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“CONCEPTUALIZACION DE LAS
ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE
LUCRO Y APORTES DEL ESTADO A ESTAS
ENTIDADES”
Marcela Jiménez de la Jara
Con la colaboración del abogado. J. Domingo Sagües L.
VII ASAMBLEA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN
LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE DE ENTIDADES
FISCALIZADORAS SUPERIORES,OLACEFS
Santiago, Chile, 6 al 10 de octubre de 1997
Lo aquí expresado, es a título personal y no compromete a la entidad en la cual la autora se
desempeña. e-mail:[email protected])
2
ÍNDICE
Página
I MARCO DE REFERENCIA GENERAL 3
1.1 La trilogía Estado, mercado y sociedad civil. Panorama inter
nacional 3
1.2 Un nuevo paradigma en las políticas sociales. Bases socioló
gicas 6
1.3 Fundamentación jurídica 11
II ¿QUE SE ENTIENDE POR TERCER SECTOR? DECODIFI-
CANDO EL “ENREDO TERMINOLOGICO” 15
III LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE LUCRO
EN CHILE 18
3.1 Antecedentes históricos 18
3.2 Caracterización de estas entidades y cuantificación del universo 22
IV SUSTENTABILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES PRIVA-
DAS SIN FINES DE LUCRO; LOS APORTES DEL ESTADO 24
4.1 Panorama internacional 24
4.2 Perfil de la situación en Chile 26
V CONCLUSIONES PRELIMINARES 31
VI BIBLIOGRAFIA 31
VIII OTRAS FUENTES (legislación consultada) 33
3
I MARCO DE REFERENCIA GENERAL
1.1 La trilogía Estado, mercado y sociedad civil. Panorama internacional
Se postula que con la globalización, el desarrollo social se sustenta a nivel mundial, en la trilogía
Estado (Primer Sector), Mercado (Segundo Sector) y Sociedad Civil (Tercer Sector).
Sin duda que lo más relevante para caracterizar internacionalmente el fenómeno del Tercer Sector en el
mundo, o el de la iniciativas privadas con fines públicos, que es lo que ahora nos preocupa, es recurrir a
la investigación conducida por Lester Salamon en el Instituto de Estudios de Políticas de la Universidad
Johns Hopkins.
Al respecto, es especialmente útil para los efectos de este documento, el resumen introductorio
de una de las últimas publicaciones que da cuenta de los avances de la investigación.
Estipulan los autores a manera de introducción:1
"Realidades económicas y sociales cambiantes, junto al declinamiento de la confianza
en los gobiernos, han depositado recientemente, nuevas demandas en las miles de
agencias de servicios sociales privados, hospitales, clínicas, escuelas, universidades,
centros de cuidado diurno, organizaciones de desarrollo, grupos medioambientales, y
otros, que comprenden el sector privado sin fines de lucro, o voluntario, a través del
mundo. Sin embargo, poco se sabe, en términos empíricamente sólidos, acerca del
foco o estructura de este sector, o acerca de sus habilidades para responder a estas
nuevas demandas.
Para remediar esto, un equipo internacional de investigadores, auspiciados por
el Instituto de Estudios de Políticas de la Universidad Johns Hopkins, en los EEUU,
lanzó un gran proyecto para analizar el foco, estructura, financiamiento y rol del
Sector Privado sin Fines de Lucro, en doce países: (los EEUU, el Reino Unido,
Francia, Alemania, Italia, Hungría, Japón, Brasil, Gana, Egipto, Tailandia e India),
usando un enfoque y marco de referencia común."2
Continúan los autores advirtiendo, que se cuenta con referencias empíricas detalladas, sólo para
los primeros siete países y que los principales hallazgos son los siguientes.
1Ver de Salamon y Anheier, "The Emerging Sector, an overview", el resumen de los principales hallazgos. (pp.
Xiii-Xv). Traducción libre.
2Op. cit., pp. Xiii.
4
"Enfoque y Escala
l. El sector sin fines de lucro, comprende una vasta colección de organizaciones, las que
comparten cinco características comunes. Ellas están: a) formalmente constituídas;
b) organizacionalmente separadas del gobierno; c) no persiguen el lucro; d) se
autogobiernan; y, e) cuentan con voluntariado, en un grado significativo. Para los
propósitos de este proyecto, se introdujeron dos limitaciones a las organizaciones;
ellas deben ser: f) no religiosas y g) no políticas.
2. El sector sin fines de lucro, así definido, es una fuerza económica importante, ya que
emplea a ll,8 millones de trabajadores, en los siete países en los cuales se completó la
información empírica. Estos corresponden a cerca de 20 tipos de ocupaciones y a 8
servicios diferentes.
3. El empleo en el sector sin fines de lucro en estos países, excede los empleos
combinados de las más grandes compañías privadas en cada uno de ellos (General
Motors, Hitachi, Alcatel-Asthom, Daimler-Benz, Fiat, y Unilever), por un factor de 6 a
1.
4. Además de los ll,8 millones de empleados pagados, el sector sin fines de lucro hace
uso de trabajo voluntario, el que equivale a otros 4,7 millones de trabajadores a
tiempo completo.
5. Los 601,6 billones de dólares, (472,6 billones de ECUs) correspondientes a gastos de
operación del sector en estos siete países, representan el equivalente al 5% del
producto geográfico bruto de los países y 4 veces las ventas brutas de la General
Motors, que es la empresa privada más grande del mundo.
6. El sector sin fines de lucro, no sólo es grande, sino que además está en un proceso de
crecimiento. Así, en tres países cuyos datos históricos podrían ser comparables,
Francia, Alemania y Estados Unidos, el sector no lucrativo corresponde al l3% de las
nuevas ocupaciones netas agregadas, entre l980 y 1990.
Variaciones entre Países
7. Los Estados Unidos, tienen el sector sin fines de lucro, más grande, tanto en términos
absolutos como relativos, equivalente a 6,8% del total del empleo.
8. Tanto Francia como Alemania y el Reino Unido, son sólidamente comparables y
poseen un sector de un tamaño bastante aceptable, a pesar de las significativas
diferencias en tradiciones legales, estructuras de gobierno y niveles de confiabilidad
de los gobiernos en bienestar social. En cada uno de estos países, el sector sin fines
de lucro, alcanza al 3 ó 4 % de todas las ocupaciones y al 9 ó l0% de todos los
empleos en el sector servicio.
9. A través de una larga ausencia de cinco años, el sector sin fines de lucro en Hungría,
ostenta alrededor de 20.000 organizaciones y alcanza al 3% de todas las ocupaciones
de servicio.
l0. Aunque el más pequeño en términos relativos, el sector sin fines de lucro japonés, es el
segundo en tamaño en términos absolutos, y emplea más gente que sus contrapartes en
Alemania, Francia y Reino Unido.
11. El número de organizaciones sin fines de lucro en Egipto, es superior a 20.000 y en
Brasil, superior a 200.000. El sector sin fines de lucro tailandés, incluye sobre 15.000
5
organizaciones registradas e infinidad de asociaciones barriales y comunitarias no
registradas.
Composición
l2. Un promedio de tres cuartos de todos los gastos de las organizaciones, caen en las
siguientes cuatro áreas: educación e investigación, salud, servicios sociales y cultura y
recreación. Sin embargo, la proporción exacta en estos campos, difiere de país a país.
13. En Japón y en el Reino Unido, el campo dominante de las iniciativas privadas sin
fines de lucro, es la educación. En Alemania y en Estados Unidos es la salud. En
Francia e Italia son los servicios sociales. En Hungría es la cultura y la recreación.
Y, en los países en vías de desarrollo, es el desarrollo propiamente tal, en sentido
amplio3 .
