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LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDINAY EL MERCADO COMÚN DEL SUR, ¿UNA ASOCIACIÓN (IN)VIABLE?

por MANUEL CIENFUEGOS MATEOProfesor Titular de Derecho Internacional Público

(Instituciones de Derecho Comunitario)Universidad Pompeu Fabra (Barcelona)

Observatorio de Relaciones con América Latina (ORLA)[email protected]

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN

II. LOS CONCEPTOS DE REFERENCIA, Y DE MODO PARTICULAR ELREGIONALISMO GLOBAL

III. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR, ORGANIZACIONESINTERNACIONALES DE INTEGRACIÓN DE MEDIANA INTENSI-DAD

IV. LAS BASES DE LAS RELACIONES ENTRE LA COMUNIDAD ANDI-NA Y EL MERCOSUR

1. Comercio e inversión

2. Diálogo político

3. Cooperación

V. LOS VÍNCULOS CONVENCIONALES ENTRE EL MERCOSUR Y LACOMUNIDAD ANDINA

1. Los acuerdos bilaterales con Bolivia y Perú

2. El acuerdo marco de 1998 y su implementación en varias etapas

3. El ACE 59: objetivos, contenido y características esenciales

4. Peculiaridades del procedimiento de celebración de los acuerdos en-tre el MERCOSUR y la CAN

VI. LA EJECUCIÓN DEL ACE 59

1. La primera reunión de la Comisión Administradora

2. Cuestiones que plantea y dificultades que suscita la aplicación delACE 59A) PROBLEMAS DE NATURALEZA PURAMENTE ECONÓMICA

B) PROBLEMAS DE NATURALEZA BÁSICAMENTE POLÍTICA

C) PROBLEMAS DE NATURALEZA ESENCIALMENTE JURÍDICA

3. Ventajas potenciales del establecimiento de una zona de libre cambio4. Perspectivas de futuro

VII. CONSIDERACIONES FINALES

VIII. DIRECCIONES DE INTERNET RELACIONADAS CON EL PROCESODE INTEGRACIÓN ANALIZADO

88 MANUEL CIENFUEGOS MATEO

I. INTRODUCCIÓN

Abordar en la actualidad un tema como la asociación entre la Comunidad An-dina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) no es tarea sencilla por-que constituye uno de los más novedosos ejemplos del regionalismo global que es-tán aflorando en los últimos años. Resulta, además, que esta temática trae acolación diversos fenómenos no siempre bien comprendidos y que conviven en di-fícil armonía, por tratarse de dos Organizaciones regionales de integración econó-mica de mediana intensidad que, en sí mismas, suponen excepciones al multilate-ralismo que preconiza la Organización Mundial del Comercio (OMC), y queademás actúan en un contexto de globalización.

Con el fin de evitar, en lo posible, malentendidos y confusiones se examinan,en primer lugar, los principales conceptos de referencia presentes en esta temáticay, a continuación, la naturaleza del MERCOSUR y la CAN en tanto que Organiza-ciones internacionales de integración. Sobre esta base se analizan, seguidamente,al nivel teórico y práctico, los pilares en que se sustentan las relaciones entre laCAN y el MERCOSUR; se describen los acuerdos que las regulan y, de modo par-ticular, el ACE 59; y, finalmente, se apuntan problemas de diversa naturaleza y be-neficios que pueden derivarse de la constitución de una zona de libre cambio entreambas Organizaciones.

No existe a día de hoy ningún estudio dedicado específicamente al análisis delas relaciones entre el MERCOSUR y la CAN en general, ni tampoco del ACE 59en particular. Ello ha obligado a privilegiar las fuentes documentales accesibles através de Internet, modo de acceso flexible, rápido y eficaz que se adapta particu-larmente bien al dinamismo de las relaciones internacionales actuales y que ha co-menzado a ser ampliamente utilizado por las dos Organizaciones. Por estos moti-vos se incluye al final de este trabajo una selección de las principales direccionesde Internet empleadas en la investigación.

También interesa destacar que, salvo que se indique lo contrario, los datos nu-méricos y porcentajes que aparecen en el texto corresponden a los años 2003 y

2004, se expresan en dólares y han sido calculados por el autor del presente estu-dio a partir de las bases de datos estadísticas de la CAN, el MERCOSUR, la Co-misión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL), la Asocia-ción Latinoamericana de Integración (ALADI), la OMC, el Fondo MonetarioInternacional (FMI) y la Comunidad Europea.

En definitivas cuentas, esta investigación se mueve en un terreno casi virginalque conduce inexorablemente a que posea muchos aspectos de descripción de loque existe y algunos de prospección de lo que puede suceder en el futuro. Y coneste propósito se ha tenido en cuenta la experiencia de otros ejemplos de regiona-lismo global mucho mejor conocidos porque ya existen o se están negociando haceaños, si bien sólo se traen a colación incidentalmente, cuando se considere precisopara facilitar la explicación y comprensión de las relaciones entre la CAN y elMERCOSUR. Es el caso de diversas relaciones exteriores de la Unión Europea conbloques latinoamericanos1, como con el MERCOSUR2, la CAN3 y los acuerdos conpaíses mediterráneos4. E, igualmente, el caso del Área de Libre Comercio de lasAméricas (ALCA)5, por poner otro de los ejemplos notables.

El interés del tema, al nivel teórico y también práctico, justifica su estudio,dado que buena parte de los desafíos principales a los que se enfrentarán la CAN yel MERCOSUR en los años venideros afectan a sus relaciones exteriores, comoson la definición de su proceso de ampliación y la intensificación de su proyección


1 Vid. en general sobre el tema, COMISIÓN EUROPEA, La Unión Europea, América Latina y elCaribe: una asociación estratégica, Luxemburgo: OPOCE, 2004 (en http://europa.eu.int/comm/ex-ternal_relations/mercosur/intro/index.htm); J.A. SANAHUJA, «Crónica de esperanzas y decepcio-nes: América Latina y las negociaciones comerciales con Estados Unidos y la Unión Europea», en C.STEFANI (Ed.), Chile 2003-2004. Los nuevos escenarios (inter)nacionales, Santiago de Chile:FLACSO, 2004, pp. 55-77.

2 Vid. sobre el tema, F. ALDECOA LUZÁRRAGA, «El acuerdo entre la Unión Europea y elMercosur en el marco de la intensificación de relaciones entre Europa y América Latina», R.I.E.,vol. 22, 1995-3, pp. 761-792; M. CIENFUEGOS MATEO, «Las negociaciones del Acuerdo MarcoInterregional de Cooperación entre la Comunidad Europea, el MERCOSUR y sus respectivos Esta-dos miembros», R.D.C.E., núm. 13, 2002, pp. 723-774; A. MARTÍNEZ PUÑAL, «El Mercosur y laUnión Europea ante la construcción de una asociación interregional», A.A.D.I., vol. XII, 2003, pp.49-77.

3 Véase al respecto, J. FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ y A. GORDÓN VERGARA, «Un nuevomarco para el refuerzo de las relaciones entre la Unión Europea y la Comunidad Andina», R.D.C.E.,núm. 17, 2004, pp. 7-46; K. PACHECO MEDRANO, «Panorama de las relaciones entre la Unión Eu-ropea y la Comunidad Andina», en J. ROY, R. DOMÍNGUEZ RIVERA y R. VELÁZQUEZ FLO-RES (Coords.), Retos e interrelaciones de la integración regional: Europa y América, México D.F.:Porrúa, 2003, pp. 419-444; A. VALLE GONZÁLEZ, La Unión Europea y el sistema de integracióncentroamericano, Managua: Fondo Editorial de lo Jurídico, 1997.

4 Por ejemplo, H.A. FERNÁNDEZ y R. YOUNGS (Eds.), The Euro-Mediterranean Partnership:Assesing the First Decade, Madrid: FRIDE, 2005.

5 Así, E. PAZ BARNICA, «La Cumbre de las Américas y la cooperación hemisférica», en Cursosde Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz 1995, Madrid: Tecnos, 1996, pp. 195-266; F. PEÑA,«Los escenarios posibles en la construcción del ALCA», Foreign Affairs en español, vol. 3, 2003-1(en http://www.foreignaffairs-esp.org); J. WITKER (Coord.), El Área de libre comercio de las Amé-ricas (ALCA), México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2004.

exterior, en particular con el ALCA y la Comunidad Europea6. Y la manera deafrontarlos dependerá en buena medida de cómo funcione la asociación de librecambio entre el MERCOSUR y la CAN. Además, el análisis de las relaciones en-tre ambas Organizaciones hará aflorar aspectos delicados de las relaciones inter-nacionales actuales, siquiera porque refleja la tensión existente entre lo estatal y loinstitucional, el regionalismo y el multilateralismo, la integración y la globaliza-ción, que tanto colorean la estructura de la comunidad internacional en este mo-mento histórico. Por último, el estudio permitirá apreciar el inicio de una nuevafase en las relaciones internacionales. A las originarias relaciones bilaterales de co-existencia entre Estados se añadieron con el tiempo relaciones de cooperación mul-tilateral e institucionalizada, e incluso algunas relaciones de integración, aunquesiempre entre Estados o grupos de Estados. Hoy están dibujándose nuevas relacio-nes de integración, entre Organizaciones internacionales y sus Estados con otrasOrganizaciones y sus miembros. Es el caso de las relaciones entre la CAN y elMERCOSUR, de resultados futuros todavía inciertos, pero que abre una brechamás en la hegemonía tradicional del Estado y constituye una realidad cuyo desa-rrollo puede ejercer gran influencia en la posible constitución de la comúnmentellamada aldea global7.

II. LOS CONCEPTOS DE REFERENCIA, Y DE MODO PARTICULAR ELREGIONALISMO DE INTEGRACIÓN

La Comunidad internacional está experimentando profundas mutaciones en losúltimos años a causa de diversos fenómenos bien conocidos8. Uno de ellos es laglobalización9 , considerado el «buzzword de los años ochenta y noventa» al nivelacadémico —desde todas las ciencias sociales—, como también de los medios decomunicación, la política, la economía y la empresa10. Otro es el regionalismo y,

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6 Véase, por ejemplo, el documento MERCOSUR 2000 (programa de acción del MERCOSURhasta el año 2000); la Decisión 32/00, del Consejo del Mercado Común, de 29 de junio de 2000, so-bre el relacionamiento externo; la Decisión 458, del Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exte-riores, de 25 de mayo de 1999, sobre lineamientos de la política exterior, etcétera.

7 Véase sobre el uso de esta expresión, N. CHOMSKY y S. HEINZ, La aldea global, Tafalla: Txa-laparta, 1997; M. ODINA, La aldea global, Madrid: Aguilar, 1999.

8 En general, sobre la Comunidad internacional de nuestros días y razones de sus transformacio-nes, vid. C. DEL ARENAL, «Cambios en la sociedad internacional y Organización de las NacionesUnidas», en Jornadas sobre el cincuenta aniversario de las Naciones Unidas, Madrid: BOE y Es-cuela Diplomática, 1995, pp. 7-24; A. REMIRO BROTÓNS, «Desvertebración del Derecho interna-cional en la sociedad globalizada», Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional,vol. V (2001), pp. 45-381.

9 En general, para una presentación inteligible sobre la globalización, vid. U. BECK, Falacias delglobalismo, respuestas a la globalización, Barcelona: Paidós, 1998; J. BHAGWATI, In defense ofglobalization, New York : Oxford University Press, cop. 2004; J.A. CARRILLO SALCEDO, Glo-balización y orden internacional, 2ª ed , Sevilla: Secretariado de Publicaciones de la Universidad deSevilla, 2005.

10 C. GARCÍA SEGURA, «La globalización en la Sociedad internacional contemporánea: di-mensiones y problemas desde la perspectiva de las relaciones internacionales», Cursos de Derecho

muy especialmente, el regionalismo de integración, porque es en su seno donde sedesarrollan los procesos de institucionalización de la cooperación más avanzadosque conoce la Comunidad internacional, dado que todas las Organizaciones inter-nacionales que desarrollan métodos de integración son regionales11.

La globalización es un proceso fundamentalmente económico que despunta en elúltimo cuarto del siglo XX y está dirigido más por el mercado que por las autoridadespúblicas, en virtud del cual las economías estatales se van integrando progresivamen-te en la economía internacional y, más en general, las sociedades van incrementandomutuamente las relaciones de toda clase, con el corolario de un mundo interconecta-do, en el que se van difuminando progresivamente las fronteras de los Estado-nacióny cuya evolución depende cada vez más de los mercados internacionales y menos delas políticas económicas gubernamentales. Se trata, en definitiva, de decidir cada vezde forma más global y sin control efectivo por parte de los Estados12.

A su vez, la integración regional es un proceso que se inicia durante el siglo XIX

(así, la formación del Zollverein en 1833 creó una amplia zona de libre comercio),pero avatares posteriores condujeron al nacionalismo y el proteccionismo. Y se de-sarrolla especialmente a principios de los años 60 del siglo XX en el marco del fe-nómeno del regionalismo internacional. Se caracteriza porque los Estados se agru-pan en Organizaciones internacionales a las que transfieren competencias para lasatisfacción de sus intereses comunes13. En una primera fase (años 60) se caracte-rizó por su cerrazón (regionalismo defensivo), surgiendo en la década de los no-venta la apertura (regionalismo ofensivo).

A pesar de lo que puede parecer a primera vista, ambos fenómenos no son in-compatibles entre sí, al menos desde la concepción moderna del regionalismo (re-gionalismo abierto u ofensivo) que impera actualmente14, sino más bien comple-mentarios, aunque con frecuencia coexistan en un ambiente de incómoda tensión15.


Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 1998, Bilbao: Servicio Editorial delPaís Vasco, 1999, p. 321.

11 Sin perjuicio de los autores mencionados en el apartado III sobre las perspectivas de la integra-ción, vid. P. PESCATORE, Le droit de l’intégration. Emergence d’un phénomène nouveau dans lesrelations internationales selon l’expérience des Communautés européennes, Leyden: Sijthoff, 1972.

12 Vid. en este sentido J.C. FERNÁNDEZ ROZAS, Sistema del Comercio Internacional, Madrid:Civitas, 2001, pp. 63-65.

13 Vid. sobre el tema J.M. SOBRINO HEREDIA, «La institucionalización del regionalismo inter-nacional», Afers Internacionals, núm. 20, 1991, pp. 111-143.

14 Se trata de un concepto acuñado por la CEPAL (El regionalismo abierto en América Latina y elCaribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, Santia-go de Chile: CEPAL, 1994, accesible dentro de la pestaña de publicaciones en http://www.eclac.cl),bien sintetizado en G. ROSENTHAL, «El regionalismo abierto de la CEPAL», Pensamiento Iberoa-mericano, núm. 126, 1994, pp. 47-66.

15 Vid. en general sobre el tema, A. CALVO HORNERO, Integración económica y regionalismo,Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 1994; W. COLEMAN y G. UNDERHILL (Eds.), Regio-nalism and Global Economic Integration, Londres: Routledge, 1998; A. FERNÁNDEZ JILBERTOy A. MOMMEN, «Globalization versus Regionalization», en A. FERNÁNDEZ JILBERTO y A.MOMMEN (Eds.), Regionalization and Globalization in the Modern World Economy. Perspectiveson the Third World and Transtional Economies, Londres: Routledge, 1998, pp. 1-26.

En efecto, el objetivo básico del regionalismo ofensivo es integrar Estados sinlevantar nuevas barreras proteccionistas de las industrias nacionales ante las aco-metidas de la competencia internacional, como caracterizaba al clásico regiona-lismo defensivo, porque de lo que se trata realmente es de lograr una mejor inser-ción en la esfera internacional de los países vecinos que se integran. Y al perseguirmetas comunes, aumentan las ventajas comparativas, facilitando las relacionescomerciales en una primera etapa y, sobre esta plataforma, su expansión hacia ter-ceros después16. En un primer momento, y de forma temporal, se erigen barreraspara potenciar las economías de los países que se integran y acrecentar sus opor-tunidades en el mercado mundial. Después se expande el comercio, ya que se in-tenta diseñar la discriminación de tal forma que los incentivos para una mayor in-teracción económica entre los países miembros no suceda exclusivamente aexpensas de los no socios. Más que fraccionar la economía mundial, trata de con-seguir un fortalecimiento local con vistas a competir mundialmente en el futuromediato. En definitiva, el regionalismo abierto intenta conjugar el interés de lospaíses socios de otorgarse mutuamente un trato preferencial con el imperativo deque, simultáneamente, se mantengan e intensifiquen los vínculos con el resto delmundo17. Sin ahondar en las diferencias18, se puede concluir señalando que el re-gionalismo defensivo se caracterizaba por «su carácter cerrado, introvertido y ex-cluyente, frente al nuevo regionalismo abierto, que permite múltiples relacionesinterregionales19.

En cierto modo es lo que ocurría con la Unión Europea desde la época de sucreación, toda vez que esta integración regional fue en buena medida concebidacomo el instrumento europeo que, con un enfoque positivo (el establecimiento deun área progresivamente abierta a la competitividad del mercado internacional),permitiría hacer frente al fenómeno de la globalización cuyo nacimiento entoncesya comenzaba a intuirse20. Sucede también con el nuevo regionalismo de la década


16 Como indica J. IRIGOIN BARRENNE («Chile-Mercosur y los países de la Cuenca del Pacífi-co», en A. CIURO CALDANI, A. LATUCCA y R. RUIZ DÍAZ LABRANO –Coords–, Economíaglobalizada y Mercosur, Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998, pp. 229-240), es regionalismo por-que se privilegia la región para celebrar todo tipo de acuerdos de cooperación y comercio; y es abier-to porque no se limita al ámbito de los países de la misma área geográfica, ya que también se cele-bran con otros países del mundo, especialmente con quienes han formado procesos de integración oasociación entre ellos.

17 J.C. FERNÁNDEZ ROZAS, Sistema del Comercio Internacional, op. cit., pp. 172-174.18 El nuevo regionalismo se diferencia también del regionalismo defensivo porque participan si-

multáneamente países desarrollados y en vías de desarrollo en el mismo bloque de integración; la in-clusión de cláusulas de aprovisionamiento interno de carácter proteccionista frente a las produccio-nes de terceros Estados; la participación de los países desarrollados de las ventajas de los mercadosde fuerte potencial crecimiento que suponen los países en desarrollo; y la mayor cooperación econó-mica, política, cultural, social y medioambiental.

19 F. ALDECOA LUZARRAGA y N. CORNAGO PRIETO, «El nuevo regionalismo y reestruc-turación del sistema mundial», R.E.D.I., vol. L, 1998, p. 63.

20 Véase en un sentido análogo, R. PRODI, «The European Union: A Difficult but Succesfull Ven-ture», The International Spectator, vol. XXXI, 1996-4, págs. 5-11. Para un análisis de las relacionesde las Comunidades Europeas con la globalización, véase M. F. SNYDER, Globalization and Euro-

de los noventa del siglo XX, en cuanto representa la respuesta a escala regional dedistintos procesos de integración a los desafíos sociales y políticos que supone laglobalización21. Es, generalmente, el caso de los diversos procesos de integracióndel hemisferio americano22 y el Caribe23, así como de algunos en Asia24 y África25.De ahí que en ocasiones se califique a las Organizaciones internacionales de inte-gración de nuevo cuño como un ensayo de «regionalizar la globalización»26, otrasse defienda que constituyen una combinación del regionalismo con un multilatera-lismo abierto27 y, finalmente, se haya acuñado el neologismo glocalización paraaludir a este fenómeno28.

La proliferación a escala casi mundial de las Organizaciones de integración ennuestros días está originando un nuevo fenómeno que puede calificarse como glo-balización regional, pues cada vez son más escasos los lugares de la Tierra dondeno existe o se está poniendo en marcha un proceso de integración29.

La interacción entre globalización y regionalismo de integración extiende susraíces más allá de lo anterior, como lo prueba el hecho de que la conjunción deambos fenómenos está dando lugar, desde hace pocos años, a la aparición de otrofenómeno que previsiblemente acabará teniendo igualmente un hondo calado en


peanisation as Friends and Rivals: European Union Law in Global Economic Networks, Florencia:Badia Fiesolana European University Institute, 1999.

21 F. ALDECOA LUZÁRRAGA y N. CORNAGO PRIETO, «El nuevo regionalismo y reestruc-turación del sistema mundial», op. cit., p. 113.

22 Vid. al respecto R. BERNAL-MEZA, Sistema mundial y Mercosur : globalización, regionalis-mo y políticas exteriores comparadas, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 2000; E. MON-CAYO JIMÉNEZ, Las relaciones externas de la Comunidad Andina: entre la globalización y el re-gionalismo abierto, Lima: Secretaría General de la CAN, 1999; A. PUYANA (Coord..), LaIntegración económica y la globalización: ¿nuevas propuestas para el proyecto latinoamericano? ,México, D.F. : Flacso y Plaza y Valdés, 2003.

23 Así, C. ALZUGARAY TRETO, «Nuevo regionalismo e integración regional en América Lati-na y el Caribe», en La codificación del Derecho Internacional. Cursos de Derecho Internacional yRelaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2002, Vitoria: Servicio Editorial Universidad del PaísVasco, 2003, pp. 43-80; J. VILASECA REQUENA, Los esfuerzos de Sísifo: la integración económi-ca en América Latina y el Caribe, Madrid: La Catarata, 1994

24 M. KUWAYAMA, Open Regionalism in Asia Pacific and Latin America: A Survey of the Lite-rature, Santiago de Chile: CEPAL, 1999; W. LIM, «Globalización e integración regional en Asiaoriental», en A. ESTEVAORDEL y R. TORRENT (Eds.), Regionalismo global. Los dilemas paraAmérica Latina, Barcelona: CIDOB, 2005, pp. 273-292; R. PIZARRO, Comparative Análisis of Re-gionalism in Latin American and Asia-Pacific, Santiago de Chile: CEPAL, 1999.

25 Vid. sobre el tema T. MULAT, «Multilateralism and Africa’s Regional Economic Communi-ties», Journal of World Trade, vol. 32, 1998-4, pp. 115-138.

26 R. BOUZAS, «El regionalismo en el hemisferio occidental: NAFTA, Mercosur y después», De-sarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales (Buenos Aires), vol. 36, 1996, pp. 87-108.

27 PELKMANS, «Regulación en el regionalismo abierto», en Horizontes estratégicos de la inte-gración: opciones para el siglo XXI, Montevideo: CEFIR, 1996, p. 2.

28 I. CLARK, Globalization and Fragmentation. International Relations in the Twentieth Cen-tury, Oxford: Oxford University Press, 1997, pp. 1-2.

29 R. BOUZAS, «La globalización de la integración y el nuevo regionalismo: ¿adónde conducenlas negociaciones del ALCA», en Regionalismo global. Los dilemas para América Latina, op. cit., pp.125-146.

las relaciones internacionales futuras, aunque sus consecuencias no sean tan diá-fanas hoy en día como en los casos precedentes. Y ello abre una brecha más enla hegemonía tradicional del Estado y constituye una realidad cuyo desarrollopuede ejercer gran influencia en la posible constitución de la comúnmente lla-mada aldea global. Es el llamado regionalismo global, expresión con la que sequiere apuntar la tendencia actual a que cada vez sean más extensos geográfica-mente los procesos regionales de integración, llegando a tener una dimensióncontinental, e incluso interregional o transoceánica, dadas las relaciones conven-cionales que están anudando los diversos procesos de integración que ya existenpara formar zonas de comercio libre o preferencial cada vez más amplias, sea en-tre ellos o con países concretos30. En sentido parecido, se habla de superregiona-lismo para denominar las iniciativas que, como la asociación entre la Unión Eu-ropea y el MERCOSUR, «añaden una dimensión hemisférica o transoceánica alos acuerdos de integración regional que proliferan a escala planetaria desde ini-cios de los años ochenta»31. Y también de relaciones interregionales institucio-nalizadas para referirse a las asociaciones de libre cambio entre bloques de inte-gración de continentes diferentes, en tanto que constituyen «un modelo inéditoporque conjuga tres elementos que, hasta el presente, no habían estado jamás reu-nidos para caracterizar la relación de la Comunidad con socios en desarrollo»,como son la naturaleza asociativa, la dimensión interregional y la finalidad decrear una zona de libre cambio32. El objeto de esta investigación es examinar unejemplo reciente del regionalismo global: las relaciones entre la CAN y el MER-COSUR.

Por lo demás, el regionalismo de integración trata de ajustarse a las exigenciasde otro fenómeno de las relaciones internacionales contemporáneas, como es elmultilateralismo, que a veces se llama universalismo y suele identificarse al niveldel comercio mundial con la OMC, y que consiste en la disposición de los Estadosa cooperar con el más alto número posible de Estados que acepte las mismas re-glas33. Por su naturaleza puede considerarse a priori que es el fenómeno contra-puesto al regionalismo, dado que éste cuestiona el principio de igualdad de trato y


30 A. ESTEVAORDEL y R. TORRENT (Eds., Regionalismo global. Los dilemas para AméricaLatina, op. cit., p. 13) ponen énfasis en el carácter global de las iniciativas actuales de integración enAmérica Latina que «superan los límites estrictamente geográficos de la región» para vincular a Amé-rica del Norte, Europa y Asia.

31 J. GRANDI y D. SCHUTT, «Expectativas ante la Cumbre Unión Europea - América Latina -Caribe: un ensayo de aproximación», R.E.D.C., núm. 3, 1998-1999, pp. 40-41.

32 C. FLAESCH-MOUGIN y J. LEBULLENGER, «La Communauté européenne et les intégra-tions régionales de PVD», en D. DORMOY (Dir.), L’Union européenne et les organisations interna-tionales, Bruselas: Bruylant, 1997, pp. 206-207

33 Vid. para mayores detalles, H.G. PREUSE, «Regional Integration in the Nineties (Stimulationor Treta to the Multilateral System?)», Journal of World Trade, vol. 28, 1994-4, pp. 147-164; A. RE-MIRO BROTÓNS, «Universalismo, multilateralismo, regionalismo y unilateralismo en el nuevo or-den internacional», R.E.D.I., vol. LI, 1999,-1, pp. 11-57; G.P. SAMPSON, «Compatibility of Regio-nal and Multilateral Trading Agreement: Reforming the WTO Process», The American EconomicReview, vol. 86, 1996, pp. 88-92.

de modo particular la cláusula de la nación más favorecida34. En la práctica, las re-laciones se plantean más en términos de compatibilidad que de antagonismo a lavista de que el regionalismo de integración puede valer con asiduidad de apoyo alsistema multilateral de comercio. Así lo corroboran los artículos XXIV del GATTy 5 del GATS, que admiten en ciertas condiciones las zonas de libre cambio y lasuniones aduaneras debido a la presunción de que sirven para expandir cualitativa ycuantitativamente el comercio a escala mundial35. Y aunque este dato necesitaría deuna demostración empírica convincente36, es incuestionable que de los 330 acuer-dos comerciales preferenciales y de integración regional notificados a la OMC has-ta noviembre de 2005, unos 180 están en vigor y se calcula que otros 70 no han sidonotificados. En su conjunto suponen más del 70% del comercio mundial. A mayorabundamiento, se trata de un fenómeno in crescendo porque sólo un miembro de laOMC (Mongolia) no es parte en ningún acuerdo de esta naturaleza, y se ha esti-mado que al acabar 2005 podría haber unos 300 acuerdos comerciales de este tiposi se concluyen los que están negociándose o se prevé hacerlo37. La Unión Europeaconstituye sin duda el más significativo acuerdo regional de integración que operaen el sistema multilateral del comercio, tanto por el volumen de comercio que ge-nera a nivel mundial, como por los problemas y cuestiones de diverso orden queplantea a la OMC38. Pero otros acuerdos regionales de integración los suscitanigualmente, incluidos los acuerdos entre la CAN y el MERCOSUR que son obje-to de esta investigación.


34 Vid. al respecto el informe de la Comisión SUTHERLAND, The Future of the WTO. AdressingInstitutional Challenges in the New Millennium, de 2005, accesible en http://wto.org. En él se ponede relieve la erosión del alcance de la cláusula de la nación más favorecida, ejemplificándolo con laComunidad Europea, ya que sólo aplica realmente esta cláusula a ocho socios comerciales, entre losque se cuentan Estados Unidos y Japón. A los demás socios comerciales se les concede un acceso pre-ferencial al mercado bajo el artículo XXIV, la cláusula de habilitación, los esquemas de preferenciasgeneralizadas, etcétera. Véase también OCDE, Regionalism and its Place in the Multilateral TradeSystem, París: OCDE, 1996. Y OMC, El regionalismo y el sistema mundial de comercio, Ginebra, 1de abril de 1995.

35 Vid. al respecto G. BERNARDOS, «Pasado, presente y futuro: el GATT, las áreas de libre co-mercio y la Organización Mundial del Comercio», Afers Internacionals, núm. 29-30, 1995, pp. 27-55; A. CALVO, «El Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte: ¿Regionalismo v. Multilate-ralismo», Boletín Económico del ICE, núm. 2238, pp. 2846-2850; E. GRILLI, «Multilateralism andRegionalism: A still Difficult Coexistence», en R. FRAINI y E. GRILLI (Eds.), Multilateralism andRegionalism after the Uruguay Round, Londres: MacMillan, 1997, pp. 194-233.

36 Lo más parecido es el reciente documento de discusión preparado por J.-A. CRAWFORD y R.V. FLORENTINO, The Changing Landscape of Regional Trade Agreements, de 17 de mayo de 2005(accesible en http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/discussion_papers8_e.pdf). En él se anali-zan los efectos de los acuerdos comerciales regionales sobre el sistema multilateral del comercio yterceros Estados ajenos a ellos.

37 Vid. OMC, «Regionalismo: ¿amigos o rivales?, accesible en http://www.wto.org/spanish/thew-to_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm. Vid. para mayores detalles el apartado VI, epígrafe 2 C.

38 Para un análisis de las relaciones de las Comunidades Europeas con la OMC, véase M. LIC-KOVA, La Communauté européenne et le système GATT-OMC: perspectives croisées, París: Pédo-ne, 2005; y A. REMIRO BROTÓNS y C. ESPÓSITO (Eds.), La Organización Mundial del Comer-cio y el regionalismo europeo, Madrid: Dykinson, 2001.

En fin, la globalización y el multilateralismo se complementan recíprocamen-te porque toda iniciativa que sea realmente global tiene por definición que ser ne-cesariamente multilateral, amén de que no es difícil identificar potenciales benefi-cios de la globalización cuyo potencial sólo puede ser materializado mediante unenfoque multilateral, como también problemas globales que sólo pueden ser re-sueltos a escala multilateral39.

III. LA COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCOSUR, ORGANIZACIONESINTERNACIONALES DE INTEGRACIÓN DE MEDIANA INTENSIDAD

Los criterios empleados a la hora de clasificar a las Organizaciones internacio-nales son muy variados y cambian en el tiempo. No obstante, es posible retener tresprincipales: sus fines generales y específicos, su composición regional y universaly sus competencias de cooperación y de integración40. A los efectos de esta inves-tigación interesa destacar la distinción entre las Organizaciones de integración y lasde cooperación, que no siempre es diáfana porque en el uso cotidiano, como tam-bién en la ciencia jurídica, social y económica, la palabra integración tiene un con-tenido muy amplio. Conviene por ello precisar el concepto de integración regionaldesde tres de sus perspectivas básicas: la económica, la política y la jurídica.

