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ABRIL / JUNIO 2017 15

Constitución y secesión

Siendo el territorio elemento esencial de todo Estado, la tónicageneral en el Derecho Comparado es el no reconocimiento delderecho de secesión en los textos constitucionales. Si bien enalgunos de ellos cabría su articulación como reforma constitucional,en otros se excluye que el poder constituyente derivado puedareformar la Constitución en dicho sentido.

L a reciente resolución del TribunalConstitucional alemán por la que serechaza la posibilidad de celebración

de un referéndum de independencia del Landde Baviera así como las repercusiones en elmovimiento secesionista escocés de la acti-vación del Brexit (previa autorización deWestminster) por el gobierno del ReinoUnido, junto con la presentación en Califor-nia de una iniciativa popular de separaciónde dicho Estado de la Unión (a lo que seañade la reivindicación catalanista en Es-paña) vuelven a poner de actualidad la cues-tión de la secesión.

En la mayoría de casos es esta una contro-versia a la que, desde el punto de vista jurídico,le corresponde dar respuesta al Derecho Cons-titucional. Únicamente en los supuestos en losque quepa hablar de una situación de opresión(colonial o no) entraría en juego el DerechoInternacional, al amparo del denominado de-

ALFONSO CUENCA MIRANDA

Letrado de las Cortes Generales

recho a la autodeterminación de los pueblosrecogido en la Carta de Naciones Unidas.Pero, toda vez que en los contextos señaladosestá lejos de constatarse una tal situación, esel derecho interno de cada Estado, y más enconcreto el atinente a la organización de laconvivencia política, el Derecho Constitucio-nal, el llamado a ofrecer, en su caso, las clavespara la resolución de los conflictos surgidos enel ámbito referido.

De acuerdo con los postulados clásicos dela Teoría del Estado, el territorio es uno delos elementos esenciales de toda organizaciónestatal. Tal y como señalara uno de los padresde aquella, Herman Heller, la soberanía, atri-buto definidor de la forma estatal, ha de ejer-cerse necesariamente sobre un pueblo y unterritorio determinado, no pudiendo operar,como resulta obvio, en el vacío1. Por dicharazón, la definición y delimitación del terri-torio estatal dista de ser una cuestión acceso-ria o adjetiva, afectando al propio núcleo dela noción de Estado. Así, el poder constitu-yente es el pueblo de un determinado ámbitoterritorial (llámese Nación) y aprueba la

Norma de Normas, la cúspide de un ordena-miento jurídico, abocada a aplicarse en unadeterminada extensión territorial, o mejordicho, a los ciudadanos “convivientes” enella. Ciertamente, son excepcionales lasConstituciones que contienen una definiciónprecisa de los límites territoriales sobre losque se aplica; si bien la referencia al nombrede un Estado o Nación contiene indirecta-mente los mismos: así, por ejemplo, la Cons-titución de Francia o de los franceses presu-pone un ámbito territorial específico asumidocomo parte integrante de la propia Constitu-ción. De ahí que, con carácter general, cual-quier alteración de los límites territoriales deun Estado, sea “en más o en menos”, requiere(salvo que la propia Constitución así lo hayaprevisto) la propia reforma de la Norma Fun-damental, no faltando incluso países endonde tal operación (particularmente, en loque se refiere a la secesión de parte de su te-rritorio) no tendría cabida si-quiera a través de una re-forma de la Constitución.

Baste señalar, para ilus-trar el caso de las ampliacio-nes territoriales, los ejemplosalemán y estadounidense,cuyas constituciones ya pre-vén desde el inicio, sin quesea por tanto necesario mo-dificar las mismas, el meca-nismo de incorporación a suámbito de aplicación de nue-vos territorios y, por tanto,de nuevos ciudadanos, a losque el constituyente consi-dera como alemanes o esta-dounidenses. Así, en el casogermano la propia Ley Fun-

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damental de Bonn de 1949 ya recogía el pro-cedimiento mediante el cual podría en el fu-turo incorporarse a la República Federal laAlemania del Este (arts. 23 y 146). Siglo ymedio antes, la Constitución de Estados Uni-dos contemplaba el procedimiento para laadmisión de nuevos Estados-territorios en laUnión recién creada (artículo 4, sección 3)2.

