conferenciasrurales

“Año del Fortalecimiento del Estado Social y Democrático de Derecho”

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“Normatividad, Supervisión Bancaria y Desarrollo de Mercados Financieros Rurales”

Conferencia Dictada por

Lic. Haivanjoe NG Cortiñas

Superintendente de Bancos de la República Dominicana

En

Reunión Latinoamericana sobre el Financiamiento Agrícola y Rural 2012: “Fortaleciendo los

sistemas financieros rurales frente a los actuales desafíos del desarrollo agrícola

latinoamericano”

29 de Marzo del 2012

Santo Domingo, D. N.

Buenos días,

Agradecemos la oportunidad que nos brinda la Asociación Latinoamericana de

Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE) y el Banco Agrícola de la República

Dominicana de participar en este foro que tiene como objetivo evaluar los obstáculos y

oportunidades de mejoras que representan las normativas actuales que regulan al Sistema

Financiero Dominicano, frente al desarrollo de mercados financieros rurales en la República

Dominicana, considerado uno de los factores críticos para aumentar la movilización de

recursos financieros para el desarrollo agrícola y rural.

Dentro de este contexto, es preciso hacer una breve reflexión sobre la Importancia de la

Regulación Financiera para el buen desempeño de la economía y el crecimiento de los

sectores productivos que la componen.

La regulación surge como respuesta a las fallas que el libre mercado en su versión más pura

genera, las cuales se asocian a factores tales como las asimetrías de información, a la

posibilidad de ejercer poder de mercado (monopólico o monopsónico), de asumir un

excesivo nivel de riesgo, a los conflictos de intereses entre las partes de una relación

contractual, a las externalidades que surgen, entre otros factores.

En el ámbito del Sistema Financiero, el propósito fundamental de la regulación es promover

la efectiva y eficiente asignación de recursos y acumulación de capital, mientras se

SUPERINTENDENCIA DE BANCOS DE LA REPÚBLICA DOMINICANA NORMATIVIDAD, SUPERIVISIÓN BANCARIA Y DESARROLLO DE MERCADOS

FINANCIEROS RURALES 29 de Marzo de 2012

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mantiene la seguridad y solidez de las instituciones financieras que captan depósitos del

público. En este sentido, la regulación y supervisión bancaria no sólo buscan proteger los

ahorros de los depositantes, sino asegurar la estabilidad y la salud del sistema financiero, lo

cual es vital para garantizar el funcionamiento adecuado del sistema de pagos y promover

el desarrollo económico y social.

La regulación financiera debe ser estable y oportuna. Estable para propiciar un entorno

financiero seguro -reducir la incertidumbre-, que favorezca inversiones de largo plazo y flujos

de recursos hacia los sectores de mercado más atractivos; y oportuna, de modo que se

ajuste a las necesidades del mercado, así como a las mejores prácticas internacionales. En

este sentido, el desafío de los reguladores es combinar la estabilidad del marco general de

regulación con la flexibilidad en el diseño y aplicación de nuevos instrumentos, consistente

con los estándares internacionales de una banca globalizada que cada día desarrolla

operaciones más complejas.

La regulación establece las normas y lineamientos mínimos que deben acatar las entidades

de intermediación financiera para operar en un entorno saludable. Con el proceso de

supervisión se busca que las entidades financieras gestionen sus riesgos acorde a su perfil de

negocio sin poner en peligro los recursos captados de terceros.

En este sentido, la misión de la Superintendencia de Bancos, es asegurar la estabilidad,

solvencia y eficiencia del sistema financiero y proteger a los usuarios del mismo, mediante

una supervisión efectiva, contribuyendo de esta manera al desarrollo económico y social

de la República Dominicana. En efecto, su principal preocupación es salvaguardar los

depósitos del público, ya que de cada RD$100 pesos de patrimonio del Sistema Financiero,

RD$90 provienen de depósitos de terceros, es decir, de una masa de depositantes

ascendente a 6.3 millones de personas físicas y jurídicas al cierre del año 2011.