Desde el punto de vista económico, BALASSA41 define la integración como«el proceso o estado de cosas por el cual diferentes naciones deciden formar ungrupo regional» con el objetivo de «abolir la discriminación entre unidades econó-micas pertenecientes a distintos Estados nacionales», así como «una situación delas actividades económicas» o situación de negocios, en cuyo caso se caracterizapor la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales».Sobre esta base, el autor distingue entre integración y cooperación, señalando quela diferencia es tanto cualitativa como cuantitativa. La cooperación incluye accio-nes destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de los acuerdos pre-ferenciales de comercio. En cambio, el proceso de integración comprende medidasconducentes a la supresión de algunas formas de discriminación, como la elimina-ción de las barreras al comercio o a la circulación de los factores productivos. Enconsecuencia, la existencia de relaciones comerciales entre economías nacionalesindependientes no constituye integración, sino mera cooperación internacional.Por último, en función del grado de «abolición de discriminación dentro de unárea» diferencia entre la zona de libre cambio, la unión aduanera, el mercado co-mún, la unión económica y la integración económica completa.


39 Vid. en general sobre el tema M.A. DÍAZ MIER, «Globalización y OMC», Noticias UE, núm.243, 2005, pp. 21-42; R. SCOLLAY, «Globalización e integración: una perspectiva multilateral», enRegionalismo global: los dilemas para América Latina, op. cit., pp. 293-316.

40 Vid. diferentes criterios en M. VIRALLY, «De la classification des organisations internationa-les», en Miscellanea W.J. GANSHOFF VAN DER MEERSCH, tomo I, Bruselas: Bruylant, 1972, pp.365-382.

41 B. BALASSA B., Teoría de la integración económica, México: Unión Tipográfica Hispano-Americana (Utema), 1964, pp. 1-3.

Desde el punto de vista político, PÉREZ-VERA42 defiende que la integraciónconstituye «la realización conjunta y progresiva, con tendencia a institucionalizar-se, de un desarrollo integral en base a la voluntad política común de sus miem-bros». Ello quiere decir que las dos características básicas de todo proceso de inte-gración, vistas desde el prisma político, son la transformación de la soberaníaestatal y la búsqueda de realizaciones funcionales institucionales superiores. Eneste enfoque está presente el elemento económico, pero subordinado a la consecu-ción de objetivos políticos (la voluntad política que actúa en cuanto elemento de-sencadenante de todo el proceso y motor para realizar sus diferentes etapas). Lógi-camente, se halla también presente el elemento jurídico, toda vez que esa voluntadpolítica se plasma en la cesión de competencias fundamentales a órganos comunespara la realización de los objetivos perseguidos.

Finalmente, desde el punto de vista jurídico, REUTER y SOBRINO HERE-DIA43 distinguen esencialmente entre integración y cooperación en función del re-parto de competencias entre la Organización internacional y sus miembros. Las Or-ganizaciones internacionales a las que sus Estados miembros no han cedidocompetencias soberanas —las más numerosas— se proponen simplemente instituiruna cooperación entre los mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satis-facción de unos intereses comunes. Para eso disponen de una administración inter-na, compuesta por representantes estatales, cuyas decisiones suelen tomarse porunanimidad. Hay otras Organizaciones en las que se produce una transferencia realde competencias soberanas —la excepción—, que se caracterizan porque se atri-buye el ejercicio de las funciones superiores de un Estado (legislativas, ejecutivasy judiciales) a unos órganos formados, a veces, por personas independientes en suactuación y, otras, por representantes gubernamentales, pero en ambos supuestoscon la facultad de pronunciarse por mayoría en muchos casos; y sus decisionespueden tener, en determinadas ocasiones, efecto inmediato y directo en los órdenesjurídicos nacionales. Por último, el imperio del derecho suele garantizarse me-diante órganos judiciales. Los Estados se someten de este modo a una autoridad ex-terior a ellos mismos.

Las Organizaciones en las que concurren en buena medida los últimos ele-mentos se ubican en un punto equidistante de las Organizaciones internacionalestradicionales y los Estados de carácter federal, ya que reúnen elementos de am-bas sin poder identificarse con unas ni con los otros44. El paradigma son las Co-munidades Europeas y, por extensión, la Unión Europea. Sus competencias son


42 E. PÉREZ VERA, E., «Reflexiones sobre los procesos de integración regional», R.I.E., 1977-4, pp. 671-674.

43 P. REUTER, Organizaciones europeas, Barcelona: Bosch, 1968, pp. 29-30; J.M. SOBRINOHEREDIA, «Las Organizaciones internacionales. Generalidades», en M. DÍEZ DE VELASCO, LasOrganizaciones internacionales, 13ª ed., Madrid: Tecnos, 2003, pp. 51-53.

44 M. MEDINA ORTEGA (La Comunidad Europea y sus principios constitucionales, Madrid:Tecnos, 1974, p. 25) recuerda que el Estado y la Organización internacional de cooperación son di-ferentes de la Organización supranacional o de federalización de funciones que representan las Co-munidades Europeas.

de muy diferente intensidad según los sectores considerados (basta comparar launión económica y monetaria de la Comunidad Europea con los dos pilares in-tergubernamentales). Pero constituye sin duda el estadio más avanzado de inte-gración. Así resulta si se observan los vastos fines de integración postulados y, so-bre todo, los logros alcanzados en su proceso de liberalización (estamos en unatercera fase de unión económica y monetaria que contiene, además, elementospropios de la integración política); su evolucionado y complejo entramado insti-tucional (en el que las decisiones suelen tomarse por mayoría y existen órganosde composición no intergubernamental) y normativo (que presentan, inter alia, laparticularidad de que generalmente son aplicables directamente y con primacía);el papel que juegan en la vida internacional (sus relaciones exteriores son en mu-chos aspectos asimilables a las de los Estados); el completo y eficaz sistema decontrol judicial (jurisdicción permanente, automática y obligatoria, entre otrosrasgos), etcétera45.

Estas características no se presentan de igual manera en cada Organización deintegración, porque la personalidad internacional de cada una depende de la vo-luntad de los Estados creadores, en tanto que sujetos secundarios y funcionales.Ni mucho menos alcanzan comparativamente la intensidad que poseen en las Co-munidades Europeas y en la Unión Europea en la actualidad, lo que puede com-prenderse porque éstas son el resultado de un largo proceso de evolución que, encierta medida, arranca hace centurias46. Además la mayoría de sus miembros per-tenecen al club de los países desarrollados, ocupando individualmente algunos deellos lugares destacados por su potencial económico y político y, en su conjunto,disputando —en materia comercial y económica— el lugar de primera potenciamundial a Estados Unidos.

Por los motivos anteriores se comparte plenamente la opinión de quienes re-servan para ellas el uso del término supranacionalidad47, entendida en el sentido de


45 En general, sobre la Unión Europea y las Comunidades Europeas, vid. V. ABELLÁN HON-RUBIA, B. VILÁ COSTA (Dirs.) y A. OLESTI RAYO (Coord..), Lecciones de Derecho Comunita-rio Europeo, 4ª ed., Barcelona: Ariel, 2005; A. MANGAS MARTÍN y D.J. LIÑÁN NOGUERAS,Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 4ª ed., Madrid: Tecnos, 2004; M. LÓPEZ ESCUDE-RO y J. MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES (Coords.), Derecho comunitario material, Madrid:McGraw-Hill, 2000.

46 Vid sobre el tema P. GARCÍA PICAZO, «Ideas en torno a la idea de Europa», Política y Socie-dad, núm. 28, 1998, pp. 9-20; A. TRUYOL SERRA, «La idea de Europa: entre la diversidad y la uni-dad», en La crisis del Estado y Europa, Oñati: HAEE/IVAP, 1988, pp. 21-32.

47 Véase, entre otros muchos, J.L. IGLESIAS BUHIGUES, «La noción de supranacionalidad enlas Comunidades Europeas», R.I.E., 1974-1, pp. 73-117; A. MANGAS MARTÍN, «Algunas refle-xiones en torno al proceso jurídico de la integración europea», R.I.E., 1977-2, pp. 403-424; J.MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, La federación supranacional: ¿un nuevo modelo para laUnión Europea?, Bilbao: Consejo Vasco del Movimiento Europeo, 2003; J.M. SOBRINO HERE-DIA, «Algunas consideraciones en torno a las nociones de integración y de supranacionalidad»,Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad A Coruña, núm. 5, 2001, pp. 853-870; J.V.UGARTE DEL PINO, «Derecho internacional, supranacionalidad e integración», A.H.L.A.D.I., vol.12, 1995, pp. 381-387. En estos autores pueden consultarse también los múltiples significados atri-buidos al adjetivo «supranacional» y las controversias que suscita.

estadio más elevado de la integración regional desde la triple perspectiva jurídica,política y económica48.

Otros entes pueden ser calificados como Organizaciones de integración, puespropenden hacia ella, tal como se deduce del examen de sus normas constitutivas.Es el caso, entre otras muchas, de las dos Organizaciones cuyas relaciones se exa-minan en esta investigación, la CAN y el MERCOSUR. Cuestión distinta es que,en este momento de su evolución, no sea acertado definir a ninguno de los doscomo Organizaciones supranacionales, ni tampoco defender que sus normas cons-tituyen un Derecho comunitario que, como tal, sería supranacional —como es co-mún en la literatura iusinternacionalista latinoamericana49— porque el MERCO-SUR y la CAN son ejemplos de integración de mediana intensidad, por más que sehallen en transición hacia su profundización50.

Así lo han puesto de relieve acertadamente distintos autores cuando, trasanalizar algunos de sus elementos básicos, inciden en que el elemento diferen-ciador del MERCOSUR y la CAN, en comparación con la Comunidad Europea,consiste en una buena dosis de supranacionalidad que todavía les falta a aqué-llos51. Y es que, en efecto, se distinguen netamente, entre otros aspectos:


48 Además, la integración es un concepto amplio que acepta diferentes estadios y no puede ser me-surada exclusivamente desde una óptica jurídica, so pena de desvirtuar una realidad rica en detallescuya completud exige un enfoque económico, político e incluso social. Y se ha de tener en cuentatambién que, como ha señalado cierta doctrina, la supraestatalidad no constituye característica esen-cial de toda Organización que pretenda ser de integración, al ser característica esencial sólo de unode los tipos posibles de integración (J.R. FRANCO DA FONSECA, «Los nuevos problemas jurídi-cos e institucionales en la integración de América Latina: el MERCOSUR y el modelo de los Acuer-dos de Libre Comercio», A.H.L.A.D.I., núm. 12, 1995, pp. 33-34). Y que, en no pocas ocasiones, laclásica dicotomía intergubernamentalidad versus supranacionalidad «en vez de constituir desde elpunto de vista político dos nociones radicalmente contrapuestas, son más bien dos polos de un conti-nuum entre los que se desarrollan formas de cooperación e integración, más o menos estrechas, entreEstados» (R. BOUZAS, El MERCOSUR: una evaluación sobre su desarrollo y desafíos actuales,Buenos Aires: Instituto del Servicio Exterior de la Nación, 1997, p. 33).

49 Como ejemplo de esta tendencia basta con recordar los títulos de dos de las más conocidas mo-nografías sobre la CAN y el MERCOSUR: R. DROMI, M. EKMEKDJIAN y J.C. RIVERA, Dere-cho comunitario. Sistemas de integración. Régimen del Mercosur, 2ª ed., Buenos Aires: EdicionesCiudad Argentina, 1996; J.M. SOBRINO HEREDIA, V. RICO y A. PEROTTI, Integración y supra-nacionalidad. Soberanía y Derecho comunitario en los países andinos, Lima: Secretaría General dela CAN, 2001.

50 H. ARBUET-VIGNALI («Reflexiones políticas, jurídicas y epistemológicas sobre el Merco-sur», en Economía globalizada y Mercosur, op. cit., pp. 24-26) añade que la UE es el sistema carac-terístico de la integración profunda o comunitaria.

51 Vid. especialmente, A. MANGAS MARTÍN, «Unión Europea y Mercosur: perspectiva jurídi-co-institucional y política», A.A.D.I., vol. VII, 1996-1997, pp. 79-80; M.A. de MEDEIROS, «Prerro-gativas estatales e integración regional: la supranacionalidad como condición necesaria de la lógicadistributiva. Un ejercicio comparativo entre la Unión Europea y el Mercosur», en J. BRICEÑO RUIZy A. MARLENY BUSTAMANTE, La integración latinoamericana: entre el regionalismo abierto yla globalización, Mérida (Venezuela): Consejo de Publicaciones de la Universidad de los Andes,2002, pp. 119-120; L. SAVID BAS, «Derecho comunitario. Consideraciones sobre los procesos deintegración en América Latina», A.A.D.I., vol. 5, 1992-1993, pp. 262-265.

1) Por el grado de integración alcanzado: fase final de una unión económica ymonetaria en las CE, unión aduanera imperfecta en el MERCOSUR y laCAN, lo que puede resultar paradójico porque ambos procesos tratan ya deotros temas y sectores de actividad económica que trascienden lo propio dela unión aduanera, como compras gubernamentales y servicios.

2) La estructura jurídico-institucional: en particular, en el MERCOSUR, dondesus órganos son de naturaleza excesivamente intergubernamental, las decisio-nes se toman por consenso y muchas de cuyas resoluciones necesitan ser in-corporadas en los ordenamientos nacionales; por contraposición, la CAN estámejor diseñada a este doble nivel, pero no hay que olvidar que los actos delConsejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores se adoptan por consenso.

3) Las manifestaciones de la personalidad jurídica internacional: las relacionesexteriores de la Comunidad Europea son comparables en gran medida a lasde un Estado, mientras se encuentran en fase de desarrollo en el MERCOSURy la CAN, con la subsiguiente confusión que de esta situación resulta, comotendremos ocasión de ver al analizar el proceso de celebración de los acuer-dos entre ambas Organizaciones52.

De ahí que la doctrina especializada suela abogar por llevar una revisión profun-da de ambas Organizaciones a fin de suplir sus carencias53. Ambas Organizaciones


52 Para comparar, vid. especialmente, para el caso del MERCOSUR, A. MARTÍNEZ PUÑAL yP.H. DOS SANTOS CARNEIRO., «O Futuro do Mercosul: crises económicas e relaçôes externas»,en M. ALCANTARA (Ed.), Política en América Latina. I Congreso Latinoamericano de Ciencia Po-lítica, Salamanca: Ediciones de la Universidad de Salamanca, 2002, pp. 4498-4561; A. NARBONAMORENO, «Organización institucional comparada UE-Mercosur», Revista ICE, semanal, núm.2622, 1999, pp. 17-33; R. RUIZ DÍAZ LABRANO, Mercosur. Integración y derecho, Buenos Aires:Ciudad Argentina, 1998; L.A. VELASCO SAN PEDRO (Coord.), Mercosur y la Unión Europea. Dosmodelos de integración económica, Valladolid: Lex Nova, 1998. Y para la CAN, vid. J.L. CRUZ VI-LAÇA y J.M. SOBRINO HEREDIA, «Del Pacto a la Comunidad Andina: el Protocolo de Trujillo de10 de marzo de 1996, ¿simple reforma institucional o profundización en la integración subregional»,G.J.C.E., núm. 26, 1996, pp. 83-138; H. MALDONADO LIRA, El Pacto Andino: mercado de la in-tegración del año 2000, Caracas: Editorial Universitaria, 1996; E. MONCAYO JIMÉNEZ (Coord..),Hacia una política exterior de la Comunidad Andina, Santa Fe de Bogota: Secretaría General de laCAN y la Cooperación Regional Francesa para los Países Andinos, 1999.

53 Sin perjuicio de la doctrina citada ibid, véase especialmente H. MALDONADO LIRA, TreintaAños de Integración Andina: Balance y Perspectivas, Lima: Secretaría General de la CAN, 1999; R.BOUZAS, MERCOSUR: Regional Governance, asimetrías e integración profunda, Buenos Aires:INTAL, 2005; A. MARTÍNEZ PUÑAL, «El Protocolo de los Olivos para la solución de controver-sias en el Mercosur: una reforma en clave continuista», Anuario de Derecho Europeo, 2003-3, pp.177-198; C. PEÑA y R. ROZEMBERG, «MERCOSUR: ¿Una experiencia de desarrollo institucio-nal sustentable?», Revista de Comercio Exterior e Integración, marzo 2005, pp. 45-62; J. PUEYOLOSA y E. REY CARO (Coords.), Mercosur. Nuevos ámbitos y perspectivas en el desarrollo del pro-ceso de integración, Buenos Aires: Ciudad Argentina y USAL, 2000; G. SALGADO PEÑAHE-RRERA, El grupo andino de hoy: eslabón hacia la integración de Sudamérica, Quito: UniversidadAndina Simón Bolivar, 1996; D. VENTURA y A. PEROTTI, El proceso legislativo del Mercosur,Montevideo: Fundación Konrad Adenauer, 2004. Vid. también diversos documentos de estudio y re-flexión insertados en las páginas webs de la CAN y del MERCOSUR, el Observatorio de la Globali-zación de Barcelona (http://www.ub.es/obsglob) y el Observatorio de Relaciones con América Lati-na (http://www.obreal.unibo.it/).

son conscientes de esta situación deficitaria54 y están comenzando sus reformas in-ternas55.

Para terminar resulta conveniente aportar algunos datos relevantes sobre laCAN y el MERCOSUR que ayudarán a comprender el porqué de sus relaciones,tomando 2004 como año de referencia.

La CAN es una Organización subregional de América Latina, constituida porBolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, cuyo objetivo básico es profundi-zar en la integración regional andina mediante la creación de un mercado común.Los cinco países andinos cuentan con una población de 122 millones de habitantesen sus 4.704.000 kilómetros cuadrados, un producto interior bruto (PIB) de310.682 millones de dólares, con 2.554 dólares per cápita, unas reservas de 49.704millones de dólares, una tasa de desempleo del 13% de la población urbana y unainflación anual acumulada que ronda el 7.6%. Su balanza comercial fue positiva en20.025 millones de dólares (74.338 millones de dólares en exportaciones y 54.313millones de dólares en importaciones). Desde julio de 2005 cuenta con los paísesdel MERCOSUR como Estados asociados.

MERCOSUR es la otra Organización subregional importante de América La-tina, constituida por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, cuyo objetivo básicoes fomentar la integración regional del Cono Sur mediante la creación de un mer-cado único. Los cuatro países mercosureños cuentan con 233 millones de habitan-tes en sus 11.819.000 kilómetros cuadrados, un PIB de 776.621 millones de dóla-res, con 3.334 dólares per cápita, unas reservas de 75.300 millones de dólares, unatasa de desempleo del 11.8% de la población urbana una inflación anual acumula-da que ronda el 7.3%. Su balanza comercial fue positiva en 38.957 millones de dó-lares (133.506 millones de dólares en exportaciones y 94.550 millones de dólaresen importaciones). Desde 1996 son Estados asociados Chile y Bolivia, a los que seañadieron Perú en 2003, y Venezuela, Ecuador y Perú a finales de 2004. Luego to-


54 Basta con leer diversos documentos en sus respectivos sitios de Internet; en particular, vid. Pri-mer Informe semestral de la Secretaría del MERCOSUR. Un Foco para el proceso de integración re-gional, Montevideo, julio de 2004, en el que con crudeza se exponen los problemas que suscita la uniónaduanera, las instituciones y la aplicación del derecho del MERCOSUR y se plantean cinco escenariosde evolución para los próximos años; y el documento de trabajo de la Secretaría General de la CAN,Evaluación de la dimensión económica del proceso de integración andino: comercio, inversión y coo-peración financiera, mayo de 2004, en el que se denuncian los problemas derivados de las asimetrías yse enfatizan los resultados que resultan de la negociación conjunta con otros bloques regionales.

55 Por ejemplo, en el MERCOSUR, el documento Relanzamiento del MERCOSUR, de 2000, in-vita a adoptar medidas de diverso orden; entre las que se han adoptado, citamos dos significativas: elfortalecimiento institucional (Decisión 1/02, del Consejo del Mercado Común, de 18 de febrero de2002), que ha llevado —por ejemplo— a la instauración del Tribunal Permanente de Revisión y laComisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR) y la reciente creación de un Fondo parala convergencia estructural del MERCOSUR (Decisión 45/05 del Consejo del Mercado Común, de16 de diciembre de 2004, desarrollada por Decisión 18/05, del Consejo del Mercado Común, de 19de junio de 2005). Y en la CAN se pueden destacar dos resoluciones análogas: la aprobación del es-tatuto del Tribunal de Justicia de la CAN (Decisión 500, del Consejo Andino de Ministros de Rela-ciones Exteriores, de 22 de julio de 2001) y la creación del Fondo para el Desarrollo Rural y la Pro-ductividad Agropecuaria (Decisión 621, de la Comisión de la CAN, de 16 de julio de 2005).

dos los países de la CAN son asociados en la actualidad. En noviembre de 2005 seha invitado a México a participar en el MERCOSUR como asociado. Además, secontempla que Venezuela entre como miembro pleno en un futuro inmediato.

Un último dato importante es que la ratio del comercio (exportaciones más im-portaciones) respecto al PIB en el MERCOSUR supuso en 2004 el 29.75%, mien-tras en la CAN la ratio es del 40.44%. Y que en la CAN el comercio intracomuni-tario alcanza la cifra de 7.766 millones de dólares, que representa poco más del12%, mientras en el MERCOSUR el comercio interno ronda el 16%. Se trata deporcentajes bajos si se compara con otros procesos de integración, como la UE(está en aproximadamente el 67%) y el NAFTA (ronda el 48%). Además, en elMERCOSUR el porcentaje va decreciendo progresivamente —fundamentalmente,por la desviación de comercio hacia China—, mientras en la CAN se trata de la ci-fra más alta alcanzada en toda su historia.

IV. LAS BASES DE LAS RELACIONES ENTRE LA CAN Y EL MERCOSUR

El MERCOSUR y la CAN están experimentando un rápido desarrollo hacia suconvergencia en un proceso de integración común que no se limita a lo económi-co. De hecho, este relacionamiento es multidimensional y sus bases fundamentalesson el comercio y la inversión, el diálogo político y la cooperación. La incidenciade los tres ámbitos ha sido diferente a lo largo del tiempo, puesto que depende dela estrategia adoptada en cada momento histórico por ambas Organizaciones. Mashoy en día los tres pilares se presentan claramente interrelacionados, de tal suerteque sólo su confluencia proporciona un panorama global56. Ello no quita para queel pilar económico siga manteniendo su predominio claro, seguido por el diálogopolítico y sólo recientemente comienza a cimentarse la cooperación. A la postre, laconcurrencia de estas tres bases es lo que ha allanado el camino para que la Co-munidad Sudamericana de Naciones (CASA, que agrupa a los países de ambas Or-ganizaciones, junto con Chile, Guyana y Surinam) se constituyera en diciembre de2004, según se expone al final de este trabajo.

1. Comercio e inversión

La promoción de los vínculos económicos constituye sin duda el eje funda-mental en torno al que se articulan las relaciones entre ambos bloques regionales,hasta el extremo de que sin ellos no es posible explicar el interés de profundizar laintegración sudamericana57.


56 El MERCOSUR y la CAN siguen en buena medida el esquema clásico de relaciones que laUnión Europea mantiene individualmente con cada uno de ellos y en general con América Latina. So-bre este esquema, vid. la comunicación de la Comisión Europea, «UE-América Latina: actualidad yperspectivas del fortalecimiento de la asociación (1996-2000)», COM (95) 495 final, Bruselas, 23 deoctubre de 1995.

57 Tal como ha señalado, entre otros, E. GANA, Promoción de los vínculos económicos entre losesquemas de integración de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile: CEPAL, 1997.

El intercambio de mercancías entre ambos bloques regionales conoce cincoetapas diferenciadas en la última década58. En la primera fase (1994-1997) hubouna tendencia creciente, con flujos comerciales que superaron los 5.000 millonesde dólares en 1997. Siguió una segunda fase decreciente (1998-1999), llegando abajar el intercambio comercial a 4.312 millones de dólares en 1999. Los dos añossiguientes (2000-2001) marcan una tercera etapa con flujos comerciales crecientes,alcanzando los 5.795 millones de dólares en 2001. La cuarta fase abarca los años2002 a 2003, en donde el intercambio comercial presenta disminuciones del 1,4%y del 6,4% por ciento con respecto al año anterior, respectivamente (en 2003 el co-mercio llegó a los 5.345 millones de dólares). Finalmente, en 2004 parece iniciar-se una nueva fase de crecimiento, ya que el valor de los intercambios ronda los8.500 millones de dólares.

¿Qué conclusiones pueden extraerse de estos datos? Al margen las oscilacio-nes, en el periodo en estudio (1994-2004), el intercambio comercial creció a unatasa promedio anual acumulada superior al 7%. Frente a este elemento positivo hayotros más preocupantes. Por ejemplo, que la balanza comercial esté sistemática ydesproporcionadamente desnivelada a favor del MERCOSUR. Así, de los 5.345millones de dólares de 2003, resulta que 1.245 millones fueron exportaciones an-dinas y 4.334 importaciones andinas. Y en 2004, de los 8.467 millones de dólaresde intercambio global hay 6.408 millones que son exportaciones mercosureñas ylos otros 2.059 millones son importaciones mercosureñas. En fin, mientras para laCAN el año 2002 constituye el punto álgido de productos importados del MER-COSUR (el 11% de su importación total) y el año 2000 para la exportación de bie-nes al MERCOSUR (el 4% de su exportación total), para el MERCOSUR los gua-rismos son más bajos: en el mejor año para él (2004), las exportaciones a la CANsuponen el 4.7% del volumen global exportado por el MERCOSUR y las importa-ciones andinas el 2.1% del total mundial de sus importaciones.

Este desequilibrio se aprecia igualmente por países, se mire desde la perspec-tiva que se mire. Así, en 2004, el principal exportador es Brasil, con 4.155 millo-nes de dólares, por lo que representa el 51% del total de comercio. Y si añadimoslos 1.956 millones de importaciones brasileñas de productos andinos, ya que tam-bién es el principal importador, el porcentaje alcanza el 73%. En cambio, por par-te de la CAN, hay que distinguir entre el principal exportador (Bolivia, con 864millones de dólares) y el principal importador (Perú, con 1.378 millones de dóla-res). Y si Brasil es quien más comercia (exportaciones más importaciones), en laCAN quien menos lo hace es Ecuador (945 millones) y quien más es Perú (1.779millones de dólares). Y si Brasil es el que presenta el mayor superávit comercial


58 Vid. para mayores detalles de lo que sigue, SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN, «Inter-cambio comercial entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR 1994-2003», documento estadísti-co de la Secretaría General de la CAN, de 27 de mayo de 2004, accesible en http://www.comunida-dandina.org/estadisticas/SGde086.pdf. Para los datos correspondientes a 2004 la elaboración espropia, basándonos en las bases de datos estadísticas de la ALADI (http://www.aladi.org), la CE(http://epp.eurostat.cec.eu.int), la OMC (http://www.wto.org) y la CEPAL (Estudio Económico deAmérica Latina y el Caribe 2004-2005, núm. 57, Santiago de Chile: CEPAL, septiembre de 2005).

de los 9 países (2.199 millones de dólares), el mayor déficit es el de Colombia(1.155 millones de dólares, puesto que las importaciones fueron de 1.340 millo-nes de importaciones frente a 185 millones de exportaciones). Y mientras todoslos países mercosureños presentan una balanza comercial positiva, en la CANsólo Bolivia presenta una balanza comercial equilibrada (1.668 millones de dóla-res en 2004, de los que 864 son exportaciones al MERCOSUR y 804 son impor-taciones mercosureñas).

No es positivo tampoco que existan picos tan elevados de subida y de bajadade los intercambios (bajadas del 8% de 2003 respecto al 2002, subida superior al50% en el 2004 respecto al 2003, por ejemplo), como tampoco que, cuando haydescensos de los intercambios comerciales, éstos afecten comparativamente más ala CAN (y dentro de ella a ciertos países) que al MERCOSUR y que, cuando haycrecimientos, éstos beneficien comparativamente más al MERCOSUR. Por ejem-plo, en 2003 las exportaciones andinas al MERCOSUR sufrieron una bajada del7,9% respecto al año anterior, ya que pasaron de 1.352 millones de dólares en elaño 2002 a 1.245 millones de dólares en 2003. La causa básica de dicho descensofue la reducción de las exportaciones venezolanas (–53,4%) y colombianas (–9%)al MERCOSUR, que no compensaron el incremento de exportaciones de Bolivia(67.1%) y de Perú (14.1%). La disminución de exportaciones andinas afectó demanera desigual en el MERCOSUR: Brasil bajó sus importaciones andinas de1.181 millones de dólares en 2002 a 1.085 millones de dólares en 2003, esto es,bajó un 9.1%; Paraguay saltó de 11,8 millones de dólares a 9,9 millones de dóla-res, esto es descendió un 15.5%; Uruguay se deslizó de 80,1 millones de dólares a15,9 millones de dólares, esto es, bajó un 94%; por el contrario, Argentina aumen-tó el valor de sus productos importados subió de 78,1 millones de dólares a 133,8millones de dólares, esto es, un 58.6%.

Es preocupante igualmente la excesiva concentración —en cuanto a valor— delas exportaciones andina en unos pocos productos. Así, el gas natural andino re-presenta el 31.1% de sus exportaciones al MERCOSUR, seguido por derivados delpetróleo (con otro 7.6%), la soja y productos derivados de la soja del MERCOSURsuman sólo el 5.1% de las exportaciones a la CAN. En el conjunto del comercio elgas natural y el petróleo andinos suman el 8.5% del intercambio global. Esta fra-gilidad de las exportaciones de mercancías no debe sorprender dada la estructurade exportación existente en los países sudamericanos, que en gran medida pendede los productos primarios59 y la concentración de las exportaciones mundiales dela CAN y el MERCOSUR en unos pocos productos60.


59 Son reveladoras las cifras de la CEPAL (Statistical Yearbook for Latin America and the Carib-bean 2004, pp. 138 ss): en 2003 las exportaciones de productos primarios de Argentina representaronel 73% del valor total de las exportaciones FOB de bienes, en Bolivia es del 83.9%, en Brasil es del48.5%, en Colombia del 65.7%, en Ecuador del 88.6%, en Paraguay del 86.3%, en Perú del 83%, enUruguay del 66.3% y finalmente en Venezuela llegó al 87.3%.

60 Siguiendo con datos de la CEPAL, resulta que en 2003 el 46.7% del valor total de las exporta-ciones mundiales de la CAN estuvo representado por los petróleos crudos y el principal producto ex-portado mundialmente por el MERCOSUR es la soja y derivados, con el 8.3%.