Particularmente y en lo que a Estados Unidos se refiere, anota otra fuente:
“El sector independiente con pocas excepciones, se expande más rápidamente que los
otros de la economía. Desde hace cerca de dos décadas, este sector ha continuado
creciendo, como una parte importante de la economía de servicios. En gran parte este
crecimiento puede atribuirse a la legislación federal, que proporciona apoyo a
entidades vinculadas a la salud, a subvenciones para proyectos de educación, a
programas de apoyo en vivienda, a capacitación laboral, y a otros programas de
bienestar social. Muchas organizaciones nuevas, fueron creadas para satisfacer
necesidades humanas y para desempeñar metas específicas”4.
La referencia continúa:
“Series de datos nacionales, revelan este crecimiento. Así, la tasa anual de cambio en
el ingreso nacional, muestra que el aumento de todos los sectores de la economía, fue
de un 2,2%, entre 1977 y 1994. Sin embargo, en el sector independiente, el
crecimiento anual, incluyendo la valorización del tiempo de los voluntarios, fue de un
3,7%, comparado con el 2,1% del sector de negocios con fines de lucro y del 2,3% del
gobierno”5.
3 Op.cit., p. xiii.
4 Ver “The Independent Sector Almanac”, p. 2.
5 Ibid, p. 2.
6
FIGURA 1
TASAS ANUALES DE CAMBIO DEL INGRESO NACIONAL Y DEL EMPLEO POR
SECTORES SELECCIONADOS DE LA ECONOMIA: 1977-1994; EEUU
Personal remunerado en empleo no agrícola
Ingreso Nacional, excluyendo los valores asignados al tiempo voluntario
Ingreso Nacional, incluyendo valores asignados al tiempo voluntario
Sector independiente
Negocios (con fines
de lucro)
Gobierno
Total
0% 1% 2% 3% 4% 5%
FUENTE: Nonprofit Almanac 1996-1997.
1.2 Un nuevo paradigma en las políticas sociales. Bases sociológicas
Consecuente con la situación mundial recién descrita, nuevos paradigmas en las políticas
sociales, atribuyen hoy en día a las organizaciones privadas sin fines de lucro en América Latina, un rol
diferente. Así, contra un Estado omnipresente, predominante en el pasado, se da paso a otros actores en
materia de desarrollo social.
Sin embargo, dada la heterogeneidad de la región latinoamericana, no es posible generalizar y
entregar un panorama exhaustivo, sobre una temática tan compleja. De allí que, correspondería intentar
elaborar tipologías de países o de subregiones, al interior de algún marco de referencia conceptual o
metodológico ordenador. Esto permitiría tal vez, entregar un panorama descriptivo general, en relación a esta
problemática.
De especial utilidad para esta tarea, son los antecedentes conceptuales proporcionados por el Director
de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, Rolando Franco, quien en su ensayo "Los Paradigmas de la
7
Política Social en América Latina"6, relaciona las variables "modelos de desarrollo" y "políticas sociales." Sus
postulados, pueden resumirse como sigue:
Tras advertir que "los modelos constituyen simplificaciones estilizadas de los rasgos que
caracterizaron a diversas etapas del desarrollo"7 agrega que "cada uno lleva implícita o explícita, una
concepción de la cuestión social"8.
Variables de corte económico y sociológico orientan la descripción que el autor hace sobre los tres
períodos o etapas especificadas, advirtiendo además que como es obvio, no se trata de evoluciones
cronológicas lineales, sino que por el contrario tanto a nivel regional latinoamericano, como al interior de cada
país en particular, se observa aquello de la "asincronía" del desarrollo, coexistiendo en forma superpuesta,
rasgos de un período y de otro. Tras estas nuevas advertencias, el autor describe las tres etapas mencionadas,
como sigue:
1.2.1 "Crecimiento hacia afuera". Durante este período, el motor del desarrollo económico es el mercado
externo de bienes primarios. En materia de desarrollo social, el Estado no asume un rol significativo,
delimitándose simplemente al orden interior y a la defensa exterior, siendo sustituido en los inicios por
iniciativas privadas de corte mutualista. Posteriormente, aflora la preocupación gubernamental por la
educación básica, laica, liberal y centralizada, consecuente con el resurgir de los sectores medios.
1.2.2 "Sustitución de importaciones". A diferencia del período anterior, el motor económico, es el
mercado interno de bienes manufacturados, surgiendo en lo social, un Estado "interventor y
empresario". Este debía en materia de Políticas Sociales, proteger a los sectores medios, los que
finalmente serían los potenciales consumidores de los productos manufacturados en la industria
nacional.
1.2.3 "Posterior al ajuste". Este modelo, tuvo en consideración, los siguientes criterios económicos:
- logro de equilibrios macroeconómicos
- reducción de la tasa de inflación
- retiro del Estado en ciertas áreas y paso a privados
- aumento de importaciones
- elevación de competitividad
- modernización del aparato público.
6 Ver Revista de la CEPAL Nº 58, Stgo., Chile, abril 1996.
7 Ibid,p.10.
8 Ibid,p.10.
8
Los resultados de estas medidas fueron positivas desde el punto de vista económico, aunque
estuvieron acompañadas de un alto costo en lo social.
Tras la caracterización de las tres etapas descritas, el autor sostiene que "es posible distinguir dos
paradigmas de políticas sociales, uno originado en la fase de sustitución de importaciones, todavía vigente y
dominante y otro que se haya en ciernes, el emergente"9. Al respecto y a través de una serie de dimensiones,
el autor analiza la cuestión social en ambos paradigmas, estipulando a manera de síntesis, lo siguiente:
En materia de "institucionalidad" se contrapone a) a la "responsabilidad estatal", la "pluralidad de
sectores", dando paso a los privados con criterio comercial, como es el caso de las ISAPRES en salud y las
AFP en asuntos previsionales, así como a las organizaciones de la Sociedad Civil o a lo que el autor llama, el
mundo filantrópico o voluntario. Comenta además, sobre la gran importancia mundial de las ONG, en materia
social destacando que en algunos países manejan más recursos que el propio Estado. b) Al "centralismo" de
otrora, se contrapone la "descentralización", argumentándose como positivo en esta última tendencia, la
generación de un mayor consenso derivado de la participación. Por otra parte, la descentralización, garantiza
control de las burocracias, así como, cálculos más fáciles de los costos y beneficios de las acciones que se
realizan. A las ventajas de este proceso, se estipulan también desventajas, siendo las más relevantes, aquellas
relacionadas con los riesgos de diferencias entre localidades en materia de recursos.
Proceso de decisiones. A la "lógica burocrática" del paradigma dominante. se contrapone, la "lógica
de proyectos". Así la concepción tradicional de que el Estado es el depositario de la verdad, es reemplazada
por otra que se basa en el postulado de que "la capacidad de innovación se encuentra diseminada en la
sociedad".
Financiamiento: a) "Fuentes de Recursos". A la concepción tradicional "estatista", que considera
que las políticas sociales se financian con fondos públicos, se contrapone la del multifinanciamiento o el de la
"cofinanciación". Así, en la medida que en lo social hay otros actores (Segundo y Tercer Sector), es también
lícito esperar que estos generen recursos de distinto orden. Por otra parte, los beneficiarios o usuarios deben
también cofinanciar, en la medida de sus posibilidades, ya que como lo plantea Franco, "lo que no cuesta no
vale". El riesgo, sin embargo de esta concepción, es la marginación en lo social, de los que tienen menos. De
acuerdo con, b)la "asignación de recursos", existen en este marco de referencia, las opciones polares de
subsidio a la oferta o subsidio a la demanda; así en el paradigma emergente, el Estado subsidia al beneficiario,
para que compre el bien que estime conveniente; esta fórmula requiere de la existencia de mas de un oferente,
9 Ibid,p.12.
9
estipulándose con esto una teórica libertad de opción, la que no siempre se materializa en la práctica, por falta
de información.
Objetivo: Universalismo de la Oferta, versus Universalidad de la Satisfacción: a la oferta homogénea,
abierta a todos, existente en el paradigma dominante, se contrapone, la universalidad de la satisfacción de las
necesidades de las personas; esto se basa en el principio de equidad y de discriminación positiva, hacia quienes
son socioeconómicamente, desiguales.
