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z¿Estabilización o pazsostenible? ¿Quéclase de paz es posible después del 11-S?STEPHEN BARANYI

¿Estabilización o paz sostenible?¿Qué clase de paz es posible después del 11-S?

Coordinación: Nuria del VisoEdición: Elena Couceiro ArroyoTraducción: Berna Wang

Maquetación: Alce ComunicaciónImpresión: Perfil Gráfico

Edita: Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM)C/ Duque de Sesto 40, 28009 MadridTeléfono: 91 576 32 99Fax: 91 577 47 [email protected]

Madrid, 2006

© NSI, The North-South Institute

Este documento sólo puede reproducirse con permiso expreso de NSI.

The North-South Institute55 Murray Street, Suite 200Ottawa, OntarioCanadaK1N 5M3Teléfono: (613) 241-3535Fax: (613) [email protected]

Para copias adicionales, dirigirse a Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM)

Autor: Stephen BaranyiDoctor por la Universidad de Nueva York, es investigador principal enprevención de conflictos en el North-South Institute de Canadá, donde dirigeel proyecto What Kind of Peace is Possible?. Ha publicado distintos trabajossobre el papel de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales, lasociedad civil y Canadá en el ámbito de la consolidación de la paz.

Informe

Este informe se publicó originalmente en el marco del proyecto de investigación From War Termination toSustainable Peace. What Kind of Peace is Possible? (WKOP), impulsado por The North-South Institute (NSI), deCanadá y organizaciones de la sociedad civil, entre 2004 y 2006. Las organizaciones que han colaborado con NSI son:Afghanistan Center for Policy and Development Studies (Afganistán); Centro de Estudos de Democracia eDesenvolvimento (Mozambique); Chr. Michelsen Institute (Noruega); International Development Research Centre(Canadá); International Peace Research Institute (Noruega); Policy Survey Research Centre (Palestina); Programa deParticipación y Democracia (Guatemala); Social Scientists’ Association (Sri Lanka); y Université Notre Dame (Haití).El proyecto ha sido dirigido por Stephen Baranyi, investigador principal de NSI. WKOP desarrolló un estudio compa-rativo de experiencias de paz en seis países y sintetizó elementos comunes a favor de la construcción de la paz. ElCentro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), en colaboración con NSI, ha publicado en castellano tres estudiosde caso –Afganistán, Palestina y Mozambique– y un informe marco con las principales conclusiones del proyecto.

3

Sumario

Introducción ............................................................................................................................................ 5

De la consolidación de la paz negociada a las operaciones de estabilización ................ 8

La evaluación de los esfuerzos para la consolidación de la paz .......................................... 8

Consolidación de la paz multidimensional .................................................................................. 12

Operaciones de consolidación de la paz y estabilización enérgicas ................................ 14

Democratización y descentralización .......................................................................................... 19

Aspectos económicos de la consolidación de la paz .............................................................. 24

DDR y boicoteadores de la paz ........................................................................................................ 27

Conclusiones ........................................................................................................................................ 29

Bibliografía ............................................................................................................................................ 32

5

Introducción

Cada día los telespectadores pueden ver imá-genes dramáticas de esfuerzos de consolidación dela paz fallidos o que se están malogrando en todoel mundo. Los titulares de la prensa son igualmen-te inquietantes: “Campos de la muerte en Irak”,“Parlamentarios afganos denunciados por matan-

za”, “Cuando la ONU salió de Timor Oriental esta-lló la violencia…”, “Israel ataca la oficina del pri-mer ministro palestino”.1

Como es natural, los medios de comunicaciónprestan más atención a las crisis, pero la investi-gación confirma que existen tendencias profunda-mente preocupantes en la consolidación de la pazcontemporánea. Una de ellas es la estadística tan

¿Estabilización o paz sostenible?¿Qué clase de paz es posible

después del 11-S?

¿Por qué algunos intentos de construcción de la paz triunfan y otros se ven

abocados al fracaso? ¿Qué margen de maniobra deja el contexto

internacional tras el 11-S, dominado por las intervenciones unilaterales que

tienen por objetivo estabilizar un país en lugar de enfrentar las causas que

originan los conflictos? Un grupo de investigadores, dentro del proyecto

“What Kind of Peace is Possible? (WKOP)”* intenta responder a estos

interrogantes analizando seis operaciones de paz, en Palestina, Haití,

Afganistán, Mozambique, Guatemala y Sri Lanka y de este modo muestran

qué ha fallado en estos contextos y cuáles son las lecciones que se deben

aprender. El autor sintetiza aquí las principales conclusiones en cuanto a

las mejores prácticas relacionadas con la gobernanza democrática,

el desarrollo económico y el desarme, desmovilización y reinserción de

combatientes en la consolidación de la paz.

La consolidación de la paz requiere del esfuerzo nacional y debe cultivarse en casa. Los

foráneos, por muy bien intencionados que sean, no pueden sustituir el conocimiento y la

voluntad de la gente de un país. Ésta es quien mejor conoce su propia historia, su cultura

y sus contextos políticos. Es ella quien vivirá con las consecuencias de las decisiones adop-

tadas. Y es ella quien debe sentir que la consolidación de la paz es su logro, si queremos

que haya alguna esperanza de que sea duradera.

Secretario General de la ONU Kofi Annan

Junio del 2006

* North-South Institute y sus socios del proyecto WKOP agradecen el apoyo económico prestado al proyecto por el IDRC, CIDA, RORAD

y la Fundación Ford entre 2004 y 2006. (¿Qué clase de paz es posible?

1 Titulares seleccionados de The Guardian Weekly de junio del 2006.

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citada de que el 50 por ciento de las situacionesposconflicto recaen en el conflicto armado trans-curridos cinco años.2 La otra es igual de alarman-te, aunque se hable menos de ella en las conver-saciones de alto nivel: se trata del cambio, espe-cialmente desde el 11 de septiembre del 2001, dela consolidación de la paz basada en procesosnegociados a las operaciones de estabilización decarácter militar.

La investigación también nos recuerda que haybuenas noticias, incluso si rara vez ocupan los titu-lares. La consolidación de la paz ha gozado de unéxito relativo en algunos países: los mozambique-ños celebraron el décimo aniversario de sus acuer-dos de paz en el 2002 y, en diciembre del 2006, losguatemaltecos celebrarán el aniversario de lafirma de su acuerdo final de paz. Los ciudadanosde ambos países tienen motivos para celebrar elhecho de que la guerra finalizó hace una década.

¿Por qué algunos esfuerzos de consolidación dela paz han tenido cierto éxito? ¿Por qué otros hantenido resultados desiguales y otros más han fra-casado trágicamente? ¿Cómo evaluar procesos deconsolidación de la paz complejos a lo largo deltiempo? ¿Qué representan las tendencias contem-poráneas para la posibilidad de una paz sostenible,especialmente después del 11-S? ¿Qué se puedehacer para ampliar los límites de lo posible en esteámbito, a pesar de las restricciones contemporá-neas?

Éstas son algunas de las preguntas con las queha estado lidiando un grupo de profesionales einvestigadores desde el 2003 en el proyecto “¿Quéclase de paz es posible?” (“What Kind of Peace isPosible”, WKOP). Por medio del WKOP hemos rea-lizado investigaciones e implicado a las partesinteresadas en diálogos sobre las dificultades y lasposibilidades de una consolidación de la paz soste-nible en seis contextos. Los socios guatemaltecos ymozambiqueños han dirigido este trabajo en susrespectivos países, dos casos en los que ya sepuede observar un éxito relativo a largo plazo. Lossocios afganos, haitianos y palestinos dirigieron el

trabajo en sus sociedades, donde ha habido unintento de consolidación de la paz negociada(Palestina, 1993-2000), una consolidación de la pazenérgica (Haití, 1994-2004) y tres operaciones deestabilización (Palestina, 2001; Afganistán 2001 yHaití, 2004). Los socios de Sri Lanka dirigieron estetrabajo en su país, donde el fracaso de las nego-ciaciones de paz podría desembocar en la reanu-dación de la guerra. Los socios noruegos dirigieronla investigación original sobre el proceso de desar-me, desmovilización y reintegración (DDR) enAfganistán y Guatemala, mientras que un equipopalestino-canadiense realizó una investigaciónsimilar en los territorios palestinos. Junto con elNorth-South Institute (Instituto Norte-Sur), la redWKOP también examinó los lazos que vinculan losesfuerzos de consolidación de la paz en estos paí-ses con una selección de procesos globales, con-cretamente en las Naciones Unidas.3

En el 2005, la comunidad internacional decidióestablecer una Comisión, una Oficina de Apoyo yun Fondo para la Consolidación de la Paz en laONU, a fin de coordinar una selección de esfuerzospara la consolidación de la paz a lo largo del tiem-po. La Comisión tiene como mandato:

• Proponer estrategias integradas para la con-solidación de la paz y la recuperación pos-conflicto.

• Contribuir a garantizar una financiación pre-visible para las actividades de recuperacióntemprana y la inversión económica sostenidaa medio y largo plazo.

• Ampliar el periodo de atención de la comuni-dad internacional a la recuperación poscon-flicto.

• Desarrollar las buenas prácticas sobre cues-tiones que exigen una colaboración exhausti-va entre actores políticos, militares, humani-tarios y de desarrollo.4

La Comisión para la Consolidación de la Pazcelebró su primera reunión en junio del 2006. El

2 Citado por el Secretario General de la ONU Kofi Annan, 2005.3 Se pueden leer borradores de estos estudios en la página web del Instituto Norte Sur, en www.nsi-ins.ca. Hay algunas versiones

actualizadas en español en la web del Centro de Investigación para la Paz, en www.cip.research.fuhem.es. Las versiones finalesestarán disponibles en formato libro, que se publicará a mediados del 2007.

4 Secretaría de la ONU, 2006. Esta formulación resumida del mandato de la Comisión está adaptada de la Resolución 1645 del Consejode Seguridad de la ONU (20 de diciembre del 2005) y de la Resolución 60/180 de la Asamblea General de la ONU (30 de diciembredel 2005).

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mandato de la Comisión, aunque sigue siendogeneral, refleja algunas de las perspectivas yotros procesos de aprendizaje del WKOP. Lossocios del WKOP aportaron sus conclusiones adebates sobre la Comisión en el 2004-2005, pormedio de los respectivos gobiernos y de laAsociación Global para la Prevención de ConflictosArmados (GPPAC, por sus siglas en inglés). Ladeclaración final de la GPPAC, en julio del 2005,puso de relieve la importancia de la propiedadnacional, la participación internacional a largoplazo que vincula la recuperación posconflicto conla consolidación de la paz sostenible, así como laimportancia de implicar a la sociedad civil en laconsolidación de la paz en varios niveles.5 Resultaalentador ver cómo ciertos gobiernos, la ONU yotros órganos han asumido algunas de estas reco-mendaciones.

La mayoría de quienes intervinieron en la crea-ción de la Comisión para la Consolidación de la Pazreconoce que será difícil poner estas ideas enpráctica. Algunos admiten también que los desafí-os que existen desde hace mucho tiempo se hanagravado debido al cambio, posterior al 11-S, de laconsolidación de la paz negociada a las operacio-nes de estabilización más unilaterales. Esto subra-ya la importancia del mandato de la Comisión parafomentar el aprendizaje de las mejores (y peores)prácticas de consolidación de la paz. Confiamos enque los estudios del WKOP hagan una aportación aestos procesos de aprendizaje.

Este documento sintetiza los resultados denueve estudios de casos y dos capítulos generalesque se reunirán y publicarán en un libro.Comenzamos esbozando el cambio de la consolida-ción de la paz multilateral y negociada de princi-

pios de la década de 1990 a las operaciones deestabilización incluso antes de septiembre del2001. Después ofrecemos algunas consideracionespara evaluar los esfuerzos de consolidación de lapaz en diferentes momentos. Esto proporciona unabase para sintetizar las conclusiones sobre la con-solidación de la paz en sus múltiples dimensionesen Guatemala y Mozambique y en los territoriospalestinos hasta el 2001. También sintetizamos lasconclusiones sobre las operaciones de consolida-ción de la paz y estabilización más enérgicas des-plegadas en Haití y Afganistán, así como enPalestina desde el 2001. Después veremos tres des-afíos importantes para la consolidación de la pazposbélica: la gobernanza democrática, el desarro-llo económico y la desmovilización, el desarme y lareintegración (DDR) de ex combatientes. Otrosaspectos, como la verdad y la justicia, son tambiénsumamente importantes, pero hemos seleccionadoestas tres dimensiones debido a nuestra periciacolectiva en estos campos. En cada caso nos cen-tramos en la consolidación de la paz en los ámbi-tos nacional y local, prestando especial atención ala acción nacional y la inclusión social.

Nos honra que el Centro de Investigación parala Paz se haya ofrecido a traducir y divulgar algu-nos estudios del proyecto WKOP. Confiamos en queesta colaboración contribuya a los debates trans-atlánticos sobre las tensiones entre nuestro idealcomún de consolidación sostenible de la paz y lastristes realidades de la “estabilización” queactualmente tienen lugar en países comoAfganistán e Irak. Esperamos que también nosayude a identificar alternativas políticas viablespara gobiernos y organizaciones multilaterales deambos lados del océano.

¿Estabilización o paz sostenible? ¿Qué clase de paz es posible después del 11-S?

“Los desafíos existentes se hanagravado por el cambio de la

consolidación de la paz negociada a las operaciones de estabilización

más unilaterales”

5 GPPAC, People Building Peace: A Global Action Agenda for the Prevention of Violent Conflict, ECCP, Utrecht, 2005.

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De la consolidación de la paznegociada a las operacionesde estabilización

Los analistas de las operaciones de paz de la ONUsuelen distinguir entre el mantenimiento de la pazde “primera generación”, que implicaba observarel alto el fuego entre fuerzas armadas regulares;las operaciones de apoyo a la paz de “segundageneración” o “multidimensionales” que surgierona principios de la década de 1990, basadas por logeneral en acuerdos de paz negociados; y las ope-raciones de paz de “tercera generación”, másenérgicas, que surgieron a finales de la década de1990. Estas distinciones se aplican también alámbito más general de la consolidación de la pazposbélica, es decir, a la reconstrucción o transfor-mación de la infraestructura, las instituciones y lasprácticas sociales después de una guerra. Trasvarias intervenciones dirigidas por Estados Unidosdesde finales del 2001, hay que añadir una cuartageneración de operaciones, denominadas “opera-ciones de estabilización” por sus impulsores.Expliquemos las diferencias y los aspectos comu-nes de estos enfoques.

