comunidad andina y mercado comÚn del sur, … · dinamismo de las relaciones internacionales...

LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO COMÚN DEL SUR, ¿UNA ASOCIACIÓN (IN)VIABLE? Publicado en la monografía Europa Retos e Incógnitas. Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2005, Vitoria: Servicio Editorial Universidad del País Vasco, 2006. Dr. Manuel Cienfuegos Mateo Profesor Titular de Derecho Internacional Público (Instituciones de Derecho Comunitario) Universidad Pompeu Fabra (Barcelona) Observatorio de Relaciones con América Latina (ORLA) [email protected] SUMARIO I. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... II. LOS CONCEPTOS DE REFERENCIA, Y DE MODO PARTICULAR EL REGIONALISMO GLOBAL ............................................................................................. III. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR, ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE INTEGRACIÓN DE MEDIANA INTENSIDAD.................. IV. LAS BASES DE LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR .................................................................................................................

1. Comercio e inversión............................................................................................... 2. Diálogo político ....................................................................................................... 3. Cooperación.............................................................................................................

V. LOS VÍNCULOS CONVENCIONALES ENTRE EL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD ANDINA ...................................................................................................

1. Los acuerdos bilaterales con Bolivia y Perú ........................................................... 2. El acuerdo marco de 1998 y su implementación en varias etapas .......................... 3. El ACE 59: objetivos, contenido y características esenciales ................................. 4. Peculiaridades del procedimiento de celebración de los acuerdos entre el

MERCOSUR y la CAN........................................................................................... VI. LA EJECUCIÓN DEL ACE 59 ....................................................................................

1. La primera reunión de la Comisión Administradora............................................... 2. Cuestiones que plantea y dificultades que suscita la aplicación del ACE 59..........

a. Problemas de naturaleza puramente económica.......................................... b. Problemas de naturaleza básicamente política ............................................ c. Problemas de naturaleza esencialmente jurídica .........................................

3. Ventajas potenciales del establecimiento de una zona de libre cambio .................. 4. Perspectivas de futuro .............................................................................................

VII. CONSIDERACIONES FINALES...............................................................................

mailto:[email protected]

VIII. DIRECCIONES DE INTERNET RELACIONADAS CON EL PROCESO DE INTEGRACIÓN ANALIZADO .........................................................................................

1

I. INTRODUCCIÓN Abordar en la actualidad un tema como la asociación entre la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) no es tarea sencilla porque constituye uno de los más novedosos ejemplos del regionalismo global que están aflorando en los últimos años. Resulta, además, que esta temática trae a colación diversos fenómenos no siempre bien comprendidos y que conviven en difícil armonía, por tratarse de dos Organizaciones regionales de integración económica de mediana intensidad que, en sí mismas, suponen excepciones al multilateralismo que preconiza la Organización Mundial del Comercio (OMC), y que además actúan en un contexto de globalización. Con el fin de evitar, en lo posible, malentendidos y confusiones se examinan, en primer lugar los principales conceptos de referencia presentes en esta temática y, a continuación, la naturaleza del MERCOSUR y la CAN en tanto que Organizaciones internacionales de integración. Sobre esta base se analizan, seguidamente, al nivel teórico y práctico, los pilares en que se sustentan las relaciones entre la CAN y el MERCOSUR; se describen los acuerdos que las regulan y, de modo particular, el ACE 59; y, finalmente, se apuntan problemas de diversa naturaleza y beneficios que pueden derivarse de la constitución de una zona de libre cambio entre ambas Organizaciones. No existe a día de hoy ningún estudio dedicado específicamente al análisis de las relaciones entre el MERCOSUR y la CAN en general, ni tampoco del ACE 59 en particular. Ello ha obligado a privilegiar las fuentes documentales accesibles a través de Internet, modo de acceso flexible, rápido y eficaz que se adapta particularmente bien al dinamismo de las relaciones internacionales actuales y que ha comenzado a ser ampliamente utilizado por las dos Organizaciones. Por estos motivos se incluye al final de este trabajo una selección de las principales direcciones de Internet empleadas en la investigación. También interesa destacar que, salvo que se indique lo contrario, los datos numéricos y porcentajes que aparecen en el texto corresponden a los años 2003 y 2004, se expresan en dólares y han sido calculados por el autor del presente estudio a partir de las bases de datos estadísticas de la CAN, el MERCOSUR, la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la OMC, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Comunidad Europea. En definitivas cuentas, esta investigación se mueve en un terreno casi virginal que conduce inexorablemente a que posea muchos aspectos de descripción de lo que existe y algunos de prospección de lo que puede suceder en el futuro. Y con este propósito se ha tenido en cuenta la experiencia de otros ejemplos de regionalismo global mucho mejor conocidos porque ya existen o se están negociando hace años, si bien sólo se traen a colación incidentalmente, cuando se considere preciso para facilitar la explicación y comprensión de las relaciones entre la CAN y el MERCOSUR. Es el caso de diversas relaciones exteriores de la Unión Europea con bloques latinoamericanos1, como con el MERCOSUR2, la CAN3 y los acuerdos con países mediterráneos4. E, igualmente, el caso 1 Vid. en general sobre el tema, COMISIÓN EUROPEA, La Unión Europea, América Latina y el Caribe: una asociación estratégica, Luxemburgo: OPOCE, 2004 (en http://europa.eu.int/comm/external_relations/mercosur/intro/index.htm); J.A. SANAHUJA, “Crónica de esperanzas y decepciones: América Latina y las negociaciones comerciales con Estados Unidos y la Unión Europea”, en C. STEFANI (Ed.), Chile 2003-2004. Los nuevos escenarios (inter)nacionales, Santiago de Chile: FLACSO, 2004, pp. 55-77. 2 Vid. sobre el tema, F. ALDECOA LUZÁRRAGA, “El acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur en el marco de la intensificación de relaciones entre Europa y América Latina”, R.I.E., vol. 22, 1995-3, pp. 761-792; M. CIENFUEGOS MATEO, “Las negociaciones del Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea, el MERCOSUR y sus respectivos Estados miembros”, R.D.C.E., núm. 13, 2002, pp. 723-774; A. MARTÍNEZ PUÑAL,

2

http://www.buginword.com

del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)5, por poner otro de los ejemplos notables. El interés del tema, al nivel teórico y también práctico, justifica su estudio, dado que buena parte de los desafíos principales a los que se enfrentarán la CAN y el MERCOSUR en los años venideros afectan a sus relaciones exteriores, como son la definición de su proceso de ampliación y la intensificación de su proyección exterior, en particular con el ALCA y la Comunidad Europea6. Y la manera de afrontarlos dependerá en buena medida de cómo funcione la asociación de libre cambio entre el MERCOSUR y la CAN. Además, el análisis de las relaciones entre ambas Organizaciones hará aflorar aspectos delicados de las relaciones internacionales actuales, siquiera porque refleja la tensión existente entre lo estatal y lo institucional, el regionalismo y el multilateralismo, la integración y la globalización, que tanto colorean la estructura de la comunidad internacional en este momento histórico. Por último, el estudio permitirá apreciar el inicio de una nueva fase en las relaciones internacionales, toda vez que a las originarias relaciones bilaterales de coexistencia entre Estados se añadieron con el tiempo relaciones de cooperación multilateral e institucionalizada, e incluso algunas relaciones de integración, aunque siempre entre Estados o grupos de Estados. Hoy están dibujándose nuevas relaciones de integración, entre Organizaciones internacionales y sus Estados con otras Organizaciones y sus miembros. Es el caso de las relaciones entre la CAN y el MERCOSUR, de resultados futuros todavía inciertos, pero que abre una brecha más en la hegemonía tradicional del Estado y constituye una realidad cuyo desarrollo puede ejercer gran influencia en la posible constitución de la comúnmente llamada aldea global7. II. LOS CONCEPTOS DE REFERENCIA, Y DE MODO PARTICULAR EL REGIONALISMO DE INTEGRACIÓN La Comunidad internacional está experimentando profundas mutaciones en los últimos años a causa de diversos fenómenos bien conocidos8. Uno de ellos es la globalización9 ,

“El Mercosur y la Unión Europea ante la construcción de una asociación interregional”, A.A.D.I., vol. XII, 2003, pp. 49-77. 3 Véase al respecto, J. FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ y A. GORDÓN VERGARA, “Un nuevo marco para el refuerzo de las relaciones entre la Unión Europea y la Comunidad Andina”, R.D.C.E., núm. 17, 2004, pp. 7-46; K. PACHECO MEDRANO, “Panorama de las relaciones entre la Unión Europea y la Comunidad Andina”, en J. ROY, R. DOMÍNGUEZ RIVERA y R. VELÁZQUEZ FLORES (Coords.), Retos e interrelaciones de la integración regional: Europa y América, México D.F.: Porrúa, 2003, pp. 419-444; A. VALLE GONZÁLEZ, La Unión Europea y el sistema de integración centroamericano, Managua: Fondo Editorial de lo Jurídico, 1997. 4 Por ejemplo, H.A. FERNÁNDEZ y R. YOUNGS (Eds.), The Euro-Mediterranean Partnership: Assesing the First Decade, Madrid: FRIDE, 2005. 5 Así, E. PAZ BARNICA, “La Cumbre de las Américas y la cooperación hemisférica”, en Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz 1995, Madrid: Tecnos, 1996, pp. 195-266; F. PEÑA, “Los escenarios posibles en la construcción del ALCA”, Foreign Affairs en español, vol. 3, 2003-1 (en http://www.foreignaffairs-esp.org); J. WITKER (Coord.), El Área de libre comercio de las Américas (ALCA), México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2004. 6 Véase, por ejemplo, el documento MERCOSUR 2000 (programa de acción del MERCOSUR hasta el año 2000); la Decisión 32/00, del Consejo del Mercado Común, de 29 de junio de 2000, sobre el relacionamiento externo; la Decisión 458, del Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores, de 25 de mayo de 1999, sobre lineamientos de la política exterior, etcétera. 7 Véase sobre el uso de esta expresión, N. CHOMSKY y S. HEINZ, La aldea global, Tafalla: Txalaparta, 1997; M. ODINA, La aldea global, Madrid: Aguilar, 1999. 8 En general, sobre la Comunidad internacional de nuestros días y razones de sus transformaciones, vid. C. DEL ARENAL, “Cambios en la sociedad internacional y Organización de las Naciones Unidas”, en Jornadas sobre el cincuenta aniversario de las Naciones Unidas, Madrid: BOE y Escuela Diplomática, 1995, pp. 7-24; A. REMIRO BROTÓNS, “Desvertebración del Derecho internacional en la sociedad globalizada”, Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional, vol. V (2001), pp. 45-381.

3


considerado con razón el “buzzword de los años ochenta y noventa” al nivel académico –desde todas las ciencias sociales-, como también de los medios de comunicación, la política, la economía y la empresa10. Otro es el regionalismo y, muy especialmente, el regionalismo de integración, porque es en su seno donde se desarrollan los procesos de institucionalización de la cooperación más avanzados que conoce la Comunidad internacional, dado que todas las Organizaciones internacionales que desarrollan métodos de integración son regionales11. La globalización es un proceso fundamentalmente económico que despunta en el último cuarto del siglo XX y está dirigido más por el mercado que por las autoridades públicas, en virtud del cual las economías estatales se van integrando progresivamente en la economía internacional y, más en general, las sociedades van incrementando mutuamente las relaciones de toda clase con el corolario de un mundo interconectado, en el que se van difuminando progresivamente las fronteras de los Estado-nación y cuya evolución depende cada vez más de los mercados internacionales y menos de las políticas económicas gubernamentales. Se trata, en definitiva, de decidir cada vez de forma más global y sin control efectivo por parte de los Estados12. A su vez, la integración regional es un proceso que se inicia durante el siglo XIX (así, la formación del Zollverein en 1833 creó una amplia zona de libre comercio), pero avatares posteriores condujeron al nacionalismo y el proteccionismo. Y se desarrolla especialmente a principios de los años 60 del siglo XX en el marco del fenómeno del regionalismo internacional. Se caracteriza porque los Estados se agrupan en Organizaciones internacionales a las que transfieren competencias para la satisfacción de sus intereses comunes13. En una primera fase (años 60) se caracterizó por su cerrazón (regionalismo defensivo), surgiendo en la década de los noventa la apertura (regionalismo ofensivo). A pesar de lo que puede parecer a primera vista, ambos fenómenos no son incompatibles entre sí, al menos desde la concepción moderna del regionalismo (regionalismo abierto u ofensivo) que impera actualmente14, sino más bien complementarios, aunque con frecuencia coexistan en un ambiente de incómoda tensión15.

9 En general, para una presentación inteligible sobre la globalización, vid. U. BECK, Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Barcelona: Paidós, 1998; J. BHAGWATI, In defense of globalization, New York : Oxford University Press, cop. 2004; J.A. CARRILLO SALCEDO, Globalización y orden internacional, 2ª ed , Sevilla: Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla, 2005. 10 C. GARCÍA SEGURA, "La globalización en la Sociedad internacional contemporánea: dimensiones y problemas desde la perspectiva de las relaciones internacionales", Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 1998, Bilbao: Servicio Editorial del País Vasco, 1999, p. 321. 11 Sin perjuicio de los autores mencionados en el apartado III sobre las perspectivas de la integración, vid. P. PESCATORE, Le droit de l'intégration. Emergence d'un phénomène nouveau dans les relations internationales selon l'expérience des Communautés européennes, Leyden: Sijthoff, 1972. 12 Vid. en este sentido J.C. FERNÁNDEZ ROZAS, Sistema del Comercio Internacional, Madrid: Civitas, 2001, pp. 63-65. 13 Vid. sobre el tema J.M. SOBRINO HEREDIA, “La institucionalización del regionalismo internacional”, Afers Internacionals, núm. 20, 1991, pp. 111-143. 14 Se trata de un concepto acuñado por la CEPAL (El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile: CEPAL, 1994, accesible dentro de la pestaña de publicaciones en http://www.eclac.cl), bien sintetizado en G. ROSENTHAL, "El regionalismo abierto de la CEPAL", Pensamiento Iberoamericano, núm. 126, 1994, pp. 47-66. 15 Vid. en general sobre el tema, A. CALVO HORNERO, Integración económica y regionalismo, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 1994; W. COLEMAN y G. UNDERHILL (Eds.), Regionalism and Global Economic Integration, Londres: Routledge, 1998; A. FERNÁNDEZ JILBERTO y A. MOMMEN, "Globalization versus Regionalization", en A. FERNÁNDEZ JILBERTO y A. MOMMEN (Eds.), Regionalization and Globalization in the Modern World Economy. Perspectives on the Third World and Transtional Economies, Londres: Routledge, 1998, págs. 1-26.

4

http://www.eclac.cl/

En efecto, el objetivo básico del regionalismo ofensivo es integrar Estados sin levantar nuevas barreras proteccionistas de las industrias nacionales ante las acometidas de la competencia internacional, como caracterizaba al clásico regionalismo defensivo, porque de lo que se trata realmente es de lograr una mejor inserción en la esfera internacional de los países vecinos que se integran. Y al perseguir metas comunes, aumentan las ventajas comparativas, facilitando las relaciones comerciales en una primera etapa y, sobre esta plataforma, su expansión hacia terceros después16. En un primer momento, y de forma temporal, se erigen barreras para potenciar las economías de los países que se integran y acrecentar sus oportunidades en el mercado mundial. Después se expande el comercio, ya que se intenta diseñar la discriminación de tal forma que los incentivos para una mayor interacción económica entre los países miembros no suceda exclusivamente a expensas de los no socios. Más que fraccionar la economía mundial, trata de conseguir un fortalecimiento local con vistas a competir mundialmente en el futuro mediato. En definitiva, el regionalismo abierto intenta conjugar el interés de los países socios de otorgarse mutuamente un trato preferencial con el imperativo de que, simultáneamente, se mantengan e intensifiquen los vínculos con el resto del mundo17. Sin ahondar en las diferencias18, se puede concluir señalando que el regionalismo defensivo se caracterizaba por “su carácter cerrado, introvertido y excluyente, frente al nuevo regionalismo abierto, que permite múltiples relaciones interregionales19. En cierto modo es lo que ocurría con la Unión Europea desde la época de su creación, toda vez que esta integración regional fue en buena medida concebida como el instrumento europeo que, con un enfoque positivo (el establecimiento de un área progresivamente abierta a la competitividad del mercado internacional), permitiría hacer frente al fenómeno de la globalización cuyo nacimiento entonces ya comenzaba a intuirse20. Sucede también con el nuevo regionalismo de la década de los noventa del siglo XX, en cuanto representa la respuesta a escala regional de distintos procesos de integración a los desafíos sociales y políticos que supone la globalización21. Es, generalmente, el caso de los diversos procesos de integración del hemisferio americano22 y el Caribe23, así como de algunos en Asia24 y 16 Como indica J. IRIGOIN BARRENNE ("Chile-Mercosur y los países de la Cuenca del Pacífico", en A. CIURO CALDANI, A. LATUCCA y R. RUIZ DÍAZ LABRANO –Coords-, Economía globalizada y Mercosur, Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998, pp. 229-240), es regionalismo porque se privilegia la región para celebrar todo tipo de acuerdos de cooperación y comercio; y es abierto porque no se limita al ámbito de los países de la misma área geográfica, ya que también se celebran con otros países del mundo, especialmente con quienes han formado procesos de integración o asociación entre ellos. 17 J.C. FERNÁNDEZ ROZAS, Sistema del Comercio Internacional, op. cit., pp. 172-174. 18 El nuevo regionalismo se diferencia también del regionalismo defensivo porque participan simultáneamente países desarrollados y en vías de desarrollo en el mismo bloque de integración; la inclusión de cláusulas de aprovisionamiento interno de carácter proteccionista frente a las producciones de terceros Estados; la participación de los países desarrollados de las ventajas de los mercados de fuerte potencial crecimiento que suponen los países en desarrollo; y la mayor cooperación económica, política, cultural, social y medioambiental. 19 F. ALDECOA LUZARRAGA y N. CORNAGO PRIETO, “El nuevo regionalismo y reestructuración del sistema mundial”, R.E.D.I., vol. L, 1998, p. 63. 20 Véase en un sentido análogo, R. PRODI, "The European Union: A Difficult but Succesfull Venture", The International Spectator, vol. XXXI, 1996-4, págs. 5-11. Para un análisis de las relaciones de las Comunidades Europeas con la globalización, véase M. F. SNYDER, Globalization and Europeanisation as Friends and Rivals: European Union Law in Global Economic Networks, Florencia: Badia Fiesolana European University Institute, 1999. 21 F. ALDECOA LUZÁRRAGA y N. CORNAGO PRIETO, "El nuevo regionalismo y reestructuración del sistema mundial", op. cit., p. 113. 22 Vid. al respecto R. BERNAL-MEZA, Sistema mundial y Mercosur : globalización, regionalismo y políticas exteriores comparadas, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 2000; E. MONCAYO JIMÉNEZ, Las relaciones externas de la Comunidad Andina: entre la globalización y el regionalismo abierto, Lima: Secretaría General de la CAN, 1999; A. PUYANA (Coord..), La Integración económica y la globalización: ¿nuevas propuestas para el proyecto latinoamericano? , México, D.F. : Flacso y Plaza y Valdés, 2003. 23 Así, C. ALZUGARAY TRETO, “Nuevo regionalismo e integración regional en América Latina y el Caribe”, en La codificación del Derecho Internacional. Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2002, Vitoria: Servicio Editorial Universidad del País Vasco, 2003, pp. 43-80; J. VILASECA REQUENA, Los esfuerzos de Sísifo: la integración económica en América Latina y el Caribe, Madrid: La Catarata, 1994

5

África25. De ahí que en ocasiones se califique a las Organizaciones internacionales de integración de nuevo cuño como un ensayo de "regionalizar la globalización"26, otras se defienda que constituyen una combinación del regionalismo con un multilateralismo abierto27 y, finalmente, se haya acuñado el neologismo glocalización para aludir a este fenómeno28. La proliferación a escala casi mundial de Organizaciones de integración en nuestros días está originando un nuevo fenómeno que puede calificarse como globalización regional, pues cada vez son más escasos los lugares de la Tierra donde no existe o se está poniendo en marcha un proceso de integración29. La interacción entre globalización y regionalismo de integración extiende sus raíces más allá de lo anterior, como lo prueba el hecho de que la conjunción de ambos fenómenos está dando lugar, desde hace pocos años, a la aparición de otro fenómeno que previsiblemente acabará teniendo igualmente un hondo calado en las relaciones internacionales futuras, aunque sus consecuencias no sean tan diáfanas hoy en día como en los casos precedentes. Y ello abre una brecha más en la hegemonía tradicional del Estado y constituye una realidad cuyo desarrollo puede ejercer gran influencia en la posible constitución de la comúnmente llamada aldea global. Es el llamado regionalismo global, expresión con la que se quiere apuntar la tendencia actual a que cada vez sean más extensos geográficamente los procesos regionales de integración, llegando a tener una dimensión continental, e incluso interregional o transoceánica, dadas las relaciones convencionales que están anudando los diversos procesos de integración que ya existen para formar zonas de comercio libre o preferencial cada vez más amplias, sea entre ellos o con países concretos30. En sentido parecido, se habla de superregionalismo para denominar las iniciativas que, como la asociación entre la Unión Europea y el MERCOSUR, "añaden una dimensión hemisférica o transoceánica a los acuerdos de integración regional que proliferan a escala planetaria desde inicios de los años ochenta"31. Y también de relaciones interregionales institucionalizadas para referirse a las asociaciones de libre cambio entre bloques de integración de continentes diferentes, en tanto que constituyen "un modelo inédito porque conjuga tres elementos que, hasta el presente, no habían estado jamás reunidos para caracterizar la relación de la Comunidad con socios en desarrollo", como son la naturaleza asociativa, la dimensión interregional y la finalidad de crear una zona de libre cambio32. El objeto de esta investigación es examinar un ejemplo reciente del regionalismo global: las relaciones entre la CAN y el

24 M. KUWAYAMA, Open Regionalism in Asia Pacific and Latin America: A Survey of the Literature, Santiago de Chile: CEPAL, 1999; W. LIM, “Globalización e integración regional en Asia oriental”, en A. ESTEVAORDEL y R. TORRENT (Eds.), Regionalismo global. Los dilemas para América Latina, Barcelona: CIDOB, 2005, pp. 273-292; R. PIZARRO, Comparative Análisis of Regionalism in Latin American and Asia-Pacific, Santiago de Chile: CEPAL, 1999. 25 Vid. sobre el tema T. MULAT, “Multilateralism and Africa’s Regional Economic Communities”, Journal of World Trade, vol. 32, 1998-4, pp. 115-138. 26 R. BOUZAS, "El regionalismo en el hemisferio occidental: NAFTA, Mercosur y después", Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales (Buenos Aires), vol. 36, 1996, pp. 87-108. 27 PELKMANS, "Regulación en el regionalismo abierto", en Horizontes estratégicos de la integración: opciones para el siglo XXI, Montevideo: CEFIR, 1996, p. 2. 28 I. CLARK, Globalization and Fragmentation. International Relations in the Twentieth Century, Oxford: Oxford University Press, 1997, pp. 1-2. 29 R. BOUZAS, “La globalización de la integración y el nuevo regionalismo: ¿adónde conducen las negociaciones del ALCA”, en Regionalismo global. Los dilemas para América Latina, op. cit., pp. 125-146. 30 A. ESTEVAORDEL y R. TORRENT (Eds., Regionalismo global. Los dilemas para América Latina, op. cit., p. 13) ponen énfasis en el carácter global de las iniciativas actuales de integración en América Latina que “superan los límites estrictamente geográficos de la región” para vincular a América del Norte, Europa y Asia. 31 J. GRANDI y D. SCHUTT, "Expectativas ante la Cumbre Unión Europea - América Latina - Caribe: un ensayo de aproximación", R.E.D.C., núm. 3, 1998-1999, pp. 40-41. 32 C. FLAESCH-MOUGIN y J. LEBULLENGER, "La Communauté européenne et les intégrations régionales de PVD", en D. DORMOY (Dir.), L'Union européenne et les organisations internationales, Bruselas: Bruylant, 1997, pp. 206-207

6

MERCOSUR. Por lo demás, el regionalismo de integración trata de ajustarse a las exigencias de otro fenómeno de las relaciones internacionales contemporáneas, como es el multilateralismo, que a veces se llama universalismo y suele identificarse al nivel del comercio mundial con la OMC, y que consiste en la disposición de los Estados a cooperar con el más alto número posible de Estados que acepte las mismas reglas33. Por su naturaleza puede considerarse a priori que es el fenómeno contrapuesto al regionalismo, dado que éste cuestiona el principio de igualdad de trato y de modo particular la cláusula de la nación más favorecida34. En la práctica, las relaciones se plantean más en términos de compatibilidad que de antagonismo a la vista de que el regionalismo de integración puede valer con asiduidad de apoyo al sistema multilateral de comercio. Así lo corroboran los artículos XXIV del GATT y 5 del GATS, que admiten en ciertas condiciones las zonas de libre cambio y las uniones aduaneras debido a la presunción de que sirven para expandir cualitativa y cuantitativamente el comercio a escala mundial35. Y aunque este dato necesitaría de una demostración empírica convincente36, es incuestionable que de los 330 acuerdos comerciales preferenciales y de integración regional notificados a la OMC hasta julio de 2005, unos 180 están en vigor y se calcula que otros 70 no han sido notificados. En su conjunto suponen más del 70% del comercio mundial. A mayor abundamiento, se trata de un fenómeno in crescendo porque sólo un miembro de la OMC (Mongolia) no es parte en ningún acuerdo de esta naturaleza, y se ha estimado que al acabar 2005 podría haber unos 300 acuerdos comerciales de este tipo si se concluyen los que están negociándose o se prevé hacerlo37. La Unión Europea constituye sin duda el más significativo acuerdo regional de integración que opera en el sistema multilateral del comercio, tanto por el volumen de comercio que genera a nivel mundial, como por los problemas y cuestiones de diverso orden que plantea a la OMC38. Pero otros acuerdos regionales de integración los suscitan igualmente, incluidos los acuerdos entre la CAN y el MERCOSUR que son objeto de esta investigación.

33 Vid. para mayores detalles, H.G. PREUSE, “Regional Integration in the Nineties (Stimulation or Treta to the Multilateral System?)”, Journal of World Trade, vol. 28, 1994-4, pp. 147-164; A. REMIRO BROTÓNS, “Universalismo, multilateralismo, regionalismo y unilateralismo en el nuevo orden internacional”, R.E.D.I., vol. LI, 1999,-1, pp. 11-57; G.P. SAMPSON, “Compatibility of Regional and Multilateral Trading Agreement: Reforming the WTO Process”, The American Economic Review, vol. 86, 1996, pp. 88-92. 34 Vid. al respecto el informe de la Comisión SUTHERLAND, The Future of the WTO. Adressing Institutional Challenges in the New Millennium, de 2005, accesible en http://wto.org. En él se pone de relieve la erosión del alcance de la cláusula de la nación más favorecida, ejemplificándolo con la Comunidad Europea, ya que sólo aplica realmente esta cláusula a ocho socios comerciales, entre los que se cuentan Estados Unidos y Japón. A los demás socios comerciales se les concede un acceso preferencial al mercado bajo el artículo XXIV, la cláusula de habilitación, los esquemas de preferencias generalizadas, etcétera. Véase también OCDE, Regionalism and its Place in the Multilateral Trade System, París: OCDE, 1996. Y OMC, El regionalismo y el sistema mundial de comercio, Ginebra, 1 de abril de 1995. 35 Vid. al respecto G. BERNARDOS, "Pasado, presente y futuro: el GATT, las áreas de libre comercio y la Organización Mundial del Comercio", Afers Internacionals, núm. 29-30, 1995, pp. 27-55; A. CALVO, “El Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte: ¿Regionalismo v. Multilateralismo”, Boletín Económico del ICE, núm. 2238, pp. 2846-2850; E. GRILLI, "Multilateralism and Regionalism: A still Difficult Coexistence", en R. FRAINI y E. GRILLI (Eds.), Multilateralism and Regionalism after the Uruguay Round, Londres: MacMillan, 1997, pp. 194-233. 36 Lo más parecido es el reciente documento de discusión preparado por J.-A. CRAWFORD y R. V. FLORENTINO, The Changing Landscape of Regional Trade Agreements, de 17 de mayo de 2005 (accesible en http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/discussion_papers8_e.pdf). En él se analizan los efectos de los acuerdos comerciales regionales sobre el sistema multilateral del comercio y terceros Estados ajenos a ellos. 37 Vid. OMC, “Regionalismo: ¿amigos o rivales?, accesible en http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm. Vid. para mayores detalles el apartado VI, epígrafe 2 C. 38 Para un análisis de las relaciones de las Comunidades Europeas con la OMC, véase M. LICKOVA, La Communauté européenne et le système GATT-OMC: perspectives croisées, París: Pédone, 2005; y A. REMIRO BROTÓNS y C. ESPÓSITO (Eds.), La Organización Mundial del Comercio y el regionalismo europeo, Madrid: Dykinson, 2001.

