estrategias o planes de actuación de todas estas entidades; ni siquiera sabemos cuántas han emprendido este camino, por lo que la generalización puede parecer osada. No obstante, de la revisión de algunos planes locales que ya existen15 y de las reflexiones hechas por y con expertos, técnicos y directivos de diferentes servicios locales relacionados con la inclusión social16, sí se puede avanzar algunos elementos importantes, al menos para el debate y la reflexión.

Estas iniciativas locales, al menos en su vertiente más formal, son relativamente nuevas y escasas y, en su mayoría, responden al impulso de la Comisión Europea que, en el contexto de su “método abierto de coordinación”, ha instado a la elaboración de planes o estrategias de inclusión social a nivel nacional, regional y local. De hecho, las iniciativas en el nivel local son aún más jóvenes y más escasas que las regionales o nacionales, lo que, junto a las dife-rencias observadas entre unas y otras, apuntaría a que nos encontramos frente a procesos de reflexión y aprendizaje, más o menos extendidos en el tiempo y más o menos abiertos, sobre la implementación de mejores mecanismos de coordinación e integración de las po-líticas en los territorios. El intercambio de experiencias (y experimentos), al más puro estilo del mencionado “método abierto de coordinación”, ha difundido ciertas prácticas comunes, en tanto que los planes más recientes parecen aprovechar las lecciones de sus precedentes e incorporan mejoras conceptuales, metodológicas y operativas.

¿Yuxtaposición o integración de medidas?

Es comúnmente aceptado que una estrategia o plan de inclusión social o de lucha contra la exclusión social (aunque estos dos términos no sean idénticos) ha de incluir los aspectos temáticos que ya son casi clásicos en el discurso inclusivo: acceso a un empleo decente, a servicios de salud, educación, vivienda, servicios sociales; además de echarle una mirada a las necesidades particulares de algunas personas.

15 Algunas de las reflexiones plasmadas provienen del estudio del MEPSYD (2008) “Los planes de inclusión social en las Comunidades Autónomas y en las Corporaciones Locales” (en prensa)

16 Conclusiones de la Jornada de debate: “El Papel de las Corporaciones Locales en la Lucha contra la Exclusión Social”, celebrada en Madrid el 28 de noviembre de 2007 y organizada por la Consejería de Familia y Asuntos Sociales y el IMAP.


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Una estrategia puede limitarse a yuxtaponer planes, programas, medidas, cronogramas y presupuestos; pero también puede trabajar la coordinación y cooperación entre to-das las personas relacionadas directa o indirectamente con esas áreas y colectivos, con el objetivo de obtener sinergias y que el todo sea más que la suma de las partes.

El liderazgo político ¿de los servicios sociales?

En la mayoría de los casos, quien tiene la iniciativa es la correspondiente área, o de-partamento o concejalía de servicios sociales. En efecto, uno de los aspectos claves des-tacado es el liderazgo político, que se impone como una condición necesaria para que cualquier proceso (llámese plan, proyecto o estrategia), de lucha contra la exclusión social tenga garantía de éxito. La movilización de todos los agentes involucrados (o a involu-crar) en la lucha contra la exclusión o por la inclusión social requiere de ese empuje y liderazgo, ya que es una tarea ardua, costosa y complicada: es preciso incluir la transversa-lidad de la inclusión en los servicios públicos de empleo, de vivienda, de salud, educación, urbanismo, justicia, hacienda…; es también preciso involucrar a la sociedad civil, tanto a las ONG como a los propios ciudadanos y ciudadanas y –muy especialmente- a las pro-pias personas afectadas por procesos y situaciones o riesgo de exclusión social. Otros actores de la sociedad, como sindicatos o patronales, también suelen ser convocados a unirse al proyecto.

El avance hacia el • reconocimiento de los servicios sociales como derecho subjeti-vo, equiparables por tanto a los servicios de salud, educación, empleo o vivienda, y con el consiguiente aumento de presupuesto y recursos para que este derecho no esté sujeto a la disponibilidad presupuestaria, ayudará sin duda a los servicios sociales en el papel de líderes: es alentador que algunos de los nuevos proyectos de leyes de servicios sociales recojan este principio.

En algunos casos, para fortalecer la posición de liderazgo de los servicios sociales •y/o para dar credibilidad y fuerza a todo el proceso, se ha optado por hacerlos de-pender de una instancia jerárquicamente superior, como la alcaldía o vice-alcaldía, de forma que todas las partes se vean como iguales entre sí y tengan todas que responder al mismo mandato superior.

Aprovechar el momento y la oportunidad de “rentabilidad política” que la aproba-•ción de la Ley de Dependencia supone. La dependencia y, en menor medida, la lucha contra la exclusión, parecen estar más presentes en las agendas políticas.

La participación de la sociedad civil

El papel de la sociedad civil, articulada a través de organizaciones sin ánimo de lucro de diversas naturalezas, en la atención a situaciones de pobreza y exclusión social se cen-


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tra, además de en su papel de denuncia de situaciones de exclusión, en la atención a estas. Esta contribución se basa en su mayor cercanía a la realidad que la que pueda tener cualquier entidad de carácter público, por muy eficaz que esta pudiera ser; por tanto, por su mejor conocimiento de dicha realidad, ya que en ocasiones incluso está participada directamente por personas en situación o en riesgo de exclusión; y por la mayor eficacia y agilidad que ha demostrado en la aplicación de los mecanismos de intervención más eficaces y en la gestión integral de recursos.

La integración de las entidades sin ánimo de lucro en las políticas, medidas, programas o estrategias relacionadas con la exclusión social se ha convertido, por tanto, en un ele-mento clave de la eficacia y de la expresión del compromiso y voluntad de la sociedad.

La coordinación y cooperación

Como se decía, la clave está en la coordinación y cooperación, en la integración de procesos y acciones, aunque se constata la falta de experiencia y práctica sobre dichos procesos de coordinación y cooperación. Estos han de cubrir varias vertientes: 1) coordi-nación de la entidad local con la respectiva CCAA, que tiene competencias en muchas materias importantes para la inclusión, y con la capacidad de delegar o no esas compe-tencias en lo local; 2) coordinación de la entidad local con otras entidades locales, en es-pecial en los casos de municipios de pequeño tamaño, si forman parte de mancomunida-des u otras instituciones supramunicipales, para la prestación de determinados servicios; 3) coordinación entre las diferentes áreas/departamentos de la entidad local.

Es particularmente importante que la coordinación entre las áreas de servicios so-•ciales, empleo y educación, prioritarias en la inclusión social, sea eficaz.

Se trata de encontrar, en cada caso, los procedimientos o protocolos más adecua-•dos, buscando el punto óptimo entre mecanismos y canales de comunicación in-formales, (ambos muy eficaces en un entorno local, aunque poco estables y en general no completos) y mecanismos más formales, institucionalizados y protoco-lizados, que aseguran la continuidad de las relaciones, pero que pueden llegar a ahogarse por la rigidez del propio mecanismo.

Además, hay que tener en cuenta que estos mecanismos o, más bien, este equili-•brio entre ellos, es inestable, es decir, que cambiará en el tiempo, del mismo modo en que cambian las personas y las necesidades.

La movilización y coordinación de todos los agentes ha de centrarse tanto en los respon-sables políticos como en los mandos intermedios y técnicos: como se decía, la voluntad y responsabilidad políticas son necesarias para el proceso, pero no suficientes; el proceso no cuajará sin la implicación de los niveles intermedios y técnicos; entre otras razones, porque estos niveles permanecen en el tiempo, mientras que el nivel político no. Y porque este último tiene, además, la capacidad de paralizar o, al menos, ralentizar iniciativas.


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Por otra parte, tal y como se ha destacado anteriormente, dado el papel fundamental que juegan las entidades sin ánimo de lucro, se hace necesario establecer y/o mejorar los canales de comunicación y cooperación entre estas iniciativas privadas de atención a los intereses generales, que coinciden precisamente con la iniciativa pública, responsable última de las políticas públicas y de interés general.

La comunicación

En muchos casos falla la comunicación desde el área, departamento o concejalía líder no solo hacia el resto de áreas (“yo ni sabía que había un plan municipal de inclusión so-cial”, dicho por alguien de otro área un año después de la aprobación de un plan local), sino incluso dentro de la propia área de servicios sociales (“yo tampoco”, dicho por un profesional del propio sistema o distrito). No solo es preciso invertir fuerzas en la difusión del proyecto, sino que además es indispensable “avanzar en la práctica de un lenguaje común y mejor entendimiento con el resto de áreas”. Es curioso cómo las mismas palabras aluden a realidades y conceptos diferentes en función del sistema de atención en el que sean pronunciadas.

Esta falta de comunicación tenderá a confundirse con falta de utilidad y de eficacia del plan; en definitiva, le restará credibilidad y fuerza. Si los propios profesionales de las áreas más próximas a la exclusión social ni conocen ni valoran la existencia de una estrategia o plan, entonces algo falla. Estará en duda la utilidad del propio concepto de política de inclusión como aglutinadora y aunadora de los esfuerzos de toda una institución.

3 .2 . Los elementos de una estrategia o plan

Diagnóstico

El punto de partida es un diagnóstico profundo, riguroso y detallado de la situación en el ámbito territorial de referencia, para conocer las personas, situaciones y factores de exclusión. Este es un elemento clave para poder priorizar con criterio, algo nada fácil cuando se habla de exclusión social.

El análisis de estas situaciones se enfrenta a limitaciones en la disponibilidad de infor-mación y datos estadísticos (resulta que las personas excluidas están también fuera de las estadísticas), mucho más severas en las entidades locales que a nivel autonómico, sobre todo si son de pequeño tamaño, por lo que cualquier esfuerzo y avance en este sentido será muy útil. Por el contrario, la participación de todos los agentes, (incluyendo a las per-sonas en situación o riesgo de exclusión) y de las entidades sociales como informadores claves al diagnóstico es mucho más factible, eficaz y rica en al ámbito local que en otros ámbitos mayores, en lo que se está llamando “diagnósticos participados”.

El seguimiento de este diagnóstico inicial también es clave para la continua mejora de la estrategia o plan.


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Este diagnóstico de la situación externa, de las necesidades que es preciso atender, ha de completarse con uno de la situación interna, es decir, referente tanto a las voluntades políticas como a la realidad de los mandos intermedios y del personal técnico de base, tratando de responder, todo lo honesta y sinceramente que se pueda, a las preguntas: ¿qué se quiere y qué se puede hacer?

Es muy ilustrativa la frase, expresada en unas jornadas, “antes del texto, el contexto”: será inútil, o muy poco eficaz, cualquier esfuerzo que no cuente con el respaldo po-lítico; será frustrante una obstaculización consciente o inconsciente, intencionada o no, de los mandos intermedios y técnicos, por falta de comprensión, sensibilización o capacidad; será complicado no contar con la iniciativa social.

Un buen diagnóstico de partida de la situación externa e interna es indispensable para poder priorizar y ordenar las acciones a realizar.

Objetivos y medidas: las prioridades

El primer paso en el proceso de priorización, en la mayoría de los casos observados, suele consistir, una vez diagnosticadas las necesidades, en la yuxtaposición de programas o medidas que ya están en marcha, es decir, en la confección de un único documento en el que aparezcan todas estas actuaciones, sin un orden explícito de prioridad. No es despreciable la utilidad de este instrumento, ya que recoge mucha de la información necesaria para dibujar el panorama de todas las actuaciones conjuntas y sirve, por tanto, de documento didáctico. Ya se ha señalado que, a menudo, las distintas áreas de una en-tidad no se conocen entre sí, no saben lo que hacen “los de la planta de arriba” o “los del despacho de al lado”.

Si bien este primer documento es útil, no va a ser suficiente.

El segundo paso consiste en abordar la integración de las partes, atendiendo a las ne-cesidades detectadas en el diagnóstico. La determinación de prioridades (llámense obje-tivos estratégicos o líneas estratégicas) y de acciones (medidas, programas) para atender a dichas prioridades es, en sí misma, la estrategia o plan, y esto se hace recurriendo a reuniones de trabajo a todos los niveles: político, intermedio y técnico. En realidad, este proceso de reflexión y “negociación” es en sí mismo el gran avance. Y el resultado gana en credibilidad si se cuantifican algunos de estos objetivos o prioridades.

En general se observa una gran coincidencia en las temáticas abordadas por los diver-sos planes locales estudiados: empleo, vivienda, salud, educación, etc., y también en los colectivos atendidos: mayores, niños y niñas, personas con discapacidad, etc. Son temas inspirados y homogeneizados, en gran medida, por las orientaciones de la Estrategia Eu-ropea para la Inclusión Social. Si bien esta coincidencia de materias se ve también en los planes regionales y los nacionales, en los locales se hace más hincapié en las necesidades de las personas inmigrantes y de las personas mayores.


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Por el contrario, en términos formales, sí se aprecia una gran variedad en las moda-lidades y conformaciones de las estrategias o planes: de la planificación programática a los formatos inspirados en los respectivos planes de servicios sociales y a modelos más básicos. Puede ser de ayuda utilizar la referencia del plan de la respectiva comunidad autónoma. Alguna incluso tiene ya diseñado un modelo de plan y su metodología, para orientar y animar la realización de un ejercicio como este a nivel local.

Presupuesto

Como lógica consecuencia de lo anterior, parece preciso llegar a un compromiso presu-puestario que “materialice” las conversaciones, las negociaciones y los avances del proceso. Es importante identificar, medir y hacer seguimiento de partidas de gasto; y también, en la medida en que se pueda, relacionarlas con las personas beneficiarias: solo así se podrá ana-lizar la eficacia y eficiencia de las medidas. En contextos de posibilidades presupuestarias muy limitadas y condiciones precarias, este ejercicio es especialmente necesario.

No obstante, como destaca el profesor Cabrera, a pesar de la falta de recursos, hay mu-cho margen de trabajo y mejora, y hay que utilizarlo con creatividad17. Si una política de inclusión social es la suma sinérgica de las políticas sectoriales, entonces, en una opción de mínimos, solo habría que hacer frente al coste adicional de la coordinación y cooperación. No hay excusa para no hacerlo. Se trata de incorporar la dimensión trasversal de inclusión social, de la misma forma en que se ha conseguido, con mayor o menor éxito, incorporar en todas las políticas la dimensión transversal de género o de accesibilidad.

Seguimiento y evaluación

Un sistema de seguimiento y evaluación eficaz, comprometido, riguroso, continuo, avalado por un comité interdepartamental y con la participación de todos los agentes, da credibilidad y solvencia a los procesos. La utilización de información estadística, como la utilizada en la parte diagnóstica, es muy útil y permite monitorizar acciones y corre-girlas a tiempo, en caso de que sea necesario. En algunos casos se externalizan estas tareas para dar independencia y veracidad a la evaluación, aunque no debería dejarse de implicar a todos los actores. En otros casos se ha optado incluso por la creación de un observatorio permanente de la exclusión social en el ámbito territorial de referencia. Aunque una alternativa menos costosa sería la celebración de foros con todos los agen-tes sobre temas concretos.

Puede ser muy útil el uso de las tecnologías de la información para crear o mejorar bases de datos integradas, fomentar la interactividad, el intercambio ágil de información y experiencias, páginas web, plataformas, blogs, etc.

17 Ponencia de Pedro Cabrera en la Jornada de debate: “El Papel de las Corporaciones Locales en la Lucha contra la Exclusión Social”, cele-brada en Madrid el 28 de noviembre de 2007 y organizada por la Consejería de Familia y Asuntos Sociales y el IMAP.


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3 .3 . Una reflexión final

Las estrategias o planes tienden a ajustarse a las circunstancias y condiciones del te-rritorio al que pertenecen, con lo que se observa una gran heterogeneidad en su con-cepción. Esta pluralidad es reflejo de diversidad y riqueza, pero también de disparidad: riqueza en tanto que los planes incorporan la variedad de situaciones existentes en sus territorios, aportando un sinfín de conocimientos, información y buenas prácticas que es preciso sintetizar, conocer y poner en valor; y disparidad, puesto que el tratamiento y el significado socioeconómico de temáticas idénticas podría ser muy distinto en los diversos territorios. En la medida en que esto se produce, se puede debilitar la visión de conjunto que debería presentar un tema crítico para el bienestar de la población como es el planteamiento y la gestión de la inclusión social. Se pone de manifiesto así la necesidad de establecer mecanismos de coordinación y cooperación interterritorial.

Preguntas clave

¿Son realmente útiles los planes de inclusión social? ¿Tienen realmente un valor adicional a la suma de planes sectoriales que ya existen?

¿Es mejor que lideren el proceso los Servicios Sociales o una instancia jerárquicamente supe-rior? ¿Ventajas e inconvenientes de ambas opciones?

¿Cómo ha de organizarse la participación de la sociedad civil tanto durante el proceso de reflexión/elaboración de los planes o estrategias locales para la inclusión social como en su colaboración directa? ¿Qué responsabilidad tienen las entidades sin ánimo de lucro?

¿Cómo determinar prioridades entre áreas de intervención, colectivos, en función de la gra-vedad y/o urgencia de situaciones?

¿Es imprescindible plantear incrementos presupuestarios o debe hablarse más bien de me-joras en la eficiencia, es decir, mejores resultados con recursos similares? ¿Con qué límites?

La inclusión social en el ámbito local: los mecanismos

y sistemas de trabajo

2


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La inclusión social en el ámbito local: los mecanismos y sistemas de trabajo

Marta Fernández PratInstituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)

1 . Introducción

La función de este bloque es arrojar un poco de luz sobre la filosofía de trabajo y los aspectos metodológicos que deben tenerse en cuenta para diseñar e implementar un plan local de inclusión social. Se podrá constatar, sin embargo, que la metodología de ac-tuación está muy relacionada con el contenido mismo de las políticas de inclusión. Y, en consecuencia, en más de una ocasión hemos tenido que hacer referencia a este último.

En un entorno cada vez más complejo y globalizado la solución a los retos plantea-dos por la exclusión social pasa por sumar esfuerzos. Esta voluntad de cooperación entre distintos niveles de gobierno y otros agentes sociales ya viene apuntada por la Estrategia para la Inclusión Social diseñada en Lisboa y sus posteriores revisiones. Así pues, desde la óptica inclusiva los métodos de trabajo ponen el acento en conceptos como “gobernan-za”, “coordinación”, “participación de diferentes actores” y “comunicación”. Elementos que se desarrollarán a lo largo de estas páginas y que se complementan con el principio de coherencia de actuaciones, es decir, que para que la estrategia sea eficiente y eficaz, todas las políticas de inclusión (procedan del nivel de gobierno que procedan) tienen que ser coherentes entre sí en lo referente a sus métodos, objetivos y contenidos.

El presente bloque se divide en cinco apartados: el primero sitúa la inclusión social en el ámbito de lo local a la vez que esboza los principios de la gobernanza y menciona la importancia de la coherencia en las políticas de inclusión. El segundo apartado se refie-re a la coordinación -en tanto que forma, pero también contenido- entre los gobiernos autonómicos y los locales. En el tercer apartado se expone una herramienta concreta de la gobernanza, el partenariado, y acto seguido se apuntan fórmulas de relación entre los gobiernos locales y los actores clave de un plan de inclusión. En cuarto lugar nos hemos detenido en describir la importancia de la participación de un actor clave: la ciudadanía y, en concreto, las personas en riesgo o situación de exclusión social. Finalmente hemos incidido sobre las estrategias de sensibilización y comunicación que deben acompañar los planes locales de inclusión social.

Capítulo 2 La inclusión social en el ámbito local: los mecanismos y sistemas de trabajo

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2 . La inclusión social en el ámbito local

Desde la Cumbre de Lisboa hasta la fecha, además de haberse puesto en marcha el Método Abierto de Coordinación (en adelante MAC) y el desarrollo de los Planes Nacio-nales de Acción para la Inclusión Social (PNAin), iniciados en 2001, la mayoría de las comu-nidades autónomas españolas han implementado su plan de acción autonómico para la exclusión social. Se constata, por lo tanto, que la Estrategia se ha traducido efectivamente en cambiar el curso de ciertas políticas, en introducir actores nuevos en determinados momentos de la elaboración de las mismas y en el desarrollo de planes para luchar con-tra la exclusión desde algunos niveles de gobierno. Ahora bien, nos encontramos muy cerca de las puertas del 2010 sin poder afirmar que todo ello se haya traducido en una disminución real del fenómeno de la exclusión social. Paralelamente y a pesar de que uno de los objetivos estratégicos sea movilizar a todos los agentes y sensibilizar a la población respecto del fenómeno de la exclusión, se observa que aún hoy (nueve años después de Lisboa) la mayoría de los municipios europeos aún no dispone de planes locales y, por otro lado, la sociedad en general no conoce los planes de inclusión social. Por ello es tan importante seguir trabajando desde estas mismas instituciones evaluando y rectificando los instrumentos de actuación, pero también es necesario desarrollar y dar a conocer los planes y estrategias locales para la inclusión social .