El final de la Guerra Fría generó un gran opti-mismo sobre las posibilidades de resolver las gue-rras que habían sido alimentadas por la rivalidadEste-Oeste. En este contexto, desde 1989 y hastamediados de los años 90, hubo una serie de ambi-ciosas operaciones de paz en países como Angola,Bosnia, Camboya, El Salvador y Namibia. Pese a susdiferencias, estas operaciones tenían ciertascaracterísticas comunes. La mayoría basaba sumandato en negociaciones entre las partes realiza-das a través de la mediación internacional. Losacuerdos de paz eran verificados por misiones deobservación multilaterales y conllevaban unareconstrucción coordinada que abarcaba el DDR, elreasentamiento de refugiados y desplazados inter-nos, el desminado, reformas institucionales parapromover los derechos humanos y la gobernanzademocrática y, a veces, procesos de verdad yreconciliación. La consolidación de la paz incluíatambién reformas económicas para establecer unentorno orientado al mercado que fomentase lareconstrucción.

Las razones políticas que sostenían esta segun-da generación de operaciones de paz se codifica-ron en documentos multilaterales como Un pro-grama de paz, del Secretario General de la ONU,de 1992, y las Directrices sobre conflicto, paz ycooperación para el desarrollo, del Comité deAsistencia al Desarrollo de la OCDE. Especialistascomo Roland Paris han argumentado convincente-mente que estas razones podrían calificarse de“consolidación de la paz neoliberal” porque sebasaban en supuestos liberales sobre los beneficiosde la democracia multipartidista, de los mercadoslibres y de la cooperación internacional como solu-ciones a los problemas de los conflictos violentos.6

A pesar de los patentes éxitos de este tipo deoperaciones de paz posteriores a la Guerra Fría, amediados de los años 90 fue aumentando la con-vicción de que las soluciones negociadas no siem-pre eran posibles en algunos contextos y quepodría ser necesaria la intervención militar. Elhecho de que las autoridades nacionales y lacomunidad internacional no protegieran a los civi-les de violaciones de derechos humanos masivas enBosnia y Ruanda fomentó un profundo replantea-miento de lo que hacía falta para proteger a laspersonas y promover la paz. Cuando la violencia seintensificó en Timor Oriental y Kosovo, en 1999,algunos gobiernos y organizaciones multilateralesestaban dispuestos a desplegar fuerzas de protec-ción. Estos esfuerzos fueron denominados “opera-ciones de paz de tercera generación” o “imposi-ción enérgica de la paz” porque implicaban el usode la fuerza en formas que se alejaban significati-vamente de la norma del consentimiento típica delmantenimiento de la paz de la ONU. Las herra-mientas de la consolidación de la paz liberal sesiguieron empleando para reestructurar la econo-mía y alimentar las instituciones democráticas.

La invasión de Afganistán encabezada porEstados Unidos después de los atentados terroris-tas del 11-S fue una ampliación de esta tendenciahacia la intervención forzosa, aunque también fuedistinta. Esa intervención se justificó con motivosde defensa propia y sólo fue respaldada por elConsejo de Seguridad de la ONU y justificada pormotivos humanitarios una vez producida. La inter-vención en Irak dirigida por Estados Unidos dosaños después se justificó inicialmente como defen-

6 Paris, Roland: At War’s End: Building Peace After Civil Conflict, Cambridge University Press, Cambridge, 2004.

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sa propia preventiva y nunca fue sancionada por elConsejo de Seguridad de la ONU. En Afganistán lasfuerzas invasoras permitieron que la ONU y lasnuevas autoridades nacionales lideraran la recons-trucción del país, si bien conservaron un firme con-trol de las operaciones militares. En Irak, laspotencias ocupantes conservaron el control casitotal de la vida pública hasta su entrega parcial algobierno provisional en junio del 2004. Estas inter-venciones podrían ser consideradas una nueva fasede la consolidación de la paz. Preferimos usar laetiqueta oficial de “operaciones de estabilización”para denominar las iniciativas que comienzan conintervenciones militares que gozan de muchomenos apoyo multilateral y del país afectado yque, por tanto, terminan combinando los instru-mentos bélicos con las herramientas de la “conso-lidación de la paz”. Éste es, sin duda, un nombrepoco apropiado para las operaciones de estabiliza-ción contemporáneas.

En resumen, desde 1989 se viene produciendoun aumento del uso de la fuerza, del liderazgoexterno y del unilateralismo, y una disminución delos procesos de paz negociados, de la propiedadnacional y del multilateralismo en los esfuerzos deconsolidación de la paz. La investigación nosrecuerda la idea de Max Weber de que los tiposideales son útiles, pero la realidad es más compli-cada. Sin duda, la intervención de 1994 en Haitífue una operación de tercera generación antes deque se acuñara esa expresión. De modo similar, elproceso de paz de Oslo entre Israel y Palestina sedesarrolló como un esfuerzo de segunda genera-ción, pero no se benefició de numerosos instru-mentos de los que se disponía en otros contextosen aquel momento, como la verificación interna-cional sobre el terreno. Poco después de que elproceso fracasara con la segunda Intifada, elEstado israelí se echó atrás respecto de la consoli-dación de la paz e intentó imponer la estabilidadpor la fuerza. Las experiencias de Sri Lanka nosrecuerdan que las operaciones de estabilizaciónexistían mucho antes del 2001, como la FuerzaIndia de Mantenimiento de la Paz de los añosochenta.

Pese a estos matices, este documento empleala imagen de un movimiento que parte de la con-

solidación de la paz negociada y se dirige haciauna consolidación de la paz más enérgica y des-pués a las operaciones de estabilización para ilus-trar una tendencia importante de los últimos 15años. También usamos esta metáfora para yuxta-poner diferentes enfoques sobre la consolidaciónde la paz y la estabilización, sus consecuencias, asícomo las posibilidades y limitaciones de las ten-dencias contemporáneas. En este sentido, pode-mos formular de nuevo esta imagen como primeraconclusión del proyecto WKOP:

1. Desde 1989 hay un movimiento que parte delos esfuerzos de consolidación de la paz desegunda generación basados en negociacionesy supervisados por la verificación multinacio-nal; se dirige a los esfuerzos de tercera gene-ración, más enérgicos, de finales de los años90 y desemboca en la aparición de las opera-ciones de estabilización unilaterales posterio-res al 11-S. Estos tipos ideales se difuminan ysuperponen entre sí.

La evaluación de los esfuerzospara la consolidación de la paz

Paralelamente a la evolución de la consolidaciónde la paz en la práctica también ha ido surgiendouna literatura que analizaba esas experiencias. Amediados de los años 90, varios estudios concluye-ron que lo que distinguía los casos de éxito relati-vo en la terminación de la guerra, como ElSalvador, de los casos de fracaso, como Angola, erael grado de implicación internacional, así como lapresencia o ausencia de actores poderosos que seoponían a la consolidación de la paz sobre el terre-no.7 Estos estudios fueron seguidos de estudioscuantitativos y comparativos de mayor envergadu-ra. Uno de los más exhaustivos, coordinado por laAcademia Internacional de la Paz (IPA), concluyóque los resultados vienen determinados por doscategorías básicas de factores: las característicasdel entorno de la aplicación sobre el terreno,especialmente el carácter de los saboteadores delproceso de paz, los beneficios económicos de laguerra y las políticas de los Estados vecinos y los


7 Véase por ejemplo Hampson, Fen Osler: Nurturing Peace: Why Peace Settlements Succeed or Fail?, USIP, Washington DC,1996.

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enfoques de los actores internacionales, es decir,sus estrategias, compromisos de recursos e incen-tivos y, en especial, sus intereses en materia deseguridad. El estudio de la IPA sugería que la pro-babilidad de éxito –definido en función de la ter-minación de la guerra– era mayor cuando convergeun entorno habilitador sobre el terreno con unosintereses de seguridad vitales de actores externos,lo que hacía que éstos comprometieran importan-tes activos militares y económicos para las opera-ciones de paz. Esta investigación también llevó alos autores a concluir que los actores internacio-nales debían dar prioridad a medidas como el DDRy la reforma del sector de la seguridad a cortoplazo y en segundo lugar, a la protección de losderechos humanos y la reconciliación, si queríansentar las bases para una paz duradera.8

Estos estudios han hecho enormes aportacionesa nuestra comprensión de la consolidación de lapaz y han influido en las políticas de actores inter-nacionales clave. Sin embargo esta literatura sebasa en criterios de éxito a corto plazo, minima-listas, a saber: una finalización de la guerra queperdure más allá de la salida de la mayoría de losactores internacionales y de la celebración de unao dos elecciones. Esto plantea la pregunta de siestos puntos de referencia son satisfactorios paralas partes interesadas en el propio país y si sonsuficientes para prevenir la repetición del conflic-to armado a largo plazo.

Esta literatura también tiende a ofrecer unaperspectiva simplista de los actores nacionales.Enriquece nuestra comprensión de los que quierenboicotear la construcción de la paz y su dependen-cia de recursos como los diamantes, pero ofrecepocas reflexiones sobre las estrategias de otrosactores nacionales, políticos reformistas, empre-

sarios con conciencia social u organizaciones cívi-cas cruciales para la construcción de la paz ennumerosos contextos. Al restar importancia a laacción positiva de los actores nacionales, esta lite-ratura arroja poca luz sobre las opciones políticaspara esas fuerzas y sus aliados internacionales. Porúltimo, la literatura convencional está dominadapor especialistas del Norte. Esto no invalida susméritos intelectuales, pero sí plantea cuestionesde perspectiva; por ejemplo, si los analistas queviven más cerca de las líneas del frente podríanofrecer perspectivas más reales sobre cuestionescomo la acción de los actores nacionales y criteriospara evaluar la consolidación de la paz a largoplazo.

Hay otros estudios que están ocupándose deestas lagunas. Una corriente de pensamientoenraizada en la distinción fundamental de JohanGaltung entre “paz positiva” y “paz negativa”sugiere que los procesos de paz que no abordan lascausas profundas del conflicto desembocarán amenudo en la repetición de la violencia a largoplazo. John Paul Lederach, por ejemplo, ha argu-mentado convincentemente que el fin último de laconsolidación de la paz debería ser la “reconcilia-ción sostenible”, es decir, unos procesos de basesocial amplia, que se regeneren a sí mismos y queaborden las causas inmediatas y subyacentes delconflicto. El tiempo es una dimensión crucial: laconsolidación de la paz debe unir la acción sobreprioridades inmediatas, como el alto el fuego y elDDR, con la acción sobre el cambio institucionaldurante la primera década y la transformaciónestructural y de actitudes a más largo plazo en elcurso de una o más generaciones. Las perspectivasde crear una reconciliación sostenible mejoran sise vincula la participación de líderes de máximo

"La consolidación de la paz debe unir la acción sobre prioridades inmediatascon la dirigida al cambio institucionaldurante la primera década"

8 Stedman, Stephen J., Rothchild, Donald y Elizabeth M. Cousens, eds.: Ending Civil Wars: The Implementation of Peace Agreements,Lynne Rienner Press, Boulder, 2002

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nivel, como las autoridades militares y políticas;líderes de nivel medio, como las autoridades reli-giosas y ONG nacionales, y las instituciones debase representadas por las autoridades municipa-les y los líderes comunitarios. Vinculando estosniveles de la sociedad por medio de “infraestruc-turas de paz” a largo plazo es como se puede pre-venir la repetición del conflicto violento. Estoexige enfoques integrados: “[…] múltiples funcio-nes […] múltiples niveles de actividad […] estrate-gias y enfoques diversos, cada uno de los cualespuede hacer una aportación distintiva.”9

Una revisión de la literatura realizada porAlejandro Bendaña documentó algunas contribu-ciones del Sur a esta corriente de pensamiento. Enella se tomaba nota de la labor de africanos comoLaurie Nathan y Yash Tandon, que argumentabanque los esfuerzos internacionales de consolidaciónde la paz han prestado demasiado poca atención alas causas estructurales de la violencia en el senode las sociedades africanas o a los ejes conducto-res internacionales del conflicto, como el ajusteestructural orientado al mercado.10 Al mismotiempo, destacados analistas centroamericanosconcluyeron que había reformas cruciales –espe-cialmente en los ámbitos de la política económica,social y agraria– que tendían a desaparecer de losprogramas de consolidación de la paz debido a laconvergencia de otras prioridades de las élitesnacionales y las agencias internacionales.11

Bendaña subrayó, con razón, la coincidencia entreestas perspectivas y los enfoques feministas, dadoel énfasis de éstas sobre una paz justa y la trans-formación social.12

Sin embargo, una constante sorprendente deesta literatura general es la pobreza del debateentre los minimalistas que dan prioridad a las medi-das para lograr la terminación de la guerra y losmaximalistas que alegan que hacen falta transfor-maciones más profundas para consolidar la paz yprevenir la repetición de la guerra. Los minimalis-tas tienden a dar menos importancia a los desafíosa largo plazo; los maximalistas no han analizado

atentamente los obstáculos que afronta el progra-ma general de la transformación o siquiera lasopciones concretas de que se dispone para haceravanzar ese programa en diferentes contextos. Unode los objetivos del proyecto WKOP es unir estasperspectivas e incentivar a la comunidad de la con-solidación de la paz para que supere las improduc-tivas dicotomías minimalismo-maximalismo.

Los estudios del WKOP confirman la validez deevaluar los resultados de la consolidación de la paza corto y medio plazo basándose en puntos dereferencia minimalistas. No cabe duda de queponer fin a guerras de larga duración y celebrarunas elecciones relativamente libres han sidologros enormes en Guatemala y Mozambique.Afganos, israelíes y palestinos, así como cingale-ses, están en buenas condiciones para saber lovaliosa que puede ser incluso la “paz negativa”.

