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Con la asistencia técnica de
Autoridades del Banco del Estado
Autores
Equipo de apoyo
Verónica Gallardo A.Gerente General
Gonzalo Núñez S.Subgerente General
Patricia Rousseau L.Gerente de División de Asistencia Técnica
Patricia Rousseau, Karla Alvarez, María Elena BernalBanco del Estado, BdE
Javier Díaz-Cassou, Carlos Carpizo Riva Palacio.Banco Interamericano de Desarrollo, BID
Miguel Ángel Tulcanaza AguilarBanco del Estado, BdE
Juan Esteban Mosquera, Elisa DonadiBanco Interamericano de Desarrollo, BID
Subsecretaría de Consistencia MacroeconómicaMinisterio Coordinador de Política Económica
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014ISBN 978-9942-07-911-4Banco del EstadoQuito, Ecuador (2.000 ejemplares)
Este material puede ser utilizado como referencia siempre que se cite la fuente.
La presente publicación ha sido editada sobre la base del texto aprobado por el Banco del Estado y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y puede presentar algunas modificaciones debido al proceso de revisión editorial y diagramación para su publicación.
Está prohibido copiar, transmitir, retransmitir, transcribir, almacenar, alterar o reproducir por cualquier medio electrónico o mecánico el contenido de esta publicación sin permiso por escrito por parte del Banco del Estado.
BCE Banco Central del Ecuador
BdE Banco del Estado
BIESS Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
CEM Contribución Especial de Mejoras
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CFDD Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios
CNC Consejo Nacional de Competencias
CONADE Consejo Nacional de Desarrollo
CONESUP Consejo Nacional de Educación Superior
COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
COPFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
CV Cartera Vencida
ECORAE Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico
FMI Fondo Monetario Internacional
FONAPAR Fondo Nacional de Participaciones
FONEN Fondo de Emergencias Nacionales
FONVIAL Fondo de Vialidad para la Provincia de Loja
GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados
GADM Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales
GADP Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales
GLP Gas Licuado de Petróleo
IED Inversión Extranjera Directa
IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
INEC Instituto Ecuatoriano de Estadística y Censos
INECEL Instituto Ecuatoriano de Electrificación
INGALA Instituto Nacional Galápagos
IP Ingresos Propios
IT Ingresos Totales
JUNAPLA Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica
LAC América Latina y el Caribe
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
PDOT Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
PGE Presupuesto General del Estado
PIB Producto Interno Bruto
PNBV Plan Nacional del Buen Vivir
RO Registro Oficial
ROS Registro Oficial Suplemento
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
SIM Sistema de Información Municipal
SPNF Sector Público No Financiero
SRI Servicio de Rentas Internas
VAB Valor Agregado Bruto
WEO World Economic Outlook Database
Siglas
PRESENTACIÓN VII
PRÓLOGO IX
CAPÍTULO UNO
1 MARCO NORMATIVO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS 1
1.1 Contexto normativo histórico 1
1.1.1 El régimen municipal ecuatoriano 1
1.1.2 El régimen provincial ecuatoriano 5
1.1.3 Régimen de juntas parroquiales rurales 6
1.2 Normativa actual 7
CAPÍTULO DOS
2. EL CONTEXTO MACROECONÓMICO 13
CAPÍTULO TRES
3. EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS SUBNACIONALES 35
3.1 Análisis y perspectivas financieras de los GAD 35
3.1.1. Evolución del gasto 35
3.1.2. Composición de ingresos y gastos 37
3.1.3. Resultados fiscales de los GAD 40
3.2 Ingresos de los GAD 42
3.2.1 GAD Municipales 44 3.2.1.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central por estratos 44 3.2.1.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Municipales 47 3.2.1.3 Generación de ingresos propios en los GAD Municipales por estrato 48 3.2.1.4 Ingresos propios vs. transferencias por estrato 54
3.2.2 GAD Provinciales 56 3.2.2.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central a los
GAD Provinciales por región 56 3.2.2.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Provinciales 58 3.2.2.3 Composición de los ingresos propios provinciales por regiones 60
3.3 Gastos e inversión pública en los GAD 62
3.3.1 Gasto público en los GAD Municipales 62 3.3.1.1 Evolución y composición del gasto público municipal 62 3.3.1.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por estrato 64 3.3.1.3 Composición del gasto y la inversión pública municipal por estratos 66 3.3.1.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Municipales 70 3.3.1.5 Resultado fiscal de los GAD Municipales 72
3.3.2 Gasto público en los GAD Provinciales 73 3.3.2.1 Evolución y composición del gasto público provincial 73 3.3.2.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones 76 3.3.2.3 Composición del gasto y la inversión pública municipal por regiones 78 3.3.2.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Provinciales 80 3.3.2.5 Resultado fiscal de los GAD Provinciales 80
Contenido
3.4 Endeudamiento público en los GAD 81
3.4.1 Endeudamiento público consolidado de los GAD 81 3.4.1.1 Evolución del servicio de la deuda 84
3.4.2 Endeudamiento público en los GAD Municipales 86 3.4.2.1 Evolución y composición del endeudamiento público a nivel de GAD Municipales 86 3.4.2.2 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Municipales 89
3.4.3 Endeudamiento público en los GAD Provinciales 90 3.4.3.1 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Provinciales 94
CAPÍTULO CUATRO
4 EL ROL DEL BANCO DEL ESTADO 97
4.1 Financiamiento aprobado 98
4.2 Desembolsos entregados 100
4.3 Subvenciones otorgadas 101
4.4 Cartera del Banco del Estado 103
4.4.1 Cartera Bruta 103
4.4.2 Cartera Neta 104
4.5 Cobertura geográfica 105
4.6 Población beneficiaria 108
4.7 Indicadores de mejoramiento de calidad de vida de población 109
4.8 Programas y servicios de asistencia técnica de la población 110
4.8.1 Programa de Corresponsabilidad Fiscal 111 4.8.1.1 Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM) 111 4.8.1.2 Corresponsabilidad por CEM Vial 115 4.8.1.3 Corresponsabilidad por Cartera Vencida 115
ANEXOS
5 ANEXOS 121
5.1 Anexo 1: Competencias según el nivel de gobierno (COOTAD) 121
5.2 Anexo 2: Modelo de Equidad Territorial (ponderaciones) 122
5.3 Anexo 4: Mapas de Indicadores financieros 123
5.3.1 Municipales 123
5.3.2 Provinciales 128
NOTA TÉCNICA 134
ÌNDICE DE GRÁFICOS 136
BIBLIOGRÁFIA 138
PRESENTACIÓN
vii
presente estudio de las “Finanzas Subnacionales en el Ecua-
dor 2000–2014” constituye un segundo esfuerzo realizado
por el Banco del Estado1, que analiza la evolución de la gestión finan-
ciera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del país.
La serie histórica ha sido seleccionada a partir de uno de los cambios
más importantes que se ha suscitado en el país, y que corresponde a
la dolarización de la economía, hecho que se dio como resultado de la
profunda crisis financiera de la década de los noventa.
Un segundo hito de significativa relevancia es el nuevo marco norma-
tivo que rige para los GAD, iniciado con la Constitución de 2008 que
define una nueva relación entre el Estado Central y los Gobiernos Au-
tónomos Descentralizados con la conformación del régimen de com-
petencias y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía
y Descentralización (COOTAD), que se promulga en el 2010, en el que
se regula con extenso detalle todo el funcionamiento de estos niveles
de gobierno, sus atribuciones, funciones y recursos.
Este trabajo inicia con una breve revisión histórica de los cambios nor-
mativos a nivel subnacional, que van de la mano de los vaivenes en
la estructuración institucional del país y de la normativa vigente con
énfasis en las regulaciones sobre los aspectos fiscales que constan en
el capítulo 1.
Para complementar el contexto, se incluye en el capítulo 2 un análisis
macroeconómico que enmarca el comportamiento fiscal del país, ba-
sado en los principales indicadores como son el PIB, inflación, resulta-
do fiscal y deuda pública, balanza comercial, balanza de pagos, solidez
financiera, pobreza y desigualdad, entre otros, y su comparación con
indicadores de países de la región.
En el capítulo 3 se trata propiamente la evolución de las finanzas
subnacionales, en primer lugar, el análisis a nivel agregado del gasto
público, composición de ingresos y gastos, resultado fiscal y una re-
ferencia del Ecuador en el contexto latinoamericano. En este capítu-
lo se analizan también por separado los ingresos, gastos e inversión
pública, y el endeudamiento público de los GAD Municipales y de los
GAD Provinciales.
Para concluir, en un cuarto capítulo se evidencia el rol del Banco del
Estado como principal financiador de la obra pública que ejecutan
los GAD, en especial en los sectores de agua potable, saneamiento y
vialidad, así como también en la prestación de servicios de asistencia
técnica. Se demuestra también el cambio significativo que se produce
en su accionar y en la historia del país con la política de impulso al de-
sarrollo territorial por parte del Gobierno actual.
1 El BdE publicó en octubre de 2009 el li-bro “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993-2008”.
El
Verónica Gallardo AguirreGerente General del Banco del Estado
PRÓLOGO
ix
la última década los sistemas de gobierno de América Latina, y del Ecuador
en particular, han realizado reformas importantes para gestionar los bienes
públicos contribuyendo a hacer posible una mayor equidad en su distribución. El
concepto y el enfoque de la importancia de lo local-territorial han conllevado una mejor
articulación entre lo nacional y subnacional, entre el Gobierno Central y los regímenes
provincial, municipal y parroquial.
Los espacios subnacionales integrados en una política pública y en una estrategia de
desarrollo dinámicas contribuyen sustancialmente a la democratización del Estado,
la sociedad y la ciudadanía; factores clave para despertar procesos colaborativos y de
coordinación que permiten la participación de los actores institucionales de los territorios
y el escalamiento de los impactos de estas políticas en el ámbito nacional.
En Ecuador, un nuevo marco jurídico inaugurado con la Constitución de 2008, del cual
se derivan un conjunto de leyes orgánicas como el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el Código Orgánico de Planificación
y Finanzas Públicas (COPFP), el Sistema Nacional de Competencias y el Plan Nacional del
Buen Vivir (PNBV) 2013-2017, entre otras, dieron nacimiento a un sistema de articulación
entre planificación territorial y el uso eficiente de los recursos a fin de disminuir las
inequidades, como se sostiene en los estudios.
Esta publicación analiza, desde la perspectiva de las finanzas públicas, la movilidad de los
recursos nacionales, preponderantemente en el período 2007-2014, en un contexto jurídico,
institucional y económico favorable a la descentralización, la autonomía y a mayores
atribuciones administrativas y financieras de los gobiernos subnacionales; por tanto,
permite valorar las tendencias que han condicionado favorablemente la sostenibilidad
fiscal en estos años y validar cifras sobre el desempeño del gasto y la inversión. Estos dos
últimos aspectos son de crucial importancia para medir cualitativamente la incidencia del
Banco del Estado en este proceso de recomposición de las finanzas subnacionales y su
optimización en sectores fundamentales para la satisfacción de las necesidades básicas
de los ecuatorianos y en renglones en los que la calidad del gasto mejora ostensiblemente
en relación a los años anteriores.
Los cuatro capítulos en que se divide esta obra guardan uniformidad y permiten
establecer un hilo conductor de las finanzas públicas a partir del marco legal, el contexto
macroeconómico, la evolución misma de las finanzas subnacionales y la actuación
del Banco del Estado como entidad que juega el rol de articulación de las finanzas
sunbnacionales con las políticas públicas nacionales. Esta última constituye el fundamento
sobre el que se erige el nuevo tipo de Estado que vio la luz con la Constitución de 2008.
En
x
Siguiendo la ruta de la obra es preciso destacar, en este prólogo, información especialmente
relevante para comprender por qué resulta importante este compendio y cuál es su
contribución al acervo de conocimiento que el país requiere preservar como testimonio
de un momento privilegiado de su historia. Primero, el gasto público llegó a niveles nunca
antes alcanzados; gasto que en 2014 fue del 44 % del PIB, pero del cual un 35 % constituyó
inversión o gastos de capital que se han traducido en infraestructuras, salud, educación,
vivienda social, seguridad e inversiones estratégicas que en la actualidad apuntan al
cambio de la matriz productiva del Ecuador. Estas cifras ubican al gasto corriente del
sector público ecuatoriano en el 15,3 % del PIB, por debajo del 20,8 % que se asigna para
el conjunto de América Latina; cifras que como bien señala el análisis macroeconómico,
ponen de manifiesto el esfuerzo del Gobierno para modernizar la infraestructura del
país. Este gasto que incluye una enorme inversión ha sido posible por el incremento
sustancial de los ingresos que, por ejemplo, para 2014 alcanzaron el 38,9 % del PIB y que
no se basan exclusivamente en exportaciones petroleras sino en una mejor y más amplia
recaudación tributaria y ampliación de la cobertura de afiliación a la seguridad social.
Este auge de ingresos significó un impulso de las finanzas locales: provincias y cantones
recibieron transferencias que han permitido obras viales y sanitarias de gran importancia,
sobre todo porque han sido mucho más equitativas que en el pasado, beneficiando a
cantones otrora marginados de la obra pública. La equidad en la distribución de los
recursos dirigidos a los municipios es un aspecto a destacarse y en el cual ha intervenido
el Banco del Estado plasmando esta orientación gubernamental por la equidad.
El gasto municipal es indudablemente el más alto del total subnacional con una ejecución
del 74 %; sin embargo, a partir de la Constitución de 2008, aumenta el gasto provincial a
24 % en 2014. Porcentajes que revelan una gran movilidad de recursos, sobre todo a nivel
municipal, y que es responsable del avance del municipalismo ecuatoriano en términos de
obra pública y capacidad de gasto. No obstante, los analistas que presentan sus trabajos
mantienen su objetividad al concluir que aún los municipios ubicados en los estratos de
menor tamaño y dimensión dependen sustancialmente del Gobierno Central; es decir,
aún es preciso generar capacidades para que logren mayor autosuficiencia financiera e
impulsen un ambiente favorable a las inversiones públicas y privadas en sus territorios a
fin de mejorar su recaudación tributaria. En la actualidad, el gasto subnacional en Ecuador
representa el 4,7 % del PIB, cifra relativamente mayor comparada al 2,8 % que representaba
en el año 2000; pero como anotan las investigaciones, el Ecuador sigue siendo uno de los
países fiscalmente menos descentralizados de la región latinoamericana, y la capacidad
de recaudación propia aún es incipiente, pues de cada 100 dólares que gastan los GAD,
78 provienen de transferencias.
Como bien se señala en el capítulo dos, las disparidades regionales y locales constituyen
un desafío para la integración y el desarrollo armónico del Ecuador. “La persistencia de
xi
los patrones de desigualdad rural-urbana, interprovincial e intercultural, anteriormente
descritas, pone de manifiesto la importancia de seguir desplegando en el país instrumentos
de política pública que fomenten una mayor equidad territorial, como aquellas desplegadas
por el COOTAD y con los instrumentos financieros que el BdE pone a disposición de los
GAD ecuatorianos”.
Sin embargo, también el estudio constata una realidad que en este período ha sido difícil
superar: que los municipios ubicados en los estratos de menor dimensión incrementen
su nivel de inversión. Aún los gastos corrientes constituyen el destino principal de los
ingresos que reciben u obtienen, lo que a la postre los vuelve dependientes de las
transferencias y asignaciones del Gobierno Central y torna compleja su sostenibilidad
financiera, comparada con los municipios de los estratos de mayor dimensión, donde el
gasto corriente ha disminuido en beneficio de la inversión.
Con esta comprobación se hace mucho más tangible la importancia de las acciones del
Banco del Estado que se expresan en este libro, sobre todo en asistencia técnica para
dotar de mayores capacidades a los gobiernos locales en recaudación de tributos y en
inversiones que desarrollen o permitan crear un entorno favorable a la economía local;
y que de este modo sirva para su diversificación o para potenciar ejes de desarrollo que
dinamicen los territorios a fin de hacerlos autosuficientes y sostenibles.
Entre 2007 y 2014, la cartera neta del BdE aumentó 4 veces más, un indicador relevante que
demuestra la gran inyección financiera (US$787,4 millones) que las finanzas subnacionales
recibieron para rubros preponderantes como vialidad y saneamiento ambiental, los
cuales absorbieron el 70 % de estas inversiones.
Desde la perspectiva de los beneficiarios de la labor del BdE, es preciso destacar que el 32 %
corresponde a agua potable y un 68 % a proyectos de alcantarillado, lo que demuestra la
opción y la tendencia del crédito: beneficiar a poblaciones de escasos recursos económicos
o excluidas del desarrollo, particularmente en zonas rurales. Como es lógico suponer,
estas obras implican inclusión laboral, que es un beneficio adicional de estas poblaciones.
En este período se generaron 3.655 empleos ocasionales y 3.516 permanentes.
Por último, es importante destacar el Programa de Corresponsabilidad Fiscal, que
impulsa el BdE con el objetivo de concienciar a las autoridades de los GAD, acerca de la
responsabilidad compartida que tienen junto a la ciudadanía, para fomentar el desarrollo
de sus jurisdicciones territoriales.
Sin duda, con este trabajo investigativo, el Banco del Estado cumple con informar a
la ciudadanía y nos introduce en el conocimiento de indicadores que son de obligada
referencia para entender la articulación social, económica e institucional del Gobierno
Central con los gobiernos locales.
1Capítulo
CAPÍTULO 1
1
1MARCO NORMATIVO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS
1.1Contexto normativo históricoInstitucionalmente, el Estado ecuatoriano funciona desde 1830, a partir
de lo cual su consolidación política, administrativa, jurídica y económi-
ca se va constituyendo paulatinamente, y con muchas contradicciones
y disputas entre los diferentes grupos que llegan al poder central y los
poderes regionales. El régimen territorial, inicialmente conformado por
departamentos, provincias, cantones y parroquias, fue estructurado y
reformado en consonancia con esas contradicciones hasta la organiza-
ción actual de regiones, provincias, cantones, parroquias y regímenes
especiales establecidos en la Constitución de 2008.
Al constituirse el Ecuador existían tres departamentos: Gua-
yaquil, Quito y Cuenca, los cuales correspondían a núcleos de
poder existentes desde la época colonial articulados en torno a
las principales ciudades. En 1835, se eliminaron formalmente los
departamentos. La organización territorial y la división político-
administrativa estableció los niveles que hoy se conocen: provin-
cias, cantones y parroquias. De igual forma, en la Constitución de
ese mismo año, el régimen y administración de lo interior quedó
supeditado a una “ley especial”, la Ley de Régimen Político. En
ella se adoptó, siguiendo el ejemplo ibérico, el modelo parlamen-
tario clásico para la administración de las localidades: consejos
provinciales, concejos municipales y juntas parroquiales, y sus
respectivos ejecutivos: prefectos, alcaldes y presidentes de junta.
Las provincias que en sí mismas surgen con la Constitución de
1878, su organización real es de 1929, pero se transforman en or-
ganismos de régimen seccional con consejos provinciales pro-
pios a partir de la Constituyente de 1944. Posteriormente, con las
reformas de 1983 a la Constitución Política de 1979, se introdujo
la figura de "Distrito Metropolitano" (art. 123), y en la Constitu-
ción de 1998 la de las "circunscripciones territoriales indígenas
y afroecuatorianas" (art. 22) y la de los "regímenes especiales de
administración territorial" (art. 238).2
1.1.1El régimen municipal ecuatorianoLa Constitución de 1830, con la que inicia la era republicana del país,
creó los concejos municipales cuya composición, funcionamiento y
atribuciones se establecieron en la primera Ley de Régimen Municipal
de ese mismo año. Sin embargo, no es sino hasta 1966 que se concreta
un cuerpo legal en el que se establece el ordenamiento de la gestión
municipal en todos sus aspectos; ley que se expide durante el gobierno
de la H. Junta Militar.
2 Rodríguez J. Lourdes, Barrera G. Au-gusto, Gallegos R. Franklin. "Ecua-dor: un modelo para [des]armar." Editorial Abya Yala, 1999. Pág. 180.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
La introducción a esta ley señala: “Es un hecho incuestionable que el
municipio ecuatoriano atraviesa una grave crisis, motivada por cau-
sas de orden político-financiero y administrativo, que ha contribuido
a disminuir la fuerza municipal y que ha motivado que en las diversas
esferas gubernamentales se haya creado una conciencia de la nece-
sidad de revisar las normas que rigen la vida de los entes cantonales”.
La ley señala las obligaciones que atañen a la Municipalidad haciendo
distinción con las de los otros niveles de gobierno. Sus fines se clasifi-
can en fundamentales y facultativos para que dediquen sus esfuerzos
a solucionar los problemas urbanos prioritarios y concurrir de manera
complementaria en las competencias con los otros niveles de gobier-
no, como son los casos de la educación y la salud correspondientes al
Gobierno Central.
También se precisa la autonomía municipal prescrita en la Constitución
y las garantías para su pleno ejercicio que, entre otras consecuencias,
determina que cada municipalidad constituye una persona jurídica de
derecho público con patrimonio propio. Prevé también los mecanis-
mos de integración de los planes nacionales y regionales de desarrollo
económico con los que deben gestionarse en el nivel cantonal, bajo los
principios de cooperación y reciprocidad entre diferentes niveles insti-
tucionales canalizados por intermedio de los ministerios de Gobierno
y Previsión Social.
De trascendental importancia en esta ley, es la forma de ejercicio del
Gobierno Municipal que será conjunta entre el Concejo y el alcalde
elegido de entre sus miembros o fuera de estos, cada uno con fun-
ciones propias y de cooperación claramente establecidas, así como
el principio de representación democrática de los ediles a través del
sufragio universal y secreto. De igual forma, la conformación de co-
misiones permanentes y especiales como medio para administrar los
diferentes asuntos edilicios.
Las competencias de la administración municipal se establecen por
ramas de actividad, no limitativas, siendo entre otras: planeamiento
y urbanismo, obras públicas, servicios públicos, higiene y asistencia
social, educación y cultura (complementaria con el Gobierno Central),
hacienda municipal, justicia y policía.
Por la relevancia del tema, la ley dedica un título completo al planea-
miento, siendo de carácter obligatorio la formulación de planes re-
guladores de desarrollo físico y de planes reguladores de desarrollo
urbano, encaminados a prever, dirigir, ordenar y estimular el desenvol-
vimiento de las ciudades.
En materia de finanzas la filosofía de la ley se concentra en:
• Proveer a las municipalidades de suficientes recursos sin
CAPÍTULO 1
3
aumentar los impuestos ni la presión tributaria para el contri-
buyente, y que se destinen para el ejercicio de sus funciones
primordiales con criterios de eficiencia y economía.
• Acceso al crédito bajo reglas que promueven su uso, limitan el
monto de endeudamiento y prescriben el destino de los fondos.
• Régimen práctico de contribuciones especiales de mejoras.
• Otorgar facultades a las municipalidades para que puedan crear
tasas mediante actos legislativos locales.
Los ingresos municipales se componen de los impuestos exclusivos
creados por la Constitución o por ley, la participación de los impuestos
nacionales, las tasas y contribuciones que creen en los territorios y los
empréstitos. Es relevante señalar que esta ley hace uso de la estruc-
tura de tablas progresivas de aplicación general para varios impuestos
como el predial urbano y rural, alcabalas, impuesto a vehículos en fun-
ción del cilindraje, patentes, utilidades en la compra venta de casas y
terrenos, entre otros.
Con respecto al manejo presupuestario se hacen importantes inno-
vaciones: adopción del presupuesto por programas, lo que obliga a la
planificación de todas las actividades de la administración local. Se da
relevancia a la programación presupuestaria y su aprobación antes del
inicio del ejercicio fiscal y un sistema financiero para empresas munici-
pales basado en principios que prevalecen para las empresas privadas,
que incluyen programas de costos de producción, compras, gastos ad-
ministrativos y programas de inversión.
En octubre de 1971 se expide la Codificación de la Ley de Régimen
Municipal que recoge una serie de reformas entre las que se desta-
can las normas para la gestión de las oficinas de avalúos y catastros,
el funcionamiento de las juntas parroquiales, la facultad para que los
propios concejos aprueben sus planes y presupuestos, y normas de
organización y funcionamiento de la Asociación de Municipalidades.
En materia fiscal destaca la expedición de la Ley de Impuesto a la Plus-
valía producida por las obras de infraestructura, cuyo destino se esta-
blece así: la generada en el sector urbano corresponde a los municipios
y la que se genera en el sector rural pertenece al Estado. Se incorporan
también varios ajustes para la aplicación del impuesto predial, alcaba-
las, espectáculos públicos, vehículos, tasas por servicios, regulación
para aplicación de las contribuciones especiales de mejoras, actualiza-
ción de las tablas progresivas de los impuestos, supresión de las par-
ticipaciones de otras entidades en las rentas municipales, entre otras.
Mediante la resolución del Congreso Nacional publicada en el Registro
Oficial N.° 280 del 8 de marzo de 2001, se otorga a la Ley de Régimen
Municipal la categoría de ley orgánica. En septiembre de 2004 se expide
la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Régimen Municipal
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
en un contexto nacional de impulso al proceso de descentralización y
que se concentra en fortalecer la autonomía de las municipalidades
como instancias más cercanas a la comunidad, concediéndoles princi-
palmente atribuciones en materia tributaria, administrativa y financiera.
Con respecto a las competencias de las municipalidades, se incremen-
tan las relacionadas con la planificación del desarrollo cantonal, el con-
trol de los espacios públicos, fomento de actividades productivas y
culturales, protección del medio ambiente, planificación, organización
y regulación del tránsito y transporte terrestre, entre otras.
Esta reforma cambia el enfoque de la relación de la Municipalidad con
el Estado e incorpora la normativa para regular el proceso de descen-
tralización y transferencia de competencias del Gobierno Central a los
municipios, que involucra los recursos humanos, materiales y econó-
micos que permitan asumir la competencia. Asimismo, establece los
mecanismos para la armonización de los planes de desarrollo canto-
nales y parroquiales y su articulación con la planificación provincial y
nacional. También introduce la posibilidad de formación de mancomu-
nidades para la prestación de servicios públicos entre varios cantones.
Para la administración de los impuestos prediales se incluye la norma-
tiva de valoración de las propiedades en sus componentes de suelo y
edificación, y la obligación de mantener actualizados los catastros de
predios y la base impositiva de estos impuestos.
En la estructura tributaria se produce el cambio más significativo y con
alto impacto en las rentas municipales, que se refiere a la eliminación
de las tablas impositivas progresivas de aplicación general para todos
los municipios, por normas que permiten a cada municipalidad esta-
blecer su propia escala tarifaria en los impuestos, en función de por-
centajes mínimos y máximos que son los que se establecen en esta
reforma. Esto generará más tarde una serie de efectos de desigualda-
des notorias entre territorios, así como también se convertirá en una
herramienta de fuerte negociación político electoral.
Se derogan 27 decretos legislativos y supremos expedidos hasta la
fecha, los cuales habían ido creando impuestos adicionales, espe-
cialmente a los predios y a las alcabalas, en provincias determinadas
y con destinos para otras instituciones u objetos específicos, lo que
contribuye a la homogeneización y racionalización de la aplicación
tributaria en los cantones.
La codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, expedida en
el 2005, procesa alrededor de 23 cuerpos legales que reformaron la
codificación de 1971, siendo la reforma más importante la realizada en
el 2004. De forma adicional se adaptan disposiciones por efecto de le-
yes, como la de Régimen del Sector Eléctrico, eliminando la referencia
CAPÍTULO 1
5
1.1.2El régimen provincial ecuatorianoSobre la base de la Ley de Régimen Municipal de 1966, en 1969 se ex-
pide la Ley de Régimen Provincial, la cual establece la constitución del
Consejo Provincial como una institución de derecho público que goza
de autonomía y personería jurídica propia, integrada por el prefecto
y los consejeros; tales, elegidos por votación popular. Las principales
competencias establecidas en el art. 2, se encaminan a prestar servi-
cios públicos de interés provincial directamente o en colaboración con
los organismos del Estado y las municipalidades; realizar obras públi-
cas de carácter provincial e interprovincial; promover la explotación y
fomento de las fuentes de producción agrícola, pecuaria, industrial y
minera; fomentar la educación mediante la creación de escuelas, insti-
tutos y otros centros similares; atender y vigilar el estado sanitario de la
provincia en acción conjunta con los organismos estatales, los conce-
jos municipales y juntas parroquiales; fomentar el turismo, entre otras.
Es relevante señalar que se otorga a los consejos provinciales atri-
buciones para conocer y resolver reclamos respecto a la instalación
de los concejos cantonales, así como del legal funcionamiento de los
mismos y, conocer y dictaminar sobre las resoluciones que expidan
las municipalidades para donar inmuebles de su propiedad; asimismo,
atender los reclamos sobre la mala administración, negligencia o frau-
de en la administración cantonal.
Con respecto a sus recursos, el Art. 88 establece que los ingresos de
los consejos provinciales provendrán de asignaciones y subvenciones
del Estado, tasas por servicios, multas, herencias, legados y donacio-
nes, impuestos creados o que se crearen a su favor, rentas de sus bie-
nes propios y las transferencias que hicieren en su favor otras entida-
des. En sección separada se regula ampliamente las contribuciones
especiales por valorización de obras públicas originadas en el aumento
del valor de las propiedades como consecuencia de la construcción,
rectificación, ensanche o pavimentación de carreteras o caminos, o
construcción de puentes. Se adopta el presupuesto por programas
de que ese servicio sea responsabilidad de las municipalidades, la Ley
Orgánica de Elecciones que regula los procesos electorales nacionales
y seccionales, y la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales
expedida en el 2000, que regula ampliamente el funcionamiento de
estas entidades y por lo que se suprime los contenidos relacionados
en esta ley.
De forma adicional se eliminan los requisitos de informe y aprobacio-
nes de otras entidades provinciales y nacionales en materia fiscal y de
planificación, y se actualizan a dólares los montos que constaban en
sucres considerando la relación de la paridad cambiaria del sucre con
respecto al dólar en 1971.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
que, previo dictamen de la Junta Nacional de Planificación y Coordina-
ción Económica (JUNAPLA), es aprobado por el ministro de Gobierno
o el gobernador.