En síntesis, tomados en su conjunto los datos comerciales ponen de manifies-to el interés de reforzar las relaciones entre ambos procesos regionales de integra-ción. Sin embargo son alarmantes ciertos elementos, como la elevada volatilidaden los intercambios de productos, la magnitud de los picos de subida y de bajadade los intercambios; el desequilibrio en su volumen y la excesiva dependencia an-dina de sus exportaciones de gas natural y derivados del petróleo. Las perspectivasde los seis primeros meses de 2005 abundan en la línea de comercio creciente en-tre la CAN y el MERCOSUR y reproducen los mismos problemas61.

Del comercio de servicios no hay cifras oficiales, seguramente porque es in-suficiente o no es completamente fiable la información disponible sobre preciosnacionales en las Organizaciones internacionales dedicadas al comercio a escalamundial y regional62. Todo lo que existe son algunos datos agregados de la OMCy de la CEPAL respecto al valor de los servicios relacionados con el comerciomundial y en ciertas regiones, en particular los transportes y el turismo63. Sin em-bargo, consideran a América del Sur y Central (incluido el Caribe) como una re-gión, o examinan individualmente los ingresos y gastos derivados de servicioscomerciales de cada país, por lo que no se pueden extraer datos concluyentes.Según estas estadísticas, y utilizando como año de referencia 2004, el comerciomundial de servicios comerciales alcanzó la cifra de 4,125 billones de dólares(2,125 en exportaciones y 2,095 en importaciones). De ellos, corresponden aAmérica del Sur y Central 114.000 millones de dólares (56.000 millones en ex-portaciones y 58.000 millones en importaciones). Brasil es quien sale más bene-ficiado, con 28.000 millones de dólares al nivel mundial, de los que 16.000 mi-llones son exportaciones y los restantes 12.000 millones son importaciones. Esseguido por Argentina, con 11.300 millones de dólares (4.900 millones de ex-portación y 6.400 millones de importación). De la CAN se mencionan los casos


61 Según resulta de una elaboración propia teniendo en cuenta datos correspondientes a enero-ju-nio de 2005 de la Secretaría General de la ALADI. Sin incluir a Paraguay y Venezuela, cuyos datosno figuran, en este periodo el comercio de mercancías (importaciones más exportaciones) ha alcan-zado la cifra de 4.715 millones de dólares. Y se mantienen los desequilibrios en la balanza comercialentre MERCOSUR y CAN, y entre países. Así, Brasil tiene en estos primeros seis meses un saldo po-sitivo con CAN de 1.894 millones de dólares, y Argentina de 630 millones y Uruguay de 45 millonesde dólares. Por el contrario, Colombia presenta un saldo negativo con MERCOSUR de 729 millonesde dólares, Perú de 693 millones de dólares y Ecuador de 489 millones de dólares. Sólo se salva Bo-livia, con un saldo positivo de 110 millones de dólares. Ello supone un significativo crecimiento delcomercio intrarregional. De hecho, la ALADI considera que el comercio entre sus países experimen-tará un crecimiento histórico y superará los 76.000 millones de dólares en 2005, liderado por Brasil,Argentina y Venezuela.

62 Lo reconocen las propias Organizaciones implicadas, como la OMC cuando confiesa que «elintercambio real de servicios comerciales es difícil de estimar a escala mundial por ser insuficiente lainformación disponible sobre precios» (apartado titulado «Evolución del comercio internacional en2004 y perspectivas para 2005, del documento Estadísticas del comercio internacional, Ginebra:OMC, 2005, p. 4).

63 Vid. la pestaña «comercio por regiones» y «perfiles por países» dentro de la base de datos deestadísticas del comercio internacional de la OMC (http://www.wto.org). Y para la CEPAL vid. suStatistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2004, pp. 170.

de Colombia (5.900 millones de dólares, de los que 3.800 son importaciones),Perú (4.400 millones de dólares, de los que 2.700 son importaciones), Venezue-la (con importaciones de 4.300 millones de dólares) y Ecuador (con importacio-nes de 1.700 millones de dólares).

En cuanto a las inversiones, los datos disponibles de 2004 se refieren sólo a lainversión extranjera directa64 y afectan más a la región latinoamericana que indivi-dualmente al MERCOSUR y la CAN65. En general, la inversión extranjera directaen América Latina y el Caribe tuvo en 2004 una importante recuperación, con in-gresos netos de cerca de 43.900 millones de dólares. Brasil es el principal receptorde esta inversión, con 11.305 millones de dólares netos. Ahora bien, ello se viocompensado con creces por las importantes salidas de capital financiero (especial-mente para el pago de intereses de la deuda externa y los pagos netos de utilida-des), que sumaron 49.600 millones de dólares. Además, en 2004 esta región sólorecibió el 25% de la inversión extranjera directa dedicada a las economías emer-gentes, cuando en 2002 había llegado a ser del 39%, en buena medida porque se hadesviado hacia China, con 62.000 millones de dólares en 2004. Con todo, siguesiendo la principal fuente de financiación en América Latina y el Caribe.

Analizadas las cifras por bloques, en el periodo 1999-2004 la inversión ex-tranjera directa ha tenido un comportamiento más errático en el MERCOSUR queen la CAN. Así, la inversión extranjera directa en MERCOSUR ha pasado de49.470 millones de dólares netos en 1999 a 13.263 millones de dólares en 2004. Encambio, en la CAN fue de 6.878 millones de dólares en 1999 y de 7.193 millonesde dólares en 2004.

Estos datos hacen pensar que es poco relevante en términos cuantitativos la in-versión extranjera directa recíproca de la CAN y el MERCOSUR. Así lo confirmanlas estadísticas de la CAN —a falta de datos del MERCOSUR— respecto a los flu-jos de inversión extranjera directa en el mercado andino procedentes de MERCO-SUR: 178 millones de dólares en 1995, subiendo hasta 602 millones de dólares en1998, desde donde comienzan a bajar: 512 millones de dólares en 1999, 100 mi-llones de dólares en 2003 y finalmente un saldo negativo de 69 millones en 200466.El país mercosureño que más ha invertido ha sido Argentina, en tanto que Boliviaes el país andino que ha recibido más fondos. Por sector económico, la inversión


64 La inversión extranjera directa es la categoría de inversión internacional que refleja el objetivo,por parte de una entidad residente de una economía (inversor directo), de obtener una participaciónduradera en una empresa agrícola, industrial o de servicio residente de otra economía (empresa de in-versión directa). La inversión directa comprende no sólo la transacción de capital inicial que estable-ce la relación entre el inversor y la empresa sino también todas las transacciones que tengan lugar pos-teriormente entre ellos. Los flujos de capital en concepto de inversión extranjera directa se componenesencialmente de las aportaciones de capital, la reinversión de utilidades obtenidas, la deuda con em-presas vinculadas y las transferencias accionariales de las sociedades.

65 Elaboración propia con datos de la CEPAL, Inversión extranjera en América Latina y el Cari-be 2004, Santiago de Chile: CEPAL, septiembre de 2005.

66 A modo de comparación, téngase en cuenta que la CAN ha recibido inversión extranjera direc-ta de la Unión Europea por valor de 722 millones de dólares en 1995, 2.560 millones de dólares en1998, 2.664 millones de dólares en 1999 y 568 millones de dólares en 2004.

extranjera directa mercosureña se ha concentrado en la minería y el petróleo, las fi-nanzas y la industria manufacturera.

2. Diálogo político

El diálogo político se lleva a cabo con arreglo a diversas modalidades, comolos contactos propiamente diplomáticos entre embajadores de los Estados miem-bros del MERCOSUR y de la CAN, que tienen lugar generalmente de modo espo-rádico; las reuniones de sus Jefes de Estado y de Gobierno, así como de los canci-lleres y otros ministros y altos cargos, también de periodicidad variable67; losencuentros mixtos de miembros de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MER-COSUR y del Parlamento Andino68, y las reuniones en el marco de foros institu-cionalizados y órganos mixtos preestablecidos de antemano, que trabajan con uncalendario anticipado de reuniones y la previsión de un orden del día69.

Todavía no se ha llegado al extremo de establecer representaciones permanen-tes del MERCOSUR ante la CAN, ni a la inversa. La capacidad de legación activay pasiva no está prevista específicamente en los tratados constitutivos de dichasOrganizaciones. Y si bien puede deducirse de la personalidad jurídica internacio-nal que les ha sido conferida expresamente (artículos 48 y 49 del Protocolo modi-ficatorio del Acuerdo de Cartagena para la CAN y artículos 34 y 35 del Protocolode Ouro Preto para el MERCOSUR), todavía no se ha puesto en práctica, segura-mente por la naturaleza tan intergubernamental del sistema institucional del MER-COSUR —y, en menor medida, de la CAN— y la manera peculiar con que los Es-tados de ambas Organizaciones internacionales conciben y ponen en práctica lapolítica exterior de sus respectivas Organizaciones, que realmente pocas veces apa-rece como un sujeto internacional claramente diferenciado de sus miembros. Es


67 Por ejemplo, la reunión de cancilleres en Quito el 2 de agosto de 2005; la Primera Reunión dePresidentes y Jefes de Gobierno de la Comunidad Sudamericana de Naciones, celebrada en Brasiliael 30 de septiembre de 2005; la Primera Reunión de Altas Autoridades Competentes en DerechosHumanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados, celebrada en Asunción del 4 al 6 demayo de 2005.

68 Cabe destacar la tupida red de contactos establecida entre la Comisión Parlamentaria Conjuntadel MERCOSUR y el Parlamento Andino desde el año 2000 y que ha permitido consensuar una agen-da conjunta de trabajo, que incluye temas como la conformación de comisiones interparlamentariasen temas de interés común, la armonización legislativa y el intercambio de experiencias y de infor-mación, a llevarse a cabo en reuniones sistemáticas y periódicas. Un ejemplo es la reunión de los re-presentantes de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR y del Parlamento Andino, ce-lebrada en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), los días 27, 28 y 29 de junio de 2004. En ella acordaroninstitucionalizar un espacio parlamentario sudamericano entre la Comisión Parlamentaria Conjuntadel MERCOSUR, Chile como Estado Asociado y el Parlamento Andino, considerándolo como pilarfundamental del proceso de integración hacia la consolidación de la Comunidad Sudamericana deNaciones.

69 Así sucede, por ejemplo, con las reuniones periódicas desde 2002 del Mecanismo de Diálogo yConcertación Política entre la CAN, MERCOSUR y Chile al que nos referimos después o de la Co-misión Administradora del ACE 59, cuya reunión constitutiva tuvo lugar en Montevideo (Uruguay)del 28 al 30 de junio de 2005.

por ello que, en principio, la representación del MERCOSUR ante los países de laCAN es ejercida por la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, junto con lasembajadas y representaciones permanentes de los Estados partes, que actúan demanera concertada. Es lo mismo que hace la Secretaría Pro Tempore de la CANrespecto al MERCOSUR70.

En esta línea de edificación progresiva de un diálogo político se hace preciso re-ferirse a las recientes decisiones de la CAN y del MERCOSUR mediante las cualesse pone punto final al proceso iniciado hace años de ir otorgando recíprocamente elestatuto de miembro asociado a los países del otro bloque subregional. Primero fueMERCOSUR quien reconoció como asociado a Bolivia (Decisión 14/96, del Con-sejo del Mercado Común, de 17 de diciembre de 1996), luego vino Perú (Decisión39/03, del Consejo del Mercado Común, de 15 de diciembre de 2003), y finalmen-te obtuvieron este estatuto Venezuela, Ecuador y Perú (Decisiones 42 a 44/04, delConsejo del Mercado Común, de 17 de diciembre de 2004). Las Decisiones delConsejo del Mercado Común 14/96, de 17 de diciembre de 1996, 38 y 39/03, de 16de diciembre de 2003 y, sobre todo, la 18/04, de 7 de julio de 2004, determinan elrégimen de participación de los Estados asociados en las reuniones de los órganosde la estructura institucional del MERCOSUR. A su vez, los países del MERCO-SUR son asociados desde julio de 2005 (Decisión 613, del Consejo Andino de Mi-nistros de Relaciones Exteriores, de 7 de julio de 2005, en la que también se definenlos términos de su participación en los trabajos de sus instituciones).

Aquí se aprecia nuevamente la interacción entre todos los pilares en que se sus-tentan las relaciones entre la CAN y el MERCOSUR, dado que la celebración deun acuerdo de libre comercio es condición indispensable para otorgar el estatuto demiembro asociado a quienes lo demanden, según prevén sus respectivos Tratadosfundacionales. Y, como se verá en el siguiente apartado de esta investigación, pre-cisamente con este fin se han concluido entre el MERCOSUR y la CAN diversosacuerdos de complementación económica (ACE 36, 58 y 59, en particular). Ellopermite igualmente valorar la trascendencia que los países mercosureños y andinosotorgan al fortalecimiento de todos los vínculos bilaterales.

Ambos extremos aparecen recogidos en el reciente comunicado conjunto delos Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR y de los Estados Asociados(Asunción, 20 de junio de 2005), donde se puede leer que los líderes políticos «des-tacan que la reciente participación de la República de Colombia, la República delEcuador y la República Bolivariana de Venezuela como Estados asociados delMERCOSUR fortalece el creciente proceso de integración regional y la búsquedapermanente de los supremos ideales de cooperación política y desarrollo de nues-tros pueblos», «destacan su firme voluntad de seguir ampliando la dimensión polí-tica», «manifiestan el gran interés que conceden a la pronta asociación de los Es-tados partes del MERCOSUR a la CAN, con el objeto de lograr una asociación


70 Cabe añadir que los servicios diplomáticos de los Estados partes del MERCOSUR y la CANsuelen contar con un agente diplomático y/o funcionario encargado del seguimiento recíproco de susactividades y de facilitar los contactos.

reciproca» y «expresan su satisfacción por el incremento de las relaciones econó-micas y comerciales entre la CAN y MERCOSUR».

No sólo todos los países de la CAN son asociados del MERCOSUR en la ac-tualidad, sino que en la cumbre presidencial del MERCOSUR de 8 y 9 de diciem-bre de 2005 se decidió que Venezuela se integrase como miembro del MERCO-SUR, de manera que comenzará a negociar la adhesión al Tratado de Asunción de1991 a partir de mayo de 2006, pudiendo mientras tanto participar en las reunionesdel Consejo del Mercado Común y de presidentes, con voz pero sin voto. Desde elpunto de vista económico y político este paso es trascendental porque conferirá unanueva dimensión a la región sudamericana. Y si todo funciona bien facilitará la fu-sión regional que se pretende con la CASA.

3. Cooperación

La cooperación es el pilar más débil en las relaciones entre los países del MER-COSUR y de la CAN71, se trate de la clásica ayuda al desarrollo a los países máspobres y capas de población más desfavorecidas con el objetivo de facilitar su pro-greso económico y social, dado su alto componente de liberalidad (fundamental-mente ayuda financiera y técnica, alimenticia y de urgencia y ayudas a través deONG), o de la más moderna cooperación económica avanzada, en tanto que en ellasubyace más el interés recíproco que el puramente asistencial (cooperación co-mercial, estadística, científica, energética, de formación, promoción industrial y delas inversiones en infraestructuras, apoyo a la integración regional y al medio am-biente, etcétera)72. Mientras el volumen de ayuda al desarrollo al nivel mundial seestá contrayendo (el promedio actual ronda los 55.000 millones de dólares en losúltimos años), la cooperación económica experimenta un rápido crecimiento: de17.233 millones de dólares en 2003 pasó a 21.369 millones de dólares en 2004. Deellos, MERCOSUR ha recibido 1.073 millones de dólares y la CAN se beneficióde 2.523 millones de dólares73.

Lo anterior es una consecuencia natural del hecho de que todos los países mer-cosureños y andinos se encuentren en vías de desarrollo, aunque con hondas dife-rencias entre sí, porque algunos se van acercando lentamente a los parámetros delos países desarrollados (países en vías de desarrollo relativamente más avanzados)y otros rozan las fronteras de los países en vías de desarrollo menos adelantados.


71 Ello constituye una diferencia tangible con las relaciones que, separadamente, la CAN y elMERCOSUR mantienen con la Unión Europea, hasta el extremo de que ésta es la principal donantea nivel mundial de cooperación —al desarrollo y avanzada— para aquéllos: por ejemplo, en el pe-riodo 2000-2006, MERCOSUR y sus países recibirán más de 250 millones de euros y la CAN y suspaíses 420 millones de euros a título de cooperación avanzada y además unos 130 millones por añode ayuda al desarrollo.

72 Vid. para mayores detalles de los dos grandes ejes de la cooperación A. AYUSO POZO, La coor-dinación de la política española de cooperación para el desarrollo con América Latina en el contextode la Unión Europea, Tesis doctoral, Universidad Autónoma de Barcelona, 2001, pp. 30 y 389 ss.

73 Elaboración propia con datos del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y la Oficina Na-cional de Estadística de China.

Datos de la CEPAL ponen de manifiesto, en este sentido, que en la actualidad un44% de la población latinoamericana y del Caribe vive en la pobreza (en torno a220 millones de personas), y un 20% vive en la pobreza extrema. Y la Organiza-ción Internacional del Trabajo denuncia que el 57% de la población latinoamerica-na y caribeña no tiene trabajo o su empleo es insuficiente, con 80 millones de tra-bajadores informales74.

Ahora bien, tanto la CAN como el MERCOSUR se han propuesto progresar rá-pidamente en su relación de cooperación —tanto al desarrollo como económica—desde 2005, sea bilateralmente o en el marco más amplio de la CASA. Entre los hi-tos significativos es obligado mencionar, en primer lugar, el llamado anillo ener-gético sudamericano (Declaración presidencial sobre el Gasoducto Sudamericano,adoptada por los presidentes de los Estados partes del MERCOSUR y de los Esta-dos asociados con ocasión de la XXVIII reunión del Consejo del Mercado Común,celebrada en Asunción el 20 de junio de 2005). Se trata de un proceso de integra-ción energético regional entre los países del MERCOSUR, más Perú y Chile, al quepodrían sumarse después Venezuela y Bolivia. Se pretende crear un gasoducto su-damericano para abastecer de gas natural peruano —extraído del yacimiento deCuenca de Camisea— a los mercados de Chile, Argentina, Uruguay y Paraguay, ymás adelante Venezuela y Bolivia podrían agregarse como proveedores. El BancoInteramericano de Desarrollo respalda sin fisuras este proyecto, ya que promete sa-tisfacer una demanda energética en aumento constante. Implica además una inver-sión cercana a 12.500 millones de dólares que, al ser compartida por varias em-presas de varias nacionalidades, incentivaría la cooperación. Finalmente, alintegrar a varios países en este sector, el margen de acción unilateral —discrepan-te— sería más estrecho —al menos, sobre el papel—, lo que reforzaría los víncu-los. En la I reunión de los Ministros de Energía de la CASA, realizada en Caracasel 26 de septiembre de 2005, se ha decidido dar pasos concretos en esta dirección,lo que significa que antes de final de 2005 se firmarán los primeros contratos parala construcción de los gaseoductos.

Otros ejemplos relevantes de cooperación son75:

1) La facilitación de la navegación por la hidrovía Paraná-Paraguay, PuertoCáceres-Puerto Palmira, cuyo uso se promueve especialmente desde la fir-ma del acuerdo constitutivo de una zona de libre cambio (ACE 36) entre elMERCOSUR y Bolivia en 1996.

2) El desarrollo del Corredor Bioceánico Central, iniciado en 2001, que invo-lucra a Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, junto con Chile. Se


74 En el mismo sentido, el informe del Banco Mundial sobre Desigualdad en América Latina y elCaribe: ¿ ruptura con la historia?, de 2003, indica que el 10% más rico de la población se lleva el48% del total de ingresos, mientras el 10% más pobre acumula solamente el 1.6%. En el nivel de laeducación, el 20% de los más ricos de Latinoamérica recibe una educación 11.8 veces mejor que el20% de los más pobres.

75 En el sitio de Internet de la ALADI (http://www.aladi.org), dentro de la pestaña «integración fí-sica y distribución», se puede encontrar información general sobre diversos proyectos de cooperaciónentre los países andinos y mercosureños.

trata básicamente de construir una vía interoceánica que conecte puertos delPacífico (Coquimbo, Chile) y del Atlántico (Porto Alegre, Brasil) por elpaso de Agua Negra en San Juan (Argentina), en tanto este instrumento fí-sico-territorial agilizaría el comercio de los países sudamericanos.

3) La construcción de la Carretera Interoceánica (2005), que ha de unir Perúcon Brasil, pasando por Bolivia, al objeto de que Bolivia tenga una salida almar, Brasil al océano Pacífico y Perú al océano Atlántico. Las obras co-menzaron en septiembre de 2005 y se contempla que terminen el 2009. Los700 millones de dólares de coste estimados serán financiados en un 60% porBrasil y el restante 40% por la Corporación Andina de Fomento.

4) El Programa de Desarrollo Sostenible Mundo Guaraní (2005), que buscacontribuir con el desarrollo social y económico sostenible de una región es-pecífica del Cono Sur que cubre a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay yse proyecta también hacia áreas importantes de Bolivia y de otros Estadosasociados del MERCOSUR, a través de una ruta y circuito de turismo cul-tural, ecológico y de aventura, basado en la preservación de la herencia cul-tural y ambiental que abarca el área de asentamiento original de los Guara-níes, y de otras comunidades, comprendidas en esta región del Cono Sur. Suprincipal objetivo es la mejora de las condiciones de vida de la población dela zona de influencia, a través de su inclusión y participación en la industriaturística y la concienciación en el uso sostenible del patrimonio cultural ynatural, así como favorecer la integración regional de los países miembrosy asociados del MERCOSUR.

5) El convenio entre el MERCOSUR y la Corporación Andina de Fomento,firmado en Montevideo el 19 de octubre de 2005, para la administración delfondo para el sector educativo del MERCOSUR, en virtud del cual la Cor-poración Andina de Fomento gestionará los recursos del Fondo de Finan-ciamiento del Sector Educacional del MERCOSUR, destinados a financiarprogramas y proyectos educativos en los Estados mercosureños y Estadosasociados adheridos a este fondo.

Sin perjuicio de lo anterior, para aprovechar mejor las sinergias debería desa-rrollarse un plan integral de desarrollo de la infraestructura en Sudamérica, queabarque sectores como el transporte, la energía y las telecomunicaciones y contem-ple, adicionalmente, la imbricación de tales sectores con la infraestructura social, laambiental y otros tipos. Podría aprovecharse para ello el Plan de Acción para la In-tegración de la Infraestructura Regional en América del Sur propuesto por el BancoInteramericano de Desarrollo el 1 de septiembre de 2000 y que tiene visos de irseconcretando mediante la llamada Iniciativa para la Integración de la Infraestructu-ra Regional Sudamericana (IIRSA), proclamada en Ayacucho en 2004. La finalidades promover la integración de los mercados regionales de transportes, energía y co-municaciones y la inserción económica internacional mediante la interconexión bio-ceánica. Ha servido ya para identificar diez grandes ejes de integración y desarrollosudamericano, así como 350 proyectos para los próximos 30 años, y 32 proyectostroncales que serán ejecutados en los próximos cinco años por un monto de 4.200


millones de dólares76. El programa de acción aprobado por la Primera Reunión deJefes de Estado de la CASA, que tuvo lugar en Brasilia el 30 de septiembre de 2005,enfatiza que la IIRSA es el marco de trabajo para todos los países de América delSur en materia de integración de infraestructuras. Y la Declaración sobre integraciónen el área de infraestructura de la CASA aprobada en la misma reunión acuerda ace-lerar el proceso de ejecución de los proyectos prioritarios para la integración suda-mericana en las áreas de infraestructura de transportes, comunicaciones y energía.Todo ello ha servido finalmente para que los representantes de los países implica-dos acordaran, en una reunión de cancilleres de 21 de octubre de 2005, diseñar ac-ciones con características estructurales específicas para la formación de un progra-ma de estructura global que permita afrontar las asimetrías del bloque.

V. LOS VÍNCULOS CONVENCIONALES ENTRE EL MERCOSUR Y LA CAN

El 18 de octubre de 2004 fue firmado el ACE 59 entre el MERCOSUR y Co-lombia, Ecuador y Venezuela. Con ello se cierra por el momento un largo y com-plicado proceso de relacionamiento convencional entre el MERCOSUR y la CANque arranca con el acuerdo bilateral celebrado por el MERCOSUR con Bolivia en1995 (ACE 36), prosigue con los acuerdos de los países andinos con Brasil de 1999(ACE 39) y Argentina de 2000 (ACE 48), y continúa con el acuerdo entre el MER-COSUR y Perú de 2003 (ACE 58), sin olvidar en este camino otros hitos, como elAcuerdo Marco de 1998 y el ulterior acuerdo de 2002 (ACE 56)77.

1. Los acuerdos bilaterales con Bolivia y Perú

Los acuerdos de asociación han sido celebrados con Bolivia y Perú78. Sin per-juicio de la autonomía recíproca que caracteriza a estas actuaciones internaciona-les, constituyen los episodios iniciales del plan general de integración continentalque representa la CASA.

Desde la creación del MERCOSUR, Bolivia tuvo clara su voluntad de vincu-larse a este proceso de integración subregional, dada su particular ubicación geo-gráfica (sin acceso directo al mar, la adhesión le abría las puertas del Atlántico79) y


76 Vid. sobre el tema el Informe de seguimiento de las actividades sobre la Iniciativa para la Inte-gración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), de 22 de junio de 2005, enhttp://www.aladi.org/NSFALADI/ESTUDIOS.NSF/VESTUDIOSYDOCUMENTOSWEB

77 Estos acuerdos están disponibles, inter alia, dentro de la pestaña «política exterior común»(CAN–MERCOSUR)de http://www.comunidadandina.org y de la pestaña «acuerdos» (consulta portipo de acuerdo) de http://www.aladi.org.

78 Existe igualmente un acuerdo de asociación constitutivo de una zona de libre cambio entreMERCOSUR y Chile, de 25 de junio de 1996, en vigor desde el 1 de octubre de 1996. Vid. para sucomentario, C. SILVA (da), «Chile: entre el globalismo y la integración regional», en O. STAHRIN-GER DE CARAMUTI (Coord.), El Mercosur en el nuevo orden mundial, 2ª ed., 1ª reimpres., Bue-nos Aires: Ciudad Argentina, 1998, pp. 125-147.

79 Hay que tener en cuenta asimismo que su participación en la Hidrovía Paraná-Uruguay facili-taba su acceso a los productos del MERCOSUR y abarataba notablemente sus costes, puesto que la

el potencial económico de sus partes (con los que mantenía, en conjunto, una ma-yor relación comercial que con la Organización de la que es miembro, la CAN, yrespecto de los que está en clara situación de dependencia económica). Les acer-caban asimismo sus profundos lazos históricos y su pertenencia simultánea al Sis-tema de la Cuenca del Plata y la ALADI. De ahí que muy tempranamente, en laCumbre Presidencial de Las Leñas, de 26 y 27 de junio de 1992, el presidente bo-liviano, que acudió como convidado, formalizara una propuesta de aproximaciónglobal para el establecimiento de relaciones privilegiadas, que incluía los ámbitosinstitucional, jurídico, comercial y económico80.

Bien recibida por la Cumbre, comenzaron los primeros contactos, no sin difi-cultades81, que dieron un salto cualitativo cuando, en la V reunión del Consejo delMercado Común, celebrada en Colonia de Sacramento (Uruguay) el 17 de enero de1994, se invitó a acudir al entonces presidente boliviano, Gonzálo Sánchez de Lo-zada y se decidió dar prioridad a la suscripción de un acuerdo con Bolivia, a cuyofin se invitó a los representantes bolivianos a tomar parte, en calidad de observa-dores, en las reuniones de los Subgrupos de trabajo del Grupo Mercado Común delMercosur. Su participación se materializó en la XIII reunión del Grupo MercadoComún, mantenida en Buenos Aires los días 5 y 6 de mayo de 1994.

Una ulterior declaración conjunta suscrita por los Jefes de Estado de los paísesmiembros del MERCOSUR en su calidad de Presidentes del MERCOSUR (sic) y Bo-livia, de 6 de agosto de 1994, recuerda los antecedentes del proceso en curso y decideproseguir los trabajos técnicos para concluir un ACE en sentido amplio (aduanera, co-mercial, inversiones, servicios y determinadas acciones en materia de personas físi-cas). Y el Memorando de entendimiento de 5 de agosto de 1995, firmado nuevamen-te por los presidentes de los Estados mercosureños en calidad de Presidentes delMERCOSUR (sic) y Bolivia al acabar la VII reunión del Consejo del Mercado Co-mún (Buenos Aires, 1 y 5 de agosto de 1995), remarca la voluntad política de vincu-larse recíprocamente a la mayor brevedad posible, recuerda que las autoridades de LaPaz habían elevado a la consideración de los socios del MERCOSUR una propuestade «relacionamiento integral» e insta a continuar en breve los trabajos técnicos queabrirían las puertas para suscribir un acuerdo de complementación económica.

Sobre estas premisas fue firmado finalmente el Acuerdo de Alcance Parcial deComplementación Económica entre los Gobiernos de los Estados partes del MER-


misma vincula una superficie de 720.000 km2, incluyendo tres capitales de países, con la posibilidadde concretar en forma práctica la necesaria salida al mar de Bolivia (C. MENEN, «Hidrovía Paraná-Uruguay», Integración Latinoamericana, núm. 135, 1988, pp. 3 ss).

80 No instó directamente su adhesión porque el artículo 20 del Tratado de Asunción exige el trans-curso de 5 años, salvo que los países solicitantes no formen parte de ningún otro esquema de inte-gración subregional o asociación extrarregional.

81 En la IX reunión del Grupo Mercado Común (Asunción, 21 y 22 de abril de 1993) se recono-ció que formas más profundas de integración eran difíciles en vistas de la participación plena de Bo-livia en los mecanismos de integración del Grupo Andino (GRAN). Por lo que se acordó dar priori-dad, hasta 1995, a la profundización de los contactos bilaterales con este país y se amplió lacooperación comercial con «la negociación de acuerdos de complementación económica en el mar-co jurídico de la ALADI».

COSUR y Bolivia, en Punta del Este el 7 de diciembre de 1995. Entró en vigor el1 de enero de 1996. Con una duración prevista de un año, al objeto de otorgar a laspartes un plazo para negociar el acuerdo definitivo que establecería una zona de li-bre cambio en un plazo de 10 años. Fue firmado en Fortaleza el 17 de diciembre de1996 y entró en vigor el 28 de febrero de 1997. Fue protocolizado en la ALADIcomo ACE 36. Su duración es indefinida, salvo denuncia.