7

http://wto.org/

http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/discussion_papers8_e.pdf

http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm

En fin, la globalización y el multilateralismo se complementan recíprocamente porque toda iniciativa que sea realmente global tiene que ser necesariamente multilateral por definición, amén de que no es difícil identificar potenciales beneficios de la globalización cuyo potencial sólo puede ser materializado mediante un enfoque multilateral, como también problemas globales que sólo pueden ser resueltos a escala multilateral39. III. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR, ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE INTEGRACIÓN DE MEDIANA INTENSIDAD Los criterios empleados a la hora de clasificar a las Organizaciones internacionales son muy variados y cambian en el tiempo. No obstante, es posible retener tres principales: sus fines generales y específicos, su composición regional y universal y sus competencias de cooperación y de integración40. A los efectos de esta investigación interesa destacar la distinción entre las Organizaciones de integración y las de cooperación, que no siempre es diáfana porque en el uso cotidiano, como también en la ciencia jurídica, social y económica, la palabra integración tiene un contenido muy amplio. Conviene por ello precisar el concepto de integración regional desde sus tres perspectivas básicas: la económica, la política y la jurídica. Desde el punto de vista económico, BALASSA41 define la integración como "el proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar un grupo regional" con el objetivo de "abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a distintos Estados nacionales", así como "una situación de las actividades económicas" o situación de negocios, en cuyo caso se caracteriza por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales". Sobre esta base, el autor distingue entre integración y cooperación, señalando que la diferencia es tanto cualitativa como cuantitativa. La cooperación incluye acciones destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de los acuerdos preferenciales de comercio. En cambio, el proceso de integración comprende medidas conducentes a la supresión de algunas formas de discriminación, como la eliminación de las barreras al comercio o a la circulación de los factores productivos. En consecuencia, la existencia de relaciones comerciales entre economías nacionales independientes no constituye integración, sino mera cooperación internacional. Por último, en función del grado de "abolición de discriminación dentro de un área" diferencia entre la zona de libre cambio, la unión aduanera, el mercado común, la unión económica y la integración económica completa. Desde el punto de vista político, PÉREZ-VERA42 defiende que la integración constituye "la realización conjunta y progresiva, con tendencia a institucionalizarse, de un desarrollo integral en base a la voluntad política común de sus miembros". Ello quiere decir que las dos características básicas de todo proceso de integración, vistas desde el prisma político, son la transformación de la soberanía estatal y la búsqueda de realizaciones funcionales institucionales superiores. En este enfoque está presente el elemento económico, pero subordinado a la consecución de objetivos políticos (la voluntad política que actúa en cuanto

39 Vid. en general sobre el tema M.A. DÍAZ MIER, “Globalización y OMC”, Noticias UE, núm. 243, 2005, pp. 21-42; R. SCOLLAY, “Globalización e integración: una perspectiva multilateral”, en Regionalismo global: los dilemas para América Latina, op. cit., pp. 293-316. 40 Vid. diferentes criterios en M. VIRALLY, "De la classification des organisations internationales", en Miscellanea W.J. GANSHOFF VAN DER MEERSCH, tomo I, Bruselas: Bruylant, 1972, pp. 365-382. 41 B. BALASSA B., Teoría de la integración económica, México: Unión Tipográfica Hispano-Americana (Utema), 1964, pp. 1-3. 42 E. PÉREZ VERA, E., "Reflexiones sobre los procesos de integración regional", R.I.E., 1977-4, pp. 671-674.

8

elemento desencadenante de todo el proceso y motor para realizar sus diferentes etapas). Lógicamente, se halla también presente el elemento jurídico, toda vez que esa voluntad política se plasma en la cesión de competencias fundamentales a órganos comunes para la realización de los objetivos perseguidos. Finalmente, desde el punto de vista jurídico, REUTER y SOBRINO HEREDIA43 distinguen esencialmente entre integración y cooperación en función del reparto de competencias entre la Organización internacional y sus miembros. Las Organizaciones internacionales a las que sus Estados miembros no han cedido competencias soberanas -las más numerosas- se proponen simplemente instituir una cooperación entre los mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satisfacción de unos intereses comunes. Para eso disponen de una administración interna, compuesta por representantes estatales, cuyas decisiones suelen tomarse por unanimidad. Hay otras Organizaciones en las que se produce una transferencia real de competencias soberanas -la excepción-, que se caracterizan porque se atribuye el ejercicio de las funciones superiores de un Estado (legislativas, ejecutivas y judiciales) a unos órganos formados, a veces, por personas independientes en su actuación y, otras, por representantes gubernamentales, pero en ambos supuestos con la facultad de pronunciarse por mayoría en muchos casos; y sus decisiones pueden tener, en determinadas ocasiones, efecto inmediato y directo en los órdenes jurídicos nacionales. Por último, el imperio del derecho suele garantizarse mediante órganos judiciales. Los Estados se someten de este modo a una autoridad exterior a ellos mismos. Las Organizaciones en las que concurren en buena medida los últimos elementos se ubican en un punto equidistante de las Organizaciones internacionales tradicionales y los Estados de carácter federal, ya que reúnen elementos de ambas sin poder identificarse con unas ni con los otros44. El paradigma son las Comunidades Europeas y, por extensión, la Unión Europea. Sus competencias son de muy diferente intensidad según los sectores considerados (basta comparar la unión económica y monetaria de la Comunidad Europea con los dos pilares intergubernamentales). Pero constituye sin duda el estadio más avanzado de integración. Así resulta si se observan los vastos fines de integración postulados y, sobre todo, los logros alcanzados en su proceso de liberalización (estamos en una tercera fase de unión económica y monetaria que contiene, además, elementos propios de la integración política); su evolucionado y complejo entramado institucional (en el que la mayoría de las decisiones se toman por mayoría y existen órganos de composición no intergubernamental) y normativo (que presentan, inter alia, la particularidad de que generalmente son aplicables directamente y con primacía); el papel que juegan en la vida internacional (sus relaciones exteriores son en muchos aspectos asimilables a las de los Estados); el completo y eficaz sistema de control judicial (jurisdicción permanente, automática y obligatoria, entre otros rasgos), etcétera45. Estas características no se presentan de igual manera en cada Organización de integración, porque la personalidad de cada una depende de la voluntad de los Estados creadores, en tanto que sujetos secundarios y funcionales. Ni mucho menos alcanzan comparativamente la

43 P. REUTER, Organizaciones europeas, Barcelona: Bosch, 1968, pp. 29-30; J.M. SOBRINO HEREDIA, "Las Organizaciones internacionales. Generalidades", en M. DÍEZ DE VELASCO, Las Organizaciones internacionales, 13ª ed., Madrid: Tecnos, 2003, pp. 51-53. 44 M. MEDINA ORTEGA (La Comunidad Europea y sus principios constitucionales, Madrid: Tecnos, 1974, p. 25) recuerda que el Estado y la Organización internacional de cooperación son diferentes de la Organización supranacional o de federalización de funciones que representan las Comunidades Europeas. 45 En general, sobre la Unión Europea y las Comunidades Europeas, vid. V. ABELLÁN HONRUBIA, B. VILÁ COSTA (Dirs.) y A. OLESTI RAYO (Coord..), Lecciones de Derecho Comunitario Europeo, 4ª ed., Barcelona: Ariel, 2005; A. MANGAS MARTÍN y D.J. LIÑÁN NOGUERAS, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 4ª ed., Madrid: Tecnos, 2004; M. LÓPEZ ESCUDERO y J. MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES (Coords.), Derecho comunitario material, Madrid: McGraw-Hill, 2000.

9

intensidad que poseen en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea en la actualidad, lo que puede comprenderse porque éstas son el resultado de un largo proceso de evolución que, en cierta medida, arranca hace centurias46. Además la mayoría de sus miembros pertenecen al club de los países desarrollados, ocupando individualmente algunos de ellos lugares destacados por su potencial económico y político y, en su conjunto, disputando –en materia comercial y económica- el lugar de primera potencia mundial a Estados Unidos. Por los motivos anteriores se comparte plenamente la opinión de quienes reservan para ellas el uso del término supranacionalidad47, entendida en el sentido de estadio más elevado de la integración regional desde la triple perspectiva jurídica, política y económica48. Otros entes pueden ser calificados como Organizaciones de integración, pues propenden hacia ella, tal como se deduce del examen de sus normas constitutivas. Es el caso, entre otras muchas, de las dos Organizaciones cuyas relaciones se examinan en esta investigación, la CAN y el MERCOSUR. Cuestión distinta es que, en este momento de su evolución, no sea acertado definir a ninguno de los dos como Organizaciones supranacionales, ni tampoco defender que sus normas constituyen un Derecho comunitario que, como tal, sería supranacional –como es común en la literatura iusinternacionalista latinoamericana49- porque el MERCOSUR y la CAN son ejemplos de integración de mediana intensidad, por más que se hallen en transición hacia su profundización50. Así lo han puesto de relieve acertadamente distintos autores cuando, tras analizar algunos de sus elementos básicos, inciden en que el elemento diferenciador del MERCOSUR y la CAN, en comparación con la Comunidad Europea, consiste en una buena dosis de supranacionalidad que todavía les falta a aquéllos51. Y es que, en efecto, se distinguen 46 Vid sobre el tema P. GARCÍA PICAZO, "Ideas en torno a la idea de Europa", Política y Sociedad, núm. 28, 1998, pp. 9-20; A. TRUYOL SERRA, "La idea de Europa: entre la diversidad y la unidad", en La crisis del Estado y Europa, Oñati: HAEE/IVAP, 1988, pp. 21-32. 47 Véase, entre otros muchos, J.L. IGLESIAS BUHIGUES, "La noción de supranacionalidad en las Comunidades Europeas", R.I.E., 1974-1, pp. 73-117; A. MANGAS MARTÍN, "Algunas reflexiones en torno al proceso jurídico de la integración europea", R.I.E., 1977-2, pp. 403-424; J. MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, La federación supranacional: ¿un nuevo modelo para la Unión Europea?, Bilbao: Consejo Vasco del Movimiento Europeo, 2003; J.M. SOBRINO HEREDIA, “Algunas consideraciones en torno a las nociones de integración y de supranacionalidad”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad A Coruña, núm. 5, 2001, pp. 853-870; J.V. UGARTE DEL PINO, "Derecho internacional, supranacionalidad e integración", A.H.L.A.D.I., vol. 12, 1995, pp. 381-387. En estos autores pueden consultarse también los múltiples significados atribuidos al adjetivo "supranacional" y las controversias que suscita. 48 Además, la integración es un concepto amplio que acepta diferentes estadios y no puede ser mesurada exclusivamente desde una óptica jurídica, so pena de desvirtuar una realidad rica en detalles cuya completud exige un enfoque económico y político. Y se ha de tener en cuenta también que, como ha señalado cierta doctrina, la supraestatalidad no constituye característica esencial de toda Organización que pretenda ser de integración, al ser característica esencial sólo de uno de los tipos posibles de integración (J.R. FRANCO DA FONSECA, "Los nuevos problemas jurídicos e institucionales en la integración de América Latina: el MERCOSUR y el modelo de los Acuerdos de Libre Comercio", A.H.L.A.D.I., núm. 12, 1995, pp. 33-34). Y que, en no pocas ocasiones, la clásica dicotomía intergubernamentalidad versus supranacionalidad "en vez de constituir desde el punto de vista político dos nociones radicalmente contrapuestas, son más bien dos polos de un continuum entre los que se desarrollan formas de cooperación e integración, más o menos estrechas, entre Estados" (R. BOUZAS, El MERCOSUR: una evaluación sobre su desarrollo y desafíos actuales, Buenos Aires: Instituto del Servicio Exterior de la Nación, 1997, p. 33). 49 Como ejemplo de esta tendencia basta con recordar los títulos de dos de las más conocidas monografías sobre la CAN y el MERCOSUR: R. DROMI, M. EKMEKDJIAN y J.C. RIVERA, Derecho comunitario. Sistemas de integración. Régimen del Mercosur, 2ª ed., Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1996; J.M. SOBRINO HEREDIA, V. RICO y A. PEROTTI, Integración y supranacionalidad. Soberanía y Derecho comunitario en los países andinos, Lima: Secretaría General de la CAN, 2001. 50 H. ARBUET-VIGNALI ("Reflexiones políticas, jurídicas y epistemológicas sobre el Mercosur", en Economía globalizada y Mercosur, op. cit., pp. 24-26) añade que la UE es el sistema característico de la integración profunda o comunitaria. 51 Vid. especialmente, A. MANGAS MARTÍN, "Unión Europea y Mercosur: perspectiva jurídico-institucional y política", A.A.D.I., vol. VII, 1996-1997, pp. 79-80; M.A. de MEDEIROS, “Prerrogativas estatales e integración regional: la supranacionalidad como condición necesaria de la lógica distributiva. Un ejercicio comparativo entre la Unión Europea y el Mercosur”, en J. BRICEÑO RUIZ y A. MARLENY BUSTAMANTE, La integración latinoamericana: entre el

10

netamente, entre otros aspectos: 1) por el grado de integración alcanzado: fase final de una unión económica y monetaria en las CE, unión aduanera imperfecta en el MERCOSUR y la CAN, lo que puede resultar paradójico porque ambos procesos tratan ya de otros temas y sectores de actividad económica que trascienden lo propio de la unión aduanera, como compras gubernamentales y servicios; 2) la estructura jurídico-institucional: en particular, en el MERCOSUR, donde sus órganos son de naturaleza excesivamente intergubernamental, las decisiones se toman por consenso y muchas de cuyas resoluciones necesitan ser incorporadas en los ordenamientos nacionales; por contraposición, la CAN está mejor diseñada a este doble nivel, pero no hay que olvidar que los actos del Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores se adoptan por consenso; 3) las manifestaciones de la personalidad jurídica internacional: las relaciones exteriores de la Comunidad Europea son comparables en gran medida a las de un Estado, mientras se encuentran en fase de desarrollo en el MERCOSUR y la CAN, con la subsiguiente confusión que de esta situación resulta, como tendremos ocasión de ver al analizar el proceso de celebración de los acuerdos entre ambas Organizaciones52. De ahí igualmente que la doctrina especializada suela abogar por llevar a cabo una revisión en profundidad de ambas Organizaciones internacionales a fin de suplir sus carencias53. Ambas Organizaciones son conscientes de esta situación deficitaria54 y están comenzando sus reformas internas55.

regionalismo abierto y la globalización, Mérida (Venezuela): Consejo de Publicaciones de la Universidad de los Andes, 2002, pp. 119-120; L. SAVID BAS, "Derecho comunitario. Consideraciones sobre los procesos de integración en América Latina", A.A.D.I., vol. 5, 1992-1993, pp. 262-265. 52 Para comparar, vid. especialmente, para el caso del MERCOSUR, A. MARTÍNEZ PUÑAL y P.H. DOS SANTOS CARNEIRO., “O Futuro do Mercosul: crises económicas e relaçôes externas”, en M. ALCANTARA (Ed.), Política en América Latina. I Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Salamanca: Ediciones de la Universidad de Salamanca, 2002, pp. 4498-4561; A. NARBONA MORENO, "Organización institucional comparada UE-Mercosur", Revista ICE, semanal, núm. 2622, 1999, pp. 17-33; R. RUIZ DÍAZ LABRANO, Mercosur. Integración y derecho, Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998; L.A. VELASCO SAN PEDRO (Coord.), Mercosur y la Unión Europea. Dos modelos de integración económica, Valladolid: Lex Nova, 1998. Y para la CAN, vid. J.L. CRUZ VILAÇA y J.M. SOBRINO HEREDIA, “Del Pacto a la Comunidad Andina: el Protocolo de Trujillo de 10 de marzo de 1996, ¿simple reforma institucional o profundización en la integración subregional”, G.J.C.E., núm. 26, 1996, pp. 83-138; H. MALDONADO LIRA, El Pacto Andino: mercado de la integración del año 2000, Caracas: Editorial Universitaria, 1996; E. MONCAYO JIMÉNEZ (Coord..), Hacia una política exterior de la Comunidad Andina, Santa Fe de Bogota: Secretaría General de la CAN y la Cooperación Regional Francesa para los Países Andinos, 1999. 53 Sin perjuicio de la doctrina citada ibid, véase especialmente H. MALDONADO LIRA, Treinta Años de Integración Andina: Balance y Perspectivas, Lima: Secretaría General de la CAN, 1999; R. BOUZAS, MERCOSUR: Regional Governance, asimetrías e integración profunda, Buenos Aires: INTAL, 2005; A. MARTÍNEZ PUÑAL, “El Protocolo de los Olivos para la solución de controversias en el Mercosur: una reforma en clave continuista”, Anuario de Derecho Europeo, 2003-3, pp. 177-198; C. PEÑA y R. ROZEMBERG, “MERCOSUR: ¿Una experiencia de desarrollo institucional sustentable?”, Revista de Comercio Exterior e Integración, marzo 2005, pp. 45-62; J. PUEYO LOSA y E. REY CARO (Coords.), Mercosur. Nuevos ámbitos y perspectivas en el desarrollo del proceso de integración, Buenos Aires: Ciudad Argentina y USAL, 2000; G. SALGADO PEÑAHERRERA, El grupo andino de hoy: eslabón hacia la integración de Sudamérica, Quito: Universidad Andina Simón Bolivar, 1996; D. VENTURA y A. PEROTTI, El proceso legislativo del Mercosur, Montevideo: Fundación Konrad Adenauer, 2004. Vid. también diversos documentos de estudio y reflexión insertados en las páginas webs de la CAN y del MERCOSUR, el Observatorio de la Globalización de Barcelona (http://www.ub.es/obsglob) y el Observatorio de Relaciones con América Latina (http://www.obreal.unibo.it/). 54 Basta con leer diversos documentos en sus respectivos sitios de Internet; en particular, vid. Primer Informe semestral de la Secretaría del MERCOSUR. Un Foco para el proceso de integración regional, Montevideo, julio de 2004, en el que con crudeza se exponen los problemas que suscita la unión aduanera, las instituciones y la aplicación del derecho del MERCOSUR y se plantean cinco escenarios de evolución para los próximos años; y el documento de trabajo de la Secretaría General de la CAN, Evaluación de la dimensión económica del proceso de integración andino: comercio, inversión y cooperación financiera, mayo de 2004, en el que se denuncian los problemas derivados de las asimetrías y se enfatizan los resultados que resultan de la negociación conjunta con otros bloques regionales. 55 Por ejemplo, en el MERCOSUR, el documento Relanzamiento del MERCOSUR, de 2000, invita a adoptar medidas de diverso orden; entre las que se han adoptado, citamos dos significativas: el fortalecimiento institucional (Decisión 1/02, del Consejo del Mercado Común, de 18 de febrero de 2002), que ha llevado –por ejemplo- a la instauración del Tribunal Permanente de Revisión y la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR) y la reciente creación de un Fondo para la convergencia estructural del MERCOSUR (Decisión 45/05 del Consejo del Mercado Común, de 16 de diciembre de 2004, desarrollada por Decisión 18/05, del Consejo del Mercado Común, de 19 de junio de 2005). Y en la CAN se pueden destacar dos resoluciones análogas: la aprobación del estatuto del Tribunal de Justicia de la CAN (Decisión 500, del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de 22 de julio de 2001) y la creación del

11

http://www.ub.es/obsglob

http://www.obreal.unibo.it/

Para terminar resulta conveniente aportar algunos datos relevantes sobre la CAN y el MERCOSUR que ayudarán a comprender el porqué de sus relaciones, tomando 2004 como año de referencia. La CAN es una Organización subregional de América Latina, constituida por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, cuyos objetivos básicos son profundizar en la integración regional andina mediante la creación de un mercado común. Los cinco países andinos cuentan con una población de 122 millones de habitantes en sus 4.704.000 kilómetros cuadrados, un producto interior bruto (PIB) de 310.682 millones de dólares, con 2.554 dólares per cápita, unas reservas de 49.704 millones de dólares, una tasa de desempleo del 13% de la población urbana y una inflación anual acumulada que ronda el 7.6%. Su balanza comercial fue positiva en 20.025 millones de dólares (74.338 millones de dólares en exportaciones y 54.313 millones de dólares en importaciones). Desde julio de 2005 cuenta con los países del MERCOSUR como Estados asociados. MERCOSUR es la otra Organización subregional importante de América Latina, constituida por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, cuyo objetivo básico es fomentar la integración regional del Cono Sur mediante la creación de un mercado único. Los cuatro países mercosureños cuentan con 233 millones de habitantes en sus 11.819.000 kilómetros cuadrados, un PIB de 776.621 millones de dólares, con 3.334 dólares per cápita, unas reservas de 75.300 millones de dólares, una tasa de desempleo del 11.8% de la población urbana una inflación anual acumulada que ronda el 7.3%. Su balanza comercial fue positiva en 38.957 millones de dólares (133.506 millones de dólares en exportaciones y 94.550 millones de dólares en importaciones). Desde 1996 son Estados asociados Chile y Bolivia, a los que se añadieron Perú en 2003, y Venezuela, Ecuador y Perú a finales de 2004. Luego todos los países de la CAN son asociados en la actualidad. En noviembre de 2005 se ha invitado a México a participar en el MERCOSUR como asociado. Además, se contempla que Venezuela entre como miembro pleno en un futuro inmediato. Un último dato importante es que la ratio del comercio (exportaciones más importaciones) respecto al PIB en el MERCOSUR supuso en 2004 el 29.75%, mientras en la CAN la ratio es del 40.44%. Y que en la CAN el comercio intracomunitario alcanza la cifra de 7.766 millones de dólares, que representa poco más del 12%, mientras en el MERCOSUR el comercio interno ronda el 16%. Se trata de porcentajes bajos si se compara con otros procesos de integración, como la UE (está en aproximadamente el 67%) y el NAFTA (ronda el 48%). Además, en el MERCOSUR el porcentaje va decreciendo progresivamente –fundamentalmente, por la desviación de comercio hacia China-, mientras en la CAN se trata de la cifra más alta alcanzada en toda su historia. IV. LAS BASES DE LAS RELACIONES ENTRE LA CAN Y EL MERCOSUR El MERCOSUR y la CAN están experimentando un rápido desarrollo hacia su convergencia en un proceso de integración común que no se limita a lo económico. De hecho, este relacionamiento es multidimensional y sus bases fundamentales son el comercio y la inversión, el diálogo político y la cooperación. La incidencia de los tres ámbitos ha sido diferente a lo largo del tiempo, puesto que depende de la estrategia adoptada en cada momento histórico por ambas Organizaciones. Mas hoy en día los tres

Fondo para el Desarrollo Rural y la Productividad Agropecuaria (Decisión 621, de la Comisión de la CAN, de 16 de julio de 2005).

12

pilares se presentan claramente interrelacionados, de tal suerte que sólo su confluencia proporciona un panorama global56. Ello no quita para que el pilar económico siga manteniendo su predominio claro, seguido por el diálogo político y sólo recientemente comienza a cimentarse la cooperación. A la postre, la concurrencia de estas tres bases es lo que ha allanado el camino para que la Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA, que agrupa a los países de ambas Organizaciones, junto con Chile, Guyana y Surinam) se constituyera en diciembre de 2004, según se expone al final de este trabajo. 1. Comercio e inversión La promoción de los vínculos económicos constituye sin duda el eje fundamental en torno al que se articulan las relaciones entre ambos bloques regionales, hasta el extremo de que sin ellos no es posible explicar el interés de profundizar la integración sudamericana57. El intercambio de mercancías entre ambos bloques regionales conoce cinco etapas diferenciadas en la última década58. En la primera fase (1994–1997) hubo una tendencia creciente, con flujos comerciales que superaron los 5.000 millones de dólares en 1997. Siguió una segunda fase decreciente (1998-1999), llegando a bajar el intercambio comercial a 4.312 millones de dólares en 1999. Los dos años siguientes (2000-2001) marcan una tercera etapa con flujos comerciales crecientes, alcanzando los 5.795 millones de dólares en 2001. La cuarta fase abarca los años 2002 a 2003, en donde el intercambio comercial presenta disminuciones del 1,4% y del 6,4% por ciento con respecto al año anterior, respectivamente (en 2003 el comercio llegó a los 5.345 millones de dólares). Finalmente, en 2004 parece iniciarse una nueva fase de crecimiento, ya que el valor de los intercambios ronda los 8.500 millones de dólares. ¿Qué conclusiones pueden extraerse de estos datos? Al margen las oscilaciones, en el periodo en estudio (1994-2004), el intercambio comercial creció a una tasa promedio anual acumulada superior al 7%. Frente a este elemento positivo hay otros más preocupantes. Por ejemplo, que la balanza comercial esté sistemática y desproporcionadamente desnivelada a favor del MERCOSUR. Así, de los 5.345 millones de dólares de 2003, resulta que 1.245 millones fueron exportaciones andinas y 4.334 importaciones andinas. Y en 2004, de los 8.467 millones de dólares de intercambio global hay 6.408 millones que son exportaciones mercosureñas y los otros 2.059 millones son importaciones mercosureñas. En fin, mientras para la CAN el año 2002 constituye el punto álgido de productos importados del MERCOSUR (el 11% de su importación total) y el año 2000 para la exportación de bienes al MERCOSUR (el 4% de su exportación total), para el MERCOSUR los guarismos son más bajos: en el mejor año para él (2004), las exportaciones a la CAN suponen el 4.7% del volumen global exportado por el MERCOSUR y las importaciones andinas el 2.1% del total mundial de sus importaciones.

56 El MERCOSUR y la CAN siguen en buena medida el esquema clásico de relaciones que la Unión Europea mantiene individualmente con cada uno de ellos y en general con América Latina. Sobre este esquema, vid. la comunicación de la Comisión Europea, “UE-América Latina: actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la asociación (1996-2000)”, COM (95) 495 final, Bruselas, 23 de octubre de 1995. 57 Tal como ha señalado, entre otros, E. GANA, Promoción de los vínculos económicos entre los esquemas de integración de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile: CEPAL, 1997. 58 Vid. para mayores detalles de lo que sigue, SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN, “Intercambio comercial entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR 1994-2003”, documento estadístico de la Secretaría General de la CAN, de 27 de mayo de 2004, accesible en http://www.comunidadandina.org/estadisticas/SGde086.pdf. Para los datos correspondientes a 2004 la elaboración es propia, basándonos en las bases de datos estadísticas de la ALADI (http://www.aladi.org), la CE (http://epp.eurostat.cec.eu.int), la OMC (http://www.wto.org) y la CEPAL (Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2004-2005, núm. 57, Santiago de Chile: CEPAL, septiembre de 2005).

13


http://www.aladi.org/

http://epp.eurostat.cec.eu.int/

http://www.wto.org/

Este desequilibrio se aprecia igualmente por países, se mire desde la perspectiva que se mire. Así, en 2004, el principal exportador es Brasil, con 4.155 millones de dólares, por lo que representa el 51% del total de comercio. Y si añadimos los 1.956 millones de importaciones brasileñas de productos andinos, ya que también es el principal importador, el porcentaje alcanza el 73%. En cambio, por parte de la CAN, hay que distinguir entre el principal exportador (Bolivia, con 864 millones de dólares) y el principal importador (Perú, con 1.378 millones de dólares). Y si Brasil es quien más comercia (exportaciones más importaciones), en la CAN quien menos lo hace es Ecuador (945 millones) y quien más es Perú (1.779 millones de dólares). Y si Brasil es el que presenta el mayor superávit comercial de los 9 países (2.199 millones de dólares), el mayor déficit es el de Colombia (1.155 millones de dólares, puesto que las importaciones fueron de 1.340 millones de importaciones frente a 185 millones de exportaciones). Y mientras todos los países mercosureños presentan una balanza comercial positiva, en la CAN sólo Bolivia presenta una balanza comercial equilibrada (1.668 millones de dólares en 2004, de los que 864 son exportaciones al MERCOSUR y 804 son importaciones mercosureñas). No es positivo tampoco que existan picos tan elevados de subida y de bajada de los intercambios (bajadas del 8% de 2003 respecto al 2002, subida superior al 50% en el 2004 respecto al 2003, por ejemplo), como tampoco que, cuando hay descensos de los intercambios comerciales, éstos afecten comparativamente más a la CAN (y dentro de ella a ciertos países) que al MERCOSUR y que, cuando hay crecimientos, éstos beneficien comparativamente más al MERCOSUR. Por ejemplo, en 2003 las exportaciones andinas al MERCOSUR sufrieron una bajada del 7,9% respecto al año anterior, ya que pasaron de 1.352 millones de dólares en el año 2002 a 1.245 millones de dólares en 2003. La causa básica de dicho descenso fue la reducción de las exportaciones venezolanas (-53,4%) y colombianas (-9%) al MERCOSUR, que no compensaron el incremento de exportaciones de Bolivia (67.1%) y de Perú (14.1%). La disminución de exportaciones andinas afectó de manera desigual en el MERCOSUR: Brasil bajó sus importaciones andinas de 1.181 millones de dólares en 2002 a 1.085 millones de dólares en 2003, esto es, bajó un 9.1%; Paraguay saltó de 11,8 millones de dólares a 9,9 millones de dólares, esto es descendió un 15.5%; Uruguay se deslizó de 80,1 millones de dólares a 15,9 millones de dólares, esto es, bajó un 94%; por el contrario, Argentina aumentó el valor de sus productos importados subió de 78,1 millones de dólares a 133,8 millones de dólares, esto es, un 58.6%. Es preocupante igualmente la excesiva concentración –en cuanto a valor- de las exportaciones andina en unos pocos productos. Así, el gas natural andino representa el 31.1% de sus exportaciones al MERCOSUR, seguido por derivados del petróleo (con otro 7.6%), la soja y productos derivados de la soja del MERCOSUR suman sólo el 5.1% de las exportaciones a la CAN. En el conjunto del comercio el gas natural y el petróleo andinos suman el 8.5% del intercambio global. Esta fragilidad de las exportaciones de mercancías no debe sorprender dada la estructura de exportación existente en los países sudamericanos, que en gran medida pende de los productos primarios59 y la concentración de las exportaciones mundiales de la CAN y el MERCOSUR en unos pocos productos60.

59 Son reveladoras las cifras de la CEPAL (Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2004, pp. 138 ss): en 2003 las exportaciones de productos primarios de Argentina representaron el 73% del valor total de las exportaciones FOB de bienes, en Bolivia es del 83.9%, en Brasil es del 48.5%, en Colombia del 65.7%, en Ecuador del 88.6%, en Paraguay del 86.3%, en Perú del 83%, en Uruguay del 66.3% y finalmente en Venezuela llegó al 87.3%. 60 Siguiendo con datos de la CEPAL, resulta que en 2003 el 46.7% del valor total de las exportaciones mundiales de la CAN estuvo representado por los petróleos crudos y el principal producto exportado mundialmente por el MERCOSUR es la soja y derivados, con el 8.3%.