El rol del supervisor bancario es evaluar y dar seguimiento a los niveles de solvencia y gestión

de las entidades de un modo consistente con su función supervisora, es decir, diseñando y

aplicando sistemas de análisis que ayuden a prevenir y que permitan reducir el número,

importancia y costo de las eventuales crisis que puedan perturbar significativamente las

funciones y la estabilidad del sistema financiero.

Consciente de la importancia que para el desempeño del Sistema Financiero Dominicano

representa contar con un marco regulatorio robusto, que permita monitorear de cerca el

comportamiento a nivel individual y agregado de las entidades de intermediación

financiera, y de acuerdo a las atribuciones que la Ley Monetaria y Financiera No.183-02 le

confiere, la Autoridad Monetaria y Financiera, desde el año 2005, ha revisado, modificado y

emitido un conjunto de 23 reglamentos, los cuales han permitido establecer una sana



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gestión de las entidades y un régimen de gobernanza efectivo, además de sentar las bases

para la implementación del modelo de Supervisión Basada en Riesgos, conforme a las

mejores prácticas bancarias y estándares internacionales.

Dentro de las normas que impactan al sector agropecuario, se destaca el Reglamento de

Evaluación de Activos (REA), en el cual se definen los criterios y metodología que deben

seguir las entidades de intermediación financiera para la medición y evaluación del riesgo

asociado a los deudores y tenedores de inversiones. En ese tenor, el REA establece la

calificación y aprovisionamiento de los créditos en función del riesgo de la empresa

deudora, estableciendo como norma la evaluación de la capacidad de pago de los

deudores con obligaciones superiores a RD$15 Millones en función de la información

financiera auditada por firmas de auditores y la constitución de las garantías como la base

para que las mismas puedan ser utilizadas para mitigar provisiones. Otro componente de la

regulación que involucra al sector es el Reglamento de Adecuación Patrimonial en el cual

se establece una ponderación de 100% de la cartera de crédito no garantizada por

hipotecas, dentro de la que figura en la mayoría de los casos, los préstamos otorgados al

sector agropecuario.

Como Superintendente de Bancos, aprovecho este escenario para desmontar un tabú

ampliamente arraigado entre los productores agrícolas, el cual refiere que la regulación del

Sistema Financiero Dominicano impone trabas al financiamiento del sector agrícola.

Vale destacar, que las normas prevalecientes en la República Dominicana, no establecen

ningún tipo de barrera o discriminación según sector de la economía. Dentro de este marco

regulatorio, las personas físicas o empresas que se dedican a la producción agrícola se

encuentran con barreras no impuestas por la regulación en sí misma, sino intrínsecas a la

naturaleza de sus operaciones y del mercado en el que operan. Los riesgos inherentes al

sector tienden a ser elevados debido a problemas de información asimétrica, a factores

climáticos, biológicos, geológicos, entre otros, que inciden directa e indirectamente en la

producción agrícola, los cuales son considerados por las entidades de intermediación

financiera al momento de realizar cualquier desembolso crediticio.

A partir del año 2009 y con el objetivo de mitigar el posible impacto de la crisis financiera

internacional en el Sistema Financiero Dominicano, las exigencias del Reglamento de

Evaluación de Activos sólo se limitan al mantenimiento de un buen historial de pago en el

Sistema Financiero, lo que facilita el otorgamiento de créditos no garantizados; sin embargo,

se ha observado que esta flexibilización de la normativa vigente no ha sido un factor

determinante para el crecimiento del financiamiento agrícola, prueba de que la naturaleza

de las barreras van mucho más allá del aspecto regulatorio.



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Para demostrar esta hipótesis, revisemos que dicen las informaciones financieras:

La cartera de crédito agrícola del Sistema Financiero aumentó de RD$4,992.6 millones en el

2006 a RD$17,836.5 millones al cierre del año 2011, registrando un incremento absoluto de

RD$12,846.2 millones, equivalente a una tasa de crecimiento acumulada de 257.3%. En

términos interanuales, los créditos destinados al sector mantuvieron una tendencia

creciente, aumentando a una tasa promedio de 29.0%, superior al crecimiento promedio

de la cartera total del sistema que resultó de 15.5%. En particular, se destaca el crecimiento

de 58.0% registrado en la cartera de crédito agrícola en el año 2010, que en términos

absolutos representa un aumento de RD$5,089.7 millones, de los cuales 60.4% fueron

destinados a los mayores deudores agrícolas y 39.6% a los menores deudores del sector. Esta

evolución se asocia a los efectos de las flexibilizaciones normativas otorgadas durante el

año 2009; no obstante, en el año 2011, el ritmo de crecimiento de dicha cartera descendió

a 28.7%, a pesar de que las flexibilizaciones permanecerán vigentes hasta el 2013.