Antes de poner de relieve la importancia del ámbito local en la lucha contra la exclu-sión social, nos parece necesario recordar que las políticas de inclusión son aquellas que deben fomentar que las personas puedan acceder con dignidad a los tres espacios o ejes de la inclusión social: el espacio de la producción mercantil (también laboral y de con-sumo), el espacio de la ciudadanía (y de participación política) y, finalmente, el espacio relacional y de los vínculos sociales.


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Los espacios de la inclusión social

Inclusiónsocial

Espacio de la producción mercantil, del mercado de trabajo y del consumo

(Presencia y tipo de participación en la producción, en la creación de valor y en el consumo)

Espacio de la ciudadanía(Participación política y acceso

a los derechos sociales y de ciudadanía: reconocimiento y

atención a la diferencia)

Espacio relacional y de los vínculos sociales

(Participación y vínculos en redes sociales de reciprocidad)

Fuente: Subirats, J., 2004:15

La Estrategia de Lisboa ya reconocía la importancia del ámbito local como escenario privilegiado para la articulación de redes de agentes sociales para la inclusión. Adicio-nalmente, el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (12.1.2002) afirma que “Un gran número de organizaciones no gubernamentales a diferentes niveles (local, regional, nacional y europeo) poseen experiencia y conocimientos en la lucha contra la exclusión social y actúan a nivel europeo como defensores de las personas que están expuestas a la exclusión social; las autoridades locales y regionales tienen también experiencia y conocimientos en este ámbito. Las organizaciones no gubernamentales, los interlocutores sociales y las autoridades locales y regionales pueden, por tanto, hacer una contribución importante, a nivel europeo, a la com-prensión de las diferentes formas y efectos de la exclusión social y a garantizar que el diseño, la aplicación y el seguimiento del programa tengan en cuenta la experiencia de las personas expuestas a la exclusión social”.

El ámbito local, por lo tanto, es un escenario privilegiado en la lucha para la exclusión social en distintos sentidos:

Conocimiento de la realidad (de los factores de exclusión que operan en el territo-1 . rio y de los colectivos más vulnerables y/o en riesgo y situación de exclusión).

Proximidad de actuación (las medidas que se adoptan tienen una traducción inme-2 . diata en la realidad).

Posibilidad para articular redes de agentes sociales para la inclusión (conocimiento de 3 . los agentes sociales, de sus relaciones y posibilidad de dinamizarlas directamente).


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Los límites de lo local

No obstante, a pesar de las posibilidades y potencialidades del ámbito local para fo-mentar la inclusión social, este nivel de actuación tiene sus límites puesto que los factores de exclusión (sobre todo los derivados del mercado, de la inmigración, etc.) trascienden cada vez más no solo al ámbito lo local, sino también al autonómico y estatal. Por otro lado, hay una serie de actuaciones importantes pero de carácter más bien legislativo (de regulación de derechos y deberes) que compete directamente al Estado o a las comuni-dades autónomas.

En consecuencia, el diseño de las políticas de inclusión social debe tener en cuenta tanto los límites de lo local como su especificidad y potencialidad. Ser consciente de ello es útil y necesario para ser efectivos y eficaces no solo en las políticas locales sino también en las de los otros niveles de gobierno.

Enfoque de las políticas sociales por niveles de gobierno

Ámbito estatal y/o autonómico: tienden a tener un carácter universalista. Se basan en dere-

chos sociales normativamente reconocidos y se caracterizan por su producción poco fraccio-

nable y una operativización que supone unas necesidades homogéneas.

Ámbito local: tienen un carácter más selectivo o particularista. Se desarrollan sobre bases nor-

mativas más débiles. Se caracterizan porque potencialmente permiten procesos de diseño y

de producción más flexibles. Tienden a dar respuesta a necesidades más heterogéneas.

Se deriva de todo ello que la coordinación multinivel para obtener el objetivo común es imprescindible para el buen desarrollo de la Estrategia para la inclusión. En consecuen-cia, el establecimiento generalizado y sistemático de planes locales para la inclusión so-cial en Europa y en España no debería sufrir más demoras .

2 .1 . La gobernanza: una filosofía de trabajo

En el año 2001 la Comisión de las Comunidades Europeas emitió una comunicación: “La gobernanza europea. Un libro blanco” (COM (2001) 428 final). Adicionalmente, la re-formulación de la Estrategia de Lisboa hizo hincapié en el concepto de “gobernanza”. A continuación comentaremos un poco más este concepto puesto que es el que debe inspirar parte del contenido de los planes de inclusión (en sentido amplio) así como la metodología de diseño y de implementación de los mismos.

Según el Libro Blanco, la reforma de la gobernanza tiene como objetivo “abrir el proceso de decisión política para dotarlo de unos mayores niveles de integración y responsabilidad”. Se parte de la base de que un mejor uso de sus poderes debería permitir a la UE (en general y a los distintos niveles de administración) una conexión más directa con sus ciudadanos y dar lugar a unas políticas más efectivas. Con este propósito los poderes públicos debe-


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rán combinar más eficazmente diferentes instrumentos como la legislación, el diálogo social, la financiación estructural o los programas de acción. La gobernanza, además, im-plica una nueva filosofía de la acción pública que consiste en convertir a la ciudadanía en un actor importante del desarrollo de su territorio.

La “gobernanza” designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la partici-pación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia. Veamos brevemente en qué consis-te cada uno de los puntos mencionados:

Apertura .• Las Instituciones deberían trabajar de una forma más abierta. Es decir, se debería desarrollar una comunicación más activa sobre su labor y sobre las de-cisiones que adoptan. Para ello es imprescindible utilizar un lenguaje que resulte accesible para el público en general. Este aspecto reviste una especial importancia si se quiere fomentar la confianza en unas instituciones de por sí complejas y ser transparente hacia la ciudadanía.

Participación .• La calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas implican una amplia participación de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepción hasta la aplicación de las políticas. Una participa-ción reforzada debería generar una mayor confianza en los resultados finales y en las instituciones de las que emanan las políticas. La participación depende esen-cialmente de la adopción de un enfoque integrador de este tipo por parte de las administraciones centrales en la concepción y aplicación de las políticas de la UE, pero también por parte de las administraciones autonómicas y locales.

Responsabilidad .• Es preciso clarificar el papel de cada uno en los procesos norma-tivo y ejecutivo. Cada una de las instituciones debe explicar su acción y asumir la responsabilidad que le incumba. Pero también se precisa una mayor claridad y una mayor responsabilización de los Estados miembros y de todos los agentes que par-ticipan en el desarrollo y aplicación de las políticas de la UE en los distintos niveles.

Eficacia .• Las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados bus-cados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluación de su futuro impac-to, y, en su caso, de la experiencia acumulada. La eficacia requiere también que la aplicación de las políticas sea proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel más apropiado.

Coherencia .• Ya hemos hablado de la importancia de la coherencia de las políticas dentro de un sistema complejo. Sin embargo, queremos subrayar que para ello se requiere un liderazgo político y un compromiso firme por parte de las instituciones.

Cada uno de estos principios es importante en sí mismo. Pero no pueden ponerse en práctica mediante acciones separadas. Las políticas ya no pueden resultar eficaces si no se elaboran y aplican de una forma más integradora. Esto significa, entre otras cosas, que


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el modelo lineal consistente en decidir las políticas desde arriba debe ser sustituido por un círculo virtuoso basado en la interacción, en las redes existentes y en una participación a todos los niveles, desde la definición de las políticas hasta su aplicación.

Más concretamente, en el ámbito local, la utilización del término “gobernanza” ha sido muy variada y se ha aplicado para referirse a fenómenos tan diversos como las redes po-líticas, la nueva gestión pública, el nuevo gobierno de las corporaciones empresariales, los partenariados público-privado, etc. Desde nuestro punto de vista, el común denomi-nador de este concepto se encuentra en la definición de una nueva forma de gobernar caracterizada por dos ideas clave:

Los gobernantes reconocen que su actividad se ha desplazado • de la jerarquía a la red . Es decir, el gobierno ya no es únicamente un ejercicio de autoridad desde la cúpula de una institución, sino una tarea relacional de contactos, pactos y negocia-ciones con una amplia red de actores presentes de una u otra forma en el territorio. La “gobernanza local” sería la identificación, la descripción de una red de actores que interactúan en un determinado ámbito territorial.

Al trasladarnos de la jerarquía a la red aparece un segundo elemento central: fren-•te a una interpretación gerencial del gobierno local tradicional (lo importante es mandar desde la cúpula institucional) la gobernanza local recupera una acepción política de la actividad de gobierno (lo importante es escuchar, relacionarse y lide-rar redes y coaliciones) .

Así pues, si consideramos que la principal diferencia entre las viejas y las nuevas formas de gobierno es el carácter ejecutor de las primeras (gobierno monopolista y tecnocrático) y el carácter relacional de las segundas (gobierno participativo y con liderazgo político), entonces la dimensión relacional de los planes de inclusión los convierten en un instru-mento para renovar nuestros gobiernos municipales.

2 .2 . La coherencia de las políticas inclusivas

La lucha contra la exclusión social tiene que ser integral, transversal y coherente. O, dicho en otras palabras, el fenómeno de la exclusión social es complejo por su naturaleza poliédri-ca, multifactorial y multicausal, y por ello las políticas para afrontarlo deben tratar el fenóme-no integralmente, es decir, de forma holística. A su vez, la exclusión tiene que ver con mu-chos ámbitos de la vida de las personas mientras que, de momento, las administraciones trabajan (y por lo tanto reaccionan a los problemas y demandas) de forma fragmentada. En este sentido, el diseño de las políticas tiene que trascender la segmentación administrativa y potenciar actuaciones transversales en cada nivel de gobierno y entre los distintos niveles. Finalmente, en la Estrategia Europea para la Inclusión Social se involucran muchos niveles de gobierno, pero también una diversidad cada vez mayor de actores. Por ello, el diseño y desarrollo de estos planes debe ir en consonancia con el resto de políticas impulsadas des-


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de la UE para garantizar así la coherencia de las políticas de inclusión . Esta coherencia debe contemplar dos ejes distintos: 1) el de los objetivos y 2) el de los métodos.

Coherencia en los objetivos:1 . la finalidad de la Estrategia para la Inclusión es erra-dicar la pobreza y la exclusión social en el ámbito de la Unión Europea, por lo que se hace necesario compartir la misma definición del fenómeno (exclusión social), pero también de su otra cara de la moneda, la inclusión. En este sentido, la Comi-sión Europea emitía en 2004 un informe en el que definía la inclusión social de esta forma: “La inclusión social es un proceso que asegura que aquellas personas en riesgo de pobreza y de exclusión social aumenten las oportunidades y los recursos necesarios para participar completamente en la vida económica, social y cultural, así como para gozar de unas condiciones de vida y de bienestar que se consideren normales en la so-ciedad en la que viven. La inclusión asegura que tengan mayor participación en la toma de decisiones que afectan a sus vidas y al acceso a los derechos fundamentales”. De esta definición podemos inferir que el municipio inclusivo debería satisfacer tanto las exigencias materiales de existencia como las que se refieren al vínculo social y al acceso general al bienestar de su ciudadanía.

Teniendo definido el objetivo marco, la Unión establece como subobjetivos sus-tantivos: a) el de la actuación hacia individuos y grupos más vulnerables; y b) la prevención de los riesgos de exclusión en una acción de conjunto que beneficie a todas las personas por igual, más allá de si se encuentran o no en una situación de vulnerabilidad concreta. Ambos tienen que ser vigentes a todos los niveles de actuación administrativa y, por lo tanto, también al nivel de lo local. Seguramente la administración local puede ser más eficiente que las otras respecto del primer subobjetivo puesto que es la que conoce más directamente los colectivos más des-favorecidos de su territorio así como sus problemáticas. En consecuencia, el diseño de las medidas de intervención será más ajustado a sus necesidades reales.

Coherencia en los métodos e instrumentos de intervención:2 . siguiendo las directri-ces de la Estrategia Europea para la Inclusión Social, el diseño y realización de los instrumentos y políticas inclusivas deben fundamentarse en los siguientes aspec-tos: a) gobernanza (de la que hablaremos después más extensamente) y la moviliza-ción de todos los agentes; b) generación e intercambio de conocimientos sobre el tema; c) integralidad, derivada de una visión holística de los problemas sociales; d) transversalidad en la articulación de las respuestas (rompiendo así con los compar-timentos estanco entre los diversos agentes que trabajan con las personas, sean o no de la administración pública); y e) innovación en las prácticas y las políticas.

Todas estas directrices, expuestas en un primer momento para desarrollar el MAC y los PNAin, deben aplicarse también en la realización de los planes locales de in-clusión. La naturaleza de estos métodos, junto con el hecho de que cada nivel de actuación tiene que contar con la presencia de diferentes actores o agentes hace necesario establecer mecanismos formales de coordinación vertical y horizontal con el fin de garantizar la coherencia del conjunto de políticas .


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El ámbito local es un escenario privilegiado para actuar contra la exclusión social. –Aun así, tiene sus limitaciones que deben suplirse con la coordinación entre el ente local, la CCAA y el Estado.

La gobernanza (o la democracia en red) debe ser una filosofía de trabajo que im- –pregne toda la actividad de la administración pública local. Por ello esta debe reali-zar un proceso de apertura y transparencia hacia la ciudadanía.

El peligro de trabajar con muchos agentes (horizontalmente y verticalmente) es el –de la incoherencia de las actuaciones, métodos u objetivos. Por ello es imprescindi-ble (1) clarificar un lenguaje de mínimos entre todos los actores y; (2) mantener un buen flujo de información para fomentar la coherencia entre las distintas políticas.

Preguntas clave:

¿Las administraciones autonómicas y locales de los últimos años son realmente más trans-parentes?

¿En qué sentido se ha abierto la participación de distintos agentes? ¿Qué tipo de participa-ción (consultiva, vinculante, deliberativa)?

¿Se constata una mayor coherencia entre las políticas inclusivas de la UE, las del Estado, CCAA y de los gobiernos locales? ¿Todos los niveles de gobierno entienden lo mismo cuando hablan de “inclusión”, “inclusión activa” y “plan local de inclusión”?

¿Se percibe un aumento de la eficacia de las políticas desde que se está extendiendo el con-cepto de “gobernanza”?


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3 . La coordinación entre comunidades autónomas y gobiernos locales

Lo dicho hasta aquí indica porqué el tránsito hacia sociedades inclusivas debe realizar-se en el escenario de la gobernanza. Como ya apuntábamos anteriormente, entendemos por gobernanza la política de gestión relacional o gestión de las interdependencias para la construcción colectiva del desarrollo humano.

Desde el punto de vista de los planes de inclusión social, podemos esbozar tres moti-vos esenciales para aplicar la gobernanza en este campo:

Por un lado,1 . el incremento de la complejidad y diversidad de las necesidades, de-mandas y problemáticas sociales . Cada vez es más evidente que el gobierno local deviene ineficaz e ineficiente para dar respuesta al fenómeno de la exclusión social y su contexto desestimando los acuerdos o apoyos de los mundos privado, asocia-tivo y comunitario. Esos mundos también luchan con la complejidad contextual, a la vez que son fruto de la misma. La correspondencia entre sus organizaciones y la Administración Pública en el momento de afrontar retos sociales multiplica la capacidad de impacto social de las políticas aplicadas y por otro lado cada vez son más evidentes las dificultades en la captación y gestión de la información disponi-ble. La cantidad de información que se maneja socialmente es cada vez mayor y más compleja. En consecuencia, gestionar las informaciones disponibles implica una necesidad estratégica contemporánea que ni los cuerpos técnicos de las admi-nistraciones ni los líderes políticos democráticos pueden acometer en soledad. Por tanto, los procederes de la gobernanza también deben ajustarse a la necesidad de encontrar confluencias y sinergias entre diversos nódulos de información relevante con la finalidad de abordar todas las cuestiones al elaborar las políticas.

La legitimidad del gobierno local pasa por conseguir entablar relaciones de con-2 . fianza con la sociedad civil . Un gobierno que cuide su dimensión relacional esta-blece canales de participación efectiva para la consecución de objetivos. La legiti-midad está en la definición de los objetivos, en el proceso de implementación de políticas y en los resultados. De ello se deriva que, en condiciones de gobernanza, la clásica dicotomía entre sociedad civil y política se difumina dando paso a un sistema político de relación en que la autoridad política lidera procesos de cambio sobre la base de un consenso ciudadano básico, tanto en lo conceptual (qué es a lo que se responde) como en lo orientado a la acción (qué debe hacerse).

La gobernanza no evita el conflicto, pero lo canaliza y lo traduce en oportunidades 3 . creativas . Por lo general, el consenso que permite una acción concertada es sólido si parte de disensiones anteriores en la manera de enfocar y plantear uno o varios retos sociales. Estar de acuerdo en todo y antes que nada es el escaparate con el que se esconde una relación clientelar y fragmentada entre la administración públi-ca y un conjunto indeterminado de operadores sociales. Las disputas conceptuales, las diferencias en el proceder, entre otras posibles discusiones, permiten orientar


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diversos intereses y proyectos hacia la acción común aunque no se esté de acuer-do en todo. El denominado “interés general” deja de ser producto específico de las instituciones políticas para ser el resultado de un proceso dinámico y compartido, fruto del conflicto a la par que del diálogo, que incluye tanto la formulación como la gestión de políticas públicas.

Hemos visto que el concepto “gobernanza” va mucho más allá de ser una simple pala-bra y que implica una nueva forma de entender el papel y las actuaciones de las adminis-traciones públicas. Y no solo esto, sino que se refiere además a la relación entre distintos niveles de gobierno. De ahí la importancia de establecer sistemas y espacios de coordina-ción y cooperación entre la administración local y la autonómica.

3 .1 . El impulso autonómico para el desarrollo de los planes locales de inclusión

Aunque desde la Unión Europea se haya realzado el papel de los entes locales en la lucha contra la exclusión social y la Estrategia de Lisboa tenga sus raíces en el año 2000 se constata que - en general - los gobiernos locales aún no han tomado la iniciativa de de-sarrollar sus propios planes locales para la inclusión social. Es cierto que desde lo local ya se están promoviendo acciones inclusivas en ciertos temas, pero el despliegue de estos planes debería añadir todo lo mencionado más arriba sobre la coherencia de las políticas y, sobre todo, debería aportar una planificación estratégica en este campo.

La falta de una ordenación en el ámbito local de planes de inclusión conlleva, entre otras cosas, que la Estrategia europea se vea “cortada” precisamente en el nivel que más directamente enlaza con la realidad social en la que se expresan y manifiestan los pro-blemas de la exclusión y la vulnerabilidad social: los entes locales. Es cierto que algunos municipios europeos como Dublín ya han dado este paso y que en Holanda desde hace tres años se ha promocionado el desarrollo de los planes locales de inclusión social. Sin embargo, aún es pronto para poder afirmar que el ámbito local en la UE está provisto, actualmente, de una malla de planes locales de inclusión social.

La situación en España no es muy diferente. Si bien es cierto que la mayoría de los mu-nicipios realizan actuaciones concretas y específicas para la inclusión social1 son pocos, comparativamente, los entes locales que han iniciado o están elaborando su plan local de inclusión2. A modo de ejemplo analizaremos el desarrollo de planes locales que se está realizando en Cataluña puesto que los 22 planes que están en marcha no son fruto solo de la iniciativa local, sino que forman parte de un programa creado por el Gobierno Autonómico, la Generalitat.

1 En Asturias, por ejemplo, se realizan proyectos de inclusión municipal por ley. Si bien estos son muy importantes tienen un carácter muy específico y estrictamente relacionado con el salario social.

2 El Ministerio de Educación, Política Social y Deportes tenía constancia (hasta enero de 2009) de la existencia de 71 planes locales de inclusión en toda España.


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A principios del presente milenio, y a raíz de los acuerdos de la Cumbre de Lisboa tres municipios catalanes3, entre ellos Barcelona, se dotaron de un plan local de inclusión social. Posteriormente, en el año 2006 la Generalitat implementó un Programa para el desarrollo de planes locales de inclusión social que debía establecerse paulatinamente. Actualmente son 22 los municipios catalanes (esparcidos por la Comunidad) que se han acogido a este Programa4 y en los años sucesivos se prevé aumentar esta cantidad.