14

En síntesis, tomados en su conjunto los datos comerciales ponen de manifiesto el interés de reforzar las relaciones entre ambos procesos regionales de integración. Sin embargo son alarmantes ciertos elementos, como la elevada volatilidad en los intercambios de productos, la magnitud de los picos de subida y de bajada de los intercambios; el desequilibrio en su volumen y la excesiva dependencia andina de sus exportaciones de gas natural y derivados del petróleo. Las perspectivas de los seis primeros meses de 2005 abundan en la línea de comercio creciente entre la CAN y el MERCOSUR y reproducen los mismos problemas61. Del comercio de servicios no hay cifras oficiales, seguramente porque es insuficiente o no es completamente fiable la información disponible sobre precios nacionales en las Organizaciones internacionales dedicadas al comercio a escala mundial y regional62. Todo lo que existe son algunos datos agregados de la OMC y de la CEPAL respecto al valor de los servicios relacionados con el comercio mundial y en ciertas regiones, en particular los transportes y el turismo63. Sin embargo, consideran a América del Sur y Central (incluido el Caribe) como una región, o examinan individualmente los ingresos y gastos derivados de servicios comerciales de cada país, por lo que no se pueden extraer datos concluyentes. Según estas estadísticas, y utilizando como año de referencia 2004, el comercio mundial de servicios comerciales alcanzó la cifra de 4,125 billones de dólares (2,125 en exportaciones y 2,095 en importaciones). De ellos, corresponden a América del Sur y Central 114.000 millones de dólares (56.000 millones en exportaciones y 58.000 millones en importaciones). Brasil es quien sale más beneficiado, con 28.000 millones de dólares al nivel mundial, de los que 16.000 millones son exportaciones y los restantes 12.000 millones son importaciones. Es seguido por Argentina, con 11.300 millones de dólares (4.900 millones de exportación y 6.400 millones de importación). De la CAN se mencionan los casos de Colombia (5.900 millones de dólares, de los que 3.800 son importaciones), Perú (4.400 millones de dólares, de los que 2.700 son importaciones), Venezuela (con importaciones de 4.300 millones de dólares) y Ecuador (con importaciones de 1.700 millones de dólares). En cuanto a las inversiones, los datos disponibles de 2004 se refieren sólo a la inversión extranjera directa64 y afectan más a la región latinoamericana que individualmente al

61 Según resulta de una elaboración propia teniendo en cuenta datos correspondientes a enero-junio de 2005 de la Secretaría General de la ALADI. Sin incluir a Paraguay y Venezuela, cuyos datos no figuran, en este periodo el comercio de mercancías (importaciones más exportaciones) ha alcanzado la cifra de 4.715 millones de dólares. Y se mantienen los desequilibrios en la balanza comercial entre MERCOSUR y CAN, y entre países. Así, Brasil tiene en estos primeros seis meses un saldo positivo con CAN de 1.894 millones de dólares, y Argentina de 630 millones y Uruguay de 45 millones de dólares. Por el contrario, Colombia presenta un saldo negativo con MERCOSUR de 729 millones de dólares, Perú de 693 millones de dólares y Ecuador de 489 millones de dólares. Sólo se salva Bolivia, con un saldo positivo de 110 millones de dólares. Ello supone un significativo crecimiento del comercio intrarregional. De hecho, la ALADI considera que el comercio entre sus países experimentará un crecimiento histórico y superará los 76.000 millones de dólares en 2005, liderado por Brasil, Argentina y Venezuela. 62 Lo reconocen las propias Organizaciones implicadas, como la OMC cuando confiesa que “el intercambio real de servicios comerciales es difícil de estimar a escala mundial por ser insuficiente la información disponible sobre precios” (apartado titulado “Evolución del comercio internacional en 2004 y perspectivas para 2005, del documento Estadísticas del comercio internacional, Ginebra: OMC, 2005, p. 4). 63 Vid. la pestaña “comercio por regiones” y “perfiles por países” dentro de la base de datos de estadísticas del comercio internacional de la OMC (http://www.wto.org). Y para la CEPAL vid. su Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2004, pp. 170. 64 La inversión extranjera directa es la categoría de inversión internacional que refleja el objetivo, por parte de una entidad residente de una economía (inversor directo), de obtener una participación duradera en una empresa agrícola, industrial o de servicio residente de otra economía (empresa de inversión directa). La inversión directa comprende no sólo la transacción de capital inicial que establece la relación entre el inversor y la empresa sino también todas las transacciones que tengan lugar posteriormente entre ellos. Los flujos de capital en concepto de inversión extranjera directa se componen esencialmente de las aportaciones de capital, la reinversión de utilidades obtenidas, la deuda con empresas vinculadas y las transferencias accionariales de las sociedades.

15

http://www.wto.org/

MERCOSUR y la CAN65. En general, la inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe tuvo en 2004 una importante recuperación, con ingresos netos de cerca de 43.900 millones de dólares. Brasil es el principal receptor de esta inversión, con 11.305 millones de dólares netos. Ahora bien, ello se vio compensado con creces por las importantes salidas de capital financiero (especialmente para el pago de intereses de la deuda externa y los pagos netos de utilidades), que sumaron 49.600 millones de dólares. Además, en 2004 esta región sólo recibió el 25% de la inversión extranjera directa dedicada a las economías emergentes, cuando en 2002 había llegado a ser del 39%, en buena medida porque se ha desviado hacia China, con 62.000 millones de dólares en 2004. Con todo, sigue siendo la principal fuente de financiación en América Latina y el Caribe. Analizadas las cifras por bloques, en el periodo 1999-2004 la inversión extranjera directa ha tenido un comportamiento más errático en el MERCOSUR que en la CAN. Así, la inversión extranjera directa en MERCOSUR ha pasado de 49.470 millones de dólares netos en 1999 a 13.263 millones de dólares en 2004. En cambio, en la CAN fue de 6.878 millones de dólares en 1999 y de 7.193 millones de dólares en 2004. Estos datos hacen pensar que es poco relevante en términos cuantitativos la inversión extranjera directa recíproca de la CAN y el MERCOSUR. Así lo confirman las estadísticas de la CAN -a falta de datos del MERCOSUR- respecto a los flujos de inversión extranjera directa en el mercado andino procedentes de MERCOSUR: 178 millones de dólares en 1995, subiendo hasta 602 millones de dólares en 1998, desde donde comienzan a bajar: 512 millones de dólares en 1999, 100 millones de dólares en 2003 y finalmente un saldo negativo de 69 millones en 200466. El país mercosureño que más ha invertido ha sido Argentina, en tanto que Bolivia es el país andino que ha recibido más fondos. Por sector económico, la inversión extranjera directa mercosureña se ha concentrado en la minería y el petróleo, las finanzas y la industria manufacturera. 2. Diálogo político El diálogo político se lleva a cabo con arreglo a diversas modalidades, como los contactos propiamente diplomáticos entre embajadores de los Estados miembros del MERCOSUR y de la CAN, que tienen lugar generalmente de modo esporádico; las reuniones de sus Jefes de Estado y de Gobierno, así como de los cancilleres y otros ministros y altos cargos, también de periodicidad variable67; los encuentros mixtos de miembros de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR y del Parlamento Andino68, y las reuniones en el marco de foros

65 Elaboración propia con datos de la CEPAL, Inversión extranjera en América Latina y el Caribe 2004, Santiago de Chile: CEPAL, septiembre de 2005. 66 A modo de comparación, téngase en cuenta que la CAN ha recibido inversión extranjera directa de la Unión Europea por valor de 722 millones de dólares en 1995, 2.560 millones de dólares en 1998, 2.664 millones de dólares en 1999 y 568 millones de dólares en 2004. 67 Por ejemplo, la reunión de cancilleres en Quito el 2 de agosto de 2005; la Primera Reunión de Presidentes y Jefes de Gobierno de la Comunidad Sudamericana de Naciones, celebrada en Brasilia el 30 de septiembre de 2005; la Primera Reunión de Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados, celebrada en Asunción del 4 al 6 de mayo de 2005. 68 Cabe destacar la tupida red de contactos establecida entre la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR y el Parlamento Andino desde el año 2000 y que ha permitido consensuar una agenda conjunta de trabajo, que incluye temas como la conformación de comisiones interparlamentarias en temas de interés común, la armonización legislativa y el intercambio de experiencias y de información, a llevarse a cabo en reuniones sistemáticas y periódicas. Un ejemplo es la reunión de los representantes de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR y del Parlamento Andino, celebrada en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), los días 27, 28 y 29 de junio de 2004. En ella acordaron institucionalizar un espacio parlamentario sudamericano entre la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, Chile como Estado Asociado y el Parlamento Andino, considerándolo como pilar fundamental del proceso de integración hacia la consolidación de la Comunidad Sudamericana de Naciones.

16

institucionalizados y órganos mixtos preestablecidos de antemano, que trabajan con un calendario anticipado de reuniones y la previsión de un orden del día69. Todavía no se ha llegado al extremo de establecer representaciones permanentes del MERCOSUR ante la CAN, ni a la inversa. La capacidad de legación activa y pasiva no está prevista específicamente en los tratados constitutivos de dichas Organizaciones. Y si bien puede deducirse de la personalidad jurídica internacional que les ha sido conferida expresamente (artículos 48 y 49 del Protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena para la CAN y artículos 34 y 35 del Protocolo de Ouro Preto para el MERCOSUR), todavía no se ha puesto en práctica, seguramente por la naturaleza tan intergubernamental del sistema institucional del MERCOSUR –y, en menor medida, de la CAN- y la manera peculiar con que los Estados de ambas Organizaciones internacionales conciben y ponen en práctica la política exterior de sus respectivas Organizaciones, que realmente pocas veces aparece como un sujeto internacional claramente diferenciado de sus miembros. Es por ello que, en principio, la representación del MERCOSUR ante los países de la CAN es ejercida por la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, junto con las embajadas y representaciones permanentes de los Estados partes, que actúan de manera concertada. Es lo mismo que hace la Secretaría Pro Tempore de la CAN respecto al MERCOSUR70. En esta línea de edificación progresiva de un diálogo político se hace preciso referirse a las recientes decisiones de la CAN y del MERCOSUR mediante las cuales se pone punto final al proceso iniciado hace años de ir otorgando recíprocamente el estatuto de miembro asociado a los países del otro bloque subregional. Primero fue MERCOSUR quien reconoció como asociado a Bolivia (Decisión 14/96, del Consejo del Mercado Común, de 17 de diciembre de 1996), luego vino Perú (Decisión 39/03, del Consejo del Mercado Común, de 15 de diciembre de 2003), y finalmente obtuvieron este estatuto Venezuela, Ecuador y Perú (Decisiones 42 a 44/04, del Consejo del Mercado Común, de 17 de diciembre de 2004). Las Decisiones del Consejo del Mercado Común 14/96, de 17 de diciembre de 1996, 38 y 39/03, de 16 de diciembre de 2003 y, sobre todo, la 18/04, de 7 de julio de 2004, determinan el régimen de participación de los Estados asociados en las reuniones de los órganos de la estructura institucional del MERCOSUR. A su vez, los países del MERCOSUR son asociados desde julio de 2005 (Decisión 613, del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de 7 de julio de 2005, en la que también se definen los términos de su participación en los trabajos de sus instituciones). Aquí se aprecia nuevamente la interacción entre todos los pilares en que se sustentan las relaciones entre la CAN y el MERCOSUR, dado que la celebración de un acuerdo de libre comercio es condición indispensable para otorgar el estatuto de miembro asociado a quienes lo demanden, según prevén sus respectivos Tratados fundacionales. Y, como se verá en el siguiente apartado de esta investigación, precisamente con este fin se han concluido entre el MERCOSUR y la CAN diversos acuerdos de complementación económica (ACE 36, 58 y 59, en particular). Ello permite igualmente valorar la trascendencia que los países mercosureños y andinos otorgan al fortalecimiento de todos los vínculos bilaterales. Ambos extremos aparecen recogidos en el reciente comunicado conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR y de los Estados Asociados (Asunción, 20 de junio de 2005), donde se puede leer que los líderes políticos “destacan que la reciente 69 Así sucede, por ejemplo, con las reuniones periódicas desde 2002 del Mecanismo de Diálogo y Concertación Política entre la CAN, MERCOSUR y Chile al que nos referimos después o de la Comisión Administradora del ACE 59, cuya reunión constitutiva tuvo lugar en Montevideo (Uruguay) del 28 al 30 de junio de 2005. 70 Cabe añadir que los servicios diplomáticos de los Estados partes del MERCOSUR y la CAN suelen contar con un agente diplomático y/o funcionario encargado del seguimiento recíproco de sus actividades y de facilitar los contactos.

17

participación de la República de Colombia, la República del Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela como Estados asociados del MERCOSUR fortalece el creciente proceso de integración regional y la búsqueda permanente de los supremos ideales de cooperación política y desarrollo de nuestros pueblos”, “destacan su firme voluntad de seguir ampliando la dimensión política”, “manifiestan el gran interés que conceden a la pronta asociación de los Estados partes del MERCOSUR a la CAN, con el objeto de lograr una asociación reciproca” y “expresan su satisfacción por el incremento de las relaciones económicas y comerciales entre la CAN y MERCOSUR”. No sólo todos los países de la CAN son asociados del MERCOSUR en la actualidad, sino que en la cumbre presidencial del MERCOSUR de 8 y 9 de diciembre de 2005 se decidió que Venezuela se integrase como miembro del MERCOSUR, de manera que comenzará a negociar la adhesión al Tratado de Asunción de 1991 a partir de mayo de 2006, pudiendo mientras tanto participar en las reuniones del Consejo del Mercado Común y de presidentes con voz pero sin voto. Desde el punto de vista económico y político este paso es trascendental porque conferirá una nueva dimensión a la región sudamericana. Y si todo funciona bien facilitará la fusión regional que se pretende con la CASA. 3. Cooperación La cooperación es sin duda el pilar más débil en las relaciones entre los países del MERCOSUR y de la CAN71, se trate de la clásica ayuda al desarrollo a los países más pobres y capas de población más desfavorecidas con el objetivo de facilitar su progreso económico y social, dado su alto componente de liberalidad (fundamentalmente ayuda financiera y técnica, alimenticia y de urgencia y ayudas a través de ONG), o de la más moderna cooperación económica avanzada, en tanto que en ella subyace más el interés recíproco que el puramente asistencial (cooperación comercial, estadística, científica, energética, de formación, promoción industrial y de las inversiones en infraestructuras, apoyo a la integración regional y al medio ambiente, etcétera)72. Mientras el volumen de ayuda al desarrollo al nivel mundial se está contrayendo (el promedio actual ronda los 55.000 millones de dólares en los últimos años), la cooperación económica experimenta un rápido crecimiento: de 17.233 millones de dólares en 2003 pasó a 21.369 millones de dólares en 2004. De ellos, MERCOSUR ha recibido 1.073 millones de dólares y la CAN se benefició de 2.523 millones de dólares73. Lo anterior es una consecuencia natural del hecho de que todos los países mercosureños y andinos se encuentren en vías de desarrollo, aunque con hondas diferencias entre sí, porque algunos se van acercando lentamente a los parámetros de los países desarrollados (países en vías de desarrollo relativamente más avanzados) y otros rozan las fronteras de los países en vías de desarrollo menos adelantados. Datos de la CEPAL ponen de manifiesto, en este sentido, que en la actualidad un 44% de la población latinoamericana y del Caribe vive en la pobreza (en torno a 220 millones de personas), y un 20% vive en la pobreza extrema. Y la Organización Internacional del Trabajo denuncia que el 57% de la

71 Ello constituye una diferencia tangible con las relaciones que, separadamente, la CAN y el MERCOSUR mantienen con la Unión Europea, hasta el extremo de que ésta es la principal donante a nivel mundial de cooperación -al desarrollo y avanzada- para aquéllos: por ejemplo, en el periodo 2000-2006, MERCOSUR y sus países recibirán más de 250 millones de euros y la CAN y sus países 420 millones de euros a título de cooperación avanzada y además unos 130 millones por año de ayuda al desarrollo. 72 Vid. para mayores detalles de los dos grandes ejes de la cooperación A. AYUSO POZO, La coordinación de la política española de cooperación para el desarrollo con América Latina en el contexto de la Unión Europea, Tesis doctoral, Universidad Autónoma de Barcelona, 2001, pp. 30 y 389 ss. 73 Elaboración propia con datos del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y la Oficina Nacional de Estadística de China.

18

población latinoamericana y caribeña no tiene trabajo o su empleo es insuficiente, con 80 millones de trabajadores informales74. Ahora bien, tanto la CAN como el MERCOSUR se han propuesto progresar rápidamente en su relación de cooperación –tanto al desarrollo como económica- desde 2005, sea bilateralmente o en el marco más amplio de la CASA. Entre los hitos significativos es obligado mencionar, en primer lugar, el llamado “anillo energético sudamericano” (Declaración presidencial sobre el Gasoducto Sudamericano, adoptada por los presidentes de los Estados partes del MERCOSUR y de los Estados asociados con ocasión de la XXVIII reunión del Consejo del Mercado Común, celebrada en Asunción el 20 de junio de 2005). Se trata de un proceso de integración energético regional entre los países del MERCOSUR, más Perú y Chile, al que podrían sumarse después Venezuela y Bolivia. Se pretende crear un gasoducto sudamericano para abastecer de gas natural peruano –extraído del yacimiento de Cuenca de Camisea- a los mercados de Chile, Argentina, Uruguay y Paraguay, y más adelante Venezuela y Bolivia podrían agregarse como proveedores. El Banco Interamericano de Desarrollo respalda sin fisuras este proyecto, ya que promete satisfacer una demanda energética en aumento constante. Implica además una inversión cercana a 12.500 millones de dólares que, al ser compartida por varias empresas de varias nacionalidades, incentivaría la cooperación. Finalmente, al integrar a varios países en este sector, el margen de acción unilateral –discrepante- sería más estrecho -al menos, sobre el papel-, lo que reforzaría los vínculos. En la I reunión de los Ministros de Energía de la CASA, realizada en Caracas el 26 de septiembre de 2005, se ha decidido dar pasos concretos en esta dirección, lo que significa que antes de final de 2005 se firmarán los primeros contratos para la construcción de los gaseoductos. Otros ejemplos relevantes de cooperación son75: 1) La facilitación de la navegación por la hidrovía Paraná – Paraguay, Puerto Cáceres- Puerto Palmira, cuyo uso se promueve especialmente desde la firma del acuerdo constitutivo de una zona de libre cambio (ACE 36) entre el MERCOSUR y Bolivia en 1996. 2) El desarrollo del Corredor Bioceánico Central, iniciado en 2001, que involucra a Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, junto con Chile. Se trata básicamente de construir una vía interoceánica que conecte puertos del Pacífico (Coquimbo, Chile) y del Atlántico (Porto Alegre, Brasil) por el paso de Agua Negra en San Juan (Argentina), en tanto este instrumento físico-territorial agilizaría el comercio de los países sudamericanos. 3) La construcción de la Carretera Interoceánica (2005), que ha de unir Perú con Brasil, pasando por Bolivia, al objeto de que Bolivia tenga una salida al mar, Brasil al océano Pacífico y Perú al océano Atlántico. Las obras comenzaron en septiembre de 2005 y se contempla que terminen el 2009. Los 700 millones de dólares de coste estimados serán financiados en un 60% por Brasil y el restante 40% por la Corporación Andina de Fomento.

74 En el mismo sentido, el informe del Banco Mundial sobre Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿ ruptura con la historia?, de 2003, indica que el 10% más rico de la población se lleva el 48% del total de ingresos, mientras el 10% más pobre acumula solamente el 1.6%. En el nivel de la educación, el 20% de los más ricos de Latinoamérica recibe una educación 11.8 veces mejor que el 20% de los más pobres. 75 En el sitio de Internet de la ALADI (http://www.aladi.org), dentro de la pestaña “integración física y distribución”, se puede encontrar información general sobre diversos proyectos de cooperación entre los países andinos y mercosureños.

19


4) El Programa de Desarrollo Sostenible Mundo Guaraní (2005), que busca contribuir con el desarrollo social y económico sostenible de una región específica del Cono Sur que cubre a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y se proyecta también hacia áreas importantes de Bolivia y de otros Estados asociados del MERCOSUR, a través de una ruta y circuito de turismo cultural, ecológico y de aventura, basado en la preservación de la herencia cultural y ambiental que abarca el área de asentamiento original de los Guaraníes, y de otras comunidades, comprendidas en esta región del Cono Sur. Su principal objetivo es la mejora de las condiciones de vida de la población de la zona de influencia, a través de su inclusión y participación en la industria turística y la concienciación en el uso sostenible del patrimonio cultural y natural, así como favorecer la integración regional de los países miembros y asociados del MERCOSUR. 5) El convenio entre el MERCOSUR y la Corporación Andina de Fomento, firmado en Montevideo el 19 de octubre de 2005, para la administración del fondo para el sector educativo del MERCOSUR, en virtud del cual la Corporación Andina de Fomento gestionará los recursos del Fondo de Financiamiento del Sector Educacional del MERCOSUR, destinados a financiar programas y proyectos educativos en los Estados mercosureños y Estados asociados adheridos a este fondo. Sin perjuicio de lo anterior, para aprovechar mejor las sinergias debería desarrollarse un plan integral de desarrollo de la infraestructura en Sudamérica, que abarque sectores como el transporte, la energía y las telecomunicaciones y contemple, adicionalmente, la imbricación de tales sectores con la infraestructura social, la ambiental y otros tipos. Podría aprovecharse para ello el Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur propuesto por el Banco Interamericano de Desarrollo el 1 de septiembre de 2000 y que tiene visos de irse concretando mediante la llamada Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), proclamada en Ayacucho en 2004. La finalidad es promover la integración de los mercados regionales de transportes, energía y comunicaciones y la inserción económica internacional mediante la interconexión bioceánica. Ha servido ya para identificar diez grandes ejes de integración y desarrollo sudamericano, así como 350 proyectos para los próximos 30 años, y 32 proyectos troncales que serán ejecutados en los próximos cinco años por un monto de 4.200 millones de dólares76. El programa de acción aprobado por la Primera Reunión de Jefes de Estado de la CASA, que tuvo lugar en Brasilia el 30 de septiembre de 2005, enfatiza que la IIRSA es el marco de trabajo para todos los países de América del Sur en materia de integración de infraestructuras. Y la Declaración sobre integración en el área de infraestructura de la CASA aprobada en la misma reunión acuerda acelerar el proceso de ejecución de los proyectos prioritarios para la integración sudamericana en las áreas de infraestructura de transportes, comunicaciones y energía. Todo ello ha servido finalmente para que los representantes de los países implicados acordaran, en una reunión de cancilleres de 21 de octubre de 2005, diseñar acciones con características estructurales específicas para la formación de un programa de estructura global que permita afrontar las asimetrías del bloque. V. LOS VÍNCULOS CONVENCIONALES ENTRE EL MERCOSUR Y LA CAN

76 Vid. sobre el tema el Informe de seguimiento de las actividades sobre la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), de 22 de junio de 2005, en http://www.aladi.org/NSFALADI/ESTUDIOS.NSF/VESTUDIOSYDOCUMENTOSWEB

20

http://www.aladi.org/NSFALADI/ESTUDIOS.NSF/VESTUDIOSY

El 18 de octubre de 2004 fue firmado el ACE 59 entre el MERCOSUR y Colombia, Ecuador y Venezuela. Con ello se cierra por el momento un largo y complicado proceso de relacionamiento convencional entre el MERCOSUR y la CAN que arranca con el acuerdo bilateral celebrado por el MERCOSUR con Bolivia en 1995 (ACE 36), prosigue con los acuerdos de los países andinos con Brasil de 1999 (ACE 39) y Argentina de 2000 (ACE 48), y continúa con el acuerdo entre el MERCOSUR y Perú de 2003 (ACE 58), sin olvidar en este camino otros hitos, como el Acuerdo Marco de 1998 y el ulterior acuerdo de 2002 (ACE 56)77. 1. Los acuerdos bilaterales con Bolivia y Perú Los acuerdos de asociación han sido celebrados con Bolivia y Perú78. Sin perjuicio de la autonomía recíproca que caracteriza a estas actuaciones internacionales, constituyen los episodios iniciales del plan general de integración continental que representa la CASA. Desde la creación del MERCOSUR, Bolivia tuvo clara su voluntad de vincularse a este proceso de integración subregional, dada su particular ubicación geográfica (sin acceso directo al mar, la adhesión le abría las puertas del Atlántico79) y el potencial económico de sus partes (con los que mantenía, en conjunto, una mayor relación comercial que con la Organización de la que es miembro, la CAN, y respecto de los que está en clara situación de dependencia económica). Les acercaban asimismo sus profundos lazos históricos y su pertenencia simultánea al Sistema de la Cuenca del Plata y la ALADI. De ahí que muy tempranamente, en la Cumbre Presidencial de Las Leñas, de 26 y 27 de junio de 1992, el presidente boliviano, que acudió como convidado, formalizara una propuesta de aproximación global para el establecimiento de relaciones privilegiadas, que incluía los ámbitos institucional, jurídico, comercial y económico80. Bien recibida por la Cumbre, comenzaron los primeros contactos, no sin dificultades81, que dieron un salto cualitativo cuando, en la V reunión del Consejo del Mercado Común, celebrada en Colonia de Sacramento (Uruguay) el 17 de enero de 1994, se invitó a acudir al entonces presidente boliviano, Gonzálo Sánchez de Lozada y se decidió dar prioridad a la suscripción de un acuerdo con Bolivia, a cuyo fin se invitó a los representantes bolivianos a tomar parte, en calidad de observadores, en las reuniones de los Subgrupos de trabajo del Grupo Mercado Común del Mercosur. Su participación se materializó en la XIII reunión del Grupo Mercado Común, mantenida en Buenos Aires los días 5 y 6 de mayo de 1994.

77 Estos acuerdos están disponibles, inter alia, dentro de la pestaña “política exterior común” (CAN – MERCOSUR)de http://www.comunidadandina.org y de la pestaña “acuerdos” (consulta por tipo de acuerdo) de http://www.aladi.org. 78 Existe igualmente un acuerdo de asociación constitutivo de una zona de libre cambio entre MERCOSUR y Chile, de 25 de junio de 1996, en vigor desde el 1 de octubre de 1996. Vid. para su comentario, C. SILVA (da), "Chile: entre el globalismo y la integración regional", en O. STAHRINGER DE CARAMUTI (Coord.), El Mercosur en el nuevo orden mundial, 2ª ed., 1ª reimpres., Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998, pp. 125-147. 79 Hay que tener en cuenta asimismo que su participación en la Hidrovía Paraná-Uruguay facilitaba su acceso a los productos del MERCOSUR y abarataba notablemente sus costes, puesto que la misma vincula una superficie de 720.000 km2, incluyendo tres capitales de países, con la posibilidad de concretar en forma práctica la necesaria salida al mar de Bolivia (C. MENEN, "Hidrovía Paraná-Uruguay", Integración Latinoamericana, núm. 135, 1988, pp. 3 ss). 80 No instó directamente su adhesión porque el artículo 20 del Tratado de Asunción exige el transcurso de 5 años, salvo que los países solicitantes no formen parte de ningún otro esquema de integración subregional o asociación extrarregional. 81 En la IX reunión del Grupo Mercado Común (Asunción, 21 y 22 de abril de 1993) se reconoció que formas más profundas de integración eran difíciles en vistas de la participación plena de Bolivia en los mecanismos de integración del Grupo Andino (GRAN). Por lo que se acordó dar prioridad, hasta 1995, a la profundización de los contactos bilaterales con este país y se amplió la cooperación comercial con "la negociación de acuerdos de complementación económica en el marco jurídico de la ALADI".