A diferencia de Bolivia, Perú no estuvo interesado en asociarse unilateralmen-te con MERCOSUR hasta finales de los 90 del siglo XX y prefería participar comointegrante del bloque regional andino en las negociaciones. Con todo, dejaba tras-lucir un cierto interés en la oferta de asociación que MERCOSUR le había cursa-do, dado que mantenía unas buenas relaciones comerciales y muchas podían ser lasventajas de un acceso franco al vasto mercado mercosureño. En calidad de Estadomiembro de la CAN estuvo negociando durante largo tiempo hasta que, a finalesde 2002, decidió actuar al margen de esta Organización y el 25 de agosto de 2003suscribió directamente en Lima un acuerdo constitutivo de una zona de libre cam-bio con el MERCOSUR. Entró en vigor el 1 de noviembre de 2003, con duraciónindefinida. Se inició su protocolización en la ALADI el 18 de octubre de 2004, conocasión de la XIII Reunión del Consejo de Ministros de la ALADI, donde figuracomo ACE 58.

El acuerdo con Bolivia pretende la formación de una zona de libre cambio enun término de 10 años. Con esta finalidad se aprueba un Programa de Liberaliza-ción de las mercancías especificadas en anexos, estableciéndose las preferencias yotras ventajas concedidas para el acceso al mercado nacional de los productos ori-ginarios de las partes. La liberalización será automática y progresiva. Ahora bien,el objetivo final es que el 80% (y no el 100%) de los ítems (subpartidas) del uni-verso arancelario que gravan los intercambios de productos originarios entre laspartes esté completamente liberado de aranceles y demás obstáculos al libre co-mercio. Las partes acordaron adicionalmente intensificar las relaciones comercia-les y económicas en los sectores productivo, empresarial y de servicios, así comola cooperación industrial, comercial y tecnológica; ejecutar proyectos y accionescomunes de integración vial, transportes y comunicaciones; fijar normas para laprotección y promoción de las inversiones; aprobar un procedimiento especial paradirimir controversias; y consultarse en las negociaciones que llevasen a cabo en es-tos temas con terceros sujetos internacionales (véanse especialmente los artículos1 y 2 del ACE 36).

A punto de cumplirse los diez años previstos para la constitución de la zona delibre cambio existen ya indicadores acerca de su aplicación que cuestionan, desdeuna perspectiva general, que haya tenido beneficios reales para Bolivia: existe unatendencia creciente de las exportaciones bolivianas hacia MERCOSUR, que llega-ron a los 567 millones de dólares en 2003, compensada porque las importacioneshan experimentado también un alza constante, alcanzando los 652 millones de dó-lares en 2003. En éste y los años anteriores desde la entrada en vigor del ACE 36la balanza comercial fue deficitaria para Bolivia. De hecho, sólo estaba producien-do ventajas para algunos sectores bolivianos —como la industria del gas—, a cam-bio de perjudicar a otros sectores productivos, que no se han transformado o cuya


especialización ha sido insuficiente a la vista de que las importaciones de produc-tos mercosureños tenía un coste inferior. El corolario ha sido una depreciaciónconstante del tipo de cambio y una continuada demanda de divisas que ha dismi-nuido las reservas del Banco Central de Bolivia. Por todo ello Bolivia ha exigidoal MERCOSUR un incremento de las importaciones de productos bolivianos y des-de 2004 la situación ha sufrido un giro radical. Así, en este año, las exportacionesbolivianas al MERCOSUR llegaron a los 864 millones de dólares, quedándose lasimportaciones en los 805 millones de dólares, con una balanza comercial favora-ble de 59 millones de dólares; y en los primeros meses de 2005 la situación es de543 millones de exportaciones bolivianas al MERCOSUR y 358 de importacionesde este bloque, con 185 millones de dólares de superávit para Bolivia.

El acuerdo con Perú tiene una estructura análoga a la del acuerdo con Bolivia:pretende también la conformación de una zona de libre cambio, si bien en un pe-riodo de 15 años. Y debido a la alta sensibilidad del sector agrícola peruano, se hapactado que el azúcar constituirá una excepción a la liberalización, por lo que nose podrá importar libremente en Perú el azúcar mercosureño. Además se contem-pla una reducción arancelaria más lenta para la entrada de los productos argentinosy brasileños al mercado peruano que los paraguayos y uruguayos. Y finalmente sehan aprobado medidas de salvaguardia para evitar daños a los productos peruanosmás sensibles a las exportaciones mercosureñas. Por todos estos motivos es com-prensible que sólo se aplique actualmente para unas 600 partidas arancelarias delos 6.524 items del universo tarifario cubierto por NALADISA 1996, y que las ne-gociaciones hayan proseguido dos años después de la firma. Tras una reunión de-cisiva en Montevideo en septiembre de 2005, las delegaciones del MERCOSUR yPerú efectuaron los ajustes finales que permitieron muy recientemente la firma delacuerdo definitivo en Montevideo (el 30 de noviembre de 2005), con un contenidosustancialmente idéntico y que sigue excluyendo el azúcar de la liberalización.Esta peculiar conducta (firma de un nuevo acuerdo poco tiempo después de la en-trada en vigor del anterior con un objeto idéntico) se ha repetido con el ACE 59.Cabe añadir que el artículo 43 contempla su vigencia a partir de la protocolizaciónen la ALADI, de manera que no es suficiente con su recepción en los ordenamien-tos internos.

La liberalización comercial del ACE 58 se concibe como un paso adelante ha-cia la convergencia de la CAN con el MERCOSUR y la formación de la CASA. Ysi bien constituye el eje básico en las relaciones entre MERCOSUR y Perú, exis-ten otros dos pilares: la progresiva incorporación de Perú en el Sistema Satelital deVigilancia y Protección de la Amazonia, y la Iniciativa para la Integración de la In-fraestructura Regional Sudamericana (IIRSA).

El aparato institucional de ambos acuerdos está poco desarrollado, lo que es co-herente con los objetivos perseguidos, puesto que una zona de libre cambio es elmodelo de integración económica de perfil más bajo. De hecho, se limitan a crearuna Comisión Administradora, integrada en el acuerdo con Perú por el Grupo Mer-cado Común y el Viceministerio de Comercio Exterior del Ministerio de ComercioExterior y Turismo de la República del Perú y, en el acuerdo con Bolivia, por re-presentantes gubernamentales de alto nivel designados por las partes. En ambos ca-


sos la Comisión adopta sus decisiones por consenso y su función general oscila en-tre la implementación y la vigilancia de la ejecución del acuerdo (artículo 32 delAcuerdo con Bolivia y artículo 37 del acuerdo con Perú).

En ejecución de declaraciones presidenciales82, este esquema institucional hasido perfeccionado por las Decisiones del Consejo del Mercado Común núm.14/96, de 17 de diciembre de 1996, 38 y 39/03, de 16 de diciembre de 2003 y 18/04,de 7 de julio de 2004. Establecen un marco específico para la colaboración con Bo-livia y Perú —así como con cualquier Estado asociado— en las actividades delMERCOSUR que les faculta para tomar parte activa en su estructura orgánica, conlo que contribuye a solucionar a priori los problemas que puedan aflorar en la eje-cución de los acuerdos de asociación y de paso fortalece la dimensión internacio-nal de esta Organización.

Desde el punto de vista procedimental ha de resaltarse el formato 4+1 con quefueron celebrados el ACE 36 y el ACE 58, de tal suerte que son Estados signata-rios los cuatro países mercosureños y los Estados asociados (Bolivia y Perú). Loscuatro Estados del MERCOSUR actúan como unidad en ambos acuerdos, figuran-do como parte contratante la Organización, como certifica que el Consejo del Mer-cado Común haya aprobado los acuerdos suscritos (así, Decisión CMC 39/03, de15 de diciembre de 2003). Posteriormente enunciaremos eventuales causas paraexplicar las peculiaridades del proceso de celebración de tratados internacionalesdel MERCOSUR.

Para profundizar la asociación, es menester mencionar que los Estados delMERCOSUR han firmado con Perú y, sobre todo, con Bolivia numerosos conve-nios de cooperación en diversas materias, generalmente propias del Derecho inter-nacional privado y al margen de las competencias del MERCOSUR83. Ello equiva-le, en cierta medida, a la cooperación intergubernamental que se lleva a cabo en elseno de la UE.

2. El acuerdo marco de 1998 y su implementación en varias etapas84

El 16 de diciembre de 1991 comenzó a sondearse la idea de estrechar relacio-nes entre el MERCOSUR y la CAN (entonces, Grupo Andino) con miras a la cre-ación de un espacio económico sudamericano85 en el que expandir sus transaccio-


82 Diversas declaraciones presidenciales instan a regular la participación de Bolivia y Perú en lassesiones de los Grupos de Trabajo del MERCOSUR en calidad de observadores cuando sea de inte-rés común, como tras la V y VI reunión del Consejo del Mercado Común (Colonia de Sacramento,17 de enero de 1994 y Buenos Aires, 4 y 5 de agosto de 1994).

83 Así, en materia de arbitraje comercial internacional, el tránsito vecinal fronterizo y la seguridadregional.

84 Muchos de los datos que siguen han sido tomados del documento «Principales hechos de las ne-gociaciones de la CAN con el MERCOSUR», accesible en http://www.comunidadandina.org/exte-rior/can_mercosur.

85 Así lo prevé explícitamente el apartado 3 del Acta de Barahona, de 5 de diciembre de 1991, sus-crito por los presidentes de los Estados andinos y que se dedica a regular las relaciones externas de laCAN (texto en Integración Latinoamericana, núm. 175, 1992, pp. 62-64). Para mayores detalles de la

nes comerciales tras el largo periodo de estancamiento de los ochenta86. Pero loscontactos entre el MERCOSUR y la CAN arrancan formalmente en febrero de1995, cuando representantes de ambas Organizaciones se reunieron en la sede dela Secretaría General de la ALADI, en Montevideo, para explorar la posibilidad deun acuerdo al respecto. Un mes más tarde tuvo lugar una segunda reunión en estamisma sede, constatándose que las posiciones de las partes estaban bastante aleja-das en cuanto al alcance del acuerdo. La CAN deseaba un acuerdo de tercera ge-neración que incorporase los nuevos temas resultantes de la Ronda Uruguay (comolos servicios y los derechos de propiedad intelectual). En cambio, el MERCOSURquería un acuerdo circunscrito al comercio de bienes y temas afines.

Las negociaciones formales se iniciaron el 17 de octubre de 1996, reuniéndosecada país andino a título individual con el MERCOSUR. Por parte de éste, su Gru-po Mercado Común determinó los criterios y modelos a seguir, encomendando laconducción de las mismas al Grupo Ad Hoc Relaciones Externas (Resolucionesnúm. 45/94, 50/94, 2/95 y 71/96). Posteriormente el tema fue tratado en una reu-nión de diciembre de 1996 y, tras la firma del Acuerdo de asociación con Bolivia—recuérdese que es miembro de la CAN—, se aceleraron las negociaciones convarios encuentros técnicos durante 1997 y una reunión ministerial celebrada enMontevideo el 13 de diciembre de 1997. El 16 de abril de 1998 fue suscrito en San-tiago de Chile el Acuerdo Marco entre el MERCOSUR y la CAN para la creaciónde una Zona de Libre Cambio, que entró en vigor el 1 de octubre de 1998.

Este acuerdo establece las bases para la creación de la zona de libre comercioentre los nueve países miembros de ambos bloques regionales, mediante la expan-sión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de los graváme-nes y las restricciones que afecten al comercio recíproco. Otros fines del AcuerdoMarco son establecer un marco jurídico e institucional de cooperación e integra-ción económica y física que contribuya a la creación de un espacio económico am-pliado que facilite la libre circulación de bienes y servicios y la plena utilización delos factores productivos, en condiciones de competencia y equidad; fomente el de-sarrollo y la utilización de la infraestructura física; y promueva las inversiones y lacooperación energética, científica y tecnológica (artículos 1 y 4). Para el logro deestos objetivos se estableció una Comisión Negociadora, integrada por represen-tantes alternos de la Comisión de la CAN y del Grupo Ad Hoc del Grupo MercadoComún del MERCOSUR (artículo 5).

Como acuerdo marco, se limita a indicar los objetivos a lograr y sus principiosgenerales, los instrumentos a utilizar y las instituciones que se crean. Lo que sig-nifica que hace falta su implementación para regular la futura asociación política yeconómica entre las partes. La meta debía conseguirse en dos etapas sucesivas. En


situación anterior, vid. A. FAIRLIE REINOSO, «Crisis, integración y desarrollo en América Latina.La dinámica del Grupo Andino con el Mercosur en la década de los ochenta», Integración Latinoa-mericana, núm. 192, 1993, pp. 11-22.

86 Véase un análisis con cifras en el documento del ALADI, «Análisis de la evolución del comer-cio entre el Mercosur y el Grupo Andino en el periodo 1990-1995», de 12 de noviembre de 1996, enhttp://www.aladi.org/estudios/mercosur).

la primera, que se inició en junio de 1998 y finalizó el 30 de septiembre de 1998,se debía negociar el acuerdo de preferencias arancelarias fijas. En la segunda, quefinalizaría el 31 de diciembre de 1999, se ultimaría el acuerdo de libre comercio,cuya vigencia comenzaría el 1 de enero de 2000 (artículos 1 y 2). El acuerdo de pre-ferencias arancelarias debía establecer márgenes preferenciales fijos e incorporarnuevos productos de interés recíproco, perfeccionando así los acuerdos de alcanceparcial que existían entre los países andinos y mercosureños en el seno de ALADI.El acuerdo de libre cambio establecería la eliminación de los obstáculos comercia-les para casi la totalidad de productos originarios de ambos bloques.

La razón de esta secuencia temporal es clara: afrontar los problemas que exi-ge la multilateralización de las preferencias arancelarias en el seno de la ALADI,toda vez que en virtud del principio de la nación más favorecida, las preferenciasque otorga un miembro de la CAN a un país mercosureño deberían extenderse au-tomáticamente a los otros socios del MERCOSUR y, a la inversa, las que puedaotorgar un miembro del MERCOSUR a un país andino tendrían que ampliarse alos restantes socios de la CAN87. Como quiera que en la práctica no resulta tan fá-cil llevarlo a cabo, ambos bloques decidieron negociar primero el acuerdo de pre-ferencias arancelarias fijas y después el acuerdo de libre comercio propiamentedicho.

En diversas ocasiones las partes recalcaron que su conclusión era un objetivoprioritario para ambos bloques88, pero los plazos no pudieron ser cumplidos —engran medida debido a la crisis económica que atravesaron los países de la zona ysobre todo Argentina y Brasil— siendo prorrogados en diversas ocasiones: de he-cho, la segunda fase se inició realmente en abril de 2001 y concluyó pasado el ve-rano de 2004.

Además, la negociación discurrió a ritmo lento, probablemente porque seabrieron tres procesos simultáneamente para los países andinos —con la excepciónde Bolivia, que con el ACE 36 de 1997 tenía ya su acuerdo de libre cambio con lospaíses mercosureños—: uno con Brasil; otro con Argentina y el tercero con Uru-guay y Paraguay89. La cadencia de estos tres procesos fue diferente. El 12 de agos-to de 1999 suscribieron el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Eco-nómica entre Brasil y Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (ACE 39), cuyavigencia comenzó el 16 de agosto de 1999; el 29 de junio de 2000 fue suscrito elanálogo Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica entre Ar-gentina y los mismos países de la CAN, que entró en vigor el 1 de agosto del 2000


87 Véase sobre el tema el apartado VI, epígrafe 2 C.88 Por ejemplo, Declaración del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de 26 de

febrero de 1999 (Declaración de Bogotá); Declaración del Consejo Presidencial Andino y del Presi-dente de Paraguay en nombre del MERCOSUR de 27 de mayo de 1999 (Declaración de Cartagenade Indias).

89 Dado el anterior ACE 36 con Bolivia, se prevé un régimen especial para este país, pues sus re-laciones con el MERCOSUR se rigen por aquél, aunque tenga derecho a participar en las negocia-ciones con la finalidad de compatibilizar dicho acuerdo en lo que corresponda con los acuerdos quelas partes suscriban (artículo 3).

(ACE 48). En ambos casos se otorgaron nuevas preferencias arancelarias fijas —yno temporales— que facilitaron el acceso de los productos de las partes en el mer-cado de sus socios, ya que más del 90% del comercio recíproco quedó sujeto a tra-tamiento preferencial. Por último, nunca se firmó un acuerdo de preferencias aran-celarias fijas con Paraguay y Uruguay, optándose por una compleja técnica degeometría variable, utilizando una terminología bien conocida en la Unión Euro-pea. Perú firmó en 2003 (y de nuevo en 2005) un acuerdo de libre comercio conMERCOSUR, sin pasar por la fase previa del acuerdo de preferencias arancelariasfijas, siguiendo la estela de Bolivia. Y los otros tres países restantes (Colombia, Ve-nezuela y Ecuador) decidieron ir juntos directamente al acuerdo de libre comerciocon MERCOSUR.

Con o sin acuerdo de preferencias arancelarias previo, durante la segunda fasese suscribió, el 6 de diciembre de 2002, un Acuerdo Marco de ComplementaciónEconómica para la conformación de una zona de libre cambio, antes de 31 de di-ciembre de 2003, entre la CAN y el MERCOSUR (ACE 56). Este instrumento con-vencional tiene un carácter más programático que contenido sustantivo porque suarticulado prácticamente se limita a reiterar la voluntad política de disponer delárea de libre cambio antes de la fecha antedicha. De hecho, sólo contiene unas po-cas directrices: en primer lugar, el área de libre comercio ha de formarse a partir dela convergencia de los programas de liberación comercial y debe preservar los prin-cipios del Tratado de Montevideo de 1980 y los acuerdos bilaterales o multilatera-les suscritos en su seno entre las partes; en segundo lugar, los países signatarios hande estimular iniciativas de naturaleza bien diversa —promoción de reuniones em-presariales, intercambio de información sobre políticas comerciales, fomento deactividades de promoción comercial, etcétera—, tendentes a incrementar los inter-cambios comerciales de bienes y servicios entre la CAN y el MERCOSUR; y, fi-nalmente, se establece una Comisión Administradora del acuerdo.

Para cumplir este mandato se firmó en Montevideo, el 16 de diciembre de2003, el Acuerdo de Complementación Económica para la creación de una zona delibre comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, por una parte, y Co-lombia, Ecuador y Venezuela, por otra y cuya vigencia fue prevista para el 1 de ju-lio de 2004. Pero tras su firma prosiguieron de hecho las negociaciones para esta-blecer las listas de concesiones arancelarias para los productos sensibles (como elsector automotor), así como la fijación de los plazos para la desgravación. Losotros temas complejos afectaban a la fijación de los requisitos específicos de las re-glas de origen de los productos (así, con los productos derivados del acero, ya quese exigía que tuvieran un contenido del 40% de acero producido en la región andi-na para ser considerado originario de la zona); el tratamiento de los productos su-jetos al mecanismo de estabilización de precios vigente en la CAN; y finalmente,el establecimiento del sistema de solución de controversias. Las negociaciones delACE 59 se extendieron más allá del periodo previsto inicialmente debido no sóloa la complejidad de las materias tratadas sino también a las asimetrías existentesentre las economías de los países negociadores, la necesidad de respetar los com-promisos multilaterales y regionales en diversas materias (trato nacional, licenciasde importación, medidas antidumping y compensatorias, etcétera) y la dificultad


para determinar algunos objetivos comunes, en razón de ciertos intereses comer-ciales y económicos opuestos entre los países andinos y mercosureños90.

Concluidas con éxito las negociaciones el 4 de junio de 200491, el (nuevo)acuerdo fue firmado de nuevo en Montevideo el 18 de octubre de 2004. ¿Por quées un nuevo acuerdo? Formalmente porque se procedió a una nueva firma. Mate-rialmente porque existen diferencias entre ambos textos, a pesar de que coincidensustancialmente. Basta con reseñar las dos siguientes. Por un lado, se ha modifica-do el tenor original del artículo 46 para suprimir la mención al 1 de julio de 2004como fecha de su entrada en vigor y añadir un nuevo párrafo según el cual «entra-rá en vigor bilateralmente entre las Partes Signatarias que hayan comunicado a laSecretaría General de la ALADI que lo incorporaron a su derecho interno, en lostérminos de sus respectivas legislaciones. La Secretaría General de la ALADI in-formará a las Partes Signatarias respectivas la fecha de la vigencia bilateral». Porotro lado, en el preámbulo se suprime la exigencia del ACE 56 de la formación deun área de libre comercio antes del 31 de diciembre de 2003.

De acuerdo con las previsiones del artículo 46, el ACE 59 fue entrando en vi-gor paulatinamente al nivel bilateral a lo largo de 2005. Concretamente, el 5 de ene-ro de 2005 entró en vigor entre Uruguay y Venezuela, y entre Argentina y Vene-zuela; el 1 de febrero de 2005 comenzó su vigencia para Uruguay y Colombia,Argentina y Colombia, Brasil y Venezuela, y Brasil y Colombia; el 1 de abril de2004 entró en vigor entre Argentina, Brasil, Uruguay y Ecuador; finalmente, estávigente desde el 19 de abril de 2005 entre Paraguay, Colombia, Ecuador y Vene-zuela, por lo que desde entonces es efectivo para los 7 países signatarios.

Antes de su entrada en vigor se procedió a su aplicación provisional al nivel bi-lateral entre los Estados que lo acordaron. Y hasta ese momento se prorrogó la vi-gencia de diversos acuerdos de alcance parcial que vinculaban a las partes contra-tantes, en particular los ACE 39 y 48 entre los países andinos (con la excepción deBolivia) con Brasil y Argentina respectivamente.

El mismo día de suscripción (18 de octubre de 2004) fue protocolizado en lasede de la ALADI como ACE 59, aprovechando la XIII Reunión del Consejo deMinistros de esta Organización. La protocolización suele cerrar de hecho el proce-so de negociación del acuerdo y supone una especie de registro calificado, dadoque para poder protocolizar un acuerdo debe haber sido celebrado de acuerdo a lascondiciones establecidas en el Tratado de Montevideo de 1980 y la resolución 2 delConsejo de Ministros. Conlleva el otorgamiento de una categoría de acuerdo y unnúmero de registro (como es el caso del ACE 59). Es lo que se conoce como «ce-lebrar un acuerdo al amparo del TM80». Ahora bien, la protocolización no afectaa la validez del acuerdo, ni tampoco es necesario —como regla— para su entrada


90 Una panorámica de estos problemas en la Ayuda Memoria núm. 3/04 de la VIII Reunión MER-COSUR-COMUNIDAD ANDINA, celebrada en Buenos Aires los días 1 y 2 de abril de 2004, SG/di618, de 26 de abril de 2004 (accesible dentro de http://www.comunidadandina.org).

91 Así fue proclamado por los negociadores a pesar de que quedaban pendientes de resolver cier-tos detalles técnicos que obligaron a seguir reuniéndose y se solventaron pocos días antes de la firmadel ACE 59 el 18 de octubre de 2004.

en vigor92, porque su ausencia sólo puede afectar a su vigencia si el propio acuer-do la subordina a la protocolización en la ALADI, como comentamos antes que su-cede con el ACE 58 (MERCOSUR y Perú). Y tiene la importante consecuenciapara los Estados miembros de que el acuerdo pasa a formar parte del acervo jurí-dico aladiano y como tal aparece exento de la aplicación de la cláusula de la na-ción más favorecida del GATT y del artículo 44 del Tratado de Montevideo. Coneste requisito, pues, la ALADI intenta evitar la diplomacia secreta y, de este modo,el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la pertenencia a ALADI en ma-teria de principio de igualdad de trato, apoyo a los países de menor desarrollo eco-nómico, etcétera93.

3. El ACE 59: objetivos, contenido y características esenciales

El ACE 59 es básicamente un acuerdo de liberalización del comercio de mer-cancías que persigue formar un área de libre comercio mediante la eliminación deprácticamente todas las restricciones arancelarias y no arancelarias a los intercam-bios de productos originarios de los países sudamericanos signatarios94. Este obje-tivo básico se ve complementado con otros que tienen una dimensión específicaque excede la temática comercial tradicional, como la ampliación del comercio alos servicios y determinados elementos de integración física y de infraestructura,en tanto que medios para promover y consolidar la integración de los mercados an-dinos y mercosureños, así como la cooperación científica y tecnológica para pro-piciar un mayor grado de complementación de los sectores productivos y la ex-pansión y la diversificación de los intercambios comerciales. A la postre, esteinstrumento convencional debería coadyuvar al desarrollo económico armoniosoen Sudamérica, impulsar las inversiones recíprocas y promover las consultas y lacoordinación entre los países andinos y mercosureños en las negociaciones comer-ciales que se realicen con terceros países o con bloques de otras regiones.

El alcance del acuerdo trasciende el ámbito de los siete países signatarios, yaque con él culminó el proceso de establecimiento de espacio de libre cambio entrela CAN y el MERCOSUR, de manera que ahora los nueve Estados miembros deestas dos Organizaciones internacionales de integración están ligados convencio-nalmente. Constituye, pues, un instrumento jurídico de especial relevancia para la


92 Así lo prueba que el Acuerdo Marco de 16 de abril de 1998 no fuera protocolizado y, sin em-bargo, entrara en vigor en la fecha de su firma.

93 Vid. reflexiones de interés sobre el tema en A. PASTORI, «La Asociación Latinoamericana deIntegración (ALADI)», en AA. VV. La evolución del proceso de integración latinoamericana, LaPaz: Instituto Internacional de Integración del Convenio Andrés Bello, 2003.

94 Vid. para mayores detalles del ACE 59 los documentos de la ALADI, «Análisis descriptivo delAcuerdo ce Complementación Económica nº 59 suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uru-guay, Estados partes del MERCOSUR, y Colombia, Ecuador y Venezuela, países miembros de la Co-munidad Andina», ALADI/SEC/di 1891, de 3 de febrero de 2005 (accesible en publicaciones / docu-mentos informativos de http://www.aladi.org) y de la CAN, «Acuerdo de Libre Comercio Colombia,Ecuador, Venezuela – MERCOSUR (ACE-59)», accesible en http://www.comunidadandina.org/ext/can_mercosurACE59.htm

integración sudamericana. Y puede acabar desbordando este ámbito, en la medidaen que su contenido puede favorecer la creación de las condiciones necesarias parauna liberalización progresiva y recíproca de los intercambios en el seno de la ALA-DI, proyectándose hacia el establecimiento de una zona de libre cambio entre to-dos sus países.

Para alcanzar los anteriores objetivos el ACE 59 contiene un programa de li-beralización comercial (artículos 3 a 9) en virtud del cual se parte del nivel de li-beralización entre los países andinos y mercosureños en razón de las preferenciasfijadas en acuerdos internacionales, en particular en el seno de la ALADI. Y parala eliminación de los aranceles vigentes se establecen cronogramas de desgrava-ción automática y gradual, en un plazo máximo de 15 años. El cronograma gene-ral, de desgravación inmediata, distingue —según los productos— plazos de des-gravación que van de los 4 a los 12 años95; el cronograma para el patrimoniohistórico (con plazos entre 8 y 10 años); y cronogramas específicos para productossensibles (con plazos entre 12 y 15 años). El ámbito cubierto por estos cronogra-mas se corresponde con el universo arancelario NALADISA 1996, de manera quecubre sus 6.524 items —subpartidas— arancelarias. Formalmente no hay excep-ciones a la liberalización porque el ACE 59 se aplica al universo de los productosoriginarios de los territorios de las partes, si bien en la práctica existen algunas. Así,para algunos productos se fijan cupos con preferencias arancelarias estáticas, ypara identificarlos figura en el programa de liberación la mención «con nota» des-pués del ítem arancelario. Se trata de pocos productos: 15 items para el MERCO-SUR (de los que 14 son argentinos) y 134 para la CAN (de los que 133 son co-lombianos). Afectan a bienes muy sensibles (ciertos productos agrícolas) oestratégicos para el desarrollo regional (como el sector automotor). Además, la des-gravación para ciertos productos agrícolas sujetos a un mecanismo de estabiliza-ción de precios (anexo I) no se aplica sobre los aranceles vigentes para la importa-ción de terceros Estados, sino tan sólo sobre el componente fijo del arancel delsistema andino de franjas de precios, por lo que subsiste la parte variable del aran-cel de aquel mecanismo. Se establece también la posibilidad de adoptar medidas desalvaguardia para un ámbito reducido de productos de origen agrícola (el prome-dio de salvaguardias agrícolas es de 30 items arancelarios por cada uno de los 7 pa-íses) y otras medidas especiales (de suspensión o disminución del margen de pre-ferencia) para productos agrícolas brasileños y argentinos a favor de Colombia,Ecuador y Venezuela. Finalmente, se prevén periodos de gracia más largos para de-terminados productos, en particular los productos sensibles de Ecuador y Paraguay,en tanto que países de menor desarrollo.


95 El programa de liberalización comercial reconoce las asimetrías entre los países signatarios, yestablece cronogramas diferenciados —nivel de inicio, ritmo de la desgravación y plazo—, según setrate de las concesiones dadas y recibidas entre la Argentina, Brasil, Paraguay o Uruguay, con Co-lombia y Venezuela, y entre cada uno de los cuatro Estados Partes del MERCOSUR con Ecuador. Fi-nalmente, las desgravaciones son anuales y progresivas y se aplican sobre el arancel vigente para ter-ceros países. En virtud de ello los márgenes de preferencia van creciendo en forma progresiva hastallegar al 100%, salvo excepción.

El ACE 59 reglamenta igualmente las reglas de origen (artículo 12), el trato na-cional (artículo 13), las medidas antidumping y compensatorias (artículos 14 a 16),las prácticas restrictivas de la competencia (artículo 17), la aplicación y la utiliza-ción de subvenciones (artículo 18), las cláusulas de salvaguardia (artículo 19), lavaloración aduanera (artículo 21), los reglamentos técnicos (artículo 22), las medi-das sanitarias y fitosanitarias (artículo 23), las medidas especiales (artículo 24), lapromoción y el intercambio de información comercial (artículos 25 a 27), los ser-vicios (artículo 28), las inversiones y la doble tributación (artículos 29 a 31), la pro-piedad intelectual (artículo 32), el transporte (artículos 33 a 35), la infraestructura(artículo 36), la complementación científica y tecnológica (artículo 37), la coope-ración en diversos ámbitos (artículo 38) y las zonas francas (artículo 39).

Lógicamente instaura un sistema institucional para la administración y evalua-ción del acuerdo, que corre básicamente a cargo de la Comisión Administradora, in-tegrada por el Grupo Mercado Común del MERCOSUR y los representantes de Co-lombia, Ecuador y Venezuela. Se reunirá en sesiones ordinarias al menos una vezpor año, en el lugar y la fecha que se determine de común acuerdo, y en sesiones ex-traordinarias cuando así lo convengan las partes contratantes. Sus decisiones seadoptarán por consenso, que se presume alcanzado si ninguna parte se opone for-malmente a la adopción de la decisión (artículos 40 y 41). Y contempla un sistemade resolución de conflictos, instituyendo un mecanismo transitorio, aplicable desdela entrada en vigor del ACE 59 (artículo 20), y un régimen definitivo, que se firmóconjuntamente con el Acuerdo (protocolo adicional) y cuya vigencia dependerá desu incorporación en los ordenamientos internos. En ambos casos la solución de lascontroversias consta de tres etapas: consultas directas; intervención de la ComisiónAdministradora y formación de un grupo de expertos —en el régimen transitorio—y de la lista de árbitros —en el régimen definitivo—. Igualmente hay reglas para laconformación de la lista de árbitros y el procedimiento ante los tribunales arbitrales.