El Programa5 mencionado tiene fundamentalmente dos ejes de actuación: por un lado, la Generalitat financia la creación de lo que se llaman Oficinas Técnicas del Plan de Inclu-sión (a lo largo de tres años) cuya función es la de elaborar el Plan, coordinar los actores claves que participan en él, hacer el diagnóstico, sensibilizar a la población, etc. La finan-ciación, adicionalmente, también cubre algunos estudios que se creen necesarios para elaborar el Plan. Por otro lado, el Gobierno Autonómico asesora a las Oficinas Técnicas a la vez que les proporciona una formación permanente en forma de seminario. Se prevé que a partir del 2009 esta formación contenga sesiones de contraste de experiencias desarro-lladas en los distintos municipios, grupos de trabajo en torno a temas comunes, etc.

El funcionamiento del Programa que acabamos de esbozar aún está abierto y se va perfilando y mejorando poco a poco por dos motivos: su carácter novedoso e innova-dor requería un diseño más bien procesual. El segundo motivo es que va más allá del Gobierno autonómico y concierne a los técnicos municipales. Estos, a partir de la imple-mentación del Programa aportan observaciones y demandas a la Generalitat partiendo de su realidad y necesidades de forma que algunas de estas observaciones se traducen (o pueden traducirse) en mejoras del Programa.

En suma, aunque en Cataluña existan muchos municipios que aún no se han plantea-do la elaboración de un Plan de inclusión, se constata que es la única Comunidad en la que, por lo menos más de veinte entes locales, han elaborado (o están elaborando) este tipo de planes. Y ello se debe, no tanto a la iniciativa del ámbito local, sino al impulso au-tonómico para desarrollarlos. En consecuencia, quizás las comunidades autónomas ten-drían que desempeñar un papel catalizador y dinamizador para fomentar el despliegue de una malla de planes locales de inclusión social.

3 .2 . Fórmulas y objetivos de coordinación entre comunidades autónomas y gobiernos locales

Las fórmulas de coordinación entre la Comunidad Autónoma y los distintos entes lo-cales pueden ser distintas en función de la idiosincrasia de cada comunidad desde el punto de vista político-administrativo, pero también en función de su realidad social (te-

3 Santa Coloma de Gramenet, Mataró y Barcelona.

4 Entre ellos los municipios que ya lo habían diseñado y empezado a implementar.

5 Cabe mencionar que la Diputació de Barcelona ha publicado recientemente (junio 2008) “Plans locals d’inclusió social. Guia metodológi-ca”. Es decir, ha editado un documento de trabajo para apoyar a los entes locales en su realización del Plan de Inclusión. En este documento la misma institución manifiesta su intención de asesorar a los entes locales para el desarrollo de los planes al mismo tiempo que prevé formar a técnicos y cargos electos.


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jido productivo, relación entre lo urbano y lo rural, existencia o no de insularidad, etc.). La coordinación se inscribe en la lógica de la organización y la gestión y, en consecuencia, es útil para evitar duplicidades, renovar esfuerzos y detectar “vacíos” de gestión.

Para que haya una buena coordinación entre los dos niveles gubernamentales tienen que existir mecanismos formales de relación entre ambos. En otras palabras, no se puede dejar al libre albedrío o a las relaciones informales (de entendimiento, de amistad) o parti-distas la coordinación de las políticas de inclusión social. Al contrario, se tienen que definir espacios de negociación y búsqueda de consenso con el objetivo de desarrollar planes locales de inclusión coherentes con los autonómicos.

Quizás lo más importante antes de establecer los espacios y mecanismos de relación es clarificar la finalidad de la coordinación. A nuestro parecer esta debe servir para:

Consensuar objetivos estratégicos de lucha contra la exclusión social . • Aunque el fenómeno de la exclusión es el mismo en toda Europa, las particularidades con las que se manifiesta en cada Comunidad Autónoma son distintas (o pueden serlo). Es decir, los factores de exclusión social que inciden en cada territorio pueden ser distintos y ello se traduce en la radiografía de los grupos o colectivos vulnerables o en riesgo de exclusión, así como en sus características. Por otro lado, la composición de los distintos agentes sociales que participan (o deberían participar siguiendo las pautas de la gobernanza) en el diseño de las políticas determina, en cierto modo, cuáles son los macro-objetivos a los que tiene que hacer frente la Comunidad. El consenso entre los diferentes niveles de administración en el momento de definir los objetivos estratégicos es esencial para garantizar el éxito de las medidas que se puedan desarrollar.

Consensuar las prioridades de actuación . • Una vez establecidos los objetivos es-tratégicos hace falta establecer las prioridades de ambos planes. De esta forma se refuerzan más las actuaciones y se garantiza la coherencia de las políticas.

Pactar la filosofía y metodologías comunes de trabajo . • La coherencia entre nive-les de administración no viene dada solo por los contenidos que se quieren abor-dar, sino también por la filosofía de fondo así como los métodos marco de trabajo, puesto que todo ello influye e impregna los mismos contenidos.

Definir la distribución de competencias . • Hay una serie de competencias cuya distri-bución ya se establece en el marco legal (constitucional o estatutario). Aun así hay algunas zonas grises que se pueden acordar gracias a la coordinación multinivel.

Mantener un intercambio constante de información (abajo-arriba; arriba-abajo) . •Esto es muy importante puesto que el tipo y la naturaleza de la información que llega a cada nivel de gobierno es distinto. Por ello, el flujo frecuente de información puede ser útil a ambos niveles de administración aumentando así la calidad de las políticas de inclusión social.


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Establecer “bancos de conocimiento”• de la realidad de la exclusión social así como de prácticas inclusivas. O, dicho de otro modo, se trataría de que el flujo de cono-cimiento que se produce y se obtiene desde el nivel autonómico llegara (y por lo tanto pudiera tener alguna traducción) a la realidad local. Y, del mismo modo, el co-nocimiento de lo que pasa en el ámbito local es importante para (re)definir políticas o medidas autonómicas. Por otro lado, también es interesante pactar indicadores entre los distintos entes locales y entre ellos y la Comunidad. Los indicadores que se pacten pueden ser de diagnóstico, de impacto (de las intervenciones públicas) o de seguimiento y evaluación.

Pactar líneas de financiación . • Las políticas públicas, y por lo tanto las políticas para la inclusión social, requieren de financiación para establecerse. Si bien es muy difícil diseñar de forma abstracta “quién tiene que financiar qué”, es necesario hablar y pactar estos aspectos. De hecho se podría decir que los planes de inclusión (ya sean autonómicos o locales) que no contemplen un apartado presupuestario difícilmen-te tendrán un impacto en la realidad.

Espacios de coordinación entre el gobierno autonómico y los gobiernos locales

Espacio permanentede relación, coordinación e intercambio de información

CCAA Gobiernos locales

Espacio de coordinación

política


técnica


económica

Espacio de transferencia de

conocimiento

Fuente: elaboración propia

Esta coordinación no solo permite aumentar la eficiencia y eficacia de ambos nive-les de actuación (autonómico – local) en el sentido de proporcionar coherencia en el despliegue de las políticas de inclusión social desde un punto de vista vertical, sino que también puede mejorar la relación entre los distintos entes locales.

Cabe señalar, además, que entre los gobiernos autonómicos y los gobiernos muni-cipales encontramos las administraciones de segundo nivel (diputaciones provinciales, conselhos, consells comarcals, cabildos, consells insulars, etc.). En la mayoría de los casos, estas administraciones de segundo nivel tienen representación delegada. Aun así, su fun-


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ción es de cooperación y soporte a los municipios y, por ello deberían participar en algu-nos de los espacios de coordinación. De hecho, y siguiendo los principios mencionados más arriba sobre la gobernanza (y de la movilización de todos los agentes), los espacios de coordinación, consenso y diseño de las políticas de inclusión también tendrían que contar además de los agentes políticos, con la presencia de los distintos agentes sociales: el tejido asociativo (entidades del tercer sector social y otras, sindicatos), el tejido em-presarial (empresas de inserción social y de otro tipo, patronal) y el mundo universitario (expertos en el fenómeno de la exclusión social y políticas de inclusión).

Para completar la puesta en escena de la Estrategia Europea para la Inclusión Social –es necesario que las comunidades autónomas impulsen una red de planes locales para la inclusión social.

La coordinación entre las CCAA y los entes locales exige unos espacios de comu- –nicación permanente con el fin de mantener un flujo de información constante bidireccional y también para que los distintos entes locales puedan compartir entre ellos experiencias e informaciones.

Preguntas clave:

¿Los planes locales de inclusión existentes en España se coordinan desde las administracio-nes autonómicas o han surgido independientemente de ellas?

La coordinación entre CCAA y entes locales debería ir más allá de las respectivas áreas de bienestar y/o servicios sociales, ¿se está trabajando en este sentido?

¿Quién debe financiar los planes locales de inclusión (las CCAA, los entes locales)?

¿Las administraciones de segundo nivel deberían financiar parte de los planes locales?

¿Cuál es el rol de las administraciones de segundo nivel?


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4 . El partenariado y la cooperación con los actores clave en los planes de inclusión social

4 .1 . El partenariado

En la literatura académica se presentan los partenariados como una fórmula de cola-boración típica de la gobernanza en red. Se les considera una figura clave que favorece la corresponsabilidad, la participación y la integración de acciones en abordajes multidimen-sionales y por lo tanto elementos muy útiles para abordar las problemáticas sociales, entre ellas el fenómeno de la exclusión social. La aparición y desarrollo de fórmulas de colabora-ción de este tipo tiene su origen en la confluencia de fenómenos distintos: por un lado los producidos en la sociedad como la especialización funcional, la creciente fragmentación y el aumento de la complejidad y, por otro lado, por fenómenos que tienen que ver con las administraciones públicas, es decir, la descentralización y la fragmentación-segmentación. En tercer lugar, por la importancia creciente de la información y de su acceso para controlar y coordinar los procesos así como la interdependencia existente entre distintos actores en la elaboración y ejecución de políticas públicas. Finalmente, por la sostenida dificultad para separar lo público de lo privado (Ysa, T; Padrós, X, Saz-Carranza, 2007).

A lo largo de las últimas dos décadas han proliferado significativamente los partenaria-dos público-privados. Sin embargo su existencia no es nueva. Tradicionalmente el sector público ha confiado en el sector privado para desarrollar parte de sus estrategias y alian-zas. Y viceversa. Sin embargo, los partenariados actuales tienen una naturaleza y alcance distintos. Mientras que los tradicionales eran más macroinstitucionales, los actuales se basan en acuerdos más concretos y específicos, es decir, son más micro.

La Comisión “on Public Privat Partnerships” (2001) define el partenariado como “una colaboración voluntaria y estable entre dos o más organizaciones públicas y privadas, autóno-mas, para desarrollar conjuntamente productos o servicios, compartiendo riesgos, costes y be-neficios”. Cabe añadir que cada partenariado tiene una configuración diferente en función de los socios, de las culturas organizativas en juego así como de la naturaleza y concre-ción de los objetivos que se definen. (Ysa, T; Padrós, X, Saz-Carranza, 2007). La dimensión del partenariado depende fundamentalmente de los recursos implicados y establecidos en el acuerdo entre las partes.

El partenariado es una herramienta de trabajo o, mejor dicho, una estrategia de actua-ción que permite y favorece un proceso en que dos o más organizaciones se unen para crear algo nuevo. Algo que no podrían conseguir por sí solas puesto que los resultados obtenidos van más allá de la suma de las acciones de cada agente. Otra característica del partenariado es que la naturaleza de las organizaciones que lo crean es distinta (adminis-tración pública - empresa; administración pública - entidades del tercer sector; empresa – tercer sector, etc.). Pero el partenariado, en tanto que estrategia, debe construirse con una finalidad, es decir, para lograr algo. En este sentido, es importante la existencia de un proyecto común entre las distintas organizaciones que lo constituyen. Si no hay tal pro-


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yecto lo que debería existir es una confluencia de intereses entre los actores con un fin consensuado.

En la lucha contra la exclusión, el partenariado (como unión estable y pactada) de esfuerzos es más que necesario, puesto que los elementos a combatir y las necesidades sociales en juego son multidimensionales y plurifactoriales y deben tratarse abordando simultáneamente dimensiones como la laboral, sanitaria, urbanística, educacional, eco-nómica, etc.). La estrategia partenarial permite responder a lo que necesitan las políticas sociales (y por lo tanto las de inclusión social) en el sentido de que fomenta las acciones integradas y las respuestas federadas de recursos frente a problemas concretos cuya so-lución no depende de un único actor local.

4 .2 . Los actores clave de la inclusión social

Ya hemos visto que uno de los objetivos de la Estrategia de Lisboa era “la movilización de los agentes” lo que se inscribe en la línea de fomento de la gobernanza o del gobierno en red a todos los niveles de gobierno.

Pero ¿cuáles son los actores clave de los planes de inclusión en el ámbito local? Del mismo modo que el fenómeno de la exclusión social nos concierne a todos, las políticas y acciones para la inclusión requieren de la participación de todo el municipio y, por lo tanto, de toda su gente. Sin embargo, en el territorio se perfilan unos agentes que desa-rrollan (o pueden desarrollar) un papel más relevante en las temáticas y políticas de inclu-sión social. Todos ellos, pues, deberían poder participar en todas las fases de elaboración de un plan local de inclusión social (diagnóstico- diseño y priorización de las acciones - evaluación).

Para definir cuáles son los actores clave nos remitimos a los pilares o espacios de la inclusión social: 1) el de la producción mercantil (del mercado de trabajo y del consumo); 2) el de la ciudadanía y la participación política; y 3) el relacional y de los vínculos sociales. En cada uno de estos espacios se sitúa una red de actores.

Espacios para la inclusión social RedesEspacio de la producción mercantil Red económica y de mercado

Espacio de la ciudadanía y participación política Red de poderes públicos

Espacio relacional Red de ciudadanía

Fuente: elaboración propia

Las tres redes mencionadas no están aisladas entre sí, sino que interactúan unas con otras. Más aun, algunos de los actores que las constituyen se encuentran en la intersec-ción entre dos redes. Por ejemplo, las entidades prestadoras de servicios forman parte de la red económica y de mercado a la vez que de la red de ciudadanía.


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Actores de la red económica y de mercado:• los actores de esta red son los que están relacionados con la producción mercantil y con el mercado de trabajo del municipio o los que defienden sus intereses. Se trata de empresas, de asociaciones empresariales, gremiales o de comerciales, de promotores, de propietarios inmobi-liarios, etc.

Actores de la red de poderes públicos:• son aquellos que trabajan en los dos tipos de administración local (el municipio y las administraciones de segundo nivel, como las diputaciones): todas las personas y partidos que forman parte del gobierno mu-nicipal, los partidos políticos, los técnicos de las administraciones y políticos y técni-cos de otras administraciones.

Actores de la red de ciudadanía:• esta red es la menos institucionalizada y estruc-turada puesto que comprende asociaciones y entidades temáticas o que trabajan para mejorar las condiciones de colectivos sociales (como gente mayor, personas discapacitadas, personas inmigradas, etc.), asociaciones de vecinos o comunitarias, ONG con presencia local y el tejido ciudadano.

Cabe añadir la presencia de otros actores igualmente importantes cuya pertenencia a una de las redes es más difícil de delimitar. En cierto modo, se podrían considerar agentes que pertenecen a las tres redes. Se trata por un lado de las instituciones educativas como escuelas, institutos y universidades, y también de expertos y profesionales en políticas públicas, en análisis de la pobreza y exclusión social, etc. Por otro lado encontramos otro grupo de actores que se sitúan en la intersección entre la red de ciudadanía y la econó-mica: sindicatos, empresas prestadoras de servicios (del ámbito social), fundaciones de las cajas de ahorro así como medios de comunicación.

Como se puede ver en el gráfico, la tipología de actores clave del ámbito local no difiere mucho de la tipología de agentes que se requiere para las políticas europeas o estatales. La mayor diferencia radica principalmente en la escala de trabajo. En este caso, por ejemplo, las administraciones están en el ámbito local y se relacionan con las organi-zaciones no lucrativas que atienden a personas y problemáticas de ese territorio.


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Red de actores para la inclusión

Red de poderes públicosRe

d ci

udad

ana

Red económica de mercado

Gobierno municipal –Grupos políticos –Técnicos –Políticos y técnicos de otras –administraciones

Empresas –Asociaciones empresariales, –comerciales y gremialesPromotores, constructores y –propietarios inmobiliarios… –

ONG –Asociaciones temáti- –cas o por colectivos sociales (inmigración, personas mayores, discapacitadas o con enfermedades cróni-cas, etc.) Asociaciones de veci- –nos y otras asociacio-nes comunitariasCiudadanía –

Escuelas y –universidadesExpertos y –profesionales

Sindicatos –Empresas –prestadoras de servicios socialesCajas y –fundacionesMedios de –comunicación

4 .3 . El rol de los actores en la estructura organizativa

Siguiendo los principios de la Estrategia de Lisboa, la participación de los distintos agentes clave no termina en el diseño de las políticas de inclusión. Al contrario, la es-tructura organizativa del plan tiene que garantizar que los actores (sobre todo del sector privado y del tercer sector) mantengan su presencia e implicación en todas sus fases: diseño, elaboración, implementación y evaluación. Para ello se deben tener en cuenta dos aspectos significativos que influyen directamente en la gobernanza y también en la calidad y consenso de los objetivos de un plan:

Para afianzarse en términos éticos y de rendimiento la gobernanza participativa local •debe dar un salto cualitativo adelante. Se trataría de dedicar menos tiempo y esfuerzo participativo a elaborar diagnósticos exhaustivos o establecer estrategias altamente genéricas y abstractas para envolver todo ello en el ropaje de un plan-documento ordenado, que se aprobara con toda solemnidad. Y en cambio, dedicar mucho más tiempo y esfuerzo a la articulación permanente de redes participativas, entendiendo que estas redes son parte intrínseca de los procesos de gobierno y que, por lo tanto, su existencia y operatividad está llamada a desbordar la aprobación de planes-docu-mentos. Desde esta perspectiva los planes de inclusión deberían tender a convertirse en procesos abiertos, cambiantes, flexibles; espacios permanentes de negociación, de conformación de alianzas variables entre actores múltiples.

La gestión de redes debe desarrollarse desde el reconocimiento de la complejidad •conflictiva . Ciudadanos y sobre todo técnicos y políticos deberían interiorizar la cul-tura del conflicto como oportunidad de creatividad social. Desde esta perspectiva,


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los planes de inclusión social no deberían ser solo procesos para sumar acuerdos y consensos fáciles entre unos cuantos, sino espacios permeables e inclusivos, donde políticos, técnicos, ciudadanos y movimientos sociales sean capaces de reconocer-se en la diferencia, de compartir poder político real desde la aceptación del conflic-to y desde la incertidumbre sobre los resultados del proceso.

La estructura organizativa del plan condicionará el desarrollo del mismo. Por lo tanto no es un asunto menor y debería dedicarse tiempo en pensarla, definirla y consensuarla. Por un lado, es una estructura que debe garantizar el liderazgo político del plan por parte del gobierno local, pero también la presencia continuada de los distintos actores clave. Para intentar crear sinergias y relaciones de confianza es muy importante definir de an-temano los espacios en los que participará cada ente, su rol y su responsabilidad. Y, por consiguiente, se deberían definir y exponer las funciones de las distintas comisiones y/o espacios que constituyen los distintos órganos de la estructura del plan.

Pero ¿cuáles son estos órganos o comisiones? Cada municipio o ente local puede or-ganizarse según más le convenga teniendo en cuenta su realidad demográfica, social, económica y política. Los órganos, comisiones y espacios de participación tienen que estar directamente vinculados a la función para la que se han creado. También hay que tener en cuenta que el flujo de información debe ser fluido entre los distintos órganos. Contemplamos:

Comisión de liderazgo político y legitimidad del plan . • Su función es sobre todo insti-tucional y de visibilización de las tareas que se quieren promover a través del plan.

Órgano ejecutivo e impulsor . • Partiendo de las decisiones políticas e institucionales y teniendo en cuenta la presencia de una multiplicidad de actores en el proceso de elaboración del plan, la función de este órgano es liderar el proceso, dinamizar los actores clave y coordinar todas las acciones.

