convertibilidad- reforma laboral y negociaci-n con los sindicatos - sala1

7/21/2019 Convertibilidad- Reforma Laboral y Negociaci-n Con Los Sindicatos - Sala1

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Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los Buenos Aires

Facultad de Ciencias Sociales y EconmicasLicenciatura en Economa

Trabajo FinalLicenciatura en Economa:

Convertibilidad, Reforma Laboral ynegociacin con los sindicatos

Josefina Sala

-Junio 2008-


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INTRODUCCIN

Con el inicio de la dcada de los noventa, el pas estren una nueva estrategia de desarrollo

basada en la inversin privada, la apertura externa y la libre actividad de los mercados, en sintona

con una serie de proc esos de reestructuracin econmica que se desarroll en Amrica Latina a partir

de la crisis de la deuda en 1982. Con la adopcin del nuevo modelo econmico encarnado bajo la

Ley de Convertibilidad, se logr el objetivo ms inmediato: poner punto final al perodo de

hiperinflacin que azot a la economa Argentina desde 1989. Ms all de las urgencias ms

inmediatas que el nuevo modelo econmico logr con xito asistir, el gobierno a cargo del

recientemente electo Presidente Carlos Menem- mantena entre manos planes de reforma que

incidiran radicalmente en el funcionamiento de la economa. Estas reformas estructurales abarcaban

la privatizacin de empresas pblicas, la modernizacin del Estado, la desregulacin de mercados, la

retraccin del Estado por sobre e l funcionamiento de los mercados, cambios previsionales y laborales,la renegoc iac in de la deuda pblica y la apertura c omercial.

Los mencionados programas de estabilizacin y reforma implementados impactaron

hondamente en el mercado de trabajo. Segn el diagnstico oficial, la desregulacin del mercado

laboral era necesaria para no dificultar el proceso de ajuste estructural en curso, puesto que se

requera de una mayor movilidad de la mano de obra para adaptarse al cambio y evitar que el

mercado de trabajo se constituyera en obstculo a la transformacin productiva, sin que esto

implicara, adems, transformar a los trabajadores en la variable de ajuste. Bajo esta premisa nace

para el gobierno la necesidad de reforma laboral. Luego, avanzada la dcada y con el evidente y

alarmante deterioro que exhiban los indicadores laborales, se reforz la necesidad de dicha reforma,

volvindose un objetivo c entral pa ra el gobierno.

Es en este intento de desregulac in de las instituciones laborales que se abre el teln pa ra una

de las mayores pujas registradas a lo largo de la dcada: la batalla poltica entre el gobierno y los

distintos grupos de poder afectados por tal reforma. Por un lado, el sindicalismo (personificado por la

Confederacin General del Trabajo - CGT) que vio en la desregulacin una sustancial prdida de

posicin en cuanto a su poder como organizacin y de los fondos que administraba hasta ese

entonces; por el otro, grupos empresariales (detrs de la Unin Industrial Argentina UIA) con llegada a

los crculos ms ntimos del propio gobierno, que no cesaron en su presin por reducir los costos

laborales y aumentar su poder en la negociacin capital-trabajo-estado. A lo largo de esta pugna se

distinguen dos perodos diferenciados en cuanto a los logros obtenidos por el gob ierno: de 1989 a 1993

y luego a pa rtir de 1994 en adelante. El elemento bisagra lo constituye tambin la estrategia adoptada

por el gobierno para lograr su fin, la cual se revela distinta entre ambas etapas.


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La hiptesis central a demostrar en el trabajo a continuacin es la siguiente: Fue la reforma

laboral, con la consecuente mejora que otorgara al mercado laboral, un elemento fundamental pa ra

asegurar la sustentabilidad del modelo econmico?. Con el propsito de testear esta hiptesis, nos

abstraeremos de la cuestin fiscal para nicamente concentrarnos en el mercado de trabajo. Ms alldel punto central recin planteado, tambin nos preguntamos: Cmo se fueron desarrollando las

aspirac iones de desregulacin del gobierno? C ul fue la tctica seguida y el grado de c oncertacin

contenido en sta?, Cmo respondi el sindicalismo a cada una de las iniciativas oficiales?, y

finalmente c ul fue el grado de desregulac in alcanzado con la reforma laboral?, Estos interrogantes

secundarios planteados tendrn la doble funcin de ayudar a estructurar la investigacin contenida

en este trabajo, as como tambin co-ayudar a comprobar la tesis central planteada.

En lo que respecta a la reforma laboral, y sin ahondar en el detalle de cada una de las

iniciativas, describiremos en este trabajo la trayectoria delineada por los proyectos ms trascendentes

promovidos por el gobierno en su intento de flexibilizar las instituciones laborales. Y es a travs de esta

exposicin que intentaremos dar respuesta a algunos de los interrogantes antes planteados, con el

propsito final de esclarecer nuestra pregunta central. El perodo bajo estudio en lo que hace a

desregulacin laboral abarcar desde principios de los 90 hasta 1996, perodo en el cual

consideramos se concentr la mayor actividad en materia de reforma y negociacin poltica, an a

sabiendas de que en aos posteriores los intentos de desregulacin laboral continuaron con ms y

nuevas iniciativas (en efecto, la ltima importante reforma de carcter flexibilizador fue en 1998). En lo

que concierne a la cuestin cardinal de este trabajo, extenderemos el perodo de estudio hasta

2001/02, momento en el cual cae el modelo de Convertibilidad vigente.

El trabajo se divide de la siguiente manera. En la primera seccin describiremos estilizadamente

el desempeo del mercado laboral en el contexto del Plan de Convertibilidad, a travs de un anlisis

simplificado de los indicadores laborales ms relevantes. Tambin se har mencin sobre como las

nuevas polticas econmicas pudieron haber ejercido presin sobre la desocupacin y la

precarizacin del mercado de trabajo. Esta primera seccin ser luego complementada con otros

anlisis presentados en una seccin posterior (V). En el segundo apartado describiremos el curso de lasiniciativas de reforma laboral enviadas al Congreso y el resultado que obtuvieron, as como la

respuesta exhibida por los sujetos afectadas por ellas, con especial hincapi en los sindicatos. La

tercera seccin expondr sucintamente el sustento terico contenido detrs de cada uno de los

argumentos a favor y en contra de la reforma laboral. En una cuarta etapa analizaremos el resultado

de la reforma y si sta logr provocar algn grado de mejoramiento sobre el mercado laboral de


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manera tal que favoreciera a la continuidad del modelo econmico. Por ltimo, daremos las

conc lusiones pertinentes.

I. MERCADO DE TRABAJ O EN EL CONTEXTO ECONMICO DE LOS NOVENTA

Con la a suncin de Carlos Menem como presidente a inicios de la dcada, se implementaron

un conjunto de medidas tendientes a lograr un cambio estructural en la ec onoma y el Estado. A partir

de marzo de 1991, mediante el Plan de Convertibilidad, se llev a cabo una poltica sistemtica y

efectiva de reformas estructurales. Desde el inicio, estas transformaciones redefinieron las condiciones

de funcionamiento del sistema econmico e incidieron sobre el mercado laboral. En este sentido, la

poltica de apertura econmica se efec tu sin gradualismos y en forma indiscriminada , provocando unfuerte impac to en el sec tor productivo loc al (Ernst, C., Berg, J ., Auer, P., 2007). La doble necesidad de

competir con las importaciones de bajo costo de productos terminados y de orientarse a la

exportacin buscando nuevos mercados donde colocar los productos, oblig a las empresas locales

que haban crecido a partir de un modelo de sustitucin de importaciones, a una importante

reconversin productiva. Algunas de las firmas o sectores de baja eficiencia no pudieron realizar estos

cambios y entonces desaparecieron. Otras, para sobrevivir, debieron lograr fuertes incrementos en su

productividad y competitividad. Para ellos implementaron polticas de reorganizacin de los procesos

de trabajo y de incorporacin de nuevas tecnologas, lo que redund en una disminucin de puestos

de trabajo y en una mayor exigencia respecto de las destrezas y ca lificac iones requeridas para ocupar

nuevos puestos.