Por lo que respecta al supuesto contrario,y objeto principal del presente análisis, la se-cesión de territorios, la norma general es el noreconocimiento de tal posibilidad, menos aúncomo derecho, en los textos constitucionales.Así, se ha señalado que resulta bastante lógicoque las propias Constituciones no reconozcanun derecho que camina en dirección contrariaa su propia vocación, si bien a partir de ahí ladoctrina se divide en cuanto a la admisión deque mediante reforma de la Constituciónpueda reconocerse ese derecho (sobre ello vol-veremos más adelante).

A) Con todo, no pueden dejar de men-cionarse los supuestos excepcionales en losque “ab origine” el propio texto constitucio-nal reconoce el derecho de secesión de partedel territorio estatal. El primer ejemplo his-tórico relevante lo encontramos en la Cons-titución de 1936 (y posteriormente en la de1977) de la extinta URSS, tratándose, comoresulta fácilmente deducible, de una meraproclamación retórica que el particular con-texto de dominación ruso-soviética vedabadesde el inicio. Más recientemente, cabecitar el caso, también muy peculiar, de la exChecoeslovaquia, cuya reforma de 1991 de laConstitución de 1960 preveía la posible se-paración en dos Estados, cosa que finalmenteocurrió, si bien de espaldas a la previsión re-ferida, ya que no se celebró el referéndum es-

La soberanía,atributodefinidor de laforma estatal,ha de ejercersenecesariamentesobre unpueblo y unterritoriodeterminado,no pudiendooperar en elvacío

tablecido en la misma. Final-mente, como supuestos másanecdóticos pueden indi-carse los de las Constitucio-nes de Etiopía de 1994 y delas islas Saint Kitts y Nevisde 1983.

B) En cualquier caso, lapauta general en el DerechoComparado es el no recono-cimiento constitucional de lasecesión de parte del territo-rio. A partir de ahí puede es-tablecerse una clasificacióngradualista que abarcaríadesde aquellos países que laadmiten previa reforma de laConstitución, hasta aquellosen los que ni siquiera la re-forma constitucional podríaafectar a la unidad del Estado,pasando por estaciones inter-medias como pudiera ser el caso español. Pa-samos a analizarlas en el orden señalado.

B.1/ En un primer grupo nos encontrarí-amos con aquellos Estados en los que la se-cesión requeriría para su efectividad de unaprevia reforma constitucional, admitiéndoseque la manifestación de la opinión (voto enreferéndum) de la población del territorio“afectado” activaría el inicio de tal procedi-miento de reforma. En este grupo se inserta-rían los casos de Reino Unido y Canadá.

El ordenamiento británico es, segura-mente, uno de los más “abiertos” en relacióncon la cuestión apuntada. Influye decisiva-mente en ello el hecho de que la Constituciónde las islas sea una Constitución esencial-


CONSTITUCIÓN Y SECESIÓN / ALFONSO CUENCA MIRANDA

mente flexible, alterable en teoría por mayoríasimple de la Cámara de los Comunes, asícomo la reciente interpretación permisiva deun referéndum de la población de los territo-rios pretendidamente secesionistas (Escocia,principalmente), a cuyo resultado, en princi-pio, se dota de un carácter vinculante. Merecela pena que nos detengamos en el breve co-mentario de los dos aspectos señalados.

Así, por lo que respecta al primero, hayque subrayar que, pese a la extendida opiniónpopular de que Gran Bretaña no tiene unaConstitución escrita, debe recordarse que,por el contrario, tal afirmación no es del todoprecisa, ya que existen una serie de textosfundamentales sedimentados a lo largo de lahistoria política del Reino Unido (CartaMagna, Petition of Rights, Bill of Rights, etc...)que conformarían (junto con el common lawy determinadas convenciones) la Constitu-ción propiamente dicha, documentos entrelos que se encuentra el Acta de Unión conEscocia de 1707. Ello implica que, cuandomenos, una eventual secesión de Escocia re-queriría la derogación o modificación de estaúltima Ley. En relación con el segundo as-pecto referido, debe comenzarse recordandoque el derecho constitucional británico clá-sico no contenía ninguna previsión respectoa la secesión (es más, hasta el proceso de de-volution de los noventa era un Estado esen-cialmente centralizado). Ha sido a raíz de unaconcreta delegación del poder central en elParlamento escocés en 2013 cuando se hapermitido por vez primera celebrar un refe-réndum en el que se consulta sobre la inde-pendencia3.