Comisión de análisis y seguimiento . • Para desarrollar esta función es necesario con-tar con un equipo de profesionales en los temas exclusión e inclusión social. Este equipo es el que debe elaborar y realizar el seguimiento de los indicadores de diag-nóstico y de impacto del plan. De todos modos, no se puede menospreciar, en ningún caso, todo el conocimiento adquirido por parte de las asociaciones del te-rritorio, etc.

Grupos de acción . • Son grupos creados ad hoc para desarrollar aspectos del plan diseñados en el órgano ejecutivo.

Espacios participativos estables y puntuales . • Pueden ser mesas de trabajo entre actores alrededor de un tema específico, espacios de consulta, etc.

Espacios de transferencia• para dar a conocer a la población en general lo que se está haciendo, en qué términos, a quién concierne, etc. Estos espacios son muy im-portantes para dar visibilidad o sensibilizar e implicar a la población.


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Los espacios u órganos, además de tener bien definidas sus funciones y responsabili-dades, deben tener definidos los actores que participarán en él y su rol. Estas definiciones son muy necesarias para dar transparencia al proceso, y también para no crear falsas ex-pectativas.

Estructura organizativa de un plan de inclusión local

Comisión de dirección políticaLegitimación institucional del plan

Órgano ejecutivo impulsorDinamización, diseño, coordinación, liderazgo

Espacios de transferenciaInformación y difusión

Actores clave

Comisión de análisis y seguimientoAportación de

conocimiento y legitimidad

Grupos de acción

Realizar las acciones diseñadas

en el plan

Espacios participativos y

puntualesDotar al plan de

representatividad

Fuente: Elaboración propia

Los entes locales deberían hacer una apuesta política clara para lograr un munici- –pio inclusivo. Para ello, la puesta en marcha de los planes locales de inclusión social es imprescindible.

Es necesaria la participación de todos los agentes sociales clave en el diseño, ela- –boración, implementación y evaluación de los planes locales de inclusión. Sería conveniente iniciar el proceso con un pacto municipal para la inclusión efectuado por los distintos agentes.

Establecer una estructura organizativa para el desarrollo del plan y definir los roles –de cada agente es una cuestión necesaria para garantizar la continuidad del pro-ceso y establecer corresponsabilidades con el fin de evitar algunos de los posibles conflictos.


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Preguntas clave:

¿Hasta qué punto la participación de los distintos agentes debe ser consultiva, deliberativa y/o vinculante?

¿Están los entes locales que trabajan sectorialmente realmente preparados y dispuestos a trabajar con una lógica transversal?

¿Cómo se reparte la responsabilidad entre los distintos actores teniendo en cuenta que cada uno tiene una naturaleza diferente y responde a una lógica de funcionamiento distinta?

4 .4 . La importancia del liderazgo en los planes y estrategias de inclusión social

En el debate sobre los valores y principios que inspiran un plan de inclusión social, la posición de los gobernantes locales no es la misma que la de los demás actores. Frente a los legítimos pero particulares intereses de las diversas instituciones y los variados grupos de la sociedad civil, los gobernantes locales son los únicos legitimados para representar el interés colectivo. Esta peculiaridad no debe interpretarse como una autorización para trabajar en solitario y monopolizar las decisiones que afectan a la comunidad, pero tam-poco parece adecuada la interpretación opuesta, es decir, aquella que considera a los responsables políticos locales simplemente como un actor más. Los gobernantes loca-les, con otras palabras, se encuentran en la necesidad de buscar una posición donde se haga compatible el ejercicio del diálogo y del liderazgo, donde no se imponga ni una ac-tuación unidireccional del gobierno ni los intereses de determinados grupos sociales. El equilibrio entre diagnóstico y consenso así como la participación vinculante y consultiva en un plan de inclusión se caracteriza por una determinada combinación de participa-ción y liderazgo. Esta combinación es quizá el principal reto de aquello que la literatura actual ha bautizado como “gobernanza local”.

En los pocos municipios españoles en los que ya se están desarrollando planes locales de inclusión aparece otro tema relacionado con el liderazgo que creemos interesante re-saltar. Técnicos, académicos y algunos políticos se cuestionan el lugar que debería tener el plan de inclusión social dentro del gobierno local. El debate no es menor puesto que el alcance de una política tiene que ver con la posición que ocupa dentro del organigrama. Por un lado se defiende que el plan de inclusión social debe de tener el liderazgo político del área de bienestar o servicios sociales de la administración local. Los defensores de esta causa abogan que las temáticas de los planes coinciden con las actuaciones de las áreas mencionadas. Por otro lado, hay quien cree que las políticas de inclusión en su vertiente de prevención de los factores generadores de exclusión (incidir en el mercado laboral, definir modelos urbanísticos que promocionen el espacio público, fomentar la autocon-tención de los municipios, etc.) solo podrá desarrollarse e incidir realmente en el territorio si el plan de inclusión depende de alcaldía. Otro grupo, más conciliante, arguye que lo


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mejor sería “dejar a los planes de inclusión en el área donde han nacido”, se sobreentiende el área de bienestar, pero estableciendo un acuerdo político sólido que ayude a aumentar la legitimidad del plan dentro del mismo consistorio.

5 . La ciudadanía activa y la participación de las personas excluidas

A partir de la década de los años 90, la Unión Europea recoge el debate sobre la ciuda-danía generado básicamente desde las ciencias sociales e intenta dar un impulso estraté-gico y práctico en este campo. Ello se debe, fundamentalmente, a dos motivos: 1) por un lado, a los múltiples indicios de creciente insatisfacción de los ciudadanos con el funcio-namiento del sistema político democrático en general; y 2) por otro lado, al surgimiento de un nuevo tipo de actor político que introduce en el debate nuevos temas de discusión y que plantea nuevas demandas en la esfera pública a la vez que se implica de forma dife-rente. Este nuevo actor exige un replanteamiento de los modelos de participación políti-ca que hasta entonces habían venido manejando solo los teóricos de la democracia.

En este marco, el Tratado de Ámsterdam de 1997 prevé impulsar una ciudadanía más activa y participativa en la vida de la comunidad, fundada sobre una aproximación inte-gral del aprendizaje a lo largo de toda la vida y la complementariedad de las ciudadanías europea y nacional. Acercar Europa a sus ciudadanos (y en general todos los niveles de gobierno) constituye una prioridad para la acción política: desde esta óptica, la acción en el terreno de la educación, la formación, la juventud, la inclusión social, etc. proporciona un vector privilegiado en la complejidad de nuestra sociedad. En general se trata de que en las democracias avanzadas se realice una nueva configuración en la que la ciudadanía (bien sea entendida en términos individuales o bien en su condición de miembro de de-terminados colectivos) esté más presente, desarrolle actividades en entornos colectivos y mantenga interacciones con las instituciones. En suma, la ciudadanía se convierte en agente de influencia política. Es en este sentido que podemos hablar de la importancia que cobra y debe cobrar el diálogo civil . Este es el que debe permitir a la ciudadanía tomar parte en el diagnóstico de las situaciones y, sobre todo, poder incidir en las “solu-ciones” que deben implementarse. A su vez, el diálogo civil (promovido y reconocido por los distintos niveles de administración) permite a las personas no solo ser más partícipes de la sociedad en la que viven, sino también ser sujetos activos de su propia vida y de la de su comunidad, y por lo tanto los empodera en tanto que individuos.

Ya hemos visto que un municipio inclusivo es aquel que permite a todas las personas que habitan en él acceder en condiciones a los tres espacios de inclusión: 1) el espacio de la producción mercantil, del mercado de trabajo y del consumo; 2) el espacio relacional y de vínculos sociales y, 3) el espacio de la ciudadanía y de la participación política.


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En este marco, pues, promover la ciudadanía activa no es solo fomentar algo abstracto que se dibujó en el Tratado de Ámsterdam, sino que va en consonancia tanto con la me-todología de elaboración de los planes de inclusión como con su contenido.

5 .1 . Las personas en riesgo o situación de exclusión social como sujetos

Las políticas de inclusión incumben a todos los agentes y personas que viven en un municipio: todas las personas son sujetos de acción y objetos de atención. Solo si se con-cibe de esta manera se consigue fomentar y desarrollar una ciudadanía activa, que tenga en cuenta los principios de la gobernanza, y diseñar un plan cuyo objetivo sea tender a un municipio inclusivo.

No se estaría diseñando un buen plan de inclusión si se contemplara a las personas vulnerables solo en tanto que “objetos” o destinatarios del plan. Ello sería una paradoja tanto metodológica como conceptual puesto que estas personas también son parte de la ciudadanía y, por lo tanto, tienen que formar parte de la ciudadanía activa. Por otro lado, si uno de los espacios o ejes de la inclusión social es precisamente la participación en la comunidad (municipio pero también sociedad) fomentar la participación de las per-sonas en riesgo de exclusión en la elaboración de las políticas que más directamente los concierne es incluirlos en la sociedad (por lo menos en el eje de ciudadanía). En otras palabras, la participación activa de las personas en situación y riesgo de exclusión forma parte de la metodología de trabajo de los planes de inclusión al mismo tiempo que es uno de sus objetivos.

La participación de las personas excluidas o en riesgo de exclusión permite conocer mucho mejor el trasfondo de la situación en la que se encuentran y, en consecuencia, dirigir mucho mejor los esfuerzos necesarios para lograr un municipio inclusivo. Por su parte, actuar en tanto que agentes o sujetos los capacita puesto que les da a conocer me-jor el tejido social, productivo y político del propio territorio. Y, adicionalmente, les pone en contacto con procesos y herramientas cuya adquisición les situará mucho mejor en el acceso a otros recursos.

Finalmente, y teniendo en cuenta las características materiales y de vínculos sociales que suelen tener las persones más vulnerables, es necesario que cuando se plantea su vinculación en el proceso de elaboración del plan se parta de su situación y se les dote de los instrumentos y recursos necesarios (tanto personales como familiares) para poder desempeñar la tarea que se les encomendará.


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El desarrollo de la Estrategia Europea para la Inclusión Social en el ámbito local –debe incluir el fomento de la ciudadanía activa (en tanto que método y en tanto que fin).

Los planes locales de inclusión social no pueden diseñarse, elaborarse e implemen- –tarse sin tener en cuenta la voz, las experiencias y las expectativas de las personas en riesgo o situación de exclusión social.

Preguntas clave:

¿Las personas que participan voluntariamente en alguna o todas las fases del plan local deberían tener algún tipo de contraprestación de servicios (canguro, reducciones puntuales de la jornada laboral, etc.?

¿Qué se puede hacer desde la administración local para ayudar a articular una ciudadanía activa?


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6 . Estrategias de sensibilización y de comunicación

Aunque el impulso de la Estrategia Europea para la Inclusión Social se remonta al año 2000, son proporcionalmente pocas las personas que conocen su existencia o la de los Planes Nacionales de Acción para la inclusión social. Del mismo modo, tampoco parece haber trascendido a la ciudadanía la presencia de los planes autonómicos. Por lo tanto, uno de los objetivos de la misma Estrategia no se está cumpliendo: el de sensibilizar a la población sobre la problemática del fenómeno de la exclusión social y el desarrollo de políticas para combatirlo. Este déficit debería corregirse y no debe replicarse en el caso de los planes locales para la inclusión social y, en consecuencia, debería tenerse en cuenta en el mismo diseño del plan.

Las estrategias de sensibilización y comunicación de los planes locales de inclusión social deberían formularse teniendo en cuenta dos ámbitos:

Interno:• se hace necesario establecer canales y flujos de información recíproca en-tre todos los actores claves que participan en el plan de inclusión así como entre los distintos órganos que lo constituyen. Ello no solo es importante para mejorar la eficacia y eficiencia del mismo plan, sino que puede tener un efecto “eco” hacia otros espacios sociales. No debemos olvidar que los actores del plan tienen otras redes de relaciones y, en consecuencia, pueden ser canales de información hacia otros sectores sociales.

Externo:• es decir, el que debe poner en relación el plan con el conjunto del muni-cipio.

6 .1 . Mecanismos de comunicación y sensibilización

La aplicación de la filosofía de la gobernanza en los planes locales de inclusión, la par-ticipación de diferentes agentes y el objetivo mismo del plan (lograr un municipio más inclusivo) obligan a desarrollar lo que podríamos llamar un “plan de comunicación y sen-sibilización”. Este debería tener en cuenta tanto el nivel interno (comunicación hacia la estructura organizativa del plan y de sus actores) como el nivel externo (la comunicación entre los agentes del plan y la ciudadanía en general).

Es probable que muchos de los mecanismos de comunicación sean los mismos o pa-recidos en ambos niveles. No obstante, se deben adecuar a los destinatarios y a lo que se pretende que hagan con la información que reciben.

Respecto al nivel interno, ya se ha visto que la estructura organizativa del plan tiene es-pacios de relación y/o coordinación entre los distintos órganos o comisiones que deben ser utilizados como espacios de comunicación. Aun así, debería pensarse en el potencial de las nuevas tecnologías (internet, intranets, etc.) para hacer más fluida la información entre los distintos agentes clave. Por otro lado, el “plan de comunicación” interno debería ser elaborado y consensuado entre los diferentes participantes.


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El nivel externo de comunicación es el que quizás se encuentra más olvidado (por lo menos respecto de las políticas inclusivas europeas, estatales y autonómicas). Por ello, ha-cemos hincapié en la importancia de elaborar un “Plan de comunicación y sensibilización” de forma paralela a la elaboración de las distintas fases del Plan de inclusión social con los siguientes objetivos:

Sensibilizar la ciudadanía respecto del fenómeno de la exclusión social: explicar lo •que es, los factores que lo generan y reproducen, las problemáticas individuales y sociales que conlleva, etc.

Dar a conocer las herramientas que la sociedad (y en concreto el municipio) pone •en marcha para combatir el fenómeno y fomentar la inclusión social.

Implicar a la ciudadanía en la lucha contra la exclusión.•

Para ello se deben definir los actores clave en la estrategia de comunicación y sensi-bilización: los responsables del plan de inclusión (para dar a conocer el plan, su finalidad y las distintas fases); periodistas y profesionales de la comunicación (con el fin de involu-crarlos en la definición de estrategias comunicativas en el ámbito local y para que “creen” espacios de comunicación y sensibilización en los medios de comunicación locales); los expertos en el fenómeno de la exclusión social y las políticas de inclusión (para involucrar-los en la “explicación” de las desigualdades sociales, de la exclusión social, y también de las políticas y mecanismos que pueden contribuir a la inclusión social).

Sin ánimo de ser exhaustivos en la exposición de mecanismos y herramientas citamos algunos de los que se pueden tener en cuenta para desarrollar un “Plan de comunicación y sensibilización”:

Entrevistas•

Encuestas•

Jornadas de debate•

Internet •

Debates públicos•

Documentales •

Medios de comunicación local (radio, televisión, periódicos, revistas)•

En suma, la sensibilización de la población en la temática de la exclusión social es una cuestión lo suficientemente importante como para dedicarle un tiempo y un espacio en la elaboración del plan e implicar, también aquí, actores clave para desempeñar el proceso.


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Aunque los conceptos de “exclusión e “inclusión social” sean cada vez más utiliza- –dos en los medios de comunicación su contenido ha sido poco debatido, de forma que difícilmente su significado sea claro y compartido. Por ello es necesario explicar más los conceptos, sus causas, las implicaciones que tienen para las personas y para el municipio (sociedad).

La Estrategia de Lisboa, los PNAin y los planes autonómicos han pasado muy des- –apercibidos para la población en general, lo cual va en contra de uno de sus pro-pios objetivos. Diseñar una estrategia comunicativa para dar a conocer los planes locales no solo es necesario para darlo a conocer, fomentar la participación de la gente y buscar nuevos aliados, sino que puede ser un instrumento que ayude a visibilizar la estrategia para la inclusión desde todos los niveles de administración.

Abordar la realidad de la exclusión social en España

a nivel local

3


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Abordar la realidad de la exclusión social en España a nivel local

Miguel LaparraBegoña Pérez Eransus

Universidad Pública de Navarra

1 . Introducción

Tal y como se ha expuesto en los capítulos anteriores, en la concepción de la exclusión social deben tenerse en cuenta tres aspectos clave: su origen estructural, su carácter mul-tidimensional y su naturaleza procesual, dinámica. Entendemos que la exclusión social es un proceso social de pérdida de integración de los individuos y del conjunto de la socie-dad, que incluye no solo la falta de ingresos y el alejamiento del mercado de trabajo, sino también un debilitamiento de los lazos sociales, un descenso de la participación social y por tanto una pérdida de derechos sociales.

A partir de las diversas experiencias de investigación sobre las condiciones de vida de la población excluida en diversos ámbitos geográficos, se ha establecido una concepción de la exclusión social sustentada en tres grandes ejes: el eje económico (la producción y la distribución), el eje político (la ciudadanía política y la ciudadanía social) y el eje relacional (la ausencia de lazos sociales y las relaciones sociales perversas)1.

Cuadro 1 . Los tres ejes de la exclusión social

Ejes Dimensiones Aspectos

EconómicoParticipación en la producción Exclusión de la relación salarial normalizada –

Participación en el consumoPobreza económica –Privación –

PolíticoCiudadanía política

Acceso efectivo a los derechos políticos. Abstencionismo y pasividad –política

Ciudadanía socialAcceso limitado a los sistemas de protección social: sanidad, vivien- –da y educación

1 Un desarrollo más amplio del concepto de exclusión social y su aplicación a un sistema de indicadores que permita su medición y aná-lisis puede verse en el VI Informe Foessa, recientemente publicado: LAPARRA, M., PÉREZ ERANSUS, B. & (COORD.) (2008) La exclusión social en España: un espacio diverso y disperso en intensa transformación. IN RENES, V. (Ed.) VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España 2008. Madrid, Fundación Foessa.

Capítulo 3 Abordar la realidad de la exclusión social en España a nivel local

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Social (relacional)

Ausencia de lazos sociales Aislamiento social, falta de apoyos sociales –

Relaciones sociales “perversas”Integración en redes sociales “desviadas”. –Conflictividad social (conductas anómicas) y familiar (violencia –doméstica)

Interesa entonces identificar la acumulación de determinadas circunstancias proble-máticas en estos ámbitos que ponen en cuestión el propio vínculo social. Pero es igual-mente relevante saber cómo las distintas dimensiones de la exclusión social afectan al conjunto de los hogares y a los distintos colectivos. No hay un proceso de exclusión/in-tegración social que sea uno, unívoco y unidireccional. Más bien al contrario, la construc-ción y mantenimiento del vínculo social se hace a partir de múltiples prácticas concretas y por ello los procesos de exclusión/inclusión son múltiples, se concretan en formas muy distintas y presentan dinámicas con una relativa autonomía. La exclusión social debe en-tenderse por tanto en su multidimensionalidad, atendiendo a cada uno de estos proce-sos por separado y entendiendo las circunstancias específicas de cada grupo social, de cada colectivo afectado.

En el gráfico siguiente puede observarse cómo se articulan los tres grandes ejes de la integración social considerados en este análisis en relación con los tres principales espacios de participación social: el mercado, el estado y la sociedad. El gráfico representa la estruc-tura social, en su dinámica de integración, con una lógica de dentro-fuera, que va desde la integración plena en las posiciones centrales, a la exclusión más extrema en la periferia.

Gráfico 1 . Posición de los hogares respecto de los tres grandes ejes de la integración social

El mercado

Las relaciones socialesLa ciudadanía

5%La exclusión extrema

La integración48%

5%

8%

1%

5%9%

20%

Fuente: Encuesta FOESSA 2008. Elaboración propia.


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Sorprende la importancia de un sector de población (un 20%) sin problemas especia-les en cuanto a la integración económica en el mercado, y con unas relaciones sociales positivas, pero que no logra hacer efectivos plenamente sus derechos de ciudadanía. Esta debilidad nos marca, sin embargo, una clara oportunidad de mejora, ya que es en este eje de las políticas sociales donde más fácilmente puede incidirse desde el ámbito de las decisiones colectivas (las relaciones sociales en el ámbito privado y las relaciones económicas en el mercado son más difícilmente moldeables). Esto puede ser todavía más relevante cuando, como en este momento, nos enfrentamos a un contexto económico adverso que posiblemente incidirá con mayor dureza en los sectores más excluidos y que debería impulsar los mecanismos de compensación adecuados desde las políticas socia-les. Se demuestra con esto la debilidad de los procesos de integración social generados desde el ámbito político de la ciudadanía, en especial en lo que tiene que ver con algunos dere-chos sociales que reciben una menor protección jurídica a pesar de ser sustanciales para la integración social, como el derecho a la vivienda, pero también la educación o la salud, que no han desarrollado suficientemente políticas dirigidas hacia los más excluidos.

