combate a la colusión en las compras públicas del issste

7/26/2019 Combate a La Colusin en Las Compras Pblicas Del ISSSTE

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Informe analtico del Secretariado sobre el Marco Jurdico

y las Prcticas de Contratacin Pblica llevadas a cabo

por el ISSSTE

2013

Combate a la Colusin en losProcesos de Contratacin Pblica

en Mxico


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Combate a la Colusin en los

Procesos de Contratacin

Pblica en Mxico

Informe analtico del Secretariado sobre elMarco Jurdico y las Prcticas de Contratacin

Pblica llevadas a cabo por el ISSSTE

2013


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ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLOECONMICOS

La OCDE es un foro exclusivo en el que los gobiernos de 34 democracias trabajan juntospara abordar los retos econmicos, sociales y ambientales de la globalizacin. La OCDE est a lavanguardia de los esfuerzos para entender y ayudar a los gobiernos a responder a nuevas

situaciones y preocupaciones como lo son la gobernanza corporativa, la economa de lainformacin y los retos de una poblacin en proceso de envejecimiento. La Organizacin brindaun contexto en el que los gobiernos pueden comparar experiencias de polticas pblicas, buscarrespuestas a problemas comunes, identificar buenas prcticas y trabajar para coordinar polticasnacionales e internacionales.

Los pases miembros de la OCDE son: Australia, Austria, Blgica, Canad, Chile,Repblica Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Islandia,Irlanda, Israel, Italia, Japn, Corea, Luxemburgo, Mxico, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega,Polonia, Portugal, Repblica Eslovaca, Eslovenia, Espaa, Suecia, Suiza, Turqua, Reino Unido yEstados Unidos. La Comisin de la Comunidad Europea participa en el trabajo de la OCDE.

Las publicaciones de la OCDE difunden ampliamente los resultados de las estadsticas querecaba la Organizacin y su investigacin en economa, cuestiones sociales y ambientales as

como los convenios, pautas y criterios acordados por sus miembros.

Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del

Secretariado General de la OCDE. Las opiniones expresadas

y los argumentos esgrimidos en l no reflejan necesariamente

la opinin oficial de los pases miembros de la OCDE.

OCDE 2013

Toda solicitud de permiso para reproducir una parte de esta obra para fines no comerciales o docentes deber obtenersedirigindose a: Centre franais dexploitation du droit de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Pars, Francia,Tel. (33-1) 44 07 47 70, Fax (33-1) 46 34 67 19, para todos los pases con excepcin de los Estados Unidos. En los Estados Unidos elpermiso debe obtenerse por conducto del Copyright Clearance Center, Customer Service, (508)750-8400, 222 Rosewood Drive,Danvers, MA 01923 USA, o CCC Online: http://www.copyright.com/. Todas las dems solicitudes de permiso para reproducir otraducir este libro en parte o en su totalidad debern dirigirse a: Publicaciones de la OCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 ParsCedex 16, Francia.


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PREMBULO -3

COMBATE A LA COLUSIN EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIN PBLICA EN MXICO - OECD 2013

PREMBULO

En junio de 2012 la OCDE formaliz un Acuerdo con la Comisin Federal deCompetencia (CFC) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado, (ISSSTE). El propsito del Acuerdo era colaborar con elISSSTE en la implementacin de los Lineamientos para Combatir la Colusin entreOferentes en Licitaciones Pblicas emitidos por el Comit de Competencia de laOCDE, Los Lineamientos, aprobados en 2009, contienen listas de verificacin

prcticas y aplicables para disear procedimientos de contratacin pblica efectivosy para detectar prcticas de colusin en el transcurso de los procesos de licitacin,ambos con el fin de reducir el riesgo de colusin en las licitaciones pblicas.

Desde junio de 2012, el Secretariado de la OCDE, el ISSSTE y la CFC hantrabajado juntos para revisar y evaluar las leyes, reglamentos, polticas y prcticasque rigen la contratacin pblica en el ISSSTE y para identificar reas que sepuedan mejorar. Este Informe Analtico contiene recomendaciones al ISSSTEacerca de cmo mejorar sus procedimientos de licitacin para evitar la colusinentre los oferentes y promover la competencia. El Informe Analtico reitera tambinuna serie de recomendaciones que la OCDE ha publicado en informes anteriorespara abordar las limitaciones y los elementos desafortunados en el actual marcolegal mexicano en relacin con la contratacin pblica.

La implementacin de las recomendaciones de la OCDE que contiene esteinforme, aunada a la conciencia cada vez mayor entre los funcionarios decontrataciones pblicas del ISSSTE de la existencia de riesgos y costos de lacolusin, permitirn al ISSSTE aumentar la efectividad de su estrategia decontrastacin en beneficio de sus mltiples beneficiarios y finalmente de loscontribuyentes mexicanos. El ISSSTE puede utilizar en su momento los ahorrosgenerados para financiar servicios de atencin a la salud y servicios socialesadicionales y de mayor calidad.

Este informe fue preparado por Ian Nielsen-Jones del Secretariado de la

OCDE con la colaboracin de Leonardo Noyola Vogel. A ambos les gustaramostrar su agradecimiento por sus aportaciones y colaboracin a: Carolina Cabellovila de la OCDE; Adelaida Muoz, Hebe Cu y Brbara del Castillo del ISSSTE;Paolo Benedetti, Benjamn Contreras, Carlos Mena y Heidi Sada de la CFC; yJavier Dvila y Paris Prez en la Secretara de la Funcin Pblica. Variosfuncionarios encargados de contrataciones en el ISSSTE prestaron su valiosa ayuday proporcionaron informacin muy til.


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NDICE - 5


NDICE

LISTA DE ACRNIMOS ................................................................................. 9

RESUMEN EJECUTIVO............................................................................... 11

CAPTULO 1: INTRODUCCIN ................................................................. 15

1.1 Antecedentes ........................................................................................ 151.2 Recomendacin de la OCDE para combatir la colusin

en los procesos de contratacin pblica y lineamientosrelacionados ......................................................................................... 20

1.3 El grave delito de la manipulacin de licitacionesy sus consecuencias negativas ............................................................. 23

CAPTULO 2: ESTRUCTURA Y OPERACIONES DE ISSSTE............... 29

CAPTULO 3: REVISIN DEL MARCO LEGALQUE RIGE LA CONTRATACIN PBLICA,Y LOS PROCESOS DE CONTRATACIN Y PRCTICASQUE HA EMPRENDIDO EL ISSSTE .......................................................... 38

3.1 Regulacin federal de la contratacin pblica ..................................... 393.2 El impacto de los tratados de libre comercio

en la contratacin pblica .................................................................... 433.3 Adquisicin de medicamentos de proveedor nico

por parte del ISSSTE ........................................................................... 463.4 La fase previa a la licitacin / Diseo de la licitacin ......................... 49

3.4.1 Realizacin de un estudio de mercado ........................................... 503.4.2 Seleccin del tipo de procedimiento de contratacin ..................... 523.4.3 Decidir quin ha de participar ........................................................ 55

3.4.4

Utilizacin de un testigo social ................................................... 573.4.5 Decidir si consolidar las adquisiciones .......................................... 58

3.4.6 Decidir si usar ofertas subsecuentes de descuento ......................... 613.4.7 Escoger el tipo de contrato ............................................................. 633.4.8 Decidir si se permite la subcontratacin ........................................ 653.4.9 Decidir si se aceptan ofertas conjuntas .......................................... 65

3.5 La fase de licitacin ............................................................................. 66


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6- NDICE


3.5.1 Preparacin de la convocatoria de la licitacin .............................. 673.5.2 Publicacin de la convocatoria de licitacin pblica ..................... 693.5.3 Celebracin de juntas de aclaraciones ............................................ 703.5.4 Plazos para la presentacin de ofertas ............................................ 70