Criterio de prioridad en la expansión del sistema: En el paradigma dominante, la cobertura se
expande desde arriba hacia abajo y según se disponga de recursos; en el paradigma emergente, se opta por
favorecer a los más necesitados, para lo cual se precisa de la "focalización".
Población beneficiaria: Para el paradigma dominante, ésta fue aquella que logró ejercer presión
sobre el Estado, la que no siempre era la que tenía mas necesidades. El emergente, por el contrario, se
concentra en los más necesitados, ya que es la única manera de conseguir la equidad.
Enfoque: Medios, versus fines. A juicio de Franco, el paradigma dominante se sitúa más bien en
aumentar la cobertura general de los servicios y en la inversión en la infraestructura social, asignando
recursos, según el presupuesto histórico. El emergente, por el contrario, valoriza fuertemente el problema del
impacto de las políticas sociales, enfatizando por ende, todo aquello que guarde relación con las mediciones
de costo impacto y situándose más bien en los logros que en los medios o instrumentos.
Indicador utilizado: Gasto público social, versus relación costo-impacto. La gran crítica a la
utilización del gasto público como indicador de medición de mayor o menor progreso en lo social, existente
en el paradigma tradicional, es que se tiende a valorar positivamente el costo de la burocracia pública y no el
gasto social efectivo, que llega a los sectores mas pobres de la población. De allí que, el paradigma emergente,
"insiste en la necesidad de indicadores relacionados con cada programa específico"10
. Por esta razón, opta
por la utilización de la relación costo-impacto, a fin de discriminar realmente si se están optimizando los
recursos.
La conclusión más significativa, acuñada por el autor, es que si bien es cierto se observa hoy en día
una apreciación más peyorativa hacia el paradigma tradicional, eso no significa que debamos subestimar sus
aciertos. De allí que, nos recomienda "una combinación de lo mejor de ambos paradigmas para un resultado
más eficiente y eficaz"11
.
10 Ibid, p. 20.
11 Ibid, p. 21.
10
Sin duda que como se especificara en las frases introductorias, es este un interesante y creativo
esfuerzo de síntesis.
En lo que a las Iniciativas Privadas sin Fines de Lucro se refiere, surgen los siguientes alcances:
Rol de la Institución (antigüedad), en el período de "crecimiento hacia afuera", como sustituto del
Estado, en algunas funciones sociales. Por otra parte, en un contexto de "pluralidad de subsectores" en lo
social, enfatizado en el paradigma emergente, aflora la importancia creciente de las organizaciones de la
Sociedad Civil o del Tercer Sector. En este prisma, se releva la capacidad de innovación para sobrevivir,
requiriéndose de destrezas individuales e institucionales para acceder y licitar recursos, en concursos
competitivos, nacionales e internacionales.
Finalmente, y a manera de síntesis, es interesante transcribir palabras textuales del autor, que ha
iluminado esta reflexión:
“La política social tradicional consiste en los programas que realiza el Estado, el que
financia, diseña, implementa, supervisa y, esporádicamente, evalúa. Vale decir, todas
las funciones están unificadas en un mismo sujeto.
El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agotamiento
de esta concentración de responsabilidades en el aparato estatal y afirma que el
Estado ya no hará las mismas cosas que en el pasado, ni de la misma manera. Será
responsable parcialmente del financiamiento, en especial de los programas orientados
a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción; tendrá que
asumir también funciones de ejecución de los programas, según algunos sólo de
manera subsidiaria, en reemplazo (en “subsidio”) de otros actores sociales llamados
en primer lugar a cumplir esas tareas”12
.
Citando a Bustelo (1989), Franco continúa su análisis:
“Las funciones de la política social pueden ser separadas y llevadas a cabo por otros
subsectores: filantrópico o voluntario, comercial e informal”13
.
Finalmente, menciona a Anaya (1990), quien puntualiza:
“La presencia de estos subsectores es evidente. Incluso, en algunos países de la
región, las organizaciones no gubernamentales (ONG) manejan más recursos que el
propio sector social estatal”14
.
1.3 Fundamentación jurídica
12 Franco, ibid, p. 12.
13 Ver Bustelo, citado por Franco, op.cit., p. 12.
14 En Anaya, citado por Franco, op.cit., p. 12.
11
La fundamentación jurídica de estos postulados en nuestro país, se encuentra en diversos textos
legales, pudiendo señalarse fundamentalmente, los siguientes. La Constitución Política de la
República, la ley Nº 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado; la ley Nº 18.695,
Orgánica Constitucional de Municipalidades; la ley Nº 18.803, que autoriza a los servicios públicos
para contratar servicios de apoyo a sus funciones. Analizaremos brevemente el contenido de estos
cuerpos legales, en relación con el tema que nos preocupa.
1.3.1 Constitución Política de la República
En el capítulo XIII referente al Gobierno y Administración Interior del Estado, en el título
referente al Gobierno y Administración Regional, refiriéndose al principio básico consistente en la
búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo, el artículo 104 de la Carta Política,
prescribe que las leyes que dicten al efecto, deberán velar por el cumplimiento de ese principio,
incorporando además criterios de solidaridad entre las regiones, así como al interior de ellas, en lo
referente a la distribución de los recursos públicos. Luego, y dentro de este mismo orden de ideas, el
inciso quinto del artículo en análisis contiene una norma que se refiere específicamente a la materia en
análisis al prescribir que “la ley podrá autorizar a los gobiernos regionales y a las empresas públicas
para asociarse con personas naturales o jurídicas a fin de propiciar actividades o iniciativas sin fines de
lucro que contribuyan al desarrollo regional. Las entidades que al efecto se constituyan se regularán
por las normas comunes aplicables a los particulares”.
1.3.2 Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado
Esta ley que consagra los órganos y servicios a través de los cuales el Estado ejerce su acción,
los que han sido creados por ella para el cumplimiento de la función administrativa, son, de acuerdo a
su artículo 1º, los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, la Contraloría General de la
República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas, las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, las
municipalidades y las empresas públicas creadas por ley. Luego, en términos generales, se fija la
competencia de los órganos del Estado, disponiendo que ellos deberán someter su acción a la
Constitución y a las leyes, precisando que “deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más
atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico”.
12
Su relación con el sector privado se encuentra regulado en el artículo 34º al decir: “Los
servicios públicos podrán encomendar la ejecución de acciones y entregar la administración de
establecimiento y bienes de su propiedad, a las municipalidades o a entidades de derecho privado,
previa autorización otorgada por ley y mediante la celebración de contratos en los cuales deberá
asegurarse el cumplimiento de los objetivos del servicio y el debido resguardo del patrimonio del
Estado”.
1.3.3 Ley Nº 18.803 que autoriza a los servicios públicos para encomendar mediante la
celebración de contratos, acciones de apoyo a sus funciones que no correspondan al
ejercicio mismo de sus funciones
El artículo 1º de ésta, autoriza a determinados servicios públicos para encomendar mediante la
celebración de contratos, a municipalidades o a entidades de derecho privado todas las acciones de
apoyo a sus funciones que no correspondan al ejercicio mismo de sus potestades. Define las acciones
de apoyo como todas aquellas que no constituyen directamente las potestades públicas encomendadas
por la ley a cada uno de los servicios y que son complementarias a dichas potestades, tales como
recepción, recopilación, preparación, revisión y evaluación de antecedentes; procesamientos
computacionales; cobranzas y percepción de pagos; conservación y reparación de bienes inmuebles y
muebles; aseo y otros servicios auxiliares.
La ley exige que la adjudicación de los contratos se realice mediante licitación pública o privada
y que el adjudicatario constituya razones para garantizar el fiel cumplimiento del contrato. En los
convenios se autoriza a pactar aportes, debidamente avaluados e inventariados de bienes públicos,
muebles o inmuebles. En estos contratos, podrán convenirse cláusulas arbitrales para resolver las
controversias que surjan entre los contratantes.