Al igual que es el caso de la Ley de Régimen Municipal en el 2001, la
Ley de Régimen Provincial pasa a tener la jerarquía y calidad de ley
orgánica y al cierre de ese mismo mes se expide la Codificación de la
Ley Orgánica de Régimen Provincial.
Las modificaciones que presenta la codificación, asociadas a los inte-
grantes del Consejo Provincial, tienen que ver con el incremento del
número de consejeros provinciales en función de la población provin-
cial, así como también, con el mecanismo de elección de los consejos
que comprende una combinación de elección popular directa para la
mitad más uno del total de los consejeros, y elección indirecta para
el resto de consejeros a través del voto de los Concejos Municipales.
Respecto a las competencias a cargo de los Consejos Provinciales, úni-
camente se adiciona el efectuar su planificación siguiendo los princi-
pios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales.
Un aspecto diferenciador de la codificación en relación a la ley tiene
que ver con la supresión del dictamen que emitía la JUNAPLA a la pro-
puesta de ordenanza del presupuesto, pues esta instancia fue reempla-
zada en 1979 por el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), el cual
no asume la articulación entre los planes de desarrollo provinciales y
el plan de desarrollo nacional que tenía a cargo la JUNAPLA, situación
que refleja el debilitamiento de la planificación en el Estado.
No es sino hasta la Constitución de 2008 que se rescata el rol de la
planificación bajo la consideración del art. 279, el cual señala que un or-
ganismo técnico dependiente de la Presidencia de la República, con la
participación de los Gobiernos Seccionales autónomos y de las organi-
zaciones sociales, estará a cargo del Sistema Nacional de Planificación.
Este organismo es la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES).
1.1.3Régimen de juntas parroquiales rurales Durante los años 90, en el Ecuador se da impulso a los procesos
de descentralización con la expedición de normativas como la Ley
de Modernización del Estado (1993), Ley Especial de Trasferencia del
15% del Presupuesto Nacional para Gobiernos Seccionales (1997), Ley
Especial de Descentralización y Participación Social (1997), y estas
proponen mecanismos, procedimientos y recursos para materializar
la transferencia de competencias desde el Gobierno Central a los go-
biernos locales.
CAPÍTULO 1
7
3 Ley Orgánica de las Juntas Parroquia-les Rurales. Art. 4.
4 Constitución de la República del Ecua-dor. Art. 242.
5 Los regímenes especiales se constitui-rán por razones de conservación am-biental, étnico culturales o de pobla-ción.
6 Una mancomunidad es la agrupación de dos o más regiones, provincias, can-tones o parroquias. Constitución de la República del Ecuador. Art. 243.
7 COOTAD. Art. 1.
1.2Normativa actualLa Constitución de la República del Ecuador, promulgada en el 2008,
plantea un nuevo escenario normativo para los gobiernos provinciales,
municipales y parroquiales, el cual rescata el rol de la planificación,
potencia el fortalecimiento de competencias a nivel local y promueve
una activa participación ciudadana.
Para contextualizar este escenario, primero es necesario conocer la or-
ganización territorial4 del Estado, que comprende regiones, provincias,
cantones y parroquias, y que a su vez reconoce los regímenes especia-
les5 y propende a la conformación de mancomunidades.6
A cada nivel de territorio le corresponde un nivel de gobierno, los mis-
mos que en la Constitución de 2008 se denominan Gobiernos Autó-
nomos Descentralizados (GAD). El Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), expedido en el
2010, integra la normativa para todos niveles de gobierno “con el fin de
garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además,
desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a
través del sistema nacional de competencias”.7
La Constitución de la República de 1998 fortalece esta visión estimu-
lando a los territorios a ser agentes de su propio desarrollo. En su art.
228, eleva a la Junta Parroquial a la categoría de Gobierno Seccional
Autónomo, sobre la base de lo cual se expidió en el 2000 la Ley Orgá-
nica de las Juntas Parroquiales Rurales.
En esta ley se establece la integración, atribuciones, competencias y
funciones de este nivel de gobierno, al que se le asigna personería ju-
rídica, autonomía administrativa, económica y financiera para el cum-
plimiento de sus objetivos.
Destaca el énfasis que se otorga a la necesidad de coordinación de
acciones con los consejos provinciales y concejos municipales para la
planificación, presupuesto y ejecución de políticas, programas y pro-
yectos de desarrollo de la parroquia. En especial, lo relacionado con
el medio ambiente, los recursos naturales, el desarrollo turístico, la
cultura popular y los problemas sociales de sus habitantes.3
Los recursos económicos con los que cuenta la Junta Parroquial son
los que provengan de la participación en impuestos provinciales, mu-
nicipales o fiscales, o de la participación de tasas por servicios, asig-
naciones del presupuesto general del Estado, herencias, legados y do-
naciones, y cualquier otro que gestione con organismos nacionales o
internacionales.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Figura 1.1Clasifi cación de CompetenciasFuente COOTAD
Esta clasifi cación tiene por objetivo facilitar el proceso de transferencia
de competencias y defi nir el ámbito de acción de cada GAD.
El ejercicio de las competencias implica también contar con recursos
para asumirlas, por tanto, según el art. 189 del COOTAD, los GAD reci-
birán los siguientes recursos por parte del Estado:
1. Transferencias provenientes de ingresos permanentes (21 %) y no
permanentes (10 %) para la equidad territorial en la provisión de
bienes y servicios públicos correspondientes a las competen-
cias exclusivas (Modelo de Equidad Territorial).
2. Transferencias destinadas a fi nanciar el ejercicio de nuevas
competencias.
El nuevo marco normativo de los GAD deja atrás prácticas volunta-
rias de descentralización y propone contribuir a la equidad territorial
a través de la gestión efi ciente de las competencias8 por parte de los
GAD. El Consejo Nacional de Competencias (CNC) es el organismo que
estará a cargo de regular la transferencia obligatoria y progresiva de las
competencias, además de normar el proceso de fortalecimiento insti-
tucional para que los GAD asuman dichas competencias.9
Las competencias se clasifi can según su jurisdicción o titularidad:
Son aquellas cuya titularidad corresponde a
un solo nivel de gobierno de acuerdo con la
Constitución y la ley, y cuya gestión puede
realizarse de manera concurrente entre
diferentes niveles de gobierno (art. 114).
Son competencias adicionales aquellas que
son parte de los sectores o materias comunes
y que al no estar asignadas expresamente por
la Constitución o este Código a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados, serán
transferidas en forma progresiva y bajo el
principio de subsidiariedad por el Consejo
Nacional de Competencias (art. 149).
Son aquellas cuya titularidad corresponde a
varios niveles de gobierno en razón del sector
o materia, por lo tanto, deben gestionarse
obligatoriamente de manera concurrente
(art. 115).
Son competencias residuales aquellas que
no están asignadas en la Constitución o en
la ley a favor de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, y que no forman parte
de los sectores estratégicos, competencias
privativas o exclusivas del Gobierno Central
(art. 150).
Exclusivas
Adicionales
Concurrentes
Residuales
CAPÍTULO 1
9
Figura 1.2Modelo de Equidad TerritorialFuente COOTAD
Monto A
+ →Monto B
Transferencias por Modelo
de Equidad Territorial
3. Transferencias para compensar a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados en cuyos territorios se generen, exploten o in-
dustrialicen recursos no renovables.
De manera específica, el destino de las transferencias indica que estas
podrán financiar hasta un 30 % de gastos permanentes y un mínimo
del 70 % de gastos no permanentes, necesarios para el ejercicio de las
competencias exclusivas con base en la planificación de cada GAD. Las
transferencias provenientes de al menos el 10 % de los ingresos no per-
manentes financiarán egresos no permanentes, según lo establece el
art. 198 del COOTAD.
En cuanto a las transferencias por Modelo de Equidad Territorial, estas
se efectúan desde el 2011 y están conformadas según el art. 193 del
COOTAD por un monto A, que corresponde a los valores recibidos por
los GAD en el 2010, y un monto B, que es el excedente entre el total a
distribuir cada año menos el monto A.
Según el art. 272 de la Constitución y el art. 192 del COOTAD, la distri-
bución para el monto B comprende 7 criterios:
1. Población.
2. Densidad poblacional.
3. Necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas
en relación con la población residente en el territorio de cada
uno de los GAD.
4. Logros en el mejoramiento de los niveles de vida.
5. Esfuerzo fiscal.
6. Esfuerzo administrativo.
7. Cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del
Plan de Desarrollo del GAD.
8 Las competencias son las capacidades de acción que tiene un nivel de gobier-no sobre un sector. COOTAD. Art. 113.
9 Ver en Anexo 1, detalle de competen-cias correspondientes a cada nivel de gobierno.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Cada uno de estos criterios tiene una ponderación diferenciada por
el nivel de gobierno. Según el art. 197 del COOTAD, cada cuatro años,
después de la modificación efectuada a los dos años de vigencia de
este código, el CNC en coordinación con el organismo encargado de
la planificación nacional y el ente rector de las finanzas públicas, deter-
minará sobre la base de un estudio técnico que propenda a la equidad
territorial, la ponderación de cada uno de los criterios constitucionales
para la distribución de las transferencias. Es así que, en el 2013, el CNC
emite la Resolución N.° 0003-CNC-2013 con el detalle de las pondera-
ciones para el período 2014-2017.10
Los ponderadores aprobados por el CNC para el período 2014-2017
tienden a disminuir el peso que tiene el índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas y, en contraste, los criterios relacionados con el logro en
el mejoramiento de los niveles de vida y de esfuerzo fiscal incremen-
tan. Esta situación refleja que el nuevo marco normativo de los GAD
propende la articulación entre la planificación territorial y el uso efi-
ciente de los recursos a fin de disminuir las inequidades territoriales.
Esta articulación se expresa a través del Código Orgánico de Planifi-
cación y Finanzas Públicas (COPFP), norma expedida en el 2010 y que
tiene entre sus principios la sujeción a la planificación territorial y la
sostenibilidad fiscal. El COPFP reconoce que el Plan Nacional del Buen
Vivir (PNBV) contiene los lineamientos para la ejecución de la política
pública de todos los niveles de gobierno y a este debe sujetarse la
inversión y la asignación de los recursos públicos. Así también, de-
termina que la sostenibilidad fiscal es la capacidad de generación de
ingresos, la ejecución de gastos, el manejo del financiamiento, incluido
el endeudamiento, y la adecuada gestión de los activos, pasivos y pa-
trimonios de carácter público que posibilite ejecutar las políticas pú-
blicas en el corto, mediano y largo plazo, salvaguardando los intereses
de las futuras generaciones.11
A escala local, la planificación de los GAD se refleja en los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial. Según el art. 41 del COPFP, los
planes de desarrollo son las directrices principales de los GAD respec-
to de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio; en tanto
que, los planes de ordenamiento territorial12 buscan ordenar, compa-
tibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto
de los asentamientos humanos, las actividades económico-producti-
vas y el manejo de los recursos naturales en función de las cualidades
territoriales.
Estos planes deben construirse en base a los mecanismos de partici-
pación ciudadana descritos en la Constitución, la Ley y la normativa
promulgada por los GAD, los cuales serán aprobados mediante orde-
nanza y deben actualizarse al inicio de cada gestión.
CAPÍTULO 1
11
10 Ver Anexo 2, Modelo de Equidad (pon-
deraciones).11 COPFP. Art. 5.12 COPFP. Art. 43.13 COOTAD. Art. 467.
La armonización entre la planificación y los recursos financieros se visi-
biliza en tanto los planes operativos, programas, proyectos, instrumen-
tos presupuestarios y demás herramientas de gestión, estén alineados
a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial (PDOT); a la vez
debe existir una articulación entre los PDOT a escala de los distintos
niveles de gobierno.13
Bajo este contexto, los GAD tienen el desafío de optimizar su gestión
financiera incrementando su esfuerzo fiscal, mejorando su calidad de
gasto, lo mismo que debe contribuir a la materialización de la visión de
desarrollo de cada jurisdicción.
2Capítulo
CAPÍTULO 2
13
2EL CONTEXTO MACROECONÓMICO
Como insumo previo al análisis de la situación financiera de los gobier-
nos subnacionales, este capítulo trata sobre la evolución macroeconó-
mica reciente de Ecuador. Entre 2007 y 2014, la economía ecuatoriana
presentó una tasa de crecimiento promedio del 4,3 %, 0,9 puntos por-
centuales superior al promedio de América Latina y el Caribe (3,5 %) y
0,7 puntos mayor a la de la economía mundial (3,6 %), aunque inferior
a la del conjunto de las economías emergentes y en vías de desarrollo
(5,7 %).
Gráfico 2.1Crecimiento del PIBFuenteBCE y WEO - abril 2015 (FMI)
Crecimiento real del PIB (%) Ecuador vs. América Latina y el Caribe
LAC Ecuador
8
6
4
2
0
-22000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Crecimiento promedio del PIB 2007-2014 (%)
6
5
4
3
2
1
0LAC DesarrolladosMundoEcuadorEmergentes y
en desarrollo
5,74
4,27
3,563,33
1,08
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Se aprecia igualmente que entre 2007 y 2014, el crecimiento real del PIB
fue ligeramente superior al de los siete años anteriores (4,26 %), a pesar
de que este último período coincidió con la recuperación que vivió el
país tras una de las peores crisis de su historia: el colapso bancario de
1999, suceso que desembocó en una contracción real del PIB del 4,7 %
en dicho año y en la dolarización formal del sistema monetario. Cabe
recalcar que entre 2007 y 2014, la economía ecuatoriana sustentó su
crecimiento en el dinamismo del sector no petrolero (ver Gráfico 2.2),
Gráfico 2.2PIB petrolero vs. no petrolero15
FuenteBCE
Crecimiento real PIB petrolero vs. PIB no petrolero
Valor Agregado Bruto (millones de US$ constantes de 2007)
Petrolero No petrolero
40
35
30
25
20
15
10
5
0
-5
-102001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
Petrolero No Petrolero Otros
CAPÍTULO 2
15
14 Incluye al VAB no petrolero y otros ele-mentos del PIB.
15 El PIB no petrolero incluye al VAB no pe-trolero y otros elementos del PIB.
16 De acuerdo al boletín n.° 90 de Cuen-tas Nacionales Trimestrales, publica-do por el Banco Central del Ecuador, en 2014, el valor agregado petrolero ascen-dió a US$ 7.325 millones, mientras que el PIB a precios constantes se situó en US$ 69.632 millones.
17 Vicepresidencia de la República de Ecuador. Comité Interinstitucional para el Cambio de la Matriz Productiva, ju-lio 2013.
que es generador de un mayor nivel de empleo. El crecimiento pro-
medio anual de este sector pasó del 3,8 %14 en el período 2000-2006
al 5,1 % entre 2007 y 2014. Desde el 2010 se ubica a un nivel próximo al
5,6 % en promedio.
A pesar de que actualmente el peso del PIB petrolero sobre el total de
la economía ecuatoriana no es predominante (10,5 % en 2014),16 el sec-
tor sigue siendo clave para el desempeño macroeconómico del país.
Esto se debe a que las ventas de crudo aportan con el 32,7 % de los in-
gresos del sector público y con el 56 % de las exportaciones de bienes
del país (promedio 2007-2014). Lo que sucede en el sector, por tanto,
tiene una fuerte influencia sobre la cuenta corriente del país.
Respecto a los cambios en la estructura de la economía ecuatoriana
que se han producido durante el período objeto de análisis, el sector
que más ha aumentado su participación sobre el total de la economía
nacional es el de la construcción, que ha pasado de representar el 8,3 %
del valor agregado bruto (VAB) a precios constantes en 2007, al 10,5 %
en 2014. Por su parte, el sector de suministro de electricidad y agua, al
cual el BdE ha dado un importante impulso, también ha aumentado su
peso en el PIB pasando de representar el 1,2 % del VAB en 2007, al 2,4 %
en 2014. Tanto en el caso del sector de la construcción como en el de la
electricidad y el agua, la expansión arriba reportada ha tendido a con-
centrarse en los últimos años, lo que se explica en parte por el fuerte
crecimiento que ha experimentado la inversión pública durante este
período y por las políticas gubernamentales de fomento del crédito
para la construcción y compra de viviendas. Se espera que las políticas
que el Gobierno implementa actualmente en el marco de la Estrate-
gia Nacional del Cambio de Matriz Productiva permitan “cambiar la
estructura productiva para generar una economía dinámica orientada
al conocimiento y la innovación sostenible, diversificada e incluyente
para alcanzar el buen vivir” 17 en el mediano plazo.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Administración pública, enseñanza y servicio social y de salud
Otros servicios
Comercio
Construcción
Electricidad y agua
Manufactura
Petróleo, refinación y minas
Agricultura, acuicultura y pesca
Otros el PIB
Gráfico 2.3Participación por industrias en el VAB (precios constantes de 2007)FuenteBCE
La expansión económica reciente se ha producido en un contexto de
estabilidad de precios con pocos precedentes en la historia del país. En
efecto, tras varias décadas en las que las espirales inflacionarias fueron
recurrentes, desde el año 2003 se registran tasas de inflación promedio
anual de un dígito. Según datos del INEC, entre 2007 y 2014 la inflación
promedio anual ha sido del 4,4 %, habiéndose ubicado a diciembre de
2014 en un 3,7 %. Durante dicho período, el único episodio en el que se
desestabilizó temporalmente la evolución de los precios coincidió con
la crisis alimentaria mundial de 2008 que llevó a que la inflación cerrase
dicho año en un 8,8 %.
CAPÍTULO 2
17
Gráfico 2.4 InflaciónFuentINEC
Inflación anual mes a mes
Inflación histórico (%)
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
100
80
60
40
20
0
1970
Promedio móvil 10 añosInflación
Ene 07
Jun 07
Nov 07
Abr 08
Sep 08
Feb 09
Jul 09
Dic 09
Oct 10
May 10
Ago 11
Mar 11
Ene 12
Mar 14
Jun 12
Abr 13
Ago 14
Nov 12
Sep 13
25
20
15
10
5
0
-5
AlimentosTotal
Cabe mencionar igualmente que el Ecuador registra tasas de inflación
menores al conjunto de América Latina y el Caribe, que en promedio
ascendieron a 6,3 % entre 2007 y 2013. Sin embargo, y a pesar de com-
partir moneda, el Ecuador presenta tasas de inflación superiores a las
de Estados Unidos de América (2,1 % entre 2007 y 2013). Esto implica
que a lo largo de los últimos años se ha producido un encarecimiento
relativo de los bienes producidos en Ecuador con respecto a los esta-
dounidenses y, por ende, una apreciación del tipo de cambio real con
dicho país.18
18 Mientras que el tipo de cambio nomi-nal mide el precio relativo de dos mo-nedas, el tipo de cambio real mide el precio relativo de las cestas de produc-tos de dos países. Los diferenciales de inflación entre países, por tanto, afec-tan al tipo de cambio real y no necesa-riamente al tipo de cambio nominal.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 2.5Gasto corriente y de capital, Sector Público No Financiero (SPNF)FuenteBCE
En millones de US$
Gasto corriente Gasto de capital
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
02009 2010 2011 2012 2013 2014
En % del PIB
Gasto corriente Gasto de Capital
2009 2010 2011 2012 2013 2014
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
CAPÍTULO 2
19
19Conviene puntualizar que el análisis del desempeño fiscal se inicia en 2009 de-bido a que en 2008 se produjo una mo-dificación en los criterios contables que rigen las estadísticas fiscales en lo que respecta al registro de los ingresos y los gastos petroleros, por lo que las cifras anteriores a dicho año no son plena-mente comparables con las posteriores. En efecto, en 2008 se creó la Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficita-rios (CFDD) con el objeto de que el Mi-nisterio de Finanzas asuma el financia-miento que complemente la diferencia entre los ingresos por la venta domés-tica de derivados y GLP y el costo de importarlos, lo que explica el quiebre en la serie.
20 CEPAL, “Estudio Económico de Améri-ca Latina y el Caribe”, 2014.
Pasando a revisar el desempeño fiscal del país durante los últimos
años, el Gráfico 2.5 permite apreciar la expansión que se produjo en los
egresos totales del SPNF entre 2009 y 2014, cuya tasa de crecimiento
promedio anual fue del 16,8 % durante este período.19 De este modo, el
gasto público total (corriente más inversión) pasó de representar el 33 %
del PIB en 2009 a representar el 44,1 % del PIB en 2014. Estos incremen-
tos están asociados a la mejora en sueldos y salarios del sector de edu-
cación, salud y seguridad pública, así como a una mayor inversión para
la ejecución de proyectos estratégicos, principalmente los hidroeléctri-
cos (que en el mediano plazo incidirán en el cambio de la matriz ener-
gética), en la mejora de la infraestructura vial, construcción de puertos
y aeropuertos, hospitales, escuelas y proyectos de vivienda.
Cabe mencionar igualmente que durante el período objeto de estudio
se ha producido una recomposición del gasto público. En efecto, mien-
tras que en 2009 la inversión representaba un 32,4 % de los egresos
totales del SPNF, en 2013 y 2014 aportó el 35,2 % y el 34,6 % de la misma
respectivamente. Ello refleja el hecho de que el ritmo de expansión de
los gastos de capital haya superado al del gasto corriente en los últimos
años: mientras que el primero registró una tasa de crecimiento anual
promedio del 18,7 % entre 2009 y 2014, el segundo creció a una tasa
promedio anual del 16,1 % durante el mismo período.
Esta tendencia en la composición del gasto público ha llevado a que en
la actualidad el peso que sobre el PIB representa el gasto de capital en
Ecuador sea superior al promedio del conjunto de América Latina y el
Caribe, mientras que el del gasto corriente es inferior a los promedios
regionales. En efecto, tal y como señala la CEPAL, en 2013 el gasto de
capital representó el 12,4 % del PIB, frente al 5,2 % del PIB para el con-
junto de la región. En dicho año, el gasto corriente del sector público
ecuatoriano se ubicó en un 15,3 % del PIB, frente al 20,8 % para el con-
junto de América Latina y el Caribe.20 Estas cifras ponen de manifiesto
el esfuerzo del Gobierno para modernizar la infraestructura del país,
que tal y como se mencionó anteriormente, ha sido particularmente
marcado en el ámbito vial y energético.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 2.6Ingreso petrolero y no petrolero del SPNFFuenteBCE
En millones de US$
Ingresos no petroleros
Ingresos petroleros
Superávit empresas públicas
Ingresos no petroleros
Ingresos petroleros
Superávit empresas públicas
2009 2010 2011 2012 2013 2014
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
En % del PIB
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%2009 2010 2011 2012 2013
CAPÍTULO 2
21
Por su parte, el aumento promedio anual que viene registrándose en
los ingresos anuales del SPNF desde el 2009 (el primer año completo
con las nuevas normas de contabilización del CFDD) es del 16,8 % en
términos nominales. De este modo, los ingresos del sector público pa-
saron de representar el 29,4 % del PIB en 2009 a representar el 38,9 %
del PIB en 2014. Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.6, el cre-
cimiento de los ingresos del SPNF anteriormente reportado se explica
principalmente por la evolución de los ingresos no petroleros, que en
su mayor parte están conformados por tributos y contribuciones a la
seguridad social. En efecto, dicho rubro aportó el 54,7 % del aumento
total de los ingresos del SPNF obtenido entre 2009 y 2014, mientras
que el aporte de los ingresos petroleros a este aumento fue del 27,5 %
y el del resultado operacional de las empresas públicas no financieras
del 17,8 %.
Se aprecia, por tanto, un aumento importante en el peso de los ingresos
no petroleros, los cuales en 2014 alcanzaron el 23,6 % del PIB frente a
19,8 % del PIB en 2009. Uno de los principales factores que ha permitido
que se produzca este crecimiento de los ingresos no petroleros es la
implementación de las reformas tributarias adoptadas en los últimos
años, que han venido acompañadas de una mayor eficiencia en la ges-
tión de la administración tributaria y del fortalecimiento institucional
del SRI. De entre los distintos componentes de los ingresos tributarios
del Estado ecuatoriano, cabe destacar la evolución de los impuestos
directos, que de acuerdo a las estadísticas publicadas por el SRI pasa-
ron de US$2.892,2 millones (4,6 % del PIB) en 2009 a US$6.243,8 millo-
nes (6,2 % del PIB) en 2014. Por su parte, la recaudación de impuestos
indirectos aumentó desde US$3.879,1 millones (6,2 % del PIB) en 2009
a US$7.373,1 millones (7,3 % del PIB) en 2014. De este modo, durante
el período analizado la participación de la recaudación de impuestos
directos sobre la recaudación total de impuestos aumentó desde un
42,7 % a un 45,9 %.
Igualmente destacable es la evolución de los ingresos que obtiene el
SPNF por concepto de contribuciones a la seguridad social, que entre
2009 y 2014 registraron un crecimiento promedio anual del 19,7 %, pa-
sando de US$2.061 millones (3,3 % del PIB) a US$4.718,2 millones (4,7 %
del PIB). A su vez, esta tendencia se explica por el fuerte incremento
en el número de afiliados a la seguridad social que se ha producido en
dicho período, reflejando el éxito que han tenido las autoridades ecua-
torianas en la formalización de la fuerza laboral.21
Por su parte, los ingresos petroleros anuales del SPNF registraron un
aumento del 109,3 % entre 2009 y 2014, habiendo llegado a representar
el 16,3 % del PIB en 2011, el 13,9 % del PIB en 2012 y el 12,1 % del PIB en
2013. Las oscilaciones que han presentado los ingresos petroleros del
SPNF entre 2009 y 2014 están relacionadas principalmente con movi-
mientos en la cotización internacional del crudo, si bien la producción
21 De acuerdo al IESS, en noviembre de 2014 el número de afiliados era de 3'123.639, cifra que a finales de 2008 se ubicaba en 1'677.399.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 2.7Resultado del SPNF y deuda públicaFuenteBCE y Ministerio de Finanzas del Ecuador
Resultado del SPNF (% del PIB)
Resultado globalResultado primario
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%2009 2010 2011 2012 2013 2014
Deuda Pública (millones de US$ y % del PIB)
Deuda total sobre el PIBDeuda externaDeuda interna
70%
80%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2001
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
CAPÍTULO 2
23
también ha registrado incrementos durante este período. Asimismo,
un factor que ha contribuido al aumento de la renta petrolera del Es-
tado está relacionado con la renegociación de los contratos con las
empresas privadas que entró en vigencia a partir del año 2011, la cual
permitió que el Estado perciba una mayor proporción de los ingresos
que genera la actividad hidrocarburífica ecuatoriana.
Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.7, entre 2009 y 2014 las
cuentas públicas han arrojado déficits con la única excepción del 2011,
año en el que se obtuvo un superávit primario del 0,5 % del PIB. La
principal causa por la que en el 2009 se registró un déficit primario
del 3,0 % del PIB y global del 3,6 % del PIB fue la caída del precio del
crudo que se produjo en dicho año en el contexto de la crisis financiera
internacional. Por su parte, el déficit primario del 3,6 % del PIB y global
del 4,6 % del PIB presentado en 2013, refleja el dinamismo del gasto de
capital en un momento en el que buena parte de las inversiones em-
prendidas por el Gobierno estaban llegando a su fase de maduración,
especialmente en el ámbito energético. Finalmente, el déficit primario
del 4,2 % del PIB y el global del 5,3 % del PIB obtenido en 2014, se explica
parcialmente por la caída en los precios del crudo que se produjo en la
segunda mitad del pasado ejercicio.
El Gráfico 2.7 evidencia el crecimiento de la deuda pública que se ha
producido en los últimos años, que pasó de representar el 16,4 % del
PIB en 2009 al 30 % del PIB en diciembre de 2014. Permite igualmente
apreciar la caída en el peso del endeudamiento que se produjo en
2009, la cual se explica principalmente por la recompra descontada de
Bonos Global 2012 y 2030 que efectuó el Gobierno en dicho año. A pe-
sar de la tendencia anteriormente descrita, el nivel de endeudamiento
público en Ecuador está por debajo de los promedios regionales y aún
lejos del límite legal de endeudamiento vigente en Ecuador, que es del
40 % del PIB.22 Asimismo, conviene mencionar que al finalizar el 2014,
la deuda interna representaba el 12,5 % del PIB, mientras que la deuda
externa se situaba en el 17,5 % del PIB.23
Pasando a analizar la evolución reciente del sector externo, puede afir-
marse que la economía ecuatoriana es relativamente abierta dado que
la suma de sus exportaciones y de sus importaciones representó cerca
del 52 % del PIB en 2014 (50,6 % en promedio entre 2003 y 2013) (ver Grá-
fico 2.8). Sin embargo, las exportaciones ecuatorianas son altamente
concentradas, lo que constituye un factor de vulnerabilidad. En efec-
to, el índice de concentración de Herfindahl-Hirshman por producto
principal y por mercado se ubicaba en el entorno de 0,28 y en 0,21
respectivamente en el año 2014.24 Ese patrón de concentración se debe
al elevado peso que tienen las exportaciones de petróleo crudo para
el país (50,6 % del total en 2014), y a la importancia de determinados
mercados como el de los Estados Unidos y la Unión Europea, que en
2014 absorbieron el 55,4 % de las exportaciones del país.
22 De acuerdo a datos del FMI (World Economic Outlook) en 2013 la deu-da pública de los países de Améri-ca Latina y el Caribe se situó en un 50,3 % del PIB y la del conjunto de las economías emergentes y en desarrollo en un 35,6 % del PIB.
23 Cabe mencionar igualmente que buena parte de la deuda interna del Estado es con instituciones públicas como el Ins-tituto Ecuatoriano de la Seguridad So-cial. Esto implica que el endeudamiento público neto ecuatoriano es significati-vamente inferior al arriba mencionado.
24 Se considera que un mercado con un índice de Herfindahl-Hirshan superior al 0,18 es concentrado. Entre 0,1 y 0,18 se considera moderadamente concen-trado, y con menos de 0,1 se considera diversificado.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 2.8Apertura de la economía y composición de exportacionesFuenteBCE
Apertura Comercial: Exportaciones más Importaciones (% PIB)
Por su parte, tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.8, a lo largo
de la última década, Ecuador no ha logrado reducir su dependencia de
la exportación de productos primarios, tendencia que motiva la actual
estrategia gubernamental para la transformación de la matriz producti-
va. En efecto, si bien en términos nominales las exportaciones de pro-
ductos industrializados crecieron a un ritmo promedio anual del 3,8 %
entre 2007 y 2014, la participación de dichos productos en las exporta-
ciones totales del país cayó del 25,7 % al 16,5 %. Por su parte, las expor-
taciones de crudo pasaron de representar el 51,9 % de las exportaciones
totales de bienes en 2007 a representar el 50,6 % de las mismas en 2014,
mientras que la participación de otros productos primarios, principal-
mente banano, camarón, y flores, pasó del 22,4 % al 32,9 %.
