DERECHO ADMINISTRATIVO

EL SERVICIO PBLICO

1. Concepto:

Se denomina servicio pblico al conjunto de prestaciones tcnicas individualizadas en el usuario

que efecta el Estado para satisfacer una necesidad pblica. Es una forma clsica de

manifestacin de la actividad administrativa del Estado.

Si entendemos al servicio pblico como una variable podemos descomponerla en los siguientes

indicadores:

La presencia de una prestacin tcnica, expresada en actividades diferentes del acto

administrativo, porque no son prestaciones de naturaleza jurdica sino que se manifiestan en

actividades de carcter tcnico: agua potable, alumbrado pblico, limpieza de calles,

mantenimiento de parques, Etc. Queda as excluido lo que la doctrina italiana (ZANOBINI, ALESSI,

GIANNINI), por oposicin al concepto de servicio pblico, denomina funciones pblicas, esto

es, aquellas actividades desarrolladas por el poder pblico desde una posicin de supremaca y

destinadas a beneficiar a la colectividad en su conjunto (uti universi), como, por ejemplo, el

mantenimiento de un ejrcito, el sistema judicial, la recaudacin de tributos, etc.

Individualizacin, porque debe estar dirigido a una persona en particular o a un grupo de personas

tratndose de servicios potenciales, resultando indiferente si el administrado hace o no uso real del

servicio, basta que est a su disposicin para que pueda ser individualizado, como es el caso de

los parques y jardines, pues es opcional del administrado pasearse o no por ellos.

Actividad estatal: Puede ser una actividad directa del Estado o puede este efectuar la prestacin

por medio de terceros o en forma asociativa con estos, en suyo caso acta mediante las

denominadas entidades reguladoras. El servicio en cuestin ha de estar sometido en su

organizacin y funcionamiento a un rgimen jurdico de Derecho Pblico, lo que supone, por

consiguiente, el establecimiento de diversas prerrogativas en favor de la Administracin titular de

aqul. Lo anterior se explica en atencin a la esencialidad de los intereses protegidos, cuya

satisfaccin debe garantizarse en todo caso, debiendo prevalecer esta finalidad sobre los intereses

de sujetos particulares, incluido el propio gestor material del mismo.

1

DERECHO ADMINISTRATIVO

Necesidad pblica: Es una de las peculiaridades de la actividad del Estado, se entiende por

necesidad pblica al conjunto de requerimientos que nace de la vida colectiva, los cuales deben

ser satisfechos de muchas y variadas maneras, tratndose de los servicios pblicos es que estos

son satisfechos por el Estado debido a que son indispensables para la vida en comunidad, y

porque su funcionamiento es costoso o talvez no resulte atractivo para los inversionistas. Las

prestaciones indicadas no tienen por objeto satisfacer cualquier tipo de necesidades pblicas, sino

slo aqullas que puedan calificarse de esenciales; es decir, como ha sealado el Tribunal

Constitucional espaol, aqullas vinculadas a la satisfaccin de necesidades vinculadas con la

vigencia de los derechos esenciales.

La presencia de los servicios se encuentra en relacin directa con la calidad de vida, pues a mayor

cantidad de servicios disponibles mejor es la calidad de vida de los administrados.

Las actuaciones de ndole prestacional por parte del Estado no son un fenmeno nuevo en la

Historia de la Humanidad, estas manifestaciones se han dado prcticamente en todas las

pocas. Sin embargo la consagracin del concepto de servicio pblico tiene un origen histrico

en la Francia de la transicin del siglo XIX al XX, muy en particular de la mano de los autores de

la denominada Escuela Realista de Burdeos.