3.6 La fase de apertura y evaluacin de las ofertas yla adjudicacin del contrato ................................................................. 70

3.6.1 Precios de referencia y mrgenes de preferencia ........................... 713.6.2 Apertura de ofertas y adjudicacin de contratos ............................ 72

3.7 La fase posterior a la adjudicacin ...................................................... 743.7.1 Garantas, sanciones y rescisin de los contratos ........................... 743.7.2

Infracciones y sanciones ................................................................ 76

CAPTULO 4: VINCULACIN DE LA LEGISLACIN FEDERALSOBRE CONTRATACIN PBLICA CON LOS LINEAMIENTOSDE LA OCDE ................................................................................................... 79

4.1 Eliminar el tratamiento preferencial en leyes y procedimientos .......... 804.2 Limitar el uso de las excepciones a las licitaciones pblicas .............. 824.3 Derogar de la LAASSP el requisito de establecer

el precio conveniente. ...................................................................... 854.4 Cambiar una serie de requisitos relativos a las juntas

de aclaraciones ..................................................................................... 86

4.5 Eliminar varios requisitos de divulgacinde informacin problemticos. ............................................................ 884.6 Promover cambios legislativos para abordar las ofertas conjuntas ..... 914.7 Evaluar la necesidad de reformas relacionadas con la figura

del abastecimiento simultneo. ............................................................ 924.8 Instaurar ciertos requisitos de informacin respecto

a la subcontratacin ............................................................................. 954.9 Permitir a las micro, pequeas y medianas empresas participar

en ofertas subsecuentes de descuento de forma independiente ........... 964.10 Reformar las tres leyes federales de contratacin pblica

para exigir Certificados de Determinacin deOferta Independiente. .......................................................................... 97

4.11

Incrementar la participacin de testigos sociales ................................. 994.12 Revisin de sanciones, garantas y rescisiones de los contratos ........ 100

4.13 Facultar a la SFP o a la organizacin sucesora de esta,para sancionar a los proveedores que hayan sido declaradospor la CFC como responsables de la comisin deuna prctica monoplica absoluta enprocesos de contratacin pblica ....................................................... 104


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NDICE - 7


CAPTULO 5: RECOMENDACIONES PARA COMBATIRLA COLUSIN EN LA CONTRATACIN PBLICA YMEJORAR LAS PRCTICAS DEL ISSSTE EN ESTA MATERIA. ..... 107

5.1 Establecimiento de un organismo de coordinacin y supervisinpara una contratacin pblica efectiva. ............................................. 110

5.2 Optimizar el uso de la recin creada Unidad de Investigacinde Mercado del ISSSTE .................................................................... 113

5.3 Ampliar los esfuerzos del ISSSTE para consolidar compras ............ 1185.4 Aprovechar mejor los contratos marco .............................................. 121

5.5

Adoptar prcticas para incrementar el nmero de licitantes .............. 122

5.6

Implementar un planteamiento estricto para abordarlas ofertas conjuntas ........................................................................... 124

5.7 Limitar el uso del abastecimiento simultneo ................................... 1265.8 Disuadir del uso de la subcontratacin como prctica

anticompetitiva .................................................................................. 1275.9 Utilizar procedimientos de contratacin remotos con

mayor frecuencia ............................................................................... 1285.10 Comenzar a utilizar ofertas subsecuentes de descuento ..................... 1305.11 Dejar de revelar el precio mximo de referencia en

licitaciones pblicas........................................................................... 1315.12 Exigir Certificados de Determinacin de Oferta

Independiente .................................................................................... 1325.13 Mantener registros de los procedimientos de contratacin

pblica ............................................................................................... 1345.14 Fomentar una relacin ms estrecha con la CFC ............................... 1355.15 Ampliar el intercambio de informacin interna y externa ................. 1365.16 Mejorar el funcionamiento de la Comisin Coordinadora

para la Negociacin de Precios de Medicamentos y otrosInsumos para la Salud (CCNPMIS)................................................... 138

5.17 Mejorar la calidad de la capacitacin y de las oportunidadeseducativas .......................................................................................... 138

5.18 Establecer procedimientos para que el personal puedadenunciar posibles casos de colusin en los procedimientos de

contrataciones pblicas ...................................................................... 1415.19 Crear un programa de reconocimiento/recompensa........................... 142

5.20 Adoptar una poltica para la reparacin de daos causadospor la colusin en adquisiciones ........................................................ 143

5.21 Mejorar el proceso y los tiempos para la aprobacin delos planes anuales de contratacin..................................................... 144


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8- NDICE


CAPTULO 6: OBSERVACIONES FINALES .......................................... 145

ANEXOS

ANEXO 1: RECOMENDACIN DE LA OCDE PARACOMBATIR LA COLUSIN EN LA CONTRATACINPBLICA Y LINEAMIENTOS RELACIONADOS ...................................... 147

ANEXO 2: CONTRATOS PBLICOS DEL GOBIERNO FEDERAL ......... 177

ANEXO 3: CERTIFICADO DE DETERMINACIN DEOFERTA INDEPENDIENTE (CANAD) ..................................................... 179

ANEXO 4: CERTIFICADO DE DETERMINACIN DEOFERTA INDEPENDIENTE (ESTADOS UNIDOS DE AMRICA,ABRIL 1985) ................................................................................................... 183

ANEXO 5: LISTA DE REAS SUSCEPTIBLES DE MEJORAEN LA REGULACIN DEL SISTEMA DE CONTRATACINPBLICA ........................................................................................................ 185

ANEXO 6: LISTA DE REAS SUSCEPTIBLES DE MEJORAEN LAS PRCTICAS DE CONTRATACIN PBLICA DEL ISSSTE .... 193


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LISTA DE ACRNIMOS - 9


LISTA DE ACRNIMOS

CCNPMIS Comisin Coordinadora para la Negociacin dePrecios de Medicamentos y otros Insumos para la

Salud

CFC Comisin Federal de Competencia

CDOI Certificado de Determinacin de Oferta Independiente

COMPRANET Sistema Electrnico de Informacin PblicaGubernamental

DGRM Direccin General de Recursos Materiales

FOVISSSTE Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del EstadoPIB Producto Interno Bruto

GEM Gobierno del Estado de Mxico

IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C.

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado

LAASSP Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios delSector Pblico


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10 - LISTA DE ACRNIMOS


LOPSRM Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados conlas Mismas

OECD Organizacin para la Cooperacin y el DesarrolloEconmicos

OIC rgano Interno de Control

PENSIONISSSTE Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al

Servicio del EstadoLAPP Ley de Asociaciones Pblico Privadas

SFP Secretara de la Funcin Pblica

SUPERISSSTE Sistema de Supermercados y Farmacias del ISSSTE

TURISSSTE Sistema de Agencias Tursticas TURISSSTE


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RESUMEN EJECUTIVO -11


RESUMEN EJECUTIVO

El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,ISSSTE, es el segundo organismo pblico mexicano de servicios sociales en trminos devolumen anual de bienes y servicios adquiridos. Aunque el nivel de adquisiciones delISSSTE es menos de la mitad que el del organismo mayor de servicio social, el InstitutoMexicano del Seguro Social, (IMSS), el ISSSTE es una organizacin importante deadquisiciones pblicas y tiene asignada una funcin pblica significativa: la atencin a lasalud y los servicios sociales. El ISSSTE dedica ms del 20 por ciento de su presupuesto

anual a las contrataciones pblicas y representa el quinto mayor grupo de contratacionesen el Gobierno Federal.