Los estudios del WKOP confirman asimismo laimportancia de evaluar la implementación de lapaz desde la posición estratégica de la sostenibili-dad. Inciden en la pertinencia de rastrear la con-solidación de la paz más allá de la marcha de laCNN y los cascos azules de la ONU, con el fin decomprobar si se han puesto en práctica los com-promisos que las partes interesadas consideranesenciales para la resolución del conflicto.Sugieren que aunque no es realista establecer lapuesta en marcha de todas las reformas importan-tes en los primeros años como único criterio deevaluación de la consolidación de la paz, es justoe incluso esencial emplear puntos de referenciamaximalistas en un periodo de entre cinco y 25años. Es especialmente importante evaluar lasmedidas adoptadas en la primera década, conobjeto de ver si están sentando las bases para quese produzcan cambios más profundos a largo plazo.La cuestión no es si son más válidos los puntos dereferencia minimalistas o los maximalistas: ambosson importantes y deben emplearse de formasecuencial para comprender los logros y desafíosde la consolidación de la paz sostenible a corto,medio y largo plazo.


9 Lederach, John Paul: Building Peace. Sustainable Reconciliation in Divided Societies, United States Institute of Peace, Washington,1997 , página 152. Véase también Galtung, Johan: “Violence, Peace and Peace Research.” Journal of Peace Research, 6: 3, 1969.

10 Bendaña, Alejandro: “What Kind of Peace is Being Built? Critical Assessments from the South.” What Kind of Peace is Being Built?Working Paper 7, IDRC, Ottawa, 2003.

11 Saldomando, Ángel: “Diagnóstico de la paz en América Central.” Working Paper 6, IDRC, Ottawa, 2002 12 Strickland, Richard y Nata Duvvury: “Gender Equity and Peacebuilding: From Rhetoric to Reality: Finding the Way”, International

Center for Research on Women, Washington, D.C., 2003. .

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Por último, los estudios del WKOP muestrancómo el análisis de la sostenibilidad puede y debeir más allá de los centros urbanos y sondear lasopiniones de las autoridades locales, los pobres,las mujeres que viven en el medio rural, los indí-genas y los ex combatientes, personas cuyas pers-pectivas son rara vez centrales en las evaluacionesde la consolidación de la paz. En resumen:

2. Es acertado evaluar en los cinco primerosaños si los esfuerzos de consolidación de la paztras un conflicto han contribuido a poner fin a laguerra. No obstante, es importante evaluardurante periodos de entre cinco y veinticincoaños si estos esfuerzos están abordando las cau-sas del conflicto y propician una paz sostenible.También es esencial evaluar los impactos de laconsolidación de la paz más allá de las principa-les ciudades y desde el punto de vista de pobla-ciones históricamente excluidas, como las muje-res, los pobres y los indígenas.

Apliquemos esta lógica a los esfuerzos de con-solidación de la paz de segunda generación exami-nados en los estudios del WKOP: Guatemala,Mozambique y los Territorios Palestinos en elperiodo 1993-2001.

Consolidación de la pazmultidimensional

Pese a sus enormes diferencias, los esfuerzos deconsolidación de la paz en Guatemala yMozambique han sido los más importantes de lasegunda generación. En Mozambique la consolida-ción de la paz enraizó en un contexto en el que elgobierno socialista del FRELIMO ya había iniciadolas reformas económicas orientadas al mercadoempujado por la necesidad y donde la principaldemanda de la guerrilla de la RENAMO era la insti-tucionalización de la democracia liberal. EnGuatemala el gobierno civil que surgió de unaapertura controlada por los militares propugnóprogramas que combinaban la continuación depolíticas económicas orientadas al mercado conreformas sociales y la consolidación de la demo-cracia liberal, mientras los guerrilleros de la URNGdefendían reformas económicas, sociales, políticas

y culturales más equitativas. Éste era un contextoen el que los indígenas, que representaban entreel 40 y el 60 por ciento de la población, habíanestado excluidos del bienestar y el poder. Y a pesarde estos puntos de partida opuestos, ambos paísespusieron fin a sus guerras de larga duración pormedio de negociaciones respaldadas internacional-mente. Éstas desembocaron en acuerdos de pazcompletos, operaciones de mantenimiento de lapaz y verificación multifuncionales de la ONU, asícomo importantes reformas de seguridad, econó-micas y de otra índole parcialmente financiadas yrespaldadas por la comunidad internacional.

En sus estudios para el WKOP, Eduardo Sitoe yCarolina Hunguana, de Mozambique, y GabrielAguilera, de Guatemala, afirman que estos esfuer-zos han tenido bastante éxito, quizá mayor aúnque lo que sugiere nuestro concepto de “éxitorelativo”. La terminación casi definitiva de con-flictos armados prolongados y socialmente devas-tadores, la desmovilización, el desarme y la rein-tegración de miles de combatientes oficiales eirregulares, la repatriación y reasentamiento decientos de miles de refugiados y desplazados inter-nos, la legalización de partidos de la oposiciónprohibidos y la celebración de varias eleccioneslibres e imparciales, la creación de nuevas institu-ciones públicas, como la Defensoría de la MujerIndígena en Guatemala: todos fueron pasos degigante hacia la paz en cada uno de estos países.Los autores atribuyen estos logros históricos a unaconfluencia de factores nacionales e internaciona-les: el final de la Guerra Fría, afianzamiento de loselementos reformistas dentro de las élites políti-cas y económicas de cada país, o la persistenteintervención multidimensional de la ONU y deotros organismos internacionales.

No obstante, en ambos casos, los autores argu-mentan convincentemente que la botella estámedio llena. De hecho, el movimiento hacia lademocracia liberal como mecanismo para la ges-tión pacífica de las diferencias sigue estando limi-tado por la determinación de las élites políticas demantener su control sobre el poder. EnMozambique esto se manifiesta en la preferenciadel FRELIMO por la descentralización administrati-va frente a la descentralización democrática. Elmovimiento hacia una paz más sostenible tambiénsigue obstaculizado por la oposición de las éliteseconómicas a reformas más profundas, como las

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fiscales y agrarias codificadas en los acuerdos gua-temaltecos. La tradicional debilidad de los parti-dos de la oposición y de las organizaciones de lasociedad civil que representan a las poblacioneshistóricamente excluidas sigue obstaculizando laconsolidación de la paz duradera. Lo mismo ocurrecon y las persistentes dificultades para crear coa-liciones que aúnen los esfuerzos de los reformistasen el Estado, el sector privado y la sociedad civil.La oleada de violencia delictiva de la posguerra,sobre todo en Guatemala, es reflejo de la fragili-dad de la paz y debilita aún más ese objetivo final.

Resulta interesante la conclusión de los autoresde que, a pesar de estas limitaciones y dificulta-des, en ambos países se han sentado las bases nor-mativas y políticas para realizar reformas más pro-fundas que podrían desembocar en una consolida-ción de la paz más sostenible. La generación de unmayor compromiso con unas reformas más inclusi-vas y orientadas a la igualdad depende de las redesde reformistas que recorren el Estado, el sectorprivado y la sociedad civil, nacional y local. Ydepende de la comunidad internacional seguirapoyando estos esfuerzos y contribuir a consolidarla paz a largo plazo en lugar de correr hasta elsiguiente “Estado en crisis”. A este respecto valela pena recordar la reflexión, engañosamente sim-ple, pero profunda, de Ken Bush, de que “la con-solidación de la paz exige mucho, mucho tiem-po”.13 Las experiencias de Guatemala yMozambique sugieren que este proceso requieretanto tiempo como profundidad y que sin unoscambios más profundos, la sostenibilidad será unespejismo cruel: siempre está en el horizonte,pero nunca se alcanza a tiempo.

Como se explica en el estudio del WKOP deKhalil Shikaki, en Palestina los Acuerdos de Paz de

Oslo también sentaron las bases para un esfuerzode consolidación de la paz de segunda generación.Hubo cambios importantes en los primeros años: laretirada de las fuerzas militares israelíes de algu-nas zonas de los Territorios Ocupados y el descen-so de la violencia; el establecimiento de laAutoridad Palestina y el Consejo Legislativo y laselecciones para el segundo y la reactivación de laeconomía palestina. Pero en el 2000 convergieronvarios factores para destruir esta paz limitada.Entre ellos figuraban la incapacidad para negociarun acuerdo definitivo, tal como se prometió enOslo, la ausencia de verificación internacional insitu, el autoritarismo de los líderes de la OLP, suaquiescencia a la represión contra los militantesislamistas so pretexto de la “seguridad”, la elec-ción de un gobierno ultraconservador en Israel y elapoyo de Estados Unidos a sus posturas. En el con-texto de la segunda Intifada, el nuevo gobierno deAriel Sharon se alejó del proceso de Oslo e intentóimponer una solución militar.

Volveremos a ese enfoque y veremos sus varian-tes más recientes en el apartado dedicado a lasoperaciones de tercera y cuarta generación. Demomento, vamos a concluir sencillamente con dospuntos. Primero, aunque el proceso de paz de Oslotrajo avances significativos en las áreas de la con-solidación de la paz y del Estado, la incapacidadpara obtener acuerdos y reformas más profundos —por ejemplo, sobre una retirada de los asenta-mientos israelíes de los Territorios Ocupados o laapertura de la política palestina al movimientoislamista y a otros movimientos armados— fomen-tó un entorno en el que la visita de Sharon alMonte del Templo desencadenó la Intifada de AlAqsa. Segundo, las coaliciones políticas transna-cionales que sostuvieron los Acuerdos de Oslo fue-


"Las experiencias de Guatemala yMozambique sugieren que la

consolidación de la paz requiere tantotiempo como profundidad"

13 Bush, Kenneth: Building Capacity for Peace and Unity. The Role of Local Government in Peacebuilding, Federation of CanadianMunicipalities, Ottawa, 2004., página 24.

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ron insuficientes para hacer avanzar el procesohacia unos acuerdos de paz más permanentes,equilibrados e inclusivos. No sorprende demasiadoque en esas difíciles condiciones la paz no pudierasostenerse.

Estas relecturas del éxito relativo enGuatemala y Mozambique y del fracaso en Israel yPalestina sugieren tres conclusiones adicionales:

3. La consolidación de la paz multidimensionalha contribuido en gran medida a poner fin alas guerras desde 1989, debido a una conver-gencia de los intereses de las partes naciona-les involucradas con las de los principalesactores internacionales. La consolidación dela paz en sus múltiples ámbitos ofrece unmarco que permite las coaliciones transnacio-nales —o “infraestructuras de paz”, como lasdenomina John Paul Lederach— que vinculana agentes de cambio del nivel local con losámbitos internacionales por medio de proce-sos negociados.

4. No obstante, pocos esfuerzos de este tipo hanlogrado las reformas más profundas necesa-rias para sostener la paz más allá de la déca-da inicial. Ha sido sumamente difícil forjar lascoaliciones transnacionales necesarias pararespaldar cambios más profundos —como laconsolidación de las prácticas democráticasen el ámbito local— a largo plazo. Es posibleque en Guatemala y Mozambique se hayansentado las bases para que los actores nacio-nales logren reformas más profundas y obten-gan la sostenibilidad a largo plazo. En Israel yPalestina los cambios no cumplieron lasexpectativas de las partes interesadas, la paz

se quebró y la violencia se intensificó radical-mente.

5. Como tales, las partes interesadas podríaninvertir mucho más en crear coalicionestransnacionales y, especialmente, nacionalesa fin de realizar las reformas necesarias parasostener la paz a largo plazo. Un enfoquenegociado y completo hacia la consolidaciónde la paz, que incluya la verificación interna-cional in situ, parece crucial para que surjanestas coaliciones para una paz sostenible.

Operaciones de consolidaciónde la paz y estabilizaciónenérgicas

A partir de mediados de los años 90 surgieron trescorrientes de pensamiento político para justificar,de modos diferentes, unas operaciones de paz y deestabilización más decididas. La primera fue laprevención de conflictos. Desde el informe funda-mental de la Comisión Carnegie sobre la preven-ción de conflictos mortíferos, los actores interna-cionales más influyentes comenzaron a propugnarel paso de una cultura de reacción a una cultura deprevención, alegando que la comunidad interna-cional no podía permitirse esperar a que se produ-jeran violaciones masivas de derechos humanos oguerras para iniciar esfuerzos de paz. La diploma-cia o “prevención operativa” y las reformas insti-tucionales o “prevención estructural” debían ini-ciarse mucho antes de que los conflictos se inten-sificasen hasta convertirse en violencia masiva,para salvar vidas preciosas y utilizar unos recursosescasos de forma más eficiente.14

"Las partes interesadas podríaninvertir más en crear coalicionestransnacionales y nacionales a fin derealizar las reformas necesarias"

14 Carnegie Commission: Preventing Deadly Conflict. Final Report, Carnegie Corporation, Nueva York, 1997..

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Esta nueva corriente de pensamiento se codificóen declaraciones políticas multilaterales como laIniciativa Miyazaki del G-8, la Declaración delMilenio de las Naciones Unidas y el Informe sobre laprevención de conflictos armados del SecretarioGeneral de la ONU en 2001.15 Todos ellos conteníancompromisos con la adopción de medidas diplomá-ticas y de otra índole a fin de prevenir la escaladade los conflictos y su transformación en guerras. Ladeclaración del G-8 respaldaba el uso de fuerzassancionadas multilateralmente en caso necesariopara proteger a poblaciones vulnerables ante viola-ciones graves de derechos humanos. Todos reitera-ron las promesas de reconstruir sociedades despuésde la guerra y abordar las causas de los conflictos yasí prevenir la repetición de la violencia armada. Aestos compromisos siguieron medidas para reforzarlas capacidades de alerta temprana y capacidadesdiplomáticas de instituciones multilaterales y lainclusión de la prevención de conflictos convencio-nal en la programación de las agencias oficiales dedesarrollo.16 La Asociación Global para laPrevención de Conflictos Armados reunió a miles deactores de la sociedad civil bajo su bandera.17

Desde el principio, el trabajo sobre la preven-ción de conflictos estuvo íntimamente ligado a losdebates iniciados tiempo atrás sobre la interven-ción humanitaria. La frustración generalizada antela incapacidad de las Naciones Unidas, las organi-zaciones regionales y las grandes potencias paraproteger a las víctimas del genocidio y la limpiezaétnica desde Ruanda hasta Kosovo en los años 90hizo que muchos reclamasen nuevas capacidadesinternacionales para la intervención. Las divisioneshistóricas sobre estas cuestiones hicieron que elgobierno canadiense convocara la ComisiónInternacional sobre Intervención y SoberaníaEstatal (ICISS), para salvar la distancia que separa-ba a quienes propugnaban el derecho a la inter-vención humanitaria de quienes defendían la invio-labilidad de la soberanía del Estado.