ExportacionesImportaciones
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Composición Exportaciones (%)
2003 2008 2014
70%
80%
90%
100%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Petróleo crudo Otros primarios Industrializados
27,1 21,7 16,5
34,8
20,6 32,9
38,1
57,750,6
CAPÍTULO 2
25
En el Gráfico 2.9 puede apreciarse el comportamiento que ha tenido la
balanza comercial ecuatoriana durante la última década. La tendencia
más notable es el crecimiento que han registrado tanto los superávits
petroleros como los déficits no petroleros, habiendo sido cruciales los
primeros para financiar total o parcialmente los segundos. En efecto,
entre 2003 y 2008 el peso del déficit comercial no petrolero aumentó
desde el 5,9 % al 11,8 % del PIB, habiéndose estabilizado en torno al 10 %
del PIB entre 2010 y 2013, y caído a un 7,6 % del PIB en 2014. Por su
parte, los superávits petroleros aumentaron del 5,8 % del PIB a un pico
del 13,5 % del PIB en 2008, tras lo cual volvieron a caer gradualmente
hasta un 6,9 % del PIB en 2014. Esta tendencia explica los superávits
comerciales totales obtenidos entre 2004 y 2008, y los déficits que se
registran a partir del 2009, que en promedio se han ubicado en un 1,1 %
del PIB (0,7 % del PIB en 2014).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
-2.000
-6.000
-10.000
-4.000
-8.000
0
Petrolera No petrolera Total
En millones de US$
Gráfico 2.9Balanza ComercialFuenteBCE
Petrolera No petrolera Total
En % del PIB
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
5,8
-5,9
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Respecto a los componentes de la balanza de pagos, la balanza por
cuenta corriente ha pasado de registrar superávits entre 2005 y 2009
(2,4 % del PIB en promedio) a registrar déficits a partir de 2010 (0,9 % del
PIB en promedio, 0,6 % del PIB en 2014). Esta transición se debe a varios
factores, entre los que cabe destacar la evolución de la balanza comer-
cial anteriormente descrita y la caída en el peso de las remesas de emi-
grantes que recibe el Ecuador. En efecto, entre 2003 y 2007 dichas reme-
sas pasaron de representar el 5 % del PIB a representar el 6,5 % del PIB,
tras lo cual su peso en relación al producto cayó gradualmente hasta un
2,5 % del PIB en 2014. Esta tendencia se explica por la grave crisis eco-
nómica por la que atraviesan algunos de los países en los que residen la
mayor parte de los migrantes ecuatorianos y por el fuerte crecimiento
del PIB que se ha producido durante el período objeto de análisis.
Gráfico 2.10Componentes de la balanza de pagos FuenteBCE
En % del PIB
En millones de US$
10%
5%
-5%
-10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Remesas
IED
Cuenta Capital y Financiera
Cuenta Corriente
Remesas
IED
Cuenta Capital y Financiera
Cuenta Corriente
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
4.000
2.000
-2.000
-4.000
0
CAPÍTULO 2
27
En lo que respecta a la cuenta de capital y financiera, esta registró
déficits entre 2005 y 2009 y superávits posteriormente. Los superávits
obtenidos en la misma durante el período 2010 a 2014 se deben prin-
cipalmente a las operaciones de financiamiento del sector público. Por
su parte, la inversión extranjera directa (IED) que recibe el país ha evo-
lucionado de manera estable, manteniéndose en un nivel moderado,
aunque creciente en los últimos tres años.
Gráfico 2.11Profundización financieraFuenteBCE y World Development Indicators
Crédito y Captaciones
Créditos al sector privadoVariación anual créditos (Y2)
DepósitosVariación anual depósitos (Y2)
Brasil Colombia Bolivia Perú México Ecuador Argentina
70%
80%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
25.000
30.000
35.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Crédito al Sector Privado 2013 (% del PIB)
En cuanto al desempeño del sector financiero, tal y como puede apre-
ciarse en el Gráfico 2.11, a lo largo de la última década se ha produci-
do un aumento sostenido del crédito al sector privado y del stock de
depósitos. En efecto, entre 2003 y 2014 el crecimiento promedio anual
experimentado por el stock de depósitos y de crédito al sector privado
70,7
50,347
31,4 30,6 28,4
15,7
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
fue del 15,7 %. No obstante, se aprecia una cierta ralentización en la ten-
dencia anteriormente reportada dado que la tasa de crecimiento del
crédito al sector privado descendió hasta un 8,7 % y la de los depósitos
hasta un 11,4 % (datos correspondientes al 2014).
La evolución del crédito y captaciones han permitido que los índices
de profundización financiera aumenten sustancialmente: entre 2003 y
2014 el ratio crédito al sector privado sobre PIB pasó del 17,5 % al 29 %,
mientras que durante el mismo período el stock de depósitos pasó de
representar el 17,8 % del PIB a representar el 32,6 % del PIB. A pesar de
lo anterior, cabe mencionar que Ecuador presenta índices de profun-
dización financiera inferiores a los de la mayor parte de los países de la
región: el crédito al sector privado representa cerca del 70 % del PIB en
Brasil, en Colombia el 50 % del PIB, en Bolivia el 47 % del PIB, en Perú el
31 % del PIB y en México el 30 % del PIB.
Varios indicadores sugieren que el sistema financiero ecuatoriano se
encuentra en una situación sólida (ver Gráfico 2.12). En cuanto a la ca-
lidad de la cartera de la banca ecuatoriana, el ratio de cartera vencida
sobre cartera total de la banca ecuatoriana ha evolucionado de manera
estable y se ubicaba en octubre de 2014 en torno al 4,3 % para el con-
junto del sistema, un nivel relativamente bajo. Si se analiza únicamente
el sistema bancario privado, dicho ratio se ubicaba en aproximada-
mente un 3,4 %, mientras que si se mira a la banca pública es del 8,6 %.25
La razón por la que la cartera vencida de las instituciones públicas es
mayor que el de las instituciones privadas es el perfil de riesgo de las
operaciones en las que, por su naturaleza, se concentran las primeras
en el marco de las políticas estatales para promover la inclusión finan-
ciera y el cambio de la matriz productiva.
Cabe destacar igualmente que la cartera vencida del sistema bancario
ecuatoriano está debidamente provisionada. De hecho, el ratio de pro-
visiones sobre cartera vencida se ubicaba a finales de 2014 en torno al
162 %, porcentaje que alcanzaba el 195 % en el caso de la banca privada.
En cuanto a los indicadores de solvencia, el ratio de capital (patrimonio
técnico dividido por activos ponderados por riesgo) del sistema en su
conjunto supera el 15 %, un nivel significativamente superior al exigido
por la ley.
Junto con las políticas sociales implementadas por el Gobierno de
la Revolución Ciudadana, el contexto macroeconómico descrito en
este capítulo ha permitido que en los últimos años se produzca una
importante caída en los niveles de pobreza, indigencia y desigual-
dad en el Ecuador. En efecto, tal y como puede apreciarse en el Grá-
fico 2.13, entre diciembre de 2007 y el mismo mes de 2014, la tasa
de pobreza medida por ingresos se redujo del 36,7 % al 22,5 %, mien-
tras que la tasa de pobreza extrema disminuyó del 16,5 % al 7,7 %.26
En esta línea, los censos de población y vivienda indican que el
CAPÍTULO 2
29
Gráfico 2.12Indicadores de solidez financieraFuenteSuperintendencia de Bancos y Seguros
25 No se incluye al BdE ni al BIESS en el cómputo de este indicador.
26 Fuente: Encuesta Nacional de Em-pleo y Desempleo, INEC
Cartera vencida / Cartera total (%)
Índice de solvencia
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Dic 09
Mar 10
Jun 10
Sep 10
Dic 10
Mar 11
Jun 11
Sep 11
Dic 11
Mar 12
Jun 12
Sep 12
Dic 12
Mar 13
Jun 13
Sep 13
Dic 13
Mar 14
Jun 14
Sep 14
Banca privadaBancos grandes Total
Banca pública (Eje derecho)
Banca privadaBancos grandes Total
Banca pública (Eje derecho)
25% 50%
20%
40%
45%
15%35%
10% 30%
Dic 10
Mar 11
Jun 11
Sep 11
Dic 11
Mar 12
Jun 12
Sep 12
Dic 12
Mar 13
Jun 13
Sep 13
Dic 13
Mar 14
Jun 14
Sep 14
Oct 14
porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas a ni-
vel nacional se contrajo del 71,4 % al 60,1 % entre 2001 y 2010. Por su
parte, la desigualdad a nivel nacional, medida por el Índice de Gini,
decreció del 0,55 en diciembre 2007 al 0,47 en el mismo mes de 2014,
evidenciando que el país hoy en día es más igualitario que hace algu-
nos años.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Pobreza por ingresos y desigualdad
Pobreza Pobreza extrema Índice de Gini (Eje derecho)
40
0,5
500,55
60 0,6
200,45
30
10
0 0,42003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Una comparación con el resto de la región revela que la incidencia de la
pobreza se ubica en un rango medio. Usando a tal efecto un indicador
comúnmente utilizado por el Banco Mundial (porcentaje de la pobla-
ción que vive con menos de US$2 al día, medido en paridad del poder
adquisitivo), Ecuador presentaba en 2012 una tasa de pobreza del 8,4 %,
inferior a la de Bolivia (12,7 %) y Colombia (12 %), comparable a la de la
República Dominicana (8,8 %), Perú (8,0 %) y Paraguay (7,7 %), y superior
a la de Brasil (6,8 %) y México (4,1 %).
A pesar de las importantes reducciones en los índices de pobreza y
desigualdad, aún existen disparidades significativas entre el área ur-
bana y el área rural. De acuerdo a datos del INEC, mientras que en
diciembre de 2014 la pobreza por ingresos afectaba al 16,4 % de la po-
blación urbana, dicho porcentaje alcanzaba el 35,3 % de la población
rural. No obstante, cabe mencionar que recientemente la velocidad a
la que se está reduciendo la tasa de pobreza a nivel rural supera a la
urbana, lo que está permitiendo que se cierre gradualmente la brecha
entre ambos sectores de la población ecuatoriana.
Dado lo anterior, no es sorprendente que el PIB per cápita tienda a
ser mayor en las provincias que están más urbanizadas. En efecto, tal
y como puede apreciarse en el Mapa 2.1, mientras que las provincias
en las que se ubican las mayores ciudades del país (Quito, Guayaquil
y Cuenca) tenían en 2010 rentas per cápita superiores a US$4.500,
en aquellas provincias con mayor población rural, como es el caso
de ciertas provincias amazónicas, algunas en la sierra central (Cañar,
Chimborazo, Bolívar) y Manabí en la costa, el PIB per cápita no petro-
lero no supera los US$3.000.
Gráfico 2.13Pobreza y desigualdad a nivel nacionalFuenteINEC
CAPÍTULO 2
31
Las desigualdades regionales son aún más apreciables si se compara el
porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI)
en los distintos cantones del país. Tal y como puede apreciarse en el
Mapa 2.2, los cantones más urbanizados presentan sistemáticamente
un porcentaje más bajo de la población con NBI. A modo de ejemplo,
mientras que en Quito, Rumiñahui, Cuenca e Ibarra menos del 40 % de
la población presenta NBI, en 8 cantones amazónicos, en 27 cantones
de la costa y en 9 cantones de la sierra, más del 90 % de la población
sigue teniendo NBI.
La persistencia de los patrones de desigualdad rural-urbana, interpro-
vincial e intercantonal anteriormente descrita, pone de manifiesto la
importancia de seguir desplegando en el país instrumentos de políti-
ca pública que fomenten una mayor equidad territorial como aquellos
dispuestos por el COOTAD y como los instrumentos financieros que el
BdE pone a disposición de los GAD ecuatorianos.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Mapa 2.1PIB per cápita por provincias (2010)27
FuenteBCE (Cuentas Nacionales Provinciales)
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
CañarMorona Santiago
Zamora Chinchipe
Loja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
Galápagos
PIB Per Cápita (no petrolero)
<2500
>5000
2501-3000
3001-3500
3501-4500
4501-5000
050 50 100 kmEsmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
CañarMorona Santiago
Zamora Chinchipe
Loja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
Galápagos
PIB Per Cápita (no petrolero)
<2500
>5000
2501-3000
3001-3500
3501-4500
4501-5000
050 50 100 km
CAPÍTULO 2
33
27 Para efectos de la elaboración de este mapa no se incluyó el PIB petrolero dada la concentración del mismo en las provincias productoras de crudo.
Mapa 2.2Porcentaje de la Población con Necesidades Básicas Insatisfechas por cantones (2010)FuenteINEC (Censo de Población y Vivienda)
050 50 100 km
Necesidades Básicas Insatisfechas
41%-50%
51%-60%
61%-70%
71%-80%
81%-90%
mayor al 91%
Menor al 40%
050 50 100 km
Necesidades Básicas Insatisfechas
41%-50%
51%-60%
61%-70%
71%-80%
81%-90%
mayor al 91%
Menor al 40%
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3Capítulo
35
CAPÍTULO 3
3EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS SUBNACIONALES3.1Análisis y perspectivas financieras de los GAD
3.1.1Evolución del gasto28
El gasto público ejecutado por los Gobiernos Autónomos Descentra-
lizados (GAD)29 ecuatorianos ha experimentado una fuerte expansión
durante los últimos años. En efecto, entre 2000 y 2014 el crecimiento
acumulado del gasto provincial, municipal y parroquial fue del 1.278 %
en términos nominales (363 % en términos reales), habiendo alcanzado
un monto de US$4.710 millones en 2014.
Históricamente, los municipios han presentado niveles de gasto pú-
blico sustancialmente más elevados que los gobiernos provinciales,
lo que se explica por el mayor número de competencias a su cargo:
durante el período objeto de análisis ejecutaron el 76% del gasto sub-
nacional total en el país, frente al 22 % en el caso de las provincias (ver
Gráfico 3.1). Sin embargo, tras la aprobación de la Constitución de 2008
se aprecia un aumento en la participación del gasto provincial sobre el
gasto total de los GAD, que pasó de un 21,3 % en el promedio de 2000-
2008 a un 24 % en el promedio de 2009-2014.30 Asimismo, el Gráfico
3.1 permite apreciar que el peso de las parroquias rurales en el gasto
subnacional total es menor (1,84 % del gasto total entre 2006 y 2014
Gráfico 3.1Gasto público de los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas, Banco del Estado y Banco Central del Ecuador
Gasto GAD Municipales Gasto GAD Provinciales Gasto GAD parroquiales rurales*
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
27072
551
156
761
205
838
178
1.029
299
1.117
279
1.336
39323
1.614
45936
2.000
627
48
2.170
832
44
2.183
790
59
2.733
881
169
3.010
916
211
3.354
1.066
226
3.420
1.058
232
3,63%
3,13%3,38%
2,89%
1,87%
3,36%
3,74%4,13%
4,33%
4,87%
4,36%
4,77% 4,72% 4,92%4,68%
28 La Nota Técnica, ubicada al final de la publicación, contiene un glosario con la definición de los conceptos presupues-tarios desarrollados a lo largo del pre-sente capítulo, así como el detalle de su construcción a partir de los rubros pre-supuestarios del ‘Clasificador Presu-puestario de Ingresos y Gastos del Sec-tor Público’ del Ministerio de Finanzas.
29 En el presente informe solo se analizan los gobiernos municipales y provincia-les, no se ha incluido información finan-ciera de los gobiernos parroquiales.
30 A este salto contribuyen especialmen-te los datos correspondientes a 2009 y 2010, años en los que la participación del gasto provincial sobre el gasto sub-nacional total se ubicó por encima del 26 %. Posteriormente, la participación del gasto municipal sobre el gasto total cayó, y en los últimos años ha oscilado en torno al 24 %.
* Información disponible a partir de 2006
Gasto total GAD (% PIB) (Eje derecho)
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
30%
20%
25%
10%
15%
0%
5%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gasto GAD (% Gasto SPNF) Gasto GAD (% Gasto Gobierno Central)
Gráfico 3.2Gasto Público de los GAD, 2000-2014 (% gasto del Gobierno Central y del Sector Público No Financiero)FuenteBanco del Estado y Banco Central del Ecuador
corresponden a este nivel de gobierno), si bien ha aumentado en los úl-
timos años a raíz de una mayor participación de este nivel de gobierno
en las transferencias del Gobierno Central, que el COOTAD estableció
en un 6 % del total. Así, en 2014 el gasto parroquial representó el 4,92 %
del gasto subnacional total.
El gasto subnacional en Ecuador representa actualmente el 4,7 % del
PIB (ver Gráfico 3.1), habiendo experimentado un incremento de 2,8
puntos porcentuales del PIB desde el 2000. Este crecimiento en la par-
ticipación del gasto público subnacional sobre el PIB se concentró en-
tre el 2000 y el 2009, período en el que llegó a representar el 4,9 % de
la economía nacional. Desde entonces, se ha producido una moderada
caída en el peso del gasto de los GAD sobre el PIB.
El Gráfico 3.2 permite analizar cómo ha evolucionado la participación
del gasto público subnacional sobre el gasto público total. Se aprecia
que dicha participación aumentó durante la primera mitad de la pasa-
da década, alcanzando su nivel más alto entre 2006 y 2007: en dicho
período, por cada 4 dólares de gasto público del Gobierno Central se
gastaba aproximadamente 1 dólar al nivel de municipios, provincias y
parroquias rurales. Desde entonces, se ha producido una disminución
relativa de la participación de los GAD en el gasto público total que
se explica por el mayor dinamismo que ha presentado el gasto del
Gobierno Central. Ello ha llevado a que a finales de 2014 el gasto públi-
co ejecutado por los GAD representase el 18 % del gasto del Gobierno
Central y el 11 % del gasto público del SPNF.
37
CAPÍTULO 3
3.1.2Composición de ingresos y gastosEl Gráfico 3.3 evidencia que, a pesar de los fuertes cambios que se
han producido en los valores absolutos de las distintas fuentes de in-
gresos de los GAD a lo largo de los últimos 15 años, el grado de de-
pendencia financiera que presentan los gobiernos subnacionales de
las transferencias del Gobierno Central no ha variado mucho entre el
principio y el final del período analizado.31 En efecto, la participación
de las transferencias sobre el total de ingresos de los GAD apenas au-
mentó del 77 % al 78 % entre el 2000 y el 2014. No obstante, se observan
oscilaciones significativas durante el período objeto de estudio. Más
concretamente, se aprecia que el peso relativo de las transferencias
cayó gradualmente entre 2000 y 2007 (hasta representar el 69 % de los
ingresos), tras lo cual volvió a aumentar hasta los niveles actuales.
Por su parte, la participación de los ingresos propios sobre el total de
ingresos evolucionó de manera inversa, aumentando del 21 % al 29 %
entre 2001 y 2005, tras lo cual ha convergido hacia niveles comprendi-
dos entre el 20 % y el 22 %. Cabe mencionar igualmente que si bien las
transferencias y donaciones provenientes del sector privado y del sec-
tor externo (organismos internacionales y gobiernos extranjeros) tienen
actualmente una importancia marginal como fuente de ingresos para
los GAD, estas jugaron un papel significativo entre el 2006 y el 2010, y
especialmente en el 2009, año en el que llegaron a representar el 9 %
de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales.
Por el lado del gasto, los datos expuestos en el Gráfico 3.3 evidencian
que si bien la inversión pública ha aumentado marcadamente en tér-
minos absolutos (desde US$152 millones en 2000 hasta US$1.654 mi-
llones en 2014), su participación en el gasto público total de provincias
y municipios ha caído desde un 68 % en 2002 hasta un 48 % en 2014.32
Este movimiento se explica por el mayor dinamismo que ha mostrado
el gasto corriente durante el período de análisis, que fue particular-
mente marcado en lo relativo a sueldos y salarios. En efecto, a partir
del 2004 se produjo una expansión sostenida del gasto de personal,
cuya participación sobre el total de gasto aumentó desde un 19 % a un
32 % en 2010, peso relativo en torno al cual se ha mantenido desde en-
tonces. La participación de los demás componentes que conforman el
gasto corriente (compra de bienes y servicios, transferencias, y otros)
aumentó igualmente entre 2002 y 2007, tras lo cual se ha mantenido
en torno al 18-19 %. Por su parte, el gasto financiero que corresponde
a los GAD por concepto de intereses sobre la deuda pública se ha
mantenido a un nivel relativamente bajo durante el período estudiado,
y todavía representa menos del 2 % del gasto total. Ello sugiere que la
carga financiera que supone la deuda pública de los GAD ecuatorianos
se ubica todavía a un nivel moderado.
31 Se excluye de este análisis a las pa-rroquias rurales debido a que sus ingresos están esencialmen-te compuestos por transferencias y a que existen menos información sobre la composición de su gasto.
32 Los Gastos de Personal comprenden los siguientes rubros presupuestarios: 51 - Gastos en Personal, 61 - Gastos en Personal para Producción, y 71 - Gas-tos en Personal para Inversión. La In-versión Pública comprende los rubros: 75 - Obras Públicas, 77 - Otros Gastos de Inversión, 78 - Transferencias y Do-naciones para Inversión, 84 - Bienes de Larga Duración y 88 - Transferencias y Donaciones de Capital.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
1. Ingresos públicos (millones US$)
101
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
177244
315376 431
440
344661 762 854 1011 1033
624
1258 1484
20401694
22762787
91
615
703824
15
2957 3400
17
906
3549
12
977
31579
216518
554
151
143
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Transferencias gubernamentales
Ingresos propios
Donaciones del sector privado y Ong. Int.
Gráfico 3.3Ingresos y gastos de los GAD, y su composición, 2000-2014 (millones de US$ y % de los ingresos y gastos totales)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Transferencias gubernamentales
Ingresos propios
Donaciones del sector privado y Ong. Int.
2. Ingresos públicos (% de los ingresos totales)
0%
20%
10%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
23% 21% 24% 27% 27% 29% 25% 24% 20% 23% 21% 20% 21,7% 21% 21,5%
1%4% 7%
5%9% 3% 1% 0,4% 0,4% 0,3%
77% 79% 76% 73% 73% 70% 71% 69% 75% 68% 76% 79% 77,9% 78,6% 78,2%
90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
39
CAPÍTULO 3
3. Gasto público (millones US$)
Gasto personal
Inversión pública Intereses de la deuda
Otros gastos corrientes
152 354 517
1616 22
22
28
2730 31
35
44
49 56
56 86 98
527 690 717787
8461093
1208 1053
13761522
17031654
62 111 147116 131 157
234334 390 343
411506 555
640639
180 192 221 293 407 490 590 687 815 888 962 1071500
0
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gasto personal
Inversión pública Intereses de la deuda
Otros gastos corrientes
4. Gasto público (% de los gastos totales)
0%
20%
10%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
64%56% 68% 63%
2% 1% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2%
67% 64% 59% 52% 55% 56% 48% 50% 51% 51% 48%
16%21% 13% 14% 13% 14% 17%21%
20% 16% 19% 19% 18% 19% 19%
23% 20% 19% 21% 19% 20% 22% 25% 24% 27% 32% 30% 30% 29% 31%
90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.1.3Resultados fiscales de los GADTal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.4, en todos los años
comprendidos entre 2000 y 2008 los GAD ecuatorianos obtuvieron
superávits que, en términos agregados, representaron el 10,21 % de su
gasto total durante ese período. Esta situación se revirtió abruptamente
en 2009, único año del período analizado en el que se presentó un
déficit de magnitud significativa en las finanzas subnacionales: US$490,1
millones, el equivalente al 0,8 % del PIB y al 16,1 % del gasto público
ejecutado por los GAD. Este déficit se explica por la confluencia de dos
factores. El primero es la reducción del 9,4% en los ingresos (propios
y por transferencias) de los GAD que se produjo en 2009 debido a
los efectos que sobre la economía y las finanzas públicas ecuatorianas
tuvo la caída de los precios del crudo resultante de la crisis financiera
internacional. El segundo es que, a pesar de la crisis, en 2009 no solo
no se produjo un ajuste del gasto de los GAD, sino que el mismo
aumentó un 13,9 % en términos nominales. El ajuste fiscal subnacional
no llegaría hasta el 2010, año en el que el gasto de los GAD cayó un
1 % y se volvió a obtener un superávit. Lo anterior sugiere que los GAD
podrían tener una tendencia a ajustar su nivel de gasto a cambios en su
nivel de ingresos con un cierto rezago, por lo que en años fiscalmente
complejos como lo fue el 2009, las finanzas públicas subnacionales
serían particularmente propensas a presentar déficits.
Entre 2011 y 2013 los GAD también presentaron déficits, si bien estos
fueron de magnitud moderada (en promedio equivalentes al 2,4 % de
Gráfico 3.4Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
-20%
0%
-10%
10%0
20%
30%
40%
(6.000,00)
(2.000,00)
(4.000,00)
2.000,00
4.000,00
6.000,00
30,3%
18,5%
15,1%
4,7% 5,3%2,5%
6,0% 5,4%
1,8%
-16,1%
-1,9%
-3,3% -2,0%
1,6%4,1%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ingreso Gasto Balance fiscal (% gasto total) (Eje derecho)
41
CAPÍTULO 3
Tabla 3.1Gasto público, ingresos propios y desbalance fi scal vertical de gobiernos subnacionales en América Latina (% PIB), 2009Fuente Recaudar No Basta, BID (2012) y Base SIM 2000- 2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado NotaLos datos de Ecuador corresponden al 2013, mientras que los datos de Argentina y Colombia son de 2012. Las cifras para el resto de los países corresponden al 2009
País Sistema de gobierno Estructura de gobierno
Gasto público gobiernos subnacionales
Ingresos propios gobiernos subnacionales
Desbalance fi scal vertical
% del gasto fi nanciado con ingresos propios
Argentina Federal23 provincias, una ciudad autónoma y 1.301 municipios
17,1 5,6 11,5 33%
Bolivia Unitario9 departamentos, 112 provincias y 327 municipios
10,2 2,7 7,5 26%
Brasil Federal26 estados, un distrito federal y 5.564 municipios
21,5 13,1 8,4 61%
Chile Unitario15 regiones, 54 provincias y 346 municipios
2,2 1,3 0,9 59%
Colombia Unitario32 departamentos, 10 distritos y 1.096 municipios
8,7 3,7 5 42%
Ecuador Unitario 24 provincias y 221 municipios 4,68 0,97 3,71 22%
México Federal31 estados, un distrito federal y 2.439 municipios
10,6 2,0 8,6 19%
Perú Unitario25 departamentos, 195 provincias y 1.832 municipios
8,0 1,4 6,6 18%
sus gastos totales). En 2014, en cambio, los gobiernos subnacionales
volvieron a obtener un superávit fi scal de US$75,3 millones, el equiva-
lente al 1,6 % de su gasto total. Este resultado se explica por la mode-
rada expansión del gasto público subnacional que se produjo en dicho
año (aumento del 1,4 % en términos nominales), y por el aumento del
5,1 % que se produjo en sus ingresos.
Para comparar al modelo ecuatoriano de descentralización con el de
otros países de la región, la Tabla 3.1 compara algunos indicadores utili-
zados habitualmente en la literatura sobre federalismo fi scal. Un primer
indicador es el gasto público subnacional como porcentaje del PIB na-
cional. Se observa que en el contexto latinoamericano, los países con
estructuras federales de gobierno (Brasil, Argentina y México) presen-
tan mayores niveles de gasto subnacional, lo que se explica por las res-
ponsabilidades de gasto que han asumido los gobiernos locales bajo
este tipo de estructuras territoriales. Pese a no contar con un sistema
federal de gobierno, los gobiernos locales y regionales en Colombia y
Bolivia también ejecutan un monto signifi cativo de gasto público, que
se ubica en el entorno del 10 % del PIB. Los GAD ecuatorianos ejecutan
niveles de gasto público relativamente bajos (4,68 % del PIB), colocán-
dose únicamente por delante de Chile (2,2 %). Este indicador sugiere,
por tanto, que Ecuador es uno de los países fi scalmente menos des-
centralizados de la región.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.2Ingresos de los GADLas transferencias que reciben los GAD del Gobierno Central han pre-
sentado una fuerte expansión entre 2000 y 2014, con un crecimiento
anual promedio del 21 % en términos nominales durante este período
(11 % en términos reales). Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.5,
el monto de las transferencias solamente retrocedió en el 2009 con
una caída del 17 %. Con respecto a su destino, las transferencias asigna-
das a los GAD Municipales representaron el 69 % de las transferencias
totales durante el período analizado, mientras que las transferencias
entregadas a las provincias y a las parroquias rurales fueron equivalen-
tes al 28 % y al 3 % respectivamente del total asignado a los gobiernos
seccionales.
Los ingresos propios generados por los GAD ecuatorianos exhibieron
igualmente una fuerte expansión durante el período estudiado, con un
crecimiento anual promedio del 19 % en términos nominales (9 % en
términos reales) que permitió que pasaran de US$101 millones en 2000
a US$977 millones en 2014. El Gráfico 3.6 permite apreciar que el monto
Es común que los gobiernos locales no recauden suficientes recursos
propios para hacer frente a todas sus responsabilidades de gasto, gene-
rándose así un desbalance fiscal vertical, la mayor parte del cual debe
ser cubierto por el Gobierno Central a través de transferencias. Bajo esta
lógica, la magnitud del desbalance fiscal vertical (gasto público subna-
cional menos ingresos propios) captura la medida en que las respon-
sabilidades de gasto a cada nivel de gobierno son cubiertas a través de
la recaudación de ingresos propios o a través de las transferencias del
Gobierno Central y de financiamiento. Mientras más alto sea este des-
balance fiscal vertical, mayor es la dependencia que tienen los gobiernos
subnacionales de las transferencias que reciben de su Gobierno Central.