Consistente con esta dinámica de crecimiento, la participación del crédito agrícola en la

cartera de crédito comercial total incrementó de 3.4% en el 2006 a 6.0% en el 2011; mientras

la importancia relativa del sector en el Producto Interno Bruto Real total disminuyó de 8.3% a

7.8%, como resultado de la desaceleración de su ritmo de crecimiento, que pasó de 8.6% a

6.9%, durante el periodo de referencia.

En términos del Producto Interno Bruto, la participación del crédito agrícola ha mantenido

una tendencia creciente, pasando de 0.4% en el 2006 a 0.8% en el 2011. Asimismo, con

relación al PIB agropecuario, el peso de la cartera de crédito agrícola aumentó de 6.4% a

14.4%, durante el periodo de referencia.

Consistente con la evolución de la cartera, la cantidad de préstamos agrícolas otorgados

por las entidades de intermediación financiera aumentó de 2,894 en el 2006 a 17,527 en el

año 2011, lo que refleja un crecimiento anual promedio de 43.4%, equivalente a 14,633

créditos adicionales, y representa el 3.6% de la cantidad de créditos comerciales y el 0.7%

del total del sistema.

Paralelamente, la cantidad de deudores agrícolas en el Sistema Financiero aumentó 2,024

en el año 2006 a 15,590 en el 2011, equivalente a un incremento anual promedio de 49.5%.

De los nuevos deudores, el 99.8% equivalente a 12,985 deudores son pequeños productores

agrícolas; mientras que el 0.2%, es decir, 32 son mayores deudores del sector.

A nivel de concentración, se observa que la participación de los menores deudores

comerciales agrícolas, es decir, aquellos con préstamos inferiores a los RD$15.0 millones,

disminuyó de 44.6% en el 2006 a 38.8% en el 2011; mientras que la concentración de créditos



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de los mayores deudores comerciales aumentó de 55.4% a 61.2%. Esto revela una mayor

canalización de créditos hacia los grandes productores agrícolas, cuya cartera aumentó a

una tasa anual promedio de 31.8% durante el periodo 2006-2011, en comparación con el

crecimiento promedio de 25.1% registrado en la cartera de préstamos destinados a los

pequeños productores del sector.

En valores absolutos, la cartera de préstamos de los mayores deudores agrícolas aumentó

de RD$2,764.2 millones en 2006 a RD$10,999.3 millones en el 2011, que representa un

crecimiento acumulado de RD$8,235.1 millones, equivalente a 297.9%. Asimismo, la cartera

de los menores deudores del sector incrementó de RD$2,228.5 a RD$6,837.2 millones, es

decir, en 206.8%, equivalente a una variación absoluta de RD$4,608.8 millones, durante el

periodo de referencia.

Con relación a las tasas de interés, en enero del año 2012, la tasa de interés promedio de

los créditos agrícolas ascendió a 16.30%, nivel inferior en 5.01 puntos porcentuales a la tasa

promedio del Sistema Financiero (21.32%) y menor en 2.25 puntos porcentuales a la tasa de

referencia al cierre del año 2006 (18.55%). A nivel geográfico, el análisis de las informaciones

muestra que las tasas de interés tienden a ser más altas en las zonas rurales, lo que limita el

financiamiento de los pequeños productores rurales. En particular, se observó que, en enero

de 2012, las tasas de interés para créditos comerciales en la región Metropolitana ascendió

a 20.74%; mientras que en las regiones más deprimidas como la Sur y Este alcanzaron 24.80%

y 26.14%, respectivamente.