A finales del 2001 la Comisión dio a conocer elinforme titulado La responsabilidad de proteger,que postulaba que la soberanía incluye la respon-sabilidad de los Estados de proteger a sus ciudada-nos de violaciones masivas de derechos humanoscomo el genocidio y la limpieza étnica. Cuando losEstados no cumplen con esta obligación, la comu-nidad internacional tiene la responsabilidad deproteger a las poblaciones en peligro. Ademásincluye la responsabilidad de reaccionar militar-mente, de forma proporcionada, cuando se hanagotado todas las demás opciones. Comprendetambién la obligación de pedir y obtener la autori-zación del Consejo de Seguridad de la ONU y dedemostrar una “intención correcta” y unas pers-pectivas razonables de éxito. Esta responsabilidadabarca asimismo la de ayudar a reconstruir lassociedades afectadas por la guerra de forma quese aborden las raíces del conflicto y la de prevenirla escalada del conflicto y su transformación enviolencia armada. De hecho, “la prevención es laúnica y más importante dimensión de la responsa-bilidad de proteger.”18

El informe de la ICISS sufrió las consecuenciasde haberse dado a conocer poco después de la tra-gedia del 11-S Por eso, sus recomendaciones fue-ron ignoradas por los líderes estadounidenses, yfueron relegadas por la “guerra contra el terror”.Por el contrario, el papel que desempeñó el esta-do afgano albergando a Al Qaeda atrajo el interésinternacional por el fenómeno de los Estados endesintegración o frágiles. En el 2002, la adminis-tración Bush propuso una Estrategia de SeguridadNacional que identificaba a los estados en desinte-gración como una importante amenaza para laseguridad y exponía una estrategia para combatirel terrorismo y tratar a los estados frágiles quepudieran ser explotados por las redes terroristas.19

El Reino Unido, Canadá y varios gobiernos occiden-tales más siguieron el ejemplo con respuestas glo-bales del Gobierno a los Estados en crisis.20 Sus


15 Secretario General de la ONU: La prevención de conflictos armados. Informe del Secretario General. 55º periodo de sesiones,2001.

16 Schnabel, Albrecth y Carment, David, eds.: Conflict Prevention. From Rhetoric to Reality, Lexington Books, Toronto, 2004.17 GPPAC: People Building Peace: A Global Action Agenda for the Prevention of Violent Conflict, ECCP, Utrecht, 2005.18 ICISS: The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, IDRC, Ottawa,

2001.19 Presidencia de los Estados Unidos: The National Security Strategy of the United States of America, Presidente de los Estados

Unidos, Washington, DC, 2002.. Este documento enmarcó el cambio de régimen y la consolidación de la nación como complemen-tos esenciales de la doctrina de la defensa preventiva.

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declaraciones fueron más allá del pensamientoanterior sobre la prevención de conflictos y la res-ponsabilidad de proteger al justificar las interven-ciones militares en estados frágiles basándose enlos intereses de seguridad occidentales. Las agen-cias oficiales de ayuda al desarrollo elaboraron porlo general enfoques de desarrollo para estos con-textos mucho más cautos.21

En resumen, las novedades políticas sobre laprevención de conflictos, la responsabilidad deproteger y la fragilidad de los Estados ampliaronlos programas internacionales más allá de lareconstrucción posbélica y proporcionaron argu-mentos para unas operaciones de paz y estabiliza-ción más enérgicas. Sin duda, el 11-S hizo destacarlas cuestiones relativas a la fragilidad de losEstados en la agenda internacional de una formaque los defensores de la responsabilidad de prote-ger sólo pudieron envidiar.

No obstante, en la práctica, estos discursos tie-nen importantes fallos desde el punto de vista deuna consolidación de la paz sostenible. En primerlugar, ha habido un seguimiento desigual de lasagendas generales de la responsabilidad de prote-ger y la prevención de conflictos. Los defensoresde la responsabilidad de proteger, como el gobier-

no canadiense, se centraron en potenciar normaspara regular el uso de la fuerza y sólo comenzarona reconectar este aspecto con los pilares de la pre-vención y la reconstrucción gracias a la presión delas ONG. Sostener el interés de los altos cargos porlos aspectos menos de moda de la prevención —como las reformas para promover la inclusión delos pobres y la igualdad de género— está resultan-do difícil en el nuevo enfoque de respuestas guber-namentales coordinadas. Estados Unidos es uncaso extremo, pero otros países, como Canadá,también están cayendo en estos modelos de formainquietante.22

En segundo lugar, el uso selectivo de la fuerzapor las potencias occidentales y sus aliados hamenoscabado la credibilidad occidental en estascuestiones. La intervención unilateral contra Irakha sido la más perjudicial a este respecto. La faltade voluntad de algunos gobiernos occidentalespara responder adecuadamente al resurgimientode la violencia en Oriente Medio a partir del 2001ha tenido también este efecto. El destacado papelde Canadá en la intervención del 2004 en Haití, sindebate desde la perspectiva de la responsabilidadde proteger, debilitó su reivindicación del lideraz-go en este sentido en América Latina y el Caribe.

"El 11-S hizo destacar lascuestiones relativas a lafragilidad de los estados en laagenda internacional"

20 Para declaraciones recientes de los gobiernos británico y canadiense, véanse Oficina del Gabinete de Reino Unido: Investing inPrevention: A Prime Minister’s Strategy Unit Report to the Government, Strategy Unit, Londres, 2005 y Gobierno de Canadá:Canada’s International Policy Statement. A Role of Pride and Influence in the World, Ottawa, Gobierno de Canadá, 2005. Paraun contrapunto a esta tendencia, véase Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega: Strategic Framework. Peacebuilding – aDevelopment Perspective, Utenriksdepartmentet, Oslo, 2004. .

21 Véanse Uvin, Peter: “The Development/Peacebuilding Nexus: A Typology and History of Changing Paradigms.” Journal ofPeacebuilding & Development, vol. 1, nº 1, 2002, y Baranyi, Stephen: What Kind of Peace is Possible in the post-9/11 Era?,Documento de trabajo, The North-South Institute, Ottawa, 2005 para análisis de estas tendencias en la comunidad de la AOD.Véanse Banco Mundial: Work in Low Income Countries Under Stress: A Taskforce Report Grupo del Banco Mundial, Washington,2002 y CAD de la OCDE /DCD: Principles for Good International Engagement in Fragile States. Proyecto de la Secretaría, OECDDAC/DCD, París, 2005 para documentos originales clave.

22 Véase Baranyi, Stephen: “Canada and the Peace and Security Pillar of the Millennium Declaration” en Towards 2015: Meeting ourMillennium Commitments, The North-South Institute, Ottawa, 2005 para un análisis de estas tendencias en Canadá. Véase Maas,Gero y Mepham, David (2004). Promoting Effective States: A Progressive Policy Response to Failed and Failing States, FriedrichEbert Stiftung and the Institute for Public Policy Research, Londres, 2004. para perspectivas alemanas y británicas críticas yComisión de EE UU sobre Estados Frágiles y Seguridad Nacional: On the Brink: Weak States and US National Security, Center forGlobal Development, Washington, 2004., para una perspectiva estadounidense crítica.

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Esta doble moral ha complicado los esfuerzosencaminados a obtener un amplio apoyo para laacción sobre la responsabilidad de proteger en laONU.23

En tercer lugar, estos debates están dominadospor funcionarios y analistas del Norte. El númerode interlocutores procedentes del Sur con expe-riencia en la prevención de conflictos y la respon-sabilidad de proteger ha aumentado en los últimosaños, sobre todo en África, dada la urgencia deestas cuestiones en dicho continente. Pero espe-cialmente en los estados frágiles, los debates y lasiniciativas políticas están impulsados por losgobiernos del Norte y basados en las conclusionesde los analistas del Norte. Esto no invalida estosdiscursos, pero plantea interrogantes sobre quéinterlocutores del Sur podrían contribuir a unosdebates más amplios. Examinemos los resultadosde los estudios del WKOP sobre Haití, Afganistán yPalestina para ver qué luz arrojan sobre la desvia-ción hacia las operaciones de estabilización.

Haití tiene la dudosa distinción de haber expe-rimentado dos intervenciones internacionalesdesde el final de la Guerra Fría, en 1994 y de nuevoen el 2004. La primera tenía por objeto reinstauraral presidente Aristide en el poder y se basó en sóli-dos mandatos de la ONU y la Organización de losEstados Americanos. La segunda tenía como finsellar su destitución y estabilizar la situación enHaití, basándose inicialmente en razones normati-vas más endebles. La primera intervención nos per-mite analizar los resultados de una intervención detercera generación en un marco temporal de diezaños, mientras que la segunda nos permite com-prender cómo se puede dar la vuelta a una opera-ción de estabilización problemática.

Como se explica en el estudio del WKOP reali-zado por Hérard Jadotte e Yves-François Pierre, elregreso del presidente Aristide en 1994, tras laintervención internacional de la ONU y la OEA,generó enormes expectativas de cambio en Haití.El gobierno del Partido Lavalas colaboró con lacomunidad internacional para desmantelar el

Ejército y crear una nueva Policía Nacional,implantar reformas económicas de gran alcance,extender los servicios sociales a los pobres y abrirla política a la participación popular. Sin embargo,transcurrido un año, la relación entre el Gobiernoy la comunidad internacional se había deterioradode forma drástica. Según Jadotte y Pierre, esto sedebió a la incapacidad o falta de voluntad delGobierno para fomentar unas elecciones auténti-camente democráticas en 1995 y 1997. También sedebió a discrepancias sobre el programa de ajusteestructural negociado con el FMI. Aunque este pro-grama inicialmente estabilizó la economía en tér-minos totales, generó enormes trastornos en elsector público y el empleo agrícola, lo que puso enpeligro la base electoral de Lavalas. Las discre-pancias sobre las políticas económicas y la agita-ción en torno a las elecciones hicieron que lacomunidad internacional redujera su asistencia, loque agravó aún más la crisis. La mayoría de lospartidos boicotearon las elecciones del 2000. Lascoaliciones de la sociedad civil propugnaban unavía pacífica para salir de la crisis, pero a principiosdel 2004, en un contexto de violencia creciente,un grupo de ex miembros del ejército se reorgani-zaron con la ayuda de Estados Unidos y se dirigie-ron hacia la capital.

Volveremos enseguida a la intervención inter-nacional consiguiente. La clave ahora es compren-der cómo la primera intervención presagió dosproblemas con los que se encontrarían posterior-mente las operaciones de estabilización. En primerlugar, Haití demostró que es sumamente difícilgenerar prácticas democráticas cuando se instala aun líder político mediante la intervención militarinternacional.24 En segundo lugar, demostró que elintento de consolidar la democracia y la paz podíaser menoscabado por reformas económicas quegeneran trastornos a corto plazo. Exactamente almismo tiempo, a mediados de los años 90, funcio-narios de la ONU, que habían experimentado unacontradicción similar en El Salvador, cuestionabanlos enfoques ortodoxos del FMI y el Banco Mundial


23 A pesar de este bloqueo a la responsabilidad de proteger en el ámbito mundial, la Unión Africana y entidades subregionales comola Comunidad Económica de Estados del África Occidental (ECOWAS) han codificado compromisos sobre esta responsabilidad yestán creando actualmente la maquinaria necesaria para aplicar normas en la práctica. Véase Powell, Kristiana: The AfricanUnion’s Emerging Peace and Security Regime: Opportunities and Challenges for Delivering on The Responsibility to Protect,North-South Institute Working Paper, Ottawa, 2005.

24 Damos las gracias a Michèle Oriol por señalar esto en el Foro “Haïti: Quelle sorte de paix est possible?”, celebrado en el HotelMontana, Puerto Príncipe, el 26 de mayo del 2006.

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sobre el ajuste estructural en sociedades afecta-das por la guerra. Haití no pudo beneficiarse deesas conclusiones en los años 90 debido a la esca-la del conflicto en la isla.

Pero Haití y la comunidad internacional sí apli-caron algunas de estas lecciones la segunda vez.Aunque la intervención militar que comenzó enfebrero del 2004 desembocó en la instauración deun gobierno de transición de legitimidad dudosa,la comunidad internacional y el gobierno de tran-sición colaboraron para sentar las bases para elcambio democrático. Los ex miembros del ejércitoque encabezaron la rebelión contra el presidenteAristide no fueron incluidos en el gobierno de tran-sición. El prometido diálogo nacional no se mate-rializó y la violencia se intensificó en las zonas máspobres de Puerto Príncipe, con la intervención dela Policía Nacional y las fuerzas de la ONU. Peropese a estos comienzos desiguales, las eleccionesde principios del 2006 fueron libres y justas. Lacomunidad internacional y la mayoría de los demáspartidos políticos reconocieron la victoria del can-didato del LESPWA, René Préval, en la primeravuelta de las elecciones presidenciales, despuésde cierta confusión sobre el recuento y de los rece-los que suscitaron los lazos del LESPWA con elPartido Lavalas. Cuando el LESPWA no obtuvo lamayoría en ninguna de las dos cámaras de laAsamblea Nacional, tanto éste como los demáspartidos políticos se comprometieron a trabajarjuntos para garantizar el progreso legislativo yconsolidar la democracia.

También en el ámbito de la política económicay social se aplicó un enfoque innovador hacia el“ajuste para la paz”. El Marco de CooperaciónInterina (Cadre de Coopération Intérimaire, CCI),que proporcionó las bases para la recuperacióneconómica durante el periodo de transición, fuemás allá de las ortodoxias económicas anteriores.Combinó medidas para estabilizar los precios y res-tablecer el equilibrio fiscal con medidas para abor-dar necesidades urgentes y reconstruir la infraes-tructura y las capacidades del Estado en sectorescomo la educación y la seguridad pública. Lacomunidad internacional dedicó una gran cantidadde recursos a estos fines. Pese a que el CCI no pudohacer frente a las demandas acumuladas de mejo-ra inmediata de las condiciones de vida de los hai-tianos, su utilidad quedó confirmada por la solici-tud del presidente Préval de que se prorrogase su

mandato hasta diciembre del 2007, a fin de permi-tir que su gobierno preparase una estrategia parala reducción de la pobreza basándose en una con-sulta general.