21

http://www.comunidadandina.org/


Una ulterior declaración conjunta suscrita por los Jefes de Estado de los países miembros del MERCOSUR en su calidad de Presidentes del MERCOSUR (sic) y Bolivia, de 6 de agosto de 1994, recuerda los antecedentes del proceso en curso y decide proseguir los trabajos técnicos para concluir un ACE en sentido amplio (aduanera, comercial, inversiones, servicios y determinadas acciones en materia de personas físicas). Y el Memorando de entendimiento de 5 de agosto de 1995, firmado nuevamente por los presidentes de los Estados mercosureños en calidad de Presidentes del MERCOSUR (sic) y Bolivia al acabar la VII reunión del Consejo del Mercado Común (Buenos Aires, 1 y 5 de agosto de 1995), remarca la voluntad política de vincularse recíprocamente a la mayor brevedad posible, recuerda que las autoridades de La Paz habían elevado a la consideración de los socios del MERCOSUR una propuesta de "relacionamiento integral" e insta a continuar en breve los trabajos técnicos que abrirían las puertas para suscribir un acuerdo de complementación económica. Sobre estas premisas fue firmado finalmente el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre los Gobiernos de los Estados partes del MERCOSUR y Bolivia, en Punta del Este el 7 de diciembre de 1995. Entró en vigor el 1 de enero de 1996. Con una duración prevista de un año, al objeto de otorgar a las partes un plazo para negociar el acuerdo definitivo que establecería una zona de libre cambio en un plazo de 10 años. Fue firmado en Fortaleza el 17 de diciembre de 1996 y entró en vigor el 28 de febrero de 1997. Fue protocolizado en la ALADI como ACE 36. Su duración es indefinida, salvo denuncia. A diferencia de Bolivia, Perú no estuvo interesado en asociarse unilateralmente con MERCOSUR hasta finales de los 90 del siglo XX y prefería participar como integrante del bloque regional andino en las negociaciones. Con todo, dejaba traslucir un cierto interés en la oferta de asociación que MERCOSUR le había cursado, dado que mantenía unas buenas relaciones comerciales y muchas podían ser las ventajas de un acceso franco al vasto mercado mercosureño. En calidad de Estado miembro de la CAN estuvo negociando durante largo tiempo hasta que, a finales de 2002, decidió actuar al margen de esta Organización y el 25 de agosto de 2003 suscribió directamente en Lima un acuerdo constitutivo de una zona de libre cambio con el MERCOSUR. Entró en vigor el 1 de noviembre de 2003, con duración indefinida. Se inició su protocolización en la ALADI el 18 de octubre de 2004, con ocasión de la XIII Reunión del Consejo de Ministros de la ALADI, donde figura como ACE 58. El acuerdo con Bolivia pretende la formación de una zona de libre cambio en un término de 10 años. Con esta finalidad se aprueba un Programa de Liberalización de las mercancías especificadas en anexos, estableciéndose las preferencias y otras ventajas concedidas para el acceso al mercado nacional de los productos originarios de las partes. La liberalización será automática y progresiva. Ahora bien, el objetivo final es que el 80% (y no el 100%) de los ítems (subpartidas) del universo arancelario que gravan los intercambios de productos originarios entre las partes esté completamente liberado de aranceles y demás obstáculos al libre comercio. Las partes acordaron adicionalmente intensificar las relaciones comerciales y económicas en los sectores productivo, empresarial y de servicios, así como la cooperación industrial, comercial y tecnológica; ejecutar proyectos y acciones comunes de integración vial, transportes y comunicaciones; fijar normas para la protección y promoción de las inversiones; aprobar un procedimiento especial para dirimir controversias; y consultarse en las negociaciones que llevasen a cabo en estos temas con terceros sujetos internacionales (véanse especialmente los artículos 1 y 2 del ACE 36). A punto de cumplirse los diez años previstos para la constitución de la zona de libre cambio existen ya indicadores acerca de su aplicación que cuestionan, desde una perspectiva general,

22

que haya tenido beneficios reales para Bolivia: existe una tendencia creciente de las exportaciones bolivianas hacia MERCOSUR, que llegaron a los 567 millones de dólares en 2003, compensada porque las importaciones han experimentado también un alza constante, alcanzando los 652 millones de dólares en 2003. En éste y los años anteriores desde la entrada en vigor del ACE 36 la balanza comercial fue deficitaria para Bolivia. De hecho, sólo estaba produciendo ventajas para algunos sectores bolivianos -como la industria del gas-, a cambio de perjudicar a otros sectores productivos, que no se han transformado o cuya especialización ha sido insuficiente a la vista de que las importaciones de productos mercosureños tenía un coste inferior. El corolario ha sido una depreciación constante del tipo de cambio y una continuada demanda de divisas que ha disminuido las reservas del Banco Central de Bolivia. Por todo ello Bolivia ha exigido al MERCOSUR un incremento de las importaciones de productos bolivianos y desde 2004 la situación ha sufrido un giro radical. Así, en este año, las exportaciones bolivianas al MERCOSUR llegaron a los 864 millones de dólares, quedándose las importaciones en los 805 millones de dólares, con una balanza comercial favorable de 59 millones de dólares; y en los primeros meses de 2005 la situación es de 543 millones de exportaciones bolivianas al MERCOSUR y 358 de importaciones de este bloque, con 185 millones de dólares de superávit para Bolivia. El acuerdo con Perú tiene una estructura análoga a la del acuerdo con Bolivia: pretende también la conformación de una zona de libre cambio, si bien en un periodo de 15 años. Y debido a la alta sensibilidad del sector agrícola peruano, se ha pactado que el azúcar constituirá una excepción a la liberalización, por lo que no se podrá importar libremente en Perú el azúcar mercosureño. Además se contempla una reducción arancelaria más lenta para la entrada de los productos argentinos y brasileños al mercado peruano que los paraguayos y uruguayos. Y finalmente se han aprobado medidas de salvaguardia para evitar daños a los productos peruanos más sensibles a las exportaciones mercosureñas. Por todos estos motivos es comprensible que sólo se aplique actualmente para unas 600 partidas arancelarias de los 6.524 items del universo tarifario cubierto por NALADISA 1996, y que las negociaciones hayan proseguido dos años después de la firma. Tras una reunión decisiva en Montevideo en septiembre de 2005, las delegaciones del MERCOSUR y Perú efectuaron los ajustes finales que permitieron muy recientemente la firma del acuerdo definitivo en Montevideo (el 30 de noviembre de 2005), con un contenido sustancialmente idéntico y que sigue excluyendo el azúcar de la liberalización. Esta peculiar conducta (firma de un nuevo acuerdo poco tiempo después de la entrada en vigor del anterior con un objeto idéntico) se ha repetido con el ACE 59. Cabe añadir que el artículo 43 contempla su vigencia a partir de la protocolización en la ALADI, de manera que no es suficiente con su recepción en los ordenamientos internos. La liberalización comercial del ACE 58 se concibe como un paso adelante hacia la convergencia de la CAN con el MERCOSUR y la formación de la CASA. Y si bien constituye el eje básico en las relaciones entre MERCOSUR y Perú, existen otros dos pilares: la progresiva incorporación de Perú en el Sistema Satelital de Vigilancia y Protección de la Amazonia, y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). El aparato institucional de ambos acuerdos está poco desarrollado, lo que es coherente con los objetivos del acuerdo, puesto que una zona de libre cambio es el modelo de integración económica de perfil más bajo. De hecho, se limitan a crear una Comisión Administradora, integrada en el acuerdo con Perú por el Grupo Mercado Común y el Viceministerio de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de la República del Perú y, en el acuerdo con Bolivia, por representantes gubernamentales de alto nivel designados por

23

las partes. En ambos casos la Comisión adopta sus decisiones por consenso y su función general oscila entre la implementación y la vigilancia de la ejecución del acuerdo (artículo 32 del Acuerdo con Bolivia y artículo 37 del acuerdo con Perú). En ejecución de declaraciones presidenciales82, este esquema institucional ha sido perfeccionado por las Decisiones del Consejo del Mercado Común núm. 14/96, de 17 de diciembre de 1996, 38 y 39/03, de 16 de diciembre de 2003 y 18/04, de 7 de julio de 2004. Establecen un marco específico para la colaboración con Bolivia y Perú –así como con cualquier Estado asociado- en las actividades del MERCOSUR que les faculta para tomar parte activa en su estructura orgánica, con lo que contribuye a solucionar a priori los problemas que puedan aflorar en la ejecución de los acuerdos de asociación y de paso fortalece la dimensión internacional de esta Organización. Desde el punto de vista procedimental ha de resaltarse el formato 4+1 con que fueron celebrados el ACE 36 y el ACE 58, de tal suerte que son Estados signatarios los cuatro países mercosureños y los Estados asociados (Bolivia y Perú). Los cuatro Estados del MERCOSUR actúan como unidad en ambos acuerdos, figurando como parte contratante la Organización, como certifica que el Consejo del Mercado Común haya aprobado los acuerdos suscritos (así, Decisión CMC 39/03, de 15 de diciembre de 2003). Posteriormente enunciaremos eventuales causas para explicar las peculiaridades del proceso de celebración de tratados internacionales del MERCOSUR. Para profundizar la asociación, es menester mencionar que los Estados del MERCOSUR han firmado con Perú y, sobre todo, con Bolivia numerosos convenios de cooperación en diversas materias, generalmente propias del Derecho internacional privado y al margen de las competencias del MERCOSUR83. Ello equivale, en cierta medida, a la cooperación intergubernamental que se lleva a cabo en el seno de la UE. 2. El acuerdo marco de 1998 y su implementación en varias etapas84 El 16 de diciembre de 1991 comenzó a sondearse la idea de estrechar relaciones entre el MERCOSUR y la CAN (entonces, Grupo Andino) con miras a la creación de un espacio económico sudamericano85 en el que expandir sus transacciones comerciales tras el largo periodo de estancamiento de los ochenta86. Pero los contactos entre el MERCOSUR y la CAN arrancan formalmente en febrero de 1995, cuando representantes de ambas Organizaciones se reunieron en la sede de la Secretaría General de la ALADI, en Montevideo, para explorar la posibilidad de un acuerdo al respecto. Un mes más tarde tuvo lugar una segunda reunión en esta misma sede, constatándose que las posiciones de las partes estaban bastante alejadas en cuanto al alcance del acuerdo. La CAN deseaba un acuerdo de tercera generación que incorporase los nuevos temas resultantes de la Ronda Uruguay (como

82 Diversas declaraciones presidenciales instan a regular la participación de Bolivia y Perú en las sesiones de los Grupos de Trabajo del MERCOSUR en calidad de observadores cuando sea de interés común, como tras la V y VI reunión del Consejo del Mercado Común (Colonia de Sacramento, 17 de enero de 1994 y Buenos Aires, 4 y 5 de agosto de 1994). 83 Así, en materia de arbitraje comercial internacional, el tránsito vecinal fronterizo y la seguridad regional. 84 Muchos de los datos que siguen han sido tomados del documento “Principales hechos de las negociaciones de la CAN con el MERCOSUR”, accesible en http://www.comunidadandina.org/exterior/can_mercosur. 85 Así lo prevé explícitamente el apartado 3 del Acta de Barahona, de 5 de diciembre de 1991, suscrito por los presidentes de los Estados andinos y que se dedica a regular las relaciones externas de la CAN (texto en Integración Latinoamericana, núm. 175, 1992, pp. 62-64). Para mayores detalles de la situación anterior, vid. A. FAIRLIE REINOSO, "Crisis, integración y desarrollo en América Latina. La dinámica del Grupo Andino con el Mercosur en la década de los ochenta", Integración Latinoamericana, núm. 192, 1993, pp. 11-22. 86 Véase un análisis con cifras en el documento del ALADI, "Análisis de la evolución del comercio entre el Mercosur y el Grupo Andino en el periodo 1990-1995", de 12 de noviembre de 1996, en http://www.aladi.org/estudios/mercosur).

24

http://www.comunidadandina.org/exterior/can_mercosur

http://www.aladi.org/estudios/mercosur

los servicios y los derechos de propiedad intelectual). En cambio, el MERCOSUR quería un acuerdo circunscrito al comercio de bienes y temas afines. Las negociaciones formales se iniciaron el 17 de octubre de 1996, reuniéndose cada país andino a título individual con el MERCOSUR. Por parte de éste, su Grupo Mercado Común determinó los criterios y modelos a seguir, encomendando la conducción de las mismas al Grupo Ad Hoc Relaciones Externas (Resoluciones núm. 45/94, 50/94, 2/95 y 71/96). Posteriormente el tema fue tratado en una reunión de diciembre de 1996 y, tras la firma del Acuerdo de asociación con Bolivia –recuérdese que es miembro de la CAN-, se aceleraron las negociaciones con varios encuentros técnicos durante 1997 y una reunión ministerial celebrada en Montevideo el 13 de diciembre de 1997. El 16 de abril de 1998 fue suscrito en Santiago de Chile el Acuerdo Marco entre el MERCOSUR y la CAN para la creación de una Zona de Libre Cambio, que entró en vigor el 1 de octubre de 1998. Este acuerdo establece las bases para la creación de la zona de libre comercio entre los nueve países miembros de ambos bloques regionales, mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de los gravámenes y las restricciones que afecten al comercio recíproco. Otros fines del Acuerdo Marco son establecer un marco jurídico e institucional de cooperación e integración económica y física que contribuya a la creación de un espacio económico ampliado que facilite la libre circulación de bienes y servicios y la plena utilización de los factores productivos, en condiciones de competencia y equidad; fomente el desarrollo y la utilización de la infraestructura física; y promueva las inversiones y la cooperación energética, científica y tecnológica (artículos 1 y 4). Para el logro de estos objetivos se estableció una Comisión Negociadora, integrada por representantes alternos de la Comisión de la CAN y del Grupo Ad Hoc del Grupo Mercado Común del MERCOSUR (artículo 5). Como acuerdo marco, se limita a indicar los objetivos a lograr y sus principios generales, los instrumentos a utilizar y las instituciones que se crean. Lo que significa que hace falta su implementación para regular la futura asociación política y económica entre las partes. La meta debía conseguirse en dos etapas sucesivas. En la primera, que se inició en junio de 1998 y finalizó el 30 de septiembre de 1998, se debía negociar el acuerdo de preferencias arancelarias fijas. En la segunda, que finalizaría el 31 de diciembre de 1999, se ultimaría el acuerdo de libre comercio, cuya vigencia comenzaría el 1 de enero de 2000 (artículos 1 y 2). El acuerdo de preferencias arancelarias debía fijar márgenes preferenciales fijos e incorporar nuevos productos de interés recíproco, perfeccionando así los acuerdos de alcance parcial que existían entre los países andinos y mercosureños en el seno de ALADI. El acuerdo de libre cambio establecería la eliminación de los obstáculos comerciales para casi la totalidad de productos originarios de ambos bloques. La razón de esta secuencia temporal es clara: afrontar los problemas que exige la multilateralización de las preferencias arancelarias en el seno de la ALADI, toda vez que en virtud del principio de la nación más favorecida, las preferencias que otorga un miembro de la CAN a un país mercosureño deberían extenderse automáticamente a los otros socios del MERCOSUR y, a la inversa, las que pueda otorgar un miembro del MERCOSUR a un país andino tendrían que ampliarse a los restantes socios de la CAN87. Como quiera que en la práctica no resulta tan fácil llevarlo a cabo, ambos bloques decidieron negociar primero el acuerdo de preferencias arancelarias fijas y después el acuerdo de libre comercio propiamente dicho. 87 Véase sobre el tema el apartado VI, epígrafe 2 C.

25

En diversas ocasiones las partes recalcaron que su conclusión era un objetivo prioritario para ambos bloques88, pero los plazos no pudieron ser cumplidos –en gran medida debido a la crisis económica que atravesaron los países de la zona y sobre todo Argentina y Brasil- siendo prorrogados en diversas ocasiones: de hecho, la segunda fase se inició realmente en abril de 2001 y concluyó pasado el verano de 2004. Además, la negociación discurrió a ritmo lento, probablemente porque se abrieron tres procesos simultáneamente para los países andinos –con la excepción de Bolivia, que con el ACE 36 de 1997 tenía ya su acuerdo de libre cambio con los países mercosureños-: uno con Brasil; otro con Argentina y el tercero con Uruguay y Paraguay89. La cadencia de estos tres procesos fue diferente. El 12 de agosto de 1999 suscribieron el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre Brasil y Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (ACE 39), cuya vigencia comenzó el 16 de agosto de 1999; el 29 de junio de 2000 fue suscrito el análogo Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre Argentina y los mismos países de la CAN, que entró en vigor el 1 de agosto del 2000 (ACE 48). En ambos casos se otorgaron nuevas preferencias arancelarias fijas –y no temporales- que facilitaron el acceso de los productos de las partes en el mercado de sus socios, ya que más del 90% del comercio recíproco quedó sujeto a tratamiento preferencial. Por último, nunca se firmó un acuerdo de preferencias arancelarias fijas con Paraguay y Uruguay, optándose por una compleja técnica de geometría variable, utilizando una terminología bien conocida en la Unión Europea. Perú firmó en 2003 (y de nuevo en 2005) un acuerdo de libre comercio con MERCOSUR, sin pasar por la fase previa del acuerdo de preferencias arancelarias fijas, siguiendo la estela de Bolivia. Y los otros tres países restantes (Colombia, Venezuela y Ecuador) decidieron ir juntos directamente al acuerdo de libre comercio con MERCOSUR. Con o sin acuerdo de preferencias arancelarias previo, durante la segunda fase se suscribió, el 6 de diciembre de 2002, un Acuerdo Marco de Complementación Económica para la conformación de una zona de libre cambio, antes de 31 de diciembre de 2003, entre la CAN y el MERCOSUR (ACE 56). Este instrumento convencional tiene un carácter más programático que contenido sustantivo porque su articulado prácticamente se limita a reiterar la voluntad política de disponer del área de libre cambio antes de la fecha antedicha. De hecho, sólo contiene unas pocas directrices: en primer lugar, el área de libre comercio ha de formarse a partir de la convergencia de los programas de liberación comercial y debe preservar los principios del Tratado de Montevideo de 1980 y los acuerdos bilaterales o multilaterales suscritos en su seno entre las partes; en segundo lugar, los países signatarios han de estimular iniciativas de naturaleza bien diversa –promoción de reuniones empresariales, intercambio de información sobre políticas comerciales, fomento de actividades de promoción comercial, etcétera-, tendentes a incrementar los intercambios comerciales de bienes y servicios entre la CAN y el MERCOSUR; y, finalmente, se establece una Comisión Administradora del acuerdo. Para cumplir este mandato se firmó en Montevideo, el 16 de diciembre de 2003, el Acuerdo de Complementación Económica para la creación de una zona de libre comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, por una parte, y Colombia, Ecuador y Venezuela, por otra y cuya vigencia fue prevista para el 1 de julio de 2004. Pero tras su

88 Por ejemplo, Declaración del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de 26 de febrero de 1999 (Declaración de Bogotá); Declaración del Consejo Presidencial Andino y del Presidente de Paraguay en nombre del MERCOSUR de 27 de mayo de 1999 (Declaración de Cartagena de Indias). 89 Dado el anterior ACE 36 con Bolivia, se prevé un régimen especial para este país, pues sus relaciones con el MERCOSUR se rigen por aquél, aunque tenga derecho a participar en las negociaciones con la finalidad de compatibilizar dicho acuerdo en lo que corresponda con los acuerdos que las partes suscriban (artículo 3).

26

firma prosiguieron de hecho las negociaciones para establecer las listas de concesiones arancelarias para los productos sensibles (como el sector automotor), así como la fijación de los plazos para la desgravación. Los otros temas complejos afectaban a la fijación de los requisitos específicos de las reglas de origen de los productos (así, con los productos derivados del acero, ya que se exigía que tuvieran un contenido del 40% de acero producido en la región andina para ser considerado originario de la zona); el tratamiento de los productos sujetos al mecanismo de estabilización de precios vigente en la CAN; y finalmente, el establecimiento del sistema de solución de controversias. Las negociaciones del ACE 59 se extendieron más allá del periodo previsto inicialmente debido no sólo a la complejidad de las materias tratadas sino también a las asimetrías existentes entre las economías de los países negociadores, la necesidad de respetar los compromisos multilaterales y regionales en diversas materias (trato nacional, licencias de importación, medidas antidumping y compensatorias, etcétera) y la dificultad para determinar algunos objetivos comunes, en razón de ciertos intereses comerciales y económicos opuestos entre los países andinos y mercosureños90. Concluidas con éxito las negociaciones el 4 de junio de 200491, el (nuevo) acuerdo fue firmado de nuevo en Montevideo el 18 de octubre de 2004. ¿Por qué es un nuevo acuerdo? Formalmente porque se procedió a una nueva firma. Materialmente porque existen diferencias entre ambos textos, a pesar de que coinciden sustancialmente. Basta con reseñar las dos siguientes. Por un lado, se ha modificado el tenor original del artículo 46 para suprimir la mención al 1 de julio de 2004 como fecha de su entrada en vigor y añadir un nuevo párrafo según el cual “entrará en vigor bilateralmente entre las Partes Signatarias que hayan comunicado a la Secretaría General de la ALADI que lo incorporaron a su derecho interno, en los términos de sus respectivas legislaciones. La Secretaría General de la ALADI informará a las Partes Signatarias respectivas la fecha de la vigencia bilateral”. Por otro lado, en el preámbulo se suprime la exigencia del ACE 56 de la formación de un área de libre comercio antes del 31 de diciembre de 2003. De acuerdo con las previsiones del artículo 46, el ACE 59 fue entrando en vigor paulatinamente al nivel bilateral a lo largo de 2005. Concretamente, el 5 de enero de 2005 entró en vigor entre Uruguay y Venezuela, y entre Argentina y Venezuela; el 1 de febrero de 2005 comenzó su vigencia para Uruguay y Colombia, Argentina y Colombia, Brasil y Venezuela, y Brasil y Colombia; el 1 de abril de 2004 entró en vigor entre Argentina, Brasil, Uruguay y Ecuador; finalmente, está vigente desde el 19 de abril de 2005 entre Paraguay, Colombia, Ecuador y Venezuela, por lo que desde entonces es efectivo para los 7 países signatarios. Antes de su entrada en vigor se procedió a su aplicación provisional al nivel bilateral entre los Estados que lo acordaron. Y hasta ese momento se prorrogó la vigencia de diversos acuerdos de alcance parcial que vinculaban a las partes contratantes, en particular los ACE 39 y 48 entre los países andinos (con la excepción de Bolivia) con Brasil y Argentina respectivamente. El mismo día de suscripción (18 de octubre de 2004) fue protocolizado en la sede de la ALADI como ACE 59, aprovechando la XIII Reunión del Consejo de Ministros de esta Organización. La protocolización suele cerrar de hecho el proceso de negociación del 90 Una panorámica de estos problemas en la Ayuda Memoria núm. 3/04 de la VIII Reunión MERCOSUR-COMUNIDAD ANDINA, celebrada en Buenos Aires los días 1 y 2 de abril de 2004, SG/di 618, de 26 de abril de 2004 (accesible dentro de http://www.comunidadandina.org). 91 Así fue proclamado por los negociadores a pesar de que quedaban pendientes de resolver ciertos detalles técnicos que obligaron a seguir reuniéndose y se solventaron pocos días antes de la firma del ACE 59 el 18 de octubre de 2004.

27

http://www.comunidadandina.org/

acuerdo y supone una especie de registro calificado, dado que para poder protocolizar un acuerdo debe haber sido celebrado de acuerdo a las condiciones establecidas en el Tratado de Montevideo de 1980 y la resolución 2 del Consejo de Ministros. Conlleva el otorgamiento de una categoría de acuerdo y un número de registro (como es el caso del ACE 59). Es lo que se conoce como “celebrar un acuerdo al amparo del TM80”. Ahora bien, la protocolización no afecta a la validez del acuerdo, ni tampoco es necesario –como regla- para su entrada en vigor92, porque su ausencia sólo puede afectar a su vigencia si el propio acuerdo la subordina a la protocolización en la ALADI, como comentamos antes que sucede con el ACE 58 (MERCOSUR y Perú). Y tiene la importante consecuencia para los Estados miembros de que el acuerdo pasa a formar parte del acervo jurídico aladiano y como tal aparece exento de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida del GATT y del artículo 44 del Tratado de Montevideo. Con este requisito, pues, la ALADI intenta evitar la diplomacia secreta y, de este modo, el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la pertenencia a ALADI en materia de principio de igualdad de trato, apoyo a los países de menor desarrollo económico, etcétera93. 3. El ACE 59: objetivos, contenido y características esenciales El ACE 59 es básicamente un acuerdo de liberalización del comercio de mercancías que persigue formar un área de libre comercio mediante la eliminación de prácticamente todas las restricciones arancelarias y no arancelarias a los intercambios de productos originarios de los países sudamericanos signatarios94. Este objetivo básico se ve complementado con otros que tienen una dimensión específica que excede la temática comercial tradicional, como la ampliación del comercio a los servicios y determinados elementos de integración física y de infraestructura, en tanto que medios para promover y consolidar la integración de los mercados andinos y mercosureños, así como la cooperación científica y tecnológica para propiciar un mayor grado de complementación de los sectores productivos y la expansión y la diversificación de los intercambios comerciales. A la postre, este instrumento convencional debería coadyuvar al desarrollo económico armonioso en Sudamérica, impulsar las inversiones recíprocas y promover las consultas y la coordinación entre los países andinos y mercosureños en las negociaciones comerciales que se realicen con terceros países o con bloques de otras regiones. El alcance del acuerdo trasciende el ámbito de los siete países signatarios, ya que con él culminó el proceso de establecimiento de espacio de libre cambio entre la CAN y el MERCOSUR, de manera que ahora los nueve Estados miembros de estas dos Organizaciones internacionales de integración están ligados convencionalmente. Constituye, pues, un instrumento jurídico de especial relevancia para la integración sudamericana. Y puede acabar desbordando este ámbito, en la medida en que su contenido puede favorecer la creación de las condiciones necesarias para una liberalización progresiva y recíproca de los intercambios en el seno de la ALADI, proyectándose hacia el establecimiento de una zona de libre cambio entre todos sus países.

92 Así lo prueba que el Acuerdo Marco de 16 de abril de 1998 no fuera protocolizado y, sin embargo, entrara en vigor en la fecha de su firma. 93 Vid. reflexiones de interés sobre el tema en A. PASTORI, “La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)”, en La evolución del proceso de integración latinoamericana, La Paz: Instituto Internacional de Integración del Convenio Andrés Bello, 2003. 94 Vid. para mayores detalles del ACE 59 los documentos de la ALADI, “Análisis descriptivo del Acuerdo ce Complementación Económica nº 59 suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, Estados partes del MERCOSUR, y Colombia, Ecuador y Venezuela, países miembros de la Comunidad Andina”, ALADI/SEC/di 1891, de 3 de febrero de 2005 (accesible en publicaciones / documentos informativos de http://www.aladi.org) y de la CAN, “Acuerdo de Libre Comercio Colombia, Ecuador, Venezuela – MERCOSUR (ACE-59)”, accesible en http://www.comunidadandina.org/ext/can_mercosurACE59.htm

28


http://www.comunidadandina.org/ext/can_mercosurACE59.htm

Para alcanzar los anteriores objetivos el ACE 59 contiene un programa de liberalización comercial (artículos 3 a 9) en virtud del cual se parte del nivel de liberalización entre los países andinos y mercosureños en razón de las preferencias fijadas en acuerdos internacionales, en particular en el seno de la ALADI. Y para la eliminación de los aranceles vigentes se establecen cronogramas de desgravación automática y gradual, en un plazo máximo de 15 años. El cronograma general, de desgravación inmediata, distingue -según los productos- plazos de desgravación que van de los 4 a los 12 años95; el cronograma para el patrimonio histórico (con plazos entre 8 y 10 años); y cronogramas específicos para productos sensibles (con plazos entre 12 y 15 años). El ámbito cubierto por estos cronogramas se corresponde con el universo arancelario NALADISA 1996, de manera que cubre sus 6.524 items –subpartidas- arancelarias. Formalmente no hay excepciones a la liberalización porque el ACE 59 se aplica al universo de los productos originarios de los territorios de las partes, si bien en la práctica existen algunas. Así, para algunos productos se fijan cupos con preferencias arancelarias estáticas, y para identificarlos figura en el programa de liberación la mención “con nota” después del ítem arancelario. Se trata de pocos productos: 15 items para el MERCOSUR (de los que 14 son argentinos) y 134 para la CAN (de los que 133 son colombianos). Afectan a bienes muy sensibles (ciertos productos agrícolas) o estratégicos para el desarrollo regional (como el sector automotor). Además, la desgravación para ciertos productos agrícolas sujetos a un mecanismo de estabilización de precios (anexo I) no se aplica sobre los aranceles vigentes para la importación de terceros Estados, sino tan sólo sobre el componente fijo del arancel del sistema andino de franjas de precios, por lo que subsiste la parte variable del arancel de aquel mecanismo. Se establece también la posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia para un ámbito reducido de productos de origen agrícola (el promedio de salvaguardias agrícolas es de 30 items arancelarios por cada uno de los 7 países) y otras medidas especiales (de suspensión o disminución del margen de preferencia) para productos agrícolas brasileños y argentinos a favor de Colombia, Ecuador y Venezuela. Finalmente, se prevén periodos de gracia más largos para determinados productos, en particular los productos sensibles de Ecuador y Paraguay, en tanto que países de menor desarrollo. El ACE 59 reglamenta igualmente las reglas de origen (artículo 12), el trato nacional (artículo 13), las medidas antidumping y compensatorias (artículos 14 a 16), las prácticas restrictivas de la competencia (artículo 17), la aplicación y la utilización de subvenciones (artículo 18), las cláusulas de salvaguardia (artículo 19), la valoración aduanera (artículo 21), los reglamentos técnicos (artículo 22), las medidas sanitarias y fitosanitarias (artículo 23), las medidas especiales (artículo 24), la promoción y el intercambio de información comercial (artículos 25 a 27), los servicios (artículo 28), las inversiones y la doble tributación (artículos 29 a 31), la propiedad intelectual (artículo 32), el transporte (artículos 33 a 35), la infraestructura (artículo 36), la complementación científica y tecnológica (artículo 37), la cooperación en diversos ámbitos (artículo 38) y las zonas francas (artículo 39). Lógicamente instaura un sistema institucional para la administración y evaluación del acuerdo, que corre básicamente a cargo de la Comisión Administradora, integrada por el

95 El programa de liberalización comercial reconoce las asimetrías entre los países signatarios, y establece cronogramas diferenciados - nivel de inicio, ritmo de la desgravación y plazo-, según se trate de las concesiones dadas y recibidas entre la Argentina, Brasil, Paraguay o Uruguay, con Colombia y Venezuela, y entre cada uno de los cuatro Estados Partes del MERCOSUR con Ecuador. Finalmente, las desgravaciones son anuales y progresivas y se aplican sobre el arancel vigente para terceros países. En virtud de ello los márgenes de preferencia van creciendo en forma progresiva hasta llegar al 100%, salvo excepción.