Antes de la entrada en vigor del ACE 59 el 80% del comercio entre la CAN yel MERCOSUR estaba libre de aranceles, en gran medida debido a los acuerdos ce-lebrados en el seno de la ALADI. Es sobre el 20% restante de los intercambios quese aplican las concesiones arancelarias de acuerdo con los cronogramas estableci-dos. La entrada en vigor del ACE 59 ha supuesto liberalizar de inmediato el 15%de las subpartidas arancelarias pactadas (24.044 items de los 156.576 totales acor-dados por y entre los siete países). Otro 15% será desgravado en un periodo máxi-mo de seis años. Los items donde se clasifican los productos sensibles (en torno al38% del total de las concesiones otorgadas) se liberalizarán en un periodo máximoentre 12 y 15 años, por lo que en 2018 y 2021 el universo arancelario llegará al100% de margen de preferencia, salvo excepción

De este contenido resultan las características esenciales del ACE 59. Es unacuerdo de alcance parcial, lo que dentro de la ALADI significa que se emplea para«crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regio-nal mediante su progresiva multilateralizacion» (Resolución 2 del Consejo de Mi-nistros de Relaciones Exteriores de la ALALC, de 12 de agosto de 1980).

Este acuerdo parcial es de complementación económica. La ALADI los definecomo aquellos acuerdos que tienen como objetivos promover el máximo aprove-


chamiento de los factores de producción, estimular la complementación económi-ca, asegurar condiciones equitativas de competencia, facilitar la concurrencia delos productos al mercado internacional e impulsar el desarrollo equilibrado y ar-mónico de los países miembros. El ACE 59 presenta además la peculiaridad de quela gradual reducción de los aranceles entre las partes para sus productos originariosse lleva a cabo con vistas a la creación final de una zona de libre cambio a medioplazo.

Al perseguir la constitución de una zona de libre cambio trasciende lo que su-pone un acuerdo de preferencias arancelarias, con listas positivas de productos alos que se les otorgaba temporalmente un trato preferencial, que era lo que inicial-mente contemplaba la ALADI —acuerdos de primera generación— y de los acuer-dos subregionales que vinieron después (como el MERCOSUR —ACE 18—), queconstituyen los acuerdos de segunda generación. El ACE 59 es, pues, un acuerdoplurilateral de tercera generación, cuyo objetivo es el libre comercio e incluso unestadio de integración más avanzado a medio plazo. Ejemplos de estos acuerdos detercera generación son el ACE 18 (MERCOSUR), el ACE 35 (Chile-MERCO-SUR) y el ACE 36 (Bolivia-MERCOSUR)96. Pero la flexibilidad del ACE 59 esmayor que en aquellos casos por su acusada dimensión multilateral: vincula a sie-te Estados aladianos: los cuatro que forman un bloque subregional (MERCOSUR),y los tres (Colombia, Ecuador y Venezuela) de otro bloque subregional (CAN) quetodavía no tenían acuerdos constitutivos de zonas de libre cambio con aquél97.

Con ello se cierran prácticamente las relaciones para la creación de una zonade libre cambio sudamericana, de manera que lato senso el ACE 59 es un acuer-do regional: las relaciones que se establecen no son sólo al nivel de los Estadossino también de las Organizaciones que agrupan a la región sudamericana. Conello sigue la estela de los llamados acuerdos suprarregionales, creados por el pio-nero AMIC entre la Comunidad Europea, el MERCOSUR y sus respectivos Esta-dos miembros, de 15 de diciembre de 1995, en tanto que vincula a estas dos sub-regiones98.

¿Acuerdo mixto? En cierto modo puede decirse que el ACE 59 es un acuerdomixto, en el sentido de que quedan vinculados tanto los Estados mercosureñoscomo la propia Organización. A diferencia de lo que sucede con los acuerdos mix-tos en la Comunidad Europea, la mixtión no procede del contenido material delacuerdo, puesto que correspondería celebrarlo con exclusividad al MERCOSUR.Tampoco de las aportaciones financieras a cargo de los Estados para su implemen-


96 En la actualidad existen nueve acuerdos de complementación económica en vigor que prevénel establecimiento de zonas de libre comercio entre sus signatarios. En estos Acuerdos participan Chi-le-Venezuela (ACE 23), Chile-Colombia (ACE 24), Bolivia-México (ACE 31), Chile-Ecuador (ACE32) Colombia-México-Venezuela (ACE 33), MERCOSUR-Chile (ACE 35), MERCOSUR-Bolivia(ACE 36), Chile-Perú (ACE 38) y Chile-México (ACE 41).

97 El artículo 3.c) del Tratado de Montevideo precisa que el principio de la flexibilidad es «la ca-pacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatiblecon la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integra-ción».

98 En relación con este acuerdo, vid. la doctrina citada en el apartado I.

tación, porque no establece obligaciones financieras a este respecto99. Su naturale-za mixta se debe a las peculiaridades del proceso de celebración de acuerdos inter-nacionales que se exponen a renglón seguido.

4. Peculiaridades del procedimiento de celebración de los acuerdos entre elMERCOSUR y la CAN

La conclusión de acuerdos de libre comercio entre la CAN y el MERCOSURno se caracteriza precisamente por el orden y concierto. Originariamente la nego-ciación se llevó de bloque a bloque (esquema 4 + 5), ya que también participabaBolivia, a pesar de que ya había celebrado el ACE 36 para la constitución de unazona de libre cambio y así se concluyó el Acuerdo Marco de 16 de abril de 1998.En él figuran como partes signatarias los nueve Estados y como partes contratan-tes el MERCOSUR y la CAN. Ulteriormente, este formato de negociación experi-menta un hondo cambio porque Brasil y después Argentina suscribieron un acuer-do bilateral con los cuatro países andinos (actuando éstos como bloque, con arregloal esquema 1 + 4). El ACE 59 se negocia inicialmente con un esquema 4 + 4, por-que Bolivia no participa, y se concluye con un formato 4 + 3, al separarse Perú dela negociación en su fase final. En él figuran como partes signatarias los cuatro pa-íses mercosureños y Colombia, Ecuador y Venezuela, a la vez que el MERCOSURes parte contratante junto con los países andinos signatarios. Todo ello sin contarcon que anteriormente MERCOSUR y Bolivia habían ya suscrito un acuerdo en elesquema 4 + 1, que después se ha retomado para el acuerdo del MERCOSUR conPerú. En ambos casos la Organización es parte contratante.

En el pasado existían precedentes de actuaciones de este tipo en el MERCO-SUR (así, con ocasión del acuerdo marco de comercio e inversión con los paísesdel Mercado Común Centroamericano, de 18 de abril de 1998), si bien cuesta tra-bajo comprenderla en el caso del Acuerdo Marco de 16 de abril de 1998 porque lamayor parte de las negociaciones se llevaron a cabo bajo la fórmula 4+5, es decir,entre los 4 países mercosureños y los 5 Estados de la CAN, en ambos casos ac-tuando como partes de sus respectivos bloques. Así lo muestran, para el caso delMERCOSUR, las Resoluciones del Grupo Mercado Común núm. 45/94, 50/94 y2/95. Sólo cuando estaban terminando las negociaciones se cambiaron los criteriosy fue acordado que fuera suscrito el Acuerdo Marco por los países mercosureños—en tanto que partes del MERCOSUR— y no la misma Organización (formato4+5). Y es por ello que se distingue entre partes signatarias (los Estados mercosu-reños) y parte contratante (el MERCOSUR mismo).

Este proceder (los Estados mercosureños negocian como un conjunto homo-géneo y figura como parte contratante el MERCOSUR) casa mal con el régimen de


99 En general, sobre los acuerdos mixtos dentro de la Comunidad Europea, vid. J. BOURGEOIS,J.-L. DEWOST y M.A. GAIFFE (Eds.), La Communauté européenne et les accords mixtes, Bruselas:Presses Interuniversitaires européennes, 1997; J. HELISKOSKI, Mixed Agreements as a Techniquefor Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, LaHaya: Kluwer Law International, 2001.

celebración de acuerdos internacionales dispuesto por el Derecho mercosureño, yaque atribuye competencias directas para concluir los acuerdos a la Organización através del Consejo del Mercado Común y, en su caso, el Grupo Mercado Común.Lo que no fue obstáculo para que el esquema se repitiera con los acuerdos de eje-cución del Acuerdo Marco de 1998, dado que el acuerdo de preferencias arancela-rias fijas entre Brasil y la CAN —como después el homólogo instrumento suscritopor la CAN y Argentina—fue inicialmente negociado por los representantes delGrupo Mercado Común, que integraban la Comisión Negociadora, hasta que el 28de marzo de 1999 Brasil impuso su peso económico en el MERCOSUR para dejarde negociar como parte del bloque y anunciara a los países de la CAN su decisiónde negociar unilateralmente. Se ha intentado justificar esta posición como un saltoadelante hacia un futuro común100. Mas no consigue ocultar las fuertes discrepan-cias acerca de la integración latinoamericana en el seno del MERCOSUR causadaspor el distanciamiento entre Brasil (que ha apoyado siempre la creación del Áreade Libre Comercio de América del Sur —ALCAS—, por lo que resulta compren-sible su interés en afianzar los ligámenes con la CAN) y Argentina (que era enton-ces partidaria de una zona de libre cambio más vasta, el Área de Libre Comerciode las Américas —ALCA—, y que no había dado muestras claras de apoyar a la in-tegración andina en aquel tiempo)101. En esta actitud influyeron también razonescomerciales poderosas102.

La posición brasileña fue aceptada oficialmente por la CAN el 12 de abril de1999, que aprovechó la coyuntura para subrayar que la Comisión de la CAN pro-seguiría la negociación como bloque, de tal suerte que sus Estados dejaron de ac-tuar individualmente como venían haciendo hasta entonces. Este hecho tiene sutrascendencia porque constituyó la primera actuación conjunta y cohesionada de laCAN en la esfera internacional finalizada con éxito. Y de ahí que en el título delACE 39 se indique expresamente que Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela sonpaíses miembros de la CAN. Sin embargo, el acuerdo fue firmado finalmente porlos países andinos en su propio nombre.

Tanto en el ACE 39 como en el ACE 48 aparecen como partes signatarias lospaíses mercosureños (Brasil y Argentina, respectivamente) y andinos (Colombia,Ecuador, Perú y Venezuela) implicados. Y no se indica que las partes contratantesson las Organizaciones (la CAN y el MERCOSUR), a diferencia de otros ACE, loque pone de manifiesto que fueron preteridas absolutamente.


100 Según el anterior Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, no ha de pensarse queconstituye una fisura del sistema exterior mercosureño, sino que más bien se trata de «una especie debisagra que permite una apertura de puertas de MERCOSUR a la CAN. Esa es la visión que tenemosy no es de corto plazo» («Brasil y las perspectivas de la integración en América del Sur», de 22 de ju-lio de 1999, en http://www.comunidadandina.org/discursos/cardoso22-07-99.htm).

101 Los desencuentros entre Brasil y Argentina en relación al ALCA y el ALCAS se comentan enel apartado VI, epígrafe 2..

102 Hay que mencionar el gran superávit de Brasil en su comercio con los países andinos, como re-flejaba una documento de la época («Comercio e Inversión de la Comunidad Andina con Brasil», enhttp://www.comunidandina.org/statpubs/brasil/brasil.htm)).

Sin embargo, el MERCOSUR recupera visibilidad con el Acuerdo Marco de 6de diciembre de 2002, en el que aparece en calidad de parte contratante, mientrassus cuatro Estados miembros, que lo habían negociado, son partes signatarias, envirtud de lo que dispone la Decisión del Consejo del Mercado Común 31/02, de 6de diciembre de 2002. El ACE 59 repite esta actuación porque fue negociado porlos Estados mercosureños como bloque —con la presencia adicional en ocasionesde representantes de la Organización103—, que también lo firman, si bien la sus-cripción se produjo en virtud del mandato conferido por el Consejo del MercadoComún —Decisión 59/04, de 17 de diciembre de 2004—. Ello explica que elMERCOSUR conste —además, solo él— como parte contratante. Y precisamentepor esta calidad puede decirse que se trata de acuerdos de la Organización, y no desus Estados miembros, que le vinculan directamente y de cuyo cumplimiento sóloella es formalmente responsable ante los países andinos.

Así lo defendimos hace ya algunos años cuando analizamos la tipología de losacuerdos internacionales del MERCOSUR. Afirmábamos entonces que la celebra-ción de acuerdos en su seno es tan empírica que el desorden engendrado hace inú-til cualquier intento de comparación con los procedimientos seguidos al respectopor otras Organizaciones internacionales para concluir convenios internacionales,como las Comunidades Europeas. Ahora bien, incluso cuando el acuerdo no es ne-gociado ni firmado por el MERCOSUR, sino por sus Estados —como sucede conel ACE 59— el modo con que éstos proceden deja ver que actúan en nombre y porcuenta de la Organización: «sólo actuando en representación de ésta se entiendeque el Consejo del Mercado Común adopte una decisión en virtud de la que elMERCOSUR aprueba el acuerdo firmado por sus Estados, que se reproduce ínte-gramente como anexo y se publica en el Boletín Oficial del Mercosur. En cohe-rencia con el hecho de que es parte contratante quien manifiesta el consentimien-to, tan sólo el MERCOSUR figura en esta calidad, ya que sus Estados miembrosson denominados simplemente «partes signatarias». Finalmente, los órganos mer-cosureños forman parte del sistema institucional creado por los acuerdos y, por loque afecta al MERCOSUR, se les suele encargar la ejecución del acuerdo una vezen vigor. Sucede de esta manera con los acuerdos de asociación con Chile y Boli-via, el acuerdo de comercio e inversión celebrado con los países del Mercado Co-mún Centroamericano (MCCA) y el acuerdo para constituir una zona de libre cam-bio con la Comunidad Andina (CAN). Así las cosas, pueden considerarse tambiénacuerdos del MERCOSUR y se distinguen de los «acuerdos puros» por la inter-vención de sus países miembros en la celebración y de los «acuerdos mixtos» por-que sus Estados no son partes contratantes del acuerdo»104.


103 Por ejemplo, en la VIII Reunión MERCOSUR-COMUNIDAD ANDINA, celebrada en Bue-nos Aires los días 1 y 2 de abril de 2004, existió una sola delegación del MERCOSUR, con repre-sentantes de los 4 países miembros y de la Secretaría del MERCOSUR, coordinados por el Secreta-rio de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, ComercioInternacional y Culto de Argentina.

104 M. CIENFUEGOS MATEO, «Las relaciones exteriores del Mercosur», Afers Internacionals,núm. 54-55, 2001, pp. 143-145.

Estos asertos mantienen su vigencia trascurridos cinco años, con la salvedad deque ahora parece cada vez más claro que la conocida distinción entre parte signa-taria y parte contratante no se aplica estrictamente en el Cono Sur, donde se utili-zan ambos términos indistintamente para poner de relieve que tanto los Estadosmiembros del MERCOSUR como la propia Organización quedan obligados por elacuerdo, a semejanza de los acuerdos mixtos dentro de la Unión Europea105. Peroen este caso tanto la Comunidad Europea como sus Estados miembros manifiestansu consentimiento en obligarse por el acuerdo, a diferencia de lo que ocurre en elMERCOSUR. En efecto, en relación con los ACE no se aplican las normas jurídi-cas internas relativas a la celebración de acuerdos internacionales, ya que los paí-ses mercosureños no prestan formalmente su consentimiento para obligarse por el«acuerdo del MERCOSUR», por lo que stricto senso no son partes. Esta peculia-ridad se deriva probablemente de la pertenencia de los países mercosureños a laALADI. Cuando se celebra un acuerdo de los previstos en el Tratado de Montevi-deo de 1980 para profundizar en la integración, como es el caso de los ACE, se so-breentiende que quedan cumplidos los trámites internos para la manifestación delconsentimiento porque éste ya fue prestado al suscribir el Tratado fundacional, delque serían meros instrumentos de ejecución. La manifestación del consentimientopara el Tratado constitutivo de la ALADI presta, pues, cobertura a los instrumen-tos convencionales que se celebran en su seno. Otra originalidad es que no se re-quiere una intervención adicional del órgano legislativo nacional, y en algunos pa-íses ni siquiera de los Gobiernos, para su recepción y, por lo tanto, su efectivavigencia interna en los ordenamientos jurídicos de los Estados mercosureños106. Esimportante retener este dato porque los derechos de los Estados del MERCOSURno siempre contemplan la recepción automática ni la aplicabilidad directa107.


105 Dentro de la doctrina iusinternacionalista es común diferenciar entre parte signataria, que noestá vinculada por el tratado firmado (salvo lo dispuesto por el artículo 18 de la Convención de Vie-na), a menos que conste que la firma no sólo sirve para autenticar sino también para manifestar el con-sentimiento, y la parte contratante, que es la que ha manifestado el consentimiento en quedar vincu-lada por el texto autenticado y, por tanto, quien se obliga una vez que el acuerdo entre en vigor (vid,por todos, D. NGUYEN QUOC, P. DAILLIER y A. PELLET, Droit internacional public, 6ª ed., Pa-rís: L.G.D.J., 1999, pp. 133 ss).

106 En Argentina y Uruguay se entiende que los acuerdos celebrados al amparo del Tratado deMontevideo son recibidos inmediatamente en sus ordenamientos jurídicos. Para ello aprobaron dosdecretos de habilitación (el Decreto 415/91 en Argentina y el Decreto 663/85 en Uruguay) que cubrengenéricamente las formalidades internas para la incorporación, de manera que su mera mención su-pone cumplir los trámites internos de recepción, a pesar de que, en realidad, no hay norma especialde incorporación (en la mayoría de los ACE firmados por estos dos países se limitan a poner comonorma interna de incorporación los antedichos decretos, en tanto que establecieron el régimen espe-cial). Ambos decretos son sistemáticamente invocados, a pesar de que la constitucionalidad del de-creto uruguayo está en entredicho. En Brasil y Paraguay no hay normas semejantes, pero los decre-tos internos se aprueban para su recepción y, en su caso, su ejecución normativa, operando al modode la ordine di esecuzione italiana.

107 En relación con ambas cuestiones, los procedimientos internos de celebración de los acuerdosinternacionales en los países mercosureños y de incorporación en el derecho nacional, vid. el magní-fico estudio de A.D. PEROTTI, Habilitación constitucional para la integración comunitaria. Estu-

Esta errática práctica convencional puede explicarse, desde un punto de vista ju-rídico, por la falta de criterios de distribución, y por ende de articulación y ejercicio,de las competencias del MERCOSUR y sus Estados, hasta el punto de que se desco-nocen dos cuestiones tan básicas como son las relativas a si sus competencias son ex-clusivas o simplemente compartidas, y cuáles serían unas y otras. Pero responde, so-bre todo, a consideraciones esencialmente políticas y de coyuntura económica, dadala breve historia del MERCOSUR (poco más de una década de existencia) y las re-sistencias manifestadas por sus dos miembros principales (Brasil y Argentina) a ver-se relegados en la escena internacional por la acción unilateral de la Organización. Ysi se oponen a que el MERCOSUR se vincule por sí mismo no hay otra manera decelebrar los acuerdos que la descrita, en razón de la acusada composición intergu-bernamental de sus órganos (artículos 2, 4, 11 y 17 del POP), la exigencia de con-senso para la toma de decisiones (artículo 37 del POP) y —hasta hace poco— la au-sencia de control judicial provocada por la inexistencia de un tribunal de justicia.Dicho de otro modo, cada país mercosureño puede intervenir y ejercer un control to-tal en cada una de las fases del procedimiento de celebración de un acuerdo interna-cional. El proceder descrito constituye, por tanto, una fórmula transaccional de com-promiso entre posiciones divergentes de los miembros del MERCOSUR. Tambiénpuede influir la presión de los sujetos internacionales con los que la Organización ne-gocie, como sucedió con el acuerdo de asociación con Chile de 25 de junio de 1996108.

La doctrina preconiza que la combinación descrita de los esquemas bilateralesy multilaterales se adapta a las necesidades reales en materia de negociaciones ex-teriores del MERCOSUR y de la CAN109. Reconocemos que la alta política requie-re de una flexibilidad que, a veces, el derecho no ofrece110. Ahora bien, éste pierdesu razón de ser si no es observado, por lo que la respuesta al incumplimiento gra-ve de las reglas relativas a la celebración de tratados previstas en el MERCOSURno es minimizar su trascendencia jurídica, sino modificar directamente lo que yano sea útil. De otro modo se perdería confianza en el Derecho y la inseguridad ju-rídica camparía a sus anchas en las relaciones internacionales. Aceptar esta reali-


dio sobre los Estados del Mercosur, 2 vols, Montevideo: Universidad Austral y Konrad AdenauerStiftung, 2004. Vease adicionalmente M. CIENFUEGOS MATEO, «La recepción y la aplicación delos acuerdos internacionales del Mercosur», en W. HUMMER (Dir.), Europarecht im Wandel, Inns-bruck (Austria): Braumüller, 2003, pp. 369-417.

108 Vid. sobre el tema M. CIENFUEGOS MATEO, «Las relaciones exteriores del MERCOSUR»,op. cit., pp. 144-146.

109 G. PINARD, Mercosur y los tratados internacionales. El caso chileno, Madrid: Ciudad Ar-gentina, 1998, p. 36.

110 Según el anterior Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, «el Acuerdo de Preferen-cias Arancelarias entre la CAN y Brasil, en el ámbito de ALADI, demuestra cómo es necesario teneruna especie de geometría variable que permita utilizar uno u otro instrumento institucional, según lascircunstancias, y que las visiones monistas, esas visiones totalitarias de «que es esto o es aquello» nofuncionan en la política. La política requiere mucha más flexibilidad, requiere mucha más compren-sión de las singularidades de las divergencias, requiere una visión a largo plazo y la voluntad políti-ca, con conciencia clara, de cuáles son los objetivos» («Brasil y las perspectivas de la integración enAmérica del Sur», de 22 de julio de 1999, en http://www.comunidadandina.org/discursos/cardoso22-07-99.htm).

dad lleva su tiempo, como prueba la práctica no siempre ortodoxa seguida para lacelebración de acuerdos internacionales dentro de la Comunidad Europea, en par-ticular de los acuerdos mixtos. Aunque, finalmente, la rule of law se ha impuesto alas consideraciones de oportunidad política111.

Consciente de la necesidad de enderezar esta grave situación, el Consejo delMercado Común aprobó, el 16 de diciembre de 2004, la Decisión 28/04. Esta normaparte de la base de que los acuerdos firmados entre el MERCOSUR y los Estadosasociados son instrumentos relevantes para la consolidación del proceso de integra-ción, y por ello determina pautas orientadoras para la negociación de los acuerdoscon los Estados asociados, la firma, la entrada en vigor, la solución de controversiasy la eventual adhesión de otros Estados asociados. Entre sus novedades más signifi-cativas destacan su calificación como acuerdo celebrado en el marco del Tratado deAsunción cuando se trate de tratados internacionales y, en caso de ser necesario, seráademás considerado como protocolo adicional al ACE firmado entre el MERCOSURy el Estado asociado correspondiente; la firma en un único instrumento, con ocasiónde las reuniones del Consejo del Mercado Común, previa aprobación de su texto pordecisión, que debe ajustarse a un modelo que consta como anexo; la exigencia de quetodos los Estados mercosureños y al menos un Estado asociado sean partes del acuer-do; la entrada en vigor trascurridos treinta días del depósito —en la República del Pa-raguay— del instrumento de ratificación por el cuarto Estado del MERCOSUR, enrelación con los Estados asociados que hayan depositado igualmente su instrumentode ratificación; la sumisión de las controversias relativas a su interpretación, aplica-ción o incumplimiento entre los Estados mercosureños al procedimiento de soluciónde controversias vigente en el MERCOSUR y cuando afecte a uno o más Estadosasociados al procedimiento que se prevea en cada acuerdo; y, finalmente, la aperturaa la adhesión a los acuerdos suscritos de otros Estados asociados.

Si volvemos ahora la atención hacia la práctica convencional de la CAN nosencontramos con que desde el ACE 39 (con Brasil) ha sido la Organización la queha negociado los sucesivos acuerdos de preferencias arancelarias y de libre cam-bio. Pero son sus Estados los que, a la postre, han suscrito los acuerdos y prestadosu consentimiento para obligarse por ellos, a pesar de que dispone de competenciasen materia de relaciones exteriores que le permiten vincularse convencionalmente.La propia Organización ha proclamado en este sentido que «en caso de que no seaposible negociar comunitariamente se podrán celebrar negociaciones de carácterbilateral»112, así como que «la política exterior común solamente se desarrollarárespecto a temas en los cuales exista consenso»113. Dicho de otro modo, el enfoquegeneral en la CAN es que sean los Estados miembros, y no la Organización, quie-


111 Vid. en general sobre el tema, por todos, J.-V. LOUIS y M. DONY (Dirs.), Relations extérieu-res. Le droit de la Communauté économique européenne, 2ª ed., Bruselas: Editions de l’Université deBruxelles, 2005.

112 Decisión 598, del Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores, de 11 de julio de 2004,sobre relaciones comerciales con terceros países.

113 Resolución 528, de la Secretaría General de la CAN, de 13 de julio de 2001, relativa a criteriosy pautas para la formulación y ejecución de la Política Exterior Común.

nes firmen y manifiesten el consentimiento respecto a los acuerdos internaciona-les, a veces actuando concertadamente como bloque (como con el MERCOSUR)y otras individualmente (tal es el caso de los suscritos en el marco del ALCA). Sóloexcepcionalmente se produce la intervención directa de la Organización, comoocurre con los acuerdos que se negocian con las Comunidades Europeas, y debidoa la exigencia europea de que participe también la CAN114.

VI . LA EJECUCIÓN DEL ACE 59

La asociación entre la CAN y el MERCOSUR se halla en una encrucijada por-que no es sencillo encontrar una solución satisfactoria a los problemas que suscitala implementación del ACE 59. Es lo que revela la primera reunión de la ComisiónAdministradora del acuerdo, en la medida en que se han aprobado determinadas re-soluciones, a la vez que se ha postergado para una ulterior sesión el examen deotros temas. Además, ello depende en buena medida de factores externos a los ac-tores implicados que conviene especificar. No obstante, los beneficios que se es-peran pueden llegar a compensar largamente los esfuerzos requeridos para que estaempresa común arranque.

La atención de este apartado está focalizada en el ACE 59 porque es el que pre-senta la mayor trascendencia para la integración sudamericana, siquiera porqueafecta simultáneamente a las relaciones de siete países de la región. No se comen-ta específicamente la situación del ACE 58 (MERCOSUR y Perú) porque todavíano ha entrado en vigor, pero lo que se dirá respecto del ACE 59 es perfectamenteaplicable mutatis mutandis. Y huelga reiterar la panorámica de la ejecución delACE 36 (MERCOSUR-Bolivia), expuesta al comentar este acuerdo.

1. La primera reunión de la Comisión Administradora

La primera reunión ordinaria de la Comisión Administradora del ACE 59 tuvolugar en Montevideo del 28 al 30 de junio de 2005. En ella participaron represen-tantes de los 7 países signatarios, así como de la Secretaría General de la CAN,pero no del MERCOSUR115.

En la reunión se adoptaron seis resoluciones. La más trascendental para la ges-tión del ACE 59 es la Resolución Nº 1/05 - ACE Nº 59, por la que se aprueba el Re-glamento interno de la Comisión Administradora. La Comisión se configura como elórgano permanente de coordinación, negociación y evaluación en relación con la


114 Vid. al respecto F. GONZÁLEZ VIGIL, L. ABUGATTAS MAJLUFF y M. CUBA, «La ini-ciativa para las Américas y el Grupo Andino», en Liberalización comercial e integración regional.Del NAFTA al Mercosur, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1992, pp. 113 ss.

115 Lo que no deja de ser sorprendente porque el MERCOSUR es parte contratante y además en sunombre fueron presentadas diversas propuestas y se aprobaron las resoluciones comentadas más aba-jo, firmando el representante de la presidencia pro tempore del MERCOSUR, y no los Estados mer-cosureños. Es otra manifestación más de cómo éstos ningunean a la Organización en sus actuacionesinternacionales.

aplicación del ACE 59, para lo cual estará integrada por los representantes colom-bianos, ecuatorianos y venezolanos de la Comisión de la CAN y de los Estados mer-cosureños en el Grupo Mercado Común. Podrá deliberar y decidir también con fun-cionarios de alto nivel que las partes signatarias acrediten. Sus reuniones ordinariastendrán lugar por lo menos una vez al año, alternando la sede de la Secretaría Gene-ral de la CAN en Lima y de la Secretaría del MERCOSUR en Montevideo. Se con-templa la realización de reuniones extraordinarias si hay acuerdo de las partes con-tratantes. La presidencia de las reuniones ordinarias se alternará entre las partescontratantes, mientras en las extraordinarias corresponderá a la representación delpaís sede de la reunión. Los acuerdos de la Comisión Administradora se tomarán porconsenso y adoptarán la forma de resoluciones, a las que se asigna un orden numéri-co correlativo y especificándose la fecha. En caso de especial trascendencia por lasmaterias tratadas, las resoluciones serán formalizadas mediante un protocolo, segúnlo dispuesto por el artículo 48 del ACE 59. Las resoluciones se incorporan como ane-xos al acta de las reuniones de la Comisión, en la que se dejará constancia de los te-mas tratados y las resoluciones aprobadas, y se someterá a la aprobación de las par-tes contratantes. Serán públicas, siempre que la Comisión no determine que las actaso sus anexos se consideren reservados. Las atribuciones de la Comisión Administra-dora se definen ampliamente para recubrir el seguimiento, el control y el impulso delACE 59. Entre otros poderes, se le habilita expresamente para promover la realiza-ción de consultas bilaterales entre las partes signatarias sobre las materias contem-pladas en el acuerdo cuando sea necesario; crear grupos ad hoc para el examen du-rante un plazo predeterminado de aspectos específicos del acuerdo; acelerar elprograma de liberalización comercial para cualquier producto o grupo de productos;modificar las normas de origen; y contribuir a la solución de las controversias.

Mediante la Resolución Nº 2/05 - ACE Nº 59, se crea el Grupo Ad Hoc para lareglamentación del régimen de solución de controversias. Este grupo tiene la mi-sión de elaborar una propuesta de reglamento respecto a las reglas de procedi-miento de los tribunales arbitrales y del reglamento del Protocolo Adicional de quetrata el artículo 20 del ACE 59. La Comisión Administradora instó a los países sig-natarios a que indiquen con la mayor brevedad los integrantes de este grupo. Lasotras resoluciones resuelven cuestiones técnicas: concretamente, la Resolución Nº3/05 - ACE Nº 59, de creación del Grupo Ad Hoc sobre reglas de origen; la Reso-lución Nº 4/05 - ACE Nº 59, por la que se modifican los cronogramas al programade liberación comercial; la Resolución Nº 5/05 - ACE Nº 59, por la que se en-miendan los apéndices del anexo II del acuerdo sobre el programa de liberación co-mercial; y, finalmente, la Resolución Nº 6/05 - ACE Nº 59, que introduce enmien-das a los apéndices del anexo IV sobre el régimen de origen. Estas modificacionesdel ACE 59 requieren la incorporación en los ordenamientos internos para su en-trada en vigor y la protocolización en ALADI.