Esto aún deja enormes desafíos para Haití enlas áreas del desarrollo económico y democrático.También es demasiado pronto para juzgar definiti-vamente los resultados de la intervención del2004. Sin embargo, en contraste con los resultadosde 1994, los hechos acaecidos desde marzo del2004 sugieren que es posible que unos líderesnacionales comprometidos y la comunidad interna-cional abran la puerta a una consolidación de lapaz sostenible, incluso después de una operaciónde estabilización. Tomarse el tiempo necesariopara organizar unas elecciones libres y justas, res-petar sus resultados y fomentar la cooperaciónentre los partidos políticos, formular políticas quereaviven los mercados al mismo tiempo que serenueva el sector público y abordar la reducciónde la pobreza parece haber sido crucial para losresultados recientes, relativamente positivos, dela intervención del 2004.

No obstante, puede que Haití sea la excepcióna las tendencias post 11-S. Los sucesos deAfganistán parecen más típicos de las operacionesde estabilización. Como explican en el estudio delWKOP Omar Zakhilwal y Jane Thomas, la interven-ción militar de octubre del 2001 en Afganistánabrió sin duda la puerta a cambios positivos. Entreellos figuran la redacción de una nuevaConstitución tras una amplia consulta, unas elec-ciones relativamente libres y justas, la repatria-ción de más de tres millones de refugiados, impor-tantes iniciativas de desarrollo rural como elPrograma Nacional de Solidaridad (PNS), el reco-nocimiento de los derechos de la mujer en áreascomo la educación, la creación de un nuevo ejér-cito nacional y una nueva fuerza policial, etc. Ladecisión de la ONU de adoptar un enfoque de“huella ligera” en Afganistán, en asociación conreformistas como el presidente Karzai, está en laraíz de los resultados positivos alcanzados juntos.

Aun así, el estudio de Zakhilwal y Thomasmuestra cómo el PNS, un programa bandera delproceso de reconstrucción, se ha visto menoscaba-do por un diseño apresurado, la falta de fondos yuna puesta en práctica deficiente. El estudio delDDR en Afganistán realizado por Arne Strand con-firma que problemas similares han obstaculizado

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los esfuerzos de desmovilización. Según Strand, elproblema fundamental es que las coaliciones for-madas durante la invasión dirigida por EstadosUnidos y reestructuradas en la Operación LibertadDuradera (OLD) han reforzado el poder de unas éli-tes que no comparten los objetivos de consolidarla democracia liberal o reconstruir la economíalegal. Además, la incapacidad o falta de voluntadde los comandantes de la OLD para apoyar unasnegociaciones serias con los líderes talibanes y laforma en que algunas de sus fuerzas se han com-portado sobre el terreno han distanciado a partede la población y alimentado la guerra. El estalli-do de violencia en Kabul en mayo del 2006 en res-puesta al uso excesivo de la fuerza por las tropasestadounidenses estaba casi garantizado en esecontexto.

Pese a las profundas diferencias, lo que tienenen común Afganistán y Palestina después del 11-Ses el fracaso del cambio de régimen y de la esta-bilización respaldada por la ocupación militar.Poco después de que Israel volviera a ocupar lamayoría de los territorios palestinos en el 2002, laadministración Bush indicó su intención de desti-tuir al presidente Arafat y autorizó a Israel paraque aplastara a los militantes islamistas por lafuerza. Ese enfoque no logró sus objetivos, perocomo explicó Shikaki, la muerte del presidenteArafat y el cambio en la dirección de la OLP con-vergieron con las demandas de unas eleccioneslegislativas libres y justas en enero del 2006.Shikaki afirma convincentemente que la victoriaelectoral de Hamas abrió las puertas a su incorpo-ración histórica a la política pacífica, puesto queHamas ya había dado pasos importantes hacia esefin. Pero al rechazar los resultados de esas elec-ciones —oficialmente para presionar a Hamas a finde que renunciara a la violencia y aceptara losacuerdos de Oslo, incluido el reconocimiento de laexistencia de Israel— Estados Unidos, la UE y susaliados cerraron la puerta a unas negociaciones depaz serias y abonaron el terreno para la actualescalada bélica en Oriente Medio.

Esta comparación entre las operaciones deestabilización de Haití, Afganistán y los territoriospalestinos nos permite ofrecer dos conclusionesadicionales:

6. Aunque las operaciones de consolidación de lapaz y estabilización enérgicas parecen dar ala comunidad internacional más espacio parareestructurar las instituciones que consideranoportunas, estos esfuerzos tienden a sermucho menos eficaces que las operaciones desegunda generación desde el punto de vistade una consolidación de la paz sostenible.Esto se debe en parte a los motivos interna-cionales contradictorios que suelen impulsarestas operaciones. También se debe a losnumerosos socios nacionales y locales proble-máticos que la comunidad internacional tien-de a cultivar en situaciones en las que seexcluye a sectores clave debido a la guerra oa unas negociaciones limitadas.

7. Incluso en estas situaciones, la consolidaciónde la paz puede avanzar hacia una base mássólida implicando a un abanico más amplio departes interesadas, incluidos grupos que hanestado al margen de los acuerdos transnacio-nales. Abordar las legítimas demandas políti-cas, socioeconómicas o culturales de estosgrupos por medio de unas reformas innovado-ras podría contribuir a reubicar los esfuerzosde consolidación de la paz. El movimientohacia el uso de la fuerza como último recur-so, basado en el Estado de derecho, es tam-bién necesario para recuperar terreno perdi-do durante intervenciones profundamentepolémicas.

Democratización ydescentralización

En la primera mitad de este estudio hemos repasa-do la trayectoria general de varios esfuerzos deconsolidación de la paz multidimensionales y enér-gicos, así como de algunas operaciones de estabi-lización. A continuación vamos a analizar su de-sarrollo en tres áreas: la democratización, el de-sarrollo económico, y la desmovilización, el desar-me y la reintegración (DDR).

Desde el inicio de los años posteriores a laGuerra Fría hubo una creencia generalizada de quela gobernanza democrática era un componenteclave de la consolidación de la paz. En algunas


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sociedades afectadas por la guerra esta idea eraimpulsada por partidos de oposición que luchabanpara acceder al poder del Estado.25 En otras fuepropugnada por actores que consideraban que lossistemas parlamentarios multipartidistas, las comi-siones electorales y los poderes judiciales inde-pendientes o los gobiernos locales elegidos eranesenciales para la gestión pacífica de las diferen-cias sociales.26 Los compromisos internacionalesde fomentar las instituciones democráticas secodificaron en declaraciones políticas de la ONU,el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDEy organizaciones regionales clave y se iniciaronnumerosos programas oficiales de cooperación yde ONG en este ámbito. Estas tendencias conecta-ron también con un creciente interés por la gober-nanza democrática en el ámbito local. Algunosconsideran que la democratización local es vitalpara el éxito de la consolidación de la paz, pues laparticipación local y la rendición de cuentas delEstado parecen esenciales para que la cultura dela paz eche raíces no sólo en las principales ciuda-des de un país.27

Cada vez hay más literatura que evalúa losresultados de los esfuerzos de la democratizaciónen contextos posbélicos. En su obra fundamentalsobre este tema, Paris afirmaba que la promociónde elecciones antes de tiempo puede desestabili-zar de hecho unos procesos de paz frágiles, sobretodo cuando se combina con una liberalizacióneconómica rápida.28 En el ámbito sectorial, unestudio sobre ocho países realizado por elNetherlands Institute for International Relations(Instituto Holandés para las RelacionesInternacionales) concluyó que la asistencia inter-nacional a la democracia tiende a agruparse entorno a un abanico limitado de ayuda electoral yde derechos humanos, que los proyectos a corto

plazo tienden a proliferar a expensas de la conso-lidación de instituciones y que, pese a un aumen-to de los presupuestos de ayuda a la gobernanza,la financiación internacional es insuficiente frentea lo que necesita el desarrollo democrático a largoplazo. La preferencia por la asistencia técnica haimpedido también a los donantes abordar obstácu-los políticos en el ámbito nacional.29

Otros estudios han analizado estas dinámicas enel ámbito local. Basándose en un análisis compara-tivo de las experiencias de Bosnia, los territoriosocupados palestinos y Filipinas, Ken Bush ha subra-yado la importancia de los activistas locales, lascapacidades institucionales incluida la de hacerparticipar a organizaciones de la sociedad civil, laspolíticas nacionales de apoyo (como la descentra-lización fiscal) y la ayuda internacional para que lademocratización local eche raíces en contextosposbélicos.30 Centrándose en la política de la con-solidación de la paz local, Woodward ha concluidoque “en todos los casos para los que hay estudiosde campo, los programas de descentralización fue-ron impulsados por los donantes.”31 Los donantessuelen tener agendas contradictorias, que vandesde la limitación del poder del Estado a lareducción de los gastos públicos pasando por laampliación de la participación democrática. Laspartes interesadas nacionales y locales tambiéntienen motivos diversos para apoyar la descentra-lización o resistirse a ella. Algunos líderes nacio-nales utilizan la descentralización para debilitarlas bases políticas de sus rivales, mientras queotros usan la descentralización y la privatizaciónpara acumular bienes del Estado a precios desaldo. Algunos líderes nacionales se resisten a ladescentralización porque temen el hundimientodel Estado unitario o la pérdida de poder (y deingresos) frente a rivales locales. Basándose en su

25 Wood, Elizabeth Jean: Forging Democracy from Below: Insurgent Transition in South Africa and El Salvador, Cambridge UniversityPress, Cambridge, 2001.

26 Reilly, Benjamin, Harris, Peter y Lund, Michael: Democracy and Deep-Rooted Conflict Institute for Democracy and ElectoralAssistance, Suecia, 1998.

27 Bush, Kenneth: Building Capacity for Peace and Unity. The Role of Local Government in Peacebuilding, Federation of CanadianMunicipalities, Ottawa, 2004.

28 Paris, Roland: At War’s End: Building Peace After Civil Conflict, Cambridge University Press, Cambridge, 2004.29 De Zeeuw, Jeroen: Projects Do Not Create Institutions: The Record of Democracy Assistance to Post-Conflict Societies. Ponencia

presentada ante el IV Congreso Nacional de la ISA, Montreal, Canadá, 17-20 de marzo del 2004.30 Bush, Kenneth, Op. cit.31 Woodward, Susan L.: Local Governance Approach to Social Reintegration and Economic Recovery in Post-Conflict Countries.

Documento de debate para el Taller IPA/UNDP, Nueva York, 8 de octubre del 2002, página 22.

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trabajo comparativo, Carrie Manning ha observadoque las autoridades locales también pueden blo-quear la descentralización cuando creen que elcambio podría amenazar sus privilegios.32

En resumen, en los últimos 15 años los frentespolítico y académico de la comunidad de la conso-lidación de la paz han acumulado un número con-siderable de conocimientos sobre gobernanzademocrática en contextos posbélicos. La creenciade que el desarrollo democrático es fundamentalpara la consolidación de la paz se ha reforzado,aunque hay una mayor conciencia de los dilemasque conlleva. Hay mucha más cautela sobre laimposición de instituciones superficialmente libe-rales por medio de unas elecciones apresuradas yuna mejor comprensión de la necesidad de poneren marcha estrategias de desarrollo democrático alargo plazo y específicas para cada contexto. Sinembargo, la investigación sugiere que la ayuda delos donantes en este ámbito sigue siendo pocoestratégica, a corto plazo e insuficiente.

Un cambio reciente es la ampliación de la con-solidación de la paz para incluir a los actores loca-les. Existe un consenso creciente sobre la idea deque la participación local debe incluir esfuerzosdestinados a reforzar las capacidades de losgobiernos municipales y organizaciones de lasociedad civil en áreas como la gobernanza demo-crática, al mismo tiempo que se fomentan marcosnacionales que permitan una descentralizaciónefectiva. También hay una comprensión cada vezmayor de los obstáculos políticos de la gobernanzadescentralizada. Lo que hace falta es una mayorcomprensión de las innovaciones en materia degobernanza que son posibles en diferentes contex-tos, y las coaliciones políticas que podrían soste-ner estrategias de éxito a largo plazo. ¿Qué nosdicen los estudios del WKOP sobre las políticasposibles en la coyuntura de la democratización y laconsolidación de la paz?

Ya hemos resumido las opiniones de nuestrossocios guatemaltecos y mozambiqueños acerca deque la ampliación de las normas e institucionesdemocráticas liberales ha sido fundamental para laconsolidación de la paz en sus respectivos países.En Guatemala esta tendencia coincidió con unareactivación de los esfuerzos de descentralizaciónen los años 80, que establecieron consejos de de-

sarrollo urbanos y rurales que debían vincular laparticipación de los múltiples actores interesadosde comunidades y municipios con los departamen-tos y las regiones hasta llegar finalmente al nivelnacional. En el 2000 el Congreso aprobó tres nue-vas leyes que actualizaban el marco normativo delos consejos y la descentralización general. Lanueva estrategia de implementación de la paz ini-ciada en el 2005 confirió a los consejos la respon-sabilidad adicional de promover el cumplimientode los acuerdos de paz. Sin embargo, la investiga-ción realizada por Aguilera y sus colaboradoresmuestra que, en la práctica, los consejos tiendena centrarse en proyectos de infraestructura y ofre-cen poco espacio para el debate político, apenasabordan cuestiones sobre la implementación de lapaz y la capacidad en la toma de decisiones de lasmujeres, los indígenas y otros representantes de lasociedad civil sigue siendo limitada.