Otra de las reformas estructurales implementadas fueron las privatizaciones de empresas pblicas y la

reestructuracin del Estado, las cuales generaron importantes prdidas de puestos de trabajo. En

cuanto a las privatizaciones, el ritmo en el cual stas se efectuaron fue tan vertiginoso que al cabo de

un ao casi todas las empresas pblicas seleccionadas haban sido transferidas al sec tor privado. Y el

impacto de este traspaso sobre el mercado laboral fue igual de violento debido a que dos factores

operaron en este sentido. El primero fue la expulsin de mano de obra de empresas pblicas

promovida por el propio Estado como parte de un proceso de saneamiento a travs de retiros

voluntarios, jubilaciones anticipadas, congelamiento de vacantes y otras iniciativas, con el objeto de

volver ms atractiva la venta de estas empresas. Luego se dio la profundizacin de este proceso de

expulsin una vez concretado el cambio a manos privadas de dichas empresas. De esta forma, el

efecto conjunto de ambos factores signific que si hacia 1985 las empresas pblicas prestadoras de

servicios empleaban alrededor de 240 mil personas (equivalente a ms del 2 por de la Poblacin


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Econmicamente Activa PEA-), para finales de los 90 las privatizadas ocupaban a 75 mil trabajadores

(0,1 por ciento de la PEA). Es decir, las privatizaciones haban dejado sin trabajo, voluntaria o

involuntariamente, a ms de 160 mil trabajadores. En simultneo con el despido masivo de

trabajadores, las privatizaciones de empresas del Estado fueron, en ciertos casos y en algn grado,

causantes del inicio de la precarizacin de las condiciones de trabajo. En particular, como ocurri conlas ventas de ENTEL y Metrovas, se dieron cambios en las condiciones laborales, por ejemplo

incrementando la duracin de la jornada de trabajo. Mas en general y respecto del total de empresas

privatizadas se verifican aumentos en la produc tividad media que no fueron trasladados a salarios.

Segn el grfico N 1, en el cual se muestra la evolucin del volumen de empleo en empresas de

servicios pblicos (antes y despus de ser privatizadas) y la evolucin de la tasa de desocupacin, se

verifica como la reestructuracin del Estado empresario contribuy en el mediano plazo al aumento

de la desocupacin. Al respecto, puede cotejarse por un lado la abrupta cada del empleo de las

empresas pblicas entre 1990-1993 (reduccin de 111.000 puestos), y por el otro a pa rtir de 1992- la

escalada de la tasa de desocupacin. Es decir, las empresas de servicios pblicos aportaron con 2,3

p.p. aproximadamente al incremento de la desoc upacin (M. Duarte, 2006). De lo expuesto se verifica

que la fuerte reduccin del empleo estatal puede analizarse como una de las causas que indujeron el

incremento de la tasa de desempleo en los inicios de la dcada.

Las polticas de transformacin (apertura comercial, privatizaciones y reconversin del Estado)

fueron factores que, como mencionamos, en mayor o en menor medida contribuyeron al aumento de

la desocupacin. Otros elementos no menos importantes fueron el cambio en los precios relativos

entre capital y manos de obra (bsicamente bienes de capital importados que se hicieron mas


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accesibles mientras el salario real de incrementaba) y la estabilidad de precios que impidi continuar

utilizando el nivel de salarios reales como mecanismo de ajuste en los costos laborales, obligando a

reducirlos por la va de los despidos. Finalmente debe mencionarse el incremento permanente de

nuevos aspirantes a ingresar al mercado laboral, explicado esto por la tendencia de mayor

incorporacin femenina (debido a que la participacin de varones jvenes o con edades superioresno exhibieron modificaciones), presionando al alza la tasa de actividad 1 al tiempo que el nuevo

modelo econmico pareca no poder cumplir con las expectativas en materia de creacin de

empleo. De manera tal que transcurridos los primeros aos de vigencia del Plan de Convertibilidad ,

comienza a percibirse un aumento sostenido de la desocupacin, que tuvo la particularidad de

coexistir con un perodo de fuerte crecimiento econmico.

Como ha sido mencionado, el cambio experimentado bajo el nuevo contexto

macroec onmico y la competencia externa a partir de 1991 afect la evolucin del mercado laboral.

Durante los dos primeros aos hubo una expansin significativa del empleo (entre 1991 y 1993 creci

4,7%), sin embargo esta tendencia no se prolong ms all de 1993. En efecto, entre 1993 y 1994

mientras que el PBI experimentaba un vigoroso crecimiento, que en trminos acumulados fue del 19%,

en simultneo se estaba gestando la tendencia al alza en la tasa de desempleo (ver Grfico N 2 y 3).

Ms concretamente, en los aos mencionados la tasa de desempleo se increment un 30%,

alcanzando al 12,1% de la poblacin econmicamente, estableciendo dicha tasa un triste record ese

ao al alcanzar los dos dgitos. Este aumento fue originado principalmente por la reduccin de la tasa

de empleo 2, la cual cay de 37,1% a 35,8%. Tambin influy el hecho de que la tasa de actividad

vena incrementndose a un ritmo suave pero constante desde 1991. De forma tal que el crec imiento

del desempleo estuvo asociado al hecho de que la oferta laboral creci en una proporcin mayor

que la generacin de empleo. Por otro lado, la tasa de subocupacin se increment un 14% entre

1993 y 1994.

1 La tasa de ac tividad mide la relac in entre la poblac in econmicamente ac tiva y la pob lacin urbana total. Esdecir, nos dice que p roporcin de esta ltima est trabajando o busca empleo. 2 La tasa de empleo mide la relacin entre la poblacin ocupada (sea subocupada o plenamente empleada) y la poblacin

urbana total. Es dec ir que indica que pa rte de la poblac in trabaja.


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Hacia mediados de 1994 la economa comenz a dar seales de enfriamiento y se hicieron

evidentes los problemas fiscales del modelo econmico, cuyas causas se hallaban en el incremento

del gasto pblico, la disminucin del financ iamiento va privatizac iones y la retraccin en el ingreso de

capitales. Finalizando el ao, la recesin local producto de la crisis internacional entr en escena y

potenci an ms estos desequilibrios. A fines del primer trimestre de 1995 se inici una profunda fase

recesiva que tuvo impacto directo sobre el consumo y la inversin, y en la cual el PBI se contrajo un 4%.Igual camino siguieron los indicadores laborales que se resintieron gravemente: el desempleo alcanz

el mayor valor observado durante toda la dcada incrementndose en 6 p.p. hasta 18,4%, la tasa de

empleo no registrado 3 se acrecent en ms de 2 p.p. hasta el 32,2% y la tasa de subempleo creci un

3 La tasa de empleo no registrado indica el porcentaje de asalariados a los que no se les descuenta el aportepersonal jubilatorio.


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14%. Para hacer frente a la grave situacin econmica, las empresas debieron ajustar an ms su

estructura de costos productivos a travs de ms reduccin de personal y horas extras. El consecuente

aumento de la tasa de desempleo de los jefes de hogares lleva a que otros miembros del entorno

familiar, hasta ese momento inactivos, salieran a buscar empleo e incrementaran de este modo an

ms la oferta de trabajo. A principios de 1996, todava con los efectos de la crisis del Tequila sobre laeconoma, otros indicador laborales manifiestan niveles inquietantes: la tasa de empleo alcanza su

nivel ms bajo de la dcada situndose en 34% y la tasa de actividad, producto de la activa

movilizacin de activos secundarios de los hogares debido a la prdida de trabajo de los jefes del

hogar, asciende al 42%. En este contexto, el posterior descenso que verifica la desoc upacin se habra

debido a una reduccin de la poblacin econmicamente activa a partir del efecto desaliento

generado por la escasez de oportunidades laborales (Silva, A., Philipp, E., Makn, A., 2002).