Tomados en su conjunto, los distintos procesos de exclusión social afectan a la mitad de la población española (aunque sea con una intensidad mínima en muchos casos) y, por tanto, no es desdeñable, para la mayoría de la población, la posibilidad de verse en-frentada a este tipo de situaciones (tan solo un 47.6% se encuentra integrado).

Gráfico 2 . Distribución de los hogares españoles según su nivel de integración social

Integrado (47,6%)

Integración precaria (35,3%)

Exclusión compensada (11,9%)Exclusión severa (5,3%)

Hogares en exclusión social: Aquellos con un índice de exclusión (i) doble que la media del conjunto de la población (i>2).Exclusión severa: Aquellos hogares con un índice de exclusión (i) doble que el umbral anterior (i > 4).Exclusión moderada o compensada: Los que presentan índices de exclusión inferiores a la exclusión social severa (2 < i < 4).Integración precaria: Afectados por algún indicador de exclusión, pero con índices inferiores al doble de la media (0 < i < 2).Integración plena: Hogares que no se ven afectados por ningún indicador de exclusión (i=0).



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Sin embargo, a una buena parte de la población, estos déficit de integración le afectan de una forma muy leve (en forma de integración precaria) estableciéndose diversos me-canismos de compensación que hacen suponer que el nexo social no llegue a ponerse en cuestión: los problemas que muchas personas tienen en su paso por el sistema edu-cativo, por ejemplo, han sido a menudo superados (especialmente en las generaciones mayores) gracias a las habilidades y saberes adquiridos con la propia experiencia laboral; una reducción de los ingresos, incluso si es significativa, puede no tener efectos muy gra-ves si se cuenta con una vivienda pagada en buenas condiciones y convenientemente equipada (a menos que esa reducción de ingresos se prolongue en el tiempo e impida la reposición de esos bienes); las relaciones sociales pueden asimismo compensar los problemas que puedan surgir en el mercado o en el acceso efectivo a ciertos derechos sociales o políticos, tanto en su dimensión material (acceso a bienes y servicios) como simbólica (relaciones de pertenencia e identidad).

En realidad la diferencia entre los dos grupos intermedios (la integración precaria, un 35%, y la exclusión compensada, un 12%) es difícil de trazar: ambos se sitúan en torno a un umbral arbitrariamente establecido. Se trata de dos grupos marcados por una cierta precariedad (en mayor o menor grado) en su estatus social.

En síntesis, los problemas diversos de la integración social no se concentran en un colectivo muy determinado, sino que predominan los mecanismos de compensación que hacen que la exclusión social más severa afecte a un sector notablemente más redu-cido. Solo en una minoría estos problemas sociales se acumulan de una forma significa-tiva dando lugar a formas claras de exclusión social: la brecha social más grave es la que divide a los hogares en exclusión severa respecto del resto de la población. Un 5,3% de los hogares estarían afectados por procesos de exclusión severa2. En términos absolutos, estaríamos hablando de unos 800.000 hogares en España que deberían convertirse en la máxima prioridad de las políticas sociales con vistas a garantizar la cohesión de la socie-dad, además de 1,8 millones más de hogares con problemas notables de integración.

Efectivamente hay una diferencia sustancial en cuanto al perfil de lo que hemos de-nominado integración precaria frente a la exclusión social severa (en cuanto a las carac-terísticas sociodemográficas, la estructura familiar o la identidad étnica), lo que sugeriría un “distanciamiento” importante entre ambos espacios: la fractura social se daría en el espacio de la exclusión social severa.

La incidencia de la exclusión severa no presenta grandes diferencias según el sexo •de la persona sustentadora principal, pero incide ligeramente más en aquellos ho-gares encabezados por varones. Sin embargo, los hogares en los que la sustentado-ra principal es mujer están más presentes en los espacios intermedios de exclusión compensada y de integración precaria.

2 Superiores a 4 puntos (el doble del umbral establecido).


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Si la exclusión afecta más proporcionalmente a los hogares de edades intermedias •(de 30 a 44 del sustentador principal), la integración precaria incide preferentemen-te en los hogares de las personas mayores.

La exclusión afecta más a los hogares de más tamaño y polinucleares, mientras las •personas solas y los hogares sin núcleo, con un índice de exclusión bastante similar, se encuentran sin embargo más presentes en las posiciones intermedias de exclu-sión compensada e integración precaria. La presencia de personas con minusvalía y la de parados en el hogar se muestran como sendos factores muy relevantes a la hora de aumentar las probabilidades de verse afectados por la exclusión moderada, pero su influencia se reduce a la mitad respecto de otros factores, cuando habla-mos de exclusión más severa.

Si la comunidad gitana está especialmente afectada por la exclusión social, los •distintos colectivos de inmigrantes, posiblemente con grandes variaciones, se en-cuentran preferentemente en el espacio de la precariedad (aunque también la inci-dencia de la exclusión es alta para ellos).

Mientras la exclusión está muy concentrada en barrios deteriorados y marginales, •la integración precaria está más presente en barrios obreros y antiguos en mejores condiciones.


[84]

La diferenciación de espacios de diversa intensidad dentro de los procesos de exclusión avala la conveniencia de llevar a cabo estrategias de intervención diferenciadas:

Frente a la vulnerabilidad: las intervenciones de carácter preventivo1 .

Frente al espacio más reducido de personas en grave situación de exclusión social: 2 . dos tipos de estrategias, dependiendo sobre todo del diagnóstico de sus potencia-lidades: i) en unos casos, para las situaciones con menos posibilidades de solución, los cuidados paliativos y la mejora de sus condiciones de existencia a través de determinadas medidas de protección (ayudas económicas, recursos residenciales alternativos, actividades ocupacionales…); ii) en los casos con mayores potencia-lidades de mejora, actuaciones orientadas a la promoción social y laboral, con el diseño de itinerarios más intensos, más orientados a medio plazo y con una mayor articulación de recursos.

Parece razonable que la acción de las entidades locales en el ámbito de la lucha con-tra la exclusión se focalice en este grupo de población al que le afecta la exclusión severa. Para ello, cuentan con un instrumento de primer orden como pueden ser los servicios sociales de atención primaria, que se han venido desarrollando durante las últimas dos décadas en España de una forma importante. Estos servicios, concebidos como puerta de entrada al sistema de servicios sociales, dan acceso a una buena par-te de los recursos y ayudas (de ámbito estatal o autonómico) que pueden utilizarse para atender a los grupos más excluidos. Además, en el espacio local pueden esta-blecerse los mecanismos de colaboración con las entidades de iniciativa social que trabajan en el territorio.

Los servicios sociales en el ámbito local deberían ser los encargados de defender los de-rechos sociales de los vecinos, asegurando el acceso efectivo a las prestaciones sociales y a los programas gestionados en ocasiones en ámbitos superiores. Un ejemplo de ello pueden ser las rentas mínimas de las comunidades autónomas, en muchas ocasiones concebidas como derecho, pero que no han desarrollado suficientemente su capaci-dad protectora por falta de quien asumiera una estrategia proactiva de defender los de-rechos de los más desfavorecidos, garantizando su incorporación a estos programas.

Los planes locales de inclusión deberían ser el instrumento para construir una estrategia que, articulando todos estos recursos, logre construir una capacidad de intervención orientada a una reducción significativa de estos procesos de exclusión más severa.

Junto a ello, el desarrollo de una estrategia preventiva que evite la caída en las situa-ciones de exclusión severa de amplias capas de la población afectadas por procesos de precariedad y vulnerabilidad social, se muestra socialmente justificada y técnica-mente adecuada. La dinámica de los procesos de exclusión y la reincidencia de los itinerarios de caída así nos lo dicen.


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Preguntas clave

¿Quién debería liderar la coordinación de los distintos agentes/administraciones implica-dos en el proceso de implantación de las políticas de inclusión?

¿Van a establecerse mecanismos de coordinación entre los planes autonómicos y los pla-nes locales de inclusión social?

¿Qué papel deberían asumir las entidades locales en este proceso?; ¿Cuál es el alcance real de la acción de las entidades locales en la lucha contra la exclusión social?

¿Cómo se podría implicar al tejido social, no solo a las entidades de acción social, sino a las asociaciones vecinales, de jóvenes, de padres y madres, en la lucha contra la exclusión social?

¿De qué manera se podría avanzar en la línea de garantizar un trabajo en red frente a la exclusión social (entre servicios educativos, sociales y sanitarios) que permita garantizar la realización de diagnósticos y procesos de intervención comunes? Y ¿quién debería liderar este trabajo?

2 . La dinámica de la exclusión y los itinerarios de incorporación

La exclusión social debe entenderse, no tanto como una situación de desigualdad estática que afecta a un grupo de personas con características distintas a la población ma-yoritaria, sino como un proceso de alejamiento de algunos individuos respecto al centro de la sociedad.

De este modo, la exclusión se plantea como un fenómeno de distintas intensidades. La mayor parte de los planteamientos teóricos en torno a la exclusión diferencian, ade-más del espacio de integración, una situación de vulnerabilidad y fragilidad que puede ser continuada en el tiempo, o bien que puede derivar hacia situaciones de exclusión en caso de que se produzca alguna alteración en los mecanismos de integración ya debilita-dos: ingresos, empleo, familia.

En este sentido, las encuestas tipo panel han demostrado la existencia de un porcenta-je de personas en situación de pobreza que se encuentran en dicha situación de manera permanente: se ha estimado que un 13,8% de la población se encuentra en España en una situación de pobreza persistente durante un periodo de 7 años, frente a un 30,1% que la ha experimentado de forma transitoria en el mismo periodo.3

3 AYALA CAÑÓN, L. & (COORD.) (2008) Desigualdad, pobreza y privación. en RENES, V. (Ed.) VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España 2008. Madrid, Fundación Foessa.


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Algunos estudios más cualitativos han determinado distintos tipos de trayectorias:

La de aquellos casos que transitan – desde la integración a la vulnerabilidad (debido a cambios dramáticos en la situación de pareja, problemas de discapacidad o rup-turas laborales).

Aquellos casos que se ubican – permanentemente en la vulnerabilidad (debido a situaciones de bajos ingresos o a su irregularidad).

Un tercer tipo de trayectorias – hacia la exclusión desde la integración y la vulnerabi-lidad (por cambios en la situación laboral o de ingresos, envejecimiento, enferme-dades o descenso de la protección familiar).

Trayectorias que van – desde la vulnerabilidad a la exclusión más absoluta (con fac-tores desencadenantes como la prostitución, drogas o el sida terminal, además de carencia total de apoyos familiares).

Un quinto tipo que – vive en la exclusión permanentemente (familias chabolistas de etnia gitana, personas sin hogar o personas con discapacidades intelectuales men-tales sin apoyo familiar).

De todas ellas, se identificó como la trayectoria más frecuente aquella que va desde la vulnerabilidad hacia la exclusión, reflejada en familias en las que a partir de generaciones de padres con situaciones relativamente estables o algo vulnerables, los hijos padecían situaciones de fracaso escolar, acceso a empleos precarios y un proceso de caída hacia la exclusión (Pérez-Yruela, Cabrero y Trujillo, 2002, 2004).

Se ha demostrado también que a los problemas de carácter económico y de acceso al empleo, se suman con el tiempo múltiples dificultades de salud, de relaciones sociales o familiares. El propio paso del tiempo en las situaciones de dificultad tiene un efecto de agravamiento y de intensificación de la exclusión sobre todo en aquellas relacionadas con las drogas, la vida en la calle o las enfermedades de salud mental. Pero los itinerarios vitales no siguen pautas lineales o unívocas, desde la integración a la exclusión, sino que las distintas dimensiones de la exclusión presentan un desarrollo autónomo: cuando al-guna de las dimensiones va bien, otras pueden fallar, conformando así procesos de idas y venidas, altos y bajos.

Se ha comprobado igualmente la importancia de los factores subjetivos tanto en los procesos de exclusión social como en los itinerarios de incorporación. La situación emo-cional, la herencia familiar o la falta de apoyos familiares se evidencian como elementos que marcan la dinámica de la exclusión, mientras que las estrategias personales de salida y la búsqueda de recursos y apoyos explican otros itinerarios de inserción social. Por últi-mo, el análisis basado en itinerarios también permite reconocer el efecto de la interven-ción en los procesos de exclusión social identificando algunas prácticas más intensas y eficaces frente a la exclusión social.4

4 PÉREZ ERANSUS, B. & LAPARRA, M. (2008) Procesos de exclusión e itinerarios de inserción social., Madrid, Fundación Foessa.


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Pero incluso en períodos de bonanza económica hay sectores sociales que han visto empeorar su nivel de vida: los mayores de 65 años que no se beneficiaban directamente de la fuerte creación de empleo, los inmigrantes que experimentaban la pérdida que implica el proceso migratorio en su primera fase de asentamiento o las personas que habían expe-rimentado un proceso de ruptura familiar (divorcio). La herencia social (el capital social y el capital cultural de la clase social) se muestra como un factor explicativo en la distribución de las probabilidades de una movilidad social descendente al condicionar primero el éxito o el fracaso escolar y después las oportunidades en el mercado de trabajo.

Este riesgo de caída afecta algo más a las mujeres, pero se explica muy especialmente por el nivel educativo logrado (a pesar de una cierta devaluación de las enseñanzas uni-versitarias) y sobre todo por la situación laboral: la posición de los parados, los inactivos y los trabajadores precarios es, por este orden, más débil y está más sujeta a los nuevos riesgos sociales.

Del estudio de los itinerarios se derivan, además, conclusiones importantes para la intervención social. Los itinerarios exitosos analizados, en situaciones de exclusión severa, se caracterizaban precisamente por incluir procesos de intervención prolongados y con una elevada concentración de recursos y apoyos personales.

El reto para los servicios sociales en el ámbito local, tanto para aquellos gestionados directamente por las entidades locales como para los que han puesto en marcha las entidades sociales, es tener la capacidad de atender la diversidad de situaciones de vulnerabilidad y exclusión social. Si se desea una mayor efectividad en la lucha contra la exclusión social será necesario superar un modelo de intervención fragmentado, a corto plazo, de baja intensidad y acompañado habitualmente de prestaciones escasas. Se hace necesario un debate sobre la forma en la que puedan superarse esos límites:

Una concepción más global de la intervención social capaz de abordar la multidi- –mensionalidad de los procesos de exclusión.

Diseño de recursos de mayor calidad y mayor eficiencia, en los que se refuercen los –procesos de acompañamiento social.

Diseño de procesos de incorporación social a medio y largo plazo. –

Seguimiento y apoyo más allá del momento en el que se superan las situaciones de –exclusión más extremas, evitando las recaídas y asentando los logros conseguidos.

Mejora de las prestaciones y los servicios para que puedan garantizar una transfor- –mación efectiva de las condiciones de vida de los más excluidos.


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2 .1 . La diversidad de colectivos con distintas dinámicas

La heterogeneidad es una característica fundamental del espacio social de la exclusión relacionada en muy buena medida con los itinerarios diversos que la explican. En este espacio encontramos los sectores marginales más “tradicionales”, como las personas sin hogar, las que ejercen la prostitución o las que están en relación con el sistema peni-tenciario. En otros casos, como en los hogares monoparentales, la exclusión se explica a partir de experiencias de ruptura familiar. La discapacidad, las enfermedades mentales, o el consumo de determinadas sustancias, pueden llevar también a la exclusión social en un contexto cultural, familiar, social o económico desfavorable. Algunos de los colectivos que pueden tener una especial relevancia como muestra de la heterogeneidad que tra-tamos de ilustrar son:

Las personas sin hogar como símbolo de la exclusión social extrema y del deterioro •personal que esta implica.

Las personas en contacto con el sistema penitenciario a quienes el factor subjetivo •es más difícil de obviar.

Los hogares monoparentales, que ponen de relieve la perspectiva de género en la •exclusión social.

La discapacidad que sigue fuertemente asociada a la pobreza y la exclusión social y •condiciona significativamente las formas para superarlas.

La enfermedad mental, cuya presencia en los dispositivos sociales ha sido resaltada •reiteradamente poniendo de manifiesto las carencias del sistema sanitario y de ser-vicios sociales para su atención.

La situación de los jóvenes, a veces vinculada con fracaso escolar y/o con consumos •de drogas, actividades irregulares, problemas en el acceso al empleo, y otros.

La prostitución, que pone de relieve los procesos de estigmatización y que despier-•ta una especial alarma social en los últimos años.

La comunidad gitana, como ejemplo de una minoría étnica asociada históricamente •al espacio social de la exclusión y que no acaba de superar esta situación estructural.

La inmigración, que ha multiplicado la heterogeneidad en el espacio social de la ex-•clusión y que hace que las distintas comunidades de extranjeros, en diverso grado, estén cada vez más presentes en cada uno de los colectivos anteriormente citados.

La exclusión en las personas mayores se manifiesta en forma de situaciones de bajos •ingresos en los que además aparecen problemas de dependencia y/o aislamiento social.


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También desde el análisis desagregado de los distintos procesos de exclusión social se ilustra la heterogeneidad del espacio social de la exclusión, asociada a la diversidad de itinerarios que han recorrido los distintos grupos afectados por esta situación. Desde la perspectiva de género, contrasta la mayor incidencia en los hombres de los procesos de exclusión de tipo económico, especialmente en el mercado de trabajo, y una mayor pre-sencia también de situaciones conflictivas, con la especificidad de los procesos de exclu-sión de las mujeres que tienen mucho más que ver con los derechos políticos y sociales (especialmente educación y vivienda).

En las personas solas y en los hogares sin núcleo se detecta una mayor incidencia de la exclusión de la participación política y una mayor tendencia al aislamiento social. El perfil de la exclusión de los hogares mononucleares tiene más que ver con las causas económicas (exclusión del empleo, del consumo y de la vivienda) y con la incidencia de determinadas relaciones conflictivas (un perfil similar al de los hogares con menores). La situación de exclusión de los hogares polinucleares, sin embargo, parece explicarse en mayor medida por el déficit en el acceso efectivo a los derechos sociales.

Lógicamente, la situación de los inmigrantes extracomunitarios está muy marcada por la falta de derechos políticos que implica su estatus, pero sus problemas de acceso al em-pleo y a la vivienda, y su mayor riesgo de aislamiento social tienen también una incidencia mayor que la media. La comunidad gitana presenta comparativamente una incidencia mucho mayor de las dimensiones económicas de la exclusión, pero también en relación con ciertos derechos sociales (vivienda, salud), y es el grupo donde la dimensión conflicti-va de las conductas anómicas está más presente (con una incidencia doble que la media, que alcanza a 7 de cada 10 familias gitanas excluidas). Pueden observarse ciertos pareci-dos, aunque con menor intensidad con lo que, desde un análisis territorial, se observa en los barrios deteriorados y marginales.

La heterogeneidad del espacio social de la exclusión obliga a adecuar las interven-ciones sociales a las necesidades específicas de cada colectivo y de cada persona afectada.

La utilización de planes individualizados de inserción se ha mostrado como una me-todología útil para facilitar la adecuación de los procesos de intervención a cada cir-cunstancia específica.

La individualización de las atenciones requiere un refuerzo de los procesos de acom-pañamiento social personalizado que evite las respuestas burocráticas uniformizado-ras a la diversidad de las situaciones sociales de exclusión.


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3 . Convivencia y gestión de la diversidad

El “factor étnico” es sin duda un elemento que multiplica la diversidad interna del es-pacio social de la exclusión: casi la mitad del espacio social de la exclusión se asocia a minorías étnicas. La exclusión severa afecta 4 veces más a los extranjeros extracomuni-tarios que a la población autóctona y 10 veces más a la minoría étnica gitana de origen nacional.

En los extranjeros las situaciones más habituales son de precariedad y de vulnerabili-dad, y la exclusión social severa afecta a una minoría en la que parece haber fracasado el proyecto migratorio. Durante los últimos 10 años, la sociedad española ha realizado una extraordinaria apuesta al acoger un flujo intenso de inmigrantes, de más de medio millón de personas anuales en una buena parte de ese período. La mayoría de esa población extranjera ha desarrollado un proceso rápido de integración (en unos 3 millones de ex-tranjeros no aparecen problemas graves de exclusión social), pero aun así, la presencia de extranjeros ha ido creciendo progresivamente en el espacio social de la exclusión y está presente en todos los colectivos asociados a ella. Toca ahora por tanto ser coherentes con la apuesta realizada y poner en marcha los dispositivos de inserción social capaces de encauzar la riqueza que supone esta nueva diversidad.