29

Grupo Mercado Común del MERCOSUR y los representantes de Colombia, Ecuador y Venezuela. Se reunirá en sesiones ordinarias al menos una vez por año, en el lugar y la fecha que se determine de común acuerdo, y en sesiones extraordinarias cuando así lo convengan las partes contratantes. Sus decisiones se adoptarán por consenso, que se presume alcanzado si ninguna parte se opone formalmente a la adopción de la decisión (artículos 40 y 41). Y contempla un sistema de resolución de conflictos, instituyendo un mecanismo transitorio, aplicable desde la entrada en vigor del ACE 59 (artículo 20), y un régimen definitivo, que se firmó conjuntamente con el Acuerdo (protocolo adicional) y cuya vigencia dependerá de su incorporación en los ordenamientos internos. En ambos casos la solución de las controversias consta de tres etapas: consultas directas; intervención de la Comisión Administradora y formación de un grupo de expertos –en el régimen transitorio- y de la lista de árbitros –en el régimen definitivo-. Igualmente hay reglas para la conformación de la lista de árbitros y el procedimiento ante los tribunales arbitrales. Antes de la entrada en vigor del ACE 59 el 80% del comercio entre la CAN y el MERCOSUR estaba libre de aranceles, en gran medida debido a los acuerdos celebrados en el seno de la ALADI. Es sobre el 20% restante de los intercambios que se aplican las concesiones arancelarias de acuerdo con los cronogramas establecidos. La entrada en vigor del ACE 59 ha supuesto liberalizar de inmediato el 15% de las subpartidas arancelarias pactadas (24.044 items de los 156.576 totales acordados por y entre los siete países). Otro 15% será desgravado en un periodo máximo de seis años. Los items donde se clasifican los productos sensibles (en torno al 38% del total de las concesiones otorgadas) se liberalizarán en un periodo máximo entre 12 y 15 años, por lo que en 2018 y 2021 el universo arancelario llegará al 100% de margen de preferencia, salvo excepción De este contenido resultan las características esenciales del ACE 59. Es un acuerdo de alcance parcial, lo que dentro de la ALADI significa que se emplea para “crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralizacion” (Resolución 2 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC, de 12 de agosto de 1980). Este acuerdo parcial es de complementación económica. La ALADI los define como aquellos acuerdos que tienen como objetivos promover el máximo aprovechamiento de los factores de producción, estimular la complementación económica, asegurar condiciones equitativas de competencia, facilitar la concurrencia de los productos al mercado internacional e impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros. El ACE 59 presenta además la peculiaridad de que la gradual reducción de los aranceles entre las partes para sus productos originarios se lleva a cabo con vistas a la creación final de una zona de libre cambio a medio plazo. Al perseguir la constitución de una zona de libre cambio trasciende lo que supone un acuerdo de preferencias arancelarias, con listas positivas de productos a los que se les otorgaba temporalmente un trato preferencial, que era lo que inicialmente contemplaba la ALADI –acuerdos de primera generación- y de los acuerdos subregionales que vinieron después (como el MERCOSUR –ACE 18-), que constituyen los acuerdos de segunda generación. El ACE 59 es, pues, un acuerdo plurilateral de tercera generación, cuyo objetivo es el libre comercio e incluso un estadio de integración más avanzado a medio plazo. Ejemplos de estos acuerdos de tercera generación son el ACE 18 (MERCOSUR), el

30

ACE 35 (Chile-MERCOSUR) y el ACE 36 (Bolivia-MERCOSUR)96. Pero la flexibilidad del ACE 59 es mayor que en aquellos casos por su acusada dimensión multilateral: vincula a siete Estados aladianos: los cuatro que forman un bloque subregional (MERCOSUR), y los tres (Colombia, Ecuador y Venezuela) de otro bloque subregional (CAN) que todavía no tenían acuerdos constitutivos de zonas de libre cambio con aquél97. Con ello se cierran prácticamente las relaciones para la creación de una zona de libre cambio sudamericana, de manera que lato senso el ACE 59 es un acuerdo regional: las relaciones que se establecen no son sólo al nivel de los Estados sino también de las Organizaciones que agrupan a la región sudamericana. Con ello sigue la estela de los llamados acuerdos suprarregionales, creados por el pionero AMIC entre la Comunidad Europea, el MERCOSUR y sus respectivos Estados miembros, de 15 de diciembre de 1995, en tanto que vincula a estas dos subregiones98. ¿Acuerdo mixto? En cierto modo puede decirse que el ACE 59 es un acuerdo mixto, en el sentido de que quedan vinculados tanto los Estados mercosureños como la propia Organización. A diferencia de lo que sucede con los acuerdos mixtos en la Comunidad Europea, la mixtión no procede del contenido material del acuerdo, puesto que correspondería celebrarlo con exclusividad al MERCOSUR. Tampoco de las aportaciones financieras a cargo de los Estados para su implementación, porque no establece obligaciones financieras a este respecto99. Su naturaleza mixta se debe a las peculiaridades del proceso de celebración de acuerdos internacionales que se exponen a renglón seguido. 4. Peculiaridades del procedimiento de celebración de los acuerdos entre el MERCOSUR y la CAN La conclusión de acuerdos de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR no se caracteriza precisamente por el orden y concierto. Originariamente la negociación se llevó de bloque a bloque (esquema 4 + 5), ya que también participaba Bolivia, a pesar de que ya había celebrado el ACE 36 para la constitución de una zona de libre cambio y así se concluyó el Acuerdo Marco de 16 de abril de 1998. En él figuran como partes signatarias los nueve Estados y como partes contratantes el MERCOSUR y la CAN. Ulteriormente, este formato de negociación experimenta un hondo cambio porque Brasil y después Argentina suscribieron un acuerdo bilateral con los cuatro países andinos (actuando éstos como bloque, con arreglo al esquema 1 + 4). El ACE 59 se negocia inicialmente con un esquema 4 + 4, porque Bolivia no participa, y se concluye con un formato 4 + 3, al separarse Perú de la negociación en su fase final. En él figuran como partes signatarias los cuatro países mercosureños y Colombia, Ecuador y Venezuela, a la vez que el MERCOSUR es parte contratante junto con los países andinos signatarios. Todo ello sin contar con que anteriormente MERCOSUR y Bolivia habían ya suscrito un acuerdo en el

96 En la actualidad existen nueve acuerdos de complementación económica en vigor que prevén el establecimiento de zonas de libre comercio entre sus signatarios. En estos Acuerdos participan Chile-Venezuela (ACE 23), Chile-Colombia (ACE 24), Bolivia-México (ACE 31), Chile-Ecuador (ACE 32) Colombia-México-Venezuela (ACE 33), MERCOSUR-Chile (ACE 35), MERCOSUR-Bolivia (ACE 36), Chile-Perú (ACE 38) y Chile-México (ACE 41). 97 El artículo 3.c) del Tratado de Montevideo precisa que el principio de la flexibilidad es “la capacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración”. 98 En relación con este acuerdo, vid. la doctrina citada en el apartado I. 99 En general, sobre los acuerdos mixtos dentro de la Comunidad Europea, vid. J. BOURGEOIS, J.-L. DEWOST y M.A. GAIFFE (Eds.), La Communauté européenne et les accords mixtes, Bruselas: Presses Interuniversitaires européennes, 1997; J. HELISKOSKI, Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, La Haya: Kluwer Law International, 2001.

31

esquema 4 + 1, que después se ha retomado para el acuerdo del MERCOSUR con Perú. En ambos casos la Organización es parte contratante. En el pasado existían precedentes de actuaciones de este tipo en el MERCOSUR (así, con ocasión del acuerdo marco de comercio e inversión con los países del Mercado Común Centroamericano, de 18 de abril de 1998), si bien cuesta trabajo comprenderla en el caso del Acuerdo Marco de 16 de abril de 1998 porque la mayor parte de las negociaciones se llevaron a cabo bajo la fórmula 4+5, es decir, entre los 4 países mercosureños y los 5 Estados de la CAN, en ambos casos actuando como partes de sus respectivos bloques. Así lo muestran, para el caso del MERCOSUR, las Resoluciones del Grupo Mercado Común núm. 45/94, 50/94 y 2/95. Sólo cuando estaban terminando las negociaciones se cambiaron los criterios y fue acordado que fuera suscrito el Acuerdo Marco por los países mercosureños –en tanto que partes del MERCOSUR- y no la misma Organización (formato 4+5). Y es por ello que se distingue entre partes signatarias (los Estados mercosureños) y parte contratante (el MERCOSUR mismo). Este proceder (los Estados mercosureños negocian como un conjunto homogéneo y figura como parte contratante el MERCOSUR) casa mal con el régimen de celebración de acuerdos internacionales dispuesto por el Derecho mercosureño, ya que atribuye competencias directas para concluir los acuerdos a la Organización a través del Consejo del Mercado Común y, en su caso, el Grupo Mercado Común. Lo que no fue obstáculo para que el esquema se repitiera con los acuerdos de ejecución del Acuerdo Marco de 1998, dado que el acuerdo de preferencias arancelarias fijas entre Brasil y la CAN -como después el homólogo instrumento suscrito por la CAN y Argentina—fue inicialmente negociado por los representantes del Grupo Mercado Común, que integraban la Comisión Negociadora, hasta que el 28 de marzo de 1999 Brasil impuso su peso económico en el MERCOSUR para dejar de negociar como parte del bloque y anunciara a los países de la CAN su decisión de negociar unilateralmente. Se ha intentado justificar esta posición como un salto adelante hacia un futuro común100. Mas no consigue ocultar las fuertes discrepancias acerca de la integración latinoamericana en el seno del MERCOSUR causadas por el distanciamiento entre Brasil (que ha apoyado siempre la creación del Área de Libre Comercio de América del Sur –ALCAS-, por lo que resulta comprensible su interés en afianzar los ligámenes con la CAN) y Argentina (que era entonces partidaria de una zona de libre cambio más vasta, el Área de Libre Comercio de las Américas –ALCA-, y que no había dado muestras claras de apoyar a la integración andina en aquel tiempo)101. En esta actitud influyeron también razones comerciales poderosas102. La posición brasileña fue aceptada oficialmente por la CAN el 12 de abril de 1999, que aprovechó la coyuntura para subrayar que la Comisión de la CAN proseguiría la negociación como bloque, de tal suerte que sus Estados dejaron de actuar individualmente como venían haciendo hasta entonces. Este hecho tiene su trascendencia porque constituyó la primera actuación conjunta y cohesionada de la CAN en la esfera internacional finalizada con éxito. Y de ahí que en el título del ACE 39 se indique expresamente que Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela son países miembros de la CAN. 100 Según el anterior Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, no ha de pensarse que constituye una fisura del sistema exterior mercosureño, sino que más bien se trata de "una especie de bisagra que permite una apertura de puertas de MERCOSUR a la CAN. Esa es la visión que tenemos y no es de corto plazo" ("Brasil y las perspectivas de la integración en América del Sur", de 22 de julio de 1999, en http://www.comunidadandina.org/discursos/cardoso22-07-99.htm). 101 Los desencuentros entre Brasil y Argentina en relación al ALCA y el ALCAS se comentan en el apartado VI, epígrafe 2.. 102 Hay que mencionar el gran superávit de Brasil en su comercio con los países andinos, como reflejaba una documento de la época ("Comercio e Inversión de la Comunidad Andina con Brasil", en http://www.comunidandina.org/statpubs/brasil/brasil.htm)).

32



Sin embargo, el acuerdo fue firmado finalmente por los países andinos en su propio nombre. Tanto en el ACE 39 como en el ACE 48 aparecen como partes signatarias los países mercosureños (Brasil y Argentina, respectivamente) y andinos (Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) implicados. Y no se indica que las partes contratantes son las Organizaciones (la CAN y el MERCOSUR), a diferencia de otros ACE, lo que pone de manifiesto que fueron preteridas absolutamente. Sin embargo, el MERCOSUR recupera visibilidad con el Acuerdo Marco de 6 de diciembre de 2002, en el que aparece en calidad de parte contratante, mientras sus cuatro Estados miembros, que lo habían negociado, son partes signatarias, en virtud de lo que dispone la Decisión del Consejo del Mercado Común 31/02, de 6 de diciembre de 2002. El ACE 59 repite esta actuación porque fue negociado por los Estados mercosureños como bloque –con la presencia adicional en ocasiones de representantes de la Organización103-, que también lo firman, si bien la suscripción se produjo en virtud del mandato conferido por el Consejo del Mercado Común –Decisión 59/04, de 17 de diciembre de 2004-. Ello explica que el MERCOSUR conste –además, solo él- como parte contratante. Y precisamente por esta calidad puede decirse que se trata de acuerdos de la Organización, y no de sus Estados miembros, que le vinculan directamente y de cuyo cumplimiento sólo ella es formalmente responsable ante los países andinos. Así lo defendimos hace ya algunos años cuando analizamos la tipología de los acuerdos internacionales del MERCOSUR. Afirmábamos entonces que la celebración de acuerdos en su seno es tan empírica que el desorden engendrado hace inútil cualquier intento de comparación con los procedimientos seguidos al respecto por otras Organizaciones internacionales para concluir convenios internacionales, como las Comunidades Europeas. Ahora bien, incluso cuando el acuerdo no es negociado ni firmado por el MERCOSUR, sino por sus Estados –como sucede con el ACE 59- el modo con que éstos proceden deja ver que actúan en nombre y por cuenta de la Organización: “sólo actuando en representación de ésta se entiende que el Consejo del Mercado Común adopte una decisión en virtud de la que el MERCOSUR aprueba el acuerdo firmado por sus Estados, que se reproduce íntegramente como anexo y se publica en el Boletín Oficial del Mercosur. En coherencia con el hecho de que es parte contratante quien manifiesta el consentimiento, tan sólo el MERCOSUR figura en esta calidad, ya que sus Estados miembros son denominados simplemente "partes signatarias". Finalmente, los órganos mercosureños forman parte del sistema institucional creado por los acuerdos y, por lo que afecta al MERCOSUR, se les suele encargar la ejecución del acuerdo una vez en vigor. Sucede de esta manera con los acuerdos de asociación con Chile y Bolivia, el acuerdo de comercio e inversión celebrado con los países del Mercado Común Centroamericano (MCCA) y el acuerdo para constituir una zona de libre cambio con la Comunidad Andina (CAN). Así las cosas, pueden considerarse también acuerdos del MERCOSUR y se distinguen de los “acuerdos puros” por la intervención de sus países miembros en la celebración y de los “acuerdos mixtos” porque sus Estados no son partes contratantes del acuerdo”104.

103 Por ejemplo, en la VIII Reunión MERCOSUR-COMUNIDAD ANDINA, celebrada en Buenos Aires los días 1 y 2 de abril de 2004, existió una sola delegación del MERCOSUR, con representantes de los 4 países miembros y de la Secretaría del MERCOSUR, coordinados por el Secretario de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de Argentina. 104 M. CIENFUEGOS MATEO, "Las relaciones exteriores del Mercosur", Afers Internacionals, núm. 54-55, 2001, pp. 143-145.

33

Estos asertos mantienen su vigencia trascurridos cinco años, con la salvedad de que ahora parece cada vez más claro que la conocida distinción entre parte signataria y parte contratante no se aplica estrictamente en el Cono Sur, donde se utilizan ambos términos indistintamente para poner de relieve que tanto los Estados miembros del MERCOSUR como la propia Organización quedan obligados por el acuerdo, a semejanza de los acuerdos mixtos dentro de la Unión Europea105. Pero en este caso tanto la Comunidad Europea como sus Estados miembros manifiestan su consentimiento en obligarse por el acuerdo, a diferencia de lo que ocurre en el MERCOSUR. En efecto, en relación con los ACE no se aplican las normas jurídicas internas relativas a la celebración de acuerdos internacionales, ya que los países mercosureños no prestan formalmente su consentimiento para obligarse por el “acuerdo del MERCOSUR”, por lo que stricto senso no son partes. Esta peculiaridad se deriva probablemente de la pertenencia de los países mercosureños a la ALADI. Cuando se celebra un acuerdo de los previstos en el Tratado de Montevideo de 1980 para profundizar en la integración, como es el caso de los ACE, se sobreentiende que quedan cumplidos los trámites internos para la manifestación del consentimiento porque éste ya fue prestado al suscribir el Tratado fundacional, del que serían meros instrumentos de ejecución. La manifestación del consentimiento para el Tratado constitutivo de la ALADI presta, pues, cobertura a los instrumentos convencionales que se celebran en su seno. Otra originalidad es que no se requiere una intervención adicional del órgano legislativo nacional, y en algunos países ni siquiera de los Gobiernos, para su recepción y, por lo tanto, su efectiva vigencia interna en los ordenamientos jurídicos de los Estados mercosureños106. Es importante retener este dato porque los derechos de los Estados del MERCOSUR no siempre contemplan la recepción automática ni la aplicabilidad directa107. Esta errática práctica convencional puede explicarse, desde un punto de vista jurídico, por la falta de criterios de distribución, y por ende de articulación y ejercicio, de las competencias del MERCOSUR y sus Estados, hasta el punto de que se desconocen dos cuestiones tan básicas como son las relativas a si sus competencias son exclusivas o simplemente compartidas, y cuáles serían unas y otras. Pero responde, sobre todo, a consideraciones esencialmente políticas y de coyuntura económica, dada la breve historia del MERCOSUR (poco más de una década de existencia) y las resistencias manifestadas por sus dos miembros principales (Brasil y Argentina) a verse relegados en la escena internacional por la acción unilateral de la Organización. Y si se oponen a que el MERCOSUR se vincule por sí mismo no hay otra manera de celebrar los acuerdos que la descrita, en razón de la acusada composición intergubernamental de sus órganos (artículos 2, 4, 11 y 17 del POP), la 105 Dentro de la doctrina iusinternacionalista es común diferenciar entre parte signataria, que no está vinculada por el tratado firmado (salvo lo dispuesto por el artículo 18 de la Convención de Viena), a menos que conste que la firma no sólo sirve para autenticar sino también para manifestar el consentimiento, y la parte contratante, que es la que ha manifestado el consentimiento en quedar vinculada por el texto autenticado y, por tanto, quien se obliga una vez que el acuerdo entre en vigor (vid, por todos, D. NGUYEN QUOC, P. DAILLIER y A. PELLET, Droit internacional public, 6ª ed., París: L.G.D.J., 1999, pp. 133 ss). 106 En Argentina y Uruguay se entiende que los acuerdos celebrados al amparo del Tratado de Montevideo son recibidos inmediatamente en sus ordenamientos jurídicos. Para ello aprobaron dos decretos de habilitación (el Decreto 415/91 en Argentina y el Decreto 663/85 en Uruguay) que cubren genéricamente las formalidades internas para la incorporación, de manera que su mera mención supone cumplir los trámites internos de recepción, a pesar de que, en realidad, no hay norma especial de incorporación (en la mayoría de los ACE firmados por estos dos países se limitan a poner como norma interna de incorporación los antedichos decretos, en tanto que establecieron el régimen especial). Ambos decretos son sistemáticamente invocados, a pesar de que la constitucionalidad del decreto uruguayo está en entredicho. En Brasil y Paraguay no hay normas semejantes, pero los decretos internos se aprueban para su recepción y, en su caso, su ejecución normativa, operando al modo de la ordine di esecuzione italiana. 107 En relación con ambas cuestiones, los procedimientos internos de celebración de los acuerdos internacionales en los países mercosureños y de incorporación en el derecho nacional, vid. el magnífico estudio de A.D. PEROTTI, Habilitación constitucional para la integración comunitaria. Estudio sobre los Estados del Mercosur, 2 vols, Montevideo: Universidad Austral y Konrad Adenauer Stiftung, 2004. Vease adicionalmente M. CIENFUEGOS MATEO, “La recepción y la aplicación de los acuerdos internacionales del Mercosur", en W. HUMMER (Dir.), Europarecht im Wandel, Innsbruck (Austria): Braumüller, 2003, pp. 369-417.

34

exigencia de consenso para la toma de decisiones (artículo 37 del POP) y –hasta hace poco- la ausencia de control judicial provocada por la inexistencia de un tribunal de justicia. Dicho de otro modo, cada país mercosureño puede intervenir y ejercer un control total en cada una de las fases del procedimiento de celebración de un acuerdo internacional. El proceder descrito constituye, por tanto, una fórmula transaccional de compromiso entre posiciones divergentes de los miembros del MERCOSUR. También puede influir la presión de los sujetos internacionales con los que la Organización negocie, como sucedió con el acuerdo de asociación con Chile de 25 de junio de 1996108. La doctrina preconiza que la combinación descrita de los esquemas bilaterales y multilaterales se adapta a las necesidades reales en materia de negociaciones exteriores del MERCOSUR y de la CAN109. Reconocemos que la alta política requiere de una flexibilidad que, a veces, el derecho no ofrece110. Ahora bien, éste pierde su razón de ser si no es observado, por lo que la respuesta al incumplimiento grave de las reglas relativas a la celebración de tratados previstas en el MERCOSUR no es minimizar su trascendencia jurídica, sino modificar directamente lo que ya no sea útil. De otro modo se perdería confianza en el Derecho y la inseguridad jurídica camparía a sus anchas en las relaciones internacionales. Aceptar esta realidad lleva su tiempo, como prueba la práctica no siempre ortodoxa seguida para la celebración de acuerdos internacionales dentro de la Comunidad Europea, en particular de los acuerdos mixtos. Aunque, finalmente, la rule of law se ha impuesto a las consideraciones de oportunidad política111. Consciente de la necesidad de enderezar esta grave situación, el Consejo del Mercado Común aprobó, el 16 de diciembre de 2004, la Decisión 28/04. Esta norma parte de la base de que los acuerdos firmados entre el MERCOSUR y los Estados asociados son instrumentos relevantes para la consolidación del proceso de integración, y por ello determina pautas orientadoras para la negociación de los acuerdos con los Estados asociados, la firma, la entrada en vigor, la solución de controversias y la eventual adhesión de otros Estados asociados. Entre sus novedades más significativas destacan su calificación como acuerdo celebrado en el marco del Tratado de Asunción cuando se trate de tratados internacionales y, en caso de ser necesario, será además considerado como protocolo adicional al ACE firmado entre el MERCOSUR y el Estado asociado correspondiente; la firma en un único instrumento, con ocasión de las reuniones del Consejo del Mercado Común, previa aprobación de su texto por decisión, que debe ajustarse a un modelo que consta como anexo; la exigencia de que todos los Estados mercosureños y al menos un Estado asociado sean partes del acuerdo; la entrada en vigor trascurridos treinta días del depósito –en la República del Paraguay- del instrumento de ratificación por el cuarto Estado del MERCOSUR, en relación con los Estados asociados que hayan depositado igualmente su instrumento de ratificación; la sumisión de las controversias relativas a su interpretación, aplicación o incumplimiento entre los Estados mercosureños al procedimiento de solución de controversias vigente en el MERCOSUR y cuando afecte a uno o más Estados

108 Vid. sobre el tema M. CIENFUEGOS MATEO, “Las relaciones exteriores del MERCOSUR”, op. cit., pp. 144-146. 109 G. PINARD, Mercosur y los tratados internacionales. El caso chileno, Madrid: Ciudad Argentina, 1998, p. 36. 110 Según el anterior Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, “el Acuerdo de Preferencias Arancelarias entre la CAN y Brasil, en el ámbito de ALADI, demuestra cómo es necesario tener una especie de geometría variable que permita utilizar uno u otro instrumento institucional, según las circunstancias, y que las visiones monistas, esas visiones totalitarias de “que es esto o es aquello” no funcionan en la política. La política requiere mucha más flexibilidad, requiere mucha más comprensión de las singularidades de las divergencias, requiere una visión a largo plazo y la voluntad política, con conciencia clara, de cuáles son los objetivos” ("Brasil y las perspectivas de la integración en América del Sur", de 22 de julio de 1999, en http://www.comunidadandina.org/discursos/cardoso22-07-99.htm). 111 Vid. en general sobre el tema, por todos, J.-V. LOUIS y M. DONY (Dirs.), Relations extérieures. Le droit de la Communauté économique européenne, 2ª ed., Bruselas: Editions de l’Université de Bruxelles, 2005.

35


asociados al procedimiento que se prevea en cada acuerdo; y, finalmente, la apertura a la adhesión a los acuerdos suscritos de otros Estados asociados. Si volvemos ahora la atención hacia la práctica convencional de la CAN nos encontramos con que desde el ACE 39 (con Brasil) ha sido la Organización la que ha negociado los sucesivos acuerdos de preferencias arancelarias y de libre cambio. Pero son sus Estados los que, a la postre, han suscrito los acuerdos y prestado su consentimiento para obligarse por ellos, a pesar de que dispone de competencias en materia de relaciones exteriores que le permiten vincularse convencionalmente. La propia Organización ha proclamado en este sentido que “en caso de que no sea posible negociar comunitariamente se podrán celebrar negociaciones de carácter bilateral”112, así como que “la política exterior común solamente se desarrollará respecto a temas en los cuales exista consenso”113. Dicho de otro modo, el enfoque general en la CAN es que sean los Estados miembros, y no la Organización, quienes firmen y manifiesten el consentimiento respecto a los acuerdos internacionales, a veces actuando concertadamente como bloque (como con el MERCOSUR) y otras individualmente (tal es el caso de los suscritos en el marco del ALCA). Sólo excepcionalmente se produce la intervención directa de la Organización, como ocurre con los acuerdos que se negocian con las Comunidades Europeas, y debido a la exigencia europea de que participe también la CAN114. VI . LA EJECUCIÓN DEL ACE 59 La asociación entre la CAN y el MERCOSUR se halla en una encrucijada porque no es sencillo encontrar una solución satisfactoria a los problemas que suscita la implementación del ACE 59. Es lo que revela la primera reunión de la Comisión Administradora del acuerdo, en la medida en que se han aprobado determinadas resoluciones, a la vez que se ha postergado para una ulterior sesión el examen de otros temas. Además, ello depende en buena medida de factores externos a los actores implicados que conviene especificar. No obstante, los beneficios que se esperan pueden llegar a compensar largamente los esfuerzos requeridos para que esta empresa común arranque. La atención de este apartado está focalizada en el ACE 59 porque es el que presenta la mayor trascendencia para la integración sudamericana, siquiera porque afecta simultáneamente a las relaciones de siete países de la región. No se comenta específicamente la situación del ACE 58 (MERCOSUR y Perú) porque todavía no ha entrado en vigor, pero lo que se dirá respecto del ACE 59 es perfectamente aplicable mutatis mutandis. Y huelga reiterar la panorámica de la ejecución del ACE 36 (MERCOSUR-Bolivia), expuesta al comentar este acuerdo. 1. La primera reunión de la Comisión Administradora La primera reunión ordinaria de la Comisión Administradora del ACE 59 tuvo lugar en Montevideo del 28 al 30 de junio de 2005. En ella participaron representantes de los 7

112 Decisión 598, del Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores, de 11 de julio de 2004, sobre relaciones comerciales con terceros países. 113 Resolución 528, de la Secretaría General de la CAN, de 13 de julio de 2001, relativa a criterios y pautas para la formulación y ejecución de la Política Exterior Común. 114 Vid. al respecto F. GONZÁLEZ VIGIL, L. ABUGATTAS MAJLUFF y M. CUBA, "La iniciativa para las Américas y el Grupo Andino", en Liberalización comercial e integración regional. Del NAFTA al Mercosur, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1992, pp. 113 ss.

36

países signatarios, así como de la Secretaría General de la CAN, pero no del MERCOSUR115. En la reunión se adoptaron seis resoluciones. La más trascendental para la gestión del ACE 59 es la Resolución Nº 1/05 – ACE Nº 59, por la que se aprueba el Reglamento interno de la Comisión Administradora. La Comisión se configura como el órgano permanente de coordinación, negociación y evaluación en relación con la aplicación del ACE 59, para lo cual estará integrada por los representantes colombianos, ecuatorianos y venezolanos de la Comisión de la CAN y de los Estados mercosureños en el Grupo Mercado Común. Podrá deliberar y decidir también con funcionarios de alto nivel que las partes signatarias acrediten. Sus reuniones ordinarias tendrán lugar por lo menos una vez al año, alternando la sede de la Secretaría General de la CAN en Lima y de la Secretaría del MERCOSUR en Montevideo. Se contempla la realización de reuniones extraordinarias si hay acuerdo de las partes contratantes. La presidencia de las reuniones ordinarias se alternará entre las partes contratantes, mientras en las extraordinarias corresponderá a la representación del país sede de la reunión. Los acuerdos de la Comisión Administradora se tomarán por consenso y adoptarán la forma de resoluciones, a las que se asigna un orden numérico correlativo y especificándose la fecha. En caso de especial trascendencia por las materias tratadas, las resoluciones serán formalizadas mediante un protocolo, según lo dispuesto por el artículo 48 del ACE 59. Las resoluciones se incorporan como anexos al acta de las reuniones de la Comisión, en la que se dejará constancia de los temas tratados y las resoluciones aprobadas, y se someterá a la aprobación de las partes contratantes. Serán públicas, siempre que la Comisión no determine que las actas o sus anexos se consideren reservados. Las atribuciones de la Comisión Administradora se definen ampliamente para recubrir el seguimiento, el control y el impulso del ACE 59. Entre otros poderes, se le habilita expresamente para promover la realización de consultas bilaterales entre las partes signatarias sobre las materias contempladas en el acuerdo cuando sea necesario; crear grupos ad hoc para el examen durante un plazo predeterminado de aspectos específicos del acuerdo; acelerar el programa de liberalización comercial para cualquier producto o grupo de productos; modificar las normas de origen; y contribuir a la solución de las controversias. Mediante la Resolución Nº 2/05 – ACE Nº 59, se crea el Grupo Ad Hoc para la reglamentación del régimen de solución de controversias. Este grupo tiene la misión de elaborar una propuesta de reglamento respecto a las reglas de procedimiento de los tribunales arbitrales y del reglamento del Protocolo Adicional de que trata el artículo 20 del ACE 59. La Comisión Administradora instó a los países signatarios a que indiquen con la mayor brevedad los integrantes de este grupo. Las otras resoluciones resuelven cuestiones técnicas: concretamente, la Resolución Nº 3/05 – ACE Nº 59, de creación del Grupo Ad Hoc sobre reglas de origen; la Resolución Nº 4/05 – ACE Nº 59, por la que se modifican los cronogramas al programa de liberación comercial; la Resolución Nº 5/05 – ACE Nº 59, por la que se enmiendan los apéndices del anexo II del acuerdo sobre el programa de liberación comercial; y, finalmente, la Resolución Nº 6/05 – ACE Nº 59, que introduce enmiendas a los apéndices del anexo IV sobre el régimen de origen. Estas modificaciones del ACE 59 requieren la incorporación en los ordenamientos internos para su entrada en vigor y la protocolización en ALADI.