Los ingresos propios generados por los GAD ecuatorianos en 2013
ascendieron aproximadamente al 1 % del PIB, cifra que los sitúa en la
parte baja de la tabla de los países analizados en esta sección.33 Ello
contribuye a explicar que de cada US$100 de gasto público que ejer-
cen los GAD en Ecuador, aproximadamente US$22 sean financiados
por ingresos generados a nivel local, y los restantes US$78 provengan
de las transferencias del Gobierno Central. Lo anterior evidencia la alta
dependencia financiera del Gobierno Central que tienen los GAD en
Ecuador, con un nivel similar a la presentada por los gobiernos subna-
cionales en México y Perú, y lejos de sus contrapartes en Brasil y Chile,
países en donde la recaudación local financia alrededor del 60% del
gasto público subnacional. A pesar de ello, debido a que el porcentaje
del gasto que se ejecuta a nivel subnacional es más bajo, la magnitud
en términos absolutos del desbalance fiscal vertical que presenta el
país es relativamente reducida (3,48 % del PIB), y se compara favorable-
mente con el resto de la región.
43
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.5Transferencias del Gobierno Central, 2000-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
69%
28%
3%
Participación en transferencias
(promedio 2000-2014)
87
182 203 200285 286 370
434
721537
687
819889
9821075
2335
44
40
94
174189
212232
257 479 559 654 729 747 888 1051 1319 11581589
1968 20682418 2474
500
0
3.500
2.500
1.500
3.000
2.000
1.000
4.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Municipios Juntas parroquialesProvincias
Gráfico 3.6Ingresos propios, 2000-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Participación en recaudación local GAD (promedio 2000-2014)
700
500
300
600
400
200100
0
1.000
800900
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1213
1813
2731 33
45 54 61 6154
5763
57
89164
226302 348 400 407 473 500 519 554 650 767
843920
Municipios Provincias
8%
92%
de recursos propios que generan los GAD Municipales es muy superior
al de los gobiernos provinciales, a esto contribuyen las mayores com-
petencias tributarias y de recaudación que la ley les otorga. En efecto,
durante el período analizado, la recaudación propia que obtuvieron
los municipios representó el 92 % de la recaudación propia de los GAD
en su conjunto (ingresos propios municipales más ingresos propios
provinciales). Así, en 2014, los ingresos propios de los municipios as-
cendieron a US$920 millones, mientras que la recaudación provincial
totalizó US$57 millones.
33 Los ingresos propios comprenden los siguientes rubros: Impuestos, Tasas y Contribuciones, Venta de Bienes y Ser-vicios, Rentas y Multas, Venta de Acti-vos no Financieros, y otros.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.2.1GAD Municipales
3.2.1.1Evolución de las transferencias del Gobierno Centralpor estratosEn la presente sección se realiza un análisis desagregado de las trans-
ferencias que reciben los GAD Municipales distinguiendo por estratos.
Tal y como puede apreciarse en la Tabla 3.2, la pertenencia de los mu-
nicipios a cada uno de los seis estratos se determina por el número de
habitantes en su territorio, siendo los municipios del estrato 1 aquellos
con la menor población (< 10.000 habitantes), y los municipios del es-
trato 6 aquellos con el mayor número de habitantes (> 1 millón). Con
base en esta clasifi cación, se compara el valor que toma una serie de
indicadores en los distintos estratos con el objeto de identifi car bre-
chas y pautas comunes en la estructura fi nanciera de los GAD Munici-
pales que puedan estar relacionadas con el tamaño de su población.
El Gráfi co 3.7 permite apreciar el fuerte crecimiento que han exhibido
las transferencias del Gobierno Central a los GAD Municipales duran-
te el período de análisis, las cuales pasaron de US$257 millones en el
2000 hasta US$2.474 millones en 2014, promediando un crecimiento
anual del 19 % en términos nominales y del 10 % en términos reales. Se
aprecia igualmente que las transferencias a los municipios no solo han
aumentado en valor absoluto, sino que su peso sobre el PIB también
ha presentado una trayectoria ascendente, especialmente a partir de la
aprobación del COOTAD en 2010.34 El único año en el que dichas trans-
ferencias cayeron fue en el 2009 debido al anteriormente mencionado
impacto de la crisis fi nanciera internacional sobre los ingresos totales
del sector público. Cabe mencionar que el impacto de ese retroceso
sobre los municipios del estrato 1 fue proporcionalmente mayor: las
transferencias a estos municipios disminuyeron un 17 % en 2009, frente
a una caída del 12 % para el conjunto de los GAD Municipales.
Tabla 3.2Clasifi cación de municipios según población y porcentaje de la generación de ingresos propios municipalesFuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Estrato Delimitación Cant. municipios* % población % de transferencias 2014 % recaudación IP 2014
Estrato 1 1 - 9.999 50 2% 7% 2%
Estrato 2 10.000 - 19.999 47 5% 7% 3%
Estrato 3 20.000 - 49.999 68 15% 19% 9%
Estrato 4 50.000 - 99.999 34 16% 18% 14%
Estrato 5 100.000 - 1'000.000 20 30% 24% 27%
Estrato 6 > 1'000.000 2 32% 25% 45%
*Con base en el Censo de Población y Viviendo 2010, INEC.
45
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.7Transferencias municipales por estrato, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
Transferencias como % de PIB
1,40%1,96% 1,96% 2,02% 1,99%
1,80%1,90%
2,06%1,85%
2,13% 2,28% 2,48% 2,36%2,56%
2.500
1.000
3.000
2.000
1.500
500
02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2,46%
1%
3%
2%
0%2014
Gráfico 3.8Transferencias municipales por estrato (% del total de transferencias)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
2000-2003
7% 8% 9% 7%
8% 9% 8%
20% 21%18%
18% 18%17%
23%23%
23%
23% 20% 27%
8%
17%
16%
24%
28%
2004-2006 2007-2010 2011-2014Participación poblacional
(promedio 2000-2004)
2% 5%
16%
16%
29%
32%
El Gráfico 3.8 revela que los municipios de menor tamaño reciben un
volumen proporcionalmente más alto de transferencias que los de ma-
yor tamaño. En efecto, entre 2011 y 2014, los municipios de los estratos
1 y 2, que albergaban al 7 % de la población total del país, recibieron el
14 % de las transferencias, mientras que los municipios de los estra-
tos 3 y 4 concentraban al 31 % de la población y recibieron el 37 % de
las transferencias. En el extremo opuesto, los municipios del estrato 5
34 Desde la aprobación del COOTAD (2010-2014) las transferencias a los mu-nicipios han representado en promedio el 2,4 % del PIB, frente a un promedio de 1,9 % del PIB entre 2000 y 2009.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 3.9Transferencias municipales per cápita por estrato (US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3
Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
600
500
400
300
200
100
0
20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
percibieron el 24 % de las transferencias a pesar de concentrar al 30 %
de la población, y los del estrato 6 recibieron el 25 % de las transferen-
cias con el 32 % de la población. Las cifras anteriormente expuestas
evidencian el esfuerzo redistributivo del Gobierno Central, y su afán
por destinar volúmenes de recursos proporcionalmente más altos a los
municipios de menor tamaño, que tienden a ser aquellos que presen-
tan peores indicadores socioeconómicos.
La misma conclusión puede extraerse del Gráfico 3.9, que muestra la
evolución de las transferencias per cápita para los seis estratos a lo largo
del período 2000-2014. Se observa que los municipios menos poblados
del estrato 1 han recibido históricamente las mayores transferencias en
términos per cápita (US$501 en 2014), debido parcialmente a las transfe-
rencias adicionales que recibe el 68 % de los municipios pertenecientes
a este estrato por la Ley 010 y la Ley 047.35 Con transferencias de US$123
y US$126 por habitante, los municipios más poblados del país (estratos
5 y 6) son los que menos transferencias reciben en términos per cápita,
colocándose por detrás de los municipios del estrato 4 (US$163 en trans-
ferencias por habitante), y de los municipios del estrato 3 (US$189 en
transferencias por habitante). Con respecto a los municipios del estrato
2, las transferencias por habitante son de US$247.
Asimismo, el Gráfico 3.9 permite apreciar que la brecha entre las trans-
ferencias per cápita que reciben los municipios de menor tamaño y
47
CAPÍTULO 3
35 En 2008 se realizó la última reforma a la Ley 010, incrementándose el impuesto a cada barril de petróleo de 50 centavos a 1 dólar para el “fondo para el ecode-sarrollo de la región amazónica y for-talecimiento de los gobiernos seccio-nales”, el cual fue implementado para la conservación del medio ambiente de los daños de la extracción petrole-ra. Este fondo se distribuye del siguien-te modo: 58 % para los municipios, 28 % para los consejos provinciales; 9 % para el ECORAE y el 5 % restante para el fon-do de Desarrollo Parroquial Amazónico. Por su parte, la Ley 047 contempla asig-naciones equivalentes al 5 % de la fac-turación por venta de energía prove-niente de las centrales hidroeléctricas instaladas en las provincias de Tungu-rahua, Azuay, Cañar y Morona Santiago. La distribución para los gobiernos autó-nomos descentralizados basada en las ventas de energía eléctrica de su territo-rio se realiza de la siguiente forma: 40 % GAD Provinciales, 40 % GAD cantonales en cuyas jurisdicciones se encuentren fuentes hídricas que nutren a centrales hidroeléctricas, y 20 % para GAD canto-nales que no tengan estas fuentes hídri-cas. Actualmente 24 de los 50 munici-pios del estrato 1 están ubicados en la región Oriente del país, que compren-de las provincias de Napo, Orellana, Su-cumbíos, Pastaza, Morona Santiago y Zamora, y reciben por tanto las transfe-rencias contempladas en la Ley 010. Por otro lado, 18 GAD Municipales pertene-cientes al estrato 1 están ubicados en las provincias de Azuay, Cañar, Tungurahua y Morona Santiago, siendo así benefi-ciarias de las transferencias derivadas de la Ley 047. De esta forma, 34 de los 50 municipios (68 %) dentro del estrato 1 re-ciben transferencias provenientes de la Ley 010, la Ley 047, o ambas.
las que llegan a las mayores ciudades del país se ha ampliado con los
años, lo que evidencia la intensificación de la redistribución de recursos
públicos que el Gobierno Central instrumenta a través de sus transfe-
rencias. Sin embargo, se observa igualmente que desde el 2009 se ha
producido un aumento generalizado y significativo en las transferencias
per cápita hacia todos los estratos, es el resultado, tanto de las nuevas
reglas establecidas por la Constitución de Montecristi y el COOTAD,
como del crecimiento de los ingresos totales que el sector público ha
percibido durante este período de fuerte expansión económica.
Gráfico 3.10Ingresos propios municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
0
100
500
300
700
200
600
400
800
900
1.000
0,40%
0,50%
0,70%
0,80%
0,60%
0,90%
1,00%
0,67%
2001
0,48%
2000
0,79%
2002
0,93%
2003
0,95%
2004
0,96%
2005
0,87%
2006
0,93%
2007
0,81%
2008
0,83%
2009
0,80%
2010
0,82%
2011
0,88%
2012
0,89%
2013
0,91%
2014
Impuestos
Tasas y contribuciones Otros ingresos
Venta de bienes y servicios
Venta de activos no financieros
Rentas de inversiones y multas
Ingresos propios como % del PIB
3.2.1.2Evolución de los ingresos propios de los GAD MunicipalesLos ingresos propios de los municipios ecuatorianos presentaron un
crecimiento anual promedio del 20 % en términos nominales durante
el período 2000-2014 (10 % en términos reales). Este comportamien-
to ha estado impulsado principalmente por el dinamismo de los im-
puestos y de las tasas y contribuciones, rubros que experimentaron un
crecimiento anual promedio nominal del 23,1 % durante dicho período.
Como se observa en el Gráfico 3.10, los ingresos propios municipales
representan actualmente el 0,91 % del PIB nacional, situándose aún por
debajo del máximo alcanzado en 2005, que fue del 0,96 % del PIB. En el
2000, los ingresos propios que generaban los municipios ecuatorianos
tan solo alcanzaron el 0,48 % del PIB.
Los impuestos son la principal fuente de recursos propios para los mu-
nicipios del país. Mientras que en el 2000 estos aportaron el 38 % de
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Impuestos
Tasas y contribuciones Otros ingresos
Venta de bienes y servicios Venta de activos no financieros
Rentas de inversiones y multas
Gráfico 3.11Composición de ingresos propios municipales por tipo, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
3%3%7%
3%
32%
52%
2%
38%
25%
17%
11%
7%
los ingresos propios municipales, en 2014 representaron el 52 % de los
mismos (ver Gráfico 3.11). Las tasas y contribuciones son la segunda
fuente de ingresos propios municipales más importante. Esta categoría
de ingresos, dentro de la que se encuentra el cobro por recolección
de basura, las contribuciones de mejoras y el cobro por prestación
de servicios, genera actualmente el 32 % de los ingresos propios mu-
nicipales (25 % en 2000). Las demás fuentes de ingresos propios de los
municipios (venta de bienes, rentas de inversiones y multas y venta
de activos no financieros) han perdido importancia relativa durante el
período estudiado, pasando de aportar el 37 % de los ingresos propios
municipales en el 2000 a representar el 16 % de los mismos en 2014.
3.2.1.3Generación de ingresos propios en los GAD Municipales por estratoTal y como puede apreciarse en la Tabla 3.2, los 22 municipios pertene-
cientes a los estratos 5 y 6 generan actualmente el 72 % de los ingresos
propios municipales del país. Este porcentaje es superior a la proporción
de la población total del país que vive en estos municipios (62 %), e igual-
mente superior a su aporte al PIB nacional en el 2011 (63,26 %). En el otro
extremo se encuentran los municipios más pequeños (pertenecientes
a los estratos 1, 2 y 3), que en conjunto albergan al 22 % de la población
nacional, y generan tan solo el 14 % del total de los ingresos propios
20142000
49
CAPÍTULO 3
El Gráfico 3.12 presenta la evolución del indicador de ingresos propios
como proporción de los ingresos totales, distinguiendo entre los seis
estratos de municipios. Se aprecia que existen amplias diferencias en-
tre el peso que tienen los ingresos propios sobre el total de ingresos de
los municipios más grandes (estratos 5 y 6) y del resto de municipios
(estratos 1, 2, 3 y 4). En la actualidad, dicho indicador se ubica en un
29 % para los municipios del estrato 5 y en un 40 % para los del estrato
6. En cambio, los ingresos propios de los municipios pertenecientes a
los estratos 1, 2, 3 y 4 representan el 10 %, 14 %, 15 % y 23 % de sus ingre-
sos totales respectivamente.
Gráfico 3.12Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3
Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
Total municipios
municipales. Estas cifras evidencian que los municipios grandes tienen
una mayor capacidad de generación de ingresos propios per cápita que
los pequeños.
Un indicador ampliamente utilizado en el análisis financiero de los go-
biernos subnacionales es el ratio de ‘Ingresos Propios sobre Ingresos
Totales’ (IP/IT). Dicho indicador refleja el nivel de ‘dependencia’ o ‘in-
dependencia’ financiera que tienen los GAD frente a las transferencias
que reciben del Gobierno Central. Mientras mayor sea el indicador de
IP/IT, mayor será la capacidad de un gobierno local para garantizar el
financiamiento de sus operaciones, independientemente del monto de
transferencias que recibe del Gobierno Central.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Los municipios más grandes del país, por tanto, tienen una mayor capa-
cidad para generar recursos propios que los municipios de menor ta-
maño, hecho que se deriva fundamentalmente de los siguientes facto-
res: (i) cuentan con bases tributarias más amplias debido al tamaño de
su economía, al número y tamaño de las empresas instaladas en su te-
rritorio, y al valor de las propiedades comerciales y residenciales que se
ubican en los mismos;36 (ii) su capacidad institucional y operativa para
gestionar los procesos recaudatorios propios de cada impuesto, tasa o
contribución tiende a ser mayor que en los municipios más pequeños;
(iii) la mayor densidad en el territorio de los municipios grandes facilita
igualmente la gestión de dichos procesos recaudatorios.
Otra tendencia que cabe mencionar, es la caída en el indicador agrega-
do de IP/IT para el conjunto de los municipios del país (serie punteada
en el Gráfico 3.12) que se produjo entre 2005 y 2008 (desde 35 % a 25 %),
tras lo cual se estabilizó y aumentó ligeramente hasta alcanzar el 27 % en
2014. Cabe mencionar igualmente que esta caída ha sido más pronun-
ciada para los municipios del estrato 6 y del estrato 5, cuyo IP/IT pasó
del 56 % al 40 % y del 34 % al 29 % respectivamente entre 2005 y 2014.37
En cambio, el peso de los ingresos propios sobre los ingresos totales
aumentó ligeramente para los estratos 1, 2, 3 y 4 a partir del 2010. La
combinación de ambas tendencias ha llevado a que se produzca una
cierta convergencia entre el grado de dependencia que tienen de las
transferencias del Gobierno Central los municipios pequeños y los gran-
des. Parecería, por tanto, que durante los últimos años los municipios
pequeños han intensificado su esfuerzo fiscal, mientras que los grandes
lo han relajado, a pesar de lo cual sigue existiendo diferencias impor-
tantes entre la capacidad recaudatoria de ambos grupos de municipios.
Los impuestos constituyen la principal fuente de recursos para los seis
estratos, destacándose en este sentido los municipios del estrato 6, que
obtienen el 58 % de sus ingresos propios por esta vía (ver Gráfico 3.13). En
el otro extremo, la participación de los impuestos sobre el total de los in-
gresos propios de los municipios del estrato 2 es la menor: 39 % en pro-
medio (dato de 2014). Por su parte, las tasas y contribuciones se sitúan de
forma generalizada como la segunda fuente de ingresos más relevante
para los municipios del país. Esta fuente de ingresos es particularmente
relevante para los municipios de los estratos 3 y 5, que reciben por este
concepto un 37 % y 32 % de sus ingresos propios respectivamente.
Cabe mencionar igualmente que la venta de bienes y servicios y la ven-
ta de activos no financieros sigue siendo relevante para los municipios
de menor tamaño: en conjunto aportan el 16 % de los ingresos propios
de los municipios pertenecientes a los estratos 1 y el 13 % de los del
estrato 2. A medida que crece el tamaño de los municipios, el peso re-
lativo de esta fuente de ingresos tiende a caer (el 6 % para los municipios
del estrato 5, y el 5 % para los del 6). Finalmente, las rentas de inversio-
nes y multas tienen una importancia relativamente homogénea para los
51
CAPÍTULO 3
36 En efecto, los municipios pertenecien-tes a los estratos 5 y 6 concentran el 62 % de la población ecuatoriana (ver Tabla 3.2) y generan el 63,26 % del PIB nacional en el 2011.
37 Esta tendencia se explica fundamen-talmente por el gran dinamismo que han tenido las transferencias del Go-bierno Central: durante el período 2005-2013 las transferencias recibi-das por los municipios del estrato 6 mostraron un crecimiento promedio anual del 18 % en términos nominales, frente al crecimiento promedio anual del 8 % de los ingresos propios de dichos municipios.
Gráfico 3.13Composición de ingresos propios por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
4%100%
60%
80%
40%
10%
90%
50%
20%
70%
30%
0%Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
2% 1% 2%5%
2%
4%4% 5% 4% 1%
4%
7% 8% 7% 8% 5%8%
12% 12%7% 4%
31%
6%
23%35%
37%32%
58%
32%
50%39% 43%
50%48%
Impuestos
Tasas y contribuciones Otros ingresos
Venta de bienes y servicios Venta de activos no financieros
Rentas de inversiones y multas
distintos grupos de municipios, con un peso sobre el total de ingresos
que oscila entre el 5 % (estrato 6) y el 8 % (estratos 2, 4 y 5).
En resumen, los datos arriba expuestos sugieren que la consolidación
de los ingresos propios municipales a través del cobro de impuestos,
tasas y contribuciones ha ocurrido principalmente en los municipios
más grandes del país (estratos del 3 al 6), mientras que los municipios
de menor tamaño (estratos 1 y 2) presentan una mayor dependencia
de la venta de bienes y servicios, rentas de inversiones, multas y otros
rubros, que en conjunto generan aproximadamente la quinta parte de
sus ingresos propios.
Una mirada más detallada al rubro de los impuestos también evidencia
la existencia de diferencias sustanciales entre los distintos estratos. El
impuesto predial constituye la principal fuente de recaudación tribu-
taria para todos los estratos, con la excepción de los municipios per-
tenecientes al estrato 1, los cuales recaudan el 15 % de sus tributos por
esta vía frente al 28 % para los estratos 2 y 3, el 26 % para el estrato 4, y
el 23 % para los estratos 5 y 6. Esta diferencia podría deberse tanto a los
desafíos técnicos y operativos que afrontan las administraciones mu-
nicipales en poblaciones pequeñas para cobrar este impuesto y man-
tener actualizados los catastros, como al menor valor relativo de las
propiedades residenciales en sus territorios.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 3.14Composición de impuestos por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Impuesto predial (urbano y rústico) De alcabalas
Patentes comerciales, industriales y de servicios A los activos totales
A la utilidad por la venta de predios Otros impuestos
23% 15% 21% 20% 14% 7%
Estrato 6
23% 16% 21% 14% 18% 8%
Estrato 5
26% 16% 18% 11% 13% 16%
Estrato 4
28% 15% 18% 9% 10% 20%
Estrato 3
28% 15% 16% 15% 9% 17%
Estrato 2
Estrato 115% 8% 11% 39% 5% 22%
Dados los reducidos niveles de recaudación del impuesto predial que
generan, los municipios del estrato 1 se apoyan principalmente en el
impuesto a los activos totales, que en términos relativos es más rele-
vante para estos municipios que para aquellos pertenecientes a los de-
más estratos (ver Gráfico 3.14). Sin embargo, cabe mencionar que este
impuesto también contribuye de manera significativa a la recaudación
impositiva de los municipios de mayor tamaño (aportan el 20 % de la
recaudación de impuestos en los municipios del estrato 6), mientras
que constituye una fuente de ingresos relativamente menor para los
municipios intermedios (en promedio, el 12 % para los municipios de los
estratos 2, 3, 4 y 5). En cuanto a los municipios del estrato 1, su repre-
sentación de los ingresos propios es del 39 %.
Por su parte, el peso del impuesto de patentes sobre el total de ingre-
sos tributarios va desde el 11 % para los municipios del estrato 1, hasta
el 21 % para los municipios del estrato 5 y estrato 6. Finalmente, se ob-
serva que la participación del impuesto de alcabalas es relativamente
homogénea, oscilando entre el 15 % (estratos 2 y 6) y el 16 % (estratos 3,
4, 5) de la recaudación tributaria en los distintos estratos municipales,
con la excepción de los municipios pertenecientes al estrato 1, para los
que la participación de este impuesto es de tan solo el 8 %.
53
CAPÍTULO 3
Estrato 525% 21% 8% 1% 7% 33%5%
Estrato 629% 29% 9% 4% 4% 19%6%
Contribuciones de mejoras
Prestaciones de servicios
Aprobación planos e inspección
de construcciones Otras tasas
Recolección de basura
Permisos, licencia y patentes
Acceso y ocupación de lugares públicos
Estrato 419% 25% 3% 9% 8% 31%5%
Estrato 39% 21% 5% 4% 13% 46%2%
Estrato 212% 19% 5% 4% 19% 33%8%
Estrato 117% 17% 11% 7% 5% 39%4%
Gráfico 3.15Composición de tasas y contribuciones por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.15, la composición de las
tasas y contribuciones es más heterogénea que la de los impuestos. En
este sentido, una primera observación es que los municipios de mayor
tamaño concentran su recaudación de tasas en un menor número de
categorías, concentración que tiende a decrecer conforme el tamaño
del municipio disminuye.
Se aprecia igualmente que el potencial recaudatorio de las contribu-
ciones de mejoras tiende a aumentar con el tamaño de los municipios,
llegando a representar el 25 % de los ingresos por tasas y contribuciones
para los que pertenecen al estrato 5, y el 29 % para los que se agrupan
en el estrato 6, frente a tan solo un 9 % para los del estrato 3 y un 12 %
para los del estrato 2.38 La participación de las tasas por recolección de
basura también tiende a aumentar con el tamaño de los municipios,
llegando a aportar el 29 % de las tasas y contribuciones percibidas por
los dos municipios más grandes del país. Los datos muestran igualmente
que las tasas por acceso y ocupación de lugares públicos tienen un peso
importante en los municipios de los estratos 2 y 3, donde representan
en promedio el 19 % y el 13 % respectivamente de la recaudación tasas y
contribuciones. En cambio, el peso de esta fuente de ingresos es relati-
vamente menor para los demás estratos de municipios.
38 En esta categoría se han incluido los ru-bros presupuestarios: 1) Apertura, pa-vimentación, ensanche y construcción de vías, 2) Repavimentación urbana, 3) Aceras, bordillos y cercas, 4) Obras de alcantarillado, 5) Obras de alumbrado público, 6) Obras de sistemas de agua potable, 7) Obras de regeneración urba-na, y 8) Otras contribuciones.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.2.1.4Ingresos propios vs. transferencias por estratoEste apartado cierra el análisis de los ingresos de los GAD Municipales
comparando la evolución de las transferencias del Gobierno Central
con la de los ingresos propios estudiados en las anteriores subseccio-
nes. Para facilitar la identificación de tendencias durante los últimos 14
años, se han computado las tasas anuales promedio de crecimiento
en términos reales de transferencias e ingresos propios durante los
siguientes subperíodos: del 2000 al 2003; del 2004 al 2006; del 2007
al 2010, del 2011 al 2014. A partir de este análisis, se observa la medida
en que los aumentos de las transferencias del Gobierno Central an-
teriormente descritos podrían haber desincentivado la generación de
ingresos propios al nivel de los municipios ecuatorianos.
En términos generales, los datos expuestos en el Gráfico 3.16 sugieren
la existencia de una correlación positiva entre la evolución de ambas
fuentes de ingresos, lo que tendería a invalidar la hipótesis de que las
transferencias del Gobierno Central desincentivan a los municipios a
generar sus propios ingresos. No obstante, en algunas de las obser-
vaciones reportadas en el Gráfico 3.16, sí que puede observarse una
cierta desconexión entre el ritmo de expansión de las transferencias
del Gobierno Central y los ingresos propios generados por los GAD
Municipales. Esta desconexión fue particularmente marcada durante
el período 2004 a 2010, en el cual el ritmo de crecimiento de las trans-
ferencias fue claramente superior al de los ingresos propios en la tota-
lidad de los estratos objeto de análisis. Entre 2011 y 2014, en cambio, se
produjo una cierta convergencia entre el ritmo de expansión de ambas
fuentes de ingresos, lo que podría sugerir que el sistema de descen-
tralización ecuatoriano ha reforzado gradualmente los incentivos para
que los municipios intensifiquen su esfuerzo recaudatorio a pesar de
recibir mayores transferencias del Gobierno Central.
Cabe destacar igualmente que entre 2011 y 2014 la tasa de crecimiento
de las transferencias ha superado a la de los ingresos propios en los
municipios pertenecientes a los estratos 5 y 6, mientras que se obser-
va la tendencia opuesta en el resto de los estratos. Ello sugiere que,
en caso de existir, el desincentivo que pudieran haber generado las
transferencias a la recaudación de ingresos propios se habría concen-
trado en los municipios grandes durante los últimos años, y no tanto
en aquéllos con un menor tamaño poblacional.
55
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.16Evolución ingresos propios vs. transferencias (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000- 2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
10%
10%
10% 10%
10%
10%
30%
30%
30% 30%
30%
30%
20%
20%
20% 20%
20%
20%
40%
40%
40% 40%
40%
40%
5%
5%
5% 5%
5%
5%
5%
25%
25%
25% 25%
25%
25%
0%
0%
0% 0%
0%
0%
45%
45%
45% 45%
45%
45%
15%
15%
15% 15%
15%
15%
35%
35%
35% 35%
35%
35%
2011-2014
2011-2014
2011-2014
2011-2014
2011-2014
2011-2014
2007-2010
2007-2010
2007-2010
2007-2010
2007-2010
2007-2010
2004-2006
2004-2006
2004-2006
2004-2006
2004-2006
2004-2006
2000-2003
2000-2003
2000-2003
2000-2003
2000-2003
2000-2003
9%
21%
21%
14%
23%
0%
12%
6%
3%
9%
3%
-1%
2%
7%
12%
4%
8%
12%
8%
7%
8%
9%
10%
10%
Estrato 1
Estrato 3
Estrato 5
Estrato 2
Estrato 4
Estrato 6
Ingresos propiosTransferencias del Gobierno Central
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.2.2GAD ProvincialesTal y como se mencionó anteriormente, la capacidad de generación de
ingresos propios de los GAD Provinciales es mucho menor que la de
los GAD Municipales. En efecto, los GAD Provinciales contribuyen con
tan solo el 8 % de la recaudación total de ingresos propios de los GAD
en su conjunto y, por tanto, presentan una dependencia mucho mayor
de las transferencias del Gobierno Central (ver Gráfico 3.6).
3.2.2.1Evolución de las transferencias del Gobierno Central a los GAD Provinciales por regiónAl igual que sus contrapartes municipales, los GAD Provinciales han
experimentado un fuerte aumento en las transferencias que reciben
del Gobierno Central, que han pasado de tan solo US$86 millones en el
2000 hasta un monto de US$1.075 millones en 2014 (crecimiento anual
promedio del 23 % en términos nominales y del 13 % en términos reales).
Tal y como se aprecia en el Gráfico 3.17, las transferencias cayeron un
25 % en 2009, reducción que fue particularmente significativa en las
provincias de la Costa (31 %) y del Oriente (26 %).