En junio de 2012, se firm un Acuerdo entre el ISSSTE, la OCDE y la CFC. En elAcuerdo se reconocan los esfuerzos que el ISSSTE ya haba emprendido para combatirlas manipulacin de licitaciones en sus procesos de contratacin pblica y comprometa alISSSTE a seguir poniendo en prctica los Lineamientos para Combatir la Colusin entreOferentes en Licitaciones Pblicas emitidos por el Comit de Competencia de la OCDE,mediante la aprobacin e implementacin en sus polticas institucionales de lasrecomendaciones aplicables que se mencionan ms adelante en el punto 3).

Con el apoyo de la CFC, la OCDE acord ayudar al ISSSTE en la implementacinde los Lineamientos mediante:

1) El ofrecimiento del desarrollo de capacidades a los funcionarios del ISSSTE enlo que respecta a: 1) los costos y riesgos de la manipulacin de licitaciones; 2)el diseo de licitaciones pblicas para reducir los riesgos de manipulacin yfomentar la identificacin de prcticas de colusin; y 3) el proceso a seguircuando se encuentran casos de colusin o sospecha de la misma;

2) Preparacin de un Informe Analtico que evaluara en qu medida la legislacinactual de adquisiciones pblicas, la reglamentacin y las prcticas que regulanlas licitaciones pblicas del ISSSTE son congruentes con los Lineamientos; y

3) La formulacin de recomendaciones para mejorar la legislacin sobreadquisiciones pblicas, la reglamentacin y las prcticas de licitacin pblica

del ISSSTE en concordancia con los Lineamientos.

Respecto al punto 1), el Secretariado de la OCDE junto con personal de la CFC-organiz una intensa sesin educativa de un da de duracin para altos funcionarios delISSSTE con el fin de ponerlos al tanto de los riesgos y costos de la manipulacin en laslicitaciones y del trabajo que la OCDE y las autoridades de competencia en todo el mundohan emprendido para abordar la existencia e impacto de este gravoso problema.


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12- RESUMEN EJECUTIVO


Asimismo, en noviembre de 2012, la OCDE y la CFC impartieron dos cursos decapacitacin de dos das para ms de 140 funcionarios del ISSSTE en el campo de lacontratacin pblica, procedentes de sus diversas organizaciones y delegaciones en todoMxico, que incluyeron una revisin de muchos casos de colusin en Mxico y en otras

partes del mundo.

Este Informe Analtico cumple con los compromisos de la OCDE respecto a lospuntos 2) y 3) que se acaban de mencionar. En concreto, el Captulo 3 del Informe brindaun panorama del marco legal existente que rige la contratacin pblica del ISSSTE y unsumario de las leyes y reglamentos que son aplicables cuando el ISSSTE adquiere bienes

y servicios, contrata obras pblicas y emprende licitaciones mediante asociacionespblico-privadas, algo que el ISSSTE no ha realizado hasta la fecha.

El Captulo 4 del Informe Analtico recoge cuestiones en las leyes y reglamentosfederales actuales de contratacin pblica que segn el criterio de la OCDE restringen elmargen de accin del ISSSTE y otras agencias de contratacin pblica, y debilitan sucapacidad de obtener las mejores condiciones en sus contrataciones. Estas cuestiones,algunas de las cuales fueron revisadas en dos informes del Secretariado de la OCDE

publicados con anterioridad respecto del IMSS y del Estado de Mxico, son: eltratamiento preferencial en leyes y procedimientos, los lmites a la participacin delicitantes extranjeros en licitaciones; el uso de procedimientos de adquisicin menoscompetitivos que las licitaciones pblicas; la divulgacin de informacin sensible que

podra facilitar la colusin; y requisitos o prcticas permitidas que podran facilitar

tambin la colusin, como las juntas obligatorias de aclaraciones, el uso de ofertasconjuntas, abastecimiento simultneo y subcontrataciones. El Captulo 4 tambinrecomienda remedios posibles para cada cuestin.

El Captulo 5 contiene recomendaciones, adaptadas a la situacin particular delISSSTE, de cmo mejorar los procedimientos y sistemas de licitacin pblica. Estasrecomendaciones abordan aspectos de los siguientes temas:

Establecer un organismo de coordinacin y supervisin para hacer ms efectivala licitacin;

Optimizar el uso de la recin formada Unidad de Investigacin de Mercado delISSSTE;

Incrementar los esfuerzos del ISSSTE para realizar adquisiciones consolidadas;

Sacar ms provecho de los acuerdos marco;

Adoptar prcticas que aumenten el nmero de licitantes;

Implementar un enfoque estricto para el tratamiento de las ofertas conjuntas;


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RESUMEN EJECUTIVO -13


Limitar el uso del abastecimiento simultaneo;

Disuadir del recurso a la subcontratacin;

Utilizar procedimientos de adquisicin remotos o a distancia con ms frecuencia;

Iniciar el uso de ofertas subsecuentes de descuento;

Dejar de revelar el precio mximo en las licitaciones pblicas;

Exigir Certificados de Determinacin de Oferta Independiente;

Conservar los registros de los procedimientos de licitacin;

Fomentar una relacin ms cercana con la CFC;

Compartir ms ampliamente la informacin interna y externa;

Intensificar el funcionamiento de la Comisin Coordinadora para laNegociacin del Precio de Medicamentos y otros Insumos para la Salud;

Actualizar las oportunidades de capacitacin y educacin;

Instituir procedimientos para incentivar el inters del personal respecto a lamanipulacin de licitaciones;

Establecer un programa de reconocimiento y recompensas;

Adoptar una poltica para el cobro de daos y perjuicios generados por lamanipulacin de licitaciones y,

Mejorar el proceso y plazos para la aprobacin de los planes anuales deadquisiciones.

Cada una de las recomendaciones contenidas en los Captulos 4 y 5 est vinculada auna o ms secciones de la Lista de Verificacin de Diseo y/o de la Lista de Verificacin

para la Deteccin, que se encuentran en los Lineamientos de la OCDE para Combatir laColusin entre Oferentes en Licitaciones Pblicas.

El combate a la manipulacin en las licitaciones se ha convertido en una prioridad enel ISSSTE, lo mismo que para las entidades pblicas y compradores en todo el mundo.

Reducir los casos de colusin ahorra dinero (que se puede emplear para satisfacer otrasnecesidades), fomenta la innovacin y potencia la competitividad de un pas. El ISSSTEmerece ser elogiado por sus recientes iniciativas y esfuerzos en este campo y por colaborarcon la CFC y la OCDE en la identificacin de cursos adicionales de accin que puede seguir

para reducir las posibilidades de ser vctima de una licitacin manipulada o de otra actividadcolusoria.


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14- RESUMEN EJECUTIVO


La OCDE tiene la confianza de que con la aprobacin de las recomendacionescontenidas en este Informe Analtico, el ISSSTE intensificar la competencia en sus

procedimientos de licitacin pblica, lo cual permitir a la organizacin obtener lasmejores condiciones en sus contrataciones pblicas, que redundar en beneficio de su grannmero de beneficiarios y de los contribuyentes en Mxico.