En la evolucin de su elaboracin doctrinal, pueden distinguirse dos etapas que, a su vez, han

influido en la doble conceptuacin con la que principalmente se ha empleado el trmino con

posterioridad:

a) Por un lado, una concepcin amplia, omnicomprensiva, manejada por el creador de la

Escuela aludida, LEN DUGUIT (1859-1928), quien desde una perspectiva social y finalista

defiende la nocin de servicio pblico como justificacin misma del poder del Estado. La

actuacin de este ltimo slo se legitimara en la medida en que satisficiera necesidades

pblicas y pudiera ser calificada como servicio pblico. Como se puede comprender, se trata

de una concepcin ms filosfica que jurdica que, hoy en da, entronca directamente con los

postulados del Estado Social, en cuanto subraya el deber de los poderes pblicos de garantizar

la prestacin de los servicios esenciales para la comunidad.

b) La nocin ms estricta toma como punto de partida las elaboraciones posteriores de los

discpulos de DUGUIT, como JZE, BONNARD o ROLLAND. Desde este punto de vista, el

servicio pblico se configura como una tcnica concreta de gestin de aquellos servicios

esenciales a los que antes aludamos. De este modo termin por definirse como la actividad

desarrollada por el estado para atender necesidades de inters general que los individuos no

pueden satisfacer aisladamente y que, en su organizacin y funcionamiento, se encuentra

2

DERECHO ADMINISTRATIVO

sometida a un rgimen jurdico especial de Derecho Pblico.

Caractersticas:

Continuidad: la prestacin no puede interrumpirse ni paralizarse. Un servicio es continuo cuando

no se interrumpe.

Regularidad: Un servicio es regular cuando se presta en forma correcta y de acuerdo con la

reglamentacin vigente.

Igualdad: el servicio debe prestarse en igualdad de condiciones, pero ello no impide que se

establezcan diversas categoras de usuarios mantenindose en estricta igualdad a todos los que

estn en la misma situacin.

Generalidad: el servicio pblico es para todos y no para determinadas personas. No pueden

negarse las prestaciones a quienes las solicitan, si estn en condiciones reglamentarias.

Tasa: La diferencia sustancial con el precio es que la tasa es el justiprecio del servicio recibido en

tanto que el precio es el justiprecio mas la utilidad, y en una relacin pblica el Estado no puede

perseguir lucro pues para suplir sus necesidades de financiamiento cuenta con el Impuesto.

Igualmente debe diferenciarse la Tasa de los precios pblicos, porque la Tasa es un pago de

naturaleza tributaria, en tanto que el precio pblico es de naturaleza contractual, est conformada

por el justiprecio mas una utilidad regulada, adems no puede exigirse coactivamente como si

ocurre con la Tasa.

Confusiones terminolgicas.

- La confusin ms extendida es la que toma como base la literalidad de la expresin. Desde esta

perspectiva totalmente ajena al concepto jurdico se confunde servicio pblico con todo

servicio abierto o disponible al pblico en general o de utilidad para el mismo. Con este sentido

se emplea la expresin para usos tan diversos como son desde la designacin del servicio

pblico de fax que podemos encontrar en una papelera, hasta ciertos programas de televisin

de bsqueda de personas, o con informacin sobre consumo, salud, etc.

- La confusin entre servicio pblico y sector pblico. Este ltimo concepto hace referencia a todo

aquello que pertenece o se encuentra bajo el control, tutela o dependencia de una Administracin.

Con este sentido, muy popularizado en los medios de comunicacin, es frecuente calificar de

servicio pblico a toda empresa pblica. Ciertamente, las hay que gestionan servicios pblicos,

3

DERECHO ADMINISTRATIVO

pero no todas ellas tienen este cometido.

- La confusin entre servicio pblico y funcin pblica. Desde esta perspectiva se habla a menudo

de servicios pblicos para referirse a lo que no son sino manifestaciones de tpicas funciones

pblicas, como ya hemos visto ms arriba (Justicia, tributos, defensa, etc.). Dentro del mundo

jurdico destaca el hbito de emplear la expresin servicio pblico como sinnimo de giro o

trfico de la Administracin en sentido amplio, a efectos de delimitacin del rgimen jurdico

(pblico o privado) aplicable, as como de las correspondientes competencias jurisdiccionales

(contencioso-administrativas o civiles).