Superado lo peor de la crisis, hacia el segundo trimestre de 1996 la economa comienza a

activarse nuevamente. La tasa de empleo tambin se recupera paulatinamente aunque debido al

aumento de empleos de carcter temporarios e informales, como lo indica el aumento de la tasa de

subempleo y empleo no registrado. A su vez, la oferta de trabajo vuelve a movilizarse aunque en

menor medida que la generacin de empleo. Y es la combinacin de estos dos fenmenos que

posibilita el descenso de la desoc upacin. La recuperacin definitiva de la C risis del Tequila signific en

los hechos un aumento de la demanda de puestos de trabajo, un mejoramiento relativo en el empleo

y una cada del desempleo. Sin embargo cabe observar que este incremento del empleo no logr

resolver el alto dficit ocupacional acumulado. La causa de esto puede adjudicarse en parte a la

elevada composicin subocupacional de esos empleos, puesto que la tasa de subocupacin se

mantuvo en los mismo niveles previos, por encima del 13%. En igual sentido, la informalidad en el

empleo (que hacia principios de 1997 se ubicaba en 36,2%) denotaba el alarmante empeoramiento

en segmentos importantes de la poblac in ocupada.

A fines de 1998 tiene lugar un nuevo shock econmico negativo como resultado de una serie

de sucesos internac ionales (crisis en el sudeste asitico, Rusia y Brasil). La crisis impact sobre al

ec onoma rea l castigando incluso a los sec tores produc tores de bienes transables. A pesar de todo, no

cay el empleo (mantenindose en 36,9%) y el aumento del desempleo fue moderado, comparadocon otros sucesos de crisis similares (se increment en 2 p.p. ubicndose en 14,5%). En este contexto se

observa nuevamente el mismo comportamiento defensivo de los hogares: compensar la prdida de

ingreso/empleo a travs de una mayor oferta de trabajadores secundarios y autoempleos de refugio

(la tasa de actividad aument en 1,7 p.p.). De ah el aumento simultneo que se verifica en la tasa de

desocupacin, el subempleo y la tasa de ac tividad.


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Para este entonces, se venan registrando cambios en las distintas ramas de la economa, con su

consec uente impac to en el empleo. En lneas generales, los sec tores de servicios venan demandando

ms personal mientras que las empresas vinculadas a la produccin continuaban expulsando mano

de obra. Es as que cae la ocupacin en la industria manufacturera, en la construccin, en las

empresas elctricas, de gas y agua y en el transporte y las comunicaciones. En cambio, sube elempleo en las compaas financieras, el comercio y los servicios persona les. Sin emba rgo, si desde 1997

los servicios demandaban ms personal que el que expulsaban las industrias, ahora las ramas terciarias

de la economa toman menos personal, con lo que a penas logran c ompensar el menor empleo en la

industria. Adicionalmente, las empresas productoras de bienes comienzan a achicar sus niveles de

empleo con mayor profundidad que en aos pasados. Este estancamiento del empleo puede

explicarse, entre otras razones, a que se estimaba que las empresas tomaran ms personal con

contratos temporarios, adelantndose a la derogacin de esa modalidad prevista en la reforma

laboral (de 1998). Sin embargo lo que efectivamente ocurri fue que muchas empresas no renovaron

dichos contratos, por lo que disminuy su peso en el total del plantel de las mismas. Por otro lado, se

verific una mayor utilizacin del perodo de prueba, de entre 3 a 6 meses, sin el pago de las cargas

soc iales correspondiente y sin derecho a la indemnizacin.

Hacia fines de la dcada, y entrando en el final de la Convertibilidad, la economa se

encontraba sumergida en un profunda recesin producto de las condiciones macroeconmicas

imperantes y de factores externos que acentuaban las inconsistencias del modelo econmico. Al

tiempo que el nivel de actividad se replegaba, el nivel de desempleo alcanz hacia octubre de 2001

al 18,3% de la poblacin, la tasa de actividad y de empleo caa y el subempleo continuaba

incrementndose.

II. REFORMA LABORAL

El marco normativo de las relaciones laborales que comenz a forjarse a partir de la dcada

de los 40 estuvo fuertemente influido por el movimiento sindical, con el impulso peronista de aquellos

aos. Las instituciones laborales de aquel entonces contenan un alto grado de intervencionismo

estatal, que se manifestaba mediante la instauracin de derechos laborales (estabilidad laboral,

salario mnimo, vacaciones pagas, etc.), la facultad estatal de reconocimiento de los sindicatos y de

arbitraje en c onflictos laborales. A si mismo, el Estado regulaba un sistema de negociaciones colec tivas

centralizadas entre trabajadores y empresarios, en el cual participaba un nico sindicato por sector.


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Este modelo asignaba gran poder a las cpulas gremiales por sobre los sindicatos locales y les

otorgaba una extraordinaria fuente de recursos mediante el control y manejo de los recursos

financieros de las obras soc iales (Etchemendy y Palermo, 1998).

El mercado de trabajo as ca rac terizado no sufri sustanc iales modificac iones hasta el inicio de

los 90. En 1989 con Menem asumiendo la presidencia y en medio de la grave emergencia ec onmicadel momento, la desregulacin del mercado de trabajo comienza a asomar tmidamente entre los

planes del gobierno. El diagnstico oficial que daba sustento a estas intenciones de reforma sostena

que si bien la economa argentina, a partir de la apertura y desregulacin, haba modernizado el

funcionamiento de muchos de sus mercados, esta modernizacin no se haba entendido al mercado

de empleo, el cual segua siendo regulado por instituciones laborales disfuncionales con las

necesidades de la nueva economa. Estas disfuncionalidades se centraban en la legislacin laboral y

en las formas de las convenciones colectivas de trabajo, las cuales no tenan en consideracin la

importancia que la competitividad haba adquirido en el nuevo modelo. La legislacin laboral

encareca los costos no salariales y las negoc iaciones colec tivas al estar centralizadas a nivel de rama,

e impedan que los salarios y relaciones laborales se ajustasen en funcin de los criterios de

productividad de c ada empresa. Los objetivos de reforma abarcaban: reducc in del costo laboral no

salarial (contribuciones patronales, costos por despido o accidente, etc.), aumento de la previsivilidad

del costo laboral, flexibilizacin de la distribucin del tiempo de trabajo y descentralizacin de la

negociacin laboral, entre otros. Esta poltica pretenda a su vez satisfacer los persistentes reclamos de

las organizaciones empresariales, que sostenan que los costos asociados a las regulaciones vigentes

atentaban contra la competitividad, que la negociacin centralizada fortaleca a los sindicatos y

elevaba los costos salariales y que la protec cin soc avaba la disciplina laboral.

Ms all de las razones puntuales expuestas por el gobierno a la hora de defender sus planes

de reforma, la desregulacin del mercado laboral constitua apenas un eslabn dentro de una larga

cadena de reformas estructurales a las que Menem haba decidido someter la economa. Esto

coincida, no accidentalmente, con la necesidad de reformas radicales que haba ganado consenso

luego de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina y los sucesivos fracasos cosechados en el

esfuerzo por corregir desequilibrios macroeconmicos mediante ajustes de corto plazo. En este sentido,

el discurso neoliberal en voz de las instituciones financieras internacionales y los principales pases

acreedores afirmaba que los desequilibrios macroeconmicos de los pases de la regin eranconsecuencia de las limitaciones y disfuncionalidades del patrn de desarrollo orientado hacia el

mercado interno y promovido desde el Estado. De manera tal que los prstamos financ ieros a los que

accedieron los pases de la regin, y Argentina en particular, para superar sus crisis contenan en sus

clusulas la puesta en marcha de profundas reformas de mercado sumidas en los preceptos

neoliberales de privatizacin, apertura y desregulacin. Las reas de la economa a ser reformadas


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quedaron asentadas por escrito en el llamado Consenso de Washington, un compendio de recetas de

planificacin econmica que promova la disciplina fiscal, el libre comercio, las privatizaciones y la

desregulacin de mercados, entre algunos de sus elementos. Menem hizo suya esta agenda con el

doble propsito de ganar la aquiescencia de los principales agentes econmicos internos y externos y

dotar de credibilidad a su gobierno. De este modo se prepar para atravesar el difcil camino hacia laestabilizacin econmica.