De este modo, bien puede hablarse de quese ha llegado a la admisión de la secesión de

Con caráctergeneral,cualquieralteración delos límitesterritoriales deun Estadorequiere (salvoque la propiaConstitución asílo hayaprevisto) lapropia reformade la NormaFundamental

forma indirecta, pues, en pu-ridad, desde el punto de vistaestrictamente jurídico, loque se ha permitido es laconsulta sobre dicha cues-tión, sin mención legal ulte-rior a lo que ocurriría en casode que el resultado referen-dario fuera o hubiera sido po-sitivo. En esta línea, cabedestacar un dato que ha pa-sado inadvertido para mu-chos en el pasado proceso es-cocés, y es que, si bien elGabinete británico señaló,como declaración política,que el referéndum (su resul-tado) había de ser decisivo yse asumió a nivel políticoque el sí daría lugar a la in-dependencia, lo cierto es quejurídicamente (al igual queha sucedido con la cuestióndel Brexit), por mor del prin-cipio de soberanía parlamentaria, no estáclaro que Westminster estuviera estricta-mente vinculado por el resultado (otra cues-tión es desde el punto de vista político).

En el caso de Canadá nos encontramostambién con un ordenamiento cuya Consti-tución no reconoce el derecho de secesión delas provincias, siendo la iniciativa referenda-ria (no prohibida por aquella) de una de ellas,Quebec, la que ha impulsado el proceso.Efectivamente, desde hace décadas se ha ad-mitido la posibilidad de que una provinciapueda convocar referéndums sobre una even-tual secesión (en Quebec en 1980 y 1995),al ser la convocatoria referendaria una com-petencia esencialmente provincial; no obs-


tante, la cuestión de los efectos de su resul-tado ha distado de ser pacífica.

Fue la célebre Decisión del Tribunal Su-premo canadiense de 20 de agosto de 1998 (aconsulta del Gobierno federal) la que sentólas bases al respecto. Así, tras declarar que enel ordenamiento canadiense no cabe la sece-sión unilateral de una provincia y que entodo caso la separación de una de ellas reque-riría la reforma de la Constitución federal, laCorte señala que, incluyéndose dentro de suscompetencias el que una provincia convoqueun referéndum sobre cualquier cuestión, in-cluida la independencia, el resultado de unaconsulta al respecto no podría ser descono-cido por los órganos de la Federación. De estemodo, continúa la Decisión, en el supuestode que la pregunta y el resultado referenda-rios sean claros en favor de la secesión, los ór-ganos de la Federación no podrían permane-cer impasibles a este último, estandoobligados a sentarse a la mesa de negociacio-

En un primergrupo deEstados, lasecesiónrequeriría de unaprevia reformaconstitucional,admitiéndoseque el voto enreferéndum delterritorio“afectado”activaría elprocedimiento(Reino Unido yCanadá)



nes con la provincia secesionista, de cara anegociar los términos de la independenciaque, en cualquier caso, habría de articularsemediante una reforma constitucional. En re-lación con esto último cabe efectuar dos pre-cisiones. En primer término, que la Decisiónseñala que las negociaciones podrán fructifi-car o no, debiendo las partes actuar de buenafe en todo caso, lo que no deja de plantearserios interrogantes sobre tal proceso, que-dando la cuestión lejos de ser resuelta. Porotra parte, la Corte no indica a través de cuálde los distintos procedimientos de reformaconstitucional (hay hasta un total de cincoprevistos en la Constitución) habría de arti-cularse la secesión, si bien debe tenerse pre-sente que, de acuerdo con el tenor de laNorma Fundamental canadiense, por la ma-teria afectada, parece que, en principio, de-biera ser a través del procedimiento más agra-vado, esto es, aquel querequiere, además de mayoríasreforzadas en ambas Cámarasfederales, el consentimientode todas las provincias inte-grantes de la Federación.