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CAPTULO 1: INTRODUCCIN - 15


CAPTULO 1:INTRODUCCIN

1.1 AntecedentesEs un hecho conocido que los grupos de contratacin pblica son, a

menudo, vctimas de empresas del sector privado debido a las actividades decolusin y fijacin de precios en procesos de contratacin. ste es tan solo unode los seis problemas a los que los grupos de contratacin pblica de todo elmundo se enfrentan a la hora de realizar procesos de contratacin:

1. Muy pocos proveedores;

2. Falta de competencia entre proveedores;

3. Colusin por parte de los proveedores;4. Legislacin y reglamentos inadecuados;

5. Ineficiencias en procedimientos de contratacin pblica; y,

6. Funcionarios de contratacin pblica deshonestos o corruptos.

El principal objetivo de los grupos de contratacin pblica como el delISSSTE debe ser la adquisicin de bienes, servicios y obras pblicas de laforma ms eficaz posible a un nmero suficiente de licitantes que compitenactiva y genuinamente para ofrecer aquello que se necesita. Para lograr este

objetivo, es preciso contar con lo siguiente: leyes y reglamentos apropiados;prcticas de contratacin pblica claras y razonables; y, funcionariosencargados de la contratacin pblica bien capacitados que entiendan yobserven las leyes, reglamentos y prcticas establecidas. La legislacin no debeimponer cargas innecesarias a los grupos de contratacin pblica. Las leyes hande estar diseadas para ayudar a los funcionarios de contratacin pblica a


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16- CAPTULO 1: INTRODUCCIN


realizar compras efectivas y que logren la mejor rentabilidad. No debendisearse centrndose en otros objetivos de inters pblico, como la polticaindustrial, la poltica social y el desarrollo econmico a nivel regional.

Los gobiernos de todo el mundo, en todos los niveles, tienden a animar alos funcionarios de contratacin pblica a adjudicar contratos al licitante con elprecio ms bajo, ya que es la medida ms segura desde las perspectivas de latransparencia y la opinin pblica. La tendencia de los compradores del sectorpblico es similar, puesto que es el mtodo ms sencillo de adjudicar contratos.Sin embargo, dicho enfoque puede resultar demasiado simplista. Adems,podra favorecer la colusin, pues elimina cierto grado del carcter imprevisiblede los procedimientos de contratacin pblica. Es importante remarcar que lalegislacin federal mexicana de contratacin pblica reconoce la importancia delos factores ajenos al precio: como la calidad, el servicio, las condiciones deentrega, las condiciones de pago, las garantas, etc. permitiendo el uso de talescriterios de seleccin en la adjudicacin de contratos (vase la seccin 3.1 queaborda los criterios distintos al binario).

Evaluar ofertas y adjudicar contratos basndose nicamente en el precio,resulta lo ms conveniente cuando el producto o servicio es de naturalezasimple y el proceso de contratacin es rutinario. El uso de una evaluacin de

factores ajenos al precio representa un enfoque de la contratacin pblica mscomplicado, pero puede resultar el mejor planteamiento en caso de que el bien oservicio a adquirir sea complejo y existan caractersticas o variables que seconsideren necesarias (por ejemplo, en los proyectos de obras pblicas). Cuandose utilicen factores ajenos a los precios, los funcionarios de contratacin pblicadeben ser cuidadosos a la hora de asignar las ponderaciones de cada criterio.Los gobiernos deben otorgar a sus funcionarios expertos en contratacinpblica, la responsabilidad de elegir el planteamiento de contratacin pblicaque juzguen ms apropiado, en vista de los requisitos y circunstancias a las quese enfrentan.

Es vital que los funcionarios de contratacin pblica tengan presente que

ciertos oferentes participan en la colusin en contratacin y otras actividadesfraudulentas, con la intencin de frustrar la competencia en los procesos decontratacin en su propio beneficio y en contra de los intereses de los grupos decontratacin pblica, las partes interesadas y los contribuyentes. Para abordaresta cuestin, los funcionarios de contratacin pblica debern contar con lacapacitacin relacionada con las formas que adopta la manipulacin de


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licitaciones y la forma de detectar e impedir la colusin en los procesos decontratacin pblica.

Uno de los objetivos de la OCDE es ayudar a los gobiernos y grupos decontratacin pblica a crear marcos jurdicos adecuados, poner enfuncionamiento polticas y prcticas de contratacin pblica apropiadas yefectivas, y ofrecer la capacitacin necesaria a los funcionarios de contratacinpblica profesionales y honestos. Esta ayuda est diseada para incrementar lacapacidad de las autoridades de contratacin pblica de lograr las mejorescondiciones en sus contrataciones para beneficio de los gobiernos y suscontribuyentes. Existe una estrecha conexin entre el fomento de lacompetencia en procedimientos de contratacin pblica y la adopcin demedidas para disminuir la probabilidad de sufrir una actividad colusoria porparte de los oferentes/licitantes.

Teniendo constancia de los problemas a los que se enfrentan losfuncionarios de contratacin pblica, y conociendo el trabajo de la OCDE conotras dos importantes organizaciones mexicanas de contratacin pblica (vasems adelante y en las notas 1 y 2 al pie), el ISSSTE, firm un acuerdo en juniode 2012 con la OCDE y la CFC.

El objetivo de este acuerdo de cooperacin era permitir a la OCDE, con elapoyo de la CFC, desarrollar un Informe Analtico, que pueda evaluar hasta qupunto la legislacin y los reglamentos sobre la contratacin pblica y lasprcticas del ISSSTE estn en consonancia con los Lineamientos para Combatirla Colusin entre Oferentes en Licitaciones Pblicas del Comit deCompetencia de la OCDE (en adelante, los Lineamientos de la OCDE, vasela seccin 1.2 y el anexo 1). En virtud de este acuerdo, el ISSSTE secomprometi a adoptar e implementar en su poltica institucional lasrecomendaciones del Informe Analtico que le fuesen aplicables.

La OCDE se comprometi a apoyar al ISSSTE en la implementacin delos Lineamientos de la OCDE:

1. Ofreciendo capacitacin a los funcionarios del ISSSTE en relacin aldiseo de la contratacin pblica, para reducir los riesgos de colusinen contratacin pblica y mejorar la identificacin de prcticas decolusin en contratacin pblica; y,

2. Preparando un Informe Analtico que evale hasta qu punto lalegislacin, reglamentos y prcticas de contratacin pblica actuales


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que rigen la contratacin del ISSSTE son compatibles con losLineamientos de la OCDE, y recomendando mbitos para la mejora enla legislacin y los reglamentos de contratacin pblica y en lasprcticas del ISSSTE de conformidad con los Lineamientos de laOCDE.

El acuerdo con el ISSSTE fue el tercer acuerdo similar firmadorecientemente con un importante grupo de contratacin pblica mexicano. Enenero de 2011, el IMSS, firm un Memorndum de Entendimiento (MOU) conla OCDE y la CFC. El objetivo primordial del IMSS era que la OCDE efectuaseuna revisin general de la integridad de sus procesos de contratacin pblica,con la intencin de identificar las formas en las que el IMSS poda hacer que sucontratacin fuera ms competitiva y menos susceptible de colusin. El informede la OCDE para el IMSS se finaliz en diciembre de 2011.1

En octubre de 2011, el Gobierno del Estado de Mxico, (GEM), firm unacuerdo interinstitucional con la OCDE y la CFC con el objetivo deimplementar los Lineamientos de la OCDE en los procedimientos decontratacin pblica del GEM. El informe de la OCDE para el Gobierno delEstado de Mxico se present en mayo de 2012.

2

Los tres acuerdos respaldan el MOU firmado por la OCDE y la Secretarade Economa de Mxico en septiembre de 2007 para reforzar la competitividaden Mxico. Dicho MOU fue renovado en enero de 2010.

3

1 Combate a la Colusin en los Procedimientos de Compras Pblicas en

Mxico. Informe del Secretariado sobre las Reglas y Prcticas de ComprasPblicas del IMSS. 2011 (en adelante el Informe del IMSS), disponible enhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexico2011.htm.