1.3.4 Ley Nº 19.486 sobre Presupuesto del Sector Público del año 1997
En relación con esta ley, es interesante destacar que de acuerdo a su artículo 21º, “todas las
organizaciones no gubernamentales que reciban ingresos contemplados en esta ley deberán indicar el
uso y destino de dichos fondos, los cuales quedarán sujetos a la fiscalización de la Contraloría General
de la República”. Dicho organismo debe impartir las instrucciones destinadas a fijar los
procedimientos de rendición de cuentas de esos fondos.
1.3.5 En relación a la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, deben
considerarse tres aspectos a) la facultad de las municipalidades de otorgar subvenciones y aportes a
13
personas jurídicas de carácter público o privado; b) la celebración de contratos que impliquen la
ejecución de acciones determinadas; y c) el otorgamiento de concesiones.
a) Subvenciones y aportes
Las funciones de las municipalidades se encuentran enumeradas en los artículos 3º y 4º de la ley
18.695. Las primeras son las funciones “privativas”, que como tales, sólo le corresponde a ellas
desempeñarlas, y las del artículo 4º son las funciones facultativas, que el municipio puede desarrollar
directamente o con otros órganos de la administración del Estado.
Ahora bien, para el cumplimiento de sus funciones -sean ellas privativas o facultativas- las
municipalidades dispondrán de las atribuciones que enumera el artículo 5º de la ley en análisis.
En relación con la materia que nos ocupa, corresponde referirse a la potestad contenida en la
letra g) del artículo citado. Dicha norma faculta a las municipalidades para “otorgar subvenciones y
aportes a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboran
directamente en el cumplimiento de sus funciones”. Estas subvenciones y aportes no podrán exceder,
en conjunto, al siete por ciento del presupuesto municipal.
Esta disposición debe relacionarse con el precepto del artículo 5º, letra g) de la misma ley que al
referirse a las materias para las cuales el Alcalde requiere acuerdo del Concejo, prácticamente
reproduce los conceptos contenidos en la letra g) del artículo 58, en análisis.
En resumen, podemos concluir que para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades
podrán otorgar subvenciones y aportes, cumpliendo los siguientes requisitos:
1. Que las subvenciones y aportes estén destinados a financiar actividades comprendidas entre las
funciones de la municipalidad, en los artículos 3º y 4º de la ley 18.695 (asistencia social, salud
pública, protección del medio ambiente, educación y cultura, capacitación y promoción del
empleo, el deporte y la recreación, el turismo, la prevención del riesgos y la prestación de
auxilio en situaciones de emergencia, el desarrollo de actividades de interés común en el
ámbito local, etc.).
2. Las subvenciones deben otorgarse a personas jurídicas de carácter público o privado.
3. Dichas personas jurídicas no pueden tener fines de lucro y al recibir la subvención pasan a
reemplazar al municipio en la ejecución de las actividades que corresponden a las funciones de
él.
14
4. Las subvenciones y aportes, en su conjunto, no pueden exceder del 7% del presupuesto
municipal. Este límite no incluye los gastos que el municipio destine a las actividades de los
servicios traspasados (educación y salud) ni los destinados a los Cuerpos de Bomberos.
5. Para otorgar estas subvenciones y aportes, el Alcalde requiere el acuerdo del Concejo
Municipal.
b) Celebración de contratos
Con arreglo al artículo 6º de la ley, para el cumplimiento de las funciones que están destinadas a
atender las necesidades de la comunidad local, las municipalidades están facultadas para celebrar
contratos que impliquen la ejecución de acciones determinadas.
La celebración de estos contratos se hará previa licitación pública, en el caso en que el monto
del contrato exceda de 200 unidades tributarias mensuales (UTM).
Si el monto de los contratos es inferior a las cantidades señaladas, se podrá llamar a propuesta
privada. También se podrá contratar mediante propuesta privada cuando el monto del contrato
exceda de las 200 UTM, y concurran imprevistos urgentes, u otras circunstancias debidamente
calificadas por el Concejo Municipal, en sesión especialmente citada al efecto y con el voto favorable
de la mayoría absoluta de los Concejales en ejercicio.
Si no se presentaren interesados o si el monto del contrato no excede de 100 UTM, se puede
proceder mediante contratación directa.
Estas contrataciones se rigen por el derecho común, se efectúan previo decreto alcaldicio, y de
acuerdo al artículo 33º de la ley en análisis, las personas que contraten con las municipalidades por
una suma no inferior a dos unidades tributarias mensuales, deben rendir caución a favor de esas
entidades.
c) Otorgamiento de concesiones
De acuerdo al artículo 6º de la misma ley, para la prestación de determinados servicios
municipales o para la administración de establecimientos o bienes específicos que estas corporaciones
posean o tengan a cualquier título, las municipalidades podrán otorgar concesiones.
Para ello se procederá, previa licitación pública, si el valor de los bienes involucrados excede de
200 UTM o, tratándose de concesiones, el monto de los derechos o prestaciones que deba pagar el
concesionario sea superior a 100 UTM.
15
También se puede llamar a propuesta privada si el valor de los bienes, o los derechos o
prestaciones a pagar por el concesionario son inferiores a dichas sumas; o bien, en el caso que el
Concejo Municipal, las haya eximido de propuesta pública, en idénticas circunstancias a las señaladas
en relación con los contratos.
El Alcalde requiere el acuerdo del Concejo Municipal para otorgar concesiones municipales,,
para renovarlas y para ponerles término (artículo 58, letra i).
Asimismo, los concesionarios deberán rendir caución en favor del municipio (artículo 33).
II ¿QUE SE ENTIENDE POR TERCER SECTOR? DECODIFICANDO EL “ENREDO
TERMINOLOGICO”
No es tarea fácil conceptualizar este retazo de la realidad social, nominado en términos
genéricos “tercer sector”; más aún, hay quienes objetan esta terminología por considerarla “residual”,
ya que se refiere a todo aquello que no es “Estado” y que no tiene que ver con el mundo del mercado;
aún así, hay esfuerzos de conceptualización, validados internacionalmente que lo sindican como el
mundo de las organizaciones de la sociedad civil o de las entidades sin fines de lucro. Al respecto, es
especialmente relevante lo estipulado por Salamon, ya citado en la sección anterior de este
documento.
* “El sector sin fines de lucro, es un set de organizaciones que ha sido incorporado
privadamente, pero que sirve a un propósito público; es el caso de la educación, de la salud,
del proceso científico, del estado bienestar o del pluralismo. El sector sin fines de lucro,
entonces, incluye miles de organizaciones de diversos tipos15
.
En esta tarea clarificadora, son especialmente relevantes características definitorias ya
mencionadas, que el investigador citado aporta para identificarlas16
:
* Formalización: Deben estar, en alguna medida, institucionalizadas. Si bien es cierto algunas
organizaciones pueden tener un gran peso informal se requiere que ellas tengan algún status
que garantice su estabilidad y permanencia. Salamon alude la típica identidad legal de las
15 Ver Salamon, 1992, p. 5.
16 Ibid, p. 6. Ver además el Documento Social Nº 40 del MIDEPLAN, pp. 15, 16 y 17.
16
corporaciones, la que permite a estas entidades, celebrar contratos y asumir compromisos
financieros.
* Condición de privadas: Institucionalmente separadas del gobierno. Esto no significa que no
puedan recibir apoyo gubernamental; más aún, en la mesa de las “Non profit”, no es inaudita la
participación del gobierno. Lo que sí es esencial, es que las organizaciones sin fines de lucro
sean privadas en su estructura básica.
* No distribución del lucro: Se refiere a que la organización no está dedicada a generar
ganancias para sus dueños. Así, si en un año determinado hay excedentes, éstos deben
invertirse en función de la misión básica de la agencia. Esto diferencia a este sector del otro
sector privado: el de la economía.
* Autogobierno: Esto es, debidamente equipados para llevar a cabo sus propias actividades, sin
controles externos.