En este sentido, se observó que al cierre de enero de 2012, el 45,2% de los créditos agrícolas,

equivalentes a RD$8,183.2 millones se concentran en la región Metropolitana; el 48.3% que

representa RD$8,742.5 millones en la Norte; 4.8%, equivalente a RD$864.0 millones en la Sur; y

1.7%, es decir, RD$301.7 millones se concentran en la región Este.

En lo referente a la calidad de la cartera de crédito agrícola, el análisis de las informaciones

muestra que la morosidad del sector disminuyó de 5.0% en el 2006 a 2.3% en el 2011,

consistente con la evolución del indicador para el Sistema Financiero que pasó de 4.9% a

2.9%, durante igual periodo. No obstante, en enero de 2012, el índice de morosidad de los

préstamos agrícolas aumentó a 5.4%, variación que se explica por el incremento de

RD$439.0 millones, equivalente a 107.3% en la cartera vencida del sector, así como por la

disminución de RD$2,615.3 millones, es decir, 15.0% registrada en el monto de la cartera de

crédito agrícola vigente, variación que se asocia a factores estacionales del ciclo crediticio.

No obstante, las entidades de intermediación financiera mantienen niveles de provisiones

suficientes para cubrir en su totalidad la cartera de crédito vencida, por lo el deterioro de la

cartera del sector no representa riesgos para el Sistema Financiero.



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A nivel de la clasificación de riesgo de la cartera de crédito agrícola, se han observado

mejoras significativas. En el año 2006, el 14.8% de los créditos agrícolas estaban clasificados

en “A”, en tanto que al cierre del 2011, dicho porcentaje ascendió a 33.6%; el porcentaje

de préstamos clasificados “B” aumentó de 6.7% a 22.7%. Asimismo, la proporción de créditos

en la categoría “C” disminuyó de 41.0% a 9.2%; en tanto que para las categorías “D” y “E”,

el porcentaje de créditos se ha mantenido relativamente estable, pasando de 26.8% a

25.2% y de 10.7% a 9.3%, respectivamente.

Por tipo de deudor, el análisis revela que al cierre del año 2011, el 71.7% de los créditos de los

mayores deudores agrícolas están clasificados en “A”; 5.4% en “B”; 6.3% en “C”; 12.7% en

“D”; y 3.8% en “E”. En contraste, para los menores deudores agrícolas, el 9.9% de los

préstamos corresponden a la categoría “A”; 33.4% en “B”; 11.0% en “C”; 32.9% en “D”; y

12.7% en “E”. Esto explica el hecho de que las entidades de intermediación financiera

concentren el crédito en grandes empresarios agrícolas, quienes generalmente disponen

de ingresos suficientes para utilizar sus servicios, tienen mayor capacidad de aumentar la

productividad y realizar inversiones de capital.

En síntesis, el análisis de las informaciones financieras muestra que la cartera de crédito

agrícola ha mantenido una tendencia positiva; los deudores del sector han tenido una

buena calificación de riesgo y niveles adecuados de cumplimiento de sus contratos, lo que

se refleja en indicadores de calidad de cartera relativamente bajos.

Vistas estas informaciones, entonces nos preguntamos: ¿Por qué las entidades de

intermediación financiera no movilizan más recursos hacia las empresas que componen

dicho sector?

Cómo ustedes comprenderán, ya que no es un secreto a este escenario, el acceso a

fuentes de financiamiento formal para los productores agrícolas está limitado por los riesgos

inherentes a esta actividad. Entre los principales factores que inciden como limitantes se

destacan: la percepción de riesgo por parte de los intermediarios financieros, la alta

vulnerabilidad del sector frente a eventos climatológicos, falta de títulos de propiedad, la

tendencia a la informalidad de la cadena de comercialización de los productos, los altos

costos de transacción, precarios niveles de manejo tecnológico que afectan la

productividad, falta de historial crediticio debido al escaso crédito formal, la ausencia de

garantías de fácil recuperación. Asimismo, predominan las asimetrías de información que

derivan en problemas de selección adversa y riesgo moral, éste resultado de algunas

intervenciones públicas mal encaminadas (como condonaciones de deuda) que inducen

el deterioro del nivel de cumplimiento de los prestatarios y tienden a beneficiar a los

productores menos vulnerables.