Además en la reunión se tomó nota del estado de las notificaciones de los com-promisos establecidos en el ACE 59, tales como la comunicación oficial de los pla-zos y procedimientos establecidos en las legislaciones internas sobre medidas sa-nitarias y fitosanitarias, la designación de expertos y el intercambio de las listas demedidas de carácter no arancelario. Y se intercambió información sobre temas


como las negociaciones comerciales que lleva a cabo el MERCOSUR para la sus-cripción de acuerdos de preferencias fijas con la INDIA, SACU y la Unión Euro-pea, los puntos de contacto de cada país (con datos de la institución, nombre, car-go, teléfono, fax y correo electrónico) y las dificultades actuales que la adopciónde las medidas nacionales de implementación del acuerdo está originando, y enparticular el otorgamiento de las licencias de importación en Venezuela116.

Finalmente, algunos países signatarios y el MERCOSUR sometieron a la con-sideración de sus contrapartes diversas propuestas de profundización en la integra-ción (en materia de preferencias y temas conexos), así como sobre normas y regla-mentos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, que serán examinadas en lapróxima reunión de 2006117.

2. Cuestiones que plantea y dificultades que suscita la aplicación del ACE 59

Muchos son los condicionantes endógenos y exógenos involucrados en la eje-cución del ACE 59 que ambos bloques deberán afrontar en los años venideros paraque la integración sudamericana no quede en mera declaración programática. Po-demos destacar en este sentido:

1. Condicionantes exógenos:

A) Del MERCOSUR. Entre otros muchos factores, es obligado comenzar men-cionando la imperiosa necesidad de que la tasa de crecimiento económico siga soste-nida a medio plazo en el alto nivel de los últimos años para poder hacer frente a la ini-quidad característica de los países del Cono Sur. Y es que, en efecto, no basta con unospocos años para llevar a cabo las reformas estructurales —puertos, aduanas, fiscali-dad, servicios, etcétera— que reclaman las fuertes asimetrías de las economías mer-cosureñas para su mejor complementación y reducir la dependencia de Brasil, que re-presenta más de 2/3 partes del PIB del MERCOSUR118. En estrecha relación, hacenfalta inversiones adicionales porque las presentes son insuficientes para conservar las


116 Véase un ejemplo de cómo un país socio —Ecuador— está resolviendo las cuestiones técnicasque suscita la aplicación del ACE 59 en la Resolución 310, de 15 de abril de 2005, del Consejo de Co-mercio Exterior e Inversiones. Por un lado, faculta a la Corporación Aduanera Ecuatoriana para queconvalide —esto es, acepte como válidos— los certificados de origen que acompañan las importacio-nes de los países mercosureños emitidos antes del 1 de abril de 2005. Por otro lado, habilita a este mis-mo organismo para que mientras no se publique en el Registro Oficial la nueva versión del arancel deimportación, con base a la Decisión 570 de la Comisión de la CAN, aplique los beneficios de las nue-vas preferencias a los productos comprendidos en las posiciones tarifarias anexas a esta resolución.

117 Por ejemplo, la propuesta del MERCOSUR para el establecimiento de un esquema de profun-dización.

118 Vid. sobre estas cuestiones R. LAVAGNA, Argentina – Brasil – MERCOSUR, Buenos Aires:Ciudad Argentina, 1998. Más recientemente, vid. el Primer Informe semestral de la Secretaría delMercosur. Un Foco para el proceso de integración regional, Montevideo, julio de 2004 y el coloquiosobre «Profundización del MERCOSUR y el Desafío de las Disparidades», celebrado en Río de Ja-neiro los días 6 y 7 de julio de 2005 bajo los auspicios del Banco Interamericano de Desarrollo, conpapers accesibles en http://www.iadb.org/regions/re1/econ/Disparities.htm

altas tasas de crecimiento actuales, máxime en un contexto de elevada deuda exter-na119 y alto porcentaje de población que vive por debajo de la línea de pobreza120. Seprecisa también una clarificación importante de la agenda externa del MERCOSURporque la actual es extremadamente complicada de llevar a cabo, visto que los paísesmercosureños negocian y suscriben acuerdos con terceros Estados y/o bloques regio-nales por libre cuando les conviene, discrepan en cuanto a las prioridades (por ejem-plo, si estrechar relaciones con Estados Unidos en el marco de un acuerdo de libre co-mercio, como es el caso de Paraguay y quizás Uruguay o con la UE), se celebrantratados que plantean problemas de membresías múltiples simultáneas, etcétera121.Otros condicionantes apuntan a la necesidad de consolidar el proceso integrador (unazona de libre cambio imperfecta y una unión aduanera incompleta supone un gradode integración insuficiente para competir en buenas condiciones en la escena interna-cional122) y fortalecer la estructura institucional del MERCOSUR, avanzando haciauna estructura más supranacional. No hay que olvidar los inconvenientes que resultandel reducido volumen del comercio intrazonal que, además, se está retrayendo (rondael 16% del volumen total de comercio de sus Estados miembrosen la actualidad, cuan-do en el pasado llegó a situarse sobre el 30%). Hay que agregar valor añadido a las ex-portaciones y diversificarlas con el fin de reducir la dependencia de algunos produc-tos básicos, y ello se ve dificultado por políticas internas inadecuadas (es patente laescasa inversión en educación e investigación y desarrollo o la ausencia de estrategiascomunes para atraer inversión extranjera directa de calidad), el diferente escalona-miento arancelario de los países desarrollados respecto a los productos sudamerica-nos123 y las tendencias deflacionarias internas. Que los países mercosureños son cons-cientes de estos problemas viene corroborado por las reformas en curso124.


119 Vid. sobre el tema L. SEBASTIÁN, La crisis de América Latina y la deuda externa, Madrid:Alianza Editorial, 1998.

120 Según la CEPAL, en torno al 40% de la población argentina y brasileña se sitúa en el umbralde la pobreza, a pesar de la fertilidad de la pampa argentina y la diversidad de los recursos brasileños.

121 Todo ello es corolario de las diferentes prioridades de política exterior de sus países miembrose inclusive de la falta de acuerdo acerca de si el MERCOSUR es esencial para su desarrollo o es algocontingente, esto es, una opción entre otras posibles. Vid. sobre el tema, Vid. R. MARKWALD, «Apolítica externa comercial do Goberno Lula: o caso do Mercosul», Revista Brasileira de ComércioExterior, núm. 85, 2005, pp. 21-31.

122 Un par de detalles a este respecto: siguen existiendo excepciones a la libre circulación de productosmercosureños dentro de la zona, en particular en los sectores automotor y azucarero; y la unión aduanerapresenta la particularidad no sólo de que hay muchas excepciones, sino también que los productos de pa-íses terceros que entran en el MERCOSUR no son considerados en libre práctica y el montante del aran-cel aduanero común no va a un fondo común para sufragar gastos del MERCOSUR. Es cierto que la De-cisión 54/04, de 16 de diciembre de 2004, del Consejo del Mercado Común, establece la eliminación deldoble cobro del arancel aduanero común y la distribución de la renta aduanera. Pero todavía no ha sido in-corporada en todos los Estados miembros y en algunos aspectos se ha diferido su aplicación para 2008.

123 Por ejemplo, la media arancelaria para una cesta de exportaciones sudamericanas típicas (co-bre, frutas, azúcar, cacao y café) se sitúa en el 6.9% en la Unión Europea, el 12% en Estados Unidosy el 18% en Japón.

124 La Decisión 26/03 del Consejo del Mercado Común, de 16 de diciembre de 2003, aprueba unprograma de trabajo para 2004-2006 que muestra el deseo político de sus miembros de consolidar elproceso de integración regional en sus aspectos económicos, sociales e institucionales.

B) De la CAN. La mayoría de los problemas apuntados para el MERCOSURle son comunes, como es el caso de las fuertes asimetrías de sus economías125 y lasprofundas disensiones en materia de política exterior126; el insuficiente grado de in-tegración económica dentro de la CAN (una zona de libre cambio que no se obser-va muchas veces y una unión aduanera incompleta)127, a lo que se añade el reducidoproducto interior bruto, tanto en términos absolutos como relativos (comparadoscon áreas vecinas, como el MERCOSUR; el reducido volumen del comercio intra-zonal (no pasa del 12% del volumen total de comercio de sus Estados miembros; y,sobre todo, la gran dependencia externa de unos pocos productos básicos (como elgas natural). Entre los elementos desestabilizadores propios de la zona andina des-collan el riesgo de deriva democrática en Bolivia, Ecuador y Venezuela128, la pro-ducción y el tráfico ilícito de estupefacientes129, la corrupción pública generalizadaen casi todos los niveles130, la vulneración de derechos humanos (a causa del ham-bre y la miseria en muchos casos y en otros por la corrupción y el narcotráfico), laviolencia interna y los conflictos subregionales131, por mencionar sólo algunos deellos132. De ahí las reformas ya iniciadas al nivel interno para acometerlos133.


125 Respecto a la necesidad de acometer reformas estructurales que favorezcan la convergencia delas economías andinas, vid. Secretaría General de la CAN, Evaluación de la dimensión económicadel proceso de integración andino: comercio, inversión y cooperación financiera, mayo de 2004.

126 Así, Colombia, Ecuador y Perú están negociando desde mayo de 2005 un tratado de libre co-mercio con Estados Unidos, de futuro aún incierto, mientras Venezuela avanza hacia su adhesión alMERCOSUR. Y negocian su ingreso en el APEC Colombia y Ecuador, en el que Perú ya es miem-bro, mientras Venezuela no está interesado. Todo ello es en cierto modo consecuencia de sus discre-pancias respecto al ALCA, como es comentado después.

127 Se manifiesta fundamentalmente en el sector agrícola interno, donde se plantean los principalesobstáculos al comercio de productos de otros Estados miembros dentro de la zona, disfrazados en for-ma de requisitos fitosanitarios y zoosanitarios, restricciones de licencias de importación de azúcar, etc.

128 Durante 2005 se cuestionó el régimen constitucional en Ecuador, hubo alzamientos popularesen Bolivia y se celebraron elecciones municipales y legislativas en Venezuela sin plenas garantíasdemocráticas.

129 La CAN cuenta entre sus miembros con tres de los principales productores de coca a nivel mun-dial (Perú, Colombia y Bolivia), cuyo cultivo no se consigue erradicar, a pesar de la ingente ayudaeconómica de Estados Unidos y la Unión Europea.

130 La corrupción constituye uno de los obstáculos más preocupantes para la gobernabilidad de lassociedades latinoamericanas y conlleva enormes costos económicos, financieros y sociales.

131 Perú casi ha conseguido desterrar la violencia interna al desmantelar al MRTA y Sendero Lu-minoso, a diferencia de otros países, en los que es flagrante la vulneración de los derechos humanos,como Colombia y últimamente Venezuela.

132 En el seminario «Hacia una zona de paz en los Andes. Medidas de prevención y resolución deconflictos», celebrado en el CIDOB el 1 de diciembre de 2005, bajo la coordinación de Ana Ayuso ySusana Beltrán, se han presentado informes que hacen un buen repaso de diversos problemas que aso-lan la región andina: la falta de solidez estructural de mayor o menor grado de cada uno de los Esta-dos que conforman la CAN, la falta de legitimidad institucional, los desequilibrios económicos y lamarginalización de la pobreza, la falta de consolidación del estado de derecho y la corrupción, el cau-dillismo, los efectos de la globalización, la situación interna de Colombia, el recelo histórico e ideo-lógico entre los países andino, la influencia de Estados Unidos, el narcotráfico y la deficiente y/o abu-siva explotación de los recursos naturales.

133 El Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores de la CAN aprobó, el 29 de marzo de2005, un programa de trabajo destinado a ahondar en la integración económica, que incluye objeti-

C) De la CAN y el MERCOSUR. Existen factores intrínsecos a su relaciona-miento, como son la frágil estructura de los intercambios comerciales, debido alas asimetrías de las economías implicadas y, sobre todo, la preponderancia deBrasil, que representa por sí solo más del 50% del PIB, de la superficie y de la po-blación de la zona sudamericana, seguido de Argentina a mucha distancia; y, en elotro extremo, Bolivia y Ecuador, a años luz de los anteriores. Otro factor a teneren cuenta es el previsible alza del desempleo en la región sudamericana por el cie-rre de empresas que no podrán soportar la competencia de las empresas de lasotras naciones socias. Hay que mencionar también las disensiones entre sus líde-res respecto a posibles objetivos comunes como el ALCA y el ALCAS a causa, engran medida, de las tentaciones políticas hegemónicas de Brasil y Venezuela. Y nodeben olvidarse los conflictos bilaterales que enturbian las relaciones recíprocasen la actualidad134, a la vista de que la historia de América Latina en general y deSudamérica en particular está caracterizada por la existencia de rivalidades secu-lares que, con cierta periodicidad en el pasado, se han solventado mediante en-frentamientos armados135.

2. Condicionantes exógenos:

A) De la Unión Europea, en la medida en que tanto la CAN como el MER-COSUR tratan de crear zonas de libre cambio con aquélla, debido a que sus rela-ciones actuales al nivel comercial y de las inversiones son de primer orden (laUnión Europea y Estados Unidos son los principales socios comerciales de laCAN y el MERCOSUR) y, además, la cooperación y el diálogo político con laUnión Europea posee un contenido sustancial de primer orden para ambos blo-ques subregionales. Se puede subrayar igualmente la vasta ampliación de la UniónEuropea llevada a cabo en 2004 y las previstas futuras adhesiones136, que han he-


vos y compromisos específicos a corto plazo en relación con una mayor liberalización del comerciode bienes y servicios, la consolidación de la unión aduanera y el fortalecimiento de los sistemas ins-titucional y jurídico. A su vez, la Decisión 587 del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, de 10de julio de 2004, que establece los nuevos lineamientos de la política de seguridad externa común an-dina, define la seguridad de modo multidimensional para comprender la protección del Estado y dela sociedad frente a «amenazas o riesgos susceptibles de afectar al desarrollo integral y el bienestarde los ciudadanos, así como el libre ejercicio de sus derechos y libertades en un contexto de plena vi-gencia democrática». La definición abarca tanto el control de armas como la promoción del desarro-llo económico y el bienestar social, por citar dos extremos del amplio espectro.

134 Vid. sobre el tema C. MALAMUD, «El aumento de la conflictividad bilateral en América La-tina», ARI núm. 22, junio de 2005, pp. 10-16. Se refiere, entre otros casos, a los recelos que genera elpetróleo venezolano, el respaldo de este país al etnocacerismo peruano, los piqueteros argentinos y elboliviarista Evo Morales (recientemente elegido presidente en Bolivia), la falta de una política exte-rior clara de Argentina a favor de Brasil, el enfrentamiento entre Colombia y Venezuela, etcétera.

135 Véase al respecto L. HALPERIN DONGHI, Historia contemporánea de América Latina, 13ªed., Madrid: Alianza Editorial, 1998; T.E. SKIDMORE y P.H. SMITH, Historia contemporánea deAmérica Latina en el siglo XX, 2ª ed., Barcelona: Crítica, 1999.

136 Para una panorámica general, véase J. PUEYO LOSA (Dir.), Constitución y ampliación de laUnión Europea: crisis y nuevos retos, Santiago de Compostela: Tórculo Ediciones, 2004.

cho socios a países con un gran componente agrícola, por lo que son competido-res naturales de los países sudamericanos137. Otros condicionantes a resaltar son elproceso de reforma de los fondos estructurales y de cohesión, que tal como estáplanteado en el debate actual debería llevar a una reducción de los fondos dispo-nibles para atender gastos crecientes138. Finalmente, en estrecha relación, y tam-bién por requerimiento de la OMC, la necesidad de una revisión en profundidadde la política agrícola común139. Lograr acuerdos en estos temas se ha reveladocomo una tarea extremadamente ardua, y ello está influyendo negativamente enlas relaciones exteriores de la Unión, y de modo particular en su relacionamientocon la CAN y el MERCOSUR140. Y no ayuda nada la situación de impasse que sevive en Europea respecto a la ratificación del Tratado por el que se establece unaConstitución para Europa tras el resultado negativo de los referendos francés y ho-landés de la primavera de 2005141. En esta tesitura hay que acoger con satisfacciónque el Consejo Europeo haya conseguido in extremis una componenda respecto alas perspectivas financieras para 2007-2013 en su reunión de Bruselas de 16 y 17de diciembre de 2004. De hecho, es aceptable más por el mero hecho de habersealcanzado que por su contenido modesto, porque la reducción del techo del gastodel 1.24% al 1.045% del PIB agregado de todos los países de la UE será segura-


137 Un par de datos son suficientes para ilustrar lo que significa la ampliación europea de 2004: delorden del 10% de la población de los nuevos 10 Estados miembros vive de la agricultura; se ha in-crementado de golpe en 60 millones de hectáreas la superficie agrícola, esto es, aproximadamente un40% del total que había y más del 7% de PIB en los nuevos Estados miembros procede del campo. Yen el 2007 entrarán otros dos Estados (Bulgaria y Rumanía), igualmente agrícolas, y después —confecha aún por determinar— entrarán otros países que son ya potencias agrícolas (como Turquía). Vid.reflexiones de interés en P. NUNNENKAMP, «Efectos para América Latina de la expansión de laUnión Europea», Revista de la CEPAL, núm. 64, 1998, pp. 111-127.

138 La propia Comisión ya vislumbraba muchos de los problemas en su comunicación «Construirnuestro futuro común. Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión Ampliada (2007-2013)»,COM (2004) 101.

139 De mantenerse los criterios de reparto del gasto agrícola comunitario, el incremento que debe-ría experimentar el presupuesto comunitario tras la ampliación debería haber sido —tan sólo en ma-teria agrícola— de 11.000 millones de euros —créditos de pago— (aproximadamente el 25% del pre-supuesto de 2004, pues está en torno a los 45.000 millones de euros anuales el gasto agrícola en 2004,en créditos de pago —46.000 si se computan también las ayudas agrícolas de orientación y no sólolas de garantía—; la PAC consume un 47% del presupuesto comunitario, frente a la política exteriory de ayuda, que está en torno a 5.200 millones de euros, esto es, algo más de un 5% del presupuestoUE). Sobre la revisión obligada de la PAC, vid. J.L. GARCIA DELGADO y M.J. GARCÍA GRAN-DE (Dirs.), Política agrícola comuna: balanç i perspectives, Barcelona: Servicio de Publicaciones deLa Caixa, 2005; JUNTA DE ANDALUCÍA, El impacto de la ampliación en la política agrícola co-mún, Málaga: Consejería de Agricultura y Pesca, 2004.

140 Vid. sobre el tema F. PEÑA, «Latinoamérica y la Unión Europea en un mundo de arenas mo-vedizas. Aportes al análisis del estado actual y del futuro de las relaciones económicas birregionales»,en R. TORRENT y N. ESPITALIER (Eds.), Hacia una nueva etapa en las relaciones Unión Europea– América Latina. Un diagnóstico inicial, Barcelona: Publicacions i Edicions de la Universitat deBarcelona y OBREAL, 2005, pp. 127-162.

141 En general, véase C. CLOSA MONTERO, «¿Quo vadis, Europa? Seis Opciones para una cri-sis constitucional», ARI núm. 76, 13 de junio de 2005, pp. 1-8; J.I. TORREBLANCA, «El plan B dela Constitución Europea: ¿Mirar hacia otro lado?», ARI, núm. 79, 23 de junio de 2005, pp. 1-6.

mente insuficiente en el nuevo contexto de la ampliación, por lo que habrá que es-perar la reacción del Parlamento Europeo.

B) De la OMC, que se halla en un momento crítico de su breve trayectoriahistórica tras los fracasos repetidos de las sucesivas conferencias ministeriales ce-lebradas desde la de Seattle, en diciembre de 1999142, hasta la recientemente con-cluida Sexta Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong, del 13 al 18 dediciembre de 2005. Las disensiones entre sus miembros (y de modo particular en-tre Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil e India) manifestadas antes de laconferencia eran patentes en los temas fundamentales incluidos en la AgendaDoha, como la liberalización de los productos agrícolas143, y el comercio en servi-cios y el tratamiento especial y diferencial para los países en desarrollo. Por lo quese hacía prácticamente imposible alcanzar a un pacto aceptable144. Es lo que final-mente ha ocurrido, ya que lo acordado in extremis sólo previene de certificar ladefunción de la OMC, pero tan modestos son los logros que la sensación de fra-caso es inevitable. Este resultado condicionará sin duda la evolución de la asocia-ción entre el MERCOSUR y la CAN, tratándose como se trata de países en desa-rrollo que están muy interesados en los temas agrícolas y de desarrollo de laagenda Doha. Lógicamente, repercutirá igualmente en las negociaciones que es-tán anudando con la Unión Europea y el ALCA, en cuanto las agendas están cla-ramente vinculadas145.

C) Del ALCA, dado que los países mercosureños y andinos están debatiendola constitución de la zona de libre cambio hemisférica. Sin embargo, parece que lasnegociaciones no finalizarán próximamente, en razón de la fuerte oposición alALCA expresada por Venezuela, apoyada con menos reticencia por los países mer-cosureños, frente a la posición favorable de Estados Unidos, con el respaldo de Mé-xico y de los otros países andinos, en la IV Cumbre de las Américas (Mar de Pla-ta, Argentina, 4 y 5 de noviembre de 2005)146.

A los efectos de nuestro análisis, los factores serán agrupados metodológica-mente en atención a su naturaleza preferentemente económica, política y jurídica.


142 Vid. sobre el tema, F. GRANELL, «La OMC y la fallida cumbre de Seattle», Política Exterior,núm. 73, 2000, pp. 59-75.

143 Basta con tener en cuenta que la agricultura representa para Latinoamérica el 19.8% de susexportaciones y el 9.7% de sus importaciones, liderando el mercado mundial del comercio agrí-cola.

144 Vid. sobre la agenda Doha y los problemas que suscita, S. PAGE, «El tema del desarrollo enlas negociaciones comerciales de Doha» y G. FANJUL, «La Ronda del Desarrollo de Doha: un ca-mino hacia delante», en R. TORRENT MACAU, A. MILLET ABAD y A. ARCE SUÁREZ (Eds.),Diálogo sobre gobernabilidad, globalización y desarrollo, Barcelona: Publicaciones i Edicions de laUniversitat de Barcelona y OBREAl, 2005, p. 191-210 y 211-218 respectivamente.

145 Véase al respecto CHAIRE MERCOSUR, EU-Mercosur Negotiations and the Doha Round:What Next? Annual Report 2004-2005, París: Sciences Politiques, 2005.

146 El desacuerdo se plasma sin tapujos en el punto 19 de la Declaración de Mar del Plata dela IVCumbre de las Américas, de 5 de noviembre de 2005.

A) PROBLEMAS DE NATURALEZA PURAMENTE ECONÓMICA

Exponer las relaciones de la CAN y el MERCOSUR supone hablar de econo-mías emergentes, con diferentes grados de subdesarrollo y crecimiento, incluyen-do situaciones que rozan la pobreza en algunos de sus países, con problemas gra-ves de educación y salud pública, corrupción, endeudamiento, empleo, natalidad,etcétera. Afrontar estos problemas no es tarea fácil, ni siquiera en un contexto in-ternacional tan propicio como el actual para los países sudamericanos, a causa delalza notable de los precios de los productos básicos, las bajas tasas de interés, la re-cuperación de la actividad económica tras las severas crisis de finales del siglo XX,etcétera. Estos factores han llevado a un crecimiento notable del PIB en estos paí-ses, con dígitos en el MERCOSUR del 9% en Argentina, el 4.9% en Brasil, el 4%en Paraguay y el 12.3% en Uruguay-, y en la CAN del 3.6% en Bolivia, el 4.1% enColombia, 3.0% en Ecuador, 4.8% en Perú y 17.9% en Venezuela. De ahí que unestudio reciente de la CEPAL se cuestione si estamos en presencia de un procesode crecimiento perdurable en América Latina y el Caribe o tan sólo del aprovecha-miento de un escenario favorable. Y a la vista de que subsisten grandes desequili-brios en sus economías sugiere que se sigan acometiendo reformas importantes endiversos niveles, como son la producción, el empleo y la fiscalidad interna147.

No podemos centrar nuestra atención en la tarea ímproba que les espera porquedesbordaría con creces el objeto de esta investigación. En cambio, pueden apun-tarse algunos problemas económicos específicos que influirán en la evolución dela zona de libre cambio proyectada entre el MERCOSUR y la CAN.

En primer lugar, es preciso mejorar el volumen y la estructura de los intercam-bios comerciales entre ambas subregiones por razones como la alarmante volatili-dad en los intercambios, el elevado desequilibrio de la balanza comercial a favordel MERCOSUR, la exagerada dependencia de la CAN de sus exportaciones degas natural y derivados del petróleo, entre otros ejemplos. La gravedad de la situa-ción se acentúa en el contexto presente, en el que su respectiva cuota de comercioa nivel mundial está creciendo y la balanza comercial con el resto del mundo es po-sitiva para ambos socios148, porque muestra que las cosas no se están haciendo todolo bien que deberían.

Así pues, es preciso estabilizar primero e incrementar después estos flujos co-merciales. Posiblemente constituya un presupuesto para ello que primero crezca elcomercio dentro del MERCOSUR, que es bajo, porque debe ser esta Organizaciónel motor que impulse la zona de libre cambio sudamericana, en cuanto Brasil y Ar-gentina representan casi las tres cuartas partes del comercio regional. En 2004 elcomercio dentro del MERCOSUR consiguió una reactivación vigorosa por moti-


147 CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2004-2005, núm. 57, Santiago deChile: CEPAL, septiembre de 2005.

148 Así, en 2004, el comercio global de mercancías del MERCOSUR representó en 2004 el 1.2%del total mundial de comercio (18.157 billones de dólares) y el de la CAN fue el 0.65% del total delcomercio mundial; y el MERCOSUR obtuvo un superávit de 42.000 millones de dólares y la CANde 22.000 millones de dólares.

vos antes apuntados, si bien su volumen siguió siendo inferior al de 1997 y su va-lor porcentual sólo representa en torno al 16% del comercio global149. Y continúadisminuyendo, debido en gran medida a que Brasil y Argentina ya no comerciantanto bilateralmente. Es verdad que el valor total de los intercambios es mayor quenunca, pero en tantos porcentuales ha disminuido considerablemente y la desvia-ción de estos nuevos flujos comerciales tiene un claro responsable: el saldo positi-vo de la balanza comercial de ambos con China.

Con datos tomados de Eurostat (Comunidad Europea), en 2004 las importa-ciones dentro del MERCOSUR alcanzaron los 11.651 millones de euros y las im-portaciones mercosureñas de China los 4.081 millones de euros, mientras las ex-portaciones dentro del MERCOSUR llegaron a 12.818 millones de euros y lasexportaciones mercosureñas a China a 5.597 millones. Ello significa que el co-mercio del MERCOSUR con China representa ya el 43.2% del comercio en elCono Sur. Y el saldo es favorable para el MERCOSUR en 1.516 millones de euros.

Y ahora con cifras extraídas de la ALADI, en el primer semestre de 2005 hanaumentado las exportaciones de Brasil a Argentina en torno al 42% (de 3.416 mi-llones de dólares a 4.855 millones de dólares) en comparación con el mismo perio-do de 2004, y las exportaciones de Argentina a Brasil el 15% (de 2.567 millones dedólares a 2.962 millones de dólares). En estas fechas, Argentina incrementó su co-mercio con China de 1.947 millones de dólares a 2.621 millones de dólares y Bra-sil pasó de 4.393 millones de dólares a 4.981. El saldo comercial es, pues, favorablepara Argentina en 900 millones de dólares y para Brasil en 436 millones de dólares.

Para apreciar mejor lo que supone el comercio con China se puede analizar laevolución con Argentina y Brasil tomando estadísticas nuevamente de la ALADI ycomo años de referencia 1995, 2000 y 2004. En 1995 las exportaciones argentinasa China tuvieron un valor de 285,7 millones de dólares y 607,8 millones de dóla-res las importaciones, con un saldo negativo de 322,1 millones de dólares; en 2000las exportaciones llegaron a 796,2 millones dólares y las exportaciones a 1.156,7millones de dólares, con una balanza comercial nuevamente negativa de 359,8 mi-llones de dólares. A partir de este año siempre ha tenido superávit comercial: porejemplo, en 2004 las exportaciones fueron de 2.628,3 millones de dólares y las im-portaciones de 1.400,9 millones de dólares, con un resultado positivo de 1.227,3millones de dólares. A su vez, en 1995 las exportaciones brasileñas a China tuvie-ron un valor de 1.203,5 millones de dólares y 417,9 millones de dólares las impor-taciones, con un saldo favorable de 785,7 millones de dólares; en 2000 las expor-taciones llegaron a 1.085 millones de dólares y las exportaciones a 1.350,8millones de dólares, con una balanza comercial negativa de 265,8 millones de dó-lares. A partir de este año siempre ha tenido superávit comercial: así, en 2004 lasexportaciones fueron de 5.437,8 millones de dólares y las importaciones 4.053,5millones de dólares, con un saldo positivo de 1.384,2 millones de dólares.


149 La OMC («Evolución del comercio internacional en 2004 y perspectivas para 2005, del docu-mento Estadísticas del comercio internacional, Ginebra: OMC, 2005, p. 29) considera que ni siquie-ra llega al 1/8 de las exportaciones totales de mercancías del MERCOSUR.

En esos mismos años el comercio bilateral entre Argentina y Brasil tuvo los si-guientes valores. En 1995 las exportaciones argentinas a Brasil llegaron a 5.484millones de dólares y sus importaciones fueron de 4.175’9 millones de dólares, consaldo a favor de Argentina de 1.308,1 millones de dólares; en 2000 las exportacio-nes fueron de 6.990,8 millones de dólares y las importaciones de 6.478,4 millonesde dólares, con balanza comercial positiva a Argentina de 512,3 millones de dóla-res y en 2004 las exportaciones representaron 5.586,7 millones de dólares y las im-portaciones 7.562,4 millones de dólares, con saldo superávit para Brasil de 1.975,7millones de dólares.

En suma, Argentina importa cada vez más de Brasil y exporta menos a estepaís, y Brasil exporta cada vez más a Argentina e importa cada vez más de China,en detrimento de las importaciones de Argentina. De hecho, desde el año 2000 elcomercio entre Brasil y China se ha triplicado, y desde 2003 China se ha impues-to como el cuarto destino de las exportaciones brasileñas, tras la Unión Europea,Estados Unidos y Argentina, por lo que el mercado chino deviene uno de los mo-tores fundamentales del crecimiento brasileño.