* Voluntariado: Cierto grado de participación voluntaria, ya sea en las actividades de la agencia,
o en la administración de sus asuntos. Generalmente, esto asume la forma de un estaf de
directores voluntarios.
* De beneficio público: Se refiere a que debe servir a algún propósito público, o que contribuya
a un bien público17
.
Por otra parte, analizando la gestación y permanencia de estas entidades, Salamon también
entrega luces, estipulando 5 factores que, a su juicio, contribuyeron a condicionar la existencia de
estos organismos en Estados Unidos:
* Históricos: Los problemas antecedieron la creación de estructuras específicas estatales; así por
ejemplo, para luchar contra los incendios se requirió que la comunidad se organizara
voluntariamente, para prevenirlos y enfrentarlos. Los ciudadanos, o la “Sociedad Civil”, se
vieron en la necesidad de gestar entidades, las que una vez creadas, tuvieron que sobrevivir y
coexistir, generalmente como coadyuvantes del Gobierno.
* Debilidades del mercado: A juicio de los economistas, el mercado es excelente para proveer
de objetos que nosotros consumimos individualmente, como son los zapatos, los alimentos u
otros. Sin embargo, hay bienes menos tangibles, consumidos colectivamente, como es el caso
de la salud, del aire puro, de la seguridad ciudadana, etc. que requieren de la “acción
17 Ibid, pp. 6 y 7.
17
correctiva” de las iniciativas privadas frente a las debilidades del modelo de libre mercado,
pasa satisfacerlas.
* Debilidades del Gobierno: Este también falla como proveedor de bienes colectivos.
Así, a juicio del autor consultado, en una democracia es a menudo difícil conseguir que el
gobierno actúe como corrector de las “debilidades del mercado”, ya que la acción del gobierno
requiere de apoyo mayoritario.
Alude además Salamon, a la excesiva burocratización de las entidades gubernamentales,
encontrándose, a veces, mayor motivación en pequeños grupos de privados para satisfacer
determinadas necesidades.
* Pluralismo, libertad: Aludiendo a J. Stuart Mills, Salamon señala:
“Las operaciones del Gobierno tienden a ser todas semejantes; por el contrario, con
los individuos y con las asociaciones voluntarias hay variados experimentos y
diversidad de experiencias” 18
.
Así, a juicio de Salamon, las organizaciones privadas sin fines de lucro, estimulan la iniciativa
individual para los bienes públicos, así como los negocios estimulan la acción individual para los
bienes privados.
* Solidaridad: Finalmente, el sector sin fines de lucro, es una respuesta a la necesidad de
expresión de sentimientos de solidaridad. Esto es a juicio del autor, especialmente relevante,
en una sociedad individualista como son los EEUU.
Correspondería entonces reflexionar, hasta qué punto estos postulados son válidos para analizar
la evolución histórica de estas entidades en nuestro país.
III LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE LUCRO EN CHILE
3.1 Antecedentes históricos
18 Salamon, op.cit., p. 10.
18
Algunos historiadores aseguran que los orígenes de las organizaciones privadas sin fines de
lucro en América Latina se remontan a la época precolombina; así, en las “sociedades señoriales” de
aztecas, mayas e incas ya existían formas de filantropía, pudiendo también detectarse en las sociedades
precolombinas en nuestro territorio, los que podrían considerarse gérmenes filantrópicos. Es así
como el investigador B. Muñoz19
hace alusión a diversas manifestaciones socioculturales de
organizaciones solidarias y comunitarias que trascendían los meros intereses individuales, velando por
los solidarios y comunitarios.
Al respecto, alude por ejemplo al “sistema de reciprocidad en San Pedro de Atacama”;
refiriéndose particularmente al “ayllu”, dice el investigador:
“El hecho de realizar un estudio de comunidades indígenas agrupadas en torno al
concepto “ayllu”, crea la necesidad de estudiar intrínsecamente tal comunidad y así
poder conceptualizarla a través de su origen, función y realidad actual.
Es realmente difusa la estructura conocida como ayllu, existiendo variadas
investigaciones al respecto, que a pesar de mostrar determinadas coherencias respecto
a su conformación no han terminado de dilucidar el carácter de este tipo de
agrupamiento”20
.
Citando a Núñez, el autor continúa:
“... seguramente, los primeros agricultores de la costa y sierra peruana de hace unos
7.000 años fueron los que, con su organización comunitaria, dieron origen al ayllu,
agrupación andina y unidad básica de parientes (basada en los reales o imaginarios
lazos sanguíneos) que trabajan un área de terreno y forman una unidad económica y
social, generalmente una aldea”21
.
Otra ancestral organización comunitaria existente aún en los sectores rurales en nuestro país,
son las “turnas” o “mingas”. Al respecto, dice el investigador citado:
“En las labores de agricultura, para realizar los trabajos de arar la tierra, sembrar,
mantener los sembrados y cosechar se recurre a las “turnas” o “mingas”, que son los
trabajos recíprocos al interior de la comunidad”22
.
19 Ver del autor, “Procesos de cambios sociales en el Area de San Pedro de Atacama”, Bonn, 1993.
20
Ver Muñoz, op.cit., p. 130.
21 Ver Núñez (1981), citado por Muñoz, ibid, p. 130.
22 Ibid, p. 107.
19
Por otra parte, hacia la época de la Colonia, y de acuerdo con lo estipulado por Rodríguez
(1994), surgen las primeras manifestaciones de filantropía organizada en la región latinoamericana y
en Chile23
. Así y describiendo las “reducciones” de los jesuítas, en algunos países de la región,
menciona basándose en Popescu (1967), la existencia de propiedades individuales y colectivas; estas
últimas eran trabajadas por todos, buscándose a través de ellas el socorro a las viudas, huérfanos,
enfermos y menesterosos24
. A su juicio, la ayuda y el socorro organizado estructurado en las
“reducciones”, son la primera expresión de filantropía existente en América Latina tras la llegada de
los españoles.
Se refiere además Rodríguez, al transplante desde la España peninsular hacia la colonia y
posteriormente hacia las jóvenes repúblicas de las cofradías o hermandades; éstas eran asociaciones
religiosas, las que si bien es cierto tenían por objetivo el perfeccionamiento de sus miembros y el
ejercicio del culto, contemplaban además actividades de caridad25
.
Posteriormente y tras la gran crisis económica provocada por el capitalismo naciente, surgieron
otras formas asociativas, con características peculiares; es el caso de las “sociedades de socorros
mutuos”.
En lo que a Chile se refiere, el historiador Gonzalo Vial, entrega también interesantes
antecedentes, refiriéndose al florecimiento de organizaciones privadas asistenciales, regidas y
financiadas por las clases altas.
Dice al respecto el historiador:
“En las ciudades, la atención sanitaria y de salud casi desapareció cuando la
“comuna autónoma” (1891) confió a las municipalidades la mayor parte de esas
tareas, antes estatales, y su inspección. Sin embargo, paralelamente con semejantes
funciones que los municipios no desempeñaban, actuó la Beneficencia Pública. La
administraban juntas descentralizadas (una por cada cabecera provincial o
departamental). Las Juntas -o sea la Beneficencia- dirigían los hospitales, lazaretos,
orfanatos, hospicios de ancianos, “despenserías de caridad” (especies de postas
gratuitas para primeros auxilios), maternidades, etc. En Santiago y Concepción,
además, los cementerios y manicomios. Hubo por fin una junta independiente para la
vacuna antivariólica, con filiales en provincias.
23 Ver MIDEPLAN, Dto. Social Nº 40, p. 20.
24 Rodríguez, 1994, p. 3.
25 Ibidem, p. 3.
20
La beneficencia pública funcionó con mucho mayor lucimiento que las
municipalidades. Ella tenía una tradición de servicio, recursos propios, el apoyo
humano y financiero prestado por la clase alta (el cual se manifestaba tanto en
filántropos individuales como en asociaciones de respaldo), y la consagración
absoluta de ciertos médicos y administradores capaces y desinteresados. Hubo, por
ejemplo, dos Pedro Montt: el atareado y zarandeado político y estadista que
alcanzaría la presidencia; y el activo, minucioso y eficaz regente de la Casa de Orates
capitalina, que no dejaba día sin recorrerla; los dos Pedro Montt se juntaban en una
sola persona y nadie atinaba a explicar, cómo éste tenía tiempo para todo”26
.