En Mozambique, la descentralización y lademocratización se concibieron como dimensio-nes de la consolidación de la paz que se reforza-ban entre sí cuando se presentó el primer pro-yecto de ley sobre descentralización en 1994.Pero como explican Sitoe y Hunguana en su estu-dio, las discrepancias entre el gobierno del FRE-LIMO y la oposición de la RENAMO —sobre elcalendario y el alcance de la democratización y lademocracia local— bloquearon la adopción de laley. En los años siguientes, el FRELIMO logró quese promulgasen dos nuevas leyes que codificabanla estrategia, bastante diferente, de desconcen-tración administrativa gradual. Sobre esa base,23 ciudades y 10 capitales de distrito, entre posi-blemente 128 municipios importantes, han obte-nido la categoría de municipio y han sido dotadosde procesos democráticos. En los municipiosdonde gobierna la RENAMO, el FRELIMO se ha ase-gurado de que los gobernadores que ha nombradoconserven las riendas del poder a nivel de distri-to. Sin embargo, los autores concluyen que enMozambique, igual que en Guatemala, se podríaprofundizar en la democracia y la consolidaciónde la paz en el ámbito local si el gobierno cen-tral, las autoridades municipales, organizacionesclave de la sociedad civil y los donantes trabajanjuntos para promover una descentralizacióndemocrática genuina.


32 Manning, Carrie: “Local Challenges to Post-Conflict Peacebuilding.” International Peacekeeping. Vol. 10, nº3 , 2003.

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La democratización y el desarrollo local (aunqueno la descentralización) también han sido funda-mentales para la consolidación de la paz enAfganistán, si bien, como ya se ha señalado, losresultados hasta la fecha han sido desiguales. EnAfganistán, el Programa Nacional de Solidaridad(PNS) es un vehículo para ampliar la participacióndemocrática a comunidades de todo el país. En el2006, 10.000 pueblos habían elegido consejos dedesarrollo comunitario para diseñar y administrarproyectos del PNS. En teoría, estos consejos debe-rían sentar las bases para la democracia y la con-solidación de la paz en el ámbito local. Pero lainvestigación de Zakhilwal y Thomas sugiere quemuchos consejos de desarrollo comunitario tiendena reproducir las relaciones de poder tradicionales yhacen poco por extender la capacidad de tomardecisiones a grupos como las mujeres y los pobres.Esto refleja una tendencia observada por Strand enlas cuestiones relativas al DDR, es decir, que lospoderosos líderes militares locales y regionales sereciclan como líderes democráticos por medio deprocesos electorales teóricamente libres y justos.

En Haití, la Constitución de 1987 codificó laarquitectura de un nuevo orden democrático.Preveía una democracia descentralizada por mediode consejos y asambleas elegidos en todos los nive-les, desde el local al nacional. No obstante, laConstitución de 1987 siguió siendo “papel mojado”debido a la prolongada crisis de gobernanza.Además, la investigación de Jadotte y Pierre sugie-re que aunque algunos proyectos de desarrollolocal iniciados en las últimas décadas sí promovie-ron la participación democrática, pocos se vincu-laron a estructuras de gobernanza local y ningunose conectó con la consolidación de la paz demo-crática en general, puesto que el proyecto deconstrucción de la paz se vino abajo.

En los territorios palestinos el establecimientode la Autoridad Palestina iba a ir parejo al refor-zamiento de los consejos locales elegidos y deotras instituciones municipales. Pero la investiga-ción de Shikaki y su equipo muestra que la prácti-ca de la OLP de nombrar consejos locales y con-trolar sus asuntos económicos debilitó la legitimi-dad y eficacia de los consejos. Las elecciones loca-les graduales que comenzaron en diciembre de2004 prometían transformar las institucionesmunicipales en espacios para la participacióndemocrática y la inclusión de la mujer y de los isla-

mistas en la política pacífica y, por tanto, para laconsolidación de la paz. Pero como concluye elestudio palestino, la decisión de la OLP de aplazarlas últimas elecciones locales después de una seriede victorias de Hamas y la reticencia de Occidentea aceptar la victoria de Hamas en las eleccioneslegislativas de enero del 2006 podrían cerrar lapuerta a un experimento innovador en democrati-zación y consolidación de la paz desde abajo.

Aunque Sri Lanka no ha experimentado aún unesfuerzo importante de consolidación de la paz, suproceso de paz ofrece un prisma novedoso con elque mirar las posibilidades y limitaciones de laconsolidación de la paz contemporánea. En el áreade la gobernanza, Jayadeva Uyangoda muestracómo, pese a las credenciales democráticas libe-rales de Sri Lanka y los pasos que se han dadohacia la delegación administrativa a finales de losaños 80, la incapacidad de las partes para abordarde forma creativa la cuestión del poder del Estadoha debilitado el proceso de paz desde el 2002 ymás recientemente ha generado una violenciarenovada. En contraste con esta situación, el autorbosqueja los contornos de una posible soluciónbasada en tres pilares: el reconocimiento delEstado controlado por Los Tigres de Liberación dela Patria Tamil (LTTE) en el norte y el este del país,por medio de acuerdos federales que proporcionenmás autonomía a esas provincias; el reforzamientode los derechos de las minorías y de las institucio-nes democráticas en esas regiones y un auténticorespeto a los derechos de las minorías en el restodel país.

Al lidiar con las dificultades que conlleva alcan-zar esos objetivos, Uyangoda sugiere que los parti-dos políticos cingaleses y líderes budistas movili-cen a su base social tras una nueva administraciónen lugar de jugar la carta étnica para ganar laselecciones. Los LTTE podrían reconocer que noobtendrán el apoyo que necesitan en el norte y eleste y más allá, hasta que acepten la diversidadétnica y política de las zonas que están bajo sucontrol. Las organizaciones de la sociedad civilpodrían intensificar su presión para obtener elacceso a las conversaciones de paz; una vez ahí,presionar para profundizar la transformación. Lacomunidad internacional podría apoyar estos cam-bios promoviendo la creación negociada de unfederalismo democrático exclusivo de Sri Lankacomo vehículo para transformar el conflicto.

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Esto es quizá lo que debería ocurrir, pero lasescasas probabilidades de que suceda ponen derelieve los lazos paradójicos que unen democraciay consolidación de la paz. La demanda de unagobernanza democrática, la protección de losderechos de las minorías y de los derechos huma-nos en general son demandas fundamentales departidos clave del sur, el norte y el este del país.No resulta sorprendente, dada su tradición degobernanza militar y nacionalismo totalizador, quelos LTTE no simpaticen con este discurso. Pero lademocracia liberal tampoco ha sido siempre favo-rable a la paz. Fue un presidente elegido quiendestituyó al gobierno elegido del UNF en el 2004,alegando que sus concesiones a los LTTE amenaza-ban la unidad nacional. El electorado votó enton-ces a un gobierno que apoyaba alejarse aún másdel proceso de paz. La táctica de los Tigres Tamilesy la guerra contra el terror han complicado estadinámica y justificado aún más el aislamiento delos LTTE.

Como hemos visto, en todos los demás paísesestudiados en el proyecto WKOP han aparecidotensiones similares entre democracia y consolida-ción de la paz. Según señaló el asesor del WKOPRubén Zamora en la conferencia de Vilankulo,estas experiencias subrayan los dilemas de combi-nar la democracia liberal con la consolidación dela paz. Estas dificultades se han visto agravadaspor la guerra contra el terror post 11-S y su énfa-sis en tolerar prácticas que están lejos de serdemocráticas por parte los gobiernos amigos,excluyendo de la política pacífica a los movimien-tos que recurren a la violencia política y presio-nando a favor del cambio de régimen en losEstados que han caído en desgracia.

Antes de analizar la existencia de paradojassimilares en el ámbito del desarrollo económico,vamos a resumir algunas conclusiones sobre los dile-mas de la democracia y la consolidación de la paz.

8. Muchos, en el Norte y en el Sur, consideranque la democracia es esencial para la conso-lidación de la paz. La inclusión social másamplia y la institucionalización de mecanis-mos para gestionar los conflictos desde elámbito local hasta el nacional parecen fun-damentales para la transformación sosteni-ble de los conflictos. Otros pilares del de-sarrollo democrático en contextos posbéli-cos incluyen el fomento de reformas legalese institucionales en el nivel nacional, elreforzamiento de las capacidades delgobierno para la formulación de políticasparticipativas y la consolidación de capaci-dades de sectores tradicionalmente exclui-dos para influir en procesos políticos.

9. En muchos contextos posbélicos los procesosdemocráticos han sido limitados. A veceshan desembocado en la elección de gobier-nos o parlamentos que han bloqueado laimplantación de la paz. En otras ocasiones,han desembocado en la elección de gobier-nos que han sido rechazados por las princi-pales potencias. El aumento de la participa-ción democrática, especialmente de lamujer, los pobres y las minorías o mayoríasétnicas históricamente excluidas no ha dadopaso a una mayor la influencia de estos gru-pos en la toma de decisiones.

10. Ni siquiera experiencias de éxito relativo,como las de Guatemala y Mozambique, hansido inmunes a estas tendencias. Sin embargo,estas limitaciones son más pronunciadas en lasoperaciones de consolidación de la paz y esta-bilización enérgicas, como las de Afganistán olos Palestina, donde los alineamientos de losgobiernos locales frente al poder global tras el11-S tienen más fuerza que la democratiza-ción y la consolidación de la paz.


"Las experiencias analizadassubrayan los dilemas de combinar

la democracia liberal con laconsolidación de la paz "

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Aspectos económicos de laconsolidación de la paz

A finales de los años 90 hubo una reactivación delantiguo debate sobre las relaciones entre conflic-to armado y desarrollo socioeconómico. Unacorriente de este debate llegó a conocerse con elnombre de “debate sobre la codicia y el agravio”.Publicaciones fundamentales conceptualizarondesde un nuevo ángulo las guerras como luchas porel beneficio en lugar de luchas por grandes causas,como la justicia social.33 En este sentido, se afir-maba que la clave para poner fin a estas guerrasera negar a boicoteadores como UNITA en Angolael acceso a los ingresos procedentes de la extrac-ción de diamantes, al mismo tiempo que se mejo-raban los incentivos para que depusieran las armasy respetaran los acuerdos de paz. Resultadosimportantes de este trabajo incluyen el desarrollode nuevos mecanismos multilaterales para regularlos ingresos procedentes de las industrias deextracción, como la de los diamantes y la delpetróleo. Más recientemente, los estudios handemostrado cómo los incentivos económicos secombinan con la exclusión socioeconómica o polí-tica para alimentar las guerras contemporáneas.En dicho sentido, concluyen que la comunidadinternacional debería restringir aún más el accesode las partes beligerantes a los ingresos derivadosde los recursos naturales, al mismo tiempo quepromueve la gobernanza inclusiva y las reformassocioeconómicas que aumenten los incentivos paraque los bandos beligerantes depongan sus armasde una vez por todas.34

En el 2003, Paul Collier y sus colegas del BancoMundial reunieron estas ideas en un informe sobreguerras civiles y política de desarrollo. Estos auto-res sostienen que hay cuatro medidas fundamenta-les para prevenir los conflictos armados: 1) refor-

zar el control internacional de los ingresos proce-dentes de la explotación de los recursos naturales,2) aumentar la ayuda y dirigirla a países muypobres en situación de riesgo, 3) mejorar la ayudaposbélica, aumentándola gradualmente y mante-niéndola durante periodos más largos, y 4) usar lasfuerzas internacionales para sentar las bases parala paz. Sugieren además que los actores nacionalesdeben: 1) dar prioridad a la rehabilitación de lainfraestructura, la inversión social y el crecimien-to macroeconómico, por ese orden, y 2) reducir losgastos militares, reformar el sector de la seguridady promover una gobernanza democrática genui-na.35

Aunque esta obra ha atraído a muchos seguido-res de los círculos oficiales, los expertos la criticanpor razones metodológicas.36 Concretamente, eltrabajo de Collier no hace justicia al conocimientoacumulado sobre cómo actúan de hecho los donan-tes en situaciones posbélicas. No reconoce la ten-dencia de las políticas económicas patrocinadasdesde fuera a debilitar, en lugar de reforzar, laconsolidación de la paz. Como mediador jefe de laONU en las conversaciones de paz de El Salvadorde principios de los años 90, Álvaro de Soto habíaobservado cómo los acuerdos de paz que habíacontribuido a negociar entre el gobierno y losrebeldes fueron debilitados por un programa deajuste estructural (PAE) negociado entre el gobier-no y las instituciones financieras internacionales.Por ejemplo, las medidas de austeridad fiscal delPAE debilitaron la capacidad del gobierno parafinanciar compromisos clave contenidos en losacuerdos de paz, como la creación de una nuevapolicía civil.37 A finales de los años 90, JamesBoyce y Susan Woodward estudiaron una muestramayor de casos para ver si la comunidad interna-cional había aprendido de la crítica de De Soto.Observaron que algunos donantes habían mejoradosu capacidad para apoyar a instituciones y actores

33 Berdal, Mats y Malone, David M., eds.: Greed and Grievance: Economic Agendas and Civil Wars, Lynne Rienner Publishers,Londres, 2000.

34 Ballentine, Karen y Sherman, Jake, eds: The Political Economy of Armed Conflict: Beyond Greed and Grievance, Lynne RiennerPublishers, Londres, 2003.

35 Collier, Paul et al.: Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy, World Bank and Oxford University Press,Washington y Oxford, 2003.

36 Los especialistas han revisado esta investigación y han concluido que algunos de sus argumentos se basan en cifras con problemas,muestras pequeñas y otras bases metodológicas endebles. Véase Suhrke, Astri, Villanger, E. y Woodward, S.: “Economic Aid to Post-Conflict countries : Correcting the Empirical and TheoreticalFoundations of Policy.” Presentado ante la Conferencia WIDER sobre Making Peace Work, Helsinki, Finlandia, 4-5 de junio del 2004.

37 De Soto, Alvaro y Del Castillo, Graciana: “Implementation of Comprehensive Peace Agreements: Staying the Course in El Salvador.”Global Governance, Vol. 1, nº2, 1995.