Gráfico 3.17Transferencias provinciales por región, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
0
200
400
600
800
1.000
1.200 1,40%
0,80%
1,20%
0,60%
1,00%
0,40%
0,20%
0,00%
0,74%
2001
0,47%
2000
0,70%
2002
0,61%
2003
0,77%
2004
0,68%
2005
0,78%
2006
0,84%
2007
1,15%
2008
0,85%
2009
0,99%
2010
1,03%
2011
1,01%
2012
1.04%
2013
1,07%
2014
Sierra Costa Oriente % de PIB
57
CAPÍTULO 3
Gráfi co 3.18Transferencias provinciales por región (% del total)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
2000-2003
39% 40%42% 42%
21% 22%21% 19%
40% 38%37% 39%
2004-2006 2007-2010 2011-2014
Costa
Participación poblacional (promedio 2000-2014)
5%
45%
50%
Oriente Sierra
El Gráfi co 3.18 evidencia que se han producido oscilaciones moderadas
en la participación de las provincias de las tres regiones del país en las
transferencias totales. Las provincias de la región Costa son aquellas
que reciben una mayor proporción de las transferencias (entre el 39%
y el 42 % del total), seguidas de las de la Sierra (entre el 37% y el 40 %)
y de las del Oriente (entre el 19% y el 22 %). Sin embargo, el Gráfi co
3.19 muestra que en términos per cápita son las provincias amazóni-
cas las que reciben más recursos (aproximadamente US$210 en 2014),
Gráfi co 3.19Transferencias provinciales per cápita por región (US$)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
20012000
300
250
200
150
100
50
02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sierra Costa Oriente
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.2.2.2Evolución de los ingresos propios de los GAD ProvincialesLos ingresos propios provinciales presentaron un crecimiento anual
promedio del 14 % en términos nominales durante el período 2000-
2014 (7 % en términos reales), habiendo alcanzado US$57 millones en
2014. Este aumento se debe fundamentalmente al crecimiento del ru-
bro de tasas y contribuciones, el cual fue particularmente marcado a
partir del 2003. Como se observa en el Gráfi co 3.20, la recaudación de
ingresos propios de las provincias representa actualmente cerca del
0,06 % del PIB nacional, todavía por debajo del máximo alcanzado en
2009, que fue del 0,1 % del PIB. De hecho, se observa un estancamiento
en la evolución de los ingresos propios de las provincias a partir del
2009, año desde el cual cayeron un 5,2 % al 2014.
Gráfi co 3.20Ingresos propios provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
20012000
60
70
500,07%
0,06%0,06%
0,04%
0,07% 0,07%0,07%
0,09% 0,09%
0,10%0,09%0,09%
0,07%40
30
20
10
02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
0,07% 0,07%
0,06%
0,12%
0,10%
0,08%
0,06%
0,04%
0,02%
0,00%
Impuestos Rentas de inversiones y multas
Venta de bienes y servicios Venta de activos no financieros
Otros ingresos Tasas y contribuciones
Ingresos propios como % del PIB
mientras que las de la Costa y la Sierra perciben un nivel similar de
transferencias (aproximadamente entre US$58 y US$60 respectiva-
mente por habitante en 2014). En línea con lo observado para los GAD
Municipales, esta diferencia se explica principalmente por las transfe-
rencias que reciben por las leyes 010 y 047 las provincias del Oriente.
59
CAPÍTULO 3
Tal y como se mencionó anteriormente, una de las principales ten-
dencias que se aprecian en el Gráfico 3.20 es el fuerte crecimiento
que han experimentado las tasas y contribuciones, las cuales pasaron
de representar el 1 % de los ingresos propios en 2000, a representar el
70 % de los mismos en 2014. Así, este rubro se ha consolidado como la
principal fuente de ingresos propios para los GAD Provinciales. Por su
parte, las rentas de inversiones y multas ocupan el segundo lugar en
cuanto a su participación dentro de los ingresos propios provinciales.
En contraste con lo observado para los GAD Municipales, los impues-
tos apenas representan el 10 % de los ingresos propios a nivel provincial
en 2014, explicado por las menores atribuciones y competencias que
tienen las provincias en materia tributaria (ver Gráfico 3.21).
El Gráfico 3.21 muestra la evolución de la participación de los ingre-
sos propios como proporción de sus ingresos totales (IP/IT) para las
provincias, distinguiendo entre las tres regiones del país. Se observa,
en primer lugar, que a lo largo de los últimos años este ratio ha caído
sustancialmente, pasando del 9,6 % en 2009, al 5 % en 2014. Por tanto,
la dependencia que tienen las provincias de las transferencias del Go-
bierno Central, que ya era alta con anterioridad, ha tendido a aumentar
desde la aprobación de la Constitución de Montecristi y del COOTAD.
Asimismo, se aprecia que las provincias de la región Sierra registran ni-
veles más altos de ingresos propios sobre ingresos totales (9 % en 2014)
que las provincias de las regiones Costa y Oriente (2 % y 1 % respectiva-
mente). Este resultado sugiere que las provincias ubicadas en la Sierra
hacen un uso más activo de las facultades de generación de ingre-
sos propios previstas en el COOTAD que las provincias en las regiones
Gráfico 3.21Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
20%
25%
15%
10%
5%
0%
Sierra Costa Oriente Total provincias
20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Costa y Oriente. Tal y como se verá más adelante, ello se debe en bue-
na medida a la importancia que tienen los peajes obtenidos de algunas
de las vías provinciales ubicadas en la Sierra, fuente de ingresos de la
que carecen por completo las provincias amazónicas, y que son menos
relevantes para las provincias de la Costa. Por último, una de las razo-
nes que explica el bajo nivel del ratio IP/IT que presentan las provincias
del Oriente está relacionado con el elevado monto de transferencias
que reciben de parte del Gobierno Central (US$210 per cápita en 2014),
un valor muy por encima del correspondiente a las demás provincias.
Gráfico 3.22Composición de ingresos propios provinciales por tipo, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
37%
5% 1%5%
71%
3%
4%
11%1% 10%
52%
2000 2014
Impuestos
Tasas y contribuciones
Venta de bienes y servicios
Renta de inversiones y multas
Otros ingresos
Venta de activos no financieros
3.2.2.3Composición de los ingresos propios provinciales por regionesExisten diferencias significativas entre el peso que tienen los distintos
componentes que conforman los ingresos propios en las provincias de
las distintas regiones del país (ver Gráfico 3.23). Mientras que para las
provincias de la región Sierra y de la región Costa, las tasas y contribu-
ciones representan el 77 % y el 58 % de los ingresos propios respectiva-
mente, para las provincias orientales este rubro aporta tan solo el 12 %
de la generación de recursos propios. Con respecto a la recaudación
de impuestos, los datos muestran que estos representan actualmente
el 13 % de los ingresos propios en las provincias de la Sierra39, mientas
que para las provincias ubicadas en el Oriente y en la Costa apenas
alcanza el 2 % y 1 % de los ingresos propios respectivamente.
El Gráfico 3.24 presenta la descomposición del rubro de tasas y contri-
buciones por región. Los datos reflejan la importancia que ha adquirido
el cobro de peajes para las provincias ubicadas en las regiones Sierra
39 Los datos señalan que la recaudación de impuestos provinciales en los últi-mos tres años ha recaído casi exclusi-vamente en el impuesto de alcabalas, cuya recaudación ascendió a US$5,9 millones al cierre del 2014.
61
CAPÍTULO 3
Gráfi co 3.23Composición de ingresos propios por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Sierra Costa Oriente
66%
15%
5%
12%2%
26%
7%
8%
58%
1%
2%
13%
77%
3%3%2%100%
80%
60%
40%
20%
0%
Impuestos Tasas y contribuciones
Venta de bienes y servicios Renta de inversiones y multas
Otros ingresos Venta de activos financieros
Gráfi co 3.24Composición de las tasas y contribuciones por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Peaje Roje de vehículos motorizados
Especies fiscales Apertura, pavimentación y construcción
Fiscalización de obras Otras tasas y contribuciones
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
32%Costa
2%
34%
2%
30%
72%Sierra 11% 10% 3%
2%
2%
5%Oriente 5% 8% 82%
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.3.1Gasto público en los GAD Municipales
3.3.1.1Evolución y composición del gasto público municipalEl gasto público municipal en Ecuador ha experimentado una fuerte ex-
pansión durante el período objeto de análisis, promediando un creci-
miento anual del 22 % en términos nominales entre 2000 y 2014 (12 % en
términos reales), y pasando de representar el 1,47 % del PIB en el 2000 a
representar el 3,4 % del PIB a finales de 2014 (ver Gráfico 3.25).
Los municipios en su conjunto destinan hoy en día cerca del 48 % de su
gasto a inversión, y el 52 % restante a gasto corriente (ver Gráfico 3.26).41
Dentro de los gastos corrientes, la categoría con mayor participación
en los egresos de los municipios son los gastos de personal, los cuales
ascienden a casi una tercera parte del gasto a este nivel de gobier-
no (31 %). Cabe destacar el incremento de 8 puntos porcentuales que
3.3Gastos e inversión pública en los GAD
Gráfico 3.25Gasto público municipal, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
4,00%
20012000
1,47%
2,25%
2,67% 2,58%2,81%
2,69%2,85%
3,16%3,24%
3,47%3,14%
3,45% 3,44% 3,55%3,40%
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gasto en personal Otros gastos corrientes Inversión pública
Interés deuda Gasto total % del PIB
y Costa (72 % y 32 % del total de tasas y contribuciones respectivamen-
te).40 En cambio, al no contar con carreteras de peaje, las provincias del
Oriente no perciben ningún ingreso por este concepto. Cabe destacar
igualmente que la principal fuente de financiamiento propio para las
provincias orientales es el cobro de tasas por fiscalización de obras
(82 % de otras tasas y contribuciones en 2014), rubro que es relativa-
mente marginal para las provincias ubicadas en la Sierra y en la Costa
(7 % y 1 % de los ingresos por tasas y contribuciones respectivamente).
63
CAPÍTULO 3
40 Estos peajes corresponden al pago por el uso de las redes de carreteras cuyo mantenimiento y construcción se en-cuentran a cargo de las distintas pro-vincias.
41 Ver nota técnica para la defi nición de Inversión Pública y Gasto Corriente uti-lizada en el presente capítulo.
Gráfi co 3.26Composición del gasto público municipal total, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
20142000
19%
48%
2%
56%
23%21%
31%
Gastos en personal Inversión pública Interés deuda Otros gastos corrientes
ha experimentado la participación de este rubro en el gasto municipal
desde el 2000, en el que los sueldos y salarios representaban el 23 %
del gasto municipal.
La Tabla 3.3 introduce una dimensión poblacional al análisis del gasto
municipal, revelando algunos patrones de comportamiento que mere-
cen ser analizados. Por una parte, se aprecia que los municipios pe-
queños (estratos 1 y 2) y los de mayor tamaño (estrato 6) ejecutan una
proporción del gasto municipal total superior al porcentaje de la pobla-
ción nacional que habita en los mismos. Por su parte, los municipios
intermedios (estratos 3 y 4) ejecutan una proporción del gasto total
pareja al porcentaje de la población que albergan. En cambio, los 20
municipios ecuatorianos, con una población comprendida entre 100
mil y un millón de habitantes, ejecutan un 23 % del gasto municipal a
pesar de que albergan al 30 % de la población ecuatoriana.
Tabla 3.3Gasto público municipal por habitante en 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Estrato Número de municipios
% de la población nacional*
% del gasto municipal 2014
Gasto público por habitante
(US$ 2014)
Gasto corriente por habitante
(US$ 2014)
Inversión pública por habitante(US$ 2014)
Estrato 1 50 2% 5% 539 340 200
Estrato 2 47 5% 7% 295 176 119
Estrato 3 68 15% 15% 208 123 85
Estrato 4 34 16% 16% 208 115 94
Estrato 5 20 30% 23% 162 83 79
Estrato 6 2 32% 34% 223 92 131
*Con base en el Censo de Población y Vivienda 2010, INEC.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Con gran diferencia, son los municipios del estrato 1 los que, per cápita,
ejecutan un mayor nivel de gasto: US$539 por habitante. Con US$295
por habitante, le siguen los municipios pertenecientes al estrato 2,
mientras que, en promedio, las dos ciudades más importantes del país
(estrato 6) gastan US$223 por habitante. Finalmente, las ciudades inter-
medias (estratos 3 y 4) gastan US$208 por habitante, y las del estrato 5
gastan US$162 per cápita. Las cifras anteriormente expuestas ponen de
manifiesto la existencia de disparidades importantes en el gasto públi-
co por habitante entre los distintos estratos que tiende a favorecer a los
municipios más pequeños, lo que se justifica desde una perspectiva de
equidad interterritorial. Sin embargo, el hecho de que las dos ciudades
más grandes del país (estrato 6) gasten por habitante un 38 % más que
los municipios del estrato 5, y un 7 % más que las ciudades de los estra-
tos 3 y 4, podría estar amplificando las desigualdades que existen entre
los municipios ecuatorianos de más de 20.000 habitantes.
Otra pauta interesante es la relativa al gasto corriente per cápita. Se
aprecia en la Tabla 3.3 que existe una correlación negativa entre el tama-
ño de los municipios y el nivel de gasto corriente per cápita. En efecto,
mientras que el gasto corriente per cápita de los municipios de menos
de 10.000 habitantes es de US$340, en los dos municipios del estrato 6
esta cifra decrece a US$92, y en los del estrato 5 a US$83. Comparando
estas cifras con el gasto de capital per cápita, ello implica que mientras
que en los municipios más pequeños por cada dólar de gasto corriente
se invierte 0,59 dólares, en los municipios más grandes por cada dólar
de gasto corriente se invierte entre 0,96 dólares (estrato 5) y 1,43 dólares
(estrato 6). Lo anterior podría estar evidenciando la existencia de eco-
nomías de escala y que los municipios de mayor tamaño son más efi-
cientes a la hora de gestionar el gasto debido a su mayor capacidad ins-
titucional. Sin embargo, también podría reflejar el hecho de que en los
municipios de menor tamaño hay menos opciones de empleo formal
que en los grandes, llevando a que los primeros tiendan a priorizar la
generación de puestos de trabajo público en detrimento de la inversión.
3.3.1.2Evolución del gasto corriente y la inversión pública por estratoEl siguiente apartado analiza la evolución dinámica del gasto corrien-
te y del gasto de inversión a lo largo de los últimos años. Para ello,
los Gráficos 3.27 y 3.28 presentan las tasas promedio de crecimiento
real anual que han registrado ambos componentes del gasto en 4 sub-
períodos de análisis.
En el Gráfico 3.27 puede apreciarse que, con la excepción de los munici-
pios que pertenecen al estrato 6, el crecimiento real del gasto corriente
ha tendido a concentrarse en dos períodos: de 2000 a 2003 y de 2007 a
2010. En cambio, entre 2004 y 2006, y especialmente entre 2011 y 2014,
el ritmo de expansión que presentó el gasto corriente de los munici-
pios del estrato 1 al 5 fue menor. Llama la atención el hecho de que el
65
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.27Evolución del gasto corriente por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014
2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
35%
40%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
Gráfico 3.28Evolución de la inversión pública por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.3.1.3Composición del gasto y la inversión pública municipal por estratosLas divergencias en el ritmo de expansión del gasto corriente y de in-
versión de los GAD Municipales han llevado a que durante el período
analizado se produzca una recomposición del gasto público ejecutado
a este nivel de gobierno. El Gráfico 3.29 muestra la evolución a lo largo
de los cuatro subperíodos de la composición del gasto municipal (par-
ticipación relativa del gasto corriente y de inversión pública sobre gasto
total) para cada estrato de municipios.
Los municipios de menor tamaño (estratos 1, 2, 3 y 4) han modificado
sustancialmente el perfil de su gasto público con un aumento signifi-
cativo en la participación del gasto corriente y una disminución de la
inversión pública relativa a lo largo de los cuatro subperíodos. Destaca,
en este sentido, la recomposición del gasto público de los municipios
del estrato 1, en los que la participación del gasto corriente aumentó
desde un 35 % del gasto total en el período 2000-2003 hasta un 59 %
del mismo en 2011-2014, con lo que el peso de la inversión cayó desde
un 65 % a un 41 %.
Al principio del período analizado, los municipios de los estratos 5 y 6
experimentaron un proceso similar de aumento en la participación del
gasto corriente, el cual alcanzó su mayor peso relativo entre 2007 y 2010,
con un 51 % y un 43 % del gasto total respectivamente. Sin embargo, más
recientemente estos municipios lograron reducir la participación del
comportamiento de los dos municipios más grandes del país (estrato 6)
haya sido el opuesto al de los demás municipios ecuatorianos. En efec-
to, los períodos en los que el gasto corriente creció a un ritmo mayor en
dichas municipalidades fueron entre 2004 a 2006, y en menor medida,
entre 2011 y 2014, precisamente los períodos en los que menos creció el
gasto corriente en el resto de las municipalidades ecuatorianas.
Por el lado de la inversión pública se observan mayores discrepancias
entre estratos. En primer lugar, se aprecia que la inversión pública en
los estratos 1, 2, y 3 ha experimentado una fuerte desaceleración en los
subperíodos 2007-2010 y 2011-2014 con respecto a las tasas de creci-
miento observadas en los primeros dos subperíodos (2000 a 2007). Tal
y como se verá en detalle más adelante, ello ha llevado a una disminu-
ción del peso relativo de la inversión pública dentro del gasto público
en los municipios de menos de 50.000 habitantes.
De forma contraria, los datos muestran que los municipios más po-
blados (estratos 4, 5 y 6) han acelerado el ritmo de crecimiento de su
inversión pública en el período 2011-2014, incluso superando a la del
gasto corriente, lo que ha resultado en un incremento del peso relativo
de la inversión dentro del gasto público total en los estratos señalados.
67
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.29Evolución de la composición del gasto público por estrato (% del gasto total)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
65%
200
0-2
00
3
200
0-2
00
3
200
0-2
00
3
200
4-20
06
200
4-20
06
200
4-20
06
200
7-20
10
200
7-20
10
200
7-20
10
20
11-2
014
20
11-2
014
20
11-2
014
20
11-2
014
20
11-2
014
20
11-2
014
200
0-2
00
3
200
0-2
00
3
200
0-2
00
3
200
4-20
06
200
4-20
06
200
4-20
06
200
7-20
10
200
7-20
10
200
7-20
10
63% 60%56% 55%
70%
35%
40% 44% 45%30%
68% 66% 65% 62% 59%65%
32% 34% 35% 38% 41%35%
52% 52% 54% 50% 49%57%
48% 48% 46% 50% 51%43%
41% 41% 41%45% 50%
59%
59% 59% 59% 55% 50%41%
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
37%
Inversión pública Gasto corriente
gasto corriente, que entre 2011 y 2014 cayó al 50 % y el 41 % respectiva-
mente. Los municipios del estrato 6 registran actualmente la mayor par-
ticipación de la inversión dentro de su gasto público (promedio del 59 %
en 2011-2014), lo que se explica por el fuerte crecimiento que registró este
rubro en los últimos tres años (promedio anual de 16 %, ver Gráfico 3.28),
por encima del crecimiento del gasto corriente (promedio anual de 11 %,
ver Gráfico 3.27). En segundo lugar se ubican los municipios del estrato
5, con una participación de la inversión pública del 50 % del gasto total.
En resumen, existe una aparente divergencia entre el comportamiento
reciente que ha exhibido el peso relativo de inversión y el gasto co-
rriente en los municipios del país: mientras que las ciudades grandes
están dando un mayor protagonismo a la inversión, en las pequeñas el
gasto corriente muestra un mayor dinamismo. En este contexto, la pre-
gunta que se plantea es la medida en que la tendencia anteriormente
descrita podría estar contribuyendo a alimentar las desigualdades que
persisten entre los municipios del país, lo que restaría impacto a las po-
líticas redistributivas que se han impulsado desde el Gobierno Central.
Otro rubro de gasto cuyo peso relativo aumenta con el tamaño de los
municipios es el correspondiente al pago de intereses sobre la deuda,
que representa el 1 % del gasto total para los municipios de menos de
100.000 habitantes, el 3 % del gasto para los municipios con una po-
blación de entre 100.000 y 1 millón de habitantes, y el 2 % del gasto
para los dos municipios más grandes del país. Lo anterior es una con-
secuencia lógica del mayor acceso al crédito que históricamente han
tenido los municipios más grandes, que se traduce en un gasto mayor
por concepto de intereses en la actualidad.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
De forma inversa, el Gráfico 3.30 evidencia que el peso que tienen los
gastos de personal sobre el gasto total cae conforme aumenta el ta-
maño de los municipios. Así, mientras que los municipios del estrato 1
destinan el 43 % de su gasto al pago de salarios (más de lo que destinan
a inversión), los municipios del estrato 6 tan solo destinan el 19 % de
su gasto a este rubro. Varias hipótesis podrían explicar esta tendencia.
Primero, es probable que los municipios más grandes puedan explotar
economías de escala en la prestación de sus servicios, requiriendo un
número proporcionalmente más bajo de empleados para operar. Una
segunda hipótesis en línea con lo que ya se expuso anteriormente es
que, al existir menos oportunidades de empleo formal en los munici-
pios pequeños que en los grandes, los primeros otorgan una mayor
importancia a la generación de puestos de trabajo público que los mu-
nicipios de mayor tamaño.
Por otra parte, el peso relativo de ‘otros gastos corrientes’, donde se
ubican los gastos en bienes y servicios y las transferencias y subsidios,
no presenta variaciones tan marcadas como la inversión y el gasto de
personal, representando entre el 15 % y el 21 % del gasto público munici-
pal, sin una correlación clara con el tamaño de las poblaciones.
El Gráfico 3.31 descompone entre los distintos componentes que con-
forman la inversión pública municipal en Ecuador. Puede apreciarse
que más del 80 % de la inversión de los municipios con menos de 1
millón de habitantes se destina a ‘obras públicas’, porcentaje que cae
al 24 % para los municipios pertenecientes al estrato 6. En cambio, los
dos municipios con más de 1 millón de habitantes destinaron en 2014
el 69 % de su inversión a ‘transferencias y donaciones para inversión’.
Gráfico 3.30Composición del gasto público municipal por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
19% 19% 19% 18% 21%15%
1% 1% 1% 1% 2%3%
43% 40% 40% 36%19%34%
37% 40% 40% 45%58%
48%
Inversión pública Gasto en personal Interés deuda Otros gastos corrientes
69
CAPÍTULO 3
Gráfi co 3.31Composición de la inversión pública municipal por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Obras públicas
Transferencias y donaciones para inversión
Bienes de larga duración
Otros gastos de inversión
Estrato 1 83% 6% 10% 1%
Estrato 2 86% 5% 8% 1%
Estrato 3 82% 9% 8% 1%
Estrato 4 85,62% 6,31% 7,73% 0,34%
Estrato 5 83,2% 9,2% 7,42% 0,18%
Estrato 6 24% 69% 6% 1%
Estas diferencias tienen que ver con el hecho de que la presencia de
empresas públicas es más frecuente en las principales ciudades del
Ecuador que en otras municipalidades más pequeñas, en las cuales la
administración local tiende a invertir y prestar servicios directamente
al público. Lo anterior implica que las diferencias que expone el Gráfi co
3.31 no tienen tanto que ver con la composición de la inversión en sí,
sino más bien con las distintas modalidades con las que se ejecuta la
inversión en las dos ciudades más grandes del país.
El Gráfi co 3.32 presenta la composición del rubro de ‘obras públicas’
en el 2014 para los seis estratos municipales. Cabe destacar la gran
1%
0,16%
0,01%
Gráfi co 3.32Composición de la obra pública municipal por estrato, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Agua potable y Alcantarillado
Riego y manejo de Aguas
Construcciones y edificaciones
Otras obras de infraestructura
Estrato 1 19% 29% 6%
12,19%16,66%44,10% 22,03% 4,86%Estrato 2
18,37%14,09%42,05% 14,52% 10,96%Estrato 3
14%19%39% 21% 7%Estrato 4
29%19%29% 12% 11%Estrato 5
70% 2%28%Estrato 6
Obras públicas de transporte y vías
Urbanización y embellecimiento
38% 7%
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.3.1.4Autosuficiencia operativa en los GAD MunicipalesUn indicador comúnmente utilizado para analizar la autonomía y fle-
xibilidad financiera a nivel subnacional es la ‘autosuficiencia operativa’.
Este indicador captura la capacidad que tienen las entidades públi-
cas para financiar sus gastos corrientes con recursos propios.42 En este
diferencia que existe entre el peso que tienen las obras en agua y sa-
neamiento para los municipios del estrato 6 y para los demás munici-
pios del país. En efecto, mientras que los dos municipios más grandes
del país apenas ejecutan directamente obras en agua y saneamiento,
este rubro constituye el principal destino de la obra pública municipal
para el resto de las ciudades, y especialmente para los municipios de
menos de 100.000 habitantes. De nuevo, estas cifras no necesaria-
mente reflejan la importancia que otorgan los distintos municipios del
país al servicio de agua y saneamiento, sino el hecho de que las ciu-
dades más grandes del país cuentan con empresas públicas que están
a cargo de la inversión pública en el sector. Asimismo, el que varias
ciudades de entre 100.000 y 1 millón de habitantes también cuenten
con empresas públicas contribuye a explicar por qué el peso que tiene
la obra pública en agua y saneamiento sea proporcionalmente menor
que en los municipios de menor tamaño.
Otro ámbito en el que existen diferencias muy marcadas es en la im-
portancia relativa de las obras en vialidad. Para los dos municipios más
grandes del país, la vialidad absorbe el 70 % de la obra pública, porcen-
taje que cae gradualmente hasta representar tan solo el 7 % de la obra
pública de los municipios del estrato 1. Esta divergencia entre los mon-
tos destinados a inversión en transporte y vías pone de manifiesto el
hecho de que los problemas de congestión vehicular son mucho más
agudos para las dos principales ciudades del país que para el resto de
los municipios ecuatorianos. Conforme aumenta el tamaño de los mu-
nicipios también aumenta el peso de las inversiones en urbanización
y embellecimiento, tendencia que refleja la intensificación de los retos
urbanísticos asociados a este tipo de inversiones a medida que crecen
las ciudades.
En cambio, las inversiones en construcciones y edificaciones son mu-
cho más relevantes para los municipios pequeños y medianos (el 29 %
de la inversión para el estrato 1, y el 22 % para los del estrato 2), que
para los más grandes (el 12 % de la inversión para el estrato 5 y tan solo
el 2 % para los del estrato 6). El resto de los componentes de la inver-
sión pública municipal tienen un peso más parejo para los municipios
pertenecientes a los distintos estratos, si bien llama la atención que la
inversión en riego y manejo de aguas tenga un peso mayor para las dos
grandes urbes del país que para los municipios más pequeños a pesar
que, presumiblemente, el peso relativo de la actividad agropecuaria
tiende a ser mayor en los municipios más rurales.
71
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.33Índices de autosuficiencia operativa, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Autosuficiencia
Ingresos propios / Gastos corrientes Ingresos Propios / Gastos personal
2,00
1,80
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Estrato 2Estrato 1 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
sentido, también captura el grado de dependencia que tienen los go-
biernos subnacionales de las transferencias del Gobierno Central para
financiar el pago de salarios y sus demás gastos operativos.
Si el indicador de autosuficiencia operativa (ingresos propios/gastos
corrientes) es mayor o igual a 1, el GAD puede financiar la totalidad de
sus gastos corrientes con recursos propios, e incluso destinar parte de
sus ingresos propios a la inversión pública. De manera opuesta, cuan-
do este indicador es menor a 1, el GAD no genera ingresos propios sufi-
cientes para financiar su operación, recurriendo a las transferencias del
Gobierno Central para financiar una parte de sus gastos corrientes. En
este caso, el GAD presenta una dependencia mayor frente a las trans-
ferencias del Gobierno Central, lo que le obligaría a realizar ajustes en
el gasto corriente ante la eventualidad de un recorte en el monto que
recibe del Gobierno Central.43 Adicionalmente, para complementar el
análisis resulta relevante calcular el indicador de autosuficiencia para el
componente de gastos de personal dentro de los gastos corrientes, el
cual mide la capacidad de los gobiernos municipales para financiar el
pago de salarios mediante recursos propios.
Los indicadores de autosuficiencia operativa calculados para los dis-
tintos estratos revelan que los GAD Municipales, independientemente
de su tamaño, no tienen capacidad para hacer frente a la totalidad de
sus gastos corrientes a través de sus ingresos propios (ver Gráfico 3.33).
42 Ver nota técnica para la definición de Gastos Corrientes utilizada en el pre-sente capítulo, y su correspondencia con los rubros presupuestarios del ‘Cla-sificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público’ del Ministe-rio de Finanzas (Versión abril 2014).
43 Los ajustes por el lado del gasto co-rriente son generalmente difíciles de adoptar por los gobiernos subnacio-nales debido al impacto sobre la po-blación, los empleados públicos, y la resistencia al cambio dentro de las ad-ministraciones públicas locales. Algu-nas medidas de ajuste pueden implicar: 1) disminución en sus gastos de perso-nal (despidos de funcionarios o conge-lamiento de salarios), 2) eliminación o disminución de servicios públicos, 3) disminución en subsidios o transferen-cias otorgados a la población, y 4) me-didas de eficiencia operativa para ge-nerar ahorros que generalmente toman tiempo en dar resultados.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Sin embargo, se observa que este indicador se incrementa conforme
aumenta el tamaño de la población de los municipios, pasando de
0,17 en promedio para los municipios del estrato 1, hasta un 0,89 para
aquellos pertenecientes al estrato 6. Esta diferencia entre estratos re-
fleja, por un lado, la mayor capacidad que tienen los municipios gran-
des para generar ingresos propios (ver Tabla 3.2), y por otro lado, la
menor participación que tiene el gasto corriente dentro del gasto total
en los municipios con mayor población (ver Tabla 3.3).
Con respecto al indicador de autosuficiencia para el componente de
gastos de personal, los datos revelan que los municipios pertenecien-
tes al estrato 6 son los únicos cuyos ingresos propios son mayores al
monto destinado al pago de salarios y remuneraciones de funciona-
rios públicos (ingresos propios/gastos de personal = 1,87). Ello implica
que estos municipios tienen capacidad para hacer frente a sus gastos
de personal a través de sus recursos propios. De hecho, una vez des-
contado el pago de salarios, los dos municipios más grandes del país
generan un excedente que podría utilizarse para financiar el resto de
su operación. Los municipios del estrato 5 presentan en promedio una
cifra de 0,90; y por tanto, generan recursos propios por un monto re-
lativamente próximo a su gasto por concepto de salarios. Por su parte
los municipios del estrato 4 alcanzan una cifra del 0,63.