Sin embargo, si bien es cierto, como ya se ha expresado, las Organizaciones Privadas sin Fines de
Lucro existen en nuestro país desde la época de la Colonia, es en las últimas décadas, cuando florecen y se
multiplican..
Haciendo una revisión histórica y de acuerdo con algunas fuentes, pueden visualizarse en Chile, dos
tipos de organizaciones:
- Las "antiguas" o "tradicionales".
- Las "nuevas" o "recientes"
Las "antiguas" o "tradicionales" son aquellas que forman parte de redes internacionales y cuya acción
es generalmente de índole caritativa y asistencial. Nos referimos entre otras, como lo señalan algunas fuentes,
a la Cruz Roja, a los Clubes de Rotarios y de Leones, al Ejército de Salvación, así como a otras entidades
que han participado del esfuerzo histórico de la Iglesia Católica, por colaborar con el desarrollo social. Estas
últimas incluyen organizaciones que tratan de satisfacer las necesidades básicas de los sectores más
postergados en Chile; nos referimos al Instituto de Educación Rural, al Hogar de Cristo, a Cáritas Chile, etc.
Sin embargo, la Iglesia Católica, ha patrocinado también organizaciones nuevas las cuales han surgido mas
recientemente, detentando objetivos, áreas de acción y metodologías diversas.
De especial interés son, sin duda, los hallazgos de un estudio de caso realizado en la Universidad
Católica con el patrocinio de la Vicerrectoría Académica, en 1984 y 1985. Tal vez lo más relevante, fue el
haber dicotomizado la muestra en dos segmentos, de acuerdo con la variable "antigüedad institucional". Esto
permitió descubrir interesantes tendencias, que autorizaron a caracterizar lo que se denominó organizaciones
no gubernamentales "tradicionales" y "recientes". Fue así como, se detectó que las organizaciones antiguas
podían asociarse con objetivos más "asistenciales" que "promocionales" y que eran las organizaciones nuevas,
las que se comprometían con el desarrollo y la promoción, tendiendo a situarse en las celdillas que
26 En Vial, 1981, p. 509.
21
consignaban niveles altos de participación, de un índice elaborado para medir esta variable (ver Cuadros Nº 1
y 2).
Cuadro Nº 1
ANTIGUEDAD INSTITUCIONAL Y ORIENTACION DE LOS OBJETIVOS;
ONG, CHILE, 1985
ORIENTACION DE OBJETIVOS
Antigüedad institucional Al servicio de
la comunidad
Educación y
promoción
TOTAL
Antiguas (15 años o más)
Nuevas (menos de 15 años)
6
1
5
12
11
13
TOTAL 7 17 24
FUENTE: Jiménez, Jiménez, Lado, 1989, p. 105.
Cuadro Nº 2
NIVELES DE PARTICIPACION Y ANTIGUEDAD DE LA INSTITUCION;
ONG, CHILE, 1985
ANTIGUEDAD DE LA INSTITUCION
Participación Nuevas
(menos de 15 años)
Antiguas
(15 años o más)
TOTAL
Baja
Alta
1
14
7
4
8
18
TOTAL 15 11 26
FUENTE: Ibid, p. 126.
En síntesis, es en la década del ochenta cuando las ONG florecen y se multiplican en Chile,
convirtiéndose de acuerdo a algunos autores, en el nuevo escenario de las políticas sociales ya que
proporcionaron respuestas alternativas y de bajo costo a la pobreza crítica27
.
3.2 Caracterización de estas entidades y cuantificación del universo
27 Para un panorama sobre las nominadas ONG en Chile, ver además, Downs y Solimano (1988), Egaña y Abalos
(1989), Jiménez (1994, 1995 y 1996a y b), Jiménez, Jiménez y Lado (1989) y MIDEPLAN (1995).
22
Abundante literatura existente en nuestro país y en la región latinoamericana ha caracterizado a
las organizaciones privadas sin fines de lucro28
.
Se transcriben a continuación algunos de los rasgos de estas entidades29
.
Autonomía y flexibilidad en la aplicación de los programas de acción. La débil burocracia
interna de estos organismos, así como su desvinculación de la a veces engorrosa burocracia estatal, les
permite aplicar con flexibilidad y dinamismo los programas de desarrollo.
Al respecto, Hillhorst alude a una evaluación de cooperativas rurales hecha en 1975, expresando
que “la influencia fuerte y directa por parte del gobierno en el estímulo a la organización de grupos de
autoayuda, ha tenido efectos negativos en el sentido que los sectores más pobres de la población rural
son excluidos, sino necesariamente del grupo, sí de las posiciones de liderazgo”30
. A juicio del autor,
esta conclusión se apoya en una observación de Gupta, quien señala que:
“La burocracia es altamente estructurada, monolítica y normada con reglas que
especifican, virtualmente, en cada momento la función, el poder y las relaciones
teniendo naturalmente poca flexibilidad para tratar con los problemas reales de la
gente” 31
.
Continúa Gupta expresando que “las ONG están libres de estas coerciones y se encuentran mejor
equipadas para manejar situaciones de nivel “micro” que incorporan a grupos pequeños, en donde el
contacto cara a cara y las relaciones humanas más estrechas, son vitales para el éxito del programa”32
.
Heterogeneidad de la orientación y opción ideológica de tales organismos y de los
proyectos de acción que ponen en práctica. Algo semejante plantea Redwood al referirse a las
entidades no gubernamentales en el nordeste de Brasil, indicando que en la mayoría de las
organizaciones privadas analizadas, “existe una posición política y/o ideológica bastante clara, siendo
posible encontrar grupos que defienden los más diversos intereses y clases sociales”33
.
28 Ya se hizo alusión en la sección anterior a algunas referencias, recomendándose además la publicación de
UNICEF (1986), “Del macetero al potrero (o de lo micro a lo macro)”.
29 Ver Jiménez, Jiménez y Lado (1989), pp. 93 a 95.
30 Hillhorst (1983), p. 16.
31
Gupta (1979), citado por Hillhorst, op.cit., p. 16.
32 Ibid, p. 16.
33 Ver Redwood (1983), p. 43.
23
Utilización de metodologías de acción participativa, es una regularidad empírica detectada
en algunos organismos privados de acción social en Chile. La flexibilidad y desburocratización de
las ONG así como la cercanía de los beneficiarios y de sus necesidades sentidas, permite incorporar al
grupo objetivo a todo el proceso metodológico. La comunidad proyecta, ejecuta y evalúa,
constituyéndose en actor y no en mero receptor de políticas verticales diseñadas desde arriba.
¿Es posible cuantificarlas? Esta es sin duda, una tarea pendiente, cuestión que no es fácil, debido
al dinamismo de este universo; sin embargo el catastro realizado por el MIDEPLAN, el año 1991
pesquisó 397 organizaciones en la capital y en regiones y el elaborado en conjunto con el DESUC-
PUCCH, 1994-1995, logró catastrar 278 organizaciones privadas cuyos objetivos se encontraban más
cerca del polo de la Asistencia Social que de la Promoción o el Desarrollo. Estamos ciertos, sin
embargo, que esto es sólo la punta del iceberg, en materia de cuantificación, ya que no refleja en ningún
caso la realidad del universo global de organizaciones del Tercer Sector en nuestro país. Tal tarea
pendiente constituye un desafío, el que está siendo asumido por el Departamento de Estudios Sociales
de la División Social del MIDEPLAN; importante rol en la pesquisa del universo global de fundaciones
y corporaciones en nuestro país le corresponderá al Departamento de Personas Jurídicas del Ministerio
de Justicia.