- La confusin ente servicio pblico con servicios esenciales. Es muy habitual el uso que

confunde servicios pblicos con servicios esenciales, siendo aquel trmino en realidad

aplicable a una concreta tcnica de gestin de estos ltimos (que, desde luego, no es la nica; ni

siquiera la ms popular en la actualidad), como ya se ha dicho.

Modos de gestin de los servicios pblicos en su acepcin estricta.

Los servicios pblicos definidos conforme a las notas examinadas ms arriba (que, por tanto, son

siempre de titularidad administrativa) pueden ser, no obstante, gestionados materialmente de

forma directa por la propia Administracin o indirectamente a travs de un empresario particular:

Modos de gestin directa. Al quedar en manos pblicas, no slo la titularidad, sino tambin la

gestin del servicio, no hay plazo mximo de duracin aplicable. A este respecto, las modalidades

de gestin posibles son las siguientes:

Por la propia Administracin, bien creando en su seno un rgano especfico al efecto (gestin

mediante establecimiento propio sin personalidad), bien encomendando dicha labor a un rgano

ordinario de la misma, que suma esta tarea al resto de las competencias que ya tuviera atribuidas

(gestin indiferenciada).

Por terceros, cuando la prestacin no est a cargo del Estado directamente sino que se realiza por

medio de terceros, esta forma de prestacin puede darse de diversas maneras:

Concesin, en la que el empresario gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura. Es la figura

ms habitual.

Concierto, en el que la Administracin contrata con una persona fsica o jurdica que venga

realizando prestaciones anlogas a las que constituyen el servicio pblico de que se trate. Es muy

4

DERECHO ADMINISTRATIVO

frecuente en el mbito de la sanidad y la educacin, en donde, adems, existen normas

especficas al respecto.

Gestin interesada, conforme a la cual la Administracin y el empresario gestor pactan que ambos

participarn en los resultados de la explotacin en la proporcin que se establezca en el contrato.

La sustantividad de esta frmula ha sido muy discutida, de forma que para una gran parte de la

doctrina no hace referencia sino a un determinado tipo de clusulas que puede adicionarse a

cualquiera de las otras formas de gestin indirecta que venimos citando.

Arrendamiento. Se trata de una forma de gestin de perfiles conceptuales muy confusos, con la

que a menudo se alude a hiptesis muy diversas: A veces se emplea para designar

simplemente aquellos supuestos en los que la Administracin cede las instalaciones o bienes

precisos para la gestin del servicio al empresario encargado de ello. Desde esta perspectiva,

esta figura no sera sino una variedad de la concesin, caracterizada por el dato de que los

gastos de primer establecimiento del gestor seran nulos o mnimos. En otras ocasiones se

alude con ello a aquella frmula en la que la retribucin del contratista vendra dada por un

precio alzado que le abonara la Administracin titular del servicio. Con ello se diferenciara de

la concesin en sentido estricto, pues en esta ltima figura el empresario gestor percibira

directamente sus ingresos a partir de las tarifas que cobrara por el servicio, corriendo, por tanto,

con los riesgos econmicos de la explotacin. Finalmente, en ocasiones se emplea para aludir a

un tipo especial de arrendamiento de bienes destinados a la prestacin de algn servicio. En

este caso, quien pagara la remuneracin es el empresario por el aprovechamiento de tales

instalaciones, que perteneceran a la Administracin.

En forma mixta, cuando el Estado realiza la prestacin del servicio adoptando una forma de

sociedad mercantil en cuyo capital participa la Administracin con personas naturales o jurdicas,

por s o medio de una entidad pblica, en concurrencia con otras personas fsicas o jurdicas

(gestin mediante sociedad de economa mixta).

5