Por el contrario, una minoría étnica de nacionalidad española como los gitanos es el grupo social más afectado por la exclusión más severa. Con la comunidad gitana, la socie-dad española tiene una deuda histórica de cinco siglos de persecuciones y marginación social que solo una ambiciosa política de integración, adecuada a sus peculiaridades y respetuosa de su identidad diferencial, será capaz de saldar.

La estrategia para la inclusión tendrá que ser en los próximos años una estrategia intercultural.

Las diferencias territoriales son sin embargo muy relevantes a nivel local tanto en tér-minos cuantitativos (presencia de minorías étnicas) como cualitativos (composición y situación social ). Por ello, en cada caso deberá modularse la relevancia de este factor.

3 .1 . Inmigración

La inmigración se ha convertido en España en un factor estructural que está condi-cionando fuertemente la dinámica en todo el espacio social de la exclusión. En realidad no es solo la inmigración en España, sino que estamos hablando de la evolución de los flujos migratorios internacionales, cuyos efectos se dejan ver a escala global (aunque es cierto que con una intensidad especial en nuestro país) y en cuya dinámica influyen múl-tiples factores (demográficos, económicos, políticos, bélicos…) que realzan todavía más su carácter estructural y global. Para bien o para mal, la dinámica del espacio social de la exclusión en España va a venir marcada por lo que pase con la inmigración en nuestro


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país, tanto en el sentido de que le afectará la evolución futura del flujo migratorio, como por la evolución que pueda experimentar la situación social de los ya asentados.

Si pensamos que el proceso de integración, en su llegada a España, ha partido en mu-chos casos de las posiciones más extremas de exclusión (situación irregular, falta de empleo, de vivienda, aislamiento…), el itinerario recorrido en un período de tiempo relativamente reducido ha sido muy importante en la inmensa mayoría de los casos, y “solo” un 14% se mantiene afectado por procesos de exclusión severa, según dicen los datos de la Encuesta Foessa 2008. Debe resaltarse aquí también la gran diversidad de situaciones que engloba-mos bajo el término “inmigrante”, tanto por su origen cultural, como por el nivel de integra-ción, por su estatus jurídico (desde los que ya se han naturalizado hasta los irregulares), o por la dinámica que presentan (desde los que retornan a sus países definitivamente o por ciertos períodos, hasta los que rápidamente se asientan y alcanzan una cierta promoción social, o los que pasan a engrosar las bolsas de exclusión y marginación social).

Será necesario profundizar en los próximos años en el análisis de las diferencias que presentan los distintos colectivos de inmigrantes en su proceso de integración y rea-lizar un seguimiento sobre el terreno, a nivel local, de cómo evoluciona el proceso migratorio en su doble dimensión de evolución del flujo (con retornos y nuevos asen-tamientos) y de integración social (dinámica social de los ya instalados).

De momento, el repaso por distintos colectivos excluidos nos permite ver la importan-cia que ha adquirido la presencia de extranjeros en muchos de ellos:

La mitad de las personas sin hogar son extranjeras, aunque en muchos casos, encon-•tremos en esta situación a trabajadores en tránsito buscando empleos de temporada y no tanto el perfil de persona desestructurada que se asocia al colectivo transeúnte.

Uno de cada tres reclusos es extranjero, aunque esta sobre-representación haya •que entenderla no solo como efecto de la inmigración (inmigrantes que una vez en España, delinquen), sino del funcionamiento de redes internacionales de delin-cuentes (traficantes extranjeros detenidos en los aeropuertos) y de una aplicación diferente de la legislación penitenciaria (mayor dificultad de acceso a la libertad provisional, etc.).

Una proporción creciente de los hogares monoparentales y también de las muje-•res víctimas de la violencia machista, tanto por las diferencias culturales existentes, como por efecto de la propia presión del proceso migratorio sobre las parejas o por la situación de debilidad y dependencia que presentan muchas mujeres extranjeras (sin papeles,…).

Una parte significativa de los jóvenes en situación de riesgo de exclusión, que se •ha visibilizado con la reaparición de bandas (o gérmenes de bandas) juveniles en muchas ciudades españolas.


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El aumento de los enfermos mentales como efecto de las tensiones que genera la •aventura migratoria y que ha llevado a identificar una nueva patología específica para los inmigrantes: el Síndrome de Ulises.

Casi la totalidad de la prostitución en España es de origen extranjero, aunque nue-•vamente aquí, no deba entenderse esto como un efecto de la inmigración (mujeres que vienen a trabajar y se ven forzadas a prostituirse una vez aquí), sino como un sis-tema específico de reclutamiento, en ocasiones voluntario y en ocasiones forzoso y delictivo, diseñado internacionalmente para satisfacer la demanda interna.

Incluso la comunidad gitana ha experimentado también el efecto de la inmigración •en un doble sentido: en primer lugar por el aumento de la población gitana como efecto de la inmigración de comunidades romaníes del Este de Europa (se ha cal-culado que suponen una tasa del 10% en el conjunto de la comunidad gitana es-pañola, similar al peso de la inmigración en el conjunto de la población española)5. Este flujo, en parte bastante marginal, podría reforzar algunos de los estereotipos más negativos que la sociedad española tiene sobre los gitanos. En segundo lugar, por la competencia que los extranjeros han supuesto para los gitanos en diversos espacios, recursos y actividades6.

La fuerte presencia de extranjeros en muchos barrios y pueblos de nuestro país exige una política orientada a la integración social:

El desarrollo de una estrategia orientada a potenciar su participación en el conjun-•to de la sociedad.

Evitar la formación de guetos y de procesos de segregación tanto real (en el territo-•rio o en los colegios) como simbólica (en las cabezas).

La construcción de espacios y oportunidades para el diálogo intercultural y el co-•nocimiento mutuo.

Prever y potenciar su presencia en los dispositivos de inclusión de distinto tipo.•

Es preciso formar a los profesionales de los servicios locales para que puedan hacer frente a las nuevas situaciones planteadas por la inmigración.

5 MACÍAS, A. (2008) La emigración de la minoría étnica gitana de Rumanía hacia España: Factores condicionantes de las migraciones internacionales. Departamento de Trabajo Social. Pamplona, Universidad Pública de Navarra.

6 Basta con visitar un mercadillo en cualquier ciudad española para visualizar esto.


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3 .2 . Comunidad gitana

La comunidad gitana7 está extraordinariamente sobre-representada en el espacio de la exclusión más extrema: siendo el 2% de la población en España, suponen el 12% del es-pacio social de la exclusión severa. Tres de cada cuatro hogares gitanos está afectado por procesos de exclusión de cierta entidad y uno de cada 3 está en situación de exclusión severa. Sin embargo, en los últimos años se están produciendo avances trascendentales en la integración social de esta comunidad. En lo concerniente al empleo, sabemos que la tasa de empleo de la población gitana es del 63% para la población de 16 a 65 años, similar a la de la población mayoritaria, lo que contrasta con el estereotipo de una comu-nidad gitana alejada de los valores del trabajo. Es cierto que el acceso al mercado de tra-bajo en los gitanos está demasiado marcado por el subempleo y la temporalidad por lo que la mejora de la cualificación y el acceso al empleo estable se convierten en objetivos prioritarios para el futuro. También en el terreno educativo se han logrado importantes avances. La escolarización en la enseñanza primaria ha mejorado significativamente: el acceso a la escuela en la edad obligatoria (antes de los 7 años) era en 1994 del 79% y había subido al 94% en 2001. En este caso la principal línea de trabajo a desarrollar se centra en mejorar la escolarización a partir de los 12 años así como los indicadores de rendimiento y absentismo. Por último, una tercera línea de acción que está dando importantes frutos en la actualidad y que puede ser desarrollada en el futuro es la de la de potenciación de la mujer gitana como motor de cambio. Los servicios sociales y las entidades ciudadanas que trabajan con la comunidad gitana habitualmente tratan de potenciar estas estrate-gias y recurrir a las mujeres como palanca de cambio para el conjunto de la comunidad.

Después de una convivencia de siglos y de múltiples iniciativas puestas en marcha, hay suficiente evidencia empírica de la necesidad de construir una estrategia real-mente orientada a la integración definitiva de los gitanos en la sociedad española y respetuosa además con la identidad diferenciada de esta comunidad.

La presencia de la comunidad gitana se extiende prácticamente por toda la geografía española y por ello su situación debería considerase muy seriamente en cualquier plan local para la inclusión.

7 Habitualmente se venía calculando el tamaño de la comunidad gitana en unas 800.000 personas, aunque esta estimación carecía de cualquier base empírica reciente. A partir de la Encuesta Foessa 2008, que se dirige preferentemente hacia los sectores sociales más mo-destos, con más presencia de esta población, puede establecerse la estimación de que el 2,1% de la población en España pertenece a la Comunidad Gitana, lo que supone unas 970.000 personas.


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4 . La reproducción de la exclusión8

Un factor decisivo en las situaciones más extremas de exclusión sin duda lo constituye la herencia social. Se constata que la posición de clase tiene una gran importancia en explicar tanto el riesgo genérico de exclusión social como la distribución de los riesgos asociados a la aparición de factores excluyentes.

4 .1 . La herencia social

La herencia social determina en buena medida la posición de clase social, es decir, la ocupación laboral desempeñada por la persona principal del hogar. Esta posición aparece condicionada por la que tuvieron sus padres e igualmente condiciona el grado de desarro-llo cultural y educativo de las personas, así como sus condiciones de trabajo y sus ingresos.

En algunos casos la exclusión social es una situación heredada generación tras gene-ración frente a la cual la influencia de los factores personales es limitada. Este hecho es visible en los casos de personas que viven en la marginalidad. En sus itinerarios encontra-mos muestras de esta herencia tanto en las condiciones de habitabilidad del hogar (in-fravivienda, viviendas ambulantes) como en las formas de subsistencia desde la infancia (mendicidad, prostitución, venta de rosas, recogida de cartones o chatarra) o la ausencia de modelos educativos y normativos.

En otros casos menos extremos la herencia de clase social se manifiesta en la situa-ción económica de pobreza que marca la infancia de sus protagonistas y la necesidad de asumir cargas familiares o laborales desde muy temprana edad y, en el caso de personas extranjeras, la construcción del proyecto migratorio.

4 .2 . Valores familiares y modelos educativos

Las familias influyen en la transmisión de valores y modelos de vida a sus miembros. La familia ayuda a la construcción de normas, responsabilidades y proyectos de futuro en los itinerarios de inserción positivos.

Sin embargo, en los itinerarios hacia la exclusión se identifican modelos familiares en los que el desorden, la ausencia de normas, las rupturas o la falta de afectos construyen la personalidad de sus protagonistas.

También observamos cómo determinados comportamientos se transmiten de gene-ración en generación. El consumo de drogas o alcohol, los embarazos prematuros e in-cluso el maltrato. Algunos casos son especialmente intensos al estar presentes los abusos y maltrato durante generaciones.

8 Basado en LAPARRA, M. & PÉREZ ERANSUS, B. (2007) Procesos de exclusión e itinerarios de inserción social., Madrid, Fundación Foessa.


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La capacidad de algunas personas de valorar la influencia negativa de este entorno les ha llevado precisamente a querer huir de él como una vía para iniciar un camino de in-tegración social. Encontramos la evidencia en hijos de familias marginales que son cons-cientes de la necesidad de “separarse para integrarse” y por ello abandonan su entorno familiar, incluso rompen las relaciones con su familia de origen como sacrificio para su propia integración. En los itinerarios de personas transexuales es precisamente el rechazo familiar el que marca el inicio de los procesos de exclusión social.

Por último, en ciertos casos de personas extranjeras, detectamos que las familias pro-yectan deseos de cambio de promoción que a menudo generan frustración en los indi-viduos que emigran.

Por el contrario, en la mayor parte de los procesos de inserción exitosos, la protección fa-miliar es un factor de inserción. En algunos casos de deshabituación a la droga, la familia ha jugado un papel importante; en la integración de las personas extranjeras, el reagrupamien-to familiar es decisivo para el proceso de estabilización personal y social; y en los procesos exitosos de inserción de mujeres gitanas, la familia es un factor de integración decisivo.

4 .3 . La ausencia de familia y los sucesos trágicos

Comprobamos cómo muchas personas vinculadas a la heroína durante años prove-nían de situaciones de acogimiento familiar (tíos o abuelos) o acogimiento institucional. En estos casos, la ausencia de un modelo de apoyo emocional y educativo influyó en el abandono escolar temprano y el inicio de trayectorias de consumo.

El fallecimiento de los padres y seres queridos también es identificado como un factor de exclusión. En algunos casos porque algunas personas asumen cargas familiares desde edades excesivamente tempranas. En otros casos porque supone el detonante de situa-ciones depresivas y vinculación a las drogas.

4 .4 . Actitudes y estrategias de los afectados frente a la exclusión

Frente al estereotipo de pasividad o dependencia, a menudo atribuido a la población excluida, muchos hogares muestran estrategias muy activas de supervivencia basadas en la combinación del desempeño de numerosas actividades laborales con el acceso a prestaciones sociales.

Es cierto que existen algunos casos, marcados claramente por el factor temporal, en los que se ha acabado sustituyendo progresivamente estrategias personales más activas por otras más adaptativas que pueden conducir a la cronicidad. Algunos casos presentan tendencias autodestructivas relacionadas con las enfermedades mentales así como con dependencias del alcohol o a las drogas y los intentos de suicidio.


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Incluso en estos casos de elevado deterioro, se demuestra que los procesos de trabajo individual continuados en el tiempo en los que se produce una confluencia de recursos puede producir una importante mejora en las condiciones de vida.

A pesar de esta influencia de los factores personales y familiares, insistimos en que es difícil estimar su peso relativo frente a otros factores debido a las interacciones existentes entre todos ellos. Personas que han vivido en las mismas circunstancias de escasez de oportunidades y entornos degradados han seguido itinerarios muy diversos en función de la confluencia de diversos factores familiares e individuales.

Igualmente complejo es discernir el peso de los factores decisivos en los itinerarios de inserción. Sin embargo, detectamos la confluencia de los factores personales de combina-ción de estrategias laborales y de acceso a servicios sociales: las oportunidades de acceso a unos ingresos estables (vía garantía de ingresos, vía empleo), la vivienda y la regularidad.

4 .5 . Las actitudes de discriminación de la sociedad, los etiquetajes

No podemos obviar en este análisis los procesos de discriminación social que sufren diversos colectivos y que constituyen factores de generación y reproducción de la ex-clusión social. Estos procesos de discriminación en el acceso al alquiler o compra de vi-vienda y al empleo explican buena parte de las dificultades que tienen algunas personas extranjeras en nuestro país. Igualmente, las posibilidades de mejora de los gitanos están también profundamente condicionadas por la actitud de la población española frente a esta comunidad, muy marcada por un profundo rechazo. Los gitanos son uno de los grupos más estigmatizados y más rechazados en la sociedad española y en torno a él se mantienen multitud de estereotipos y de prejuicios negativos.

4 .6 . La reproducción de la exclusión social en el territorio

La dimensión del barrio se erige como un espacio particularmente significativo para comprender la dialéctica inclusión/exclusión social urbana y proporciona información substancial sobre los factores que la determinan, y las prácticas y estrategias que las per-sonas ponen en marcha respecto a ellos, configurando lo que hemos dado en llamar la “Estructura de Oportunidades Territorial”. En este sentido hay que tomar en especial con-sideración el efecto de la estigmatización del territorio y de los sujetos que lo habitan.

En muchas ciudades españolas todavía se sienten los efectos de determinadas políti-cas urbanas de segregación y de concentración de problemáticas sociales que se desa-rrollaron hace casi medio siglo (y de otras actuaciones más recientes en el mismo senti-do). Las “barriadas” así creadas han supuesto un foco permanente de reproducción y de intensificación de los procesos de exclusión social, dificultando las estrategias personales y familiares de salida.


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Digerir esta problemática heredada requerirá en muchos casos la combinación de una política urbanística audaz y de una estrategia de desarrollo comunitario. Afortunadamente hay diversas experiencias exitosas que pueden servir de referencia para estas situaciones.

Combatir los procesos de reproducción generacional de la exclusión social y la po-•breza severa tiene un indudable valor preventivo que conviene desarrollar en el fu-turo. Para ello, algunos espacios y actuaciones estratégicas parecen especialmente relevantes: la familia, la escuela y el barrio.

Reforzar las intervenciones sociales y los niveles de protección en todos los hoga-•res afectados por procesos de exclusión en los que hay menores se convierten en prioridades clave.

Atender prioritariamente al ámbito escolar y reforzar su capacidad integradora y de •atención a la diversidad, y a los niños con necesidades especiales.

Poner en marcha estrategias de lucha contra la discriminación y programas de sensi-•bilización que acaben con los prejuicios existentes contra determinadas minorías.

5 . El factor territorial: exclusión urbana y rural

Tal y como acabamos de mencionar, el entorno puede constituir una barrera a la in-tegración por diversos motivos: la falta de oportunidades laborales, la influencia de un contexto deteriorado bien a nivel físico (entorno degradado, insalubridad) bien a nivel social (presencia de actividades irregulares, consumos de drogas y otros), y, por último, la falta de recursos sociales de la red pública o de un tejido social integrador también pue-den constituir factores exclusógenos achacables a un espacio determinado. En sentido contrario, el territorio, si goza de oportunidades laborales o de recursos sociales, puede presentar importantes potencialidades como factor de integración social.

La exclusión social está presente en todos los territorios. Es cierto que en España hay diferencias por comunidades autónomas y por tamaño de municipio, pero afecta a todos los territorios. A partir del VI Informa Foessa (2008)9 sabemos que Canarias presenta los ni-veles más altos de exclusión social, tanto en términos de incidencia como de intensidad. Le siguen el Este de España y Madrid, zonas de grandes núcleos urbanos con modelos de desarrollo muy basados en la construcción, y en los servicios y con una mayor tendencia a la generación de desigualdades sociales. Las mayores diferencias, sin embargo, no se producen tanto entre unas regiones y otras, sino en los territorios más cercanos, de unos barrios a otros o entre localidades vecinas.

9 Basado en LAPARRA, M., PÉREZ ERANSUS, B. & (COORD.) (2008) La exclusión social en España: un espacio diverso y disperso en intensa transformación. en RENES, V. (Ed.) VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España 2008. Madrid, Fundación Foessa.


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Es en el barrio donde se detecta la importancia de la actuación de las redes sociales en la provisión de recursos en ausencia o contra-sentido de las políticas sociales y cuando el tejido económico productivo es débil. Entonces, el ámbito comunitario, tanto de las orga-nizaciones del llamado “tercer sector” como de las redes de vecinos, familiares y amigos, viene a cubrir las carencias de protección pública.

La población española es mayoritariamente urbana y por ello la exclusión social tam-bién es un fenómeno de mayor presencia en las ciudades. 8 de cada 10 hogares excluidos en España viven en ciudades de más de 20.000 habitantes y 1 de cada 3 en ciudades de más de 100.000. Sin embargo, son los municipios de tamaño intermedio (muchos de ellos posiblemente en la periferia de las grandes ciudades) los que presentan mayor incidencia de la exclusión severa.

Los barrios periféricos a menudo se caracterizan por su alejamiento de los centros de actividad de la ciudad, vivienda barata, insuficientes dotaciones y fragmentación de las redes sociales.

Los núcleos de las ciudades también presentan mayor incidencia de la exclusión social debido a la degradación de sus espacios, la mayor presencia de vivienda en régimen de alquiler habitada por población extranjera, el envejecimiento de la población autóctona, la gran diversidad de usos del espacio y la inadecuación de sus dotaciones.

En cuanto a la incidencia de la exclusión en el ámbito rural, es cierto que esta tiene unas características determinadas por la especial incidencia de determinados problemas. A la falta de oportunidades laborales se unen en este entorno los déficit de la red de atención social y sobre todo la falta de tejido social. De este modo, el aislamiento social es una de las características comunes a la exclusión rural. Tanto la red pública de servicios sociales como las entidades de iniciativa social concentran sus recursos especializados en los núcleos urbanos. Este hecho hace que algunas situaciones de exclusión en el ámbito rural sean más intensas (problemáticas de salud mental, maltrato, soledad) precisamente por la falta de recursos de integración.