24
IV SUSTENTABILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS SIN FINES DE
LUCRO; LOS APORTES DEL ESTADO
4.1 Panorama internacional
Como lo estipula Salamon en la investigación comparativa internacional que él lidera, los
aportes gubernamentales, son especialmente relevantes en todos los países de su muestra; así y
refiriéndose a los ingresos de las organizaciones privadas sin fines de lucro, señala:
“Sólo el l0% de los ingresos de las organizaciones, en promedio, proviene de
donaciones privadas.. Aún en los Estados Unidos, el sector privado proporciona no
más del 20% de los ingresos de las organizaciones sin fines de lucro.
Las fuentes más importantes de ingreso en promedio, son las cuotas privadas y
las ventas, seguidas por el soporte del sector público. Así, las cuotas privadas y las
ventas son en promedio, el 47% de los ingresos de las organizaciones sin fines de
lucro, y los pagos del sector público y las donaciones, un 43%”.
Más aún, señala el autor que:
“En dos países, Alemania y Francia, el sector público, es la fuente dominante del
ingreso de estas organizaciones, reflejando una colaboración substancial entre el
sector sin fines de lucro y el Estado. Sin embargo, virtualmente en todos los países, el
sector público, es la principal fuente de financiamiento de estas organizaciones.
Las cuotas privadas y los ingresos por ventas son particularmente importantes
en el financiamiento de las organizaciones sin fines de lucro, culturales y
recreacionales, educacionales, de vivienda y de medioambiente.
Los soportes gubernamentales son importantes en el financiamiento de
organizaciones privadas abocadas a la salud, a los servicios sociales, y a asuntos
legales”.
Sobre EEUU, reitera Salamon:
“Las donaciones privadas constituyen una cantidad mucho menor del ingreso total del
sector privado sin fines de lucro, que lo que se cree comúnmente. Así, la mayoría de
los ingresos de este sector viene de pagos y ventas de servicios y del gobierno, en
segundo lugar" 34
.
Sin duda que la última de estas conclusiones, es una de las más relevantes del trabajo de
investigación recién citado. Así, contrario a lo que comúnmente se cree, son las ventas de servicios y
otros ingresos comerciales, las principales fuentes de sustentación del sector privado sin fines de lucro
34 Salamon, 1992, p. 28.
25
en los EEUU, en donde de acuerdo con informantes calificados entrevistados en una reciente
investigación realizada en Baltimore, el principal cliente es el Estado.
Ante la pregunta, "¿cuáles son las principales fuentes de ingresos del sector privado sin fin de
lucro?", Salamon proporciona información graficada, a través de la ilustración de la figura siguiente:
FIGURA 2
FUENTES DE INGRESO DEL SECTOR PRIVADO SIN FINES DE LUCRO EN EE.UU., 1989
Venta de
servicios
51%
Donaciones
privadas
18%
Gobierno
31%
FUENTE: Compilado a partir de datos de Hodgkinson y Weitzman (1992), p. 147. Elaborado por
Salamon (1992), p. 26.
Las conclusiones sobre esta materia pueden derivarse de la siguiente transcripción:
"La principal fuente de sustentación del Sector Privado sin Fines de Lucro en los EE.UU.
de la beneficencia pública y de las organizaciones de servicio, son los honorarios, las
ventas de servicio y otros ingresos comerciales.
· La segunda fuente de ingresos más importante de las organizaciones privadas sin
fines de lucro en EE.UU. es el gobierno. Así, las concesiones, los contratos y los
reembolsos, constituyen el 31% de los ingresos de las organizaciones de servicios sin fines
de lucro. Esto refleja un amplio patrón de asociatividad entre el gobierno y el sector sin
fines de lucro, en la conducción de propósitos públicos, en la entrega de cuidados de salud
y en la provisión de educación.
El 18% del total del ingreso que las organizaciones privadas sin fines de lucro
reciben de donaciones privadas, las sitúa a éstas, en el tercer lugar del ingreso de las
organizaciones de servicio" 35
.
35 Ibid, p. 28.
26
4.2 Perfil de la situación en Chile
4.2.1 Generalidades
Durante la década del ochenta un importante segmento de las organizaciones del Tercer Sector se
convirtieron en receptores de dineros provenientes de la cooperación internacional. Sin embargo, con el
retorno a la democracia y con los mejores indicadores macroeconómicos, las prioridades de la
cooperación internacional se alejan de Chile, desplazándose hacia otros países de América Latina, hacia
Africa, Europa Central y del Este. Esta situación desencadena en Chile, entre algunas entidades, una
suerte de crisis de sobrevivencia impulsando a las organizaciones a explorar nuevas estrategias de
financiamiento y a estimular la generación de recursos nacionales, públicos y privados. Al mismo
tiempo, en el proceso de transición hacia la democracia, se ha restaurado la fórmula de cooperación
internacional de gobierno a gobierno por lo que las organizaciones privadas que recibían dineros
internacionales durante los ochenta, a través de canales directos, tuvieron que adaptarse a nuevos
procedimientos para tener acceso a otras formas de financiamiento. Lamentablemente las iniciativas
para generar recursos locales que se han iniciado no han sido siempre efectivas, produciéndose
confusión e incertidumbre. Al respecto, es interesante recordar los resultados de un estudio realizado en
199336
, en el cual se concluyó que el 58,7% de las organizaciones de la muestra, recibían aún recursos
de la cooperación internacional (ver Cuadro Nº 3)*.
Cuadro Nº 3
FUENTES DE FINANCIAMIENTO; ONG, CHILE, 1993
f %
Financiamiento proveniente de
cooperación internacional
Financiamiento nacional
27
19
58,7
41,3
TOTAL 46 100,0
FUENTE: EFDES - FIA - Participa, 1993.
36 Esta investigación se realizó a solicitud de la corporación Participa y contó con el patrocinio de EFDES,
Oficina de Apoyo Local de la Fundación Interamericana en Chile. La información fue recolectada en septiembre de 1993.
*Las páginas siguientes son transcripción de algunos segmentos del informe elaborado con el patrocinio de EFDES, Oficina
Local de la Fundación Interamericana en Chile, y de la Corporación Participa en 1993.
27
Como puede visualizarse en el cuadro siguiente, eran las organizaciones antiguas las que tendían
a declarar financiamiento predominantemente nacional (9 casos de un subtotal de 14); por el contrario,
en el caso de las recientes, de un subtotal de 32, 22 casos (47,8%) declararon financiamiento externo.
Cuadro Nº 4
FINANCIAMIENTO SEGUN ANTIGUEDAD; ONG, CHILE, 1993
Financiamiento
ANTIGUEDAD
Antiguas Recientes
Nacional
Internacional
(9) 64%
(5) 36%
(10) 31%
(22) 69%
TOTAL (14) 100% (32) 100%
N = 46
FUENTE: Ibid.
De las 7 organizaciones "grandes" (con más de 100 personas contratadas), 5 se financiaban con
fondos nacionales, correspondiendo en general a aquellas más consolidadas y con una trayectoria
conocida en el ámbito de la asistencia y de la acción social eclesial.
Cuadro Nº 5
FINANCIAMIENTO SEGUN TAMAÑO; ONG, CHILE, 1993
Financiamiento TAMAÑO
Pequeña Mediana Grande
Nacional
Internacional
(10) 48%
(11) 52%
(4) 22%
(14) 78%
(5) 71%
(2) 29%
TOTAL (21) 100% (18) 100% (7) 100%
N = 46
FUENTE: Ibid.
Por otra parte, de las iniciativas privadas abocadas a la acción social directa, un mayor porcentaje
accedía al financiamiento externo; esto refleja también las características del universo utilizado el que
catastró fundamentalmente, organismos "recientes", más inclinados hacia el polo de la acción que de la
28
asistencia y sustentados por fondos internacionales canalizados directamente desde las agencias donantes
de los países industrializados.
Cuadro Nº 6
FINANCIAMIENTO Y FUNCION PREDOMINANTE; ONG, CHILE, 1993
Financiamiento FUNCION
Acción directa Acción indirecta
Nacional
Externo
(11) 42%
(15) 58%
40%
60%
TOTAL (26) 100% (20) 100%
N = 46
FUENTE: Ibid.