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En definitiva, el sector agrícola enfrenta importantes retos, que constituyen oportunidades

de mejora y deben ser abordados desde una perspectiva de Estado a partir del diseño de

políticas públicas que beneficien al sector, sin perjudicar bajo ningún concepto la solvencia

y estabilidad del Sistema Financiero.

En este sentido, se han adoptados diversas medidas. Desde nuestra posición como miembro

de la Autoridad Monetaria y Financiera, la Superintendencia de Bancos ha elaborado un

Reglamento especializado para Operaciones de Microcrédito, que representa un

mecanismo para superar las barreras de acceso al crédito de las micro y pequeñas

empresas y ampliar la cobertura de los productores agropecuarios que no tienen acceso a

financiamientos formales. En la propuesta de Reglamento se incorpora la definición de

crédito grupal y se reconoce, como sujeto de crédito, la “Empresa de Hecho”, aún cuando

no necesariamente cuente con documentaciones o registros formales que respalden los

ingresos y capacidad de pago del deudor, ni con garantías reales registradas. Asimismo, se

establece un sistema de calificación de los créditos inferiores a RD$100,000.00 otorgados a

dichas empresas, basado en el historial de pago tanto en el Sistema Financiero como en

empresas comerciales, que toma en consideración el concepto de garantías válidas para

fines de disminución del riesgo asumido. También establece la validez de las garantías

hipotecarias, mancomunadas o solidarias y prendarias con o sin registros, reduciendo de

manera significativa los costos de transacción del crédito a los microempresarios.

El Gobierno del Presidente Leonel Fernández está comprometido con el Sector

Agropecuario Dominicano y muestra de esto son las diferentes medidas que ha adoptado la

Autoridad Monetaria y Financiera desde el año 2009, con el objetivo de acelerar el proceso

de reducción de las tasas de interés y agilizar la canalización de recursos hacia los sectores

productivos nacionales para estimular el crecimiento económico. En este sentido, se

destacan la Segunda Resolución de la Junta Monetaria (J. M.) de fecha 12 de febrero de

2009, Segunda Resolución del 5 de marzo de 2009 y Séptima Resolución del 13 de agosto de

2009, que autorizan al Banco Central a considerar para fines de cobertura del encaje legal

en moneda nacional, los nuevos préstamos que otorguen las entidades de intermediación

financiera al sector agropecuario, en procura de estimular la canalización de recursos hacia

dicho sector, debido a su importancia para garantizar la seguridad alimentaria de la

población y dinamizar las actividades económicas en las zonas rurales del país.

Conjuntamente, se han revisado diversos aspectos del Reglamento de Evaluación de

Activos (REA), a partir de los cuales, la Superintendencia de Bancos, en marzo de 2009,

tomó una serie de medidas para facilitar el flujo de crédito en la economía, que

permanecerán vigentes hasta el 30 de junio de 2013. Entre éstas se destacan: (1) la no

consideración del análisis de flujo de efectivo como el aspecto central de la clasificación

del deudor, tomando el historial de pago como un factor que pudiera mejorar la



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clasificación de riesgo deudor; (2) el ajuste al valor de mercado de la garantía constituida

por warrants de inventarios hasta un 10% de descuento, admitiéndose como garantía hasta

el 90% de dicho valor, en lugar del 80% del valor que establecía el REA originalmente; (3) el

otorgamiento de un tratamiento similar al aplicado a las garantías correspondientes a

Industria de Uso Múltiple en el caso de garantías constituidas por industria de uso único; y (4)

permitir a las entidades de intermediación financiera la modificación de los términos y

condiciones de pago de sus créditos hipotecarios, de consumo, a la microempresa y

menores deudores comerciales, sin considerarlas reestructuraciones y sin que exista el

requerimiento de las provisiones adicionales que requiere el REA, siempre y cuando dichas

modificaciones se realicen a un número significativo de los créditos y que los deudores no

hayan presentado deterioro en su comportamiento de pago, en la evaluación de activos y

contingentes efectuada al 30 de junio del 2011.