2 Combate a la Colusin en los Procesos de Contratacin Pblica en Mxico.Informe Analtico del Secretariado sobre sobre el Marco Jurdico y Prcticas

de Contratacin Pblica en el Estado de Mxico, 2012 (en adelante elInforme del Gobierno del Estado de Mxico), disponible enhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexicogemreport--2012.htm.

3 Memorndum de Entendimiento entre la Secretara de Economa de losEstados Unidos Mexicanos y la Organizacin para la Cooperacin yDesarrollo Econmicos: Cooperacin para fortalecer la competitividad enMxico, firmado en Pars el 26 de septiembre de 2007; Renovacin del
http://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexico2011.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexico2011.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexico2011.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexicogemreport--2012.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexicogemreport--2012.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexicogemreport--2012.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexicogemreport--2012.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexicogemreport--2012.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexico2011.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/fightingbidrigginginpublicprocurementinmexico2011.htm


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En mayo de 2012, el Secretariado de la OCDE, junto con personal de laCFC, organiz una sesin educativa intensiva de un da para que los altosfuncionarios del ISSSTE se familiarizasen con los riesgos y costos de lacolusin en la contratacin pblica y el trabajo emprendido en todo el mundopor la OCDE y las autoridades de competencia para combatir la existencia y elimpacto de este grave y costoso delito. En noviembre de 2012, el Secretariadode la OCDE ofreci dos cursos de capacitacin de dos das cada uno, a los queasistieron ms de 140 funcionarios de contratacin pblica y otros funcionariossuperiores del ISSSTE. Esta capacitacin fue impartida por funcionarios de laCFC y la OCDE y por un experto internacional. La capacitacin contena: unadescripcin de lo que es la manipulacin de licitaciones; la manera de disearprocesos de contratacin pblica para reducir el riesgo de colusin; y, la formade detectar la colusin en los procesos de contratacin pblica. Estacapacitacin ofreca adems a los participantes detalles de muchos casos realesde colusin en contratacin pblica en Mxico y en el resto del mundo, y lesbrindaba la oportunidad de poner en prctica los conocimientos y conceptostrabajando con casos hipotticos.

Este Informe Analtico cumple con el segundo compromiso de la OCDEcitado anteriormente. El informe ha sido elaborado por la Divisin deCompetencia del Secretariado de la OCDE y se basa en la revisin y anlisis de

un gran volumen de informacin, reunida durante numerosas reuniones confuncionarios de contratacin pblica de las unidades operativas del ISSSTE. LaCFC y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) tambin facilitaroninformacin.

Este Informe Analtico resume la legislacin y los reglamentos actualessobre contratacin pblica de Mxico, a los que el ISSSTE est sujeto, y ofreceuna lista de reas susceptibles de mejora, con vistas a que las leyes yreglamentos en vigor se acerquen ms a los Lineamientos de la OCDE y paraque el ISSSTE sea ms efectivo a la hora de prevenir y combatir la colusin. Elinforme incluye, adems, una serie de recomendaciones para el ISSSTE, sobrelas mejoras que se podran acometer en sus propias polticas y prcticas de

contratacin pblica.

Memorndum de Entendimiento entre la Secretara de Economa de losEstados Unidos Mexicanos y la Organizacin para la Cooperacin yDesarrollo Econmicos: Cooperacin para fortalecer la competitividad enMxico, firmado en Ciudad de Mxico el 7 de enero de 2010.


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El Informe Analtico se estructura de la siguiente manera. Las dossecciones siguientes de este Captulo resumen los Lineamientos de la OCDE ydescriben la manipulacin de licitaciones y sus consecuencias negativas.

El Captulo 2 ofrece una visin global de la estructura y operaciones delISSSTE y algunos datos estadsticos pertinentes. El Captulo 3 presenta elmarco jurdico actual que rige la contratacin pblica a nivel federal en Mxicoy describe las disposiciones legales clave, as como los lineamientos y laspolticas de aplicacin a las actividades de contratacin pblica del ISSSTE.

Las recomendaciones de la OCDE para la mejora de las leyes yreglamentos sobre la contratacin pblica actual y las dirigidas a la mejora delas polticas y procedimientos del ISSSTE sobre contratacin pblica figuran enlos Captulos 4 y 5, respectivamente, y se resumen en los anexos 5 y 6,respectivamente.

1.2 Recomendacin d e l a OCDE p ara c ombatir l a colusin en losprocesos de contratacin pblica y lineamientos relacionados

El 17 de Julio de 2012, el Consejo de la OCDE adopt una recomendacinpara combatir la colusin en los procesos de contratacin pblica que insta a losgobiernos a evaluar sus leyes y prcticas sobre contratacin pblica en todos losniveles de gobierno, con vistas a promover una contratacin pblica msefectiva y reducir el riesgo de colusin en licitaciones pblicas.4

La recomendacin representa un paso adelante en el combate a la colusinen contratacin pblica que la OCDE ha estado liderando durante muchotiempo, especialmente mediante la publicacin de los Lineamientos paraCombatir la Colusin entre Oferentes en Licitaciones Pblicas, que fueronadoptados por el Comit de Competencia de la OCDE en 2009, y el trabajorelacionado con su divulgacin alrededor del mundo.

Ciertas reglas que regulan la contratacin pblica, la forma en la que se

lleva a cabo una licitacin y el diseo de la propia licitacin, puedenobstaculizar la competencia y fomentar acuerdos de colusin o conspiracionesentre los competidores. La recomendacin de 2012, junto con los lineamientos,

4 El texto de la Recomendacin est disponible en ingls y francs en:http://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htm- vase anexo 1 para ver el documento completo.
http://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htmhttp://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htm


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son instrumentos esenciales para ayudar a los gobiernos miembros de la OCDEa reducir tales prcticas anticompetitivas y encontrar maneras eficaces dedetectarlas.

Los Lineamientos de la OCDE enumeran las estrategias ms comunes demanipulacin de licitaciones (p.ej.: ofertas de resguardo, supresin de ofertas,rotacin de ofertas y asignacin de mercados; vase la seccin 1.3) y lascaractersticas de la industria, el producto y el servicio que facilitan la colusin(p.ej.: un nmero reducido de proveedores, participacin baja o nula, existenciade asociaciones industriales, productos o servicios idnticos o sencillos, pocos onulos sustitutos y poco o ningn cambio tecnolgico). Los Lineamientos de laOCDE incluyen adems dos listas de verificacin: la primera trata de la formade disear procesos de contratacin pblica para reducir el riesgo de colusin yla segunda aborda las formas de detectar la colusin en contratacin pblica.

La Lista de Verificacin sobre el diseo ptimo de los procedimientos decontratacin pblica contiene una serie de sugerencias para los funcionarios decontratacin pblica, entre ellas:

Antes de iniciar un procedimiento de contratacin pblica, estarinformados de las condiciones del mercado, los proveedores

potenciales y los niveles de precios vigentes; Disear el proceso de licitacin para maximizar la participacin de

licitantes que verdaderamente compitan (p.ej. evitando lasrestricciones innecesarias y reduciendo las limitaciones a laparticipacin extranjera);

Definir claramente los requisitos del contrato, evitando lapredictibilidad (p.ej. agregando o desagregando contratos para variar ladimensin y el plazo de las licitaciones y trabajar con otros grupos decontratacin pblica);

Disear el proceso de licitacin para reducir de manera efectiva lacomunicacin entre licitantes (p.ej. requerir a los licitantes la firma deun certificado de determinacin de oferta independiente);

Elegir cuidadosamente los criterios para evaluar y adjudicar loscontratos, con el fin de evitar favorecer a los proveedores habituales ydar cualquier tipo de trato preferente a determinados proveedores; y,


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Crear conciencia en los funcionarios responsables de la contratacinpblica sobre los riesgos de la colusin en los procesos de contratacinpblica (p.ej. mediante la implementacin regular de programas decapacitacin sobre la colusin en licitaciones y la deteccin decrteles; as como fomentar la conservacin de informacin relativa alicitaciones anteriores).