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nacionales que son cruciales para la consolidaciónde la paz, y negaban la ayuda a los actores empe-ñados a ibstaculizar el proceso de consolidación dela paz. No obstante, concluyeron que, pese aestos avances, las instituciones financieras inter-nacionales y otros donantes tenían dificultadespara abandonar sus compromisos con la ortodoxiaeconómica, incluso en entornos posbélicos. Losdonantes seguían tendiendo a dar prioridad amedidas destinadas más a lograr la estabilidad acorto plazo que a un crecimiento equitativo a largoplazo. También siguen tendiendo a gastar excesi-vamente en los servicios de agencias externas ydemasiado poco en el reforzamiento de las capaci-dades nacionales para la paz.38

Una tercera limitación de esta literatura es quetambién tiende a centrarse en los actores interna-cionales. Cuando estudia a los actores nacionales,suele hacer hincapié en los aquellos que preten-den boicotear el proceso de paz a expensas deotros que podrían asegurar la prevención de con-flictos. Las conclusiones de una revisión de la lite-ratura de 1998 siguen siendo válidas: “Los debatesestán dirigidos sobre todo por actores externos yespecialistas occidentales. Las recomendacionessubsiguientes se dirigen a organizaciones interna-cionales que trabajan en países en situación deposconflicto en lugar de a los actores nacionalesde la reconstrucción […]”39 Hay excepciones a estatendencia (como el informe de Collier del 2003)

que sí ofrecen opciones para los gobiernos nacio-nales. Sin embargo, la literatura dominante siguetendiendo a ignorar la riqueza del trabajo que seestá generando en el Sur sobre las dimensioneseconómicas de la consolidación de la paz.40

En resumen, el debate en el punto de con-fluencia del desarrollo socioeconómico y la conso-lidación de la paz ha generado numerosas ideas enlos últimos 15 años. La comunidad internacional haaprendido de los defectos de los enfoques ortodo-xos hacia la liberalización económica en contextosposbélicos. En el ámbito político, ha surgido másclaridad sobre la necesidad de equilibrar las medi-das para obtener la estabilidad y el crecimientomacroeconómico, con medidas destinadas a resta-blecer los servicios sociales y sentar las bases paraun desarrollo equitativo. También se está apren-diendo mucho sobre cómo generar un desarrollosocioeconómico más inclusivo en las zonas rurales,y en el ámbito local, más allá de las grandes ciu-dades. Pero los estudios del WKOP confirman quela práctica aún está muy por detrás del aprendiza-je político y que hay margen para una innovaciónmás audaz sobre el terreno.

En este sentido, varios estudios del WKOP con-firman que desde principios de los años 90 ha habi-do éxitos y muchas innovaciones en el ámbito delas políticas económicas para la consolidación dela paz. Mozambique viene experimentando unatasa media de crecimiento económico constante


38 Boyce, James K.: Investing in Peace: Aid and Conditionality after Civil Wars. Adelphi Paper 351, IISS, Londres, 2002.; Woodward,Susan L.: Economic Priorities for Peace Implementation International Peace Academy Series on Peace Implementation, NuevaYork, 2002. Estas conclusiones convergen con un estudio sobre el programa de consolidación de la paz en cuatro países Utstein:Alemania, los Países Bajos, Noruega y el Reino Unido. Ese estudio concluía que, pese a los avances políticos e institucionales delos últimos años, la programación de la consolidación de la paz en estos países adolece de un “importante déficit estratégico”,pues se basa en la planificación a corto plazo, consultas insuficientes con las partes interesadas nacionales, una integración defi-ciente de la gobernanza y las intervenciones socioeconómicas, una coordinación inadecuada entre donantes, así como una super-visión y evaluación deficientes. De hecho, “pese a este considerable esfuerzo para evaluar las actividades de consolidación de lapaz […] no hay base para extraer conclusiones más generales sobre […] lo que funciona y lo que no funciona en la consolidaciónde la paz [Utstein-4].” Véase Smith, Dan: “Getting their Act Together. Towards a Strategic Framework for Peacebuilding. Overviewof the Joint Utstein Study of Peacebuilding”, PRIO, Oslo, 2003, página 50.

39 Carbonnier, Gilles: Conflict, Post-War Rebuilding and the Economy: A Critical Review of the Literature. War-Torn SocietiesProject, WSP Occasional Paper, Ginebra, 1998., página 64.

40 Para la primera evaluación independiente guatemalteca del Fondo de Tierras, una institución crucial para la implantación de loscompromisos de la política de desarrollo agrario y rural de los acuerdos de paz guatemaltecos, véase CONGCOOP y CNOC (2002):FONTIERRAS: El modelo de mercado y el acceso a la tierra en Guatemala, CONGOOP, 2002, Guatemala. Para ilustrar los análisisde Sri Lanka sobre la tensión entre sus políticas económicas y de paz del gobierno, véase Kelegama, Saman: “Economic Dividendof the Post-War Period in Sri Lanka: Problems and Prospects.” Ponencia presentada ante la Conferencia WIDER sobre Hacer que lapaz funcione, Helsinki, Finlandia, 4-5 de junio del 2004.. Para ver reflexiones del Sur y del Norte sobre las aportaciones de losactores locales a la reconstrucción económica de Sri Lanka, véase Mayer, Markus, Rajasingham-Senanayake, Darini y Thangarajah,Yuvi, eds.: Building Local Capacities for Peace: Rethinking Conflict and Development in Sri Lanka, Macmillan India Ltd, Delhi,2003.. Para un estudio que documenta la capacidad desigual de los gobiernos locales y las organizaciones indígenas para admi-nistrar tierras municipales, y que pone de relieve los impactos potencialmente negativos de la descentralización de la adminis-tración de las tierras sin reforzar las capacidades de los actores locales para gestionar estos bienes de formas sensibles a los con-flictos, véase Thillet, Braulia et al.: Tierras municipales en Guatemala: Un desafío para el desarrollo local sostenible, FLACSO,Guatemala, 2003.

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del 8 por ciento anual desde mediados de los años90. El crecimiento de Guatemala ha sido menosimpresionante, con una media de poco más del 3por ciento anual durante el mismo periodo, perosus acuerdos de paz fueron quizá los primeros encodificar la idea del “ajuste para la paz”, con esti-pulaciones en áreas como aumentos de impuestos,cambios en el gasto público y la resolución dereclamaciones de tierras para garantizar que laspolíticas económicas servían a la consolidación dela paz y no al contrario. En Mozambique las partesinteresadas están negociando una nueva estrategiapara la reducción de la pobreza (PRSP/PARPA) quepodría poner más énfasis en la reducción de lapobreza y los desequilibrios regionales por mediodel desarrollo rural, el desarrollo local y la inver-sión social. En Haití, el Marco de CooperaciónInterino alcanzó un equilibrio entre la reactivaciónde los mercados y la infraestructura y el desarro-llo de capacidades del sector público en áreascomo la salud y la seguridad pública. También hahabido considerables innovaciones en Afganistán,como por ejemplo la iniciación del desarrollo ruralparticipativo por medio del Programa Nacional deSolidaridad.

Todo esto son logros significativos que confirmanque se ha aprendido mucho en el ámbito político endistintos lugares, incluidos algunas institucionesfinancieras internacionales y gobiernos del Sur, asícomo algunos actores empresariales y de la sociedadcivil. Pero los casos estudiados también ponen derelieve distancias inquietantes que se mantienen enel tiempo y que separan política de práctica.

En Afganistán, Zakhilwal y Thomas observanque el Programa Nacional de Solidaridad ha llega-do a más de 10.000 pueblos, pero muchos proyec-tos estaban mal diseñados, no reflejan las necesi-dades de grupos marginados como el de las muje-res, están desconectados de iniciativas de desarro-llo nacionales de mayor alcance y a menudo son

insostenibles desde el punto de vista económico yotros. Estos puntos débiles se deben a una planifi-cación apresurada impulsada por los calendariosde las agencias internacionales, la financiacióninternacional a corto plazo, el uso excesivo de lasagencias de ejecución extranjeras, la apropiaciónde proyectos por parte de las élites locales y lalimitación de las capacidades para el desarrollorural participativo de las organizaciones guberna-mentales y no gubernamentales afganas. Los auto-res sugieren que esta situación puede invertirsepor medio de la iniciativa nacional e internacional,pero parece poco posible, sobre todo si se tiene encuenta la intensificación de la violencia en el país.

En Guatemala, Aguilera muestra cómo ciertasélites empresariales trabajaron con sus aliados enlos partidos políticos conservadores y los mediosde comunicación para bloquear las reformas fisca-les que podían haber sentado las bases económicaspara una paz sostenible. Una coalición similar blo-queó las leyes necesarias para reducir las enormesdesigualdades en la propiedad de la tierra yampliar la base para el desarrollo rural. PeroAguilera afirma con optimismo que los crecientesmovimientos de indígenas y mujeres podrían tra-bajar con elementos más liberales del sector pri-vado y la élite política para contrarrestar estaresistencia al cambio a largo plazo. EnMozambique está por ver si el proyecto de PRSP(Poverty Reduction Strategy Paper, Documento dela Estrategia de Reducción de la Pobreza) con unaorientación social, será aprobado por los organis-mos internacionales pese al alineamiento favora-ble de las fuerzas nacionales en torno a un enfo-que diferente. En Haití aún hemos de ver si elgobierno de Préval y otras partes interesadas soncapaces de formular e implementar un PRSP cons-truido sobre los puntos fuertes del MarcoProvisional al mismo tiempo que aborda importan-tes lagunas en áreas como el desarrollo rural.

"Junto a logros significativos, loscasos estudiados ponen de relievedistancias inquietantes que semantienen en el tiempo y que separanpolítica de práctica"

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El estudio de Uyangoda sobre Sri Lanka tambiénpone de relieve los obstáculos para elaborar polí-ticas económicas favorables a la paz. Un desafío estender un puente entre las políticas gubernamen-tales orientadas al mercado y el enfoque estatalis-ta de los LTTE. Uyangoda sugiere que la comunidadinternacional se ha puesto de parte de la opinióndel gobierno a este respecto sin tener debida-mente en cuenta las necesidades específicas delnorte y el este del país. No obstante, muestracómo la influencia de la comunidad internacionalsobre ambas partes ha disminuido en los últimosaños, pese a los compromisos de ayuda para lareconstrucción y el intento de usar la reconstruc-ción posterior al tsunami para fomentar la coope-ración entre las partes. El autor se basa en el aná-lisis de Kelegama y otros, que afirman que las polí-ticas económicas liberales del Frente UnidoNacional debilitaron su base social y contribuyerona su derrota electoral en el 2004, lo que desembo-có en la profundización del punto muerto en el queestá sumido el proceso de paz desde esa fecha.Aunque Uyangoda señala la importancia de unamayor imaginación y de la implicación de la socie-dad civil para romper este impasse, no está clarosi podrán confluir todos estos elementos en lospróximos años.

Sin duda hace falta más investigación paracomprender las posibilidades de la elaboración depolíticas económicas que refuercen la consolida-ción de la paz a largo plazo en diferentes situacio-nes posbélicas. Pero de esta síntesis comparativapueden extraerse tres conclusiones:

11. En la última década se ha aprendido muchosobre la armonización de las políticas macro-económicas y una consolidación de la pazsostenible, con el diseño conjunto de políti-cas y programas económicos y sociales sensi-bles al conflicto, una mayor inversión parareforzar las capacidades de los gobiernosnacionales y locales y la vinculación de pro-yectos basados en la comunidad con estrate-gias de desarrollo más amplias.

12. Sin embargo, está resultando desmesurada-mente difícil aplicar estas lecciones. Algunasélites económicas nacionales siguen prefi-riendo la ortodoxia macroeconómica a laspolíticas redistributivas que podrían contri-

buir a una consolidación de la paz más sos-tenible. Los donantes tienden a apoyar esteenfoque y a invertir demasiado poco enreforzar las capacidades nacionales para undesarrollo sensible al conflicto. Juntos, con-tinúan reforzando de forma insuficiente lasiniciativas de desarrollo local por medio deprogramas nacionales. Mientras tanto, lasélites locales suelen resistirse a los cambioseconómicos que podrían dar más poder a susrivales o a grupos tradicionalmente exclui-dos, como las mujeres.

13. Estas tendencias sólo pueden ser invertidaspor un realineamiento de las fuerzas desdelo local a lo internacional, específico de cadasociedad. En la actualidad este realinea-miento tiene posibilidades en Haití,Mozambique y quizá Guatemala. Parecepoco probable que esto ocurra pronto en lasdemás sociedades aquí examinadas, en partepor sus posiciones en la guerra mundial con-tra el terror.

DDR y boicoteadores dela paz

El DDR es otra área en la que hay una necesidadacuciante de innovaciones audaces. Los tres casosestudiados por el WKOP sobre desmovilización yreintegración de combatientes ofrecen un análisisconvincente de la literatura política sobre el DDRy los saboteadores del proceso y nos recuerdan lasideas acumuladas sobre los factores que determi-nan el éxito de los programas de DDR:

• Factores contextuales como la naturaleza delconflicto armado.

• El carácter de los propios actores armados.• La naturaleza de los programas DDR desplegados

para ocuparse de los combatientes.

En estos estudios se observa que las contribu-ciones más destacadas a esta literatura, como porejemplo la de Stedman, ponen más énfasis en laurgencia de desarmar y desmovilizar a los comba-tientes para prevenir su surgimiento como boico-teadores de la paz y menos en la necesidad de una


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reintegración sostenible. Señalan también la apa-rición de un contrapunto a esta línea de análisis,sobre todo por parte de agencias de la ONU y ONG,que propugnan enfoques más orientados al des-arrollo: mayor apoyo a un DDR más basado en lacomunidad, y más énfasis en reforzar la capacidadde las instituciones nacionales para completar lareintegración a largo plazo.

De hecho, los casos de DDR estudiados deGuatemala, Afganistán y los Territorios Palestinossugieren la existencia de varias tendencias comu-nes a los esfuerzos de DDR posteriores a la GuerraFría. Muchos de ellos se han beneficiado de enor-mes inversiones internacionales y han incluidoinnovaciones que van desde la realización deencuestas a los combatientes para evaluar susnecesidades hasta la conversión de sus armas enobras de arte pasando por el uso de enfoques basa-dos en la comunidad para la reintegración. Losprogramas de DDR han tenido éxito proporcional alde los procesos de paz en general, como por ejem-plo en Guatemala. Pero incluso ahí, como muestrael estudio de Wenche Hauge y Beate Thoresen, losprogramas de reintegración recibieron demasiadopoco apoyo en comparación con los esfuerzos des-tinados a la desmovilización y el desarme. El énfa-sis de ciertos donantes en los enfoques individua-les hacia el DDR debilitó el potencial de los excombatientes para contribuir económica y políti-camente a la consolidación de la paz. Hauge yThoresen muestran también cómo la satanizacióngeneral de las patrullas de autodefensa civil (PAC)y la falta de voluntad de partidos clave para des-arrollar programas de DDR para algunos ex miem-bros de estas patrullas también sigue afectandonegativamente al proceso de paz años después.