La Superintendencia de Bancos está convencida de que existen otros mecanismos que

deben ser implementados, desde la óptica de las políticas públicas para fomentar el

financiamiento y desarrollo del sector agrícola, tales como establecer medidas sectoriales

que buscan influir en el direccionamiento de crédito a la agricultura y en la institucionalidad

pública, capitalizando y/o reforzando a las instituciones financieras de desarrollo; promover

el ahorro de los agricultores dentro del Banco Agrícola como una medida de fondeo del

mismo, lo que representa un beneficio directo para el sector. Adicionalmente, el país debe

abocarse a la creación de fondos fiduciarios y garantías recíprocas, que han permitido en

otros países combinar tierras de diferentes propietarios, asociándose en los llamados “pools

de siembra”.

Con el objetivo de plantear algunas de las posibles soluciones al financiamiento del Sector

Agropecuario, pasemos revista a algunas de las iniciativas implementadas por los países de

la región para romper las barreras:

Buscando evitar el riesgo de hace que la disponibilidad de mayor liquidez no se transforme

en crédito agrícola, ya sea para la producción, comercialización y/o exportaciones, varios

países están canalizando líneas de crédito, especialmente a través de sus Instituciones

financieras de Desarrollo (IFD), que en la República Dominicana serían el equivalente a

entidades que se dedican a las microfinanzas, tales como Banco Ademi, Banco Adopem,

PYME BHD y Banco Micro en el sector regulado. Estás líneas de crédito generalmente forman

parte de planes o programas que se complementan con servicios no financieros (suministro

de insumos, asesoría técnica, apoyos a la comercialización) en los que intervienen además

del Sistema Financiero, los Ministerios de Agricultura y/o instituciones de desarrollo rural.

Ejemplos de esto son: el Plan de 16 Financiamiento Productivo en Bolivia; Reactivación de

cultivos de granos básicos en Costa Rica; Apoyo a pequeños productores en Cajas Rurales



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en Honduras; Programa Estratégico para el Desarrollo Rural en la Región Sur-Sureste en

México; y el Fondo de Desarrollo Agrario Socialista (FONDAS) en Venezuela.

Con el objetivo de aumentar la capacidad de pago de los productores en el corto plazo y

reducir riesgos por el aumento en la morosidad en carteras de crédito agrícola, varios países

están tomando también medidas para reducir el nivel de endeudamiento de los

productores agrícolas. Es así como, por ejemplo, Brasil ha extendido su programa de

refinanciamiento de deudas agrícolas, que a mayo del 2008 cubría el 85% de la deuda

agrícola acumulada; se ha ampliado también el denominado “Rescate Financiero de

agricultores” en el Perú; y se han otorgado certificados de condonación de deudas en

Venezuela.

Otra de las medidas que están tomando algunos países es la de reducir los riesgos agrícolas

mediante la ampliación de la cobertura de diversos instrumentos de garantías públicas y de

seguros, tanto para las instituciones financieras privadas como públicas. Por ejemplo, Chile y

Brasil han aumentado el patrimonio y la cobertura de sus Fondos de Garantía para créditos

agrícolas y a la exportación; en el primero de esos países se está previendo incluso extender

esas garantías a distribuidores de insumos y a la agroindustria. En Costa Rica se han

extendido las coberturas tanto de sus garantías como de seguro agrícola público.

Finalmente, aunque con un carácter mucho más limitado, algunos países están tomando

medidas que buscan reducir en el corto plazo los costos de transacción del crédito

agrícola, brindando por ejemplo líneas de crédito con bajas tasas de interés para cubrir

costos de transporte en la comercialización, como en el caso de la leche en Brasil, o

extendiendo bonos para cubrir parcialmente costos de administración de cartera crediticia

de instituciones financieras que le presten a la agricultura, como se ha hecho en Argentina.

En conclusión, en la República Dominicana es largo el camino por recorrer para solucionar

las barreras de acceso al financiamiento que no son de índoles normativos que enfrentan

los productores agrícolas. Un buen punto de partida sería la creación de Fondos de

Garantía Pública, mediante los cuales es posible transferir los riesgos derivados de la

actividad agropecuaria al Estado, minimizando los riesgos asumidos por las Entidades de

Intermediación Financiera y democratizando el crédito a dicho sector.

Muchas Gracias

conferenciasrurales

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