La Lista de Verificacin que se centra en la deteccin de la colusindurante el proceso de contratacin pblica sirve de complemento a estassugerencias y recomienda que los funcionarios responsables de la contratacinpblica permanezcan alerta ante:

Seales de alerta y patrones de comportamiento que se reflejan en lapresentacin de ofertas por parte de las empresas (p.ej. el mismoproveedor gana todas las licitaciones o ciertas empresas presentansiempre ofertas pero nunca ganan o da la sensacin de que loslicitantes se turnan para ganar licitaciones);

Seales de alerta en los documentos presentados (p.ej. deteccin deerrores idnticos o escrituras similares en los documentos presentadospor distintas empresas en una licitacin);

Seales de alerta y patrones relativos a los precios (p.ej. aumentosrepentinos e idnticos de los precios que no se explican porincrementos en los costos, o cuando existe una gran diferencia entre lalicitacin ganadora y las otras);

Declaraciones sospechosas (p.ej. referencias orales o escritas a unacuerdo entre licitantes o trminos redactados de manera similar quelos licitantes utilizan para justificar sus precios: precio sugerido por laindustria, precio estandarizado de mercado o tablas de precios de laindustria); y,

Comportamientos sospechosos (p.ej. reuniones privadas de losproveedores antes de la presentacin de ofertas, socializacin regular oreuniones frecuentes).

La Lista de Verificacin para la deteccin concluye con una lista demedidas que los funcionarios responsables de la contratacin pblica debenadoptar si sospechan de la existencia de colusin en licitaciones:


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Adquirir mayor conocimiento de las leyes de competencia;

Evitar la discusin sobre sospechas de colusin en licitaciones con losparticipantes involucrados;

Guardar todos los documentos de la licitacin, correspondencia,sobres, etc.;

Mantener un registro detallado de todos los comportamientos ydeclaraciones sospechosas incluyendo las fechas, las personasimplicadas, si haba alguna otra persona presente y los hechos o frasesprecisas;

Contactar a la autoridad de competencia; y,

Determinar, tras consultarlo con el departamento jurdico interno, siresulta apropiado llevar a cabo el proceso de licitacin.

1.3 El g rave d elito d e l a m anipulacin d e licitaciones y su sconsecuencias negativas

La manipulacin de licitaciones se produce cuando las empresas conspiranen secreto para incrementar los precios o bajar la calidad de los bienes yservicios que las organizaciones privadas y pblicas compran mediante unproceso de licitacin, en lugar de competir entre ellos para ganarla. Lamanipulacin de licitaciones constituye un tipo muy especfico de actividad decolusin o de crtel que equivale al robo y al fraude de las organizaciones decompra. Los participantes en crteles suelen estar bien organizados, ser hbilesy valoran la confidencialidad.

La manipulacin de licitaciones puede adoptar varias formas. Por ejemplo,los licitantes pueden acordar la realizacin de ofertas de cortesa o falsas, mselevadas que la oferta de la empresa ganadora (o presentar ofertas que no

satisfacen todos los requisitos tcnicos), teniendo as la apariencia de unasituacin de competencia real; una prctica conocida como ofertas deresguardo. En otros casos, los miembros del crtel pueden abstenerse depresentar una oferta o tambin retirar una oferta presentada previamente(supresin de ofertas), permitiendo de este modo que un determinado oferentetenga el contrato garantizado.


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En los esquemas de rotacin de ofertas, los miembros del crtel siguenpresentando ofertas pero se turnan la presentacin de la oferta ms baja queconsecuentemente ganar el contrato. Los miembros del crtel tambin puedenacordar no competir para determinada categora de clientes o en determinadasreas geogrficas, dividindose o repartindose el mercado entre ellos(asignacin de mercados).

Estos mecanismos no son mutuamente excluyentes ni los nicos que loslicitantes deshonestos pueden utilizar, o han utilizado, para limitar lacompetencia en una licitacin u otro proceso de contratacin pblica. Encambio, el comn denominador en todos estos mecanismos es la forma en laque las empresas comparten la renta monoplica generada por dicha actividadilegal. Asimismo, muchos de estos esquemas crean mecanismos de vigilanciapara monitorear que los miembros del crtel cumplan con las normasestablecidas relacionadas con el reparto de clientes y beneficios.

Ningn pas es inmune a estas prcticas ilegales, que ocasionan que loscompradores acaben pagando precios ms elevados por sus adquisiciones y/ocomprando bienes de menor calidad. En ocasiones, una parte de la rentamonoplica se utiliza para pagar a funcionarios de contratacin corruptos.Adems de privar a los grupos de adquisicin de recursos (y, en ltima

instancia, a los contribuyentes en el caso de la contratacin pblica), estasprcticas pueden desalentar la entrada de empresas competidoras, hacer quedisminuya la confianza pblica en los procesos de contratacin pblicacompetitivos y menoscabar las ventajas de un mercado competitivo. Losesquemas de manipulacin de licitaciones favorecen los intereses de losmiembros del crtel y no los del cliente y el pblico en general. Dadas lasgrandes cantidades de dinero erogadas por los grupos de contratacin pblica(en Mxico, 800.000 millones de pesos slo a nivel federal, lo que representaentre el 8 y el 9 por ciento del PIB del pas y el 23 por ciento del presupuestofederal del gobierno de 20125

La tabla 1, que resume seis estudios econmicos sobre el nivel de excesode cobros por crtel, sugiere que la presencia de un acuerdo de colusin puedehacer subir los precios en ms del 30%.

), es esencial que los gobiernos en todos losniveles, y sus grupos de contratacin pblica, hagan todo lo posible paracombatir este grave problema.

5 Informacin ofrecida a la OCDE por la SFP en octubre de 2012.


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Tabla 1

ReferenciaNmero de

crteles

Costo excesivo medioPromedio (por

ciento)Mediano (por

ciento)

Cohen y Scheffman (1989) 5-7 7,7-10,8 7,8-14,0

Werden (2003) 13 21 18

Posner (2001) 12 49 38

Levenstein y Suslow (2002) 22 43 44,5

Griffin (1989), crtelesprivados

38 46 44

OCDE (2003), excluyendopicos

12 15,75 12,75

Media simple total 102-104 30,7 28,1

Media ponderada total 102-104 36,7 34,6Fuente: La tabla 1 figura en John M. Connor y Yuliya Bolotova, Cartel overcharges: Survey andmeta-analysis, International Journal of Industrial Organization, vol. 24, nmero 6, noviembre de2006, pgs. 1109-1137.

La colusin en licitaciones pblicas es ilegal en todos los pases miembros

de la OCDE y se puede investigar y sancionar al amparo de sus leyes decompetencia. En muchos pases de la OCDE la colusin es tambin un delito(incluido Mxico, tras las reformas de la Ley Federal de CompetenciaEconmica de mayo de 2011). Incluso antes de la introduccin en Mxico desanciones penales para la colusin, la CFC ya investigaba y castigaba estedelito. Desde 2000 la CFC se ha enfrentado a prcticas de colusin en licitacinpblica en cuatro casos diferentes, en todos aparecan productos suministrados aorganizaciones de salud pblica6

Las multas ms recientes, por un valor de 151,7 millones de pesosmexicanos (la cantidad mxima permitida por la ley de competencia aplicable

en ese momento en Mxico), fueron impuestas en 2010 a seis empresasfarmacuticas y a varios individuos que haban actuado en nombre de dichasempresas. El caso consisti en la presentacin de ofertas idnticas al IMSS y la

y en todos se cont con la colaboracin delIMSS.