Las primeras ac ciones de la agenda gubernamental fueron las consideradas prioritarias en pos

de apagar el fuego econmico: el freno a la inflacin, la reduccin del dficit fiscal y la

reconstruccin de la credibilidad del pas frente al mundo. En este sentido , la desregulac in laboral no

contena el mismo carcter apremiante y entonces fue relegada para ms adelante.

Etapa 1989-1993:

Llegado el momento de accionar los planes de desregulacin laboral, la relacin de fuerzas de

poder estaba claramente balanceada a favor del nuevo jefe de Estado debido, por un lado, a una

coyuntura de grave emergencia econmica que concedi al gobierno espacio poltico para

reorientar la agenda pblica en direccin a sus planes de reforma; por otro lado, Menem asuma la

presidencia con un amplio liderazgo poltico bien establecido en amplios sectores de la sociedad. De

manera tal que aprovechando este cauda l de fuerza poltica, el gob ierno dec idi primero abocarse a

la tarea de reacomodar ciertos elementos relac ionados con los sujetos intervinientes en el proceso de

desregulacin, a modo de dejar preparado el terreno para la contienda lo ms posible a su favor.

En este sentido , una de las primeras operaciones polticas del gobierno fue lograr el desplazamiento de

la CGT, la central nica de los trabajadores, de los sectores percibidos como ms hostiles a una

reforma de tal envergadura y ubicar en su lugar dirigentes ms afectos a la colaboracin. Esto llev,

hacia 1989, a la divisin del sindica lismo en dos confederac iones rivales: la CGT San Martn, prxima al

gobierno, y la CGT Azopardo, en la vereda de enfrente. La primera fue premiada con el control del

Ministerio de Trabajo y de la agencia gubernamental a cargo de la recaudacin y distribucin de las

contribuciones a las obras sociales; en tanto la fraccin disidente fue castigada declarando ilegales

todas sus acciones de protesta y privndola de reconocimiento oficial.

Debido al denso entretejido que conformaba la legislacin laboral, el gobierno dio cuenta que ladesregulac in solo poda transitar el camino institucional de los proyectos de ley, entonces la relac in

con el Poder Legislativo y sus mayoras se volvieron clave para su propsito y Menem fij la vista en este

plano. En ambas cmaras de diputados y senadores, los legisladores de origen sindical de la mayora

peronista manifestaron su postura en contra al cambio laboral. Para ello contaban con un elemento

de poder fundamental: el control de las comisiones de Legislacin del Trabajo tanto en la cmara de


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diputados como en la de senadores. De manera que el gobierno, en este mbito, no consigui

reacomodar ninguna ficha que jugara luego a su favor, como s lo haba conseguido con el

sindicalismo. Ms bien, se encontraba aqu con una situacin difcil que presagiaba un alto bloqueo

legislativo de los proyec tos que a ll seran enviados.

La p rimera iniciativa c onc reta de desregulac in laboral fue hacia fines de 1989 con el proyec to

de Ley de Empleo enviado al senado (ver Cuadro N 1 al final de esta seccin). El ejecutivo eligi

iniciar el trmite legislativo en la c mara alta pensando que aqu encontrara menores dificultades que

en la cmara de diputados donde era mayor la presencia de legisladores de origen sindical. De todos

modos, la suerte del proyecto no fue menos trabajosa. Una vez en la cmara baja, el trmite de la ley

se paraliz. Los diputados de raz sindical exigieron al gobierno el saneamiento de las finanzas

sindicales con subsidios pblicos para que a cambio el anteproyecto viera la luz en forma de ley. El

proyecto, que estipulaba modificaciones en la contratacin, con plazos acotados y menores cargas

sociales, fue recin aprobado casi dos aos ms tarde con una modificacin sustancial: los

empresarios, para poner en prctica las nuevas formas de contratacin, necesitaran de la

aquiescencia sindical en convenciones colectivas. Frente a este primer intento de reforma, los

sindicatos se mantuvieron en general unidos, ajenos a las divisiones que atravesaban en ese momento,

y lograron con la presin ejercida que el gobierno sancionara la ley por la cual se hizo cargo de las

deudas de sindicatos y obras soc iales, como moneda de cambio para la sanc in de la ley.

Con el xito del Plan de Convertibilidad en materia de inflac in y la ratificac in de sus mayoras

electorales en las elecciones legislativas de 1991, el gobierno percibi un acrecentamiento de su

fuerza poltica que us en pos de avanzar con las reformas laborales. Sus objetivos en esta etapa

apuntaron a la reforma de las negociaciones colectivas impulsando la descentralizacin a nivel de

empresa, y a la reforma del marco legal de los sindica tos, a fin de favorec er la democrac ia interna y la

creacin de nuevas organizaciones. Ambas propuestas ambiciosas que apuntaban de lleno contra los

pilares institucionales del poder sindica l, ingresaron al Congreso pero ninguna lleg siquiera a un

tratamiento legislativo.

En 1992 el ministro de economa Cavallo impuls un proyecto de flexibilizac in para pequeas y

medianas empresas por medio del cual se pretenda ubicar en 200 el nmero de trabajadores para

considerar a una empresa como PyME. En la prctica, esto implicaba abarcar la casi totalidad deluniverso. Aqu las voces del sindicalismo se elevaron largamente en contra. En igual sintona se

manifest la cartera de trabajo, que vea esta iniciativa como una excesiva precarizacin del empleo.

La iniciativa tampoco logro ningn tipo de avance pero adems dej una consecuencia ms grave:

abri una grieta dentro del propio gobierno y dej ver pblicamente discrepanc ias entre miembros del


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gabinete. De este modo, el gobierno perdi algo de posicin frente a los grupos de poder con los

cuales se enfrentaba.

Luego del golpe en su propio seno interno, Menem intent traer aires nuevos con un recambio

del actual ministro de trabajo, Rodolfo Daz, por Enrique Rodrguez. A ste le encomend la

preparacin de un nuevo proyecto de flexibilizacin laboral (Rgimen de Contrato de Trabajo) quefue finalmente lanzado en 1993. El proyecto impulsaba, entre algunas de sus medidas, el aumento del

horario de la jornada diaria junto con una disminucin de la jornada laboral promedio (modulacin

horaria segn ciclos productivos) y el derecho de los trabajadores a acceder a informacin financiera

y tcnica de las empresas. Se pretenda as desde el gobierno satisfacer a ambos sectores, sindicalismo

y empresarios. Pero el proyecto corri la misma suerte que los anteriores. El sindicalismo no tard en

plantarse en su contra y los empresarios se sintieron defraudados con los objetivos del proyecto. Pese a

haber sido luego modificado con el propsito de neutralizar resistencias, la iniciativa muri en el

Congreso.