Estas tendencias se amplían con las operacionesde estabilización. Como se explica en el estudio deArne Strand, el Programa Nuevos Comienzos deAfganistán (ANBP) se ha visto gravemente afecta-do por la exclusión de grupos armados considera-dos cruciales para la Operación Libertad Duradera.Se ha hecho hincapié en el desarme y la desmovi-lización a expensas de la reintegración, y ésta haestado a menudo desconectada de iniciativas dedesarrollo económico, social y político másamplias. Por último, el ANBP no ha examinado conatención ni aprovechado el potencial de los excombatientes y las comunidades en las que estánarraigados como agentes de la consolidación de la

paz. Eso se ha debido en parte, afirma Strand, a unénfasis excesivo en reducir su potencial en cuantoa que puedan “echar a perder” la consolidación dela paz.

El estudio sobre el DDR en Palestina, realizadopor Pamela Scholey y Khalil Shikaki, sugiere que laincapacidad para implementar el DDR se debe aque no se han aplicado las lecciones aprendidas enotros contextos posteriores a la Guerra Fría. La pri-mera lección es que la coacción es insuficiente y amenudo contraproducente, sobre todo cuando setrata de movimientos armados con bases socialesamplias. Esos grupos necesitan incentivos paradeponer las armas: garantías de seguridad de ter-ceras partes neutrales y la reforma de los serviciosde seguridad; la sustitución de etiquetas comoterroristas o boicoteadores de la paz por conside-raciones más fundadas de las características espe-cíficas de los actores armados; espacio para queparticipen en la política y ocupen cargos por mediode las elecciones y programas para facilitar la inte-gración a largo plazo en la economía. Al resistirse ala demanda de los palestinos de una fuerza de man-tenimiento de la paz de la ONU, al satanizar a losislamistas y excluirlos de la política pacífica, alinsistir en su desarme antes de haber desarrolladoprogramas de reintegración y al bloquear el avanceen cuestiones más amplias, como la retirada mili-tar, Israel y Estados Unidos han dificultado el DDR,a veces en connivencia con la corriente dominantede la OLP. Esos actores perdieron una oportunidadhistórica de reconducir el DDR (como reintegraciónseguido del desarme) cuando rechazaron los resul-tados de la elección de Hamas en el 2006. SiScholey y Shikaki están en lo cierto, el actual inten-to de desarmar y decapitar a los islamistas por lafuerza está también abocado al fracaso. Esta com-paración de tres esfuerzos de DDR nos permiteañadir las siguientes conclusiones:

14. Ha habido éxitos en relación con la desmovi-lización, el desarme y la reintegración (DDR)de ex combatientes en algunos procesos deconsolidación de la paz. Los programas deDDR suele funcionar cuando también hantenido un éxito relativo los procesos de pazen general. El éxito en ambos niveles ha sidofacilitado por garantías de seguridad de ter-ceras partes neutrales o la reforma de losservicios de seguridad; la sustitución de eti-

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quetas como “terroristas” o boicoteadoresde la paz por una comprensión más fundadade las características de los diferentes acto-res armados; espacio para que participen enla política pacífica; y programas adecuadospara facilitar la integración a largo plazo enla economía y la sociedad. Incluso en con-textos prometedores como Guatemala, hasido difícil aplicar estas lecciones, especial-mente en relación con la reintegración alargo plazo de ex combatientes y de suscomunidades.

15. La DDR representa un desafío mucho mayordurante las operaciones de estabilización,dados el carácter y la multiplicidad de losgrupos armados en esas situaciones. Peroesto también se debe a un énfasis excesivoen los instrumentos militares, el énfasismenor en la reintegración socioeconómica alargo plazo, la selectividad en la aplicaciónde los programas de DDR, así como a unaconsideración insuficiente de los ex comba-tientes y sus comunidades como agentespotenciales de la consolidación de la paz .

Conclusiones

Los estudios del WKOP, elaborados en su mayorparte por analistas y profesionales del Sur, confir-man que hay motivos para sentir gran preocupa-ción por la dirección que la empresa de la consoli-dación de la paz ha adoptado en la última década,y especialmente desde el 11 de septiembre del2001. Estos análisis ponen de relieve las contradic-ciones de las operaciones de estabilización deAfganistán, Haití y los Territorios Palestinos.Evidencian las enormes dificultades causadas porla forma en que comenzaron estos esfuerzos, comointervenciones militares basadas en mandatosinternacionales polémicos o en la acción unilate-ral. Muestran la dificultad de construir la demo-cracia en estas condiciones, dada la tendencia aexcluir a ciertos movimientos de base amplia almismo tiempo que se hace la vista gorda ante lasprácticas antidemocráticas de otros socios nacio-nales. Señalan que es difícil reactivar una econo-mía legítima y promover un desarrollo sostenible

basado en la comunidad en condiciones de violen-cia prolongada. Explican por qué es casi imposiblelograr la desmovilización, el desarme y la reinte-gración completos de los combatientes cuandoalgunos se convierten en aliados en la nueva gue-rra y otros son excluidos de la política pacífica ylos programas de reintegración reciben una inver-sión insuficiente y están mal integrados en lasreformas económicas, sociales y políticas genera-les. Los estudios sobre Afganistán e Israel yPalestina, en concreto, sugieren que es probableque en estas sociedades se vuelva a repetir la tra-gedia de Sísifo en lugar de romper las cadenas dela repetición histórica.

No obstante, el capítulo sobre Haití sugiere quees posible reorientar algunas operaciones de esta-bilización si se utiliza un enfoque diferente. Dehecho, las experiencias de Haití desde marzo del2004 indican que incluso las intervenciones inter-nacionales polémicas pueden reorientarse pormedio de:

• La multilateralización temprana de las operacio-nes de imposición de la paz basada en un man-dato claro de una organización internacionallegítima.

• Un control estricto sobre el uso de la fuerza porparte de las fuerzas de seguridad internacionalesy nacionales e intervenciones estratégicas paratransformar la composición y las prácticas deestas últimas.

• Esfuerzos firmes para incorporar a un amplioabanico de actores políticos en procesos electo-rales libres y justos y un respeto riguroso por losresultados de esos procesos.

• El desarrollo conjunto de una estrategia de recu-peración económica que combine las necesariasreformas orientadas al mercado con el reforza-miento de capacidades clave del sector público yla promoción de un entorno que permita un de-sarrollo sostenible.

Los principios de la responsabilidad de protegerpodrían proporcionar herramientas para reorientarciertas operaciones de estabilización y prevenir larepetición contraproducente de enfoques fallidos.El estudio sobre Haití nos recuerda que cambiar elenfoque de la estabilización no es más que unnuevo comienzo, y que consolidar la paz, la demo-cracia y el desarrollo económico inclusivo son des-


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afíos a largo plazo que exigen mucha más innova-ción y paciencia.

Los estudios sobre Guatemala y Mozambiqueconfirman que incluso después de los inicios másprometedores generados por unos acuerdos de paznegociados y su verificación internacional con unmandato adecuado, incluso con los líderes nacio-nales y la participación internacional en la implan-tación de los acuerdos de paz, es sumamente difí-cil lograr los cambios más profundos necesariospara mantener la paz más allá de los primeros diezaños. Muestran además cómo incluso en esas con-diciones, los elementos de reintegración de losprogramas de DDR tienden a ser insuficientes, losprocesos de democratización y descentralizaciónson limitados, y es extremadamente difícil implan-tar las reformas económicas necesarias para con-trarrestar desigualdades históricas tales como unosenormes desequilibrios regionales, la discrimina-ción de las minorías o mayorías étnicas y la des-igualdad de género.

No obstante, estos dos estudios son únicos por-que también identifican oportunidades para hacerreformas más profundas, agentes de cambio ymotivos de esperanza dentro de sus sociedades. Laesperanza se basa en su conclusión de que hay unamasa crítica de actores nacionales que surgen den-tro del Estado, en el sector privado, en el ámbitomunicipal y en la sociedad civil, que podría impul-sar la agenda de una consolidación de la paz sos-tenible mucho más allá en las próximas décadas.En cada caso, lo único que los autores piden a lacomunidad internacional es que apoye de formamás activa y coherente a esos actores y su explo-ración de alternativas políticas creativas.

El capítulo sobre Sri Lanka nos recuerda que esealineamiento de fuerzas relativamente promete-dor es poco habitual. El acuerdo de alto el fuegoestá desmoronándose porque no ha desembocadoen pactos sobre cambios institucionales y estruc-turales que puedan poner fin a la violencia en laisla. Ni el gobierno, ni los LTTE ni la comunidadinternacional han mostrado la flexibilidad necesa-ria para negociar las reformas de gobernanza yeconómicas que podrían abrir la puerta a la trans-formación del conflicto. Uyangoda sugiere queincluir a las comunidades minoritarias y a la socie-

dad civil en la búsqueda de la paz podría romperesta parálisis. Pero la tendencia dominante parecedirigirse a una remilitarización de la toma de deci-siones por ambos bandos. Sri Lanka también pare-ce camino de revivir la tragedia de Sísifo en lospróximos años. Tanto si la violencia desemboca enla guerra o hace que las partes se alejen del pre-cipicio, sólo cabe esperar que lo ocurrido recuerdea todos los afectados que en la próxima rondadeben negociar acuerdos de paz de más alcance,por medio de procesos más inclusivos.

En la conferencia internacional del WKOP cele-brada en Vilankulo, Mozambique, el asesor delWKOP Dyan Mazurana resumió la paradoja univer-sal de la consolidación de la paz contemporánea, asaber: “Lo que es deseable no es posible, y lo quees posible no es deseable”.41

Basándonos en los estudios de casos finales y enuna reflexión más profunda, podemos dar ahorauna respuesta más precisa a la pregunta de quéclase de paz es posible después del 11-S. Es ciertoque el tipo de paz que se está intentando alcanzar,por medio de operaciones de estabilización comolas de Afganistán e Irak, no es deseable porque(entre otras cosas) no es sostenible. Pero inclusodespués de comienzos problemáticos, como enHaití, algunas operaciones de estabilización pue-den reorientarse por medio de innovaciones sensa-tas en los ámbitos de la gobernanza democrática yel desarrollo económico. También es cierto que nisiquiera el tipo de paz consolidada mediante pro-cesos negociados en países como Guatemala yMozambique ha traído los cambios más profundosque muchas partes consideran esenciales paramantener la paz a largo plazo. Pero los procesosnegociados han sentado las bases y abierto espa-cios para que los actores nacionales impulsen laimplantación de reformas más profundas a largoplazo.

La suerte de Sísifo no es inevitable. Hay alter-nativas en el futuro. En este sentido, podemosreformular la paradoja de Mazurana como las tresconclusiones finales del proyecto WKOP:

16. Lo que parece posible, es decir, la estabili-zación, no es sostenible y, por tanto, no esdeseable. Lo que parece imposible, es decir,

41 Citado en Powell, Kristiana y Baranyi, Stephen: Closing the Gaps between Desirable and Possible Peace: A Conference Report,The North-South Institute Ottawa, 2006.

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la paz sostenible, podría ser posible con másimaginación y cooperación de los actoresnacionales, así como una mayor humildad yuna intervención a más largo plazo de losactores internacionales.

17. En la era posterior al 11-S es muy difícil unirlo deseable con lo posible en contextoscomo Afganistán, Israel y Palestina, dadassus posiciones en la guerra contra el terror.Incluso en Sri Lanka, la expansión interna-cional de la guerra contra el terror ha coin-cidido con una dinámica nacional que separaaún más a los grupos enfrentados y debilitauna paz frágil.

18. Es incluso más posible, quizá, lograr una pazsostenible en sociedades con menos pesogeopolítico como Guatemala, Haití yMozambique. Los intereses de las partesclave sobre el terreno y en el Norte debensostener esfuerzos continuos para consolidaruna paz duradera en esas sociedades, inclu-so si no forman parte de la lista actual de“estados en crisis”.

Esto nos lleva de regreso a la Comisión para laConsolidación de la Paz de la ONU y a su meta decoordinar los esfuerzos de consolidación de la paza corto y largo plazo. Los estudios del WKOP con-firman la sensatez de esta meta básica y subrayanla importancia de fomentar la participación demúltiples sectores en la implantación de la paz, enel ámbito nacional y en el internacional. Sinemabrgo, también ponen de relieve algunos des-afíos que tendremos que afrontar en los próximos

años. Esto incluye invertir mucho más en elemen-tos de reintegración de DDR, especialmente losque vinculan las iniciativas basadas en la comuni-dad con esfuerzos de desarrollo generales. Incluyetambién ampliar la participación democrática enla implementación de la paz y apoyar las reformasmás profundas necesarias para una paz sostenida.Incluye adaptar sistemáticamente las políticas yprogramas económicos a las características nacio-nales y locales, y apoyar la reconstrucción decapacidades del sector público en el ámbito eco-nómico.

Los estudios del WKOP resaltan la importanciade alejarse de los esfuerzos de estabilización falli-dos y avanzar hacia una consolidación de la pazmultidimensional o enérgica más sofisticada quese base más atentamente en lecciones claveaprendidas desde 1989. También subrayan la nece-sidad de seguir apoyando el cambio en paísesdonde los esfuerzos de consolidación de la paz hantenido un éxito relativo, aunque comprensible-mente no formen parte de la lista de prioridadesde la Comisión para la Consolidación de la Paz dela ONU.

Por último, los estudios del WKOP ponen derelieve el valor de las investigaciones de los ana-listas y profesionales del Sur, y la importancia deapoyar sus esfuerzos para hacer oír las voces de losexcluidos de la consolidación de la paz y de su eva-luación. Son contribuciones modestas a la propie-dad nacional de la consolidación de la paz que hapedido el Secretario General Kofi Annan en la pri-mera reunión de la Comisión para la Consolidaciónde la Paz. Confiamos en que nuestras modestasaportaciones no caigan en oídos sordos en NuevaYork, en nuestras capitales y más allá.


"En la era post 11-S, es muy difícil unir lodeseable con lo posible en contextos como

Afganistán y Palestina, dadas susposiciones en la guerra contra el terror"

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Este informe se publica con el apoyo de la Embajada de Canadá en Madrid

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