Finalmente, ha de recor-darse que, a renglón seguidode la mencionada Decisión,el Gobierno Federal impulsóla aprobación por el Parla-mento canadiense de la co-nocida como Ley de Clari-dad (2000), en la que seestableció que la claridad dela pregunta y, especialmente,del resultado referendariohabría de ser determinadapor las Cámaras federales.Sin embargo, pese a su nom-

bre, la Ley dista de aportar claridad y preci-sión, o lo que es igual, una mínima seguridadjurídica, ya que será el Parlamento federal elque con posterioridad a la celebración deleventual referéndum decidirá si el resultadoha sido claro o no (con la consecuencia deque en este último caso no se negociaría lareforma constitucional), sin que a priori seestablezca parámetro alguno (más allá de quela simple mitad más uno no sea suficiente).

B.2/ En el extremo del abanico descritonos encontraríamos con aquellos países en losque sus Constituciones establecen de maneraexpresa o implícita (y en este último caso asílo han señalado sus Tribunales Constituciona-les) la imposibilidad de que pueda articularseuna reforma que afecte a la integridad territo-rial. Ello enlaza con la cuestión de la admisi-bilidad o no de los denominados límites ma-teriales a las reformas constitucionales.

Es el señalado un viejo tema del DerechoConstitucional, íntimamente ligado al posibleentendimiento de la Constitución desde unpunto de vista estrictamente formal o al otor-gamiento de particular relevancia al conceptode Constitución material. Así, mientras quelos autores “formalistas” tienden a rechazar elpropio concepto de límites a la reforma, in-cluidos los expresamente previstos en algunostextos constitucionales, los defensores de lasegunda opción admiten su posibilidad e in-cluso su conveniencia. En relación con estoúltimo, se argumenta que las Constitucionesvan más allá de la típica función kelsenianade operar como norma sobre la competenciade la competencia, encerrando las mismas unsistema de valores que se pretenden consus-tanciales al modelo político e incluso socialreflejado en aquellas. Siguiendo con dicha ar-

Un segundogrupo denacionesestablece en susConstitucionesde maneraexpresa oimplícita laimposibilidad deuna reforma queafecte a suintegridadterritorial(Portugal, Italia)

gumentación, se indica, la Constitución nopuede admitir cualquier reforma de la misma,o lo que es igual, no puede admitirse aquellamodificación o supresión del sistema axioló-gico que constituye la propia esencia de laNorma Fundamental en cuestión, pues locontrario sería validar su propia destrucción(o autodestrucción)4.

En la historia constitucional ha sido fre-cuente el establecimiento de límites (no solomateriales, sino también temporales, juntocon los formales ínsitos en el propio con-cepto del poder de reforma o poder constitu-yente derivado) al poder de reforma consti-tucional. Con todo, fue especialmente tras laII Guerra Mundial cuando las Constitucionesde nueva hornada recogieron con mayor pro-fusión tales cláusulas, sinduda como reacción frente alos horrores vividos y al usoque de las amplias posibilida-des de reforma constitucio-nal ofrecidas por las Consti-tuciones de entreguerrashabían hecho los movimien-tos totalitarios para accederal poder y respaldar constitu-cionalmente la legislaciónaprobada por los mismos. Es-pecialmente significativo fueel caso alemán (por razonesobvias), cuyo artículo 79 dela Ley Fundamental de Bonnestablece un amplio elencode cláusulas de intangibili-dad, es decir, de preceptoscuya esencia no puede sermodificada. Siguiendo la es-tela germana son hoy nume-rosos los textos constitucio-


nales que las recogen, estando principal-mente referidas a la imposibilidad de modifi-caciones del principio democrático y de losderechos fundamentales.

Ciertamente, por lo que respecta a la in-tegridad territorial o unidad del Estado, noson muchas las Constituciones que de ma-nera expresa declaran inmodificable tal prin-cipio (de hecho, no todas lo establecen demanera expresa), destacando entre las mis-mas la Constitución portuguesa. Así, el artí-culo 288 de la Constitución lusa, que recogeel que es, probablemente, el elenco más am-plio de cláusulas de intangibilidad del Dere-cho Comparado, preceptúa en su apartado a.)que las leyes de reforma constitucional ha-brán de respetar “la independencia nacionaly la unidad del territorio”.