Es importante desarrollar una estrategia de intervención social frente a la exclusión en el territorio, especialmente en ciertos barrios en el ámbito urbano y en localidades pe-riféricas. En algunos casos, cambiar la dinámica de exclusión y marginación de ciertos barrios requerirá intervenciones urbanísticas de calado. En otros casos, la clave será el propio desarrollo social y comunitario.

La dotación de espacios y recursos públicos (centros sociales, transportes, guarderías) son herramientas muy útiles en la lucha contra la exclusión social.

Es preciso buscar fórmulas de acercamiento de los recursos especializados a las situa-ciones del ámbito rural y fomentar allí el tejido asociativo.


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6 . La perspectiva de género de la exclusión10

El análisis de género de algunos estudios sobre exclusión social en el nivel autonó-mico deja entrever que la llamada feminización de la exclusión no parece manifestarse tanto en su dimensión cuantitativa, sino más bien de manera cualitativa. De este modo, a partir de ciertos estudios de condiciones de vida de la población excluida se deriva que algunos tipos de hogar encabezados por mujeres presentan claramente un mayor riesgo de exclusión social que el resto. Por otro lado, las causas que llevan a las mujeres a la exclusión social, el tipo de situaciones vividas y los mecanismos para salir de ella son altamente diferenciables. Mientras que las causas identificadas en los varones tienen que ver con el empleo, la discapacidad o la drogodependencia, en los hogares encabezados por una mujer se identifican como factores desencadenantes el fallecimiento del cón-yuge, las separaciones, la conflictividad, los malos tratos, la falta de disponibilidad para el empleo debido a cargas familiares no compartidas y en términos generales, la ruptura de situaciones de dependencia económica. También se han observado diferencias de género en las situaciones de exclusión vividas por algunos colectivos específicos como el inmigrante. Por último el modo de superar la exclusión también es distinto en los hogares encabezados por una mujer, presentando un mayor índice de acceso y participación en los recursos sociales.

Las diferencias de género son así importantes en la dinámica de los procesos de exclu-sión, pero no llevan a una mayor incidencia de estos procesos en las mujeres. Más bien al contrario, los procesos de exclusión social que afectan a las mujeres se encuentran más compensados y dan lugar preferentemente a situaciones de una cierta precariedad, mientras que la exclusión social más severa tiene una mayor incidencia en los hogares encabezados por varones. Lo que es importante, además, es que en distintos grupos so-ciales las diferencias de género pueden actuar con lógicas distintas y aun contrapuestas, situando en ocasiones a las mujeres, como en el caso de la comunidad gitana, con mayo-res potencialidades para la promoción social y en otros casos, como en ciertos colectivos inmigrantes, en un posición mucho más desfavorecida.

La exclusión severa se asocia más a los hogares cuyo sustentador principal es un hom-bre, mientras que la exclusión moderada afecta más a los hogares encabezados por una mujer. Más allá de esto, interesa destacar cómo en los hogares encabezados por hombres y por mujeres hay una serie de factores que inciden comparativamente más, reforzando o aliviando los procesos de exclusión que aquí analizamos. Ofrecemos otro modelo con análisis separados para estos dos grupos de hogares (ver tablas siguientes).

Así, la pertenencia a hogares polinucleares, la presencia de jóvenes en el hogar, de per-sonas con minusvalía (posiblemente también de ancianos) y de parados, intensifica para los hogares encabezados por mujeres las probabilidades de verse afectados por la exclu-sión moderada notablemente más que para los de los varones. Sin embargo, cuando ha-

10 Basado en LAPARRA, M., PÉREZ ERANSUS, B. & (COORD.) (2008) La exclusión social en España: un espacio diverso y disperso en intensa transformación. en RENES, V. (Ed.) VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España 2008. Madrid, Fundación Foessa.


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blamos de la exclusión severa, solo la presencia de minusvalías y la residencia en barrios deteriorados muestra claramente esa misma función intensificadora comparativamente mayor en los hogares encabezados por mujeres.

En el caso de los varones, la edad del sustentador principal (a partir de los 45, pero muy especialmente de los 65) y el tamaño del hogar multiplican las probabilidades de verse afectados por la exclusión social claramente más que en el caso de las mujeres.

Especialmente relevante es el impacto diferente de la variable étnica en los dos grupos de hogares según el sexo de la persona sustentadora principal: cuando las mujeres son sustentadoras principales, la procedencia de la inmigración extranjera supone multiplicar extraordinariamente las probabilidades de verse afectadas por la exclusión social, tanto cuando se trata de procesos de exclusión social más moderada, como cuando hablamos de la exclusión severa: se confirma aquí la tesis de la triple discriminación que ha sido ampliamente defendida desde la perspectiva de género.

La pertenencia a la minoría étnica gitana, sin embargo, no intensifica las probabili-dades de los hogares encabezados por una mujer de verse afectados por la exclusión severa más que a los varones (aunque sigue siendo un factor claramente explicativo) e incluso se reduce significativamente la importancia de este factor en comparación con los varones si hablamos de exclusión moderada. Ser mujer es una desventaja (en térmi-nos de desigualdad y de exclusión moderada) y la pertenencia a la comunidad gitana es una desventaja fuerte en términos de exclusión severa, pero ser mujer gitana no es mayor desventaja que ser hombre gitano, sino más bien todo lo contrario.

Este resultado del análisis multifactorial puede resultar sorprendente en un primer momento, pero lo que nos apunta es algo que ya había sido puesto de relieve por los expertos tanto en la investigación de esta comunidad como desde la intervención social: el papel de la mujer como motor de cambio y su mayor disposición a activar los procesos de promoción social de las familias gitanas.

Además de lo ya dicho, hay dos colectivos especialmente significativos desde la pers-pectiva de género, cuya atención debería tenerse muy presente en las actuaciones con-tra la exclusión a nivel local: los hogares monoparentales, habitualmente encabezados por mujeres y el ámbito de la prostitución.

6 .1 . Los hogares monoparentales11

Desde esta perspectiva de género, los hogares monoparentales, preferentemente en-cabezados por una mujer, aparecen especialmente afectados por procesos de exclusión social, aunque normalmente no alcanzan las situaciones extremas de otros colectivos y tienden a compensar su situación con estrategias también diferenciadas.

11 Basado en la monografía sobre Género y Exclusión Social en la Monoparentalidad, realizada por Begoña Arregui, Blanca Fernández, Ruth Iturbide y Arantxa Rodríguez. para el Informe Foessa.2008


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La distribución media de los hogares monoparentales en España es a primera vista, modesta, representando el 1,8 % del total de hogares, pero su presencia por comunida-des autónomas oscila entre un mínimo de 0,2 a 0,7 % de los hogares de Melilla, Aragón y Baleares y un máximo de 2,5 a 3% del País Vasco, Canarias, Asturias y Cataluña. Desde un punto de vista de la familia tradicional, tenderíamos a asociar la monoparentalidad con mayor impacto de carencia económica y de anomia familiar. Pero no necesariamente tiene porqué ser este el caso de España, donde la monoparentalidad tiene una mayor presencia relativa en las regiones de mayor renta.

La estructura de los roles de género en nuestra sociedad introduce una mayor inesta-bilidad en este tipo de hogares, haciéndose más patente la fragilidad familiar y de calidad de vida de las personas que en ellos viven, llevándoles en muchos casos al aislamiento por ruptura o al debilitamiento de los apoyos de la red familiar o hacia situaciones de destitución y desamparo emocional y social. No hay que ir muy lejos para ver que en muchas situaciones de pobreza y de exclusión nos encontramos con una unidad familiar rota, inestable y económicamente dependiente, que vive en esa frágil frontera entre la pobreza y la miseria: de acuerdo con la Encuesta de Condiciones de Vida 2007, la tasa de pobreza relativa es del 36,6% en este tipo de hogares (16 puntos más que para el conjun-to de los hogares) y la de pobreza extrema, del 13,4% (el triple), y hay un 30% de hogares monoparentales que carecen de alguno de los bienes considerados como básicos. El im-pacto de las carencias se agrava en el caso de los hogares monoparentales liderados por madres solas, que conforman el 85% de los hogares monoparentales, duplicando la tasa de pobreza relativa respecto a los encabezados por varones.

La situación de los hogares monoparentales está muy asociada a los procesos de preca-riedad social y laboral o de exclusión moderada, pero no tanto a los procesos de exclusión social más extrema. Sin embargo, la incorporación de estos hogares a los programas de inserción tiene un gran interés estratégico por las potencialidades de recuperación que presentan (las actuaciones aquí suelen tener un alto porcentaje de éxito) y también por el valor preventivo que aportan para con los menores que dependen de estas mujeres.

La adopción de una perspectiva de género es importante en los planes de inclusión a nivel local.

Esta perspectiva permitirá identificar las potencialidades que presentan las mujeres como motor de cambio en muchos hogares, especialmente en ciertos colectivos.

La asociación entre la presencia de menores y la de mujeres hace que priorizar la actuación con las mujeres tenga un importante valor preventivo, incluso cuando se trate simplemente de mejorar el nivel de protección social y las prestaciones econó-micas recibidas por estos hogares.


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6 .2 . La prostitución12

Se estima que unas 115.000 personas ejercen la prostitución en España13 (una cifra muy inferior a la que en ocasiones se ha difundido), de las cuales la mayoría son muje-res. Se trata de una población joven, entre los 18 y 35 años mayoritariamente, y predo-minantemente extranjera. Entre el 80% y el 95% de ellas proceden de países de Latino-américa, Europa del Este o África Subsahariana, siendo minoritarias por el momento las de origen asiático.

Las que ejercen esta actividad en la calle (más de 5.000 personas) o en los clubs (casi 16.000 según la Guardia Civil) son las que presentan las situaciones de mayor vulnerabili-dad. Las mayores de 45 años que siguen ejerciendo la prostitución son las que presentan las peores situaciones sociales.

Las mujeres que ejercen la prostitución optan por esta actividad desde las situaciones de precariedad, necesidad económica y de subsistencia, y les resulta en un momento dado la única opción posible14. La discriminación, el estigma y los prejuicios son impor-tantes barreras de la población para acceder a servicios sociales y de salud. Junto con ello, la pobreza, el consumo de drogas, el sinhogarismo, la situación de ilegalidad admi-nistrativa, los bajos niveles educativos y culturales, el desconocimiento del idioma, y otros muchos factores inciden negativamente en su salud y en sus condiciones de vida.

Debemos mencionar a aquellas mujeres que son coaccionadas para ejercer la pros-titución, que suelen ser víctimas de abusos sexuales, de la involuntariedad para realizar ciertas prácticas sexuales, de ser forzadas al sexo desprotegido, o de mantener sexo acom-pañado con violencia o rituales degradantes. Estas mujeres suelen tener su autonomía y libertad personal coartada y controlada por estas redes de tráfico de personas con fines de explotación sexual.

12 Basado en la monografía Exclusión Social y Prostitución realizada por Carmen Meneses Falcón para el Informe Foessa 2008.

13 Informe ESCODE, 2006. Es difícil precisar los porcentajes y número de personas implicadas por tratarse de una población oculta y una actividad que puede realizarse compaginándola con otras actividades, realizarse por temporadas o puntualmente.

14 Nos referimos a un importante sector de mujeres que ejercen la prostitución, no aludimos a aquellas mujeres que desarrollan esta acti-vidad en posiciones de alto estatus prostitucional.


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La realidad de la prostitución es por tanto compleja y requiere diversas actuaciones para luchar contra el tipo de exclusión social con la que está asociada. Dado los pin-gües ingresos que se pueden obtener de la prostitución, en una economía donde las mujeres ganan menos dinero que los hombres y conforman en mayor medida la población con situaciones de pobreza, el ejercicio de la prostitución puede ser una elección racional para muchas mujeres que quieren evitar o disminuir los procesos de vulnerabilidad y exclusión social.

En la medida en que existan alternativas diferentes a la prostitución, las mujeres opta-rán por ellas, pues los efectos colaterales de realizar esta actividad son importantes y generan acusadas secuelas en muchas de ellas. En este sentido, las líneas de trabajo a desarrollar en este ámbito deben combinar, entre otras cosas, actuaciones en relación con el mercado de trabajo, con el estatus jurídico de las extranjeras, con la atención social y sanitaria a las personas que ejercen la prostitución (especialmente a las de mayor edad) y con la persecución de las redes de tráfico de personas.


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7 . La edad como factor de exclusión

7 .1 . Las personas mayores

El incremento de la esperanza de vida y las transformaciones familiares han propiciado un aumento del riesgo de exclusión social entre las personas mayores, sobre todo en aquellas que viven solas. La pobreza económica, la pérdida de salud, la dependencia y el aislamiento social confieren características específicas a una parte de este colectivo que se encuentra en situación de exclusión.

Es cierto que el acceso a las pensiones, aunque sean bajas, y la propiedad de la vivienda han constituido factores de amortiguación de la exclusión y por ello la presencia de per-sonas mayores es más frecuente en el colectivo de exclusión compensada o integración precaria y menos en el de exclusión severa. A pesar de ello la situación de aislamiento y dependencia de algunas personas mayores en ocasiones pasa inadvertida a los servicios sociales y sanitarios, y por ello requieren de especial atención.

Se hace preciso un mayor esfuerzo de detección de las situaciones de exclusión en las personas mayores. De nuevo, es necesario avanzar por el llamado espacio sociosania-rio que permita la confluencia de esfuerzos de ambos sistemas.

La creación de servicios de urgencias de carácter social podría suponer una primera respuesta a algunas de estas situaciones y permitiría dar un primer paso en el dise-ño de diagnósticos que permitan la puesta en marcha de planes de intervención individualizados.

La utilización del tejido social del ámbito local articulado en torno a espacios comu-nitarios puede permitir la integración de las situaciones de mayor aislamiento de esta población.

7 .2 . Los jóvenes

Los procesos de riesgo social de la juventud aparecen vinculados al fracaso en el siste-ma educativo, al acceso al mercado laboral en condiciones de precariedad y al consumo de drogas.

A pesar de la preocupación inherente a las elevadas tasas de consumo de los jóvenes es preciso recordar que la vinculación entre consumo de drogas y exclusión social no es directa15. Buena parte de los jóvenes que consumen drogas lo hacen de una manera muy relacionada al ocio y debido a la protección familiar o a su acceso al mercado laboral, este consumo nunca se traducirá en procesos de exclusión o deterioro más graves. Sin embargo, cuando el consumo de drogas aparece vinculado al fracaso escolar y carencia

15 Basado en la monografía Exclusión Social y Jóvenes. Javier Martín Nieto y Carla López Adrover. Informe Foessa 2008.


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de rentas en la familia, y/o cuando las drogas tienen efectos en la salud mental o física de los consumidores sí se inician procesos de exclusión social.

Especialmente preocupante es la situación de los menores extranjeros no acompaña-dos en nuestro país (Canarias, Ceuta y Melilla, Madrid), ya que cuentan con un elevado riesgo de exclusión social vinculado a la vida en la calle, al consumo y al “trapicheo”.

La prevención es la herramienta más valiosa frente a la exclusión juvenil. La interven-ción temprana en el centro educativo y en el ámbito familiar en casos de fracaso escolar resulta clave.

Se hacen precisas alternativas educativas y laborales de muy diverso diseño que permitan adaptarse en momentos tempranos a las características y motivaciones de los jóvenes.

En los casos de menores acogidos resulta necesario aumentar los recursos de acom-pañamiento en la transición a la vida adulta y de seguimiento en la integración laboral y social.

De nuevo, la coordinación entre servicios sociales, salud mental y educación debe traducirse en protocolos de actuación concretos que desarrollen una intervención que unan distintos esfuerzos.

8 . Estrategias de inclusión activa

La mayoría de los gobiernos occidentales está realizando un importante esfuerzo por coordinar políticas sociales y de empleo con el fin de favorecer el acceso al mercado la-boral de los colectivos que quedan al margen del mismo, a través del diseño de lo que ha venido a denominarse políticas de activación. En la concepción del término original sueco, políticas activas de empleo, no se contemplaba la participación en este tipo de programas de aquellos colectivos más alejados del mercado laboral. Por el contrario, las políticas de activación diseñadas en los países del norte de Europa en los setenta estaban destinadas a conseguir que aquellos que ya estaban en el mercado o se encontraban temporalmen-te en desempleo pudieran adaptarse de forma ágil a las necesidades del nuevo contexto económico. Posteriormente, la extensión de las políticas de activación en Europa, en los ochenta, vino de la mano de su orientación a determinados colectivos que habían sido especialmente afectados por la crisis de empleo. En el caso de los desempleados de larga duración, las acciones de formación y los programas de empleo público eran valoradas como la mejor fórmula para acortar la distancia existente entre su nivel de cualificación y los requerimientos del mercado laboral. En relación a los jóvenes desempleados que nun-ca habían accedido al mercado, se vio la idoneidad de los programas de activación como estrategia preventiva para evitar que estos fueran sujetos, tempranamente, de protección económica por desempleo.


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Sin embargo, en la actualidad observamos una creciente vinculación de este tipo de programas con las prestaciones de carácter asistencial destinadas a personas que se en-cuentran en situación de pobreza. Lædemel y Trickey (2000) a partir de la comparación de prestaciones de nivel asistencial en siete países (Francia, Holanda, Noruega, Reino Unido, Dinamarca, Alemania y Estados Unidos) concluyen que se viene produciendo en todos ellos, a partir de la segunda mitad de los noventa, un cambio consistente en la introduc-ción de condicionamientos de carácter laboral (obligación de buscar empleo y compro-miso de aceptar las ofertas recibidas) para el cobro de las prestaciones asistenciales. Esta tendencia puede observarse también en nuestro país, especialmente en algunas presta-ciones como las rentas mínimas y la Renta Activa de Inserción.

La introducción de condicionamientos en la asistencia social está basada en la idea de que cada individuo debe hacer lo posible por integrarse si quiere ser merecedor de la ayuda. Sin embargo, surge una preocupación: ¿son medidas que complementan la pro-tección social en el intento de aumentar el esfuerzo para favorecer la vuelta al mercado laboral de estas personas? o ¿son medidas que sustituyen los dispositivos de bienestar pre-existentes, deteriorando la protección de los colectivos más vulnerables y recortando sus derechos sociales?

Existe una gran heterogeneidad de las estrategias de activación en relación con sus objetivos, forma y resultados. De hecho, esta heterogeneidad ha llevado incluso a cues-tionar la conveniencia de utilizar un único término para denominarlas (Barbier, 2001). Bajo el término “activación” se están incluyendo prácticas tan distintas como las derivadas de la lógica punitiva introducida en la asistencia social norteamericana (from welfare to wor-kfare), las prácticas de lucha contra la exclusión de orientación solidaria en Francia, las políticas de mejora de la empleabilidad de carácter universalista en los países nórdicos o los programas individualizados de vuelta al empleo en Gran Bretaña.

En cualquier caso, se constata que incluso en los programas más flexibles de activa-ción, las personas se ven obligadas a comprometerse a realizar alguna acción para man-tener el derecho a la asistencia: un itinerario de inserción, acudir a entrevistas periódicas o cualquier otra acción que sea establecida en los servicios. Este proceso entraña un riesgo elevado para las personas excluidas.

Se han encontrado, tanto a nivel nacional (Laparra et al., 2003) como internacional (Lædemel and Trickey, 2000) suficientes evidencias empíricas de las limitaciones de estos programas a la hora de favorecer la inserción laboral de las personas en situaciones más intensas de exclusión. La mayoría de las evaluaciones muestran que los programas de activación (formación, orientación) favorecen la vuelta al empleo de los perceptores de prestaciones asistenciales que cuentan con mejores niveles de cualificación y menores niveles de exclusión social; sin embargo, apenas tienen efecto en la inserción laboral de aquellos que llevan más tiempo vinculados a los mecanismos de asistencia social.

El hecho de que las personas con mayor nivel de deterioro personal y social no pue-dan cumplir con lo establecido implica un riesgo creciente de desprotección social por


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parte de los sujetos más débiles. “Se obliga a los individuos más desestabilizados a que se conduzcan como sujetos autónomos: montar un proyecto profesional, construir un itine-rario de vida. No es tan sencillo cuando se está desempleado o se corre el riesgo de ser desalojado de la casa en la que se vive. Se trata incluso de una exigencia que les costaría satisfacer a muchos sujetos integrados (Castel, 1997)”.