Durante estos aos, la desregulacin del sistema de obras sociales tambin estuvo entre los

planes del gobierno. Se pretenda que los trabajadores pudieran optar libremente por los servicios de

salud, escogiendo entre las obras sociales sindicales y las empresas privadas de medicina prepaga. El

proyecto amenazaba con los intereses mas apreciados del sindicalismo, porque de concretarse

despojara de una pa rte sustanc ial de los fondos que stos manejaban. De manera que el sindicalismo,

dividido en dos centrales rivales, se unific pa ra hac er frente a l ataque y ejerci presin intimidando

con un paro general. El gobierno retrocedi y cedi en sus ambiciones estableciendo que la libre

afiliacin se realizara entre las obras sociales, a travs de un decreto. De todos modos, la medida no

prosper.

Detallados hasta aqu los primeros intentos de desregulac in laboral por pa rte del gobierno, se

revela una pobre estrategia, si es que la hubo, y escasos logros obtenidos en la materia (ver Cuadro

N1). Puede dec irse que la prc tica desarrollada fue ms bien de confrontac in que de ac uerdo. La

metodologa usada pa rec e haber sido la de impulsar los proyec tos de reforma, esperar por la reaccin

de las partes afectadas y luego, ante el inminente peligro de ver sucumbir sus iniciativas, el gobierno

ceda aplicando modificac iones de ltima hora, pero sin obtener ningn resultado. De los proyectos de

mayor relevancia, nicamente la Ley de Empleo logr ser aprobada, pero no por mrito de loslineamientos de la propia ley sino porque el gobierno cedi para su promulgacin fondos pblicos. El

resto de los planes elevados al Congreso fueron bloqueados en su totalidad, sin ni siquiera llega r a ser

tratados seriamente. Respec to de los sindicatos, estos, pese a sus diferenc ias internas, se mostraron

unidos y slidos a la hora de enfrentar al gobierno cuando sintieron que sus ms preciados intereses

eran puestos bajo riesgo. En la medida en que los proyectos presentados amenazaban con quitarles


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poder de negociac in y/o financiero, el sindicalismo impona su voz amenazando con paro general o

bloqueando sistemticamente el avance de los proyectos por la va legislativa, a travs de los

legisladores afines al movimiento sindical. Por otro lado, los alcances concretos de las nuevas leyes

laborales fueron poco efectivos. Segn el propio Ministerio de Trabajo, hacia noviembre de 1993 las

modalidades de contratos promovidos por la nueva Ley de Empleo solo comprendan el 0,7% delempleo asalariado, mientras que las formas tradicionales de contratacin por tiempo indeterminado

aba rcaban el 94% del universo laboral.

De manera que no solo el gobierno haba logrado poco entre las iniciativas promovidas, sino

que adems los magros triunfos no haban tenido prcticamente resultados. Asimismo el esfuerzo por la

reforma haba dejado entrever grietas internas dentro Ejecutivo, que debilitaba su posicin externa. Se

comprendi adems acerca del obstculo insuperable que el bloqueo legislativo impona a los

proyectos de reforma. El gobierno estaba virtualmente acorralado. Esta reflexin llev a un replanteo y

a un cambio de estrategia oficial.

Etapa 1994 en adelante:

La segunda etapa aqu delineada en materia de flexibilizacin laboral comienza con la

asuncin, en diciembre de 1993, de Caro Figueroa en la cartera de trabajo como consecuencia del

deterioro sin retorno en la relac in del anterior ministro Rodrguez y Cavallo. El designa do ministro

contaba en su pasado con experiencias de reforma laboral tras haber participado como asesor en el

Ministerio de Trabajo de Espaa del gobierno de Felipe Gonzlez, lo que ayudara a acicalar el camino

hacia de desregulacin. Adems, con l una nueva impronta se marca en la puja por la reforma

laboral: la bsqueda de la concertacin con los actores sociales. Por otro lado un factor externo

beneficia al gobierno; el cambio en la conduccin de la CGT por sindicalistas mas oficialistas. As

planteado el nuevo escenario, las condiciones se mostraban ms proclives a los objetivos de reforma

del gobierno.

Hacia 1994 se estrena la nueva estrategia oficial: la institucionalizacin del dilogo tripartito

entre el gobierno, la CGT y las principales organizaciones empresariales a travs del denominado

Acuerdo Marco, con el fin de discutir y elaborar a travs del consenso los proyectos de reforma como

paso previo a su envo al congreso. Adems, el gobierno se movi astutamente: por un lado presionlanzando amenazas de inspecciones impositivas sobre las finanzas sindicales; por el otro, dio seales de

benevolencia al retirar del congreso el proyecto de reforma enviado en 1993 por el anterior ministro

Rodrguez y dio su compromiso frente a la CGT de otorgar subsidios para cubrir la reduccin de

ingresos de las obras sociales resultante de la rebaja de los aportes patronales.


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Las iniciativas impulsadas en esta etapa fueron numerosas y de revestida importancia. La Ley

de Riesgos de Trabajo, que dio origen a las Administradoras de Riesgo de Trabajo (ART), tuvo desde el

inicio el visto bueno de la CGT y el gobierno en este caso no repar en las objeciones presentadas por

la UIA, aunque s contaba con el apoyo de los empresarios de las PyMES. El proyecto de ley fue

redactado por las partes en una misma mesa y enviado al congreso para su sancin en 1995. Lanorma dejaba abiertos algunos puntos esenciales que seran definidos luego por un comit consultivo

constituido por las partes interesadas, pero actuando de este modo se procur no forzar y/o trabar el

dilogo y el ac uerdo conseguido.

En 1995 el nuevo Rgimen Laboral para las PyMES introdujo importantes logros en materia de

flexibilizacin externa (formas de contratacin, baja de costo por despido y en aportes patronales en

los nuevos contratos) e interna (nmero de horas trabajadas, disposicin de las vacaciones, etc.);

asimismo se modificaron normas que regulaban la negociacin colectiva. Si bien hubo un claro

rechazo por parte de la CGT al primer borrador presentado por el gobierno, el nudo fue

posteriormente desanudado en el mbito de la mesa de dilogo, habiendo el gobierno solo

presionado con la amenaza del decreto pero al mismo tiempo cedido terreno al otorgar concesiones

en la negociacin respecto de los alcances del proyecto original. Otras leyes aprobadas en este

perodo por la va del dilogo y la concertacin fueron la Ley de Quiebras en 1995 y la Ley de

Conc iliac in Obliga toria en 1996.

Finalmente lleg el tiempo de dar paso a la disputa mas escabrosa entre le gobierno y el

sindicalismo en materia de reforma laboral; esta fue la desregulacin del sistema de obras sociales.

Hasta aqu su tratamiento haba sido utilizado por el gobierno como elemento de presin durante

anteriores negociaciones, pero ahora Menem, fortalecido en su poder poltico tras la reeleccin

obtenida en los comicios presidenciales de mayo, decidi dar rienda suelta a una nueva ofensiva


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desreguladora y retom el proyecto de abrir los servicios de salud administrados por los sindicatos a la

competencia del mercado, que haba quedado congelado desde 1993. El acuerdo finalmente

alcanzado qued a medio camino de los planes originales tanto del gobierno como de la CGT. El

gobierno cedi al aceptar, en una primera etapa, que la competencia en la oferta de salud

continuara circunscripta a las obras sociales sindicales (dejando afuera a las entidades de medicinaprepaga). La CGT se comprometi a aceptar hacia 1996 la afiliacin libre de cada trabajador a la

obra soc ial y el ingreso de las empresas de medicina prepaga . Pero luego el gobierno quiso ir ms all

a travs de un decreto por el cual le arrebataba a los sindicatos la facultad de recaudar y redistribuir

los fondos entre las obras sociales y lanz, adems, un plan de reduccin de impuestos empresarios al

trabajo. Sin hacerse esperar demasiado, la CGT, ahora encabezada por una figura menos oficialista

que antes, llam a un paro general en protesta al decreto firmado, la cada del empleo y la situacin

econmica y si bien este tuvo un acatamiento parcial, fue la manifestacin de protesta obrera ms

numerosa de toda la administracin Menem hasta ese momento. La movilizacin cumpli su objetivo

puesto que semanas ms tarde las negociaciones se retomaron y el gobierno acept modificar el

decreto y acord que las rebajas de algunos aportes de los empresarios seran sensiblemente menores.