Junto a supuestos como el portugués, otrogrupo de sistemas constitucionales cuentancon la unidad territorial como límite implí-cito o tácito a la reforma constitucional, co-ligiéndose el mismo del propio texto consti-tucional en interpretación realizada por loscorrespondientes Tribunales Constituciona-les. El caso prototípico es el italiano. Así, hade recordarse primeramente que la Constitu-ción transalpina de 1947 establece en su art.5 que la República es una e indivisible, mien-tras que al abordar la reforma constitucionaldispone en su art. 139 que “no podrá ser ob-jeto de revisión constitucional la forma repu-blicana”. Al igual que, como se analizará pos-teriormente, ha sucedido en otros países,desde el primer momento se suscitó un de-bate doctrinal en relación con la extensiónde la expresión “forma republicana” como lí-mite a la reforma, cabiendo dos interpreta-ciones: la más estricta, que vincula la prohi-

En la historiaconstitucional hasido frecuente elestablecimientode límites alpoder dereformaconstitucional.Tras la II GuerraMundial lasConstitucionesrecogieron conmayor profusióncláusulas deintangibilidad

bición exclusivamente a laforma de la Jefatura del Es-tado (por contraposición a lamonarquía); y otra, más am-plia, que sostiene que lamención a la forma republi-cana va más allá de la confi-guración de la Jefatura delEstado debiendo incluirseotra serie de aspectos, desdelos principios esenciales con-sustanciales a la repúblicaclásica, entre ellos el demo-crático o el respeto del nú-cleo esencial de los derechosfundamentales, hasta (por loque aquí nos interesa) la pro-pia garantía de la unidad te-rritorial del Estado. La CorteConstitucional italiana tuvoocasión de zanjar la cuestiónen su sentencia 1146 de1988, cuya doctrina al res-pecto ha sido confirmada re-cientemente en su sentencia 118 de 2015, apropósito de la legislación aprobada por laAsamblea de la Región del Véneto que per-mitía la convocatoria de un referéndum en elque se consultaría a su electorado sobre la se-cesión de la misma. En la última sentenciamencionada, el Tribunal es tajante al afirmarque la idea de una república independientedel Véneto es “radicalmente incompatiblecon los principios fundamentales de la uni-dad e indivisibilidad de la República” (por loque, entre otros motivos, declara inconstitu-cional la legislación regional), añadiendo que“la unidad de la República es pues uno de loselementos esenciales del ordenamiento cons-titucional hasta el punto de ser excluido delpoder de revisión constitucional”. Así, pues,



la Corte ha declarado como cuestión sustraí-da al poder de reforma constitucional el prin-cipio de integridad territorial.

B.3/ Finalmente, nos encontraríamoscon un tercer grupo, a mitad de caminoentre los dos acabados de referir, integradopor los países que, rechazando la secesiónunilateral, no establecen expresamente ensus Normas Fundamentales la integridad o launidad territorial como límite a la modifica-ción constitucional, sin que hasta el mo-mento los Tribunales Constitucionales o lasAltas Cortes de Justicia en cuestión se hayanpronunciado claramente al respecto. Ha deadvertirse que la incardinación de determi-nados Estados en este grupo es, en ocasiones,una cuestión de no fácil solución, suscitán-dose en los referidos países un intenso debatedoctrinal al respecto.

En los ordenamientos de los Estados in-cluidos en este grupo se excluye que la re-forma pueda ser obligada a consecuencia deun referéndum particularizado en un territo-rio pretendidamente secesionista, entendién-dose que únicamente es la totalidad del pue-blo del conjunto del Estado o Nación quiendebe pronunciarse al respecto. En cualquiercaso, como se verá a continuación, los mati-ces son muy diferentes en función del orde-namiento en el que nos situemos. Baste exa-minar brevemente tres supuestos: el francés,el alemán y el estadounidense.

Por lo que respecta al caso francés, caberecordar que el artículo 1 de su Constituciónseñala que “Francia es una República indivi-sible”. En sede de revisión constitucional, elart. 89 del texto constitucional dispone queno podrá ser objeto de reforma constitucional