El índice de autosuficiencia en el pago de salarios para los municipios
de menor tamaño (estratos 1, 2 y 3) se encuentra muy por debajo del
umbral de la autosuficiencia (índice = 1), evidenciando la alta dependen-
cia de las transferencias del Gobierno Central que tienen estos munici-
pios. El estrato 1 tiene el índice de autosuficiencia en el pago de salarios
más bajo (0,25), indicando que en promedio los ingresos propios de
estos municipios cubren tan solo 1 de cada 4 dólares que se destinan
al pago de salarios. Lo anterior pone en evidencia la alta vulnerabilidad
presupuestaria de estos municipios ante eventuales disminuciones en
el monto de las transferencias del Gobierno Central, lo que podría obli-
garles a reducir personal para seguir operando.
3.3.1.5Resultado fiscal de los GAD MunicipalesLa dinámica de ingresos y egresos descrita en las secciones anterio-
res llevó a que los GAD Municipales obtuvieran superávits fiscales
entre 2000 y 2007, tras lo cual han obtenido déficits en todos los años
con la excepción de 2010 (superávit equivalente al 2 % del gasto total)
y el 2014 (resultado fiscal próximo al equilibrio). Sin embargo, el único
año en el que el déficit alcanzó una magnitud importante fue en el
2009 (cerca del 13 % del gasto total), lo que se debió al ya mencionado
choque que supuso la caída en los precios del crudo para las finanzas
públicas ecuatorianas.
73
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.34Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
20012000
4.000,00
28%
17%
14%
3%
5%3% 2%
-2%
2%
-13%
-3%-5%
-2%
-0,43%
3.000,00
2.000,00
1.000,00
0
(1.000,00)
(2.000,00)
(3.000,00)
(4.000,00)2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
Ingreso Gasto Balance fiscal (% gasto Total) (Eje derecho)
4%
El comportamiento de ingresos, gastos y el resultado fiscal municipal
que se produjo en torno al 2009 sugiere que ante choques de ingresos
los GAD Municipales tienden a ajustar su nivel de gasto con un cierto
rezago, lo que resulta en una ampliación de su déficit en el año del cho-
que que tiende a corregirse en el año subsiguiente. Esta pauta de com-
portamiento es relevante en la coyuntura actual dado que la caída en la
cotización internacional del crudo que se ha producido desde media-
dos de 2014 constituye un choque a las finanzas públicas ecuatorianas,
el cual guarda semejanzas con la situación vivida en 2009. De repetirse
el patrón de comportamiento de ingresos y gastos subnacionales que
se produjo en dicho año, la reciente caída en los precios del crudo lle-
varía a una ampliación sustancial del déficit de los GAD Municipales en
2015 que tendería a corregirse a partir del 2016.
3.3.2Gasto público en los GAD Provinciales
3.3.2.1Evolución y composición del gasto público provincialEn línea con lo observado para los GAD Municipales, el gasto público
provincial ha experimentado una fuerte expansión durante el período
estudiado, habiéndose multiplicado casi por 15 entre 2000 y 2014 (cre-
cimiento promedio anual del 15 % en términos reales). Esta dinámica
se explica principalmente por el aumento que han registrado las trans-
ferencias del Gobierno Central en dicho período (crecimiento anual
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 3.35Gasto público provincial, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
20012000
0,39%
0,64%0,72%
0,55%
0,82%
0,67%
0,84%0,90%
1,02%1,14%
1,11% 1,05%
1,13%
1,05%
1,40%
1,20%
1.200
1.000
1,00%800
1,80%600
1,60%
4001,40%
200 1,20%
0,00%0
1,33%
2002 2003 2004
Gastos en personal
Interés deuda Gasto total % del PIB
Inversión pública Otros gastos corrientes
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Los GAD Provinciales en su conjunto destinan actualmente el 53 % de su
gasto a inversión pública (ver Gráfico 3.36), una proporción ligeramente
superior a la de los municipios del país (48 %). Se aprecia durante el pe-
ríodo analizado una caída en el peso relativo de la inversión pública, la
cual llegó a representar el 74 % del gasto provincial total en el 2002. Tal
y como se observa en el Gráfico 3.35, los gastos en personal absorben
la mayor parte del gasto corriente de las provincias, con una participa-
ción del 25 % sobre el gasto total, porcentaje similar al que este rubro
de gasto representaba al inicio del período estudiado. Le siguen otros
gastos corrientes, que en 2014 representaban el 20% del gasto provin-
cial, frente al 15 % en el 2000. Cabe mencionar igualmente que el pago
de intereses de la deuda representa en la actualidad cerca del 2 % del
gasto público provincial, casi el doble de lo que este rubro de gasto
representa para los GAD Municipales en su conjunto.
promedio del 23 %), y en menor medida por la generación de ingresos
propios (crecimiento anual promedio del 14 %). Se aprecia igualmente
que el crecimiento del gasto agregado de los GAD Provinciales fue par-
ticularmente marcado entre 2006 y 2009 (expansión anual promedio
del 32 % entre dichos años), tras lo cual se estabilizó (tasas de crecimien-
to promedio del 5,2 % en entre 2010 y 2014). De hecho, en 2014 se pro-
dujo una ligera contracción del gasto público provincial (caída del 0,7 %).
La relevancia económica del gasto público provincial también ha cre-
cido durante el período estudiado, pasando de representar el 0,4 % del
PIB en el 2000 hasta un 1,05 % del PIB a finales de 2014. Sin embargo,
cabe resaltar que a consecuencia de la dinámica arriba descrita, en el
2009 el gasto provincial alcanzó un máximo histórico (1,3 % del PIB), tras
lo cual su peso sobre el PIB ha tendido a caer (ver Gráfico 3.35).
75
CAPÍTULO 3
2000 2014
Tabla 3.4Gasto público provincial por habitante en 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Región Número de provincias
% de la población nacional*
% del gasto provincial
2014
Gasto público por habitante
(US$ 2014)
Gasto corriente por habitante
(US$ 2014)
Inversión pública por habitante(US$ 2014)
Sierra 11 45% 41% 62 29 32
Costa 6 50% 42% 55 24 30
Oriente 6 5% 17% 212 102 106
Gráfi co 3.36Composición del gasto público provincial total, 2000 y 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
15%
25%
2%
20%25%
53%
60%
*Con base en las proyecciones poblacionales 2010-2020 basadas en el Censo de Población y Vivienda 2010, INEC.Nota: No hay información disponible para la región insular en el período 2011-2014.
Gastos en personal Inversión pública
Interés deuda Otros gastos Corrientes
La Tabla 3.4 permite apreciar que las provincias del Oriente ejecutan
un porcentaje del gasto público provincial proporcionalmente superior
a la población que albergan: 17 % del gasto total frente al 5 % de la po-
blación nacional. Como contrapartida, el porcentaje del gasto público
provincial ejecutado por las provincias de la Sierra es algo inferior a la
proporción de la población que vive en dicha región (41 % del gasto fren-
te al 45 % de la población), mientras que esta brecha es particularmente
marcada en el caso de las provincias de la Costa (50 % de la población
frente al 42 % del gasto provincial). Ello genera diferencias sustanciales
entre el gasto provincial per cápita en las tres regiones: 212 dólares en
la región Oriente, 62 dólares en la Sierra y 55 dólares en la Costa. Es-
tas diferencias se explican principalmente por la participación de las
provincias amazónicas en la renta petrolera del país (leyes 010 y 047),
la cual lleva a que el monto de las transferencias que estas reciben sea
proporcionalmente más elevado que su población (ver Gráfi co 3.19).
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.3.2.2Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regionesEn línea con el análisis realizado para los GAD Municipales, la presente
sección analiza las dinámicas de crecimiento del gasto corriente y de
la inversión pública provincial a lo largo de los últimos 14 años distin-
guiendo entre cuatro subperíodos. Este análisis confirma que a lo largo
de los últimos años se ha producido una desaceleración sustantiva del
gasto público provincial que ha sido mayor para la inversión que para
el gasto corriente.
Se aprecia en el Gráfico 3.37 que la expansión del gasto corriente pro-
vincial fue particularmente intensa entre 2007 y 2010, período durante
el cual dicha categoría de gasto creció a tasas del 19 % en el Oriente, el
26 % en la Sierra y el 37 % en la Costa. Más recientemente se ha produci-
do una notable desaceleración del gasto corriente en las tres regiones,
y especialmente en la Sierra, donde el crecimiento promedio de dicha
categoría del gasto fue del 6 % entre 2011 y 2014, frente al 10 % en el
Oriente y el 10 % en la Costa.
Tal y como se mencionaba en párrafos anteriores, la desaceleración
del gasto provincial observada en los últimos años ha sido más marca-
da en el caso de la inversión pública, particularmente en las provincias
de la Costa, donde esta categoría de gasto pasó de crecer a ritmos
anuales del 44 % entre 2004 y 2006, a crecer a un ritmo del 1 % entre
2011 y 2014. Cabe destacar igualmente que entre 2011 y 2014 la inversión
pública provincial se contrajo en el Oriente (3 % en promedio), y apenas
se movió en la Sierra.
Otra tendencia que cabe destacar, es el comportamiento diferencial
del gasto corriente y de la inversión pública ante el choque fiscal que
supuso la caída en los precios del crudo en 2009. En el año de la crisis
se produjo una desaceleración del gasto corriente en las tres regiones,
si bien este tan solo llegó a contraerse en las provincias del Oriente
En línea con lo ya mencionado anteriormente, la mayor parte del gas-
to público provincial se destina a la inversión pública, alcanzando los
US$106 por habitante en el Oriente, US$32 por habitante en las provin-
cias de la Sierra, y US$30 per cápita para aquellas ubicadas en la Costa.
Estos niveles de gasto e inversión pública por habitante son claramente
inferiores a los de los GAD Municipales, reflejando la menor cantidad
de competencias y funciones que ejercen las provincias de acuerdo a
lo previsto por el COOTAD. Por último, cabe mencionar que mientras
las provincias de la Sierra y la Costa invierten entre 1,11 y 1,25 por cada
dólar de gasto corriente, en el Oriente esta proporción llega al 1,04.
Parecería, por tanto, que existe una correlación negativa entre el gasto
público per cápita y el peso relativo de la inversión en dicho gasto, de
tal manera que son las provincias que gastan menos por habitante las
que destinan una mayor proporción de dicho gasto a inversión.
77
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.37Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones (tasa promedio anual de crecimiento real por período)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
2000-2003 2004-2006 2007-2010 2011-2014
Sierra Costa Oriente
Sierra Costa Oriente
1. Gasto Corriente
2. Inversión Pública
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
(caída del 2 % en 2009). Por su parte, en el año del choque el gasto de
inversión siguió creciendo con fuerza en todo el país: 82 % en las provin-
cias de la Sierra, 55 % en las de la Costa, y 38 % en el Oriente. En 2010,
en cambio, se aceleró la expansión del gasto corriente tanto en la Sierra
como en el Oriente, al tiempo que se producía un ajuste importante en
la inversión pública provincial, la cual cayó un 24 % en la Sierra y un 43 %
en la Costa.44 Lo anterior apoya la tesis de que los ajustes a choques en
sus ingresos tienden a producirse con un cierto rezago en los gobiernos
subnacionales ecuatorianos. Asimismo, sugiere que en el ámbito pro-
vincial la variable de ajuste ante un choque fiscal tiende a ser principal-
mente la inversión pública y no tanto el gasto corriente.
3.3.2.3Composición del gasto y la inversión pública municipal por regionesTal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.38, la composición del gas-
to público es relativamente homogénea entre las provincias de las tres
regiones del país. En el 2014 la inversión constituyó el principal destino
del gasto provincial, absorbiendo el 50 % del mismo en el Oriente, el
52 % en la Sierra, y el 55 % en la Costa. En segundo lugar se encuentran
los gastos de personal, cuya participación sobre el gasto total osciló
entre el 23 % en la Costa, el 26 % en la Sierra y el 28 % en el Oriente. Fi-
nalmente, el rubro de otros gastos corrientes representó entre el 20 %
y el 21 % del gasto total en las tres regiones, mientras que los intereses
absorbieron entre el 1 % y el 2 % del gasto provincial.
De forma similar a lo observado en los GAD Municipales, los datos
muestran que la mayor parte de la inversión pública en las tres regiones
Gráfico 3.38Composición del gasto público provincial por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Sierra
Gasto en personal
Inversión pública
Otros gastos corrientes
Interés deuda
Costa Oriente
52%
26%
20%
2%
55%
23%
21%
1%
50%
28%
21%
1%
79
CAPÍTULO 3
44 Por último, llama la atención que el ajuste en las provincias de la Costa haya sido menos intenso que en el resto del país. En efecto, a diferencia de sus pa-res de la Sierra y el Oriente, la inversión pública no llegó a caer en las provincias de la Costa ni en 2009 ni en 2010.
Gráfico 3.39Composición de la inversión pública provincial por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Gráfico 3.40Composición de la obra pública provincial por región, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
Finalmente, el Gráfico 3.40 muestra la composición del rubro de ‘obras
públicas’ en el 2014 para las provincias agrupadas en las tres regiones
del país. Se aprecia que las provincias de las tres regiones destinan
la mayor parte del gasto en obra pública a proyectos de transporte y
vialidad (82 % del total en las provincias de la Costa, 74 % del total en el
Oriente, y 64 % del total en la Sierra). Cabe destacar igualmente el peso
diferenciado que tienen las inversiones en riego y manejo de agua en
las provincias de la Sierra (27 % de la inversión total) y las de la Costa (9 %
de la inversión total). Presumiblemente, esta diferencia tiene que ver
con las características climáticas y de los cultivos de las tres regiones,
y con la mayor o menor importancia que esas características otorgan
al riego para la actividad agropecuaria.
Obras públicas Otros gastos de inversión
Transferencias y donaciones para la inversión Bienes de larga duración
64%Oriente
Oriente
2%
19% 15%
Sierra
Sierra
74%
1%
15% 10%
Costa
Costa
10%5%85%
Riego y manejo de aguas
27%1%
64% 3% 3%
9%
2%
82% 5% 2%
2%
1%
74% 13%
1%
11%
Alcantarillado y agua potable
Obras públicas y transporte y vías
Habilitamiento y protección del suelo, subsuelo y áreas ecológicas
Construcciones y edificaciones
Otras obras e infraestructura
se destina a obras públicas (ver Gráfico 3.39). En el ámbito provincial
también se ejecuta una cierta proporción de la inversión a través de
empresas públicas (‘transferencias y donaciones para inversión’), que
alcanza el 19 % en el Oriente y el 15 % en la Sierra. En cambio, las pro-
vincias de la Costa apenas canalizan el 5 % de su inversión a través de
transferencias y donaciones a este tipo de instituciones.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.3.2.4Autosuficiencia operativa en los GAD ProvincialesLa reducida capacidad de generación de ingresos propios que carac-
teriza a los GAD Provinciales ecuatorianos explica los bajos índices de
autosuficiencia operativa que evidencia el Gráfico 3.41. En efecto, los
ingresos propios del conjunto de los GAD Provinciales apenas alcanzan
a cubrir el 11,90 % de sus gastos corrientes y el 21,6 % de sus gastos de
personal. No obstante, se aprecian diferencias significativas entre las
tres regiones. Así, mientras que las provincias de la Sierra llegan a cubrir
el 21,09 % de su gasto corriente y el 37,4 % de su gasto de personal con
ingresos propios, estos porcentajes son de tan solo el 2,85 % y el 4,9 %
en el Oriente y el 6,08 % y el 11,6 % en la Costa. En buena medida, estas
diferencias se explican por los ingresos que por concepto de peajes
obtienen algunas de las provincias de la Sierra. Tal y como se mencionó
en líneas anteriores, esta fuente de ingresos es menos relevante para
las provincias de la Costa, y es inexistente en el caso de las del Oriente.
Gráfico 3.41Índices de autosuficiencia operativa, 2014FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado
3.3.2.5Resultado fiscal de los GAD ProvincialesLos GAD Provinciales en su conjunto han obtenido mejores resultados
fiscales que sus contrapartes municipales entre 2000 y 2014, obtenien-
do durante este período un superávit agregado equivalente al 3,1 % de
su gasto agregado (déficit del 0,5 % para los municipios). Dichos superá-
vits se concentraron principalmente entre 2000 y 2008. Cabe mencio-
nar igualmente que, en línea con lo observado en los GAD Municipales,
la fuerte disminución de los ingresos públicos que se produjo en el
2009 dio lugar a la aparición de un importante déficit en las finanzas
públicas provinciales, el cual alcanzó el 26 % del gasto público total.
CostaSierra Oriente
Autosuficiencia
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0
Ingresos propios / Gastos corrientes Ingresos Propios / Gastos personal
81
CAPÍTULO 3
20012000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gráfico 3.42Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)FuenteBase SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas Banco del Estado
1.500,00 50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
-30%
1.000,00
5.000,00
(500,00)
(1.000,00)
(1.500,00)
-
19% 13%
4%4%6%
12%
27%
-5%
-26%
-0,01%4%
-1%
8%
24%
38%
Dicho déficit fue producto del anteriormente mencionado rezago con
el que los GAD Provinciales ajustaron su gasto ante el choque fiscal que
supuso la crisis de 2009.
Por último, tras el choque de 2009, se observa una tendencia positiva
en la evolución del resultado fiscal de las provincias. De hecho, y a pe-
sar de haber registrado déficits en varios años, en términos agregados
las provincias obtuvieron un superávit equivalente al 1,5 % de su gasto
entre 2010 y 2014. Este superávit fue particularmente abultado en 2014,
habiendo alcanzado en dicho año un monto de US$83,3 millones, casi
el 8 % del gasto provincial total.
3.4Endeudamiento público en los GAD
3.4.1Endeudamiento público consolidado de los GADEn los últimos ocho años el endeudamiento de los GAD Municipales y
Provinciales ha presentado una tendencia creciente, pasando de US$512
millones en 2007 (1 % del PIB) a US$ 1.502 millones en 2014 (1,49 % del PIB).
Durante este período, el crecimiento anual promedio de las obligacio-
nes financieras de los GAD se ubicó en un 17 % en términos nominales.
Ingreso Gasto Balance fiscal (% gasto Total) (eje der.)
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Los municipios concentran en la actualidad cerca del 79 % de la deuda
pública subnacional, correspondiendo el 21 % restante a los GAD Pro-
vinciales. Esta distribución del endeudamiento entre tipos de GAD es
consistente con las competencias y atribuciones a su cargo, y guarda
relación con el porcentaje del gasto público subnacional que es ejecu-
tado por los municipios frente a las provincias (75 % vs. 25 %). Asimismo,
refl eja la mayor capacidad de repago que tienen los municipios debido
al volumen de transferencias que reciben del Gobierno Central y a su
superior capacidad para generar ingresos propios.
Gráfi co 3.43Evolución de la deuda pública de los GAD, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
84
428
1,00% 1,01%
1,21% 1,22% 1,20%1,30%
1,41%1,49% 1,60%
1,40%
1,20%
1,00%
1.600
1.400
1.200
1.000
0,80%800
0,60%600
0,40%400
0,20%200
0,00%0
512 600 651 723883
1059 1188112160
197229
260
274314
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
El Código Orgánico de Planifi cación y Finanzas Públicas (COPFP) inclu-
ye una regla fi scal que limita el endeudamiento de los GAD. Dicha regla
se articula a través de los siguientes criterios: (i) el stock de deuda no
puede superar el 200 % de los ingresos totales sin fi nanciamiento; (ii) el
servicio de la deuda no puede superar el 25 % de los ingresos totales
sin fuentes de fi nanciamiento. El Gráfi co 3.44 muestra la evolución del
ratio entre el stock de deuda y los ingresos totales de los GAD. En el
mismo puede apreciarse que dicho ratio se ubicaba al cierre de 2014 en
un 33,02 %. A nivel agregado, por tanto, los GAD ecuatorianos tienen un
margen signifi cativo para seguir aumentando su nivel de endeudamien-
to sin toparse con el primero de los dos límites que establece el COPFP.
Municipios Provincias Deuda pública/PIB
Tal y como puede apreciarse en el Gráfi co 3.45, durante el período ana-
lizado se ha producido un cambio en la composición de la deuda de
los GAD Municipales y Provinciales por tipo de acreedor. En el 2007 el
48 % de las obligaciones fi nancieras de los GAD correspondía a acree-
dores externos, principalmente organismos internacionales y banca
83
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.44Evolución de los indicadores stock de deuda de los GAD, 2007-2014 (% de ingresos totales)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
35%
30%
25%
20%2007
23,34%
22,45%
29,88%28,26%
26,89%
30,02%30,73%
33,02%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Stock deuda / Ingresos totales
Gráfico 3.45Composición de la deuda pública de los GAD por tipo de acreedor, 2007-2014(% del saldo total de deuda)FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas
multilateral. Por su parte, el Banco del Estado era el segundo acreedor
en importancia (31 % del endeudamiento total de los GAD). A 2014, en
cambio, el Banco del Estado se ha convertido en el principal acreedor
de los GAD ecuatorianos (50 % de la deuda subnacional), mientras que
los acreedores externos ocupan el segundo lugar con el 33 % de dichas
obligaciones. Esta recomposición de la deuda subnacional se debe en
parte a que en los últimos años varios organismos multilaterales han
canalizado sus operaciones con los GAD a través del Banco del Estado
en vez de otorgarles directamente el crédito.
30%
40%
50%
60%
70%
48% 43%33% 25% 22% 26%
33% 33%
31%34%
2% 2% 1% 1% 1% 2% 2% 1%
19% 21% 23% 24% 23% 18% 17% 16%
80%
90%
100%
20%
10%
0%2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
43% 50% 54%54%
48% 50%
Acreedores externos Banco del Estado Otros acreedores Bancos privados
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Asimismo, se observa que el peso relativo de las obligaciones con otros
acreedores, de entre las que se encuentra la deuda con proveedores,
ha evolucionado de manera relativamente estable, y en 2014 constituía
el 16 % de la deuda pública subnacional (19 % en 2007). Finalmente, la
deuda con instituciones financieras privadas sigue siendo marginal, y
en 2014 apenas representaba el 1 % del endeudamiento de los GAD. En
promedio, entre 2007 y 2014 el crecimiento de las obligaciones con
el Banco del Estado fue del 26 %, el correspondiente a los acreedores
externos del 13 %, el de los bancos privados del 21 % y el de otros acree-
dores del 15 %.
3.4.1.1Evolución del servicio de la deudaEl servicio de la deuda (pago de intereses más capital) de los GAD regis-
tró una tasa anual de crecimiento promedio del 19 % entre 2007 y 2014.
Tal y como se aprecia en el Gráfico 3.46, dicho aumento fue particular-
mente marcado en 2009 y 2010, años en los que el servicio de la deuda
presentó crecimientos anuales de 38 % debido a una concentración de
amortizaciones. Desde entonces, el ritmo de expansión del servicio de
la deuda se ha desacelerado, llegando a 2,7 % en 2014.
Gráfico 3.46Evolución del servicio de la deuda de los GAD, 2007-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
Municipios Provincias Crecimiento nominal
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
50
12
9,0%
250 45,0%
40,0%
200 35,0%
30,0%150
25,0%
20,0%
10,0%
10015,0%
50
5,0%
0 0%
11,4%
38,4% 38,1%
17
31
45 56
23,9% 6973 76
53 6689
110 118
127 129
12,8%
6,5% 2,7%
85
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.47Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD, 2007-2014 (% de los ingresos propios y totales)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
Servicio deuda / Ingresos propios Servicio deuda / Ingresos totales
25,0%
20,0%
10,0%
15,0%
5,0%
0%
2007
2,86% 2,52%3,81%
4,46% 4,68% 4,91%4,59% 4,49%
12,13%
12,50%
15,91%
21,27% 23,28% 22,47%21,78%
20,85%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
El Gráfico 3.47 reporta la evolución de dos indicadores comúnmente
utilizados para analizar el peso que representa el servicio de la deuda
en las finanzas de los gobiernos subnacionales. El primer indicador es
el ratio entre el servicio de la deuda pública subnacional y los ingre-
sos propios de los GAD. En promedio, los gobiernos subnacionales
ecuatorianos destinaron el 18,8 % de sus ingresos propios al servicio
de la deuda. Dicho ratio presentó un aumento significativo entre 2007
y 2011, pasando del 12,1 % hasta un 23,3 %. No obstante, en los últimos
dos años se produjo una caída en este indicador, que en 2014 se ubicó
en un 20,9 %. El segundo indicador utilizado en esta sección es el ratio
entre el servicio de la deuda de los GAD y sus ingresos totales sin fi-
nanciamiento, el cual ha pasado del 2,9 % en 2007 al 4,5 % en 2014. Este
indicador también presentó una caída en 2014, evidenciando que el
peso del servicio de la deuda de los GAD es menor ahora que hace un
año. Tal y como se mencionó anteriormente, el COPFP establece que
el servicio de la deuda no podrá superar el 25 % de los ingresos totales
sin financiamiento, confirmando que existe todavía un margen significa-
tivo para que a nivel agregado los GAD sigan endeudándose sin toparse
con los límites que establece la ley.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
3.4.2Endeudamiento público en los GAD Municipales
3.4.2.1Evolución y composición del endeudamiento público a nivel de GAD MunicipalesEl saldo de la deuda pública de los municipios ecuatorianos creció a
una tasa promedio anual del 16 % entre 2007 y 2014, explicando el 76,4 %
del aumento de las obligaciones fi nancieras de los GAD en su conjunto
durante este período. Así, la deuda municipal pasó de US$428 millones
(0,8 % del PIB) en 2007 a US$1.188 millones (1,2 % del PIB) en 2014 (ver
Gráfi co 3.48). Por su parte, el ratio entre deuda e ingresos totales de
los GAD Municipales aumentó desde un 25,6 % en 2007 a un 34,9 % en
2014, un nivel todavía alejado del límite legal que marca el COPFP. (ver
Gráfi co 3.49).
Pasando a revisar la composición de estas obligaciones fi nancieras, a
lo largo de los últimos años, el Banco del Estado ha pasado a conver-
tirse en el principal acreedor de los municipios, superando así a los
acreedores externos (banca multilateral y organismos internacionales),
quienes en 2007 constituían la principal fuente de fi nanciamiento para
estos GAD (ver Gráfi co 3.50). En efecto, durante el período analizado
las obligaciones de los municipios con el Banco del Estado pasaron
de representar el 26 % de su endeudamiento a representar el 45 % del
mismo. En cambio, las obligaciones con acreedores externos pasaron
de representar el 52 % de la deuda a representar el 37 % de la misma
(ver Gráfi co 3.50). Cabe mencionar igualmente que durante el período
Gráfi co 3.48Evolución de la deuda pública de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
1.000 1,00%
1.200 1,20%
1400 1,40%
800 0,80%
400 0,40%
600 0,60%
200 0,20%
0 0,00%
0,84% 0,83%
0,96% 0,94% 0,91%
1,01%
1,12%1,18%
428512
600 651723
883
1.0591.188
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Municipios Deuda Pública / PIB
87
CAPÍTULO 3
Gráfi co 3.49Deuda de los GAD Municipales como % de los ingresos totales, 2007-2014FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas
Gráfi co 3.50Composición de la deuda pública de GAD Municipales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
26%
2007
52%
26%
20%
2%
48%
26%
24%
2%
39%
34%
1%
31%
41%
27%
1%
26%
45%
27%
2%
30%
47%
20%
3%
37%
43%
18%
2%
45%
17%
1%
37%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
50%
60%
70%
80%
90%
100%
30%
40%
0%
10%
20%
analizado únicamente 8 de los 221 GAD Municipales accedieron a cré-
ditos otorgados por la banca multilateral. Estos 8 municipios perte-
necen a los estratos 5 y 6, y por tanto forman parte de las ciudades
ecuatorianas de mayor tamaño poblacional. Por su parte, las obliga-
ciones con otros acreedores representaban en 2014 el 17 % de la deuda
municipal (20 % en 2007), mientras que las obligaciones con la banca
privada ascendían al 1 % de la misma (2 % en 2007).
30%
35%
40%
25%
20%
25,58% 26,01%
31,52%28,98%
27,22%
30,91%
32,28%
34,86%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Stock deuda / Ingresos totales
Acreedores externos Banco del Estado Otros acreedores Bancos privados
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
El Gráfico 3.51 permite apreciar la disparidad que caracteriza al acceso
al crédito de los municipios ecuatorianos. Los dos municipios perte-
necientes al estrato 6 concentran aproximadamente el 44 % del endeu-
damiento público municipal a pesar de albergar al 32 % de la población
del país. Se observa igualmente que la participación de estas dos ciu-
dades en el endeudamiento ha aumentado a lo largo de los últimos
años, toda vez que en 2011 sus obligaciones financieras representaban
tan solo el 37 % del total. Por su parte, los municipios del estrato 5 con-
centran el 31 % del endeudamiento en promedio, la misma proporción
de la población ecuatoriana que habita en los mismos. En cambio, los
municipios con menos de 100.000 habitantes (del estrato 1 al 4) con-
centran el 27 % de la deuda municipal, y cuentan con el 39 % de la po-
blación ecuatoriana. En términos per cápita, los municipios del estrato
3 son los menos endeudados (US$49 para 2014), mientras que los del
estrato 6 y el estrato 1 son los más endeudados (US$106,5 y US$88,8
respectivamente). Finalmente, el endeudamiento per cápita en los mu-
nicipios del estrato 5 era de US$69 en 2014, cifra que en los municipios
del estrato 2 y 4 ascendía a US$52,8 y US$49,6 respectivamente.
Gráfico 3.51Composición de la deuda pública de los GAD Municipales por estrato, 2007-2014 (% del saldo total)
FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas
Estrato 2Estrato 1 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
3%3%2%3% 3% 3% 3% 3%3% 3% 4% 4%4% 3% 4% 3%
7% 9%10% 11% 12% 11% 9% 10%
9%10% 12% 13% 11%
10% 11%
34% 32%31%
30%31%
31%28% 28%
44% 44% 42% 40% 37% 41%46% 45%
10%
89
CAPÍTULO 3
En resumen, los datos aquí analizados evidencian que a lo largo de
los últimos años se ha producido un aumento significativo del endeu-
damiento municipal, y que con la única excepción de los municipios
del estrato 1, el tamaño de los municipios ha favorecido su acceso al
crédito. Este resultado responde a que la capacidad de repago de los
municipios de mayor tamaño supera a la de los más pequeños debido,
entre otros factores, a sus mejores prácticas en gestión financiera, al
tamaño de sus economías locales y a la magnitud de los ingresos fisca-
les que generan. Sin embargo, cabe preguntarse si este acceso diferen-
cial al crédito alimenta inequidades interregionales, en cuyo caso sería
necesario articular políticas públicas que contribuyan a contrarrestar
este efecto.