De lo expuesto en esta segunda etapa de reformas laborales surgen evidentes factores que

contribuyeron a darle impulso a los logros alcanzados en materia de flexibilizacin. El primero de ellos y

ms importante quizs fue la estrategia instrumentada por el gobierno a travs del Ministerio de

Trabajo. Por medio de sta, las negociac iones fueron encaradas en base a dos pilares fundamentales,

el dilogo y la concertacin, los cuales dieron espacio de expresin a todas las posturas involucradas

en cada iniciativa. El segundo factor corresponde a las compensaciones otorgadas por el gobierno

a los sindicatos cuando el dilogo amenazaba con endurecerse. Estos resarcimientos facilitaron las

cosas puesto que permitieron justificar a los dirigentes sindicales su opcin hacia la colaboracin. De

manera tal que finalizada la negociacin stos podan jactarse de los logros conseguidos, como

fueron las facilidades recibidas para la cancelacin de sus deudas provisionales, la ayuda financiera

con recursos del Tesoro y promesas de postergacin en el tratamiento de futuras, y ms conflictivas,

reformas (desregulac in de las obras soc iales). Otro factor central que contribuy a ac ercar posiciones

fue la evolucin de la desocupacin, la cual tom dramtico impuso a partir de 1994 con la Crisis del

Tequila. Mientras que el pa s haba enfrentado histricamente niveles de desempleo en torno al 5%, elproblema del empleo ahora adquira una gravedad inusitada puesto que coincida con un ciclo de

crec imiento ec onmico. Este novedoso contexto influy en la relac in de fuerzas y, en ltima instanc ia,

en los trminos de negociacin. Frente a la posicin de los dirigentes sindicales, sesgada en un

principio a la proteccin de los trabajadores ocupados, el gobierno contrapuso la necesidad de la

desregulacin laboral como una justificacin moral, ya que sta no solo mejorara la competitividad


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de la economa sino que tambin incentivara la creacin de empleo, y este argumento contribuy de

algn modo a moderar la oposicin sindical.

En el nuevo contexto de normativa laboral, los logros del gobierno se volvieron ms evidentes

que en la primera etapa de la dcada: la proporcin del empleo asalariado cubierto por modelos

flexibles de contratacin se increment de 6,3 en 1995 a 17% hacia 1997. Por otro lado, mientras queen la poca ms conflictiva de negociacin los proyectos enviados al congreso sufran de persistentes

demoras para su tratamiento (algunas de ellas de hasta 2 aos) y en la mayora de los casos eran

finalmente rechazadas, el la segunda etapa las iniciativas tuvieron un tiempo promedio de 10 meses

hasta su ap robac in (con un mnimo de 3 meses en a lgunos casos).

III. SUSTENTO TERICO DE LAS DIFERENTES POSTURAS FRENTE A LA REFORMA LABORAL

Desde las corrientes ms ortodoxas del pensamiento econmico, se ha difundido la tesis segn

la cual estrictas regulaciones laborales habran contribuido sustancialmente al persistente alto

desempleo experimentado por muchos pases desarrollados a partir de comienzos de los aos 80. Los

paradigmas de esta posicin seran que todo programa que protege a la poblacin de las

consecuencias del desempleo provee un incentivo para no trabajar y constituye una traba para la

economa y que la asistencia social cambia las decisiones de empleo de forma socialmente

ineficiente.En trminos de la demanda de trabajo, esta corriente tambin establece que:

Normas que limitan el reclutamiento o el despido de trabajadores pueden distorsionar las

seales del mercado laboral y conducir a los empresarios a menores contrataciones en funcin

de las expectativas de mayores costos futuros. Leyes que imponen impuestos a los empleadores para financiar prestaciones por desempleo

llevan a que las empresas oculten remuneraciones o tornen antieconmica la contratacin de

trabajadores. Normas que establecen un nivel salarial mnimo determinado pueden tender a reducir el

empleo en actividades de ba jas remunerac iones, generando el ltima instancia desempleo. Las negociaciones colectivas deben ser descentralizadas a fin de adecuar salarios y

condiciones de trabajo a cada firma, redundando esto en mayor eficiencia al reducir costos

laborales e incrementar el nivel de actividad y la demanda e trabajo. En el marco de una economa abierta, estas normas protectorias mencionadas generan un

incremento del costo laboral que en ltima instancia reduce la c ompetitividad internac ional.


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El fundamento terico de la postura opositora a la desregulacin laboral se nutre de diversas

corrientes, opuestas a la neoclsica ortodoxa, y que, entre otros puntos, enfatiza el papel de las

normas laborales mencionadas anteriormente:

Regulaciones que restrinjan el despido de trabajadores pueden crear incentivos de largo plazopara la inversin en formac in y capacitacin, dado que induciran a los empleadores a invertir

ms en el entrenamiento de la fuerza de trabajo, generando en c onsecuencia un aumento de

la productividad. El papel de los sindicatos en las negociaciones colectivas resulta valioso en la medida en que

contribuye a mejorar la eficiencia reduciendo costos de transaccin implcitos en los mltiples

ac uerdos individuales que de otro modo las empresas deben asumir. Limitac iones normativas que impidan una reduccin exagerada de los salarios tiene un aspec to

positivo sobre la productividad, ya que las remuneraciones no solo guan la asignacin de

recursos sino que constituyen adems un medio para incentivar la eficiencia de los

trabajadores.

IV. RESULTADO DE LAS REFORMAS

Dos enfoques sern empleados en esta seccin con el objeto de lograr un mayorentendimiento acerca de lo obtenido en materia de reforma laboral, tanto por el lado de quienes la

promovieron, el gobierno y otros grupos de inters, como por aquellos que en ltima instancia se veran

beneficiados con ella, los trabajadores. Es por esto que trataremos aqu la intensidad de las reformas

alcanzadas y, por otro lado, los efectos que stas tuvieron sobre el comportamiento del mercado de

trabajo.

Objetivos planteados y logrados

Para entender cun drsticos han sido los cambios regulatorios, se consideran tanto los

objetivos planteados como la experiencia internacional. En lo que hace a este ltimo aspecto, la

experiencia argentina puede encuadrarse dentro del proceso de reformas econmicas y de

instituciones laborales que acontecieron en Amrica Latina durante la dcada. Al respecto, algunos

autores sostienen que pases como Argentina y Per, los cuales implementaron polticas econmicas


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comparables con similares repercusiones en el funcionamiento de la economa y del mercado de

trabajo, llevaron a cabo reformas laborales de carcter ms flexibilizador; probablemente los ms

fuertes dentro de la regin (Marshall, 2000). Otros autores, aunque disminuyendo el efecto y alcance

de tales reformas, reconoc en a pases como Argentina, C olombia, Guatemala, Panam y Per como

aquellos donde la flexibilizacin laboral ha sido de mayor significancia (Lora, E., Pags, C., 1996).

Por otro lado, la perspectiva de analizar los objetivos planteados por los propulsores de las

reformas no deja de tener inconvenientes, puesto que tales objetivos no siempre pueden ser

identificados claramente. Como ya ha sido mencionado, el aumento del empleo total y registrado era

el fin alegado por la reforma laboral y la disminucin de los costos laborales. Sin embargo, al analizar el

proceso de reformas a lo largo de la dcada, dicho objetivo a veces se confunde con un blanco

mvil, en donde ante cada avance hacia la flexibilizacin se planteaba la necesidad de continuar

profundizando las reformas. Por otro lado, ciertas propuestas de reforma deben entenderse como

parte de una estrategia de negociacin donde las partes la inician con una demanda de mxima.