La situación no es comparable a la existente en las relaciones de China con laCAN. En 2004 China constituye el quinto mayor importador de productos andinos(2.371 millones de euros), tras Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil y Co-lombia; y el tercer exportador a la CAN (1.580 millones de euros), después de Es-tados Unidos y la Unión Europea. En conjunto el 3.1% del comercio de la CAN serealiza con China. Por delante siguen estando muy lejos Estados Unidos, con el41.4%, la Unión Europea (14.5%) y también se sitúan Brasil (3.4%) y Colombia(3.1%).

El caso de China no afecta sólo a las relaciones sudamericanas sino también aotras negociaciones en curso entre bloques regionales, e incluso a escala mundial.Por ejemplo, el comercio extrarregional de los países de la ALADI con China hacrecido un 21.8% en el periodo de enero a junio de 2005, si lo comparamos con elmismo semestre del año anterior. Y en 2004 el comercio de la UE con China ha al-canzado la cifra de 174.776 millones de euros, lo que supone un 8.6% del total150.Ello afecta lógicamente a las relaciones que pretende anudar la Unión Europea conel MERCOSUR, por un lado, y la CAN, por otro, puesto que en muchos casos Chi-na se sitúa como tercer productor o importador de los productos europeos, merco-sureños o andinos.

Todo lo anterior es corolario de que en el último decenio la participación chi-na en el comercio mundial se ha doblado con creces y sólo en 2004 ha pasado a sig-nificar el 6.4% del comercio mundial de mercancías. Las estadísticas de la OMC


150 En esta fecha China y España han llegado a un volumen de intercambios que raya los 8.500 mi-llones de euros, de los que 7.500 corresponden a importaciones españolas y 1.000 a exportaciones es-pañolas. Ello supone un saldo comercial negativo para España de 6.500 millones de euros. Si tene-mos en cuenta que el déficit va en aumento y que China es ya el octavo socio comercial de España yel segundo no europeo (sólo tras Estados Unidos) se comprende el interés de España en estableceruna relación privilegiada, en temas económicos y más allá (cultura, turismo, etcétera). El acuerdo deasociación estratégica fue suscrito finalmente en Madrid el 14 de noviembre de 2005.

muestran que sus exportaciones llegan a 593.300 millones de dólares, con un cre-cimiento anual del 35% y sus importaciones a 561.200 millones de dólares, con uncrecimiento anual del 36%. En cuanto a los servicios comerciales, sus exportacio-nes llegan a 62.000 millones de dólares, con un incremento anual del 34% y susimportaciones alcanzan los 72.000 millones de dólares, con un alza anual del 31%.Ello supone que China es hoy en día el tercer comerciante de mercancías del mun-do, después de la Unión Europea y Estados Unidos, y el cuarto de servicios co-merciales, tras la Unión Europea, Estados Unidos y Japón.

A la vista de estos datos estudios doctrinales recientes intentan delinear el im-pacto del comercio chino en América Latina y en el mundo, expresando a la vez lasoportunidades de negocio —especialmente para los países emergentes— y los pro-blemas que ocasiona la irrupción de China como potencia económica mundial151.

B) PROBLEMAS DE NATURALEZA ESENCIALMENTE POLÍTICA

A los problemas económicos hay que sumar los esfuerzos que los países mer-cosureños y andinos habrán de realizar desde la perspectiva política, dado el to-davía precario sistema democrático y de protección de los derechos humanos152 yla resistencia que acarreará el sustraerlos de las raíces de su tradición histórica. Se-ría de ilusos, por otra parte, cerrar los ojos ante el inexcusable reajuste institucio-nal del MERCOSUR que postula el ACE 59, puesto que el modelo interguberna-mental actual es una traba importante para su aplicación eficaz: ¿estaránrealmente dispuestos a modificar un sistema en que la confianza reposa en últimotérmino en la facultad de vetar sus decisiones?153. La reflexión acerca de las nece-sidades institucionales en el MERCOSUR es constante desde hace ya varios años,e incluso se han ido sucediendo reformas parciales, como son la instauración delTribunal Permanente de Revisión y la Comisión de Representantes Permanentesdel MERCOSUR. Mas la votación en sus principales órganos sigue siendo por


151 Vid. en particular el número monográfico dedicado a China de Economía Exterior (otoño de2004), y en particular por lo que afecta a esta investigación, el estudio de J. BLÁZQUEZ y J. SAN-TISO, «¿Ángel o demonio para América Latina?, pp. 123-132.

152 El PNUD (La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciuda-danos, Nueva York: PNUD, 2004) ha arrojado recientemente datos preocupantes acerca de la fragili-dad de la democracia y la protección de los derechos humanos en la región latinoamericana.

153 C. PEÑA y R. ROZEMBERG (Una aproximación al desarrollo institucional del Mercosur: susfortalezas y debilidades, Buenos Aires: INTAL, 2005, p. 4) apuntan un dato muy interesante fre-cuentemente relegado al olvido: que la estructura institucional del MERCOSUR es consecuencia di-recta de las fuertes diferencias naturales existentes entre las economías que lo conforman y de lo queello supone para Brasil: no quiere más supranacionalidad en el esquema institucional porque le pri-varía de ejercer el peso de su poder relativo e incidiría negativamente en su libertad de acción, por loque prefiere que las instituciones sean intergubernamentales; en el otro extremo, los países pequeñospretenden fortalecer los mecanismos de supranacionalidad para protegerlos de medidas unilateralesde los socios más grandes y garantizar una mayor seguridad jurídica en el bloque; en un lugar inter-medio está Argentina, a favor de una suerte de mix entre instituciones intergubernamentales y comu-nitarias. De ahí que estos autores vaticinen que un mayor grado de institucionalización supranacionalen el MERCOSUR será, en el mejor de los casos, gradual y de largo plazo.

consenso. En la CAN es menor la demanda de reformar su sistema institucional,pero convendría igualmente llevar a cabo retoques en algunos órganos al objetode flexibilizar la toma de determinadas decisiones154. En cualquier caso, las difi-cultades para alcanzar una reforma institucional global son bien conocidas, y bas-ta con recordar que en la Unión Europea sólo se han acometido parcialmente des-de el Tratado de la Unión Europea de Maastricht de 1991, ya que las conferenciasintergubernamentales que se han sucedido no la han culminado, ni siquiera con laque aprobó en octubre de 2004 el Tratado por el que se establece una Constituciónpara Europa155.

Haciendo abstracción de lo anterior, habrán de superarse los recelos y las dis-crepancias entre los países mercosureños y andinos respecto a ciertas iniciativas(presuntamente) comunes. Ilustran bien este estado de cosas las negociaciones delALCA con dos grupos de países situados en posiciones opuestas: a favor los paí-ses andinos, excepto Venezuela; y en contra este país, junto con los miembros delMERCOSUR. Ello llevó en el pasado a Brasil a proponer el área de libre comerciode América del Sur (ALCAS)156. Superadas las desavenencias con Argentina, queapoyaba la creación del ALCA, hoy en día esta iniciativa está retomando vida bajola forma de la CASA —a la que nos referiremos al final de este apartado—. Den-tro de ella tiene cabida —en su vertiente económico-comercial— el ACE 59. Y enfunción de qué país acabe imponiendo su criterio se avanzará hacia el ALCA y seralentizará la formación de la zona de libre cambio sudamericana, o viceversa157.

En la actualidad se puede ser razonablemente confiado en que proseguirán losavances, dado que es firme la voluntad política de crear la zona de libre comercio


154 En el apartado II fueron apuntados problemas institucionales del MERCOSUR y la CAN y so-luciones en curso.

155 En general, sobre el tratado constitucional y la reforma institucional en la Unión Europea, vid.R. ALONSO GARCÍA y D. SARMIENTO, La Constitución Europea. Textos, antecedentes y expli-caciones, Madrid: Civitas, 2005; A. MANGAS MARTÍN, La Constitución Europea, Madrid: Iustel,2005.

156 Brasil veía con muchos recelos la asociación al ALCA porque podría hipotecar el manejo de supolítica económica, muy proteccionista en ciertos sectores como el del automóvil y el químico y, ade-más, paralizar su propuesta —anterior en el tiempo— de formación del ÁLCAS. De ahí su interés enreforzar los lazos con la CAN, aceptando la negociación del ALCA siempre que fuera conjunta y es-tuviera subordinada al afianzamiento del MERCOSUR y la consecución del ALCAS. Por su parte,Argentina aceptaba el ALCAS, bajo condición de que casase con su política de regionalismo abierto,en el seno de la que serían compatibles los acuerdos con Estados Unidos, Europa, los países asiáticosy otros Estados latinoamericanos; y exigía además que las negociaciones del ALCAS fueran conjun-tas. Véase para mayores detalles, I. CHALOULT, «Le Brésil et la zone de libre-échange sud-améri-caine», en L. PERRET y F. MORALES (Eds.), Vers une Amérique sans frontière?, Montreal: Wilsonet Lafleur, 1996, pp. 245-262; H. SANGMEISTER y R. FUENTES, «¿ALCA vs. ALCSA? Perspec-tivas de la integración latinoamericana», Desarrollo y cooperación, 2002-1, pp. 27-29.

157 Puede citarse otro ejemplo reciente de disensión y en el que también está involucrado EstadosUnidos: en virtud de convenios bilaterales se han establecido unos 400 marines estadounidenses enParaguay en el verano de 2005, con una previsión de mantenerse allí por tiempo prolongado y paramisiones amplias. A pesar de tratarse de una decisión paraguaya soberana, ha conllevado roces im-portantes con Brasil y en menor medida Argentina y Venezuela, complicando la puesta en práctica desu pretendida política exterior común.

sudamericana. Resultan elocuentes las declaraciones de los líderes políticos mer-cosureños y andinos durante este año 2005. El reciente comunicado conjunto de losPresidentes de los Estados Partes del MERCOSUR y de los Estados Asociados(Asunción, 20 de junio de 2005) resume perfectamente esta convergencia de inte-reses cuando declaran su apoyo decidido a la consolidación de los procesos inter-nos de integración y de las relaciones entre el MERCOSUR y la CAN, así como ala CASA158.

A esta voluntad política se suma el sostén del mundo empresarial y sindical delos países implicados159. Ahora bien, todavía hay que ganarse el apoyo de la opiniónpública de cada país participante, de forma que permitan visualizar la relación su-damericana como un instrumento eficaz para una transformación económica con-junta que les permita competir mejor en el escenario económico global actual. Por-que la credibilidad ante ciudadanos, inversores y terceros países es una cuestiónsignificativa de cualquier acuerdo regional preferencial. Y hoy en día la credibili-dad es un problema tanto en el MERCOSUR como en la CAN, pues no se apreciaclaramente si se ha iniciado una nueva etapa en sus procesos internos que —en suproyección futura— les permita presentarse como región organizada a la manerade la Unión Europea y el NAFTA. Esta situación repercute negativamente en la as-piración de crear un espacio sudamericano de integración160.

C) PROBLEMAS DE NATURALEZA ESENCIALMENTE JURÍDICA

En fin, desde la perspectiva jurídica pueden surgir problemas formales, sus-tantivos e institucionales. Problemas formales pueden resultar del alambicadoprocedimiento de celebración de los acuerdos internacionales antes reseñado yque Çlleva a que figuren como partes contratantes del ACE 59, por un lado, elMERCOSUR, y por otro, determinados Estados andinos (Colombia, Ecuador yVenezuela), pero no Bolivia ni Ecuador. Además, muchas de las obligaciones delACE 59 van dirigidas más a los Estados (mercosureños y andinos), en calidad departes signatarias, que al MERCOSUR, que es la parte contratante. Este estado decosas puede originar problemas a la hora de deslindar las competencias y las res-ponsabilidades del MERCOSUR y sus países miembros, como bien pone de re-lieve la práctica convencional de la Unión Europea en el caso —análogo en cier-tos aspectos— de los acuerdos mixtos. Hay que evocar asimismo los problemasque suscita la recepción y el rango de los acuerdos internacionales del MERCO-SUR en los derechos internos de sus Estados y el hecho de que sólo desde fechas


158 Vid. otros ejemplos citados en el apartado IV, apartado 2, con ocasión de la exposición del diá-logo político.

159 Así la Declaración del Consejo empresarial de América Latina, Brasilia, 1 de septiembre de2000, expresa que los empresarios apoyan «la negociación e implementación de acuerdos de libre co-mercio entre los países y bloques de América Latina, así como con terceros países o con otros blo-ques».

160 Vid. en este sentido F. PEÑA, «Algunos desafíos políticos e institucionales que plantea la glo-balización de la integración: el caso de los países socios del Mercosur», en Regionalismo global. Losdilemas para América Latina, op. cit., pp. 256-264.

recientes la Organización cuenta con un órgano judicial para resolver las cuestio-nes que se susciten.

Un problema sustantivo que puede aflorar es la compatibilidad intrínseca delACE 59 con el régimen jurídico de la OMC, fundamentalmente desde el punto devista de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida161 a los terceros Es-tados y Organizaciones internacionales con los que los Estados andinos y merco-sureños están ligados convencionalmente, porque hay que analizar si el acuerdocumple las reglas de esta Organización relativas a la constitución de zonas regio-nales de integración.

Como es sabido, la OMC sólo acepta zonas de integración como excepción al li-bre comercio siempre que generen beneficios comerciales no sólo dentro de la zonasino también al nivel mundial. A falta de datos al respecto, dado que está empezandola implementación del ACE 59, nada obsta para presumir que la asociación del MER-COSUR y la CAN favorecerá el comercio mundial. Nos situamos de este modo en lalínea general de pensamiento de la OMC, que parte de «la superior bondad del multi-lateralismo» y acepta encajar la lógica de los acuerdos regionales siempre que vengana «reforzarlo, desde una perspectiva estática, si su efecto primario es la creación denuevos flujos comerciales y de inversión, y no la desviación de un país a otro de losflujos ya existentes; y, desde una perspectiva dinámica, si son pioneros de procesos deliberalización adicionales en un plano multilateral y no acaban impidiéndolos»162.

El segundo requisito fundamental es que el acuerdo cubra lo esencial de losproductos originarios de los Estados miembros (artículo XXIV 8 b) del GATT del94)163. La referencia a «lo esencial de los intercambios comerciales» es controver-tida, porque suscita si debe ser interpretada en términos cualitativos (no exclusiónde grandes sectores de actividad) o cuantitativos (en relación a un porcentaje delcomercio liberalizado en el seno del área de libre comercio, que estaría sobre el


161 En general, sobre la cláusula de la nación más favorecida, vid. J. DÍEZ-HOCHLEITNERRODRÍGUEZ, «La cláusula de la nación más favorecida y su incidencia en el trato conferido a lospaíses en desarrollo», R.E.D.I., vol. XXXV, 1983, pp. 371-392; J.J. FORNER y DELAYGUA, Lacláusula de la nación más favorecida, Madrid: Civitas, 1988.

162 A. REMIRO BROTÓNS, «Universalismo, multilateralismo, regionalismo y unilateralismo enel nuevo orden internacional», op. cit., p. 16.

163 En realidad, el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del Acuerdo Ge-neral sobre Aranceles y Comercio de 1994 establece más requisitos cuando señala que, «para estar enconformidad con el artículo XXIV, las uniones aduaneras, las zonas de libre cambio y los acuerdosprovisionales tendentes al establecimiento de una unión aduanera o una zona de libre cambio debe-rán cumplir, entre otras, las disposiciones de los párrafos 5, 6, 7 y 8 de dicho artículo». Pero el cum-plimiento del párrafo 8 es el fundamental y el que plantea mayores discusiones y problemas, en par-ticular la exigencia de que abarque «lo esencial de los intercambios comerciales». Véase sobre eltema, F.M. ABBOT, Regional Integration. The NAFTA and Western Hemispheric Integration in theWorld Trade Organization System, Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1995, pp. 35-60; J. HUBER, S. KY-RIAKOPOULOUS y R. TORRENT, «L’établissement des zones de libre-échange et les contraintesde l’OMC», en C. Flaesch-Mougin and J. Lebullenger (Eds.), Le partenariat entre l’Union. europée-ne et les Amériques, Rennes: Editions Apogée, 1999, pp. 119-130; I. HODARA, La normativa de laOMC y su incidencia en el proceso de integración regional, Informe de la Secretaría General de laALADI, mayo de 1998.

90%), así como si se trata de requisitos autónomos o más bien acumulativos164. Yno existen decisiones del órgano de solución de diferencias sobre estas tesis165.

Si el ACE 59 instaura una zona de libre cambio completa —como declara ofi-cialmente— no habrá obstáculo para excluir el tratamiento de la nación más favo-recida, puesto que su constitución es precisamente una de las excepciones previs-tas por tales convenios. Pero habrá que ponderar si las excepciones que de hechoexisten para la liberalización de determinados productos sensibles, las medidas desalvaguardia y otras especiales, los plazos de gracia y otros ejemplos antes ex-puestos encajan en el régimen de la OMC. Y si fuera declarado incompatible per-dería su razón de ser, porque toda reducción negociada por el MERCOSUR y laCAN habría de extenderse automática e incondicionalmente a los demás por efec-to de la nación más favorecida166.

La importancia del grado de liberalización no es, por tanto, hipotética en abso-luto en el seno de la OMC. Ahora bien, en la práctica la cuestión nunca ha sido tras-cendental porque el ACE 59 podría ser notificado una vez entrado en vigor (comoes práctica corriente en la OMC, a pesar de que desde 1972 debería hacerse des-pués de la firma del acuerdo regional167) y son pocas las decisiones sobre la com-patibilidad con la OMC, sea en uno u otro sentido, por el Comité sobre los Acuer-dos Regionales de Comercio, creado en 1996. Ello quiere decir que el acuerdonotificado desplegará normalmente sus efectos.

Así lo muestran los últimos datos disponibles de la Organización, de noviem-bre de 2005: entonces había unos 330 acuerdos comerciales preferenciales y de in-


164 El estudio de 1995 de la Secretaría de la OMC (Regionalism and the World Trading System, espec.pp. 17 ss) se inclina porque se trata de criterios acumulativos. En cambio, S. HEALY, R. PEARCE y M.STOCKBRIDGE, El acuerdo sobre la agricultura en la Ronda Uruguay: repercusiones en los países endesarrollo. Manual de capacitación, Roma: FAO, 1998 (accesible en http://www.fao.org/docrep/004/w7814s/W7814S11.htm) señalan, en el capítulo 7 («Regionalismo y acuerdo sobre agricultura»), en queque la referencia a lo esencial de los intercambios comerciales ha sido tradicionalmente interpretada porlos Estados de manera a poder excluir determinados sectores y fundamentalmente la agricultura.

165 De hecho, la única vez que el Órgano de Apelación de la OMC se ha pronunciado sobre la in-terpretación del artículo XXIV del GATT evitó pronunciarse al respecto (informe de 22 de octubre de1999, Turquía-India. Restricciones aplicadas a las importaciones de textiles y prendas de vestir AB-1999-5, WT/DS34/AB/R, accesible en http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/disputes).

166 Salvo que pudiera acogerse a alguna de las otras excepciones al principio de igualdad de tratoque establece la OMC; las cláusulas de salvaguardia por desorganización del mercado (artículo XIX),las excepciones generales por causa de orden, moralidad y salud públicos, conservación del patrimo-nio artístico y de los recursos naturales y escasez de aprovisionamientos (artículo XX) y las deroga-ciones por circunstancias excepcionales (artículo XXV), a las que hay que añadir la cláusula de ha-bilitación del sistema generalizado de preferencias en favor de los productos de países menosdesarrollados en virtud de una decisión de 28 de noviembre de 1979. También se podría intentar sor-tear los obstáculos formales previstos por la OMC aplicando la lógica de liberalizar los intercambioscomerciales con periodos de transición largos, que es la que intenta imponer la Comunidad Europeaen sus relaciones con MERCOSUR.

167 Véase sobre esta cuestión, C. ESPOSITO, «El Mercosur, entre el regionalismo y el multilate-ralismo», en C. DÍAZ BARRADO y C. FERNÁNDEZ LIESA (Coords.), Iberoamérica ante los pro-cesos de integración (Actas de las XVIII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de De-recho Internacional y Relaciones Internacionales), Madrid: BOE, 2000, pp. 75-76.

tegración regional notificados a la OMC, de los que unos 180 están en vigor y secalcula que otros 70 no han sido notificados. En su conjunto suponen más del 70%del comercio mundial. Y se trata de un fenómeno in crescendo porque sólo unmiembro de la OMC (Mongolia) no es parte en ningún acuerdo de esta naturaleza,y se ha estimado que al acabar 2005 podría haber unos 300 acuerdos comercialesde este tipo si se concluyen los que están previstos o negociándose168. La mayoríade ellos han sido concluidos en los últimos diez años (desde 1995, fecha de crea-ción entrada en vigor de la OMC). En torno al 60% han sido concluidos por Esta-dos europeos, entre sí y/o con terceros países. Pues bien, de los 98 acuerdos regio-nales notificados durante la vigencia del GATT (de 1947 a 1994) tan sólo en seisocasiones se declaró oficialmente su compatibilidad, con la agravante de que en 29casos ni siquiera pudo concluirse el informe final que sirve de base para pronun-ciarse acerca de su compatibilidad y, en su caso, formular recomendaciones. Des-de entonces las cosas han mejorado relativamente, toda vez que de los 187 acuer-dos regionales notificados en virtud del artículo XXIV desde 1995, 22 no hanrequerido ser examinados; en 51 casos no ha comenzado el examen de los hechos;42 casos están siendo objeto de examen; en 42 casos el examen ha concluido; en 7se han iniciado consultas sobre el borrador del informe; y, finalmente, en 20 el in-forme ha sido adoptado169. Cabe enfatizar que el ACE 59 no figura en ninguna deestas situaciones porque no ha sido notificado todavía.

Desde esta perspectiva se comprende que en la Declaración Ministerial Gene-ral de 14 de noviembre de 2001, aprobada por la IV Conferencia Ministerial de laOMC celebrada en Doha (Qatar) del 9 al 14 de noviembre de 2001, se incluyera unapartado, bajo la denominación «normas de la OMC», en el que se analizan las con-diciones de admisibilidad en la OMC de los acuerdos de integración regional, seacuerda celebrar negociaciones tendentes a clarificar y mejorar las disciplinas yprocedimientos aplicables a los acuerdos regionales y se precisa que en el examense han de tomar en consideración los aspectos del desarrollo (punto 29). La efecti-vidad de estas medidas es, no obstante, reducida a la vista de los resultados de lareciente conferencia ministerial de Hong Kong (13 a 18 de diciembre de 2005).

Lo que antecede es predicable, mutatis mutandis, en relación con la compati-bilidad con la ALADI del ACE 59 respecto a las relaciones de los países mercosu-reños y andinos implicados con sus otros miembros aladianos, dado el régimen deesta Organización. El Tratado de Montevideo acepta flexibilidad en el tratamientode la cláusula de la nación más favorecida (artículo 44) y permite un trato discri-minatorio entre algunos de sus Estados miembros, excepto con los países de me-


168 Los cuadros estadísticos de la OMC distinguen entre los acuerdos regionales de comercio enatención a su grado de liberalización (preferenciales, de libre cambio o aduaneros) a título del títulodel artículo XXIV del GATT (acuerdos regionales de comercio stricto sensu), el artículo V del GATSy la cláusula de habilitación. Véase el «Mapping of Regional Trade Agreements» publicado por elComité de Acuerdos Comerciales Regionales, en http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/re-gion_e.htm.

169 Elaboración propia con datos estadísticos de la OMC accesibles en http://www.wto.org/en-glish/tratop_e/region_e/region_e.htm.

nor desarrollo económico, bajo condición de que celebren acuerdos de alcance par-cial, sean comerciales, de complementación económica, agropecuarios, de promo-ción del comercio u otros, con países y áreas de integración económica de Améri-ca Latina, sean o no miembros de la ALADI (artículos 7 y 25), y fuera de AméricaLatina, con otros países en desarrollo o sus respectivas áreas de integración eco-nómica (artículo 27)170.

Estos acuerdos han de cumplir una serie de requisitos para poder ser aceptadospor la ALADI, cuales son: estar abiertos a la adhesión de los demás Estados, pre-via negociación; contener cláusulas que propicien la convergencia entre sus miem-bros; tener un plazo mínimo de duración de un año; regular tratamientos diferen-ciales en función de las categorías de países, tomando en cuenta sus característicaseconómico-estructurales; efectuar las desgravaciones de manera coherente y sobrela base de una comparación con los gravámenes aplicados a los países no partici-pantes y, más en general, preservar el nivel de preferencias que existiera previa-mente acordado o compensar los perjuicios derivados de su creación (artículos 8 a14 del Tratado de Montevideo de 1980). Si los beneficios no se contienen en acuer-dos de alcance parcial (o, aunque sea de este tipo, si no cumple los requisitos men-cionados, o las ventajas se otorgan a países desarrollados de fuera de América La-tina, se aplica el artículo 44 del Tratado de Montevideo y, por lo tanto, se extiendeninmediata e incondicionalmente a todos los países miembros de la ALADI las pre-ferencias concedidas bilateral o multilateralmente entre algunos de sus miembroso a terceros Estados.

El artículo 44 ha sido desarrollado por el Protocolo Interpretativo del artículo44, de 13 de junio de 1994, todavía no vigente, y las resoluciones 43 (I-E) y 44 (I-E) del Consejo de Ministros, aplicables mientras aquél no entre en vigor. Estas nor-mas facultan a los Estados aladianos que sean partes de acuerdos no previstos por elTratado de Montevideo o el anterior Acuerdo de Cartagena para solicitar al Comitéde Representantes de la ALADI la suspensión temporal de las obligaciones deriva-das del artículo 44171. Se trata de válvulas de escape análogas a las que existen en laOMC para excepcionar la aplicación del principio de la nación más favorecida.


170 Vid. reflexiones de interés sobre el tema en R. RÚA BOIERO, L. EGUIVAR y G. FELDMANN,MERCOSUR: un camino sin retorno, Buenos Aires: La Ley, 1995, pp. 181-194; W. HUMMER y D.PRAGER, «La cláusula de la nación más favorecida en ALADI y los recientes procesos de integra-ción con países fuera de América Latina. Análisis particular de la pertenenc ia simultánea de Méxicoa ALADI y TLCAN», Integración & Comercio, 1997-1, pp.. 51-72.

171 La Resolución 43 prevé las normas aplicables hasta la entrada en vigor del Protocolo Interpre-tativo de 1994 y la Resolución 44 determina las funciones del grupo especial previsto en el artículo4 del Protocolo Interpretativo. En esencia, el mismo procedimiento establecido por estas normas esel mismo y consiste en que los Estados miembros de la ALADI que celebren un acuerdo no previstopor el Tratado de Montevideo, sea con otro país miembro o con un tercer Estado, tienen que comu-nicarlo al Comité de Representantes de la ALADI y, eventualmente, solicitar la suspensión provisio-nal de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida del artículo 44. Si algún otro Estadoaladiano lo solicita, se iniciaría entonces una etapa de negociaciones bilaterales a efectos de estable-cer compensaciones y al término del procedimiento se podría rechazar o conceder la suspensión so-licitada por un plazo máximo de 10 años.

Pues bien, la asociación entre CAN y el MERCOSUR establecida por el ACE59 ha obligado en algunos casos a renegociar los vínculos convencionales con losotros miembros del ALADI para mantener el statu quo ante o compensar perjui-cios (como es el caso de México, con quien Colombia y Venezuela han suscrito elACE 61 el 7 de diciembre de 2004) y, en otros casos, los países interesados no lohan exigido por razones de estrategia puramente comercial, ya que están nego-ciando o han suscrito ya una asociación análoga, como Bolivia y Perú, o inclusocon Estados ajenos a la ALADI, en particular con la Unión Europea y Estados Uni-dos. Posiblemente influyen también razones jurídicas, ya que «los perjudicados ca-recen de una vía vinculante para canalizar sus reclamos en materia de aplicación dela NMF, si decidieran hacerlo, considerando que no existe un régimen de soluciónde controversias regional con esas características». Su corolario es que la aplica-ción del artículo 44 «sigue siendo más importante como amenaza que como reali-dad jurídicamente ejecutable»172.

Finalmente, pueden surgir problemas de naturaleza institucional, porque la re-alización de este control por la OMC (y, en su caso, la ALADI) será muy enreve-sado, dado que la asociación originará un intrincado y complejo sistema membre-sías múltiples simultáneas que no tiene parangón en las relaciones internacionales,en tanto que envuelve no sólo a Estados sino también a sus Organizaciones inter-nacionales, y todos ellos están vinculados, en diversos grados, con otros países yOrganizaciones internacionales, que no necesariamente coinciden. Sin embargo, laALADI y la OMC no contienen previsiones ad hoc para este supuesto, puesto quesólo establecen un examen individual de compatibilidad de los acuerdos y zonas depreferencias respecto a sus normas, y no un examen de conjunto de los diferentesesquemas de integración a los que pertenezca a la vez un sujeto internacional. Ypuede ocurrir que cada zona implicada —la CAN y el MERCOSUR— encuentreacomodo en un examen individual, mientras que el sistema conjunto —la asocia-ción— no sea compatible en un examen conjunto si acaba desviando significativa-mente el comercio mundial hacia la nueva zona y no crea flujos comerciales nue-vos que lo compensen173.

Muy recientemente se ha difundido un detallado informe de la ALADI que ana-liza diversos problemas que el ACE 59 suscita para los productos originarios Boli-via, que no lo ha suscrito, en razón de que sea simultáneamente miembro de la CANy asociado al MERCOSUR. El estudio analizó el comercio exterior de Bolivia conlos países del MERCOSUR y la CAN, y describió el trato que actualmente otorganlos países del ACE 59 a los principales productos importados desde Bolivia y terce-ros Estados y el que darán a esos mismos productos con la entrada en vigor del ACE59, así como la capacidad de los proveedores de las partes de desplazar a los expor-tadores bolivianos. La conclusión es que el ACE 59 establece un nuevo escenario


172 A. PASTORI, «La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)», op. cit., p. 11173 En general, sobre las ventajas e inconvenientes de un sistema de membresías múltiples, ejem-

plarizado con la pertenencia de México a la ALADI y el NAFTA, vid. W. HUMMER y D. PRAGER,GATT, ALADI y NAFTA. Pertenencia simultánea a distintos sistemas de integración, Buenos Aires:Ciudad Argentina, 1998 espec. pp. 61 ss.

para los intereses bolivianos caracterizado por la erosión progresiva de la protecciónimplícita que hasta ahora recibía este país en los mercados andino y mercosureño,en virtud de la cláusula de la nación más favorecida y su situación de país de menordesarrollo económico. Ello engendra serios riesgos de que a corto, medio y largoplazo sea imposible preservar la exportación de determinados productos bolivianosen los países mercosureños y andinos en los términos actuales174.