Otro estudio, realizado a solicitud del MIDEPLAN por el Depto. de Estudios Sociológicos de la
Universidad Católica en 1994, reflejó que una importante fuente de ingresos de organizaciones
privadas de asistencia social correspondía a “fondos no concursables del Estado”.
Al respecto, señalan los investigadores:
“La fuente que un mayor porcentaje de instituciones usa para financiar sus
actividades son los fondos no concursables del Estado, como por ejemplo las
subvenciones. Un 50% de las instituciones dijo obtener financiamiento por vía de este
fondo del Estado. En segundo lugar de importancia les sigue el aporte regular de
personas a la institución, un 43% de las organizaciones, es decir 111 de ellas, financia
parte de sus actividades con este aporte. En tercer lugar figura el aporte de agencias
extranjeras, un 41% de las instituciones dijo obtener ingreso por esta vía. La ayuda
fraterna o solidaria de colegios, parroquias, instituciones religiosas o filantrópicas
son también una fuente de ingreso usada por una alta proporción de organizaciones
privadas; el 38% de las instituciones obtienen ingresos por esta vía. La quinta fuente
que también es significativa es el financiamiento vía fondos autogenerados, esto es,
arriendo, venta de servicios u otro (33%). Sólo un 14% de las instituciones estudiadas
obtenía ingresos a través de fondos concursables del Estado y, lo que es más
sorprendente, es que sólo el 17%, es decir 45 de las 260 obtenía fondos de la empresa
privada. Claramente el aporte de personas es mucho más significativo que el aporte
de empresas a las obras de beneficencia”37
.
37 Ver MIDEPLAN-DESUC, 1995, p. 44.
29
Todo esto es congruente con la investigación internacional citada, pudiendo concluirse que son
justamente los fondos públicos, la más importante base de sustentabilidad de las organizaciones privadas
sin fines de lucro, con orientación asistencial, en nuestro país.
Más aún, el siguiente cuadro, corrobora lo aquí estipulado.
Cuadro Nº 7
PORCENTAJE DE LOS FONDOS NACIONALES DE LAS INSTITUCIONES PRIVADAS
QUE SON FISCALES (1)
% de los fondos que son fiscales N %
25% o menos
Entre 26 y 50%
Entre 51 y 75%
Entre 76 y 90%
91% y más
24
28
14
34
34
20
15
11
27
27
N 124 100% (1) Se considera sólo a las instituciones que tienen fondos fiscales.
FUENTE: MIDEPLAN-DESUC, 1994.
A lo que los investigadores agregan:
“De este estudio se constata que, de las 124 organizaciones que tienen aportes
fiscales, para poco más de la mitad de ellas (54%) dicho aporte constituye el 75% o
más de su financiamiento lo cual es bastante alto”38
.
4.2.2 Modalidades de traspasos de fondos públicos y montos traspasados
De acuerdo con referencias consultadas, las principales modalidades de traspaso de fondos
públicos hacia las organizaciones privadas sin fines de lucro, son39
:
- La entrega directa
- Las licitaciones, por concursos abiertos o cerrados o por programas presentados por las
organizaciones comunitarias.
- Las subvenciones.
38 MIDEPLAN, ibid, p. 47.
39 Ver Contraloría General de la República, “Las entidades fiscalizadoras superiores y el control de los aportes
estatales a las instituciones privadas que realizan actividades de interés público”. Documento de Trabajo, OLACEFS,
Stgo., Chile, 1997, p. 5.
30
Por su parte, Viveros (1997), haciendo alusión a las legislaciones ya aludidas en el punto 1.3, de
este documento estipula, en relación al acceso de las entidades privadas a los fondos públicos, lo
siguiente:
“La forma ordinaria de proceder es mediante concurso o licitación pública, cuyas
bases están establecidas en leyes o en reglamentos de los propios organismos
administradores de los fondos, con requisitos objetivos y una debida publicidad
(convocatoria en la prensa y en el Diario Oficial). Extraordinariamente, los
reglamentos autorizan licitaciones o propuestas privadas. En general, estas reglas no
son cuestionadas.
Con autorización legal, los servicios públicos pueden encomendar la ejecución
de acciones y entregar la administración de establecimientos o bienes de su propiedad,
a las municipalidades o a entidades de derecho privado, mediante contratos en que se
asegure el cumplimiento de los objetivos del servicio y el resguardo del patrimonio del
Estado (Art. 34º, ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado). A su vez, los mismos servicios pueden encomendar a
dichas entidades de derecho privado todas las acciones de apoyo a sus funciones que
no correspondan al ejercicio mismo de sus potestades (ley Nº 18.803 de 1989).
En todos estos casos, las OSCs postulan a convertirse en contratistas o
ejecutores de programas del Estado. Los derechos y obligaciones se regulan mediante
convenios, que a veces exigen refrendación mediante resoluciones o decretos”40
.
En cuanto a cifras de montos traspasados, sólo hay investigaciones fragmentadas, contándose
por ejemplo con un interesante estudio elaborado por profesionales del MIDEPLAN41
.
El estudio corresponde a un seguimiento que desde 1991 realizó el que era Departamento de
Enlace ONG-Gobierno de los montos traspasados desde diversos fondos y servicios públicos a ONG
para la ejecución de programas sociales (ver Cuadro Nº 8).
A partir de 1993, el seguimiento se desagregó a nivel comunal, con el propósito de generar
información útil en las tareas de descentralización, focalización territorial y superación de la pobreza.
Estas cifras dan cuenta sólo del sector “ONG” que estaba recibiendo aportes estatales, sin
perjuicio de otros aportes de diverso origen o de fondos públicos que lleguen a las comunas a través de
otros organismos distintos de los no gubernamentales (ONG).
Al respecto cabe comentar que las más altas cantidades de montos traspasados se concentran,
preferentemente, en los centros urbanos más importantes como también en las regiones metropolitana y
40 Ver en el informe sobre Chile elaborado por el Abogado Consultor Sr. Felipe Viveros, las páginas 141 y 142.
Este está incluido en la publicación compilada por la profesional Sra. Anna Cynthia Oliveira (1997).
41 Ver MIDEPLAN (1994), “Montos traspasados, fondos públicos a ONG para programas sociales”, 1993.
31
octava. Por otra parte, las instituciones donde existía mayor transferencia de recursos eran el FOSIS,
INDAP, SENAME y SENCE (ver la Figura correspondiente).
Lamentablemente, este seguimiento se interrumpió, constituyéndose en un urgente desafío del
Departamento de Coordinación Intersectorial, el continuarlo.
Otra investigación llevada a cabo por el centro académico independiente, CIEPLAN, en conjunto
con la Dirección de Presupuesto, DIPRES, del Ministerio de Hacienda, concluyó que de las instituciones
estudiadas, la mayoría de los casos presentaba un modelo mixto de financiamiento, en el cual había
financiamiento público, en cualquiera de las modalidades señaladas: convenios, subvenciones o
proyectos42
.
V CONCLUSIONES PRELIMINARES
En síntesis, las organizaciones privadas con fines públicos cobran en el mundo, en la región
latinoamericana y en particular en nuestro país, un rol relevante.
En materia de recursos y de su sustentabilidad, es el Estado un importante proveedor de fondos,
cuyo traspaso hacia las organizaciones privadas sin fines de lucro se fundamenta en nuevos paradigmas
de las políticas sociales y en legislaciones nacionales específicas.
Tarea pendiente es especificar la magnitud y especificidad sectorial, regional y local de tales
fondos; esto constituye un desafío.
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Ley Nє 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado.
Ley Nє 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Ley Nє 18.803 que autoriza a los servicios públicos para contratar servicios de apoyo a sus funciones.
MJJ/usuarios/tercer sector/Conceptualización de las organizaciones privadas sin fines de lucro y aportes del Estado a estas
entidades