Un tercer grupo,rechazando lasecesiónunilateral, noestableceexpresamenteen sus NormasFundamentalesla integridad o launidad territorialcomo límite a lamodificaciónconstitucional(Francia,Alemania)

la forma republicana de Gobierno. Al igualque en el caso italiano se ha planteado un de-bate doctrinal sobre la interpretación en re-lación con la extensión de dicho límite; sinembargo, a diferencia de Italia, el ConsejoConstitucional galo no se ha pronunciadosobre la cuestión. Es más, en su decisión nº2003-469 DC del 26 de marzo de 2003, elpropio Consejo se autoexcluye como órganocompetente para revisar o valorar la consti-tucionalidad de una reforma constitucional(es decir, en este caso, la no vulneración dellímite establecido en el art. 89 de la Consti-tución), al indicar que el art. 61 de la mismacircunscribe las funciones del Consejo al exa-men de las leyes orgánicas y de las ordinariasmencionadas en dicho artículo. De ahí cabríadeducir que la reforma que afectara a la indi-visibilidad de la República (precisamente elmotivo del recurso del quetrajo causa la Decisión, unareforma constitucional apro-bada por el Parlamento ensentido descentralizador)tendría en principio cabidaen el ordenamiento francés,por el motivo práctico deque no existiría un meca-nismo de control que impi-diera la misma (aunque, entodo caso, cabría plantearsesi el Presidente de la Repú-blica podría paralizarla en talsupuesto).

Particular interés (y de-bate) ha suscitado la cues-tión de la secesión en los Estados federales y, en parti-cular, su posible inserción ono dentro del ámbito del de-


nominado poder de reforma. La diferencia-ción entre Confederación y Federación y susimplicaciones respecto a la separación de unEstado, la teoría de la doble soberanía (en suformulación clásica de Calhoun), la presen-cia o no de residuos contractuales o pactistasen la Federación (que abonarían la posibili-dad constitucional de la secesión)… son al-gunos de los términos en los que ha discu-rrido el debate doctrinal. Hoy por hoy esindiscutido que la secesión unilateral no esposible en un Estado Federal, erigiéndose estecomo un elemento esencial en su distinciónrespecto a la Confederación. La configura-ción del pueblo de la Federación como sujetoconstituyente y titular de la soberanía así loexige. Hasta ahí el consenso. La división doc-trinal surge cuando se aborda la capacidaddel amending power en relación con la posibleadmisión de la secesión a través del mismo,posibilidad defendida por un sector (encabe-zado en su día por Hans Kelsen) frente aaquellos autores que rechazan su inclusióncomo facultad del poder de reforma, por su-poner la propia destrucción de la Constitu-ción (cabría admitir la secesión pero me-diante la llamada al poder constituyenteoriginario, esto es, aprobando una nuevaConstitución)5.

En Alemania se ha discutido la cuestión alhilo del posible entendimiento o no de la uni-dad de la Federación dentro de las cláusulas deintangibilidad establecidas en el art. 79 de laLey Fundamental de Bonn, singularmente enlo que se ha denominado “mantenimiento delorden federal”6. El Tribunal Constitucionalgermano no se ha pronunciado sobre la cues-tión de forma directa, aunque, a diferencia dela que ocurre en Francia, su competencia pararevisar la constitucionalidad de la reforma

Nuestro país seinserta comocategoríaespecial entre elúltimo ypenúltimo de losgrupos referidos.NuestraConstitución nocontiene, comoes sabido,cláusulas deintangibilidadexpresas

constitucional ha sido soste-nida por el mismo (y ejercidaen diversas ocasiones, si bienrespecto a otras materias). Encualquier caso, de lo que nocabe duda es del rechazo de laposibilidad de que en el marcoconstitucional actual quepa lasecesión unilateral, como hadejado claro la Corte deKarlsruhe en su sentencia delpasado mes de diciembre apropósito del conocido comoBayxit (no admitiéndose unreferéndum “estatal” sobre talcuestión). En la decisión delTribunal se señala que losLander “no son los amos de laConstitución”, no cabiendo ladisposición de la misma poraquellos.

La problemática descritase reproduce, si bien con im-portantes matices, en el otroEstado Federal arquetípico, el estadouni-dense. Debe tenerse presente que es precisa-mente en Estados Unidos en donde surge elconcepto de Constitución rígida para asegu-rar la unión del nuevo Estado, establecién-dose así una diferencia con la teoría clásicade la Confederación7. La guerra civil y pos-teriormente el Tribunal Supremo resolvieronla cuestión de la posible secesión de un Es-tado. Así, el último, en Texas v. White(1869), recuerda que con la aprobación de laConstitución de Filadelfia se dio el paso a laformación de una unión más perfecta (en re-lación con la anterior Confederación) y per-petua, no cabiendo que un estado abandonela Unión. De ahí que intentos como el ac-



tualmente emprendido por un grupo de ciu-dadanos de California en relación con la se-cesión de dicho Estado estén abocados al fra-caso (se pretende, como es conocido, laaprobación de una iniciativa popular de re-forma de la Constitución californiana queposibilite la celebración en dicho ámbito deun referéndum de independencia).