Relacionado con esto, se detecta una falta de reconocimiento “oficial” de los distintos per-files que componen las personas que se encuentran bajo la protección asistencial y que rei-teradamente presentan dificultades para salir de ella: problemáticas sociales, falta de dispo-nibilidad por cargas familiares y enfermedades físicas y mentales. Este perfil, que en ningún caso les permite el reconocimiento oficial de «merecedores» de protección, en la práctica puede estar obstaculizándoles no solo el acceso al empleo, sino también el cumplimiento de las obligaciones establecidas por los procesos de activación y por tanto exponiéndoles al riesgo de la desprotección económica (recorte o extinción de las prestaciones).

Ante el peligro que puede suponer la desprotección de estos colectivos, el Consejo de la Unión Europea recomienda a los Estados que las políticas de activación que favorecen el acceso al empleo “no supongan nunca un menoscabo del derecho a un ingreso míni-mo o a la participación plena en la familia, en la comunidad, en la vida social o al derecho a tener una buena salud” (Consejo Europeo, 2001).

De hecho en las últimas recomendaciones de la Comisión Europea sobre la promoción de políticas de inclusión activa de las personas que se encuentran al margen del mercado laboral se incluye la garantía de ingresos como uno de los tres elementos fundamentales además de garantizar unos mercados laborales inclusivos y ofrecer unos servicios de ca-lidad (2008).

Mejorar las oportunidades de empleo es una vía irrenunciable para la integración so-cial de muchos sectores afectados por situaciones de pobreza y exclusión. El diseño de programas más eficientes para la inserción laboral es técnicamente posible y so-cialmente deseable.

Sin embargo, las políticas de activación no deberían implicar la desprotección de los sectores más desprotegidos a los que, se supone, están llamadas a ayudar.

Para ello, deberá tenerse muy en cuenta las condiciones sociales y las dificultades de todo tipo que puedan limitar tanto la realización de actividades orientadas a la inser-ción laboral como la propia aceptación de un empleo.

La introducción de procesos de negociación y de acuerdo, respetuosos con la ca-pacidad de autodeterminación de las personas asistidas, se muestra como un buen antídoto para evitar los efectos perversos de las políticas más punitivas.


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8 .1 . Los sectores excluidos y el empleo

Las transformaciones del mercado de trabajo en las últimas décadas han supuesto el crecimiento del empleo en general, pero en muchas ocasiones, y en especial para los sectores con menor formación, se ha tratado de empleos precarios, de baja calidad, de duración limitada y de escasa remuneración (Laparra, 2007). Esto ha extendido una reali-dad que venía de antiguo en nuestro país: la relación habitual con el mundo del trabajo, incluso de buena parte de los sectores socialmente más excluidos.

En la Encuesta Foessa 2008 se vuelve a constatar la presencia de personas ocupadas en 6 de cada 10 hogares excluidos. La mitad de los sustentadores principales de estos hogares excluidos están ocupados. Esto nos permite varias lecturas:

Nos muestra una imagen diferente a la del parásito social y la dependencia institu-•cional que suele asociarse a estos sectores.

El empleo de los excluidos puede suponer una interesante plataforma de expe-•riencia laboral, de relaciones sociales y de identidad positiva sobre la que construir itinerarios de incorporación social.

El empleo por sí solo no garantiza la integración. En ocasiones incluso se trata de •auténticos “empleos de exclusión” que poco aportan al bienestar de estas personas y que consumen una parte importante del tiempo y de las energías que bien po-drían canalizarse hacia actividades más cualificantes.

La crisis económica, sin embargo, con el efecto que pueda tener en la pérdida de em-pleo, supone un nuevo contexto, especialmente para los sectores más vulnerables:

Muchos trabajadores precarios perderán sus empleos y verán cómo se intensifica •su situación de exclusión social. La duración del periodo de crisis es en este sentido fundamental para ver hasta dónde llega este proceso. El mantenimiento de políti-cas redistributivas que compensen este proceso es un elemento clave.

Las políticas activas tendrán un menor efecto en cuanto a inserción en el mercado •laboral a corto plazo, pero seguirán teniendo importancia como mecanismo para preservar la capacidades y cualificaciones de los desempleados para el futuro.

Será más difícil rechazar cualquier trabajo o actividad, por precario que este sea, •como estrategia de supervivencia de muchas personas, aun cuando estos “empleos” no aporten nada en términos de integración social.


[109]

Podría plantearse a nivel local qué tipos de empleos pueden potenciarse y hacia qué nichos ocupacionales vamos a canalizar a los sectores más excluidos.

Durante la crisis deberá plantearse también una perspectiva estratégica, no corto-placista, preparando a las personas más excluidas para la próxima fase expansiva del mercado de trabajo de manera que puedan aprovechar la creación de empleos de más calidad.

Preguntas clave

¿De qué forma podrían garantizarse unas condiciones sociales de integración a los hoga-res dependientes de empleos precarios?:

- ¿Apoyando económicamente a los trabajadores pobres?

- ¿Ayudando a la promoción laboral y a superar las situaciones de precariedad?

- ¿Ofreciendo formación continua y asesoramiento a los trabajadores excluidos?

- ¿Desincentivando el empleo en relación a determinados trabajos y a determinadas si-tuaciones personales, dado que esto puede ser algo positivo?


[110]

8 .2 . Una concepción más amplia de la activación

El análisis sobre los procesos de exclusión nos aporta una imagen complementaria a la que habitualmente se utiliza en términos de pobreza monetaria. La asociación entre ambas variables es lógicamente importante (la tasa de pobreza es triple entre los hogares excluidos y la proporción de hogares excluidos es triple entre los pobres). La pobreza se-vera (por debajo del 30% de la mediana de ingresos equivalentes) se ha considerado en sí misma un indicador de exclusión social desde la perspectiva de que en una sociedad de mercado es necesario contar con unos ingresos mínimos para estar socialmente integra-do. Pero por encima de ese mínimo de ingresos necesarios, no está claro que se dé una relación automática ente bajos ingresos y exclusión.

Tabla 1 . Relación entre la pobreza relativa (bajo el 60% de la mediana) y la exclusión social (el doble de la media del índice de exclusión) (% sobre el total)

Excluidos No excluidos Total Proporción de excluidos

Pobres 6,0 10,2 16,3 37,1

No pobres 8,2 59,4 67,6 12,2

Sin información 2,9 13,2 16,1 18,2

Total 17,2 82,8 100,0 17,2

Tasa de pobreza 42,3 14,7 19,4


Podemos distinguir tres colectivos que deberían ser objeto de diferentes políticas sociales:

La pobreza integrada:

Son los sectores integrados socialmente, pero con ingresos insuficientes que les sitúan por debajo del umbral de pobreza, y suponen el 12,2% de los hogares. Para mejorar su situación, las políticas redistributivas, basadas en los mecanismos clásicos de la fiscalidad y la seguridad social, deberían ser suficientes: estamos hablando del 12% de los hogares aproximadamente. En las personas ancianas, tanto cuando son las sustentadoras del ho-gar como cuando forman parte de un hogar más amplio, esta realidad es muy significati-va (uno de cada cinco hogares) y también en los hogares con personas con minusvalías o enfermedades crónicas. El impacto territorial de este tipo de políticas en los barrios más deteriorados o en determinadas regiones del centro de España (más envejecidas) sería muy considerable.

Las personas excluidas con dinero:

Este grupo está presente en uno de cada 10 hogares que se encuentran situados por encima del umbral de pobreza y que no tienen porqué formar parte de los objetivos prio-ritarios de los programas de transferencia de rentas. Sin embargo, presentan diversos pro-blemas de integración social, por lo que no deberían quedar al margen de la intervención


[111]

de los servicios sociales. Su situación en este sentido les supone una mayor vulnerabilidad frente a un posible contexto de crisis de empleo, por lo que la intervención con este sector tiene también una dimensión preventiva frente a la extensión de la pobreza. Esta es una situación que afecta especialmente a las personas solas (necesitadas de servicios de apoyo y de espacios para la interrelación), a los hogares con personas con minusvalías y enfermedades crónicas o incapacitantes (demandantes de servicios de atención a la dependencia que alivien sus responsabilidades) o a los inmigrantes (cuyos procesos de integración social hay que reforzar mucho más allá de su inserción laboral). Canarias y, con menor intensidad, las comunidades del este son los territorios donde más incidencia parecen tener este tipo de situaciones.

Las personas excluidas pobres:

Estos hogares, que suponen poco más del 7%, deberían ser los destinatarios principa-les de las políticas de activación unidas a la garantía de ingresos mínimos. De ellos, poco menos de la mitad, medio millón de hogares aproximadamente, se encontrarían en po-breza extrema y exclusión social. Hacia esta población se supone que van destinados los programas de rentas mínimas de inserción de las comunidades autónomas, el llamado en su día “salario social”, pero que después de dos décadas de existencia en España llegaba a 100.835 perceptores en 2005 y se redujo incluso a 96.711 en 2006. La fuerte incidencia de esta combinación más dramática en los hogares con desempleados apela al desarrollo de políticas de garantía de rentas y de activación por parte de los servicios de empleo y de los servicios sociales. Seis de cada diez familias gitanas se encontrarían en esta situación y está por construir todavía una estrategia adecuada de integración social para esta comu-nidad. La incidencia en otras minorías étnicas y en los barrios deteriorados tendría que ser asimismo importante. Curiosamente, Madrid aparece como la comunidad autónoma que más precisaría de este tipo de intervenciones y sin embargo las diversas reformas implementadas en las rentas mínimas no han logrado mejorar suficientemente su nivel de cobertura.

La diferencia entre los sectores excluidos pobres y los que alcanzan un cierto nivel de ingresos es considerable en términos de intensidad en el conjunto de los problemas aquí analizados: el índice de exclusión social para estos últimos es de 3,70 frente a 4,89 para los que no llegan al umbral de pobreza. Esto vendría a avalar la tesis de que la transferencia de renta a estos sectores podría tener un impacto muy importante en su nivel de inte-gración general. En el caso de los hogares encabezados por mujeres esta reducción es de 1,74 y en los que hay núcleos monoparentales, la diferencia es de 2,60. Sabíamos que el dinero no daba la felicidad, sabemos ahora que tampoco garantiza la integración social, pero no podemos dejar de reconocer que al menos reduce la intensidad de los proble-mas de exclusión.


[112]

Lo que es importante concluir de esta doble perspectiva es que la exclusión social no es exclusivamente un problema de falta de ingresos y que las políticas redistributivas hacia los más pobres tendrán un efecto muy limitado si no van acompañadas de otras políticas activas.

No debe reducirse el concepto de activación a las políticas orientadas a la inserción laboral. Debería promoverse la diversificación de las políticas de incorporación social y laboral para atender a las peculiaridades de los diferentes sectores afectados por los procesos de exclusión:

Otras actuaciones orientadas a hacer efectivos los derechos sociales o a mejorar •la presencia social y la participación ciudadana de los sectores excluidos también deberían tenerse en cuenta.

El desarrollo de relaciones sociales positivas, con la realización de ciertas activida-•des ocupacionales o con la oferta de lugares de encuentro entre las personas son asimismo otras vías de activación.

Preguntas clave

¿Qué mapa de recursos es preciso ofertar para poder ofrecer itinerarios de inclusión activa a la diversidad de situaciones de exclusión social?


[113]

9 . Algunos datos sobre la exclusión en España

Ejes de exclusión: Económico

Dimensiones Aspectos Nº Indicadores %

Participación en la producción

Empleo

1 Hogares cuyo sustentador principal está en paro desde hace un año o más 1,0

2

Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: vendedor a domicilio, venta ambulante apoyo, venta ambulante marginal, empleadas hogar no cualificadas, peones agricolas eventuales temporeros, recogedores de cartón, reparto propaganda, mendicidad

2,7

3Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusión: que no tiene cobertura de la seguridad social (empleo irregular)

3,5

4Hogares sin ocupados, ni pensionistas contributivos, ni de baja, ni con prestacio-nes contributivas por desempleo del INEM

1,5

5Hogares con personas en paro y sin haber recibido formación ocupacional en el último año

7,0

6 Hogares con todos los activos en paro 2,9

Participación del producto social

Ingresos 7Pobreza extrema: Ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana equi-valente (3.360€ / año)

3,4

Privación 8Hogares que no cuentan con algún bien considerado básico por más del 95% de la sociedad (agua corriente, agua caliente, electricidad, evacuación de aguas re-siduales, baño completo, cocina, lavadora, frigorífico) por no poder permitírselo

6,0

Indicadores de exclusión social agrupados en sus diversas dimensiones y ejes. España, 2008


[114]

Ejes de exclusión: Político (ciudadanía)


Derechos políticos Participación política

9Derecho de elegir a tus representantes políticos y a ser elegido: hogares con alguna persona de 18 o más años, de nacionalidad extracomunitaria

6,6

10Capacidad efectiva de ser considerado y de influir en el proceso de toma de decisiones colectivas: no participan en las elecciones por falta de interés y no son miembros de ninguna entidad ciudadana

4,4

Derechos sociales: acceso a los SPS

Educación

11 Hogares con menores de 3 a 15 no escolarizados 0,2

12Hogares en los que nadie de 16 a 64 años tiene estudios: de 16 a 44, sin comple-tar EGB, ESO o graduado escolar; de 45 a 64, menos de 5 años en la escuela

5,0

13 Hogares con alguna persona de 65 o más que no sabe leer y escribir 1,0

Vivienda

14 Infravivienda: chabola, bajera, barracón, prefabricado o similar 1,4

15 Deficiencias graves en la construcción, ruina, etc. 1,9

16 Humedades, suciedad y olores (insalubridad) 4,6

17 Hacinamiento grave (<15m/persona) 4,3

18Tenencia en precario (facilitada gratuitamente por otras personas o institucio-nes, realquilada, ocupada ilegalmente)

3,2

19 Entorno muy degradado 1,2

20 Barreras arquitectónicas con discapacitados físicos en el hogar 2,6

21 Gastos excesivos de la vivienda (ingresos - gastos viv. < umbral pobreza extrema) 4,7

Salud

22 Alguien sin cobertura sanitaria 0,5

23Han pasado hambre en los 10 últimos años con frecuencia o la están pasando ahora

2,6

24Todos los adultos con minusvalía, enfermedad crónica o problemas graves de salud que les generan limitaciones para las actividades de la vida diaría

2,5

25Hogares con personas dependientes (que necesitan ayuda o cuidados de otras personas para realizar las actividades de la vida diaria) y que no la reciben

1,1

26 Hogares con enfermos, que no han usado los servicios sanitarios en un año 0,8

27Hogares que han dejado de comprar medicinas, seguir tratamientos o dietas por problemas económicos

5,1



[115]

Ejes de exclusión: Lazos sociales, relaciones sociales


Conflicto social, anomia

Conflictos familiares28

Alguien en el hogar ha recibido o recibe malos tratos físicos o psicológicos en los últimos 10 años

6,9

29 Hogares con relaciones muy malas, malas o más bien malas 1,5

Conductas asociales30

Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con el alcohol, con otras drogas o con el juego

7,8

31 Alguien ha sido o está a punto de ser madre adolescente sin pareja 2

Conductas delictivas 32Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 últimos años problemas con la justicia (antecedentes penales)

2,4

Aislamiento social

Sin apoyo familiar 33Personas sin relaciones en el hogar y que no cuentan con ningún apoyo para situaciones de enfermedad o de dificultad

5,9

Conflicto vecinal 34 Hogares con malas o muy malas relaciones con los vecinos 1,7

Institucionalizados 35Hogares con personas en instituciones: hospitales y pisos psiquiátricos, centros de drogodependencias, de menores, penitenciarios, para transeuntes o mujeres

0,2



[116]

Incidencia de la exclusión social en los hogares españoles según sus características: incidencia (% sobre el total de cada grupo) e índice de exclusión

Proporción (%) en cada tramo Índice de exclusión general

Integracióni = 0

Integración precaria0 < i < 2

Exclusión compensada

2 < i < 4

Exclusión severai > 4

Media Desv. típ.

Total 47,5 35,3 11,9 5,3 1,03 1,89

Sexo sustentador

principal

Varón 51,0 32,8 10,7 5,4 1,01 1,93

Mujer 37,2 42,0 15,6 5,2 1,12 1,81

Grupos de edad

sustentador principal

Hasta 29 46,3 38,6 10,0 5,0 0,99 1,69

De 30 a 44 44,7 34,3 13,8 7,2 1,18 2,08

De 45 a 64 55,5 30,1 9,6 4,8 0,91 1,99

De 65 y más 39,2 42,6 14,0 4,2 1,07 1,55

Tamaño de la familia

Persona sola 24,6 50,1 22,2 3,1 1,30 1,66De 2 a 4 miembros 53,7 31,1 9,4 5,8 0,93 1,755 y más miembros 45,5 39,2 8,6 6,8 1,36 3,49

Núcleos familiares

Sin núcleo 26,2 45,8 24,0 4,0 1,38 1,76Mononuclear 53,1 32,4 9,0 5,6 0,92 1,75Polinuclear 41,2 42,2 9,8 6,9 1,72 4,45

Composición del hogar

Hay núcleo monoparental 41,0 46,7 6,4 5,9 1,11 2,00Hay ancianos 42,9 41,7 11,8 3,7 0,98 1,52Hay menores 55,7 30,4 7,9 6,0 0,86 1,71Hay jóvenes 46,7 37,3 10,7 5,3 1,14 2,34Hay personas con minusvalías 34,8 35,5 21,7 7,9 1,44 1,82Hay ocupados 52,0 32,5 10,9 4,6 0,91 1,86Hay parados 5,1 40,4 34,9 19,6 2,79 2,75

Tres grupos étnicos

Todos españoles o EU15 53,3 33,9 9,3 3,5 0,78 1,40Algún extracomunitario o EU12 ampliación 10,8 48,2 26,9 14,2 2,34 2,65

Gitanos españoles 6,0 19,4 40,3 34,3 4,97 5,55

Dos tipos de barrios

Barrio en buenas condiciones 50,8 34,8 10,2 4,3 0,91 1,67

Barrio deteriorado o marginal 28,8 37,2 21,9 12,1 1,81 2,82

Región NUTS-1

Noroeste 48,0 36,1 11,7 4,2 0,97 1,93Noreste 56,8 35,1 5,9 2,2 0,53 1,00Madrid 48,0 28,6 17,6 5,9 1,21 2,05Centro 49,0 37,0 10,7 3,3 0,97 2,24Este 50,1 30,1 12,1 7,6 1,18 2,10Sur 41,7 44,2 10,3 3,8 0,95 1,47Canarias 25,4 42,5 19,4 12,7 1,46 1,72

Tamaño del municipio

Más de 100.000 hab. 50,2 32,7 12,7 4,5 0,96 1,76Entre 50.000 y 100.000 43,6 39,4 13,6 3,3 1,12 2,58Entre 20.000 y 50.000 38,5 40,2 11,6 9,7 1,39 2,22Entre 5.000 y 20.000 54,0 32,6 10,4 3,1 0,76 1,37Menos de 5.000 48,0 36,7 9,7 5,6 0,99 1,48

Fuente: Encuesta FOESSA 2008.

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6Todos los derechos reservados.

Prohibida la reproducción total o parcial de este libro, por ningún medio electrónico o mecánico, sin el permiso por escrito del editor.

Autores: Elvira González Gago, Marta Fernández Prat y Miguel Laparra y Begoña Pérez

Coordinador: José Manuel Fresno

© Fundación Luis Vives, abril de 2009

Diseño portada e interior, maquetación y producción: Aula Documental de Investigación

Impreso en España

Depósito legal: GU-172/2009

ISBN: 978-84-692-2099-3

www.fundacionluisvives.org

La presente publicación está financiada en el marco del Programa de la Comunidad Europea para el Empleo y la Solidaridad Social (2007-2013).

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Esta publicación forma parte de un conjunto de cuadernos que tienen por objeto acercar las políticas sociales europeas a las instituciones españolas y favorecer su participación activa en las mismas. En concreto, se centra en uno de los aspectos clave de la Agenda Social Europea: la protección social y la inclusión social.

Desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2001, los Estados miembros han puesto en marcha periódicamente Planes Nacionales de Acción para la inclusión social. Dichos planes, en el caso español, se han replicado en buena medida también en el plano autonómico y puntualmente en el municipal. Sin embargo, distintos análisis constatan la dificultad de llevar-los a la práctica, hecho que lógicamente solo es posible en la medida en que se dé una partici-pación activa del plano local. En este cuaderno se profundiza precisamente en los aspectos que son esenciales para impulsar la inclusión en el plano municipal, abordando este asunto desde una triple perspectiva: desde el ángulo de las políticas municipales y sus competencias, desde las estructuras procesos y mecanismos de trabajo para hacerlas efectivas y finalmente desde las problemáticas y temas clave en los que se deben de centrar.

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