3.4.2.2Evolución del servicio de la deuda en los GAD MunicipalesEl servicio anual de la deuda de los GAD Municipales ha registrado un
aumento del 156 % en los últimos 8 años, pasando de US$50,4 millones
en 2007 a US$128,9 millones en 2014. Tal y como se aprecia en el Grá-
fico 3.52, este crecimiento fue particularmente marcado entre 2008 y
2011 (crecimiento promedio del 22 %), tras lo cual se moderó.
Gráfico 3.52Evolución del servicio de la deuda de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$)
FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas
50,41
52,62
65,66
88,56
109,77
7,81%
6,93%
1,83%
8,80%
4,37%
24,79% 34,88%23,95%
118,35126,55 128,87
100,00 25%
120,00 30%
140,00 35%
40%
60,00 15%
80,00 20%
0 0%
20,00 5%
40,00 10%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Servicio deuda Tasa de variación
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 3.53Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD Municipales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas
La tendencia anteriormente reportada llevó a que el ratio entre el ser-
vicio de la deuda y los ingresos propios aumentase entre 2008 y 2011
(desde el 10,4 % hasta el 16,7 %), tras lo cual se estabilizó, cayendo en
2014 hasta un nivel inferior al que tenía al principio del período anali-
zado (ver Gráfico 3.53). En la misma línea, el ratio entre el servicio de
la deuda y los ingresos totales también aumentó desde un 3 % en 2007
hasta casi un 4 % en 2011 y 2012, cayendo posteriormente hasta un 3,8 %
en 2014. El servicio de la deuda, por tanto, consume un porcentaje me-
nor de los ingresos de los GAD Municipales que de las GAD en su con-
junto (ver Gráfico 3.47). Ello sugiere que el margen para asumir más en-
deudamiento es más holgado a nivel municipal que a nivel provincial.
Servicio deuda / Ingresos propios Servicio deuda / Ingresos totales
3,01% 2,67%3,45%
3,94% 4,13% 4,14% 3,86% 3,78%
13,97%14,95%15,30%
16,74%15,63%
12,44%
10,41%10,65%
10%
12%
16%
14%
18%
6%
8%
0%
2%
4%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
3.4.3Endeudamiento público en los GAD ProvincialesEl saldo de la deuda pública de los GAD Provinciales ha registrado un
crecimiento anual promedio del 21 % en los últimos ocho años, pasando
de US$84 millones (0,16 % del PIB) en 2007 a US$314 millones (0,31 %
del PIB) en 2014. El Gráfico 3.54 permite apreciar igualmente que este
aumento en el endeudamiento provincial se concentró entre 2008 y
2009, tras lo cual se ha estabilizado.
91
CAPÍTULO 3
Gráfi co 3.54Evolución de la deuda pública de los GAD Provinciales, 2007-2014(millones de US$ y % del PIB)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
Gráfi co 3.55Deuda de los GAD Provinciales como % de los ingresos totales, 2007-2014FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
0,16%
0,18%
0,26%
0,28% 0,29%0,30% 0,29%
0,31% 0,35%350
0,30%300
0,25%250
0,20%200
0,15%150
0,10%100
0,05%50
0,00%0
84
2007
112
2008
160
2009
197
2010
229
2011
260
2012
274
2013
314
2014
Provincias Deuda pública/PIB
Stock deuda / Ingresos totales
30%
25%
20%
15%
16,14%
13,81%
25,00%26,12% 25,90%
27,34%25,91%
27,51%
10%2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Tal y como muestra el Gráfico 3.56, el Banco del Estado ha sido histó-
ricamente la principal fuente de financiamiento para los GAD Provin-
ciales. En el 2014, los préstamos del Banco del Estado representaban
el 67 % de las obligaciones financieras de las provincias, porcentaje que
llegó a ubicarse en el 81 % en 2011. La banca multilateral y los organis-
mos internacionales constituyen el segundo acreedor de las provincias
en importancia (18 % de la deuda provincial en 2014).
Gráfico 3.56Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)FuenteBase SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas
90%
100%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
3%
12%
56%
29%
2007
16%
74%
9%
1%
2008
1%
13%
77%
9%
2009
7%
78%
14%
1%
2010
9,58%
80,57%
9,68%
0,17%
2011
12%
76%
12%
2012
19%
66%
15%
2013
13%
18%
67%
2%
2014
Acreedores externos Banco del Estado Otros acreedores Bancos privados
93
CAPÍTULO 3
El Gráfi co 3.57 revela que a lo largo de los últimos años ha aumentado
la proporción de la deuda provincial que corresponde a la región Sierra
(de 38 % en 2007 a 52 % en 2014), mientras que la correspondiente a las
provincias de la Costa ha caído (del 51 % al 35 %) y la de las provincias
orientales ha evolucionado de manera relativamente estable (de 11 % en
2007 a 13 % en 2014). A pesar de que la deuda de las provincias orien-
tales es la que menos peso relativo tiene, en términos per cápita es
la mayor: US$48,4 por habitante, frente a US$22,8 por habitante en la
Sierra y US$13,8 por habitante en la Costa. Cabe mencionar igualmente
que a lo largo de los últimos 8 años, el endeudamiento per cápita au-
mentó un 340% en la Sierra, un 226% en el Oriente y un 121% en la Costa.
Gráfi co 3.57Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por Región, período 2007-2014FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
11%18% 20%
19% 17%16% 13% 13%
51%44%
37% 37% 38%34% 31% 35%
52%56%
50%45%44%43%
38% 38%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sierra Costa Oriente
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 3.58Evolución del servicio de la deuda de los GAD Provinciales, período 2007-2014 (millones de US$)FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
9,78%
12,4317,38
31,19
39,78%
79,43%
45,01%
45,22
23,86%
56,01
22,53%
68,63 72,52
5,67%4,14%
75,52
90%80,00
80%70,00
70%60,00
60%50,00
50%40,00
40%
30,0030%
20%20,00
10%10,00
0%02007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Servicio deuda Tasa de variación
3.4.3.1Evolución del servicio de la deuda en los GAD ProvincialesEl gasto por servicio de la deuda de los GAD Provinciales aumentó
desde US$12,4 millones en 2007 a US$75,5 millones en 2014 (ver Gráfico
3.58). Estos movimientos han llevado a que entre 2012 y 2014 el servicio
de la deuda llegue a superar a los ingresos propios de las provincias
(ver Gráfico 3.59). Sin embargo, este rubro de gasto sigue siendo rela-
tivamente bajo si se le compara con los ingresos totales de los GAD
Provinciales. En efecto, en 2014 las provincias ecuatorianas tan solo
destinaron el 7 % de sus ingresos totales al pago de amortizaciones e
intereses sobre su deuda. Este valor está todavía lejos del límite que
marca la regla fiscal vigente, el cual es del 25 %. El alto valor del prime-
ro de los ratios analizados, por tanto, refleja la ya mencionada escasa
capacidad de generar recursos propios que caracteriza a las provincias
ecuatorianas, y no tanto un elevado nivel de endeudamiento o un ser-
vicio de la deuda difícilmente asumible.
95
CAPÍTULO 3
Gráfico 3.59Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD Provinciales, 2007-2014(% de ingresos propios y totales)
FuenteBase SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas
Servicio deuda / Ingresos propios Servicio deuda / Ingresos totales
27,78%
2,39% 2,15% 4,87% 5,98% 6,34% 7,20% 6,86% 6,61%
31,99%
38,61%
72,39%
99,18%
117,00%107,58%
131,41%
2007
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
4Capítulo
97
CAPÍTULO 4
4EL ROL DEL BANCO DEL ESTADO
El Banco tiene como misión impulsar, acorde a las políticas de Estado,
el desarrollo sostenible con equidad social y regional promoviendo la
competitividad territorial, mediante la oferta de soluciones financieras
y servicios de asistencia técnica, y de esta manera, mejorar la calidad
de vida de la población.
Actualmente el Banco del Estado es el principal financiador de la obra
pública en todas las provincias y cantones del país, y cumple un papel
preponderante como ente articulador de la política pública nacional
expresada en los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017,
el régimen de competencias de los distintos niveles de gobierno esta-
blecidas en la Constitución de la República, y la planificación y orde-
namiento territorial, los cuales orientan el accionar de los GAD para
asumir y gestionar dichas competencias en el marco de las disposi-
ciones del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, COOTAD.
Figura 4.1Articulación con la política pública nacional
Mejoramiento de la calidad de vida de la población
Inversión públicaen bienes y servicios esenciales
Redistribución social y territorial de los beneficios del desarrollo
PNBV
COOTADDesarrollo de programas y proyectos
Planificación y ordenamiento territorial
Sistema de competencias de los distintos niveles de GAD
GAD a nivel nacional
Promotoresinmobiliarios (VIS)
Clientes
BdE principalfinanciador de la obra pública
subnacional
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Dentro de los objetivos del PNBV, hacia los cuales el Banco del Estado
contribuye con su accionar, están:
• Objetivo 2
Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad
social y territorial en la diversidad
El Banco del Estado contribuye a la redistribución solidaria y
equitativa de la riqueza, dado que fomenta la capacidad de ges-
tión y normativa de los gobiernos locales para fortalecer la efi-
ciencia del sistema tributario, incidiendo en la consolidación de
una cultura tributaria inclusiva basada en mecanismos de difu-
sión del uso e impacto del gasto público.
• Objetivo 3
Mejorar la calidad de vida de la población
El Banco del Estado, a través del financiamiento de proyectos
prioritarios de agua potable y saneamiento, aporta al mejora-
miento de la calidad de vida de la población. Además, mediante
la asistencia técnica que brinda, apoya al fortalecimiento pro-
gresivo de las capacidades de los GAD para mejorar la calidad
en la prestación de estos servicios públicos.
• Objetivo 8
Consolidar el sistema económico, social y solidario de forma
sostenible
La asistencia técnica del Banco del Estado fomenta el manejo
sostenible de las finanzas públicas a través del fortalecimien-
to de capacidades de los GAD para que éstos puedan ejercer
sus competencias de manera integral, contemplando también el
mejoramiento de su capacidad fiscal.
• Objetivo 10
Impulsar la transformación de la matriz productiva
A través de la ampliación de cobertura y mejoramiento de ser-
vicios básicos, así como la dotación de infraestructura (vías, sis-
temas de riego, equipamiento urbano y comercial, entre otros),
los territorios tienen mayores oportunidades para dinamizar su
economía, por lo tanto, los proyectos financiados por el Ban-
co del Estado inciden en el incremento de la competitividad
territorial.
4.1Financiamiento aprobado
Las aprobaciones realizadas durante el período 2007-2014 fueron de
US$4.230 millones, casi cinco veces lo aprobado en el período 2000-
2006. Durante el 2014, se aprobaron créditos por un total de US$813
millones, un 36 % más que el año anterior.
99
CAPÍTULO 4
Gráfi co 4.1Comparativo de aprobaciones por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones de US$)FuenteBanco del Estado
Durante el período 2000-2006 el 32 % de las aprobaciones fue dirigido a
GAD Municipales, 13 % a GAD Provinciales y el 55 % a otros organismos.
Sin embargo, en el período 2007-2014 este panorama cambió, bene-
fi ciando a los 221 municipios durante todo el período actual, de esta
manera, el 60 % de los aprobaciones fue dirigido a GAD Municipales,
23 % a GAD Provinciales, 1 % a GAD Parroquiales Rurales y apenas el 15 %
a otras entidades.
En el 2014 con un crecimiento del 36 % respecto al año anterior, el 60 %
de las aprobaciones correspondió a gobiernos municipales equivalen-
te a un monto de US$311 millones, el 27 % a gobiernos provinciales con
US$161 millones y el 13 % a otras entidades. A nivel del sector económi-
co, la mayor cantidad de créditos aprobados se destinó a proyectos de
saneamiento ambiental por un monto de US$417 millones. El sector de
vialidad es el segundo en importancia con el 33% de créditos aproba-
dos por un monto de US$266 millones.
Gráfi co 4.2Aprobaciones por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje)FuenteBanco del Estado
2000-2006 2007-2014
4,6 veces
7%
60%
2%2% 1%
GAD Municipales
GAD Provinciales
Organismos de desarrollo regional
GAD Parroquiales Rurales
Sector privado
Otros organismos estatales
Organismos estatales
1%
27%
4.230
913
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfico 4.3Comparativo de desembolsos por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado
Gráfico 4.4Desembolsos por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje)FuenteBanco del Estado
4.2Desembolsos entregadosLos desembolsos realizados en el presente período (2007-2014) son seis
veces más grandes que lo realizado en gobiernos anteriores (2000–
2006). En 2014 los desembolsos ascendieron a US$600 millones, los
cuales incrementaron en un 15 % con respecto al período anterior.
Durante el período 2000-2006 el 42 % de los desembolsos fue diri-
gido a GAD Municipales, el 12 % a GAD Provinciales y el 46 % a otros
organismos. Sin embargo, en el período 2007-2014 este panorama
cambió, se destinó el 49 % de los desembolsos a GAD Municipales, el
25 % a GAD Provinciales, el 2 % a GAD Parroquiales Rurales y el 25 % a
otras entidades.
591
2000-2006 2007-2014
6 veces
3.642
14%
2% 1%
27%
52%
2%2%
GAD Municipales
GAD Provinciales
Organismos de desarrollo regional
GAD Parroquiales Rurales
Sector privado
Otros organismos estatales
Organismos estatales
101
CAPÍTULO 4
Crédito
Subvención
4.3Subvenciones otorgadasSe entiende por subvenciones las asignaciones no reembolsables ca-
nalizadas a través del Banco del Estado; estos recursos son administra-
dos por la institución y provienen principalmente del Estado Central.
Existen también recursos propios del Banco, tales como utilidades. To-
dos estos recursos son destinados a financiar proyectos y pueden ser
utilizados como contraparte de los programas de créditos que financia
la institución. Estos se asignan de acuerdo a las políticas, requerimien-
tos y condiciones financieras específicas para cada caso y no constan
como crédito para los prestatarios, por lo que no generan deuda.
El monto otorgado a través del Banco del Estado en subvenciones du-
rante el período 2007-2014 creció en un 2,7 %, pasando de US$65 millo-
nes en el período 2000-2006 a US$1.836 millones en el período actual.
De este total, el 20 % fue otorgado durante 2014.
Gráfico 4.5Comparativo créditos y subvenciones entregadas por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado
Total 4.230
1.836
Total 913
2000-2006 2007-2014
65
848
2.394
En el 2014, los GAD Municipales recibieron el 52 % del total de desem-
bolsos del período, por un monto aproximado de US$311 millones; los
GAD Provinciales recibieron desembolsos por US$161 millones, los cua-
les representaron el 27 % del total, el 2 % a GAD Parroquiales Rurales y el
19 % a otras entidades.
En este mismo año, el sector de saneamiento ambiental ha sido el prin-
cipal destino de los recursos desembolsados del Banco, por un monto
de US$257 millones, lo cual implicó un 43 % del total, seguido por los
proyectos de vialidad que representaron el 33 % de los desembolsos
del período.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfi co 4.6Créditos y subvenciones entregadas, período 2000-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado
En 2014, más del 95 % de subvenciones fue entregado a los GAD Mu-
nicipales y Provinciales del país. Al igual que en años anteriores, la
mayor cantidad de subvenciones fue destinada a los proyectos de sa-
neamiento ambiental, los cuales representan casi el 70 % del monto to-
tal subvencionado. Este es un importante indicador que demuestra el
compromiso del Banco para mejorar la calidad de vida de la población,
dotando a los territorios de servicios básicos de calidad.
Gráfi co 4.7Subvenciones por tipo de prestatario, período 2014 (porcentaje)FuenteBanco del Estado
1%
71%
3%
25%
CréditoSubvención
GAD Municipales
GAD Provinciales
Organismos de desarrollo regional
Sector privado
GAD Parroquiales Rurales
82
40
2007
34
9
2000
237
349
2008
110
26
2001
257
56
2009
140
9
2002
395
278
2010
24
3
2003
225
4
2004
594
2005
256
10
2006
332
336
2011
270
184
2012
378
222
2013
444
369
2014
En el período 2000-2006, el monto promedio entregado por concepto
de subvención fue de US$9,3 millones, mientras que en el período 2007-
2014 el promedio ascendió a US$229,5 millones, es decir, 25 veces más.
0%
103
CAPÍTULO 4
4.4Cartera del Banco del Estado
4.4.1Cartera BrutaLa cartera bruta en el período 2000-2006, con corte al 31 de diciembre
de cada año, representa en promedio US$242,5 millones; mientras que
en el período 2007-2014 asciende a US$800,7 millones; esto, se debe
al incremento en los créditos entregados a cada entidad en el último
período analizado.
La cartera bruta de créditos del Banco del Estado en el período 2007-
2014 presenta un crecimiento constante frente a años anteriores. Al 31
de diciembre de 2014, la cartera bruta asciende a US$1.089 millones45, lo
cual representa un crecimiento del 8 % frente al mismo período en 2013.
El sector económico que abarca la mayor proporción de la cartera bru-
ta de crédito es el de vialidad, con el 42 % del total. Este es seguido por
el sector de saneamiento ambiental con el 28 %. Ambos, en conjunto,
representan casi el 70 % de la cartera total del Banco.
45 Incluye la cartera de vivienda, pertene-ciente a la categoría Matriz.
Gráfi co 4.8Cartera bruta de crédito, período 2000-2006 (millones US$)FuenteBanco del Estado
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
141168
226 260 248
333 321
Gráfi co 4.9Cartera bruta de crédito, período 2007-2014 (millones US$)FuenteBanco del Estado
2007
334450
2008
740
2009
885
2010
927
2011
976
2012
1.005
2013
1.089
2014
Gráfi co 4.11Cartera neta de crédito, período 2007-2014 (millones US$)FuenteSuperintendencia de Bancos del Ecuador
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
4.4.2Cartera NetaDurante el período 2000-2006 la cartera neta muestra una tendencia
creciente a excepción del 2004, presentando, al 31 de diciembre de
cada año un promedio de US$231 millones. Sin embargo, el incremento
respecto al período 2007-2014 corresponde alrededor de 4 veces más,
generando una cartera neta de US$787,4 millones en promedio.
Gráfi co 4.10Cartera neta de crédito, período 2000-2006 (millones US$)FuenteBanco del Estado
A diciembre de 2006 la cartera neta totalizó un valor de US$306 mi-
llones mientras que a diciembre de 2014 llegó a US$1.063 millones,
superior en un 7 % frente al año anterior (2013).
2000
133
2001
168
2002
229
2003
233
2004
231
2005
318
2006
306
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
321438
729837
915 965995
1.063
105
CAPÍTULO 4
050 50 100 km
Aprobaciones 2000-2006 (USD)
0 - 5’000.000
5’000.001 - 10’000.000
Más de 10’000.000
4.5Cobertura geográfi caEn cuanto a los créditos aprobados, se observa que en el período 2007-
2014 ha habido un incremento en el número de cantones que reciben
créditos por encima de los US$10 millones (ver Mapa 4.1). Adicional-
mente, el monto de créditos aprobados se ha incrementado a más de
tres veces con respecto al período 2000-2006 (ver Mapa 4.2).
Mapa 4.1Aprobaciones por cantón, período 2000–2006FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Entre 2000 y 2006, la mayor cantidad de desembolsos por cantón no
superaba los US$80 millones. Además, muchas jurisdicciones canto-
nales estuvieron al margen de la colocación de estos desembolsos (ver
Mapa 4.3). Por el contrario, los recursos desembolsados durante el
presente gobierno superan en más de seis veces lo realizado en perío-
dos anteriores y han tenido cobertura en todos los cantones del país
(ver Mapa 4.4).
050 50 100 km
Aprobaciones 2007-2014 (USD)
0 - 5’000.000
5’000.001 - 10’000.000
Más de 10’000.000
Mapa 4.2Aprobaciones por cantón, período 2007-2014FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación
107
CAPÍTULO 4
050 50 100 km
Mapa 4.3Desembolsos por cantón, período 2000–2006FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación
De 1 a 5 millones
De 5 a 10 millones
Más de 10 millones
050 50 100 km
Mapa 4.4Desembolsos por cantón, período 2007–2014FuenteSistema de Consultas GerencialesElaboraciónGerencia de Planificación
De 1 a 5 millones
De 5 a 10 millones
Más de 10 millones
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
4.6Población benefi ciariaPara el análisis de benefi ciarios se toman en cuenta todos los desem-
bolsos y aprobaciones realizados a nivel cantonal. En este ámbito se
consideran los GAD Provinciales, Municipales, Parroquiales, el sector
privado y otros.46 No se considera lo desembolsado o aprobado a ni-
vel provincial o nacional, dado que no existe una forma adecuada de
distribuir esos recursos a nivel de rango de población. La información
se presenta como desembolsos y aprobaciones por persona debido a
que esta variable representa de una manera más precisa la distribución
de los recursos.
En 2014, la mayor cantidad de desembolsos per cápita se concentró en
los municipios con menor población.
Tabla 4.1Desembolsos por rango de población, 2014 (dólares por persona)47
* El número de municipios corresponde a los que recibieron desembolsos durante el 2014.** No se consideran 158’176.934 desembolsados a nivel provincial y 1’585.860 desembolsados a nivel nacional.
Rango de población N.° de municipios* Desembolsos por persona (USD)
Desembolsos (USD) % de desembolsos frente al total
1-9.999 45 90,49 26’461.413 6%
10.000-19.999 36 50,71 29’152.379 7%
20.000-49.999 62 43,46 93’088.324 21%
50.000-99.999 31 42,09 94’641.776 21%
100.000-1’000.000 18 31,98 137’075.579 31%
Más de 1’000.000 1 13,05 59’905.538 14%
Total 193 29,37 440’325.010** 100%
De igual manera, la aprobación per cápita se concentra en los GAD
Municipales más pequeños. No obstante, en el monto total, más del
60 % de créditos aprobados corresponden a los municipios con una
mayor cantidad de población relativa.
Tabla 4.2Aprobaciones por rango de población, 2014 (dólares por persona)48
Rango de población N.° de municipios* Aprobaciones por persona (USD)
Aprobaciones (USD) % de aprobaciones frente al total
1-9.999 29 123,52 22’347.345 4%
10.000-19.999 24 86,64 31’133.449 6%
20.000-49.999 49 65,58 108’894.700 21%
50.000-99.999 27 60,25 114’339.047 22%
100.000-1’000.000 19 45,49 189’490.143 37%
Más de 1’000.000 2 10,44 47’900.032 9%
Total 150 40,00 514’104.716** 100%
* El número de municipios corresponde a los que recibieron aprobaciones durante el 2014. ** No se considera 298’638.773 millones aprobados a nivel provincial.
109
CAPÍTULO 4
46 En la categoría de ‘otros’ constan enti-dades fi nancieras, organismos de desa-rrollo regional, organismos estatales y otros organismos estatales.
47 Se cuenta a los municipios que recibie-ron créditos del BdE en el 2014.
48 Se cuenta a los municipios que recibie-ron créditos del BdE en el 2014.
4.7Indicadores de mejoramiento de calidad de vida de poblaciónA continuación se presentan algunos indicadores de resultado de los
dos sectores más importantes en términos de colocación y desembol-
so de recursos.
En 2014, se benefi ció a 4’236.280 personas con el fi nanciamiento de
351.163 conexiones nuevas. El 32 % de benefi ciarios corresponde a pro-
yectos de agua potable y el 68 % a proyectos de alcantarillado.
Tabla 4.3Benefi ciarios de agua potable y alcantarillado, 2014FuenteSistema de consulta, archivo electrónico y normatividad ElaboraciónGerencia de Planificación
Unidad Agua potable Alcantarillado
Población benefi ciaria inicial hab. 936.110 2’472.423
Población benefi ciaria fi nal hab. 1’352.047 2’884.233
Número de conexiones nuevas u 221.202 129.961
Estudios de factibilidad ydiseños fi nanciados
u 19 18
Proyectos de inversión fi nanciados u 31 45
En cuanto a los proyectos de vialidad, en 2014 se benefi ció a 1’145.659
personas con el fi nanciamiento de 1.057 km de vías. El 88 % correspon-
de a vías de asfaltado o concreto, el 7 % a vías de lastrado y el 5 % a
empedrado o adoquinado. Adicionalmente, a partir de los proyectos
fi nanciados, se han generado 3.655 empleos ocasionales y 3.516 em-
pleos permanentes. Finalmente, se ha fi nanciado la construcción de 6
puentes a nivel nacional.
Tabla 4.4Benefi ciarios vialidad, 2014FuenteSistema de consulta, archivo electrónico y normatividad ElaboraciónGerencia de Planificación
Vialidad Unid. Asfaltado/Concreto Empedrado/Adoquinado Lastrado
Longitud Vías km 933 53 71
Número de Puentes u 6
Empleos Ocasionales u 3.253 959 257
Empleos Permanentes u 2.447 1.291 101
Benefi ciarios u 1’078.424 48.728 18.507
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
4.8Programas y servicios de asistencia técnica de la población
La Asistencia Técnica que provee el Banco del Estado tiene como mi-
sión fortalecer la gestión institucional de sus clientes mediante el di-
seño e implementación de programas, proyectos e instrumentos téc-
nicos que fomenten el ejercicio más eficiente de sus competencias a
nivel territorial o sectorial.
De forma desconcentrada, a través de sus Sucursales Regionales, el
Banco oferta asistencia técnica a los GAD, garantizando la presencia
permanente de equipos técnicos y atención especializada en el terri-
torio. Además, para ampliar la cobertura de acción, el Banco mantiene
alianzas estratégicas con universidades e instituciones públicas y priva-
das, con quienes conforma redes interinstitucionales y de cooperación.
A continuación se presentan los ámbitos de acción desarrollados por
Asistencia Técnica para el fortalecimiento institucional de los GAD con
los respectivos programas o productos:
Figura 4.2Ámbitos de acción de Asistencia TécnicaFuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
Orientada al fortalecimiento
financiero de los GAD mediante el
incremento de ingresos propios
Enfocada a la sostenibilidad financiera
en la prestación de los servicios de
agua potable y alcantarillado.
Concibe el catastro como una herramienta
multifinalitaria que posibilita mejorar el
ordenamiento territorial, la planificación
y las finanzas de los GAD.
GestiónFinanciera
Gestiónde Servicios
GestiónCatastral
Programa deCorresponsabilidad
Fiscal
Programa deGestión de Servicios
(PATGES)
Producto deAsistencia Técnica para Actualización
Catastral
111
CAPÍTULO 4
En el marco de este trabajo, el siguiente apartado aborda lo concer-
niente al Programa de Corresponsabilidad Fiscal.
4.8.1Programa de Corresponsabilidad FiscalEste programa, amparado en el principio de Corresponsabilidad que
de acuerdo al art. 4 de la Ley de Participación Ciudadana y Control
Social y que es de compromiso legal y ético asumido por las ciuda-
danas y los ciudadanos, el Estado y las instituciones de la sociedad
civil, de manera compartida, en la gestión de lo público, promueve el
fortalecimiento de las finanzas subnacionales de los GAD, a través de la
implementación de los siguientes productos:
• Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM).
• Corresponsabilidad por CEM Vial.
• Corresponsabilidad por Cartera Vencida (CV).
4.8.1.1Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM)De acuerdo al art. 569 del COOTAD, el objeto de la Contribución Espe-
cial de Mejoras es el beneficio real o presuntivo que reciben las pro-
piedades e inmuebles urbanos por la construcción de la obra pública.
De ahí que el Banco promueva la aplicación de este instrumento de
financiamiento urbano en los GAD y, que de esta manera, recuperen la
inversión empleada en la obra pública, fortaleciendo de esta manera
sus finanzas y contando con mayores ingresos que pueden orientarse
a la ejecución de más obras.
La Asistencia Técnica que brinda el Banco en este producto tiene entre
sus principales objetivos:
• Institucionalizar el cobro de la CEM en los GAD.
• Mejorar la eficiencia recaudatoria en los GAD,
potenciando a nivel territorial la cultura tributaria.
• Incrementar la recuperación de la inversión pública.
La metodología para implementar este producto comprende:
Figura 4.3Metodología para la aplicación de la CEMFuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
Diagnóstico cualitativo y cuantitativo de los GAD
Asistencia técnica para el fortalecimiento institucional a los GAD
Evaluación y Gestión del Conocimiento
Seguimiento para el cumplimiento del Plan de Acción y Metas
Plan de Acción y Metas Plurianuales
1
2 4
3 5
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
La aplicación de este producto inició en el 2011 en 42 entidades, en
los años subsiguientes la cobertura incrementó significativamente49. Tal
es así que al cierre del 2014, 167 GAD Municipales (GADM) recibieron
asistencia técnica en Corresponsabilidad por CEM, cifra que equivale a
una cobertura del 76 % de GADM a nivel país.
Gráfico 4.12Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
En el siguiente gráfico se presenta la recaudación correspondiente al
número de entidades que aplicó este producto cada año.
Gráfico 4.13Evolución de recaudación en producto de Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (millones US$)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
2014 167
2013 145
2012 74
2011 42
2014201320122011
8,207,50
23,0016,30
38,70
24,52
36,40
21,07
CEM recaudadoMeta año
113
CAPÍTULO 4
49 En principio la Corresponsabilidad por CEM se aplicó a los GADM pertene-cientes a los estratos 3, 4, 5 y 6. Sin em-bargo, a partir del 2013 este producto se aplica en todos los estratos.
Si bien en el 2014 el número de GAD Municipales (167) que implementó
la Corresponsabilidad por CEM creció respecto al año anterior (145), la
recaudación presenta un decrecimiento debido, en parte, a las elec-
ciones que tuvieron lugar durante ese año y que implicaron el cambio
de autoridades y funcionarios en varios GAD Municipales. He ahí la
importancia de institucionalizar la aplicación de la CEM para que los
GAD, de manera sostenida, generen mayores ingresos propios.
Por otro lado, al analizar la participación de los GAD de acuerdo al
estrato se observa que en el período 2011-2014, en promedio, el 43 %
de los GAD Municipales que implementaron la Corresponsabilidad por
CEM pertenecían al estrato 3, el 25 % al estrato 4, el 14 % al estrato 5, el
11 % al estrato 1, el 8 % al estrato 2, y tan solo una entidad correspondía
al estrato 6.