115 Lo que no deja de ser sorprendente porque el MERCOSUR es parte contratante y además en su nombre fueron presentadas diversas propuestas y se aprobaron las resoluciones comentadas más abajo, firmando el representante de la presidencia pro tempore del MERCOSUR, y no los Estados mercosureños. Es otra manifestación más de cómo éstos ningunean a la Organización en sus actuaciones internacionales.

37

Además en la reunión se tomó nota del estado de las notificaciones de los compromisos establecidos en el ACE 59, tales como la comunicación oficial de los plazos y procedimientos establecidos en las legislaciones internas sobre medidas sanitarias y fitosanitarias, la designación de expertos y el intercambio de las listas de medidas de carácter no arancelario. Y se intercambió información sobre temas como las negociaciones comerciales que lleva a cabo el MERCOSUR para la suscripción de acuerdos de preferencias fijas con la INDIA, SACU y la Unión Europea, los puntos de contacto de cada país (con datos de la institución, nombre, cargo, teléfono, fax y correo electrónico) y las dificultades actuales que la adopción de las medidas nacionales de implementación del acuerdo está originando, y en particular el otorgamiento de las licencias de importación en Venezuela116. Finalmente, algunos países signatarios y el MERCOSUR sometieron a la consideración de sus contrapartes diversas propuestas de profundización en la integración (en materia de preferencias y temas conexos), así como sobre normas y reglamentos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, que serán examinadas en la próxima reunión de 2006117. 2. Cuestiones que plantea y dificultades que suscita la aplicación del ACE 59 Muchos son los condicionantes endógenos y exógenos involucrados en la ejecución del ACE 59 que ambos bloques deberán afrontar en los años venideros para que la integración sudamericana no quede en mera declaración programática. Podemos destacar en este sentido: 1.- Condicionantes exógenos: A) Del MERCOSUR. Entre otros muchos factores, es obligado comenzar mencionando la imperiosa necesidad de que la tasa de crecimiento económico siga sostenida a medio plazo en el alto nivel de los últimos años para poder hacer frente a la iniquidad característica de los países del Cono Sur. Y es que, en efecto, no basta con unos pocos años para llevar a cabo las reformas estructurales –puertos, aduanas, fiscalidad, servicios, etcétera- que reclaman las fuertes asimetrías de las economías mercosureñas para su mejor complementación y reducir la dependencia de Brasil, que representa más de 2/3 partes del PIB del MERCOSUR118. En estrecha relación, hacen falta inversiones adicionales por ser las presentes insuficientes para conservar las altas tasas de crecimiento actuales, máxime en un contexto de elevada deuda externa119 y alto porcentaje de población que vive por debajo de la línea de pobreza120. Se precisa también una clarificación importante de la agenda externa del MERCOSUR porque la actual es extremadamente complicada de

116 Véase un ejemplo de cómo un país socio –Ecuador- está resolviendo las cuestiones técnicas que suscita la aplicación del ACE 59 en la Resolución 310, de 15 de abril de 2005, del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones. Por un lado, faculta a la Corporación Aduanera Ecuatoriana para que convalide –esto es, acepte como válidos- los certificados de origen que acompañan las importaciones de los países mercosureños emitidos antes del 1 de abril de 2005. Por otro lado, habilita a este mismo organismo para que mientras no se publique en el Registro Oficial la nueva versión del arancel de importación, con base a la Decisión 570 de la Comisión de la CAN, aplique los beneficios de las nuevas preferencias a los productos comprendidos en las posiciones tarifarias anexas a esta resolución. 117 Por ejemplo, la propuesta del MERCOSUR para el establecimiento de un esquema de profundización. 118 Vid. sobre estas cuestiones R. LAVAGNA, Argentina – Brasil – MERCOSUR, Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998. Más recientemente, vid. el Primer Informe semestral de la Secretaría del Mercosur. Un Foco para el proceso de integración regional, Montevideo, julio de 2004 y el coloquio sobre “Profundización del MERCOSUR y el Desafío de las Disparidades”, celebrado en Río de Janeiro los días 6 y 7 de julio de 2005 bajo los auspicios del Banco Interamericano de Desarrollo, con papers accesibles en http://www.iadb.org/regions/re1/econ/Disparities.htm 119 Vid. sobre el tema L. SEBASTIÁN, La crisis de América Latina y la deuda externa, Madrid: Alianza Editorial, 1998. 120 Según la CEPAL, en torno al 40% de la población argentina y brasileña se sitúa en el umbral de la pobreza, a pesar de la fertilidad de la pampa argentina y la diversidad de los recursos brasileños.

38

http://www.iadb.org/regions/re1/econ/Disparities.htm

llevar a cabo, visto que los países mercosureños negocian y suscriben acuerdos con terceros Estados y/o bloques regionales por libre cuando les conviene, discrepan en cuanto a las prioridades (por ejemplo, si estrechar relaciones con Estados Unidos o con la UE), se celebran tratados que plantean problemas de membresías múltiples simultáneas, etcétera121. Otros condicionantes apuntan a la necesidad de consolidar el proceso integrador (una zona de libre cambio imperfecta y una unión aduanera incompleta supone un grado de integración insuficiente para competir en buenas condiciones en la escena internacional122) y fortalecer la estructura institucional del MERCOSUR, avanzando hacia una estructura más supranacional. No hay que olvidar los inconvenientes que resultan del reducido volumen del comercio intrazonal que, además, se está retrayendo (ronda el 16% del volumen total de comercio de sus Estados miembros en la actualidad, cuando en el pasado llegó a situarse sobre el 30%). Hay que agregar valor añadido a las exportaciones y diversificarlas con el fin de reducir la dependencia de algunos productos básicos, y ello se ve dificultado por políticas internas inadecuadas (es patente la escasa inversión en educación e investigación y desarrollo o la ausencia de estrategias comunes para atraer inversión extranjera directa de calidad), el diferente escalonamiento arancelario de los países desarrollados respecto a los productos sudamericanos123 y las tendencias deflacionarias internas. Que los países mercosureños son conscientes de estos problemas viene corroborado por las reformas en curso124. B) De la CAN. La mayoría de los problemas apuntados para el MERCOSUR le son comunes, como es el caso de las fuertes asimetrías de sus economías125 y las profundas disensiones en materia de política exterior126; el insuficiente grado de integración económica dentro de la CAN (una zona de libre cambio que no se observa muchas veces y una unión aduanera incompleta)127, a lo que se añade el reducido producto interior bruto, tanto en términos absolutos como relativos (comparados con áreas vecinas, como el MERCOSUR; el reducido volumen del comercio intrazonal (no pasa del 12% del volumen total de comercio de sus Estados miembros; y, sobre todo, la gran dependencia externa de unos pocos productos básicos (como el gas natural). Entre los elementos desestabilizadores propios de la zona andina descollan el riesgo de deriva democrática en

121 Todo ello es corolario de las diferentes prioridades de política exterior de sus países miembros e inclusive de la falta de acuerdo acerca de si el MERCOSUR es esencial para su desarrollo o es algo contingente, esto es, una opción entre otras posibles. Vid. sobre el tema, Vid. R. MARKWALD, “A política externa comercial do Goberno Lula: o caso do Mercosul”, Revista Brasileira de Comércio Exterior, núm. 85, 2005, pp. 21-31. 122 Un par de detalles a este respecto: siguen existiendo excepciones a la libre circulación de productos mercosureños dentro de la zona, en particular en los sectores automotor y azucarero; y la unión aduanera presenta la particularidad no sólo de que hay muchas excepciones, sino también que los productos de países terceros que entran en el MERCOSUR no son considerados en libre práctica y el montante del arancel aduanero común no va a un fondo común para sufragar gastos del MERCOSUR. Es cierto que la Decisión 54/04, de 16 de diciembre de 2004, del Consejo del Mercado Común, establece la eliminación del doble cobro del arancel aduanero común y la distribución de la renta aduanera. Pero todavía no ha sido incorporada en todos los Estados miembros y en algunos aspectos se ha diferido su aplicación para 2008. 123 Por ejemplo, la media arancelaria para una cesta de exportaciones sudamericanas típicas (cobre, frutas, azúcar, cacao y café) se sitúa en el 6.9% en la Unión Europea, el 12% en Estados Unidos y el 18% en Japón. 124 La Decisión 26/03 del Consejo del Mercado Común, de 16 de diciembre de 2003, aprueba un programa de trabajo para 2004-2006 que muestra el deseo político de sus miembros de consolidar el proceso de integración regional en sus aspectos económicos, sociales e institucionales. 125 Respecto a la necesidad de acometer reformas estructurales que favorezcan la convergencia de las economías andinas, vid. Secretaría General de la CAN, Evaluación de la dimensión económica del proceso de integración andino: comercio, inversión y cooperación financiera, mayo de 2004. 126 Así, Colombia, Ecuador y Perú están negociando desde mayo de 2005 un tratado de libre comercio con Estados Unidos, de futuro aún incierto, mientras Venezuela avanza hacia su adhesión al MERCOSUR. Y negocian su ingreso en el APEC Colombia y Ecuador, en el que Perú ya es miembro, mientras Venezuela no está interesado. Todo ello es en cierto modo consecuencia de sus discrepancias respecto al ALCA, como es comentado después. 127 Se manifiesta fundamentalmente en el sector agrícola interno, donde se plantean los principales obstáculos al comercio de productos de otros Estados miembros dentro de la zona, disfrazados en forma de requisitos fitosanitarios y zoosanitarios, restricciones de licencias de importación de azúcar, etcétera.

39

Bolivia, Ecuador y Venezuela128, la producción y el tráfico ilícito de estupefacientes129, la corrupción pública generalizada en casi todos los niveles130, la vulneración de derechos humanos (a causa del hambre y la miseria en muchos casos y en otros por la corrupción y el narcotráfico), la violencia interna y los conflictos subregionales131, por mencionar sólo algunos de ellos132. De ahí las reformas ya iniciadas al nivel interno para acometerlos133. C) De la CAN y el MERCOSUR. Existen factores intrínsecos a su relacionamiento, como son la frágil estructura de los intercambios comerciales, debido a las asimetrías de las economías implicadas y, sobre todo, la preponderancia de Brasil, que representa por sí solo más del 50% del PIB, de la superficie y de la población de la zona sudamericana, seguido de Argentina a mucha distancia; y, en el otro extremo, Bolivia y Ecuador, a años luz de los anteriores. Otro factor a tener en cuenta es el previsible alza del desempleo en la región sudamericana por el cierre de empresas que no podrán soportar la competencia de las empresas de las otras naciones socias. Hay que mencionar también las disensiones entre sus líderes respecto a posibles objetivos comunes como el ALCA y el ALCAS a causa, en gran medida, de las tentaciones políticas hegemónicas de Brasil y Venezuela. Y no deben olvidarse los conflictos bilaterales que enturbian las relaciones recíprocas en la actualidad134, a la vista de que la historia de América Latina en general y de Sudamérica en particular está caracterizada por la existencia de rivalidades seculares que, con cierta periodicidad en el pasado, se han solventado mediante enfrentamientos armados135. 2.- Condicionantes exógenos

128 Durante 2005 se cuestionó el régimen constitucional en Ecuador, hubo alzamientos populares en Bolivia y se celebraron elecciones municipales y legislativas en Venezuela sin plenas garantías democráticas. 129 La CAN cuenta entre sus miembros con tres de los principales productores de coca a nivel mundial (Perú, Colombia y Bolivia), cuyo cultivo no se consigue erradicar, a pesar de la ingente ayuda económica de Estados Unidos y la Unión Europea. 130 La corrupción constituye uno de los obstáculos más preocupantes para la gobernabilidad de las sociedades latinoamericanas y conlleva enormes costos económicos, financieros y sociales. 131 Perú casi ha conseguido desterrar la violencia interna al desmantelar al MRTA y Sendero Luminoso, a diferencia de otros países, en los que es flagrante la vulneración de los derechos humanos, como Colombia y últimamente Venezuela. 132 En el seminario “Hacia una zona de paz en los Andes. Medidas de prevención y resolución de conflictos”, celebrado en el CIDOB el 1 de diciembre de 2005, bajo la coordinación de Ana Ayuso y Susana Beltrán, se han presentado informes que hacen un buen repaso de diversos problemas que asolan la región andina: la falta de solidez estructural de mayor o menor grado de cada uno de los Estados que conforman la CAN, la falta de legitimidad institucional, los desequilibrios económicos y la marginalización de la pobreza, la falta de consolidación del estado de derecho y la corrupción, el caudillismo, los efectos de la globalización, la situación interna de Colombia, el recelo histórico e ideológico entre los países andino, la influencia de Estados Unidos, el narcotráfico y la deficiente y/o abusiva explotación de los recursos naturales. 133 El Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores de la CAN aprobó, el 29 de marzo de 2005, un programa de trabajo destinado a ahondar en la integración económica, que incluye objetivos y compromisos específicos a corto plazo en relación con una mayor liberalización del comercio de bienes y servicios, la consolidación de la unión aduanera y el fortalecimiento de los sistemas institucional y jurídico. A su vez, la Decisión 587 del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, de 10 de julio de 2004, que establece los nuevos lineamientos de la política de seguridad externa común andina, define la seguridad de modo multidimensional para comprender la protección del Estado y de la sociedad frente a “amenazas o riesgos susceptibles de afectar al desarrollo integral y el bienestar de los ciudadanos, así como el libre ejercicio de sus derechos y libertades en un contexto de plena vigencia democrática”. La definición abarca tanto el control de armas como la promoción del desarrollo económico y el bienestar social, por citar dos extremos del amplio espectro. 134 Vid. sobre el tema C. MALAMUD, “El aumento de la conflictividad bilateral en América Latina”, ARI núm. 22, junio de 2005, pp. 10-16. Se refiere, entre otros casos, a los recelos que genera el petróleo venezolano, el respaldo de este país al etnocacerismo peruano, los piqueteros argentinos y el boliviarista Evo Morales (recientemente elegido presidente en Bolivia), la falta de una política exterior clara de Argentina a favor de Brasil, el enfrentamiento entre Colombia y Venezuela, etcétera. 135 Véase al respecto L. HALPERIN DONGHI, Historia contemporánea de América Latina, 13ª ed., Madrid: Alianza Editorial, 1998; T.E. SKIDMORE y P.H. SMITH, Historia contemporánea de América Latina en el siglo XX, 2ª ed., Barcelona: Crítica, 1999.

40

A) De la Unión Europea, en la medida en que tanto la CAN como el MERCOSUR tratan de crear zonas de libre cambio con aquélla, debido a que sus relaciones actuales al nivel comercial y de las inversiones son de primer orden (la Unión Europea y Estados Unidos son los principales socios comerciales de la CAN y el MERCOSUR) y, además, la cooperación y el diálogo político con la Unión Europea posee un contenido sustancial de primer orden para ambos bloques subregionales. Se puede subrayar igualmente la vasta ampliación de la Unión Europea llevada a cabo en 2004 y las previstas futuras adhesiones136, que han hecho socios a países con un gran componente agrícola, por lo que son competidores naturales de los países sudamericanos137. Otros condicionantes a resaltar son el proceso de reforma de los fondos estructurales y de cohesión y de las perspectivas financieras, que tal como está planteado en el debate actual debería llevar a una reducción de los fondos disponibles para atender gastos crecientes138. Finalmente, en estrecha relación, y también por requerimiento de la OMC, la necesidad de una revisión en profundidad de la política agrícola común139. Lograr acuerdos en estos temas se ha revelado como una tarea extremadamente ardua, y ello está influyendo negativamente en las relaciones exteriores de la Unión, y de modo particular en su relacionamiento con la CAN y el MERCOSUR140. Y no ayuda nada la situación de impasse que se vive en Europea respecto a la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa tras el resultado negativo de los referendos francés y holandés de la primavera de 2005141. En esta tesitura hay que acoger con satisfacción que el Consejo Europeo haya conseguido in extremis una componenda respecto a las perspectivas financieras para 2007-2013 en su reunión de Bruselas de 16 y 17 de diciembre de 2004. De hecho, es aceptable más por el mero hecho de haberse alcanzado que por su contenido modesto, porque la reducción del techo del gasto del 1.24% al 1.045% del PIB agregado de todos los países de la UE será seguramente insuficiente en el nuevo contexto de la ampliación, por lo que habrá que esperar la reacción del Parlamento Europeo. B) De la OMC, que se halla en un momento crítico de su breve trayectoria histórica tras los fracasos repetidos de las sucesivas conferencias ministeriales celebradas desde la de

136 Para una panorámica general, véase J. PUEYO LOSA (Dir.), Constitución y ampliación de la Unión Europea: crisis y nuevos retos, Santiago de Compostela: Tórculo Ediciones, 2004. 137 Un par de datos son suficientes para ilustrar lo que significa la ampliación europea de 2004: del orden del 10% de la población de los nuevos 10 Estados miembros vive de la agricultura; se ha incrementado de golpe en 60 millones de hectáreas la superficie agrícola, esto es, aproximadamente un 40% del total que había y más del 7% de PIB en los nuevos Estados miembros procede del campo. Y en el 2007 entrarán otros dos Estados (Bulgaria y Rumanía), igualmente agrícolas, y después –con fecha aún por determinar- entrarán otros países que son ya potencias agrícolas (como Turquía). Vid. reflexiones de interés en P. NUNNENKAMP, “Efectos para América Latina de la expansión de la Unión Europea”, Revista de la CEPAL, núm. 64, 1998, pp. 111-127. 138 La propia Comisión ya vislumbraba muchos de los problemas en su comunicación “Construir nuestro futuro común. Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión Ampliada (2007-2013)”, COM (2004) 101. 139 De mantenerse los criterios de reparto del gasto agrícola comunitario, el incremento que debería experimentar el presupuesto comunitario tras la ampliación debería haber sido –tan sólo en materia agrícola- de 11.000 millones de euros -créditos de pago- (aproximadamente el 25% del presupuesto de 2004, pues está en torno a los 45.000 millones de euros anuales el gasto agrícola en 2004, en créditos de pago–46.000 si se computan también las ayudas agrícolas de orientación y no sólo las de garantía-; la PAC consume un 47% del presupuesto comunitario, frente a política exterior y de ayuda, que está en torno a 5.200 millones de euros, esto es, algo más de un 5% del presupuesto UE). Sobre la revisión obligada de la PAC, vid. J.L. GARCIA DELGADO y M.J. GARCÍA GRANDE (Dirs.), Política agrícola comuna: balanç i perspectives, Barcelona: Servicio de Publicaciones de La Caixa, 2005; JUNTA DE ANDALUCÍA, El impacto de la ampliación en la política agrícola común, Málaga: Consejería de Agricultura y Pesca, 2004. 140 Vid. sobre el tema F. PEÑA, “Latinoamérica y la Unión Europea en un mundo de arenas movedizas. Aportes al análisis del estado actual y del futuro de las relaciones económicas birregionales”, en R. TORRENT y N. ESPITALIER (Eds.), Hacia una nueva etapa en las relaciones Unión Europea – América Latina. Un diagnóstico inicial, Barcelona: Publicacions i Edicions de la Universitat de Barcelona y OBREAL, 2005, pp. 127-162. 141 En general, véase C. CLOSA MONTERO, “¿Quo vadis, Europa? Seis Opciones para una crisis constitucional”, ARI núm. 76, 13 de junio de 2005, pp. 1-8; J.I. TORREBLANCA, “El plan B de la Constitución Europea: ¿Mirar hacia otro lado?”, ARI, núm. 79, 23 de junio de 2005, pp. 1-6.

41

Seattle, en diciembre de 1999142, hasta la recientemente concluida Sexta Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong, del 13 al 18 de diciembre de 2005. Las disensiones entre sus miembros (y de modo particular entre Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil e India) manifestadas antes de la conferencia eran patentes en los temas fundamentales incluidos en la Agenda Doha, como la liberalización de los productos agrícolas143, y el comercio en servicios y el tratamiento especial y diferencial para los países en desarrollo. Por lo que se hacía prácticamente imposible alcanzar a un pacto aceptable144. Es lo que finalmente ha ocurrido, ya que lo acordado in extremis sólo previene de certificar la defunción de la OMC, pero tan modestos son los logros que la sensación de fracaso es inevitable. Este resultado condicionará sin duda la evolución de la asociación entre el MERCOSUR y la CAN, tratándose como se trata de países en desarrollo que están muy interesados en los temas agrícolas y de desarrollo de la agenda Doha. Lógicamente, repercutirá igualmente en las negociaciones que están anudando con la Unión Europea y el ALCA, en cuanto las agendas están claramente vinculadas145. C) Del ALCA, dado que los países mercosureños y andinos están debatiendo la constitución de la zona de libre cambio hemisférica. Sin embargo, parece que las negociaciones no finalizarán próximamente, en razón de la fuerte oposición al ALCA expresada por Venezuela, apoyada con menos reticencia por los países mercosureños, frente a la posición favorable de Estados Unidos, con el respaldo de México y de los otros países andinos, en la IV Cumbre de las Américas (Mar de Plata, Argentina, 4 y 5 de noviembre de 2005)146. A los efectos del análisis los factores serán agrupados metodológicamente en atención a su naturaleza preferentemente económica, política y jurídica. a) Problemas de naturaleza puramente económica Exponer las relaciones de la CAN y el MERCOSUR supone hablar de economías emergentes, con diferentes grados de subdesarrollo y crecimiento, incluyendo situaciones que rozan la pobreza en algunos de sus países, con problemas graves de educación y salud pública, corrupción, endeudamiento, empleo, natalidad, etcétera. Afrontar estos problemas no es tarea fácil, ni siquiera en un contexto internacional tan propicio como el actual para los países sudamericanos, a causa del alza notable de los precios de los productos básicos, las bajas tasas de interés, la recuperación de la actividad económica tras las severas crisis de finales del siglo XX, etcétera. Estos factores han llevado a un crecimiento notable del PIB en estos países, con dígitos en el MERCOSUR del 9% en Argentina, el 4.9% en Brasil, el 4% en Paraguay y el 12.3% en Uruguay-, y en la CAN del 3.6% en Bolivia, el 4.1% en Colombia, 3.0% en Ecuador, 4.8% en Perú y 17.9% en Venezuela. De ahí que un estudio reciente de la CEPAL se cuestione si estamos en presencia de un proceso de crecimiento perdurable en América Latina y el Caribe o tan sólo del aprovechamiento de 142 Vid. sobre el tema, F. GRANELL, “La OMC y la fallida cumbre de Seattle”, Política Exterior, núm. 73, 2000, pp. 59-75. 143 Basta con tener en cuenta que la agricultura representa para Latinoamérica el 19.8% de sus exportaciones y el 9.7% de sus importaciones, liderando el mercado mundial del comercio agrícola. 144 Vid. sobre la agenda Doha y los problemas que suscita, S. PAGE, “El tema del desarrollo en las negociaciones comerciales de Doha” y G. FANJUL, “La Ronda del Desarrollo de Doha: un camino hacia delante”, en R. TORRENT MACAU, A. MILLET ABAD y A. ARCE SUÁREZ (Eds.), Diálogo sobre gobernabilidad, globalización y desarrollo, Barcelona: Publicaciones i Edicions de la Universitat de Barcelona y OBREAl, 2005, p. 191-210 y 211-218 respectivamente. 145 Véase al respecto CHAIRE MERCOSUR, EU-Mercosur Negotiations and the Doha Round: What Next? Annual Report 2004-2005, París: Sciences Politiques, 2005. 146 El desacuerdo se plasma sin tapujos en el punto 19 de la Declaración de Mar del Plata dela IV Cumbre de las Américas, de 5 de noviembre de 2005.

42

un escenario favorable. Y a la vista de que subsisten grandes desequilibrios en sus economías sugiere que se sigan acometiendo reformas importantes en diversos niveles, como son la producción, el empleo y la fiscalidad interna147. No podemos centrar nuestra atención en la tarea ímproba que les espera porque desbordaría con creces el objeto de esta investigación. En cambio, pueden apuntarse algunos problemas económicos específicos que influirán en la evolución de la zona de libre cambio proyectada entre el MERCOSUR y la CAN. En primer lugar, es preciso mejorar el volumen y la estructura de los intercambios comerciales entre ambas subregiones por razones como la alarmante volatilidad en los intercambios, el elevado desequilibrio de la balanza comercial a favor del MERCOSUR, la exagerada dependencia de la CAN de sus exportaciones de gas natural y derivados del petróleo, entre otros ejemplos. La gravedad de la situación se acentúa en el contexto presente, en el que su respectiva cuota de comercio a nivel mundial está creciendo y la balanza comercial con el resto del mundo es positiva para ambos socios148, porque muestra que las cosas no se están haciendo todo lo bien que deberían. Así pues, es preciso estabilizar primero e incrementar después estos flujos comerciales. Posiblemente constituya un presupuesto para ello que primero crezca el comercio dentro del MERCOSUR, que es bajo, porque debe ser esta Organización el motor que impulse la zona de libre cambio sudamericana, en cuanto Brasil y Argentina representan casi las tres cuartas partes del comercio regional. En 2004 el comercio dentro del MERCOSUR consiguió una reactivación vigorosa por motivos antes apuntados, si bien su volumen siguió siendo inferior al de 1997 y su valor porcentual sólo representa en torno al 16% del comercio global149. Y continúa disminuyendo, debido en gran medida a que Brasil y Argentina ya no comercian tanto bilateralmente. Es verdad que el valor total de los intercambios es mayor que nunca, pero en tantos porcentuales ha disminuido considerablemente y la desviación de estos nuevos flujos comerciales tiene un claro responsable: el saldo positivo de la balanza comercial de ambos con China. Con datos tomados de Eurostat (Comunidad Europea), en 2004 las importaciones dentro del MERCOSUR alcanzaron los 11.651 millones de euros y las importaciones mercosureñas de China los 4.081 millones de euros, mientras las exportaciones dentro del MERCOSUR llegaron a 12.818 millones de euros y las exportaciones mercosureñas a China a 5.597 millones. Ello significa que el comercio del MERCOSUR con China representa ya el 43.2% del comercio en el Cono Sur. Y el saldo es favorable para el MERCOSUR en 1.516 millones de euros. Y ahora con cifras extraídas de la ALADI, en el primer semestre de 2005 han aumentado las exportaciones de Brasil a Argentina en torno al 42% (de 3.416 millones de dólares a 4.855 millones de dólares) en comparación con el mismo periodo de 2004, y las exportaciones de Argentina a Brasil el 15% (de 2.567 millones de dólares a 2.962 millones de dólares). En estas fechas, Argentina incrementó su comercio con China de 1.947

147 CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2004-2005, núm. 57, Santiago de Chile: CEPAL, septiembre de 2005. 148 Así, en 2004, el comercio global de mercancías del MERCOSUR representó en 2004 el 1.2% del total mundial de comercio (18.157 billones de dólares) y el de la CAN fue el 0.65% del total del comercio mundial; y el MERCOSUR obtuvo un superávit de 42.000 millones de dólares y la CAN de 22.000 millones de dólares. 149 La OMC (“Evolución del comercio internacional en 2004 y perspectivas para 2005, del documento Estadísticas del comercio internacional, Ginebra: OMC, 2005, p. 29) considera que ni siquiera llega al 1/8 de las exportaciones totales de mercancías del MERCOSUR.