Con todo, la cuestión de si una posible re-forma de la Constitución federal podría per-mitir la separación de un Estado no está com-pletamente resuelta en Estados Unidos. Enprimer término, por cuanto que la propiaConstitución de 1787 no contiene cláusulasde intangibilidad, con excepción de la previ-sión que señala (art. V) que no podrá privarsea ningún Estado, sin su consentimiento, desu igual representación en el Senado (aunqueaquí, más que de cláusula de intangibilidadestricto sensu, cabría hablar de requisito for-mal o procedimental especial por razón de lamateria). A ello se añade el hecho de que enla única sentencia en donde la Corte Su-prema ha abordado la cuestión, la ya referidaTexas contra White, se afirma (un tanto enig-máticamente) que no cabe que un Estado

Por más que seafirme que nosencontramosante un nuevoparadigma delderecho desecesión en lossistemasconstitucionalesactuales, latónica generalen el Derechocomparadoabonaría loconclusióncontraria

abandone la Uniónsalvo revolución o “el

consentimiento de losdemás Estados”. Y decimos

que la frase es enigmática, yaque, en el caso de admitirse que

mediante procedimientos jurídicosa nivel federal un Estado pudiera

abandonar la Unión, el procedimientoen principio debería ser el de reforma

constitucional previsto en el art. V, que úni-camente exige (además de la aprobación enlas Cámaras federales, y dejando aparte elprocedimiento absolutamente excepcionalde las convenciones) la aprobación o ratifi-cación por tres cuartas partes de los estados,es decir por 38. El hecho de que en Texascontra White la Corte se refiriera al consen-timiento de los demás estados, pareciendopresuponer la unanimidad de estos, no tieneencaje propiamente en el procedimiento dereforma, lo que lleva a plantearse si a lo queestá aludiendo el Tribunal es a la aprobaciónde una nueva Constitución, como así pareceabonarlo la propia sentencia al equiparardicho supuesto al de una revolución (exclu-yéndose, por tanto, la secesión como posibi-lidad del poder de reforma).

¿Y España? Nuestro país se inserta comocategoría especial entre el último y penúl-timo de los grupos referidos. Así, nuestraConstitución no contiene, como es sabido,cláusulas de intangibilidad expresas, refirién-dose el art. 168 CE, que contempla el lla-


mado procedimiento superagravado de re-forma, a la posibilidad de revisión total de laConstitución. Con todo, un sector doctrinal8

(frente al mayoritario9) ha defendido la pre-sencia en nuestro sistema de límites materia-les tácitos a la reforma, entre los que se ha-llaría (además del art. 10.2 que proclama ladignidad humana como fundamento delorden social, económico y político) el prin-cipio de indisoluble unidad de la Nación es-pañola, consagrado en el art. 2 del textoconstitucional. El Tribunal Constitucionalha venido a dirimir la cuestión al señalar endiversos fallos (entre otras, SSTCC103/2008, 42/2014 y 32/2015) que no existentales límites en nuestra Constitución, por loque en principio todo es reformable, siendoadmisible aquella modificación constitucio-nal que permita la separación o secesión deuna parte del territorio, para lo que habría deseguirse el procedimiento del art. 168 CE alinsertarse el art. 2 CE en el Título Preliminar,sometido en su modificación al procedi-miento referido (no al ordinario del art. 167CE). Con todo, debe recordarse que la com-plejidad (y los muy amplios apoyos requeri-dos) de la reforma por el procedimiento delart. 168 hace que numerosos autores hayanhablado de la existencia de una auténticacláusula de intangibilidad encubierta (queblinda numerosos contenidos del texto cons-titucional) ya que hace muy difíciles, cuandono imposibles, determinadas modificaciones.