Como ejemplos de estos objetivos de mxima podemos citar las propuestas del Banco Mundial (Banco

Mundial, 2000): eliminacin de las negociaciones centralizadas, modalidades de contratacin

temporarias con reduccin de aportes, eliminac in del sistema de indemnizac iones, entre otros.

De lo analizado en la seccin III de este trabajo, se deduce que se ha avanzado en buena

pa rte de los objetivos de reforma originariamente planteados.

Las reformas y el comportamiento del mercado laboral:

Con el propsito de analizar como algunas de las reformas laborales incidieron en el

desempeo del mercado laboral, en esta sub-seccin se har una nueva y rpida revisin del

desempeo del mercado laboral durante la dcada. Sin pretender caer en una repeticin de lo

expuesto en una anterior seccin (ver sec cin I), en esta parte del trabajo lo que intentamos dilucidar

es si las reformas lograron provocar tal mejoramiento sobre el mercado laboral de manera tal de

garantizar la continuidad del nuevo modelo econmico vigente, c ete ris p a rib us la poltica fiscal.

En base al comportamiento evidenciado por el mercado laboral y sus principales indicadores a

lo largo de la dcada, se puede concluir que las reformas implementadas en materia laboral tuvieron

escasos efec tos positivos sob re el nivel de empleo y desempleo (Bec caria, L., Ga lin, L., 2002). Como ya

ha sido mencionado, los cambios que el mercado de trabajo experiment han sido considerables pero


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ms an decepcionantes. Sin embargo, debido a la multiplicidad de factores que influyen sobre la

dinmica laboral, resulta siempre complejo aislar los efectos de ciertas variables especficas.

La direccin e intensidad que exhibi la evolucin del empleo fue cambiando a los largo del

decenio y se pudo observar que a lgunas de las fases estuvieron direc tamente asoc iadas a la dinmica

productiva, mientras que ello no aconteci en otras dada la preponderancia que tuvierondeterminadas variables. La estabilizacin y su impacto sobre el consumo, el clima favorable para la

inversin y la posibilidad de financiamiento internacional permitieron revertir el estancamiento

productivo de p rincipios de los noventa y dar inicio a un proc eso de expansin que repercuti

favorablemente sobre el empleo entre 1991 y 1992. No obstante ello, rpidamente comenzaron a

operar factores que redujeron la generacin de empleo y llevaron a que los niveles de ocupacin se

estancaran o an cayesen, con su contrapartida en el nivel de desempleo, en un perodo de fuerte

crecimiento econmico, como fue el de 1993 y 1994. Durante esos aos, la expansin de los niveles de

actividad permiti ocupar capacidad instalada ociosa y modificar el aprovechamiento de la mano

de obra ya empleada ampliando la intensidad y la duracin de la jornada. En el mismo sentido oper

el efecto de la reestructuracin productiva derivada de las reformas estructurales apertura,

desregulacin, privatizaciones -, del impulso de la inversin y de la apreciacin cambiaria. Todos estos

elementos mencionados generaron el avance relativo de las actividades intensivas en capital, en

insumos importados y un retroceso relativo de las intensivas en mano de obra as como tambin se

registraron procesos de racionalizacin de la produccin ahorradores de mano de obra.

La recesin de 1995 tuvo un fuerte impacto sobre la ocupacin al agudizar la tendencia

declinante del nivel de actividad que se vena observando anteriormente. Ya en la etapa posterior de

recuperacin de dicha fase, el nivel de actividad se expandi a tasas similares a las experimentadas

en los primeros cuatro aos de la convertibilidad. En simultneo, se registr un crecimiento significativo

de la ocupacin y consecuentemente de la relacin marginal empleo-producto. Este aumento de la

elasticidad durante este perodo poda sugerir que las dificultades de empleo iniciales del nuevo

rgimen econmico eran transitorias. Y entonces habran sido superadas las consecuencias de la

reconversin productiva y la incorporacin del cambio tecnolgico. En este sentido, la bibliografa

avocada a la discusin acerca de la influencia de la reforma laboral sobre el nivel de empleo se ha

concentrado en lo sucedido durante esta ltima fase de recuperacin (post crisis de Tequila). En base

al anlisis de la elasticidad empleo-producto en distintos sectores de la economa (Cuadro N 2),podra argumentarse que la profundizacin del proceso de desregulacin y reduccin del costo

laboral que implicaron las reformas de 1995, fue una de las razones que explican los elevados niveles

de elasticidad alcanzados. Se observa durante la fase expansiva 1996-1998 que la elasticidad total

(excluidos sec tores primarios) se elev a 0,82 desde un nivel de 0,49 considerando 1995-1998. Segn

esta visin, la disminucin de las contribuciones patronales, la facilitacin del uso de las modalidades


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promovidas y la implantacin del perodo de prueba habran incrementado la capacidad de

generacin de empleo del aparato productivo.

Observando en ms detalle la fase 1996-1998 se desprende la elevada relacin marginal en

Educacin y Salud (2,68), en donde es alta la incidencia del sector pblico. Una parte importante del

incremento del empleo en esta rama puede atribuirse a la inclusin de los beneficiarios de losprogramas activos de empleo. Dejando de lado a los sectores Educacin y Salud y Gobierno, la

elasticidad promedio desciende de 0,82 a 0,56. De manera tal que la exclusin de dichas ramas lleva

a que la elasticidad media an contine siendo alta pero se aproxime a valores ms razonables. Los

registros de otros sec tores como Construccin e Industria parec en asimismo elevados.

As como los ba jos valores de la elasticidad empleo-producto durante los aos de reestructurac in

productiva de principios de la dcada deben considerarse como transitorios, tampoco existen

elementos que permitan suponer que las caractersticas de la demanda de trabajo que prevalecieron

desde mediados del decenio impliquen niveles particularmente elevados de aquella relacin. Por lotanto, no parece haber habido una influencia discernible de la reduccin del costo laboral en el

empleo.

El hecho de que los diferentes aspec tos de la reforma no hayan influenciado sobre la evolucin

del empleo total no debe descartar que s pudieran haber tenido efecto sobre su composicin.

Respecto de las modalidades de perodo de prueba y contratos temporales (especialmente aquellos


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promovidos a travs de desgravaciones), stas habran fallado debido a que no fueron usadas

exclusivamente pa ra su objetivo natural esto es, para c omprobar la idoneidad del trabajador para el

puesto sino que se recurra a ellas como una manera de contratar trabajadores a un costo total ms

bajo. Es decir, la presencia de contratos temporales (que se fueron legalizando y promoviendo desde

1992 hasta su derogacin en 1998) tendi a incentivar la movilidad externa de mano de obra,aumentando la rotacin de trabajadores con el objetivo de aprovechar las ventajas de estos

contratos (Beccaria, L., Galin, L., 2002). Esto adems aade escepticismo sobre algn impacto positivo

de las reformas en la tasa de precarizacin.

Puede conc luirse en p rimer lugar, que los cambios regulativos generados por la reforma laboral

tendieron a intensificar la rotacin de los trabajadores registrados. En segundo trmino, esta elevacin

de la movilidad no result un mecanismo que mejorara la asignacin del trabajo entre sectores y/o

empresas, sino que la mayor rotacin reflejara un simple inters en aprovechar alternativas con

menores costos. A su vez, la sobre-rotacin c onduce a sub-inversin en capital humano en la medida

en que el vnculo laboral queda as planteado desde su inicio con carcter transitorio y no se generan

incentivos para que el empleador invierta en mejorar las calificaciones del trabajador. Esta mayor

rotacin tambin da cuenta de la c rec iente inestabilidad de los ingresos familiares.