43

millones de dólares a 2.621 millones de dólares y Brasil pasó de 4.393 millones de dólares a 4.981. El saldo comercial es, pues, favorable para Argentina en 900 millones de dólares y para Brasil en 436 millones de dólares. Para apreciar mejor lo que supone el comercio con China se puede analizar la evolución con Argentina y Brasil tomando estadísticas nuevamente de la ALADI y como años de referencia 1995, 2000 y 2004. En 1995 las exportaciones argentinas a China tuvieron un valor de 285,7 millones de dólares y 607,8 millones de dólares las importaciones, con un saldo negativo de 322,1 millones de dólares; en 2000 las exportaciones llegaron a 796,2 millones dólares y las exportaciones a 1.156,7 millones de dólares, con una balanza comercial nuevamente negativa de 359,8 millones de dólares. A partir de este año siempre ha tenido superávit comercial: por ejemplo, en 2004 las exportaciones fueron de 2.628,3 millones de dólares y las importaciones de 1.400,9 millones de dólares, con un resultado positivo de 1.227,3 millones de dólares. A su vez, en 1995 las exportaciones brasileñas a China tuvieron un valor de 1.203,5 millones de dólares y 417,9 millones de dólares las importaciones, con un saldo favorable de 785,7 millones de dólares; en 2000 las exportaciones llegaron a 1.085 millones de dólares y las exportaciones a 1.350,8 millones de dólares, con una balanza comercial negativa de 265,8 millones de dólares. A partir de este año siempre ha tenido superávit comercial: así, en 2004 las exportaciones fueron de 5.437,8 millones de dólares y las importaciones 4.053,5 millones de dólares, con un saldo positivo de 1.384,2 millones de dólares. En esos mismos años el comercio bilateral entre Argentina y Brasil tuvo los siguientes valores. En 1995 las exportaciones argentinas a Brasil llegaron a 5.484 millones de dólares y sus importaciones fueron de 4.175’9 millones de dólares, con saldo a favor de Argentina de 1.308,1 millones de dólares; en 2000 las exportaciones fueron de 6.990,8 millones de dólares y las importaciones de 6.478,4 millones de dólares, con balanza comercial positiva a Argentina de 512,3 millones de dólares y en 2004 las exportaciones representaron 5.586,7 millones de dólares y las importaciones 7.562,4 millones de dólares, con saldo superávit para Brasil de 1.975,7 millones de dólares. En suma, Argentina importa cada vez más de Brasil y exporta menos a este país, y Brasil exporta cada vez más a Argentina e importa cada vez más de China, en detrimento de las importaciones de Argentina. De hecho, desde el año 2000 el comercio entre Brasil y China se ha triplicado, y desde 2003 China se ha impuesto como el cuarto destino de las exportaciones brasileñas, tras la Unión Europea, Estados Unidos y Argentina, por lo que el mercado chino deviene uno de los motores fundamentales del crecimiento brasileño. La situación no es comparable a la existente en las relaciones de China con la CAN. En 2004 China constituye el quinto mayor importador de productos andinos (2.371 millones de euros), tras Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil y Colombia; y el tercer exportador a la CAN (1.580 millones de euros), después de Estados Unidos y la Unión Europea. En conjunto el 3.1% del comercio de la CAN se realiza con China. Por delante siguen estando muy lejos Estados Unidos, con el 41.4%, la Unión Europea (14.5%) y también se sitúan Brasil (3.4%) y Colombia (3.1%). El caso de China no afecta sólo a las relaciones sudamericanas sino también a otras negociaciones en curso entre bloques regionales, e incluso a escala mundial. Por ejemplo, el comercio extrarregional de los países de la ALADI con China ha crecido un 21.8% en el periodo de enero a junio de 2005, si lo comparamos con el mismo semestre del año anterior. Y en 2004 el comercio de la UE con China ha alcanzado la cifra de 174.776

44

millones de euros, lo que supone un 8.6% del total150. Ello afecta lógicamente a las relaciones que pretende anudar la Unión Europea con el MERCOSUR, por un lado, y la CAN, por otro, puesto que en muchos casos China se sitúa como tercer productor o importador de los productos europeos, mercosureños o andinos. Todo lo anterior es corolario de que en el último decenio la participación china en el comercio mundial se ha doblado con creces y sólo en 2004 ha pasado a significar el 6.4% del comercio mundial de mercancías. Las estadísticas de la OMC muestran que sus exportaciones llegan a 593.300 millones de dólares, con un crecimiento anual del 35% y sus importaciones a 561.200 millones de dólares, con un crecimiento anual del 36%. En cuanto a los servicios comerciales, sus exportaciones llegan a 62.000 millones de dólares, con un incremento anual del 34% y sus importaciones alcanzan los 72.000 millones de dólares, con un alza anual del 31%. Ello supone que China es hoy en día el tercer comerciante de mercancías del mundo, después de la Unión Europea y Estados Unidos, y el cuarto de servicios comerciales, tras la Unión Europea, Estados Unidos y Japón. A la vista de estos datos estudios doctrinales recientes intentan delinear el impacto del comercio chino en América Latina y en el mundo, expresando a la vez las oportunidades de negocio –especialmente para los países emergentes- y los problemas que ocasiona la irrupción de China como potencia económica mundial151. b) Problemas de naturaleza esencialmente política A los problemas económicos hay que sumar los esfuerzos que los países mercosureños y andinos habrán de realizar desde la perspectiva política, dado el todavía precario sistema democrático y de protección de los derechos humanos152 y la resistencia que acarreará el sustraerlos de las raíces de su tradición histórica. Sería de ilusos, por otra parte, cerrar los ojos ante el inexcusable reajuste institucional del MERCOSUR que postula el ACE 59, puesto que el modelo intergubernamental actual es una traba importante para su aplicación eficaz: ¿estarán realmente dispuestos a modificar un sistema en que la confianza reposa en último término en la facultad de vetar sus decisiones?153. La reflexión acerca de las necesidades institucionales en el MERCOSUR es constante desde hace ya varios años, e incluso se han ido sucediendo reformas parciales, como son la instauración del Tribunal Permanente de Revisión y la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR.

150 En esta fecha China y España han llegado a un volumen de intercambios que raya los 8.500 millones de euros, de los que 7.500 corresponden a importaciones españolas y 1.000 a exportaciones españolas. Ello supone un saldo comercial negativo para España de 6.500 millones de euros. Si tenemos en cuenta que el déficit va en aumento y que China es ya el octavo socio comercial de España y el segundo no europeo (sólo tras Estados Unidos) se comprende el interés de España en establecer una relación privilegiada, en temas económicos y más allá (cultura, turismo, etcétera). El acuerdo de asociación estratégica fue suscrito finalmente en Madrid el 14 de noviembre de 2005. 151 Vid. en particular el número monográfico dedicado a China de Economía Exterior (otoño de 2004), y en particular por lo que afecta a esta investigación, el estudio de J. BLÁZQUEZ y J. SANTISO, “¿Ángel o demonio para América Latina?, pp. 123-132. 152 El PNUD (La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Nueva York: PNUD, 2004) ha arrojado recientemente datos preocupantes acerca de la fragilidad de la democracia y la protección de los derechos humanos en la región latinoamericana. 153 C. PEÑA y R. ROZEMBERG (Una aproximación al desarrollo institucional del Mercosur: sus fortalezas y debilidades, Buenos Aires: INTAL, 2005, p. 4) apuntan un dato muy interesante frecuentemente relegado al olvido: que la estructura institucional del MERCOSUR es consecuencia directa de las fuertes diferencias naturales existentes entre las economías que lo conforman y de lo que ello supone para Brasil: no quiere más supranacionalidad en el esquema institucional porque le privaría de ejercer el peso de su poder relativo e incidiría negativamente en su libertad de acción, por lo que prefiere que las instituciones sean intergubernamentales; en el otro extremo, los países pequeños pretenden fortalecer los mecanismos de supranacionalidad para protegerlos de medidas unilaterales de los socios más grandes y garantizar una mayor seguridad jurídica en el bloque; en un lugar intermedio está Argentina, a favor de una suerte de mix entre instituciones intergubernamentales y comunitarias. De ahí que estos autores vaticinen que un mayor grado de institucionalización supranacional en el MERCOSUR será, en el mejor de los casos, gradual y de largo plazo.

45

Mas la votación en sus principales órganos sigue siendo por consenso. En la CAN es menor la demanda de reformar su sistema institucional, pero convendría igualmente llevar a cabo retoques en algunos órganos al objeto de flexibilizar la toma de determinadas decisiones154. En cualquier caso, las dificultades para alcanzar una reforma institucional global son bien conocidas, y basta con recordar que en la Unión Europea sólo se han acometido parcialmente desde el Tratado de la Unión Europea de Maastricht de 1991, ya que las conferencias intergubernamentales que se han sucedido no la han culminado, ni siquiera con la que aprobó en octubre de 2004 el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa155. Haciendo abstracción de lo anterior, habrán de superarse los recelos y las discrepancias entre los países mercosureños y andinos respecto a ciertas iniciativas (presuntamente) comunes. Ilustran bien este estado de cosas las negociaciones del ALCA con dos grupos de países situados en posiciones opuestas: a favor los países andinos, excepto Venezuela; y en contra este país, junto con los miembros del MERCOSUR. Ello llevó en el pasado a Brasil a proponer el área de libre comercio de América del Sur (ALCAS)156. Superadas las desavenencias con Argentina, que apoyaba la creación del ALCA, hoy en día esta iniciativa está retomando vida bajo la forma de la CASA –a la que nos referiremos al final de este apartado-. Dentro de ella tiene cabida –en su vertiente económico-comercial- el ACE 59. Y en función de qué país acabe imponiendo su criterio se avanzará hacia el ALCA y se ralentizará la formación de la zona de libre cambio sudamericana, o viceversa157. En la actualidad se puede ser razonablemente confiado en que proseguirán los avances, dado que es firme la voluntad política de crear la zona de libre comercio sudamericana. Resultan elocuentes las declaraciones de los líderes políticos mercosureños y andinos durante este año 2005. El reciente comunicado conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR y de los Estados Asociados (Asunción, 20 de junio de 2005) resume perfectamente esta convergencia de intereses cuando declaran su apoyo decidido a la consolidación de los procesos internos de integración y de las relaciones entre el MERCOSUR y la CAN, así como a la CASA158. A esta voluntad política se suma el sostén del mundo empresarial y sindical de los países implicados159. Ahora bien, todavía hay que ganarse el apoyo de la opinión pública de cada

154 En el apartado II fueron apuntados problemas institucionales del MERCOSUR y la CAN y soluciones en curso. 155 En general, sobre el tratado constitucional y la reforma institucional en la Unión Europea, vid. R. ALONSO GARCÍA y D. SARMIENTO, La Constitución Europea. Textos, antecedentes y explicaciones, Madrid: Civitas, 2005; A. MANGAS MARTÍN, La Constitución Europea, Madrid: Iustel, 2005. 156 Brasil veía con muchos recelos la asociación al ALCA porque podría hipotecar el manejo de su política económica, muy proteccionista en ciertos sectores como el del automóvil y el químico y, además, paralizar su propuesta -anterior en el tiempo- de formación del ÁLCAS. De ahí su interés en reforzar los lazos con la CAN, aceptando la negociación del ALCA siempre que fuera conjunta y estuviera subordinada al afianzamiento del MERCOSUR y la consecución del ALCAS. Por su parte, Argentina aceptaba el ALCAS, bajo condición de que casase con su política de regionalismo abierto, en el seno de la que serían compatibles los acuerdos con Estados Unidos, Europa, los países asiáticos y otros Estados latinoamericanos; y exigía además que las negociaciones del ALCAS fueran conjuntas. Véase para mayores detalles, I. CHALOULT, "Le Brésil et la zone de libre-échange sud-américaine", en L. PERRET y F. MORALES (Eds.), Vers une Amérique sans frontière?, Montreal: Wilson et Lafleur, 1996, pp. 245-262; H. SANGMEISTER y R. FUENTES, "¿ALCA vs. ALCSA? Perspectivas de la integración latinoamericana", Desarrollo y cooperación, 2002-1, pp. 27-29. 157 Puede citarse otro ejemplo reciente de disensión y en el que también está involucrado Estados Unidos: en virtud de convenios bilaterales se han establecido unos 400 marines estadounidenses en Paraguay en el verano de 2005, con una previsión de mantenerse allí por tiempo prolongado y para misiones amplias. A pesar de tratarse de una decisión paraguaya soberana, ha conllevado roces importantes con Brasil y en menor medida Argentina y Venezuela, complicando la puesta en práctica de su pretendida política exterior común. 158 Vid. otros ejemplos citados en el apartado IV, apartado 2, con ocasión de la exposición del diálogo político. 159 Así la Declaración del Consejo empresarial de América Latina, Brasilia, 1 de septiembre de 2000, expresa que los empresarios apoyan “la negociación e implementación de acuerdos de libre comercio entre los países y bloques de América Latina, así como con terceros países o con otros bloques”.

46

país participante, de forma que permitan visualizar la relación sudamericana como un instrumento eficaz para una transformación económica conjunta que les permita competir mejor en el escenario económico global actual. Porque la credibilidad ante ciudadanos, inversores y terceros países es una cuestión significativa de cualquier acuerdo regional preferencial. Y hoy en día la credibilidad es un problema tanto en el MERCOSUR como en la CAN, pues no se aprecia claramente si se ha iniciado una nueva etapa en sus procesos internos que –en su proyección futura- les permita presentarse como región organizada a la manera de la Unión Europea y el NAFTA. Esta situación repercute negativamente en la aspiración de crear un espacio sudamericano de integración160. c) Problemas de naturaleza esencialmente jurídica En fin, desde la perspectiva jurídica pueden surgir problemas formales, sustantivos e institucionales. Problemas formales pueden resultar del alambicado procedimiento de celebración de los acuerdos internacionales antes reseñado y que lleva a que figuren como partes contratantes del ACE 59, por un lado, el MERCOSUR, y por otro, determinados Estados andinos (Colombia, Ecuador y Venezuela), pero no Bolivia ni Ecuador. Además, muchas de las obligaciones del ACE 59 van dirigidas más a los Estados (mercosureños y andinos), en calidad de partes signatarias, que al MERCOSUR, que es la parte contratante. Este estado de cosas puede originar problemas a la hora de deslindar las competencias y las responsabilidades del MERCOSUR y sus países miembros, como bien pone de relieve la práctica convencional de la Unión Europea en el caso –análogo en ciertos aspectos- de los acuerdos mixtos. Hay que evocar asimismo los problemas que suscita la recepción y el rango de los acuerdos internacionales del MERCOSUR en los derechos internos de sus Estados y el hecho de que sólo desde fechas recientes la Organización cuenta con un órgano judicial para resolver las cuestiones que se susciten. Un problema sustantivo que puede aflorar es la compatibilidad intrínseca del ACE 59 con el régimen jurídico de la OMC, fundamentalmente desde el punto de vista de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida161 a los terceros Estados y Organizaciones internacionales con los que los Estados andinos y mercosureños están ligados convencionalmente, porque hay que analizar si el acuerdo cumple las reglas de esta Organización relativas a la constitución de zonas regionales de integración. Como es sabido, la OMC sólo acepta zonas de integración como excepción al libre comercio siempre que generen beneficios comerciales no sólo dentro de la zona sino también al nivel mundial. A falta de datos al respecto, dado que está empezando su aplicación, nada obsta para presumir que la asociación del MERCOSUR y la CAN favorecerá el comercio mundial. Nos situamos de este modo en la línea general de pensamiento de la OMC, que parte de "la superior bondad del multilateralismo" y acepta encajar la lógica de los acuerdos regionales siempre que vengan a "reforzarlo, desde una perspectiva estática, si su efecto primario es la creación de nuevos flujos comerciales y de inversión, y no la desviación de un país a otro de los flujos ya existentes; y, desde una perspectiva dinámica, si son pioneros de procesos de liberalización adicionales en un plano multilateral y no acaban impidiéndolos"162.

160 Vid. en este sentido F. PEÑA, “Algunos desafíos políticos e institucionales que plantea la globalización de la integración: el caso de los países socios del Mercosur”, en Regionalismo global. Los dilemas para América Latina, op. cit., pp. 256-264. 161 En general, sobre la cláusula de la nación más favorecida, vid. J. DÍEZ-HOCHLEITNER RODRÍGUEZ, “La cláusula de la nación más favorecida y su incidencia en el trato conferido a los países en desarrollo”, R.E.D.I., vol. XXXV, 1983, pp. 371-392; J.J. FORNER y DELAYGUA, La cláusula de la nación más favorecida, Madrid: Civitas, 1988. 162 A. REMIRO BROTÓNS, "Universalismo, multilateralismo, regionalismo y unilateralismo en el nuevo orden internacional", op. cit., p. 16.

47

El segundo requisito fundamental es que el acuerdo cubra lo esencial de los productos originarios de los Estados miembros (artículo XXIV 8 b) del GATT del 94)163. La referencia a "lo esencial de los intercambios comerciales" es controvertida, porque suscita si debe ser interpretada en términos cualitativos (no exclusión de grandes sectores de actividad) o cuantitativos (en relación a un porcentaje del comercio liberalizado en el seno del área de libre comercio, que estaría sobre el 10%), así como si se trata de requisitos autónomos o más bien acumulativos164. Y no existen decisiones del órgano de solución de diferencias sobre estas tesis. Si el ACE 59 instaura una zona de libre cambio completa –como declara oficialmente- no habrá obstáculo para excluir el tratamiento de la nación más favorecida, puesto que su constitución es precisamente una de las excepciones previstas por tales convenios. Pero habrá que ponderar si las excepciones que de hecho existen para la liberalización de determinados productos sensibles, las medidas de salvaguardia y otras especiales, los plazos de gracia y otros ejemplos antes expuestos encajan en el régimen de la OMC. Y si fuera declarado incompatible perdería su razón de ser, porque toda reducción negociada por el MERCOSUR y la CAN habría de extenderse automática e incondicionalmente a los demás por efecto de la nación más favorecida165. La importancia del grado de liberalización no es, por tanto, hipotética en absoluto en el seno de la OMC. Ahora bien, en la práctica la cuestión nunca ha sido trascendental porque el ACE 59 podría ser notificado una vez entrado en vigor (como es práctica corriente en la OMC, a pesar de que desde 1972 debería hacerse después de la firma del acuerdo regional166) y son pocas las decisiones sobre la compatibilidad con la OMC, sea en uno u otro sentido, por el Comité sobre los Acuerdos Regionales de Comercio, creado en 1996. Ello quiere decir que el acuerdo notificado desplegará normalmente sus efectos. Así lo muestran los últimos datos disponibles de la Organización, de noviembre de 2005: entonces había unos 330 acuerdos comerciales preferenciales y de integración regional notificados a la OMC, de los que unos 180 están en vigor y se calcula que otros 70 no han

163 En realidad, el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio de 1994 establece más requisitos cuando señala que, "para estar en conformidad con el artículo XXIV, las uniones aduaneras, las zonas de libre cambio y los acuerdos provisionales tendentes al establecimiento de una unión aduanera o una zona de libre cambio deberán cumplir, entre otras, las disposiciones de los párrafos 5, 6, 7 y 8 de dicho artículo". Pero el cumplimiento del párrafo 8 es el fundamental y el que plantea mayores discusiones y problemas, en particular la exigencia de que abarque "lo esencial de los intercambios comerciales". Véase sobre el tema, F.M. ABBOT, Regional Integration. The NAFTA and Western Hemispheric Integration in the World Trade Organization System, Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1995, pp. 35-60; J. HUBER, S. KYRIAKOPOULOUS y R. TORRENT, "L'établissement des zones de libre-échange et les contraintes de l'OMC", en C. Flaesch-Mougin and J. Lebullenger (Eds.), Le partenariat entre l’Union. européene et les Amériques, Rennes: Editions Apogée, 1999, pp. 119-130; I. HODARA, La normativa de la OMC y su incidencia en el proceso de integración regional, Informe de la Secretaría General de la ALADI, mayo de 1998. 164 Tal como reconoce el estudio de 1995 de la Secretaría de la OMC titulado Regionalism and the World Trading System, espec. pp. 17 ss. 165 Salvo que pudiera acogerse a alguna de las otras excepciones al principio de igualdad de trato que establece la OMC; las cláusulas de salvaguardia por desorganización del mercado (artículo XIX), las excepciones generales por causa de orden, moralidad y salud públicos, conservación del patrimonio artístico y de los recursos naturales y escasez de aprovisionamientos (artículo XX) y las derogaciones por circunstancias excepcionales (artículo XXV), a las que hay que añadir la cláusula de habilitación del sistema generalizado de preferencias en favor de los productos de países menos desarrollados en virtud de una decisión de 28 de noviembre de 1979. También se podría intentar sortear los obstáculos formales previstos por la OMC aplicando la lógica de liberalizar los intercambios comerciales con periodos de transición largos, que es la que intenta imponer la Comunidad Europea en sus relaciones con MERCOSUR. 166 Véase sobre esta cuestión, C. ESPOSITO, “El Mercosur, entre el regionalismo y el multilateralismo”, en C. DÍAZ BARRADO y C. FERNÁNDEZ LIESA (Coords.), Iberoamérica ante los procesos de integración (Actas de las XVIII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales), Madrid: BOE, 2000, pp. 75-76.

48

sido notificados. En su conjunto suponen más del 70% del comercio mundial. Y se trata de un fenómeno in crescendo porque sólo un miembro de la OMC (Mongolia) no es parte en ningún acuerdo de esta naturaleza, y se ha estimado que al acabar 2005 podría haber unos 300 acuerdos comerciales de este tipo si se concluyen los que están previstos o negociándose167. La mayoría de ellos han sido concluidos en los últimos diez años (desde 1995, fecha de creación entrada en vigor de la OMC). En torno al 60% han sido concluidos por Estados europeos, entre sí y/o con terceros países. Pues bien, de los 98 acuerdos regionales notificados durante la vigencia del GATT (de 1947 a 1994) tan sólo en seis ocasiones se declaró oficialmente su compatibilidad, con la agravante de que en 29 casos ni siquiera pudo concluirse el informe final que sirve de base para pronunciarse acerca de su compatibilidad y, en su caso, formular recomendaciones. Desde entonces las cosas han mejorado relativamente, toda vez que de los 187 acuerdos regionales notificados en virtud del artículo XXIV desde 1995, 22 no han requerido ser examinados; en 51 casos no ha comenzado el examen de los hechos; 42 casos están siendo objeto de examen; en 42 casos el examen ha concluido; en 7 se han iniciado consultas sobre el borrador del informe; y, finalmente, en 20 el informe ha sido adoptado168. Cabe enfatizar que el ACE 59 no figura en ninguna de estas situaciones porque no ha sido notificado todavía. Desde esta perspectiva se comprende que en la Declaración Ministerial General de 14 de noviembre de 2001, aprobada por la IV Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Doha (Qatar) del 9 al 14 de noviembre de 2001, se incluyera un apartado, bajo la denominación "normas de la OMC", en el que se analizan las condiciones de admisibilidad en la OMC de los acuerdos de integración regional, se acuerda celebrar negociaciones tendentes a clarificar y mejorar las disciplinas y procedimientos aplicables a los acuerdos regionales y se precisa que en el examen se han de tomar en consideración los aspectos del desarrollo (punto 29). La efectividad de estas medidas es, no obstante, reducida a la vista de los resultados de la reciente conferencia ministerial de Hong Kong (13 a 18 de diciembre de 2005). Lo que antecede es predicable, mutatis mutandis, en relación con la compatibilidad con la ALADI del ACE 59 respecto a las relaciones de los países mercosureños y andinos implicados con sus otros miembros aladianos, dado el régimen de esta Organización. El Tratado de Montevideo acepta flexibilidad en el tratamiento de la cláusula de la nación más favorecida (artículo 44) y permite un trato discriminatorio entre algunos de sus Estados miembros, excepto con los países de menor desarrollo económico, bajo condición de que celebren acuerdos de alcance parcial, sean comerciales, de complementación económica, agropecuarios, de promoción del comercio u otros, con países y áreas de integración económica de América Latina, sean o no miembros de la ALADI (artículos 7 y 25), y fuera de América Latina, con otros países en desarrollo o sus respectivas áreas de integración económica (artículo 27)169.

167 Los cuadros estadísticos de la OMC distinguen entre los acuerdos regionales de comercio en atención a su grado de liberalización (preferenciales, de libre cambio o aduaneros) a título del título del artículo XXIV del GATT (acuerdos regionales de comercio stricto sensu), el artículo V del GATS y la cláusula de habilitación. Véase el "Mapping of Regional Trade Agreements" publicado por el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales, en http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm. 168 Elaboración propia con datos estadísticos de la OMC accesibles en http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm. 169 Vid. reflexiones de interés sobre el tema en R. RÚA BOIERO, L. EGUIVAR y G. FELDMANN, MERCOSUR: un camino sin retorno, Buenos Aires: La Ley, 1995, pp. 181-194; W. HUMMER y D. PRAGER, "La cláusula de la nación más favorecida en ALADI y los recientes procesos de integración con países fuera de América Latina. Análisis particular de la pertenencia simultánea de México a ALADI y TLCAN", Integración & Comercio, 1997-1, pp.. 51-72.

49

http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm

http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm

Estos acuerdos han de cumplir una serie de requisitos para poder ser aceptados por la ALADI, cuales son: estar abiertos a la adhesión de los demás Estados, previa negociación; contener cláusulas que propicien la convergencia entre sus miembros; tener un plazo mínimo de duración de un año; regular tratamientos diferenciales en función de las categorías de países, tomando en cuenta sus características económico-estructurales; efectuar las desgravaciones de manera coherente y sobre la base de una comparación con los gravámenes aplicados a los países no participantes y, más en general, preservar el nivel de preferencias que existiera previamente acordado o compensar los perjuicios derivados de su creación (artículos 8 a 14 del Tratado de Montevideo de 1980). Si los beneficios no se contienen en acuerdos de alcance parcial (o, aunque sea de este tipo, si no cumple los requisitos mencionados, o las ventajas se otorgan a países desarrollados de fuera de América Latina, se aplica el artículo 44 del Tratado de Montevideo y, por lo tanto, se extienden inmediata e incondicionalmente a todos los países miembros de la ALADI las preferencias concedidas bilateral o multilateralmente entre algunos de sus miembros o a terceros Estados. El artículo 44 ha sido desarrollado por el Protocolo Interpretativo del artículo 44, de 13 de junio de 1994, todavía no vigente, y las resoluciones 43 (I-E) y 44 (I-E) del Consejo de Ministros, aplicables mientras aquél no entre en vigor. Estas normas facultan a los Estados aladianos que sean partes de acuerdos no previstos por el Tratado de Montevideo o el anterior Acuerdo de Cartagena para solicitar al Comité de Representantes de la ALADI la suspensión temporal de las obligaciones derivadas del artículo 44170. Se trata de válvulas de escape análogas a las que existen en la OMC para excepcionar la aplicación del principio de la nación más favorecida. Pues bien, la asociación entre CAN y el MERCOSUR establecida por el ACE 59 ha obligado en algunos casos a renegociar los vínculos convencionales con los otros miembros del ALADI para mantener el statu quo ante o compensar perjuicios (como es el caso de México, con quien Colombia y Venezuela han suscrito el ACE 61 el 7 de diciembre de 2004) y, en otros casos, los países interesados no lo han exigido por razones de estrategia puramente comercial, ya que están negociando o han suscrito ya una asociación análoga, como Bolivia y Perú, o incluso con Estados ajenos a la ALADI, en particular con la Unión Europea y Estados Unidos. Posiblemente influyen también razones jurídicas, ya que “los perjudicados carecen de una vía vinculante para canalizar sus reclamos en materia de aplicación de la NMF, si decidieran hacerlo, considerando que no existe un régimen de solución de controversias regional con esas características”. Su corolario es que la aplicación del artículo 44 “sigue siendo más importante como amenaza que como realidad jurídicamente ejecutable”171. Finalmente, pueden surgir problemas de naturaleza institucional, porque la realización de este control por la OMC (y, en su caso, la ALADI) será muy enrevesado, dado que la asociación originará un intrincado y complejo sistema membresías múltiples simultáneas que no tiene parangón en las relaciones internacionales, en tanto que envuelve no sólo a Estados sino también a sus Organizaciones internacionales, y todos ellos están vinculados, en diversos 170 La Resolución 43 prevé las normas aplicables hasta la entrada en vigor del Protocolo Interpretativo de 1994 y la Resolución 44 determina las funciones del grupo especial previsto en el artículo 4 del Protocolo Interpretativo. En esencia, el mismo procedimiento establecido por estas normas es el mismo y consiste en que los Estados miembros de la ALADI que celebren un acuerdo no previsto por el Tratado de Montevideo, sea con otro país miembro o con un tercer Estado, tienen que comunicarlo al Comité de Representantes de la ALADI y, eventualmente, solicitar la suspensión provisional de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida del artículo 44. Si algún otro Estado aladiano lo solicita, se iniciaría entonces una etapa de negociaciones bilaterales a efectos de establecer compensaciones y al término del procedimiento se podría rechazar o conceder la suspensión solicitada por un plazo máximo de 10 años. 171 A. PASTORI, “La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)”, op. cit., p. 11

50

grados, con otros países y Organizaciones internacionales, que no necesariamente coinciden. Sin embargo, la ALADI y la OMC no contienen previsiones ad hoc para este supuesto, puesto que sólo establecen un examen individual de compatibilidad de los acuerdos y zonas de preferencias respecto a sus normas, y no un examen de conjunto de los diferentes esquemas de integración a los que pertenezca a la vez un sujeto internacional. Y puede ocurrir que cada zona implicada –la CAN y el MERCOSUR- encuentre acomodo en un examen individual, mientras que el sistema conjunto -la asociación- no sea compatible en un examen conjunto si acaba desviando significativamente el comercio mundial hacia la nueva zona y no crea flujos comerciales nuevos que lo compensen172. Muy recientemente se ha difundido un detallado informe de la ALADI que analiza diversos problemas que el ACE 59 suscita para los productos originarios Bolivia, que no lo ha suscrito, en razón de que sea simultáneamente miembro de la CAN y asociado al MERCOSUR. El estudio analizó el comercio exterior de Bolivia con los países del MERCOSUR y la CAN, y describió el trato que actualmente otorgan los países del ACE 59 a los principales productos importados desde Bolivia y terceros Estados y el que darán a esos mismos productos con la entrada en vigor del ACE 59, así como la capacidad de los proveedores de las partes de desplazar a los exportadores bolivianos. La conclusión es que el ACE 59 establece un nuevo escenario para los intereses bolivianos caracterizado por la erosión progresiva de la protección implícita que hasta ahora recibía este país en los mercados andino y mercosureño, en virtud de la cláusula de la nación más favorecida y su situación de país de menor desarrollo económico. Ello engendra serios riesgos de que a corto, medio y largo plazo sea imposible preservar la exportación de determinados productos bolivianos en los países mercosureños y andinos en los términos actuales173. A la postre, se podrán suscitar igualmente problemas de compatibilidad intrínseca entre los diversos procesos de integración que simultáneamente se están desarrollando en ciertas zonas del planeta, como en Europa y Latinoamérica, en la medida en que los países andinos y mercosureños forman parte de varios procesos a la vez. La cuestión ha sido examinada por DÍAZ BARRADO, que para el caso de Latinoamérica y el Caribe apunta que "se supone que los procesos de integración que se han puesto en marcha son compatibles entre sí", pero se trata de "una mera suposición" sobre la base de que no sería lógico que los Estados asuman compromisos en los diferentes esquemas de integración que fuesen absolutamente incompatibles entre sí, por lo que hay que pensar que "nos hallamos en presencia de procesos de integración complementarios tendentes, en último término, a la creación de un espacio económico único para América Latina y el Caribe". Ahora bien, "la verdad es que aún no se ha determinado con precisión el alcance que va a tener la proliferación de procesos de integración en orden a su convergencia", si bien ya se ha advertido que en algunos acuerdos de integración se hace caso omiso de otros anteriores174. Cabría revitalizar a la ALADI como foro para evitar o solucionar estas y otras antinomias que puedan generarse.