En definitiva, por más que recientementese haya podido afirmar que nos encontramos adía de hoy ante un nuevo paradigma del en-tendimiento del derecho de secesión en los sis-temas constitucionales actuales10, el repaso dela que es tónica general en el Derecho compa-rado más bien abonaría lo conclusión contra-

ria. Incluso si analizamos los que son invocadoscomo manifestaciones más preclaras de esenuevo paradigma, los ejemplos canadiense ybritánico, ha de señalarse que, tal y como se haindicado con anterioridad, son muchos los in-terrogantes abiertos en esos ámbitos que hacenque no pueda hablarse de una cuestión resueltaen dichos ordenamientos, al menos desde elpunto de vista del Derecho. En ambos ordena-mientos han quedado abiertas numerosas y re-levantes cuestiones, aspecto difícilmente con-ciliable con la noción de paradigma. Por otraparte, el análisis de los textos constitucionalesde la mayoría de países y las sentencias de losmáximos intérpretes de las Normas Funda-mentales de los mismos abonaría la conclusiónde que secesión y Constitución son dos térmi-nos que históricamente, y aun en la actualidad,parecen “llevarse mal”.

NOTAS

1 Heller, H. Teoría del Estado. Fondo de Cul-tura Económica, 2ª ed., 1998, págs. 301-302.

2 Por lo que se refiere a nuestro país, no hayque olvidar que en el tenor del artículo 144b), por el que se permite que las Cortes Ge-nerales, mediante ley orgánica, puedan, pormotivos de interés nacional, autorizar o acor-dar un Estatuto de autónoma para territoriosque no estén integrados en la organizaciónprovincial, influyó en gran medida el deseode articular un sistema que permitiese dotara un Gibraltar eventualmente incorporado aEspaña de un estatuto especial.



3 Un detallado análisis del procedimiento em-pleado para llevar a cabo el referéndum esco-cés en Dorrego de Carlos, A. “El referén-dum sobre la independencia de Escocia”.Cuadernos de Pensamiento Político, FAES,2012.

4 De Vega, P. La reforma constitucional y laproblemática del poder constituyente.Temas clave de la Constitución española.Tecnos, 1985, págs. 219-303.

5 Sirva por todos Bowie, R. et Friedrich, C.J.Estudios sobre el federalismo. Análisis com-parado de la Constitución de Austria, Ca-nadá, Suiza y los Estados Unidos. Bibliogra-fía Argentina, 1958, p. 854 y ss.

6 Algo parecido ocurre en relación con laConstitución de Brasil de 1988 y el artículo60 de la misma, aunque en dicho texto elprincipio de indisolubilidad del Estado apa-rece claramente afirmado como principioesencial del ordenamiento.

7 Véase el estudio clásico de La Pérgola, A.Vestigios “contractualistas” y estructura fe-deral en la Constitución de EEUU. Clásicosdel Pensamiento. Ed. Tecnos, 2016.

8 Entre los que cabe citar a Ruipérez Alami-llo, J. (La nueva reivindicación de la sece-sión de Cataluña en el contexto normativode la CE de 1978 y el Tratado de Lisboa. Teoría y Realidad Constitucional, UNED, nº31) y a Tajadura Tejada, J. (La reforma de laConstitución, en “Repensar la CE. Ideaspara una reforma de la CE de 1978”, coords.Freixes Sanjuan y Gavara de Cara, J.C.CEPCO, 2016, págs. 257-281), quienes, enconcreta referencia a la secesión, sostienenque la indisolubilidad del Estado no puedeser objeto de una reforma constitucional.

9 En el que cabe citar a Pérez Royo, J. (La re-forma de la Constitución. Congreso de losDiputados, 1987, pág. 211 y ss.) y a ÁláezCorral, B. (Los límites materiales a la re-forma de la Constitución española de 1978.CEPCO, 2000, págs. 303 y ss.).

10 López Basaguren, A. La secesión de terri-torios en la Constitución española. Revistade Derecho de la Unión Europea, nº 25, jul-dic, 2013, pág. 87-106. Véase también Tor-nos Mas, J.De Escocia a Cataluña. Referén-dum y reforma constitucional. Iustel, 2015.

PALABRAS CLAVESecesión • Constitución • Reforma constitucional

• Referéndums • Cláusulas de intangibilidad • Federalismo

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