Otro factor que c oadyuv a l lento crec imiento del empleo y al dinamismo de la desocupacin habra

sido la flexibilizacin horaria y el rgimen de jornada y descansos, en la medida en que se sustituyeron

horas extras por horas normales y se lograba as una reduccin del costo laboral, afectando en

definitiva la contratacin de personal adicional. Otro elemento que oper en igual sentido fueron las

reformas al rgimen de la seguridad social que elevaron la edad jubilatoria y los mayores requisitos

para acceder, que incrementaron la oferta de trabajadores y la tasa de desempleo de los mayores de

60 aos.

De manera que las reformas han efectivamente contribuido a un comportamiento ms flexible

del mercado de trabajo. Las diferentes modalidades impuestas estimularon la rotacin al reducir el

costo de salida y facilitar la sustitucin de trabajadores de menores ingresos y costos. La reduccin del

costo laboral no estuvo asoc iada a una sustitucin de empleos no registrados por puestos cubiertos por

la seguridad social. Por el contrario, estos ltimos se expandieron menos aceleradamente que losprimeros, con lo cual no se alcanz uno de los objetivos declarados como la razn de tales

modificaciones regulatorias.


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V. CONCLUSIONES

Las polticas de libertad de mercado propugnadas por el Consenso de Washington e

implementadas, muchas de ellas, en el pas al iniciarse la dcada de los noventa lograron dominar la

inflacin y dar estabilidad, por algn tiempo al menos, al desempeo de la economa. Sin embargo, el

objetivo de alcanzar un crecimiento sustentable prob ser escurridizo. Y lo ms decepcionante an

result ser el escaso efecto que el crecimiento econmico y la reforma de las instituciones laborales

tuvieron sobre la generacin de empleo. En particular, los cambios llevados a cabo sobre las

regulaciones del trabajo tenan como objetivo flexibilizar el marco normativo, eliminar las distorsiones

existentes y disminuir los costos no salariales. Se supona que todo ello redundara en una mayor

competitividad de las firmas que inducira un crecimiento en la demanda de empleo. La evidencia, sin

embargo, sugiere un escaso efecto de estas medidas sobre la elasticidad empleo-producto. Es ascomo a l finalizar la dc ada, el mercado de trabajo se encontraba perceptiblemente deteriorado c on

un nivel de desempleo del 18% y una tasa de asalariados no registrados del 38% hacia 2001.

La situacin de desequilibrio perdurable de la dcada se transform en un serio rompecabezas

para el gobierno, que esperaban que los mecanismos automticos reactivaran la demanda de

empleo. Al no producirse este ajuste, las autoridades promovieron polticas destinadas a liberar lo

ms posible la accin de estos mecanismos, a travs de la implementacin de una serie de polticas

destinadas a flexibilizar el funcionamiento del mercado de trabajo. Lejos de solucionar el problema del

desempleo, estas medidas tuvieron como resultado fundamental un empeoramiento de lascondiciones de trabajo, principalmente bajo la forma de mayor desempleo, precariedad e

inestabilidad laboral. De esta manera, la configuracin macroeconmica de la Convertibilidad no slo

impact de manera directa sobre las condiciones laborales a travs de una importante distorsin de

los precios relativos, sino que adems dio lugar a la aplicacin de polticas supuestamente

correc tivas (reforma laboral), que terminaron por profundizar la grave situacin del mercado laboral

y la crisis social. Adicionalmente y a diferencias de otras reas, las reformas tienen impacto sobre el

mercado de trabajo en plazos relativamente ms largos. Esta secuencia impone un bache temporal

de alto desempleo. Es pues que mientras se espera que la reforma laboral tenga efectos, los

instrumentos de poltica para enfrentar las secuelas del desempleo se reducen. Las polticas activas de

empleo son la alternativa ms recomendable como mecanismo de emergencia para facilitar la

transicin. Sin embargo, estas fallaron o fueron pobres en d iseo y alcanc e para a yuda r a morigerar la

situacin de desempleo creciente.


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El penoso comportamiento que evidenci el mercado de trabajo durante los aos en que dur

el modelo de c onvertibilidad y en particular a partir de la vigenc ia de las nuevas regulac iones sobre el

trabajo, dejan a la luz el efecto adverso que la desregulacin tuvo sobre el mercado laboral. Esto,

sumado al agravamiento inusitado de la situacin econmica en la que se encontraba el pas en

2001, llev finalmente al abandono del modelo econmico respaldado por la convertibilidad. Dem ane ra t a l que no so lo l a re form a de la reg u lac in de l t rab a jo no l lev a un m ejora m ien to de l

m erca d o lab oral , sino q ue a d em s no p a rec e h a b er sid o n ec esa ria p a ra e l xito d e las refo rm a s

e c o n m ic a s y d e l m o d e lo e c o n m ic o in st a u ra d o .

En lo que respecta al proceso poltico de la reforma laboral, queda a la luz como el gobierno

no pudo concretar la mayora de sus propuestas en cuanto a reformas estructurales en las instituciones

del mercado laboral, en la primera etapa de reformas delimitada en este trabajo (19891993). El

gobierno sufri un considerable bloqueo legislativo, el cual respondi en buena parte a la forma en

que el gobierno encar tales reformas, con una pobre estrategia unilateral ms de confrontacin que

de acuerdo. Los hechos descriptos sugieren que en materia de flexibilizacin en esta etapa, el

gobierno apunt finalmente a la reforma posible. Y sin posibilidades de avanzar en una reforma

integral, se fueron introduciendo reformas sectoriales que segmentaron an ms el mercado laboral.

En definitiva, el gobierno qued a medio camino tanto en sus intenciones desreguladoras como de

reduccin de impuestos empresario.

Hacia la segunda etapa aqu demarcada (1994-1996), ahora con una definida estrategia de

concertacin tripartita y un nuevo ministro de trabajo con ideas opuestas a la imposicin, las reformas

instrumentadas por el gobierno no fueron gestionadas al margen de las organizaciones de inters

sindicatos y empresarios -, sino que por el contrario fueron en gran medida negociadas (bajo el

Acuerdo Marco), acordadas y finalmente sancionadas en el congreso. El xito de la nueva postura

adoptada por el gobierno se verifica a travs del nmero de propuestas que lograron ser finalmente

aprobadas. En este sentido se le reconoce al gobierno el mrito de haber actuado con ms

autonoma y con el poder poltico suficiente para sostener una orientacin general y organizar el

espacio de concertacin entra las partes. Es decir, logr sentar en una misma mesa de negociacin a

organizac iones de inters que aceptaron ceder en sus propuestas de mxima, y durante el proceso, elgobierno fue dictaminando tanto para unos como para otros, en el marco de una orientacin poltica

pro empresaria.

En cuanto a los sindicatos - actores principa les dentro del proc eso poltico de la reforma-, stos

resistieron las reformas debido a considerar tanto a la flexibilizacin de las relaciones laborales como a

la libertad de agremiacin y la desregulacin de las obras sociales, como una prdida sustancial de


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poder. Rechazaban la desregulacin laboral argumentando que sta implicara una prdida de

derechos sociales adquiridos y que solo beneficiara al empleador en detrimento de los trabajadores,

generando en ltima instancia, desempleo. Es as como durante los primeros intentos de reforma, los

sindicatos se encargaron de resistir lo ms posible los proyectos promovidos por el gobierno, a travs

del bloqueo legislativo de manos de legisladores peronistas afines al sindicalismo.Es a partir de 1994 con la nueva postura de consenso del gobierno que los sindicatos adoptan una

actitud ms negociadora. Sin embargo, debe remarcarse que en ltima instancia fueron las

compensaciones monetarias (cancelacin de sus deudas provisionales, ayuda financiera con

recursos del Tesoro, etc.) otorgadas por el gobierno a los sindicatos, los instrumentos empleados para

ga nar la aquiescencia de estos ltimos. Estos resarcimientos facilitaron las cosas puesto que permitieron

justificar a los dirigentes sindicales su opcin hacia la colaborac in.


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BIBLIOGRAFA

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