Gráfico 4.14N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
De manera específica en el 2014, el 71 % de los GAD Municipales que
recibieron asistencia técnica en este producto se ubicaban en los 3 pri-
meros estratos, es decir, en cantones con menos de 50.000 habitantes.
Sin embargo, la participación de sus recaudaciones totalizaron el 11 %
del total registrado al cierre de dicho año (US$36,4 millones). Mientras
que más de la mitad de la recaudación (58 %) registrada se concentró en
los GAD Municipales de estrato 5.
20
1
0
1
29
352014
2013
2012
2011
2
17
26
37
55
58
14
22
27
28
7 0
12 0
17 0
19 1
Estrato 2
Estrato 1
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfi co 4.15Participación por estratos en la recaudación de CEM, período 2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
Finalmente, al examinar la sostenibilidad en la implementación de este
producto, se observa que 25 GAD Municipales han participado en la
implementación de la Corresponsabilidad por CEM durante todo el
período (2011-2014), 38 desde el 2012 al 2014, 76 del 2013 al 2014 y 22
nuevas entidades aplican este producto en el 2014.
Gráfi co 4.16Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (número de GADM)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
2% 3%6%
21%
10%
58%
0 11 1
12
19
810
4
7
0 0
2011-2014
(25 GADM)
2012-2014
(38 GADM)
2013-2014
(76 GADM)
Estrato 2
Estrato 2
Estrato 1
Estrato 1
Estrato 3
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 5
Estrato 6
Estrato 6
28
15
20
6 6
1
115
CAPÍTULO 4
4.8.1.2Corresponsabilidad por CEM VialEn el caso de los GAD Provinciales (GADP), se aplica la Corresponsa-
bilidad por CEM Vial desde el 2012, año en el que implementaron este
producto 5 entidades, 8 GADP lo hicieron en el 2013; y en el 2014 la
CEM Vial fue empleada por 9 GADP. La comparación entre regiones
pone en manifiesto que en el 2014 la mayor proporción (54 %) de pro-
vincias que aplicó este producto, se encuentran en la Sierra, situación
que guarda relación con lo señalado en el capítulo de ingresos, donde
se indicó que la generación de ingresos propios es mayor en esta re-
gión respecto a lo que ocurre en la Costa (31 %) y Oriente (15 %).
Gráfico 4.17Evolución de recaudación en producto de CEM Vial, período 2012-2014 (millones US$)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
4.8.1.3Corresponsabilidad por Cartera VencidaAl analizar el poco esfuerzo fiscal que existe a nivel local y la débil
gestión de cobro por parte de los GAD —situación que se evidencia en
altas carteras vencidas que registran las entidades—, el Banco, a través
de Asistencia Técnica, desarrolló el producto de Corresponsabilidad
por Cartera Vencida (CV).
La implementación de la Corresponsabilidad por CV tiene como
propósito:
• Institucionalizar la gestión de CV en los GAD.
• Administrar la CV mediante una adecuada depuración
y gestión de cobro.
• Recuperar la CV como fuente de financiamiento del GAD.
1,50
0,38
2012
4,03
2,12
2013
5,09
4,30
2014
Meta año CEMV recaudado
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Figura 4.4Proceso de recuperación de Cartera VencidaFuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
La cobertura de este producto al igual que ocurre con CEM, registra un
fuerte crecimiento50, pasando de 35 GAD Municipales en el 2012 a 97
en el 2013 y 193 en el 2014, cifra que equivale al 87 % de municipalidades
a nivel país.
Gráfi co 4.18Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014
En el período analizado el porcentaje promedio de reducción de
CV fue del 37 %, 37 % y 31 % respectivamente.
Diagnóstico CV: Nivel básico, medio o avanzado
Consolidación y depuración de la base de datos CV
Fortalecimiento institucional para la gestión de la cartera
Campañas de concientización ciudadana
Mecanismos de recuperación persuasivos y coactivos
Priorización de la cartera gestionable
Acordar metas plurianuales de reducción de CV
35
97
1932014
2013
2012
Metodológicamente este producto comprende:
117
CAPÍTULO 4
50 A partir del 2013 este producto se aplica en todos los estratos.
Gráfi co 4.19Evolución de reducción de Cartera Vencida, período 2012-2014 (millones US$)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
Respecto al análisis por estratos, se observa que en el período de aná-
lisis los GAD Municipales que han participado en la implementación de
este producto corresponden, en promedio, un 21 % al estrato 1, un 18 %
al estrato 2, un 32% al estrato 3, un 17% al estrato 4 y un 11% al estrato 5.
2012
2013
2014
Cartera vencida inicial a
enero 2012
Saldo de cartera inicial a
diciembre 2012
79
150
224
50
95,40
154
Cartera vencida inicial a
enero 2013
Cartera vencida inicial a
enero 2014
Saldo de cartera inicial
a diciembre 2013
Saldo de cartera inicial
a diciembre 2014
37%
37%
31%
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Gráfi co 4.20N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
Al examinar el comportamiento en el 2014, se observa que el 74 % de los
GAD Municipales que aplicaron la Corresponsabilidad por CV pertene-
cían a los estratos 1, 2 y 3, con un participación dentro de la reducción
total del 17 % respectivamente, en tanto que la mayor proporción de
reducción (49 %) fue registrada por los GAD Municipales pertenecientes
al estrato 5.
2014
2013
2012
46
13
1
17
6
33
13
18
9
15
6
1
0
35 61 30 20 1
Estrato 2
Estrato 1
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Gráfi co 4.21Participación por estratos en la Reducción de CV, período 2014FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
2% 3%5%
17%
24%
49%
Estrato 2
Estrato 1
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
119
CAPÍTULO 4
Finalmente, el análisis de sostenibilidad refleja que 27 GAD Municipales
han participado en la implementación de la Corresponsabilidad por CV
durante el período (2012-2014), 69 del 2013 al 2014 y 91 GAD Municipales
se integran a la aplicación de este producto en el 2014.
Gráfico 4.22Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014 (número de GADM)FuenteBanco del EstadoElaboraciónGerencia División de Asistencia Técnica
Mediante la aplicación del Programa de Corresponsabilidad Fiscal, los
GAD tienen la oportunidad de ampliar los conocimientos y capacida-
des de su talento humano, mejorar sus procesos de gestión y promo-
ver la participación ciudadana sobre las bases de una administración
transparente, la cual rinde cuentas e involucra a la población como
verdadera gestora del desarrollo de sus jurisdicciones.
En definitiva, en su rol de banca de desarrollo, el BdE, a través de Asis-
tencia Técnica, contribuye al manejo sostenible de las finanzas de los
GAD, potenciando sus capacidades para fortalecer su gestión fiscal
bajo un enfoque de equidad social que aporta al desarrollo territorial.
2012-2014
(27 GADM)
0
3
8 97
1213
26
98
1
2013-2014
(69 GADM)
Estrato 2
Estrato 1
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Anexos
Anexos
121
Art. 32. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado regional.
a) Planificar, con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;
b) Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuencas hidrográficas, de acuerdo con la ley;
c) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre regional y cantonal en tanto no lo asuman las municipalidades;
d) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional; e) Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar a las organizaciones sociales de
carácter regional; f) Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y
transferencia de tecnologías necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la planificación nacional;
g) Fomentar las actividades productivas regionales; h) Fomentar la seguridad alimentaria regional; y, i ) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
Art. 42. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado provincial
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, en el ámbito de sus competencias, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;
b) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas;
c) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional y los demás gobiernos autónomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas;
d) La gestión ambiental provincial; e) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego de acuerdo con la
Constitución y la ley; f) Fomentar las actividades productivas provinciales, especialmente las agropecuarias; y, m) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
Art. 55. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado municipal
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;
b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón; c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana; d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley;
e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras;
f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre dentro de su circunscripción cantonal;
g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley;
h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines;
i ) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales; j ) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de
ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley; k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar,
riberas de ríos, lagos y lagunas; l ) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se
encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras; m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios; y, n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
5.1Anexo 1: Competencias según el nivel de gobierno (COOTAD)
5ANEXOS
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Art. 65.- Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural
a) Planifi car junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;
b) Planifi car, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales;
c) Planifi car y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural;
d) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente;
e) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno;
f) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales con el carácter de organizaciones territoriales de base;
g) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias; y,h) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.
2011-2013
Nivel de Gobierno
Población Densidad Poblacional
Necesidades Básicas Insatisfechas
Logros en el mejoramiento en los niveles de vida
Esfuerzo Fiscal
Esfuerzo Administrativo
Cumplimiento de metas
Provincia 10% 14% 53% 5% 2% 6% 10%
Cantón 10% 13% 50% 5% 6% 6% 10%
Parroquia 15% 15% 50% 5% 0% 5% 10%
Nivel de Gobierno
Población Densidad Poblacional
Necesidades Básicas Insatisfechas
Logros en el mejoramiento en los niveles de vida
Esfuerzo Fiscal
Esfuerzo Administrativo
Cumplimiento de metas
Provincia 10% 14% 46% 10% 4% 6% 10%
Cantón 10% 13% 44% 10% 7% 6% 10%
Parroquia 15% 15% 45% 10% 0% 5% 10%
Nivel de Gobierno
Población Densidad Poblacional
Necesidades Básicas Insatisfechas
Logros en el mejoramiento en los niveles de vida
Esfuerzo Fiscal
Esfuerzo Administrativo
Cumplimiento de metas
Provincia 10% 14% 39% 15% 6% 6% 10%
Cantón 10% 13% 38% 15% 8% 6% 10%
Parroquia 15% 15% 40% 15% 0% 5% 10%
FuenteCOOTAD
2014
2015
FuenteCNC 2013
FuenteCNC 2013
5.2Anexo 2: Modelo de Equidad Territorial (ponderaciones)
Anexos
123
Nivel de Gobierno
Población Densidad Poblacional
Necesidades Básicas Insatisfechas
Logros en el mejoramiento en los niveles de vida
Esfuerzo Fiscal
Esfuerzo Administrativo
Cumplimiento de metas
Provincia 10% 14% 32% 20% 8% 6% 10%
Cantón 10% 13% 32% 20% 9% 6% 10%
Parroquia 15% 15% 35% 20% 0% 5% 10%
Fuente: CNC 2013
Nivel de Gobierno
Población Densidad Poblacional
Necesidades Básicas Insatisfechas
Logros en el mejoramiento en los niveles de vida
Esfuerzo Fiscal
Esfuerzo Administrativo
Cumplimiento de metas
Provincia 10% 14% 25% 25% 10% 6% 10%
Cantón 10% 13% 26% 25% 10% 6% 10%
Parroquia 15% 15% 30% 30% 0% 5% 10%
Fuente: CNC 2013
Año 2016
Año 2017
5.3Anexo 3: Mapas de Indicadores Financieros
050 50 100 km
Autosufi ciencia Financiera(Ingresos propios / Ingresos corrientes) (%) Cantones
0 - 0,20
0,60 -0,80
0,20 - 0,40
0,80 - 1,00
0,40 - 0,60
Mayor a 1
5.3.1Municipales
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
050 50 100 km
050 50 100 km
Gastos corrientes per cápita 2014 (USD) Cantones
0 - 0,20
Menor a 50
0,60 - 0,80
150 - 200
0,20 - 0,40
50 - 100
0,80 - 1,00
200 o mayor
0,40 - 0,60
100 - 150
Mayor a 1
Autosufi ciencia Mínima(Ingresos propios / Gastos en personal) (%) Cantones
Anexos
125
050 50 100 km
050 50 100 km
Gastos totales per cápita 2014 (USD) Cantones
Inversión pública per cápita 2014 (USD) Cantones
Menor a 50
Menor a 50
150 - 200
150 - 200
50 - 100
50 - 100
200 o mayor
Mayor a 200
100 - 150
100 - 150
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
050 50 100 km
050 50 100 km
Ingresos propios per cápita 2014 (USD) Cantones
Ingresos totales per cápita 2014 (USD) Cantones
Menor a 150
Menor a 150
350 - 450
350 - 450
150 - 250
150 - 250
450 o mayor
450 o mayor
250 - 350
250 - 350
Anexos
127
050 50 100 km
050 50 100 km
Autonomía Financiera(Ingresos Propios / Ingresos Totales) (%) Cantones
Incidencia de la Inversión Pública(Inversión Pública / Gastos Totales) (%) Cantones
0 - 0,15
0 - 0,15
0,45 - 0,60
0,45 - 0,60
0,15 - 0,30
0,15 - 0,30
0,60 o mayor
0,60 o mayor
0,30 - 0,45
0,30 - 0,45
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
050 50 100 km
Transferencias per cápita 2014 (USD) Cantones
Autosufi ciencia Financiera(Ingresos propios / Gastos corrientes) (%) Provincias
Menor a 100
300 - 400
100 - 200
400 o mayor
200 - 300
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
0 - 0,01
0,05 - 0,1
0,01 - 0,03
0,1 - 0,15
Mayor a 0,15
0,03 - 0,05
5.3.2Provinciales
Anexos
129
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Autosufi ciencia Mínima(Ingresos propios / Gastos en personal) (%) Provincias
Gastos corrientes per cápita 2014 (USD) Provincias
0 - 0,02
Menor a 30
0,1 - 0,2
90 - 120
0,02 - 0,06
30 - 60
0,2 - 0,4
120 o mayor
Mayor a 0,4
0,06 - 0,1
60 - 90
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Gastos totales per cápita 2014 (USD) Provincias
Inversión pública per cápita 2014 (USD) Provincias
Menor a 50
Menor a 30
150 - 200
90 - 120
50 - 100
30 -60
200 o mayor
120 o mayor
100 - 150
60 - 90
Anexos
131
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Inversión totales per cápita 2014 (USD) Provincias
Incidencia de la Inversión Pública(Inversión pública / Gastos totales) (%) Provincias
Menor a 50
0 - 0,3
150 - 200
0,5 - 0,6
50 - 100
0,3 - 0,4
200 o mayor
0,6 o mayor
100 - 150
0,4 - 0,5
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Autonomía Financiera(Ingresos propios / Ingresos totales) (%) Provincias
Transferencias per cápita 2014 (USD) Provincias
0 - 0,01
Menor a 50
0,06 - 0,1
150 - 200
0,01 - 0,03
50 - 100
0,1 o mayor
200 o mayor
0,03 - 0,06
100 - 150
Anexos
133
Esmeraldas
Santo Domingo
Cotopaxi
Guayas
Azuay
Cañar Morona Santiago
Zamora ChinchipeLoja
El Oro
Santa Elena
Manabí
Los RíosBolívar
Chimborazo
Carchi
Imbabura
Pichincha
Napo
Sucumbios
Orellana
Pastaza
Tungurahua
1:4’000.000100 km50250
Inversión propios per cápita 2014 (USD) Provincias
Menor a 1,5
4,5 - 6
1,5 - 3
Mayor a 6
3 - 4,5
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Glosario de Términos para el Análisis de las Finanzas Públicas de los GAD
El presente anexo tiene como objetivo proporcionar una definición de los conceptos utilizados para el análisis de las finanzas públicas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del capítulo 2. La nota presenta una breve explicación de cada concepto, así como los rubros presupuestarios que lo integran con base en el ‘Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público’ del Ministerio de Finanzas (versión Abril 2014).
Ingresos
Ingresos PúblicosComprenden la totalidad de ingresos presupuestarios que perciben los GAD de forma anual; ingresos propios, transferencias del Gobierno Central y donaciones del sector privado y organismos internacionales. Se excluyen los ingresos por financiamiento, así como los ingresos no presupuestarios como la recuperación de inversiones, los saldos disponibles, y las cuentas por cobrar.
Ingresos Propios (IP) + Transferencias del Gobierno Central + Donaciones del Sector privado y organismos internacionales
Ingresos PropiosComprenden todos los impuestos, tasas o derechos de cobro sobre los cuales los GAD ejercen autonomía con respecto a su administración y cobro.
11. Impuestos + 13. Tasas y Contribuciones + 14. Venta de bienes y servicios + 17. Rentas de inversiones y multas + 19. Otros Ingresos + 24. Venta de activos no financieros
Transferencias del Gobierno CentralComprenden la totalidad de recursos que reciben los GAD por parte del Gobierno Central. Estas incluyen las transferencias provenientes del Presupuesto General del Estado (PGE), aquellas relacionadas al financiamiento de nuevas competencias y las transferencias por explotación de recursos naturales en determinados territorios (Ley 010 y Ley 047). En este concepto se han agrupado tanto las transferencias corrientes como las transferencias de capital e inversión.
18. Transferencias y Donaciones Corrientes + 28. Transferencias y Donaciones de Capital e Inversión-Donaciones del Sector Privado y Organismos Internacionales
Donaciones del Sector Privado y Organismos InternacionalesCorresponde a los recursos no reembolsables que el sector privado y los organismos internacionales transfieren a los GAD. Este concepto no incluye transferencias que impliquen una obligación de repago (o pago de intereses) por parte de los GAD.
1802. Donaciones Corrientes del Sector Privado Interno + 1803. Donaciones Corrientes del Sector Privado Externo + 2802. Donaciones de Capital del Sector Privado Interno +
2803. Donaciones de Capital del Sector Privado Externo
Gastos
Gastos PúblicosComprenden la totalidad de gastos presupuestarios que ejecutan los GAD de forma anual y se dividen en gastos corrientes e inversión pública. Se excluye la amortización de la deuda pública, así como los gastos no presupuestarios como las inversiones financieras, el pago del pasivo circulante y de cuentas por cobrar.
Gastos corrientes + Inversión Pública
Nota Técnica
135
Gastos CorrientesSon aquellos asociados a los costos de operación de los GAD, su administración y la provisión de servicios a la población. Aquí se incluyen los gastos de personal, el costo financiero (intereses) del endeudamiento público, la compra de bienes y servicios y la transferencia de recursos destinada a otras entidades públicas, instituciones, o la población en general.
51. Gastos en Personal + 61. Gastos en personal para producción + 71. Gastos en personal para inversión + 53. Bienes y servicios de consumo + 63. Bienes y servicios
para producción + 73. Bienes y servicios para inversión + 57. Otros Gastos Corrientes + 67. Otros gastos de producción + 58. Transferencias y donaciones Corrientes
Gastos de PersonalCorresponde al pago de salarios y remuneraciones de los funcionarios empleados por los GAD y sus empresas públicas.
51. Gastos en Personal + 61. Gastos en Personal para Producción + 71. Gastos en Personal para Inversión
Intereses de la deudaCorresponde al monto de intereses pagados por deuda pendiente dentro de un período presupuestario.
56. Gastos Financieros
Inversión PúblicaAquellos gastos destinados al desarrollo de infraestructura física en el territorio, la adquisición de activos fijos, así como la construcción y/o adquisición de bienes muebles e inmuebles. Se incluyen aquellos gastos que agreguen valor o prolonguen la vida útil de estos activos.
75. Obras Públicas + 77. Otros Gastos de Inversión + 78. Transferencias y donaciones para inversión + 84. Bienes de larga duración + 88. Transferencias y donaciones de Capital
Términos generales
Gobierno GeneralSe define como la suma del Gobierno Central y los GAD, y las distintas entidades públicas que los conforman. Para fines de computar el gasto total del Gobierno General, se suma el gasto total ejecutado por el Gobierno Central más el gasto total realizado por los GAD, substrayendo las transferencias que realiza el Gobierno Central a los GAD para evitar la doble contabilización de estos recursos. En esta publicación se excluye el gasto ejecutado por los GAD Parroquiales.
Sector Público No FinancieroSon instituciones públicas que reciben recursos de parte del Gobierno Central para ofrecer bienes y servicios a la ciudadanía. Se define como la suma del Gobierno General y las Empresas Públicas no Financieras.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
Índice de gráficos
8 Figura 1.1 Clasificación de Competencias
9 Figura 1.2 Modelo de Equidad Territorial
13 Gráfico 2.1 Crecimiento del PIB
14 Gráfico 2.2 PIB petrolero vs. no petrolero
16 Gráfico 2.3 Participación por industrias en el
VAB (precios constantes de 2007)
17 Gráfico 2.4 Inflación
18 Gráfico 2.5 Gasto corriente y de capital, Sector
Público No Financiero (SPNF)
20 Gráfico 2.6 Ingreso petrolero y no petrolero
del SPNF
22 Gráfico 2.7 Resultado del SPNF y deuda
pública
24 Gráfico 2.8 Apertura de la economía y compo-
sición de exportaciones
25 Gráfico 2.9 Balanza Comercial
26 Gráfico 2.10 Componentes de la balanza de
pagos
27 Gráfico 2.11 Profundización financiera
29 Gráfico 2.12 Indicadores de solidez financiera
30 Gráfico 2.13 Pobreza y desigualdad a nivel
nacional
32 Mapa 2.1 PIB per cápita por provincias (2010)
33 Mapa 2.2 Porcentaje de la Población con
Necesidades Básicas Insatisfechas por cantones (2010)
35 Gráfico 3.1 Gasto público de los GAD, 2000-
2014 (millones US$ y % del PIB)
36 Gráfico 3.2 Gasto Público de los GAD, 2000-
2014 (% gasto del Gobierno Central y del Sector Público No Financiero)
38 Gráfico 3.3 Ingresos y gastos de los GAD, y su
composición, 2000-2014 (millones de US$ y % de los ingresos y gastos totales)
40 Gráfico 3.4 Ingresos, gastos y balance fiscal de
los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)
41 Tabla 3.1 Gasto público, ingresos propios y
desbalance fiscal vertical de go-biernos subnacionales en América Latina (% PIB), 2009
43 Gráfico 3.5 Transferencias del Gobierno Cen-
tral, 2000-2014 (millones de US$)
43 Gráfico 3.6 Ingresos propios, 2000-2014 (mi-
llones de US$)
44 Tabla 3.2 Clasificación de municipios según
población y porcentaje de la generación de ingresos propios municipales
45 Gráfico 3.7 Transferencias municipales por
estrato, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)
45 Gráfico 3.8 Transferencias municipales por es-
trato (% del total de transferencias)
46 Gráfico 3.9 Transferencias municipales per
cápita por estrato (US$)
47 Gráfico 3.10 Ingresos propios municipales,
2000-2014 (millones US$ y % del PIB)
48 Gráfico 3.11 Composición de ingresos propios
municipales por tipo, 2000 y 2014
49 Gráfico 3.12 Participación de ingresos propios
dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)
51 Gráfico 3.13 Composición de ingresos propios
por estrato, 2014
52 Gráfico 3.14 Composición de impuestos por
estrato, 2014
53 Gráfico 3.15 Composición de tasas y contribu-
ciones por estrato, 2014
55 Gráfico 3.16 Evolución ingresos propios vs.
transferencias (tasa promedio anual de crecimiento real por período)
56 Gráfico 3.17 Transferencias provinciales por
región, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)
57 Gráfico 3.18 Transferencias provinciales por
región (% del total)
57 Gráfico 3.19 Transferencias provinciales per
cápita por región (US$)
58 Gráfico 3.20 Ingresos propios provinciales,
2000-2014 (millones US$ y % del PIB)
59 Gráfico 3.21 Participación de ingresos propios
dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)
60 Gráfico 3.22 Composición de ingresos propios
provinciales por tipo, 2000 y 2014
61 Gráfico 3.23 Composición de ingresos propios
por región, 2014
61 Gráfico 3.24 Composición de las tasas y contri-
buciones por región, 2014
62 Gráfico 3.25 Gasto público municipal, 2000-
2014 (millones US$ y % del PIB)
63 Gráfico 3.26 Composición del gasto público
municipal total, 2000 y 2014
63 Tabla 3.3 Gasto público municipal por habi-
tante en 2014
65 Gráfico 3.27 Evolución del gasto corriente por
estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)
65 Gráfico 3.28 Evolución de la inversión pública
por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)
67 Gráfico 3.29 Evolución de la composición del
gasto público por estrato (% del gasto total)
68 Gráfico 3.30 Composición del gasto público
municipal por estrato, 2014
69 Gráfico 3.31 Composición de la inversión públi-
ca municipal por estrato, 2014
69 Gráfico 3.32 Composición de la obra pública
municipal por estrato, 2014
71 Gráfico 3.33 Índices de autosuficiencia operati-
va, 2014
73 Gráfico 3.34 Ingresos, gastos y balance fiscal de
los GAD Municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)
74 Gráfico 3.35 Gasto público provincial, 2000-
2014 (millones US$ y % del PIB)
75 Gráfico 3.36 Composición del gasto público
provincial total, 2000 y 2014
75 Tabla 3.4 Gasto público provincial por habi-
tante en 2014
77 Gráfico 3.37 Evolución del gasto corriente y
la inversión pública por regiones (tasa promedio anual de creci-miento real por período)
78 Gráfico 3.38 Composición del gasto público
provincial por región, 2014
pág.
137
79 Gráfico 3.39 Composición de la inversión pública
provincial por región, 2014
79 Gráfico 3.40 Composición de la obra pública
provincial por región, 2014
80 Gráfico 3.41 Índices de autosuficiencia operativa,
2014
81 Gráfico 3.42 Ingresos, gastos y balance fiscal de
los GAD Provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)
82 Gráfico 3.43 Evolución de la deuda pública de los
GAD, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)
83 Gráfico 3.44 Evolución de los indicadores stock
de deuda de los GAD, 2007-2014 (% de ingresos totales)
83 Gráfico 3.45 Composición de la deuda pública de
los GAD por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total de deuda)
84 Gráfico 3.46 Evolución del servicio de la deuda de
los GAD, 2007-2014 (millones de US$)
85 Gráfico 3.47 Evolución del servicio de la deuda/
ingresos propios y totales de los GAD, 2007-2014 (% de los ingresos propios y totales)
86 Gráfico 3.48 Evolución de la deuda pública de los
GAD Municipales, 2007-2014 (millo-nes de US$ y % del PIB)
87 Gráfico 3.49 Deuda de los GAD Municipales como
% de los ingresos totales, 2007-2014
87 Gráfico 3.50 Composición de la deuda pública de
GAD Municipales por tipo de acree-dor, 2007-2014 (% del saldo total)
88 Gráfico 3.51 Composición de la deuda pública
de los GAD Municipales por estrato, 2007-2014 (% del saldo total)
89 Gráfico 3.52 Evolución del servicio de la deuda
de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$)
90 Gráfico 3.53 Evolución del servicio de la deuda/
ingresos propios y totales de los GAD Municipales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)
91 Gráfico 3.54 Evolución de la deuda pública de los
GAD Provinciales, 2007-2014 (millo-nes de US$ y % del PIB)
91 Gráfico 3.55 Deuda de los GAD Provinciales como
% de los ingresos totales, 2007-2014
92 Gráfico 3.56 Composición de la deuda pública
de los GAD Provinciales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)
93 Gráfico 3.57 Composición de la deuda pública
de los GAD Provinciales por Región, período, 2007-2014
94 Gráfico 3.58 Evolución del servicio de la deuda de
los GAD Provinciales, período 2007-2014 (millones de US$)
95 Gráfico 3.59 Evolución del servicio de la deuda/
ingresos propios y totales de los GAD Provinciales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)
97 Figura 4.1 Articulación con la política pública
nacional
99 Gráfico 4.1 Comparativo de aprobaciones por
período 2000-2006 y 2007-2014 (millones de US$)
99 Gráfico 4.2 Aprobaciones por tipo de cliente,
período 2014 (porcentaje)
100 Gráfico 4.3 Comparativo de desembolsos por
período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)
100 Gráfico 4.4 Desembolsos por tipo de cliente,
período 2014 (porcentaje)
101 Gráfico 4.5 Comparativo créditos y subvencio-
nes entregadas por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)
102 Gráfico 4.6 Créditos y subvenciones entregadas,
período 2000-2014 (millones US$)
102 Gráfico 4.7 Subvenciones por tipo de prestata-
rio, período 2014 (porcentaje)
103 Gráfico 4.8 Cartera bruta de crédito, período
2000-2006 (millones US$)
103 Gráfico 4.9 Cartera bruta de crédito, período
2007-2014 (millones US$)
104 Gráfico 4.10 Cartera neta de crédito, período
2000-2006 (millones US$)
104 Gráfico 4.11 Cartera neta de crédito, período
2007-2014 (millones US$)
105 Mapa 4.1 Aprobaciones por cantón, período
2000–2006
106 Mapa 4.2 Aprobaciones por cantón, período
2007-2014
107 Mapa 4.3 Desembolsos por cantón, período
2000–2006
107 Mapa 4.4 Desembolsos por cantón, período
2007–2014
108 Tabla 4.1 Desembolsos por rango de pobla-
ción, 2014 (dólares por persona)
108 Tabla 4.2 Aprobaciones por rango de pobla-
ción, 2014 (dólares por persona)
109 Tabla 4.3 Beneficiarios de agua potable y
alcantarillado, 2014
109 Tabla 4.4 Beneficiarios vialidad, 2014
110 Figura 4.2 Ámbitos de acción de Asistencia
Técnica
111 Figura 4.3 Metodología para la aplicación de la
CEM
112 Gráfico 4.12 Evolución de número de GAD Muni-
cipales que aplican la Corresponsa-bilidad por CEM, período 2011-2014
112 Gráfico 4.13 Evolución de recaudación en pro-
ducto de Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (millones US$)
113 Gráfico 4.14 N.° de GAD Municipales por estratos
que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014
114 Gráfico 4.15 Participación por estratos en la
recaudación de CEM, período 2014
114 Gráfico 4.16 Sostenibilidad en la aplicación de la
Corresponsabilidad por CEM, perío-do 2011-2014 (número de GADM)
115 Gráfico 4.17 Evolución de recaudación en
producto de CEM Vial, período 2012-2014 (millones US$)
116 Figura 4.4 Proceso de recuperación de Cartera
Vencida
116 Gráfico 4.18 Evolución de número de GAD Muni-
cipales que aplican la Corresponsa-bilidad por CV, período 2012-2014
117 Gráfico 4.19 Evolución de reducción de Cartera
Vencida, período 2012-2014 (millones US$)
118 Gráfico 4.20 N.° de GAD Municipales por estratos
que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014
118 Gráfico 4.21 Participación por estratos en la
Reducción de CV, período 2014
119 Gráfico 4.22 Sostenibilidad en la aplicación de la
Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014 (número de GADM)
pág.
Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014
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