172 En general, sobre las ventajas e inconvenientes de un sistema de membresías múltiples, ejemplarizado con la pertenencia de México a la ALADI y el NAFTA, vid. W. HUMMER y D. PRAGER, GATT, ALADI y NAFTA. Pertenencia simultánea a distintos sistemas de integración, Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998 espec. pp. 61 ss. 173 SECRETARÍA GENERAL DE LA ALADI, Impacto del Acuerdo de Complementación Económica nº 59 (ACE 59) en las exportaciones bolivianas, Montevideo: Departamento de Apoyo a los PMDER, septiembre de 2005 (accesible dentro de publicaciones / documentos informativos en http://www.aladi.org). 174 C. DÍAZ BARRADO ("Iberoamérica ante los procesos de integración. Una aproximación general", en Iberoamérica ante los procesos de integración, op. cit., pp. 52-55) menciona algunos ejemplos: en el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres se hace abstracción del ACE del Grupo Andino; en el acuerdo firmado entre México y Costa Rica se prescinde de los compromisos que contempla el Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) del Mercado Común Centroamericano; y en el acuerdo de asociación de Chile con el MERCOSUR se exime a Chile de la obligación de aplicar el ACE del MERCOSUR.

51


2. Ventajas potenciales del establecimiento de una zona de libre cambio Un proceso económico de integración regional se asocia con la supresión de barreras exteriores entre países (arancelarias, no arancelarias y de otros tipos) para superar las diferencias (asimetrías o desigualdades) que resultan de tales barreras (actuación negativa) y la creación de nuevos instrumentos (actuación positiva) para superar otras asimetrías resultantes de las diferencias entre las economías estatales, de tal suerte que se cree una zona común en la que circulen libremente las mercancías y, según los grados de integración, los otros factores productivos. Cualquiera que sea el modelo que adopte un proceso de integración económica, hay siempre tres elementos que la motivan (mínimo común denominador): la eliminación de obstáculos a los intercambios comerciales ente los países participantes; un cierto grado de cooperación entre ellos para reducir las discriminaciones; y la mejora del bienestar del área integrada175. Y la creación de más comercio intrazonal es el leif motiv para iniciar un proceso de integración, toda vez que la práctica eliminación de las barreras al comercio regional lleva generalmente a incrementar los intercambios dentro de la zona, dadas las ventajas comerciales que resultan para la circulación y venta de los productos originarios de los países implicados, en detrimento –en una primera época- de flujos comerciales existentes con terceros países, y generándose –después- nuevos intercambios con el mundo, porque hoy en día no se conciben los procesos de integración como fortalezas aisladas176. El MERCOSUR y la CAN son ejemplos expresivos en este sentido. En la época de su creación (1991), el comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay rebasaba ligeramente la cifra de 5.000 millones de dólares, en 1997 alcanzó los 21.000 y en 2004 se quedó en 17.500 millones de dólares. El valor del comercio hacia el exterior en 1991 era de 80.000 millones de dólares y en 2004 llegó a 230.000 millones de dólares. En este mismo periodo el comercio dentro de la CAN ha pasado de 2.000 millones de dólares de un total de 51.000 millones de dólares en 1991 a 7.500 millones de dólares de un global de 124.000 millones de dólares en 2004. El crecimiento de la relación comercial es incuestionable, por más que el comercio intramercosur sólo represente ahora un 15.9% y dentro de la CAN sea del 11.8%. Y el alza del flujo de comercio entre los países miembros del MERCOSUR y la CAN no ha sido en detrimento del intercambio con otros países. Los datos comerciales relativos a las relaciones entre la CAN y el MERCOSUR antes analizados también reflejan el incremento progresivo de los flujos comerciales entre ellos en los últimos años. Y las cifras deberían ser mayores cuando la zona de libre cambio esté operando a pleno rendimiento, una vez finalizados los periodos transitorios previstos. De hecho, en los dos últimos años –esto es, desde que se intensificaron las negociaciones para suscribir el ACE 59- es sensible el alza registrada del comercio entre ambos socios, mostrando el dinamismo de la relación comercial. Ello está contribuyendo a la creación de nichos en el mercado de los nuevos socios que hasta ahora no estaban a su alcance y a desarrollar los que ya existían, pero sólo limitadamente, a pesar de contar con productos competitivos, como son –por ejemplo- el aluminio, el vidrio y los productos petroquímicos andinos para el mercado mercosureño o productos oleaginosos y carne mercosureña en el mercado andino.

175 A. CALVO HORNERO, Organización de la Unión Europea, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 1997, p. 5. 176 En general, sobre los beneficios y costes de un proceso de integración económica regional, en términos de creación y desviación de comercio, economías de escala internas y externas, mayor competencia y efecto procompetitivo, mayor disponibilidad y movilidad de los factores de producción; convergencia de las estructuras productivas y de consumo, convergencia financiera, etcétera, vid. J.A. NIETO SOLÍS, Fundamentos y políticas de la Unión Europea, 3º ed. correg., Madrid: Siglo XXI, 2001, pp. 18 ss; J. TUGORES, Economía internacional: globalización e integración regional, 5ª ed., Madrid: McGraw-Hill, 2002, pp. 123 ss.

52

Hay que tener en cuenta, en segundo lugar, que la creación de una zona de libre cambio puede servir para promover una diversificación de la estructura productiva que permita la exportación de productos no tradicionales, ya que así disminuiría la vulnerabilidad actual de sus intercambios comerciales a los cambios bruscos de los precios en el mercado mundial. En efecto, “el patrón de especialización de los países sudamericanos ha sido superavitario en bienes primarios y deficitario en bienes industriales, déficit impulsado por el fuerte incremento de las importaciones de productos tecnológicamente más sofisticados; esta característica del patrón de comercio ha tenido consecuencias negativas para su desarrollo económico. En este contexto, la integración regional aparece como una alternativa para mejorar la calidad del comercio y desarrollar nuevas ventajas competitivas que permitan superar ese patrón de especialización. En tal sentido, los avances de los países sudamericanos deberían orientarse a través de una profundización de los procesos de diversificación que pueda producir un incremento de su comercio intraindustrial, ya que el intercambio predominante en los países sudamericanos se caracteriza por ser básicamente interindustrial”. Porque no hay que olvidar que el desarrollo del comercio intraindustrial tiene “la importancia de reducir la dependencia actual del superávit primario para financiar el déficit en bienes industriales y además facilitaría el propio proceso de integración debido a los menores costos en los ajustes en la estructura productiva asociados con este tipo de intercambio”177. Más allá del comercio, la zona de libre cambio puede generar otros beneficios económicos para cada uno de los países que la integran y para la región sudamericana en su conjunto. Un reciente estudio evalúa el impacto potencial, tanto agregado como sectorial, del ACE 59 para el comercio y las economías mercosureñas y andinas implicadas, incluyendo a Bolivia. Los principales resultados ponen de manifiesto que este acuerdo debería tener un efecto positivo sobre el bienestar agregado (volumen de comercio, patrón de los intercambios, PIB y empleo) de cada país signatario, llevando a reducciones significativas tanto de pobreza como de desigualdad en la distribución del ingreso. Desde una perspectiva sectorial, habría países ganadores (sectores que aumentan la producción) y perdedores (sectores que disminuyen su producción), de manera que la repercusión del ACE 59 en cada sector no será la misma en términos de PIB, empleo, patrón de los intercambios y volumen comercial178. Descendiendo al detalle, la eliminación de los aranceles bilaterales entre países del MERCOSUR y de la CAN conlleva un cambio en el destino de las exportaciones de las partes, aumentando las exportaciones hacia sus países miembros, a la vez que se reducen las destinadas a terceros países. Asimismo disminuyen las exportaciones entre los miembros de cada bloque comercial, reemplazándose por exportaciones hacia los nuevos socios comerciales. Entre los países del MERCOSUR, el que muestra mayores ganancias de comercio es Brasil y el que menos es Uruguay, mientras en la CAN los principales beneficiarios son Bolivia y Ecuador y los que menos son Colombia y Venezuela. Para todos los países crecen los intercambios comerciales, pero los incrementos son muy diferentes, con cifras que van del 0.6% de las exportaciones uruguayas al 7% de las exportaciones bolivianas y ecuatorianas, y del 0.9% de las importaciones uruguayas al 6.2% de las bolivianas y ecuatorianas. Las exportaciones brasileñas se acrecentarían en un 3.2% y sus importaciones en un 2.9%, mientras las exportaciones colombianas crecerían

177 L.A. TORO, “El acuerdo entre la CAN y el Mercosur: importancia e impacto en las economías sudamericanas”, en La integración latinoamericana: entre el regionalismo abierto y la globalización, op. cit., pp. 74 y 80. 178 D. BERRETTONI y M. CICOWIEZ, El Acuerdo de libre comercio Mercosur-Comunidad Andina de Naciones: una evaluación cuantitativa, Santiago de Chile: CEPAL, abril de 2005.

53

un 2.45% y sus importaciones un 2.3%, y el alza de las exportaciones venezolanas sería de un 2.4% y de sus importaciones el 3.3%. Los términos del intercambio comercial reflejan una evolución positiva para los países mercosureños (alcanzando el 0.47% en Argentina y Brasil) y Venezuela (el 0.1%), siendo negativa para el resto, y perjudicando sobre todo a Bolivia y Ecuador (con el -0.22%). El ACE 59 crea también empleo, tanto calificado como especialmente no calificado, en todos los países que participan del acuerdo, oscilando entre el 0.1% de Argentina y el 1% en Bolivia y Ecuador, con el 0.5% de Brasil y el 0.7% de Venezuela. Hay dos sectores que salen especialmente beneficiados, ya que en la industria alimenticia y los productos químicos todos los países aumentan su nivel de empleo. El PIB también sale favorecido por efecto de la aplicación del acuerdo a largo plazo, con alzas positivas en todos los países, si bien de distribución variable puesto que en Argentina tan sólo aumentaría el 0.08% y Venezuela el 0.1%, mientras en el otro extremo Brasil ganaría un 0.3% y Bolivia y Ecuador del orden de 0.35%. El comportamiento de los sectores productivos no es el mismo, ya que algunos habrán de afrontar mayor competencia de las importaciones de la otra parte, mientras otros sectores gozarán de mayores oportunidades a partir de la liberalización comercial. Ello llevará a que determinados sectores aumentarán la producción, mientras en otros disminuirá. Con el agravante de que los países del MERCOSUR muestran gran cantidad de sectores con variaciones poco significativas en los sectores productivos respecto a la situación inicial (entre –1 y +1%), a diferencia de los países andinos, con gran dispersión en los sectores afectados y en los cambios porcentuales de producción, en particular Colombia, donde muchos sectores caerán el 5% en su producción actual. Los sectores de ganadería, combustibles y servicios muestran en los siete países variaciones poco importantes en el volumen de producción. En cambio, las semillas oleaginosas, los vehículos y sus partes, los productos del cuero y los productos metálicos se revelan mucho más dinámicos. A todo lo anterior hay que añadir, finalmente, que desde 2005 se están poniendo en marcha iniciativas que pueden redundar en otros beneficios económicos importantes para dinamizar la integración sudamericana, como el llamado anillo energético y el corredor bioceánico central, según fue expuesto en páginas precedentes. Finalmente, algunos beneficios no estrictamente económicos pueden derivarse del estrechamiento de relaciones en Sudamérica al nivel político, como son la consolidación de la democracia y el fortalecimiento del sistema de protección de los derechos humanos en la CAN o la mejora de la capacidad negociadora del MERCOSUR frente a USA y la Unión Europea (por ejemplo, en futuras rondas del ALCA o de la ejecución del acuerdo marco interregional de cooperación de 1995 de la Comunidad Europea y el MERCOSUR, junto con sus Estados miembros), porque una voz común en política comercial que reúna a una buena parte de América Latina le daría más poder de negociación. El clima de entendimiento puede, a la postre, permitir perfeccionar el sistema institucional y de participación cívica de la región y aportar más seguridad jurídica. Huelga decir que las ventajas descritas no se producirán de forma automática, ya que derivan sobre todo de los efectos dinámicos –y no estáticos- del comercio, especialmente de la creación de economías de escala y de externalidades, el incremento de la inversión y el reforzamiento institucional. Por otro lado, en todo proceso de apertura hay intereses que

54

pueden verse afectados negativamente debido a los costes de implementación, transición y de ajuste (especialmente, en el sector agrícola) y llevar al cierre de empresas que no soporten la competencia de los nuevos socios, el incremento del desempleo, etcétera. Efectos perjudiciales que pueden agravarse notablemente en caso de no aprobarse a tiempo las medidas necesarias para minimizar su impacto, por lo que se hace preciso instaurar las condiciones que permitan fortalecer la capacidad competitiva de los sectores productivos. Finalmente, cabe que los beneficios potenciales sean menores de lo esperado si los países sudamericanos continúan con su tendencia a firmar tratados de libre comercio con otras zonas del mundo, como la Unión Europea y Estados Unidos, ya que entonces podría desviarse el comercio sudamericano hacia ellas. 3. Perspectivas de futuro La asociación entre la CAN y el MERCOSUR puede resultar de gran valor para los países sudamericanos, pero también tendrá efectos perjudiciales, y no serán pocos ni de importancia menor los problemas que habrán de solucionar los países andinos y mercosureños. Con todo, es posible mantener una cierta dosis de optimismo a la vista de algunos hechos recientes que exteriorizan la voluntad de aunar esfuerzos para afrontar los retos y desafíos comunes. En este sentido cabe mencionar la reciente institución de la CASA, en el marco de la III Cumbre Presidencial Sudamericana, celebrada en Cuzco el 8 de diciembre de 2004179, uno de cuyos objetivos es facilitar la integración de la CAN con el MERCOSUR. En efecto, la Declaración Presidencial de Cuzco proclama la determinación de “desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales”. Ello significa que el espacio sudamericano integrado se desarrollará impulsando, entre otros elementos, “la profundización de la convergencia entre MERCOSUR, la CAN y Chile a través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio, apoyándose en lo pertinente en la Resolución 59 del XIII Consejo de Ministros de la ALADI del 18 de octubre de 2004, y su evolución a fases superiores de la integración económica, social e institucional. Los Gobiernos de Surinán y Guyana se asociarán a este proceso, sin perjuicio de sus obligaciones bajo el Tratado revisado de Chaguaramas”. La asociación entre el MERCOSUR, la CAN, Chile, Guyana y Surinam que entraña la CASA se apoya en los tres cimientos siguientes: 1) la cooperación política, social y cultural, con temas como la democracia, seguridad regional y lucha contra las drogas y la corrupción; 2) la integración comercial, económica y financiera, que toma como punto de partida el ACE 59 entre la CAN y el MERCOSUR, así como la experiencia exitosa de la Corporación Andina de Fomento en materia de integración financiera; y, 3) el desarrollo de la infraestructura física, la energía, y las comunicaciones, a través de la comentada iniciativa IIRSA.

179 Vid. una presentación general de la CASA en H. JAGUARIBE, “El proyecto sudamericano”, Foreign Affairs en Español, vol. 5, 2005-2, accesible en http://www.foreignaffairs-esp.org; A. SERBIN, “Vers un space sud-américain? Le long et difficile chemin de l’Amérique du Sud vers l’intégration”, en S. SANTANDER (Coord.), Globalisation, gouvernance et logiques regionales dans les Amériques, Bruselas: Editions de l’Université de Bruxelles, 2004, pp. 219-255.

55

http://www.foreignaffairs-esp.org/

La metodología para llevarla a cabo parte de la convergencia gradual entre la CAN y el MERCOSUR, a los que se sumarán primero Chile y después Guyana y Surinam. Ello supone que no se partirá de la nada, sino de los dos bloques subregionales existentes, que deberán ir armonizando y redimensionando progresivamente su normativa y agendas de futuro mediante el trabajo conjunto de sus órganos. Una vez implementada de forma progresiva una zona de libre cambio se persigue evolucionar hacia un modelo superior de integración, aprovechando de nuevo al máximo los avances y las fortalezas de la CAN y el MERCOSUR, y adicionando otros elementos como la armonización de la normativa existente, la negociación de una nueva normativa común, el redimensionamiento progresivo de algunas de las instituciones actuales y el aprovechamiento de la capacidad técnica e institucional de organismos regionales como la ALADI y el SELA. En suma, la CASA no pretende ser una mera agenda comercial porque incluye también cuestiones relativas a inversión, cooperación y diálogo político, aun cuando resulte claro que para conseguir estos fines hace falta abrir previamente los mercados nacionales a la competencia de los otros socios. Para lograr estos fines no tiene por qué faltar empuje a la CASA porque en 2004 la población superó los 361 millones de habitantes, la superficie ronda los 17 millones de kilómetros cuadrados y el PIB conjunto superó los 975.000 millones de dólares, por debajo sólo de la Unión Europea y el NAFTA y por encima de la ASEAN (con 682.000 millones de dólares) y de alguno de los miembros del G-10 (como Canadá, con 834.000 millones de dólares). Además las exportaciones al mundo se sitúan sobre los 182.000 millones de dólares, con un gran potencial de crecimiento del intercambio de materias primas y manufacturas180. Pero habrá que tener presente igualmente otros factores porque se trata de un proyecto ambicioso cuyo futuro “depende, en buena medida, de la ponderación de los factores de conveniencia o inconveniencia para los países que la conforman, de la voluntad política sostenible y de la función que desempeñan otros agentes, como los empresarios, la opinión pública y la sociedad civil”, por lo que el camino de la integración real no estará exento de “dificultades y de tareas monumentales”181. La Primera Reunión de Jefes de Estado de la CASA tuvo lugar en Brasilia los días 29 y 30 de septiembre de 2005. En ella se aprobaron varios textos relevantes. La Declaración Presidencial y Agenda Prioritaria enfatiza que “la asociación recíproca de los Estados partes del MERCOSUR y de la CAN, así como la asociación de Surinam, Guyana y Chile, son esenciales para la conformación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, con miras a la finalidad última de la unión sudamericana”. Y a continuación se precisa que “en el campo económico los propósitos de la Comunidad Sudamericana de Naciones incluyen el avance y la consolidación del proceso de convergencia encaminado al establecimiento de una zona de libre comercio sudamericana, con miras a su perfeccionamiento, así como la promoción del crecimiento económico y la reducción de las asimetrías, cuando ello sea posible, mediante la complementación de las economías de los países de América del Sur”. Este objetivo fue desarrollado en la Declaración sobre la convergencia de los procesos de integración en América del Sur, en la que se promueve la convergencia de los acuerdos de

180 Otros datos relevantes de la CASA son que posee el 27% del agua dulce del mundo; dispone de ocho millones de kilómetros cuadrados de bosques y dos océanos bañan sus costas; tiene reservas de hidrocarburos para 100 años; es la región que más alimentos produce y exporta en el mundo; sólo se hablan dos lenguas (castellano y portugués); la mayoría (95%) de sus habitantes tiene una sola religión, etcétera Vid. al respecto http://www.comunidadandina.org/exterior/sudamerica.htm 181 D. CARDONA, “¿Tiene futuro la Comunidad Sudamericana de Naciones?”, Foreign Affairs en Español, vol. 5, 2005-2, accesible en http://www.foreignaffairs-esp.org.

56

http://www.comunidadandina.org/exterior/sudamerica.htm

http://www.foreignaffairs-esp.org/

complementación económica entre los países sudamericanos y solicita a las secretarías de la ALADI, el MERCOSUR y la CAN, con la concurrencia de Chile, Guyana y Surinam, la elaboración, a más tardar en el primer semestre de 2006, de estudios sobre la convergencia de los ACE. Estos estudios deberán incluir el objetivo de conformar gradualmente una zona de libre comercio sudamericana, así como la complementación de las economías de los países sudamericanos para ir reduciendo las asimetrías existentes y preservar los avances adquiridos en la Resolución 59 del Consejo de Ministros de ALADI en el caso de los países miembros de ella. La referencia a esta resolución tiene su razón de ser en que Guyana y Surinam no son miembros de la ALADI182. A su vez, el ambicioso Programa de Acción impulsa el fortalecimiento de los vínculos institucionales entre el MERCOSUR y la CAN mediante el mecanismo de asociación recíproca entre los respectivos Estados miembros y con la participación de Chile, Guyana y Surinam. En esta línea, se insta a formar un foro sudamericano de consulta y concertación política, conformado por el Foro de Cooperación y Concertación Política del MERCOSUR, el Mecanismo de Coordinadores de la Política Exterior Común de la CAN y los representantes de Guyana y Surinam; se decide que se programen reuniones conjuntas entre los órganos del MERCOSUR, la CAN, Chile, Guyana y Surinam para actuar en áreas afines de acuerdo con un cronograma previamente establecido; y se insta a revisar los acuerdos en el área política y social alcanzados por el MERCOSUR y la CAN para examinar la posibilidad de extenderlos a todos los países sudamericanos183. El programa de acción faculta a la Secretaría Pro Tempore de la CASA (Brasil, en la actualidad) para que inste a las Secretarías de la ALADI, el MERCOSUR y la CAN, con el concurso de Chile, Guyana y Surinam, la preparación de estudios sobre la convergencia de los acuerdos de complementación económica entre los países de América del Sur. Para gestionar estos objetivos la Declaración Presidencial y Agenda Prioritaria establece, siguiendo la directriz de la declaración de Cuzco de 8 de diciembre de 2004, un sistema institucional que trata de evitar la duplicación y superposición de esfuerzos, así como nuevos gastos financieros, y trae a la memoria en no pocos aspectos el esquema de la Unión Europea, con las reuniones anuales de Jefes de Estado como instancia máxima de dirección política; las reuniones semestrales de los ministros de Relaciones Exteriores para aprobar las decisiones que implementan las directrices presidenciales y preparar las reuniones de aquéllos; las reuniones –sin periodicidad preestablecida- para preparar las reuniones de los cancilleres y coordinar las posiciones de los países de la CASA; las reuniones ministeriales sectoriales para cuestiones específicas como salud, educación, cultura, ciencia y tecnología, seguridad ciudadana, infraestructuras, desarrollo sostenible, etcétera; la troika, constituida por el país sede de la reunión de presidentes, el anterior y el siguiente; y finalmente la Secretaría Pro Tempore, ejercida de forma rotatoria por periodos de un año por cada país miembro. La consecución de la agenda comercial debería conducir a que en 2007 el 87% del comercio aladiano (lo que sobrepasa al MERCOSUR y la CAN, puesto que incluye igualmente a Cuba, Chile y México) esté liberalizado. Lógicamente para lograr los otros fines hace falta el desarrollo de las infraestructuras de Sudamérica: creación de nuevas vías de comunicación, mejora de las telecomunicaciones e incremento de la

182 La Resolución 59 del Consejo de Ministros de la ALADI, sobre la convergencia CAN-MERCOSUR y otros acuerdos comerciales de la región, insta al “perfeccionamiento de un área de libre comercio sudamericana, teniendo en cuenta el trato preferencial y diferenciado”. 183 El programa de acción contiene igualmente referencias a la cooperación en otros muchos ámbitos: erradicación de la fiebre aftosa, coordinación de los programas de promoción del comercio y las inversiones, integración en infraestructuras energéticas, aéreas y de otro tipo, etcétera.

57

complementación de los sectores económicos y sociales implicados. Los diversos ejemplos expuestos con ocasión del análisis del pilar de cooperación entre el MERCOSUR y la CAN constituyen un avance relevante en este sentido. Pero no son suficientes porque será también necesario atraer nuevas y cuantiosas inversiones extranjeras para sufragar los proyectos iniciados. Para ello el apoyo de España puede ser fundamental. Por un lado, porque se trata de uno de los principales inversores mundiales en la región184. Por otro, porque goza de cierto predicamento internacional que, bien aprovechado, puede acabar arrastrando a otros países a invertir más en la zona sudamericana. La XV Cumbre Iberoamericana de Salamanca, de 14 y 15 de octubre de 2005, decidió que la Secretaría General Iberoamericana de nueva creación apoyase “los procesos de integración regional y subregional”. Este gesto político bendice la creación de la CASA y, por ende, respalda el proceso de integración iniciado entre la CAN y el MERCOSUR. También debe ser mesurado positivamente porque demuestra que los países sudamericanos siguen aferrados a su proceso de integración185. Ahora bien, la Cumbre no sirvió para lo que era realmente importante: que se aprobara una agenda de cooperación internacional que financiase los proyectos de infraestructura que requiere Latinoamérica186. VII. CONSIDERACIONES FINALES La construcción de un espacio sudamericano es un reto de primer orden para los países de la región, dados los beneficios y ventajas políticas, sociales y económicos que cabe esperar de la asociación entre el MERCOSUR y la CAN, dentro de la zona y al nivel mundial. Los problemas para afrontar el desafío no son menores porque es necesario, inter alia, un esfuerzo prolongado para consolidar los sistemas democráticos en los países sudamericanos; reforzar los procesos subregionales de integración; alcanzar un reparto más equitativo de la riqueza, lo que presupone una cierta estabilidad y convergencia macroeconómica, así como una inserción más armoniosa del MERCOSUR y la CAN en la economía mundial; e impulsar la inversión en capital humano (educación, particularmente). Llevar a cabo esta tarea es posible, siempre y cuando exista la voluntad política requerida para canalizar el proceso de complementariedad económica y se utilicen métodos de trabajo adecuados para optimizar los esfuerzos. La primera condición parece cumplirse en este momento, en tanto constituye una prioridad de las agendas externas de los países andinos y mercosureños. La segunda obliga a concretar el contenido de sus relaciones con realismo, porque no todo objetivo puede acometerse, por deseable que sea, de manera que hay que jerarquizarlos, y las finalidades priorizadas deberán acometerse gradualmente y con flexibilidad. Será, pues, preciso fijar una especie de hoja de ruta.

184 Vid. R. CASILDA BÉJAR, Internacionalización e inversiones directas de las empresas españolas en América Latina 2000-2004. Situación y perspectivas, Barcelona: CIDOB, 2005. 185 En el mismo sentido, la Declaración del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALADI, de 18 de octubre de 2004, constata con “renovado optimismo el resurgir de la voluntad integracionista en toda la región” y reitera “la trascendencia del fortalecimiento de la integración como forma de enfrentar la pobreza y consolidar la gobernabilidad”. 186 En general, sobre las cumbres iberoamericanas, véase C. Del ARENAL (coord..), Las Cumbres Iberoamericanas (1991-2005). Logros y desafíos, Madrid: Fundación Carolina y Siglo XXI, 2005.

58

Una vez alcanzado este objetivo habrá que franquear un nuevo paso para ir más allá de los aspectos comerciales, puesto que la integración en América del Sur debe ser multidimensional para englobar temas como la gobernabilidad democrática, la cooperación financiera y la protección del medio ambiente, entre otros. Algunos de los casos de cooperación comercial que se están poniendo en marcha, como el anillo energético, pueden constituir un acicate para redoblar los esfuerzos a este respecto. Lo mismo se puede decir del diálogo político que se ha establecido entre la CAN y el MERCOSUR, siquiera por los beneficios económicos indirectos que se derivan de una mayor seguridad jurídica, sistema democrático estable, protección de los derechos humanos razonable, etcétera. La creación de la CASA puede impulsar la integración entre ambas Organizaciones internacionales, ya que uno de sus objetivos es facilitar la convergencia de los procesos de integración de la CAN, MERCOSUR y Chile, a la vez que perseguir la incorporación progresiva de Guyana y Surinam. Y los resultados de su primera reunión parecen confirmarlo. Puede, por lo tanto, convertirse en herramienta para el desarrollo de la integración regional y palanca para la mejor inserción de Sudamérica en las relaciones internacionales. Es, pues, razonable esperar que progrese la asociación entre el MERCOSUR y la CAN, teniendo presente que lo razonable no siempre deviene realidad. Lo que significa que tendrán que poner manos a la obra y trabajar duramente para que, a la postre, la empresa común sea viable. VIII. DIRECCIONES DE INTERNET RELACIONADAS CON EL PROCESO DE INTEGRACIÓN ANALIZADO ALADI: http://www.aladi.org ALCA: http://www.ftaa-alca.org BID: http://www.iadb.org BM: http://www.bancomundial.org CAD de la OCDE: http://www.oecd.org CAN: http://comunidadandina.org CE/UE: http://europa.eu.int CEPAL: http://www.eclac.cl FMI: http://www.imf.org MERCOSUR: http://200.40.51.219/msweb NU: http://www.un.org NAFTA: http://www.nafta.net OEA: http://www.oas.org OMC: http://www.wto.org SELA: http://www.sela.org SICA: http://www.sgsica.org SICE: http://www.sice.oas.org Son interesantes igualmente los siguientes sitios en Internet : http://www.sciences-po.fr/docum/biblio/bib49st.html (Facultad de Ciencias Políticas de París. Cátedra MERCOSUR) http://www.portal.icex.es (Instituto de Comercio Exterior de España)

59


http://www.ftaa-alca.org/

http://www.iadb.org/

http://www.bancomundial.org/

http://www.oecd.org/

http://comunidadandina.org/

http://europa.eu.int/

http://www.eclac.cl/

http://www.imf.org/

http://200.40.51.219/msweb

http://www.un.org/

http://www.nafta.net/

http://www.oas.org/

http://www.wto.org/

http://www.sela.org/

http://www.sgsica.org/

http://www.sice.oas.org/

http://www.sciences-po.fr/docum/biblio/bib49st.html

http://www.portal.icex.es/

http://www.pcb.ub.es/obsglob/ (Observatorio de la Globalización de la Universidad de Barcelona) http://www.obreal.unibo.it (Observatorio de las Relaciones Unión Europea - América Latina OBREAL. Barcelona) http://www.orla.upf.edu (Observatorio de Relaciones con América Latina de la Universidad Pompeu Fabra) http://www.iadb.org/intal (Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, del Banco Interamericano de Desarrollo)

60

http://www.pcb.ub.es/obsglob/

http://www.obreal.unibo.it/

http://www.orla.upf.edu/

http://www.iadb.org/intal

comunidad andina y mercado comÚn del sur, … · dinamismo de las relaciones internacionales...

Documents