6 En estos casos se afect la compra de suturas quirrgicas, materialradiogrfico, productos qumicos para procesar pelculas radiogrficas,insulina humana y soluciones salinas.


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asignacin de mercados entre las empresas participantes por dos productosfarmacuticos; Insulina humana y Soluciones salinas. Para presentar el caso, laCFC llev a cabo un sofisticado anlisis de las presentaciones de ofertas de lasempresas, con el que se demostraron numerosas irregularidades y unosresultados de oferta poco convincentes. La CFC se bas tambin en registros dellamadas efectuadas con telfonos mviles, que revelaron las comunicacionesentre los licitantes en torno a los perodos en los que se publicaron laslicitaciones. Las multas a dos de las empresas y a un individuo fueronconfirmadas por el Poder Judicial de la Federacin, (PJF), en diciembre de2011.7

Se puede anticipar que la CFC intensificar sus investigaciones en torno ala colusin en licitaciones pblicas y dems actividades fraudulentas en Mxico,ante la decisin positiva del PJF de diciembre de 2011 y las enmiendas a lasleyes de competencia de Mxico de mayo de 2011, que facultaron a la CFC pararealizar visitas de verificacin sin previo aviso, e incrementaron las multas aempresas e individuos. Debe destacarse que las reformas del Cdigo PenalFederal permiten la imposicin de penas de prisin de 3 a 10 aos a losindividuos que participen en actividades de colusin.

Se esperan las decisiones sobre el resto de las partes involucradas en elproceso durante el 2013.

El ISSSTE, como parte de su decisin de aumentar los esfuerzos paramejorar sus prcticas de contratacin y detectar y combatir la colusin en lasactividades de contratacin pblica, se ha comprometido, mediante el acuerdofirmado con la CFC y la OCDE, a adoptar e implementar en su polticainstitucional las recomendaciones aplicables derivadas de este InformeAnaltico (mencionadas en el Captulo 5) y coordinar la logstica asociada a lassesiones de capacitacin destinadas a los funcionarios de contratacin pblica.Como ya se ha apuntado anteriormente, las sesiones educativas y decapacitacin se celebraron en mayo y noviembre de 2012.

Se prev que este Informe Analtico preparado por el Secretariado de laOCDE ofrecer al ISSSTE nuevas formas para hacer que la organizacin sea

ms eficiente y eficaz en relacin a una faceta realmente importante delesfuerzo pblico, la contratacin; As como tambin contar con msinformacin para que su personal de contratacin pueda identificar con mayorfacilidad la colusin en contratacin pblica y evitarla. La adopcin de las

7 Opinin R.A 253/2011 del Cuarto Tribunal en Materia Administrativa delPrimer Circuito, 8 de diciembre de 2011.


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recomendaciones contenidas en este informe promover la competencia en lacontratacin pblica y permitir al ISSSTE obtener mayor rentabilidad porsus adquisiciones, lo que supondr una ventaja directa para sus muchosbeneficiarios y, en ltima instancia, para los contribuyentes de Mxico.


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CAPTULO 2: ESTRUCTURA Y OPERACIONES DE ISSSTE - 29


CAPTULO 2:ESTRUCTURA Y OPERACIONES DE ISSSTE

El ISSSTE, creado el 30 de diciembre de 1959, es un rganodescentralizado de la Administracin Pblica Federal. Se trata de unainstitucin de seguridad social responsable de la prestacin de serviciossociales, asistencia mdica y otros servicios a casi el 11% de la poblacinmexicana (12 millones de beneficiarios en 2010, el 56% de los cuales tienenms de 40 aos),8

Tal y como se describe en el Captulo 3, la contratacin pblica llevada acabo por las unidades administrativas del ISSSTE se rige por leyes yreglamentos federales. En el nivel central del ISSSTE, la contratacin pblica selleva a cabo en gran medida por tres Subdirecciones: Subdireccin de Abasto deInsumos Mdicos; Subdireccin de Recursos Materiales y Servicios; ySubdireccin de Obras y Contratacin (una cuarta Subdireccin, de tamaomucho ms reducido, se responsabiliza de las compras relacionadas con elmantenimiento de edificios y los equipos mdicos). El ISSSTE cuenta tambincon 35 delegaciones en todo Mxico que participan en actividades decontratacin pblica, una por cada uno de los 31 estados de Mxico y cuatro (4)regionales en el Distrito Federal. Adems, existen 14 hospitales y 1.168 centrosmdicos que estn facultados para realizar adquisiciones. Para finalizar, las

cuatro (4) unidades administrativas desconcentradas siguientes compran bienesy servicios: FOVISSSTE (ofrece hipotecas y otros prstamos a los beneficiariosdel ISSSTE); PENSIONISSSTE (gestiona las pensiones de los beneficiarios delISSSTE); SuperISSSTE (opera 266 supermercados y 70 farmacias para sus

que est integrada principalmente por los empleados delGobierno Federal, los jubilados y las familias de ambos grupos. En contraste, elIMSS contaba casi con 55 millones de beneficiarios en 2011. Las actividadesdel ISSSTE se rigen por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Socialesde los Trabajadores del Estado.

8 Disponible en http://www.inegi.org.mx/sistemas/sispt/default.aspx?t=msoc01


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30- CAPTULO 2: ESTRUCTURA Y OPERACIONES DE ISSSTE


beneficiarios y el pblico en general);9

Las tablas 2, 3 y 4 detallan el gasto ejercido en bienes, servicios y obraspblicas en miles de pesos, realizadas por las distintas unidades administrativasdel ISSSTE, para los periodos 2007 a 2011, y los valores de gasto comoporcentaje del presupuesto total del ISSSTE.

y TURISSSTE (ofrece agencia de viajesy servicios tursticos a los beneficiarios de ISSSTE). Esta estructura contribuyea la existencia de un entorno de contratacin pblica complicado,descentralizado y geogrficamente disperso que, en consecuencia, resulta difcilde gestionar. Esta situacin se ve agravada por el enorme volumen anual decompras del ISSSTE que lo ubica como el quinto mayor comprador pblico anivel federal en Mxico.

Tabla 2

Bienes % del Presupuesto Total

2007 11.921.716,3 12,97

2008 9.424.280,7 8,42

2009 9.742.716,8 7,36

2010 12.590.740,5 8,59

2011 17.868.645,3 10,67

9 Una gran parte de las adquisiciones de SuperISSSTE se realiza medianteexcepciones al procedimiento de licitacin en trminos de lo dispuesto en laLey de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, bajolos auspicios de una comisin interna de suministro autorizada por el estatutode creacin de SuperISSSTE; informacin proporcionada a la OCDE enagosto de 2012 en el transcurso de una reunin con funcionarios deSuperISSSTE.


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Tabla 3

Servicios % del Presupuesto Total

2007 6.752.754,1 7,34

2008 8.736.351,7 7,80

2009 10.150.778,9 7,67

2010 10.675.156,9 7,28

2011 14.906.477,9 8,90

Tabla 4

Obras Pblicas % del Presupuesto Total

2007 475.027,3 0,51

2008 1.493.241,9 1,33

2009 2.573.606 1,94

2010 1.933.270,8 1,31

2011 820.800,2 0,49

Fuente:http://www.issste.gob.mx/issste/anuarios/

En 2011, los grupos de contratacin pblica del ISSSTE adquirieronbienes, servicios y obras pblicas valorados en ms de 33.596 millones deMXN que representaron ms del 20 por cientodel presupuesto total del ISSSTEde 167,036 mil millones de pesos.10

El mayor grupo de contratacin del ISSSTE es la Subdireccin de Abastode Insumos Mdicos, que realiza compras en nombre de los hospitales y clnicasdel ISSSTE. A lo largo del perodo comprendido entre 2008 y abril de 2012,esta Subdireccin realiz compras por un total de casi 49 mil millones de pesos.En 2011, esta Subdireccin adquiri 14,4 mil millones de pesos enmedicamentos y productos farmacuticos, que representaron el 8,64 por cientodel presupuesto anual del ISSSTE.