A la postre, se podrán suscitar igualmente problemas de compatibilidad intrín-seca entre los diversos procesos de integración que simultáneamente se están de-sarrollando en ciertas zonas del planeta, como en Europa y Latinoamérica, en lamedida en que los países andinos y mercosureños forman parte de varios procesosa la vez. La cuestión ha sido examinada por DÍAZ BARRADO, que para el casode Latinoamérica y el Caribe apunta que «se supone que los procesos de integra-ción que se han puesto en marcha son compatibles entre sí», pero se trata de «unamera suposición» sobre la base de que no sería lógico que los Estados asuman com-promisos en los diferentes esquemas de integración que fuesen absolutamente in-compatibles entre sí, por lo que hay que pensar que «nos hallamos en presencia deprocesos de integración complementarios tendentes, en último término, a la crea-ción de un espacio económico único para América Latina y el Caribe». Ahora bien,«la verdad es que aún no se ha determinado con precisión el alcance que va a tenerla proliferación de procesos de integración en orden a su convergencia», si bien yase ha advertido que en algunos acuerdos de integración se hace caso omiso de otrosanteriores175. Cabría revitalizar a la ALADI como foro para evitar o solucionar es-tas y otras antinomias que puedan generarse.

2. Ventajas potenciales del establecimiento de una zona de libre cambio

Un proceso económico de integración regional se asocia con la supresión debarreras exteriores entre países (arancelarias, no arancelarias y de otros tipos)para superar las diferencias (asimetrías o desigualdades) que resultan de tales ba-rreras (actuación negativa) y la creación de nuevos instrumentos (actuación po-sitiva) para superar otras asimetrías resultantes de las diferencias entre las eco-nomías estatales, de tal suerte que se cree una zona común en la que circulenlibremente las mercancías y, según los grados de integración, los otros factoresproductivos. Cualquiera que sea el modelo que adopte un proceso de integración


174 SECRETARÍA GENERAL DE LA ALADI, Impacto del Acuerdo de Complementación Eco-nómica nº 59 (ACE 59) en las exportaciones bolivianas, Montevideo: Departamento de Apoyo a losPMDER, septiembre de 2005 (accesible dentro de publicaciones / documentos informativos enhttp://www.aladi.org).

175 C. DÍAZ BARRADO («Iberoamérica ante los procesos de integración. Una aproximación ge-neral», en Iberoamérica ante los procesos de integración, op. cit., pp. 52-55) menciona algunos ejem-plos: en el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres se hace abstracción del ACE del GrupoAndino; en el acuerdo firmado entre México y Costa Rica se prescinde de los compromisos que con-templa el Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) del Mercado Común Centroamericano; y enel acuerdo de asociación de Chile con el MERCOSUR se exime a Chile de la obligación de aplicar elACE del MERCOSUR.

económica, hay siempre tres elementos que la motivan (mínimo común denomi-nador): la eliminación de obstáculos a los intercambios comerciales ente los pa-íses participantes; un cierto grado de cooperación entre ellos para reducir las dis-criminaciones; y la mejora del bienestar del área integrada176. Y la creación demás comercio intrazonal es el leif motiv para iniciar un proceso de integración,toda vez que la práctica eliminación de las barreras al comercio regional lleva ge-neralmente a incrementar los intercambios dentro de la zona, dadas las ventajascomerciales que resultan para la circulación y venta de los productos originariosde los países implicados, en detrimento —en una primera época— de flujos co-merciales existentes con terceros países, y generándose —después— nuevos in-tercambios con el mundo, porque hoy en día no se conciben los procesos de in-tegración como fortalezas aisladas177.

El MERCOSUR y la CAN son ejemplos expresivos en este sentido. En la épo-ca de su creación (1991), el comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguayrebasaba ligeramente la cifra de 5.000 millones de dólares, en 1997 alcanzó los21.000 y en 2004 se quedó en 17.500 millones de dólares. El valor del comerciohacia el exterior en 1991 era de 80.000 millones de dólares y en 2004 llegó a230.000 millones de dólares. En este mismo periodo el comercio dentro de la CANha pasado de 2.000 millones de dólares de un total de 51.000 millones de dólaresen 1991 a 7.500 millones de dólares de un global de 124.000 millones de dólaresen 2004. El crecimiento de la relación comercial es incuestionable, por más que elcomercio intramercosur sólo represente ahora un 15.9% y dentro de la CAN sea del11.8%. Y el alza del flujo de comercio entre los países miembros del MERCOSURy la CAN no ha sido en detrimento del intercambio con otros países.

Los datos comerciales relativos a las relaciones entre la CAN y el MERCO-SUR antes analizados también reflejan el incremento progresivo de los flujos co-merciales entre ellos en los últimos años. Y las cifras deberían ser mayores cuandola zona de libre cambio esté operando a pleno rendimiento, una vez finalizados losperiodos transitorios previstos. De hecho, en los dos últimos años —esto es, desdeque se intensificaron las negociaciones para suscribir el ACE 59— es sensible elalza registrada del comercio entre ambos socios, mostrando el dinamismo de la re-lación comercial. Ello está contribuyendo a la creación de nichos en el mercado delos nuevos socios que hasta ahora no estaban a su alcance y a desarrollar los que yaexistían, pero sólo limitadamente, a pesar de contar con productos competitivos,como son —por ejemplo— el aluminio, el vidrio y los productos petroquímicos an-


176 A. CALVO HORNERO, Organización de la Unión Europea, Madrid: Centro de Estudios Ra-món Areces, 1997, p. 5.

177 En general, sobre los beneficios y costes de un proceso de integración económica regional, entérminos de creación y desviación de comercio, economías de escala internas y externas, mayor com-petencia y efecto procompetitivo, mayor disponibilidad y movilidad de los factores de producción;convergencia de las estructuras productivas y de consumo, convergencia financiera, etcétera, vid. J.A.NIETO SOLÍS, Fundamentos y políticas de la Unión Europea, 3º ed. correg., Madrid: Siglo XXI,2001, pp. 18 ss; J. TUGORES, Economía internacional: globalización e integración regional, 5ª ed.,Madrid: McGraw-Hill, 2002, pp. 123 ss.

dinos para el mercado mercosureño o productos oleaginosos y carne mercosureñaen el mercado andino.

Hay que tener en cuenta, en segundo lugar, que la creación de una zona de li-bre cambio puede servir para promover una diversificación de la estructura pro-ductiva que permita la exportación de productos no tradicionales, ya que así dis-minuiría la vulnerabilidad actual de sus intercambios comerciales a los cambiosbruscos de los precios en el mercado mundial. En efecto, «el patrón de especiali-zación de los países sudamericanos ha sido superavitario en bienes primarios y de-ficitario en bienes industriales, déficit impulsado por el fuerte incremento de lasimportaciones de productos tecnológicamente más sofisticados; esta característicadel patrón de comercio ha tenido consecuencias negativas para su desarrollo eco-nómico. En este contexto, la integración regional aparece como una alternativapara mejorar la calidad del comercio y desarrollar nuevas ventajas competitivasque permitan superar ese patrón de especialización. En tal sentido, los avances delos países sudamericanos deberían orientarse a través de una profundización de losprocesos de diversificación que pueda producir un incremento de su comercio in-traindustrial, ya que el intercambio predominante en los países sudamericanos secaracteriza por ser básicamente interindustrial». Porque no hay que olvidar que eldesarrollo del comercio intraindustrial tiene «la importancia de reducir la depen-dencia actual del superávit primario para financiar el déficit en bienes industrialesy además facilitaría el propio proceso de integración debido a los menores costosen los ajustes en la estructura productiva asociados con este tipo de intercambio»178.

Más allá del comercio, la zona de libre cambio puede generar otros beneficioseconómicos para cada uno de los países que la integran y para la región sudameri-cana en su conjunto. Un reciente estudio evalúa el impacto potencial, tanto agre-gado como sectorial, del ACE 59 para el comercio y las economías mercosureñasy andinas implicadas, incluyendo a Bolivia. Los principales resultados ponen demanifiesto que este acuerdo debería tener un efecto positivo sobre el bienestaragregado (volumen de comercio, patrón de los intercambios, PIB y empleo) decada país signatario, llevando a reducciones significativas tanto de pobreza comode desigualdad en la distribución del ingreso. Desde una perspectiva sectorial, ha-bría países ganadores (sectores que aumentan la producción) y perdedores (secto-res que disminuyen su producción), de manera que la repercusión del ACE 59 encada sector no será la misma en términos de PIB, empleo, patrón de los intercam-bios y volumen comercial179.

Descendiendo al detalle, la eliminación de los aranceles bilaterales entre paísesdel MERCOSUR y de la CAN conlleva un cambio en el destino de las exportacio-nes de las partes, aumentando las exportaciones hacia sus países miembros, a la vezque se reducen las destinadas a terceros países. Asimismo disminuyen las exporta-


178 L.A. TORO, «El acuerdo entre la CAN y el Mercosur: importancia e impacto en las economíassudamericanas», en La integración latinoamericana: entre el regionalismo abierto y la globalización,op. cit., pp. 74 y 80.

179 D. BERRETTONI y M. CICOWIEZ, El Acuerdo de libre comercio Mercosur-Comunidad An-dina de Naciones: una evaluación cuantitativa, Santiago de Chile: CEPAL, abril de 2005.

ciones entre los miembros de cada bloque comercial, reemplazándose por exporta-ciones hacia los nuevos socios comerciales. Entre los países del MERCOSUR, elque muestra mayores ganancias de comercio es Brasil y el que menos es Uruguay,mientras en la CAN los principales beneficiarios son Bolivia y Ecuador y los quemenos son Colombia y Venezuela. Para todos los países crecen los intercambioscomerciales, pero los incrementos son muy diferentes, con cifras que van del 0.6%de las exportaciones uruguayas al 7% de las exportaciones bolivianas y ecuatoria-nas, y del 0.9% de las importaciones uruguayas al 6.2% de las bolivianas y ecua-torianas. Las exportaciones brasileñas se acrecentarían en un 3.2% y sus importa-ciones en un 2.9%, mientras las exportaciones colombianas crecerían un 2.45% ysus importaciones un 2.3%, y el alza de las exportaciones venezolanas sería de un2.4% y de sus importaciones el 3.3%.

Los términos del intercambio comercial reflejan una evolución positiva paralos países mercosureños (alcanzando el 0.47% en Argentina y Brasil) y Venezuela(el 0.1%), siendo negativa para el resto, y perjudicando sobre todo a Bolivia yEcuador (con el –0.22%).

El ACE 59 crea también empleo, tanto calificado como especialmente no ca-lificado, en todos los países que participan del acuerdo, oscilando entre el 0.1% deArgentina y el 1% en Bolivia y Ecuador, con el 0.5% de Brasil y el 0.7% de Ve-nezuela. Hay dos sectores que salen especialmente beneficiados, ya que en la in-dustria alimenticia y los productos químicos todos los países aumentan su nivel deempleo.

El PIB también sale favorecido por efecto de la aplicación del acuerdo a largoplazo, con alzas positivas en todos los países, si bien de distribución variable pues-to que en Argentina tan sólo aumentaría el 0.08% y Venezuela el 0.1%, mientras enel otro extremo Brasil ganaría un 0.3% y Bolivia y Ecuador del orden de 0.35%.

El comportamiento de los sectores productivos no es el mismo, ya que algu-nos habrán de afrontar mayor competencia de las importaciones de la otra parte,mientras otros sectores gozarán de mayores oportunidades a partir de la liberali-zación comercial. Ello llevará a que determinados sectores aumentarán la pro-ducción, mientras en otros disminuirá. Con el agravante de que los países delMERCOSUR muestran gran cantidad de sectores con variaciones poco significa-tivas en los sectores productivos respecto a la situación inicial (entre –1 y +1%),a diferencia de los países andinos, con gran dispersión en los sectores afectados yen los cambios porcentuales de producción, en particular Colombia, donde mu-chos sectores caerán el 5% en su producción actual. Los sectores de ganadería,combustibles y servicios muestran en los siete países variaciones poco importan-tes en el volumen de producción. En cambio, las semillas oleaginosas, los vehí-culos y sus partes, los productos del cuero y los productos metálicos se revelanmucho más dinámicos.

A todo lo anterior hay que añadir, finalmente, que desde 2005 se están ponien-do en marcha iniciativas que pueden redundar en otros beneficios económicos im-portantes para dinamizar la integración sudamericana, como el llamado anillo ener-gético y el corredor bioceánico central, según fue expuesto en páginas precedentes.


Finalmente, algunos beneficios no estrictamente económicos pueden derivarsedel estrechamiento de relaciones en Sudamérica al nivel político, como son la con-solidación de la democracia y el fortalecimiento del sistema de protección de losderechos humanos en la CAN o la mejora de la capacidad negociadora del MER-COSUR frente a USA y la Unión Europea (por ejemplo, en futuras rondas delALCA o de la ejecución del acuerdo marco interregional de cooperación de 1995de la Comunidad Europea y el MERCOSUR, junto con sus Estados miembros),porque una voz común en política comercial que reúna a una buena parte de Amé-rica Latina le daría más poder de negociación. El clima de entendimiento puede, ala postre, permitir perfeccionar el sistema institucional y de participación cívica dela región y aportar más seguridad jurídica.

Huelga decir que las ventajas descritas no se producirán de forma automáti-ca, ya que derivan sobre todo de los efectos dinámicos —y no estáticos— del co-mercio, especialmente de la creación de economías de escala y de externalidades,el incremento de la inversión y el reforzamiento institucional. Por otro lado, entodo proceso de apertura hay intereses que pueden verse afectados negativamen-te debido a los costes de implementación, transición y de ajuste (especialmente,en el sector agrícola) y llevar al cierre de empresas que no soporten la compe-tencia de los nuevos socios, el incremento del desempleo, etcétera. Efectos per-judiciales que pueden agravarse notablemente en caso de no aprobarse a tiempolas medidas necesarias para minimizar su impacto, por lo que se hace preciso ins-taurar las condiciones que permitan fortalecer la capacidad competitiva de lossectores productivos. Finalmente, cabe que los beneficios potenciales sean me-nores de lo esperado si los países sudamericanos continúan con su tendencia afirmar tratados de libre comercio con otras zonas del mundo, como la Unión Eu-ropea y Estados Unidos, ya que entonces podría desviarse el comercio sudame-ricano hacia ellas.

3. Perspectivas de futuro

La asociación entre la CAN y el MERCOSUR puede resultar de gran valor paralos países sudamericanos, pero también tendrá efectos perjudiciales, y no serán po-cos ni de importancia menor los problemas que habrán de solucionar los países an-dinos y mercosureños. Con todo, es posible mantener una cierta dosis de optimis-mo a la vista de algunos hechos recientes que exteriorizan la voluntad de aunaresfuerzos para afrontar los retos y desafíos comunes.

En este sentido cabe mencionar la reciente institución de la CASA, en el mar-co de la III Cumbre Presidencial Sudamericana, celebrada en Cuzco el 8 de di-ciembre de 2004180, uno de cuyos objetivos es facilitar la integración de la CAN con


180 Vid. una presentación general de la CASA en H. JAGUARIBE, «El proyecto sudamericano»,Foreign Affairs en Español, vol. 5, 2005-2, accesible en http://www.foreignaffairs-esp.org; A. SER-BIN, «Vers un space sud-américain? Le long et difficile chemin de l’Amérique du Sud vers l’inté-gration», en S. SANTANDER (Coord.), Globalisation, gouvernance et logiques regionales dans lesAmériques, Bruselas: Editions de l’Université de Bruxelles, 2004, pp. 219-255.

el MERCOSUR. En efecto, la Declaración Presidencial de Cuzco proclama la de-terminación de «desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, so-cial, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propiade América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, enarticulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento deAmérica Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación enlos foros internacionales». Ello significa que el espacio sudamericano integrado sedesarrollará impulsando, entre otros elementos, «la profundización de la conver-gencia entre MERCOSUR, la CAN y Chile a través del perfeccionamiento de lazona de libre comercio, apoyándose en lo pertinente en la Resolución 59 del XIIIConsejo de Ministros de la ALADI del 18 de octubre de 2004, y su evolución a fa-ses superiores de la integración económica, social e institucional. Los Gobiernosde Surinán y Guyana se asociarán a este proceso, sin perjuicio de sus obligacionesbajo el Tratado revisado de Chaguaramas».

La asociación entre el MERCOSUR, la CAN, Chile, Guyana y Surinam queentraña la CASA se apoya en los tres cimientos siguientes: 1) la cooperación polí-tica, social y cultural, con temas como la democracia, seguridad regional y luchacontra las drogas y la corrupción; 2) la integración comercial, económica y finan-ciera, que toma como punto de partida el ACE 59 entre la CAN y el MERCOSUR,así como la experiencia exitosa de la Corporación Andina de Fomento en materiade integración financiera; y, 3) el desarrollo de la infraestructura física, la energía,y las comunicaciones, a través de la comentada iniciativa IIRSA.

La metodología para llevarla a cabo parte de la convergencia gradual entrela CAN y el MERCOSUR, a los que se sumarán primero Chile y después Gu-yana y Surinam. Ello supone que no se partirá de la nada, sino de los dos blo-ques subregionales existentes, que deberán ir armonizando y redimensionandoprogresivamente su normativa y agendas de futuro mediante el trabajo conjun-to de sus órganos. Una vez implementada de forma progresiva una zona de librecambio se persigue evolucionar hacia un modelo superior de integración, apro-vechando de nuevo al máximo los avances y las fortalezas de la CAN y el MER-COSUR, y adicionando otros elementos como la armonización de la normativaexistente, la negociación de una nueva normativa común, el redimensionamien-to progresivo de algunas de las instituciones actuales y el aprovechamiento dela capacidad técnica e institucional de organismos regionales como la ALADI yel SELA.

En suma, la CASA no pretende ser una mera agenda comercial porque incluyetambién cuestiones relativas a inversión, cooperación y diálogo político, aun cuan-do resulte claro que para conseguir estos fines hace falta abrir previamente los mer-cados nacionales a la competencia de los otros socios. Para lograr estos fines no tie-ne por qué faltar empuje a la CASA porque en 2004 la población superó los 361millones de habitantes, la superficie ronda los 17 millones de kilómetros cuadra-dos y el PIB conjunto superó los 975.000 millones de dólares, por debajo sólo dela Unión Europea y el NAFTA y por encima de la ASEAN (con 682.000 millonesde dólares) y de alguno de los miembros del G-10 (como Canadá, con 834.000 mi-llones de dólares). Además las exportaciones al mundo se sitúan sobre los 182.000


millones de dólares, con un gran potencial de crecimiento del intercambio de ma-terias primas y manufacturas181. Pero habrá que tener presente igualmente otros fac-tores porque se trata de un proyecto ambicioso cuyo futuro «depende, en buena me-dida, de la ponderación de los factores de conveniencia o inconveniencia para lospaíses que la conforman, de la voluntad política sostenible y de la función que de-sempeñan otros agentes, como los empresarios, la opinión pública y la sociedad ci-vil», por lo que el camino de la integración real no estará exento de «dificultades yde tareas monumentales»182.

La Primera Reunión de Jefes de Estado de la CASA tuvo lugar en Brasilia losdías 29 y 30 de septiembre de 2005. En ella se aprobaron varios textos relevantes.La Declaración Presidencial y Agenda Prioritaria enfatiza que «la asociación re-cíproca de los Estados partes del MERCOSUR y de la CAN, así como la asocia-ción de Surinam, Guyana y Chile, son esenciales para la conformación de la Co-munidad Sudamericana de Naciones, con miras a la finalidad última de la uniónsudamericana». Y a continuación se precisa que «en el campo económico los pro-pósitos de la Comunidad Sudamericana de Naciones incluyen el avance y la con-solidación del proceso de convergencia encaminado al establecimiento de una zonade libre comercio sudamericana, con miras a su perfeccionamiento, así como lapromoción del crecimiento económico y la reducción de las asimetrías, cuando ellosea posible, mediante la complementación de las economías de los países de Amé-rica del Sur».

Este objetivo fue desarrollado en la Declaración sobre la convergencia de losprocesos de integración en América del Sur, en la que se promueve la convergen-cia de los acuerdos de complementación económica entre los países sudamerica-nos y solicita a las secretarías de la ALADI, el MERCOSUR y la CAN, con la con-currencia de Chile, Guyana y Surinam, la elaboración, a más tardar en el primersemestre de 2006, de estudios sobre la convergencia de los ACE. Estos estudios de-berán incluir el objetivo de conformar gradualmente una zona de libre comercio su-damericana, así como la complementación de las economías de los países sudame-ricanos para ir reduciendo las asimetrías existentes y preservar los avancesadquiridos en la Resolución 59 del Consejo de Ministros de ALADI en el caso delos países miembros de ella. La referencia a esta resolución tiene su razón de ser enque Guyana y Surinam no son miembros de la ALADI183.

A su vez, el ambicioso Programa de Acción impulsa el fortalecimiento de losvínculos institucionales entre el MERCOSUR y la CAN mediante el mecanismo de


181 Otros datos relevantes de la CASA son que posee el 27% del agua dulce del mundo; disponede ocho millones de kilómetros cuadrados de bosques y dos océanos bañan sus costas; tiene reservasde hidrocarburos para 100 años; es la región que más alimentos produce y exporta en el mundo; sólose hablan dos lenguas (castellano y portugués); la mayoría (95%) de sus habitantes tiene una sola re-ligión, etcétera Vid. al respecto http://www.comunidadandina.org/exterior/sudamerica.htm

182 D. CARDONA, «¿Tiene futuro la Comunidad Sudamericana de Naciones?», Foreign Affairsen Español, vol. 5, 2005-2, accesible en http://www.foreignaffairs-esp.org.

183 La Resolución 59 del Consejo de Ministros de la ALADI, sobre la convergencia CAN-MER-COSUR y otros acuerdos comerciales de la región, insta al «perfeccionamiento de un área de librecomercio sudamericana, teniendo en cuenta el trato preferencial y diferenciado».

asociación recíproca entre los respectivos Estados miembros y con la participaciónde Chile, Guyana y Surinam. En esta línea, se insta a formar un foro sudamerica-no de consulta y concertación política, conformado por el Foro de Cooperación yConcertación Política del MERCOSUR, el Mecanismo de Coordinadores de la Po-lítica Exterior Común de la CAN y los representantes de Guyana y Surinam; se de-cide que se programen reuniones conjuntas entre los órganos del MERCOSUR, laCAN, Chile, Guyana y Surinam para actuar en áreas afines de acuerdo con un cro-nograma previamente establecido; y se insta a revisar los acuerdos en el área polí-tica y social alcanzados por el MERCOSUR y la CAN para examinar la posibili-dad de extenderlos a todos los países sudamericanos184. El programa de acciónfaculta a la Secretaría Pro Tempore de la CASA (Brasil, en la actualidad) para queinste a las Secretarías de la ALADI, el MERCOSUR y la CAN, con el concurso deChile, Guyana y Surinam, la preparación de estudios sobre la convergencia de losacuerdos de complementación económica entre los países de América del Sur.

Para gestionar estos objetivos la Declaración Presidencial y Agenda Priorita-ria establece, siguiendo la directriz de la declaración de Cuzco de 8 de diciembrede 2004, un sistema institucional que trata de evitar la duplicación y superposiciónde esfuerzos, así como nuevos gastos financieros, y trae a la memoria en no pocosaspectos el esquema de la Unión Europea, con las reuniones anuales de Jefes de Es-tado como instancia máxima de dirección política; las reuniones semestrales de losministros de Relaciones Exteriores para aprobar las decisiones que implementanlas directrices presidenciales y preparar las reuniones de aquéllos; las reuniones —sin periodicidad preestablecida— para preparar las reuniones de los cancilleresy coordinar las posiciones de los países de la CASA; las reuniones ministerialessectoriales para cuestiones específicas como salud, educación, cultura, ciencia ytecnología, seguridad ciudadana, infraestructuras, desarrollo sostenible, etcétera;la troika, constituida por el país sede de la reunión de presidentes, el anterior y elsiguiente; y finalmente la Secretaría Pro Tempore, ejercida de forma rotatoria porperiodos de un año por cada país miembro.

La consecución de la agenda comercial debería conducir a que en 2007 el 87%del comercio aladiano (lo que sobrepasa al MERCOSUR y la CAN, puesto que in-cluye igualmente a Cuba, Chile y México) esté liberalizado. Lógicamente para lo-grar los otros fines hace falta el desarrollo de las infraestructuras de Sudamérica:creación de nuevas vías de comunicación, mejora de las telecomunicaciones e in-cremento de la complementación de los sectores económicos y sociales implica-dos. Los diversos ejemplos expuestos con ocasión del análisis del pilar de coope-ración entre el MERCOSUR y la CAN constituyen un avance relevante en estesentido. Pero no son suficientes porque será también necesario atraer nuevas ycuantiosas inversiones extranjeras para sufragar los proyectos iniciados. Para elloel apoyo de España puede ser fundamental. Por un lado, porque se trata de uno de


184 El programa de acción contiene igualmente referencias a la cooperación en otros muchos ám-bitos: erradicación de la fiebre aftosa, coordinación de los programas de promoción del comercio ylas inversiones, integración en infraestructuras energéticas, aéreas y de otro tipo, etcétera.

los principales inversores mundiales en la región185. Por otro, porque goza de cier-to predicamento internacional que, bien aprovechado, puede acabar arrastrando aotros países a invertir más en la zona sudamericana.

La XV Cumbre Iberoamericana de Salamanca, de 14 y 15 de octubre de 2005,decidió que la Secretaría General Iberoamericana de nueva creación apoyase «losprocesos de integración regional y subregional». Este gesto político bendice la cre-ación de la CASA y, por ende, respalda el proceso de integración iniciado entre laCAN y el MERCOSUR. También debe ser mesurado positivamente porque de-muestra que los países sudamericanos siguen aferrados a su proceso de integra-ción186. Ahora bien, la Cumbre no sirvió para lo que era realmente importante: quese aprobara una agenda de cooperación internacional que financiase los proyectosde infraestructura que requiere Latinoamérica187.

VII. CONSIDERACIONES FINALES

La construcción de un espacio sudamericano es un reto de primer orden paralos países de la región, dados los beneficios y ventajas políticas, sociales y econó-micos que cabe esperar de la asociación entre el MERCOSUR y la CAN, dentro dela zona y al nivel mundial. Los problemas para afrontar el desafío no son menoresporque es necesario, inter alia, un esfuerzo prolongado para consolidar los siste-mas democráticos en los países sudamericanos; reforzar los procesos subregiona-les de integración; alcanzar un reparto más equitativo de la riqueza, lo que presu-pone una cierta estabilidad y convergencia macroeconómica, así como unainserción más armoniosa del MERCOSUR y la CAN en la economía mundial; eimpulsar la inversión en capital humano (educación, particularmente).

Llevar a cabo esta tarea es posible, siempre y cuando exista la voluntad políti-ca requerida para canalizar el proceso de complementariedad económica y se uti-licen métodos de trabajo adecuados para optimizar los esfuerzos. La primera con-dición parece cumplirse en este momento, en tanto constituye una prioridad de lasagendas externas de los países andinos y mercosureños. La segunda obliga a con-cretar el contenido de sus relaciones con realismo, porque no todo objetivo puedeacometerse, por deseable que sea, de manera que hay que jerarquizarlos, y las fi-nalidades priorizadas deberán acometerse gradualmente y con flexibilidad. Será,pues, preciso fijar una especie de hoja de ruta.

Una vez alcanzado este objetivo habrá que franquear un nuevo paso para ir másallá de los aspectos comerciales, puesto que la integración en América del Sur debe


185 Vid. R. CASILDA BÉJAR, Internacionalización e inversiones directas de las empresas espa-ñolas en América Latina 2000-2004. Situación y perspectivas, Barcelona: CIDOB, 2005.

186 En el mismo sentido, la Declaración del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de laALADI, de 18 de octubre de 2004, constata con «renovado optimismo el resurgir de la voluntad in-tegracionista en toda la región» y reitera «la trascendencia del fortalecimiento de la integración comoforma de enfrentar la pobreza y consolidar la gobernabilidad».

187 En general, sobre las cumbres iberoamericanas, véase C. Del ARENAL (coord.), Las CumbresIberoamericanas (1991-2005). Logros y desafíos, Madrid: Fundación Carolina y Siglo XXI, 2005.

ser multidimensional para englobar temas como la gobernabilidad democrática, lacooperación financiera y la protección del medio ambiente, entre otros. Algunos delos casos de cooperación comercial que se están poniendo en marcha, como el ani-llo energético, pueden constituir un acicate para redoblar los esfuerzos a este res-pecto. Lo mismo se puede decir del diálogo político que se ha establecido entre laCAN y el MERCOSUR, siquiera por los beneficios económicos indirectos que sederivan de una mayor seguridad jurídica, sistema democrático estable, protecciónde los derechos humanos razonable, etcétera.

La creación de la CASA puede impulsar la integración entre ambas Organiza-ciones internacionales, ya que uno de sus objetivos es facilitar la convergencia delos procesos de integración de la CAN, MERCOSUR y Chile, a la vez que perse-guir la incorporación progresiva de Guyana y Surinam. Y los resultados de su pri-mera reunión parecen confirmarlo. Puede, por lo tanto, convertirse en herramientapara el desarrollo de la integración regional y palanca para la mejor inserción deSudamérica en las relaciones internacionales.

Es, pues, razonable esperar que progrese la asociación entre el MERCOSUR yla CAN, teniendo presente que lo razonable no siempre deviene realidad. Lo quesignifica que tendrán que poner manos a la obra y trabajar duramente para que, ala postre, la empresa común sea viable.

Barcelona, 18 de diciembre de 2005.

VIII. DIRECCIONES DE INTERNET RELACIONADAS CON EL PROCESO DEINTEGRACIÓN ANALIZADO

— ALADI: http://www.aladi.org— ALCA: http://www.ftaa-alca.org— BID: http://www.iadb.org— BM: http://www.bancomundial.org— CAD de la OCDE: http://www.oecd.org— CAN: http://comunidadandina.org— CE/UE: http://europa.eu.int— CEPAL: http://www.eclac.cl— FMI: http://www.imf.org— MERCOSUR: http://200.40.51.219/msweb— NU: http://www.un.org— NAFTA: http://www.nafta.net— OEA: http://www.oas.org— OMC: http://www.wto.org— SELA: http://www.sela.org— SICA: http://www.sgsica.org— SICE: http://www.sice.oas.org

Son interesantes igualmente los siguientes sitios en Internet:

— http://www.sciences-po.fr/docum/biblio/bib49st.html (Facultad de CienciasPolíticas de París. Cátedra MERCOSUR)


— http://www.portal.icex.es (Instituto de Comercio Exterior de España)— http://www.pcb.ub.es/obsglob/ (Observatorio de la Globalización de la Univer-

sidad de Barcelona)— http://www.obreal.unibo.it (Observatorio de las Relaciones Unión Europea -

América Latina OBREAL. Barcelona)— http://www.orla.upf.edu (Observatorio de Relaciones con América Latina de la

Universidad Pompeu Fabra)— http://www.iadb.org/intal (Instituto para la Integración de América Latina y el

Caribe, del Banco Interamericano de Desarrollo)


las relaciones entre la comunidad andina y … · larmente bien al dinamismo de las relaciones...

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