11

10 Anuarios Estadsticos del ISSSTE, http://www.issste.gob.mx/issste/anuarios/

La Subdireccin de Recursos Materiales y

Servicios adquiri bienes y servicios por un valor de casi 43 mil millones depesos durante el perodo comprendido entre 2008 y abril de 2012, mientras queel valor de los contratos adjudicados para obras pblicas y mantenimientoascendi en su totalidad a menos de siete (7) mil millones de pesos.

11 Vase nota 10.
http://www.issste.gob.mx/issste/anuarios/http://www.issste.gob.mx/issste/anuarios/http://www.issste.gob.mx/issste/anuarios/


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Las tablas 5 y 6 resumen los datos desde 2007 hasta el 19 de octubre de2012, respecto de los tres procedimientos de contratacin previstos en lalegislacin.12

Tabla 5: Porcentaje del nmero total de contratos del ISSSTE

La tabla 5 ofrece cifras que representan el porcentaje del nmerode contratos otorgados por el ISSSTE por tipo de procedimiento; la tabla 6detalla los porcentajes por el valor de los contratos.

Licitaciones

pblicas

Adjudicaciones

directas

Invitaciones a cuando

menos tres personas

2007 76,15 19,38 4,47

2008 75,34 19,90 4,76

2009 70,04 26,00 3,96

2010 64,46 32,30 3,24

2011 38,03 32,72 11,56

2012 52,10 31,69 14,94

Tabla 6: Porcentaje del valor monetario de contratos del ISSSTE

Licitacin pblica Adjudicacindirecta

Invitaciones a cuandomenos tres personas

2007 87,48 8,89 3,64

2008 86,88 11,70 1,42

2009 22,30 77,07 0,63

2010 83,36 16,32 0,32

2011 35,71 51,01 0,98

2012 47,30 23,63 12,64

El nmero de contratos del ISSSTE que se celebraron mediantelicitaciones pblicas represent tan solo el 64,46 por ciento de todos loscontratos durante el perodo comprendido entre 2007 y octubre de 2012(contratos que superan los 18.000 pesos). No obstante, el valorde los contratos

12 Datos estadsticos recopilados a partir de los datos de COMPRANET (vasenota 26para obtener una descripcin detallada de COMPRANET). En estosdatos no se incluyen 300 contratos de 2011, de los que no se dispone deinformacin.


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sujetos a procesos de licitacin pblica fue considerablemente mayor, el 83,36por ciento durante el mismo perodo.13Por otra parte, hay diferencias notablesen las estadsticas de determinadas unidades de contratacin pblica. En 2011,la Subdireccin de Recursos Materiales y Servicios firm 300 contratos debienes y servicios. De ellos, el 67 por ciento provinieron de adjudicacionesdirectas, el 20 por ciento se firm tras procedimientos de licitacin pblica y el13% se debieron a procesos de invitacin a cuando menos tres personas. Algoms del treinta y seis por ciento (36,5 por ciento) del valor total de los contratosde bienes y servicios result de procesos de licitacin pblica, mientras que casiel 63% del valor total de las compras provino de adjudicaciones directas.14

En ese mismo ao, la Subdireccin de Abasto de Insumos Mdicos firm1.273 contratos. De los cuales, el 6,7 por ciento provinieron de adjudicacionesdirectas y el 93,3 por ciento se firmaron tras un procedimiento de licitacinpblica. El setenta y cuatro por ciento (74 por ciento) del valor total de loscontratos de bienes y servicios fueron resultado de procesos de licitacinpblica, mientras que el 25,8 por ciento del valor total provino deadjudicaciones directas.

15

Tabla 7: Adjudicaciones directas de suministros mdicos 2008-2012

La tabla 7 nos muestra el nmero y valor monetariode los contratos firmados mediante adjudicaciones directas en base a algunasexcepciones al uso de licitaciones pblicas que las leyes federales permiten(dichas excepciones se describen en laseccin 3.4.2).

16

Razn para la adjudicacindirecta

Porcentaje delnmero decontratos

Porcentaje de valormonetario

Licitacin pblica declaradadesierta

43,9% 34,6%

Derechos de patente 17,5% 30,7%

Ocasionan prdidas o costosimportantes

5,6% 30,3%

Otras razones 33,0% 4,4%

13 Basado en la informacin contenida en COMPRANET.14 Informacin ofrecida al Secretariado de la OCDE por el ISSSTE.15 Informacin ofrecida al Secretariado de la OCDE por el ISSSTE.16 Informacin ofrecida al Secretariado de la OCDE por el ISSSTE.


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Finalmente, en el ao 2011, la Subdireccin de Obras y Contratacinfirm 26 contratos. De los cuales, el 92,3 por ciento resultaron deadjudicaciones directas y solo el 7,7 por ciento se firmaron tras unprocedimiento de licitacin pblica. No obstante lo anterior, aproximadamenteun 96 por ciento del valor total de sus contratos de bienes y servicios provino deprocesos de licitacin pblica, mientras que el 3,5 por ciento del valor total fueel resultado de adjudicaciones directas.17

Informacin proporcionada por el ISSSTE revela que las unidadesdesconcentradas son ms propensas a realizar compras mediante adjudicacionesdirectas.

La existencia de numerosos grupos de contratacin pblicadesconcentrados del ISSSTE deriv en que nicamente el 35 por ciento de loscontratos del ISSSTE fueran gestionados por una unidad central. Sin embargo,esto represent el 81 por ciento del valor total de los contratos firmados por lasunidades de contratacin pblica del ISSSTE.18

Un elevado porcentaje de la contratacin pblica del ISSSTE solo seofrece a proveedores nacionales, sin embargo los contratos de mayor valor seadjudican con mayor frecuencia a proveedores internacionales. Durante 2011,se registraron un total de 1.696 contratos por parte del ISSSTE enCOMPRANET (no se incluyen los contratos por debajo de aproximadamente18.000 pesos

19

Las tablas 8 y 9 desglosan el porcentaje y el valor monetario de loscontratos del ao 2011, por los tres tipos de procedimientos de contratacin(vase en la seccin 3.4.2 una descripcin de los procedimientos) y por elcarcter de los mismos (vase en la seccin 3.4.3 una descripcin del carcter

). De ellos, 480 se vincularon a licitaciones internacionales alamparo de acuerdos de libre comercio (el 66,92 por ciento del valor total detodos los contratos) y 101 fueron consecuencia de licitaciones internacionalesabiertas (representando tan solo el 2,86% del valor total de todos los contratos).

17 Informacin ofrecida al Secretariado de la OCDE por el ISSSTE.18 Basado en la informacin contenida en COMPRANET.19 Las normas para el uso de COMPRANET publicadas en el Diario Oficial de

la Federacin del 28 de junio de 2011, exigen que los contratos que superenen trescientas veces el salario mnimo diario del Distrito Federal, antes deimpuestos, deben registrarse en COMPRANET.


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de las licitaciones).20

Tabla 8: Porcentaje del nmero total de contratos del ISSSTE en 2011

Como se puede observar, la gran mayora de lasadjudicaciones directas y las invitaciones a cuando menos tres personas recaenen proveedores nacionales, el 80% y el 94%, respectivamente. Desde laperspectiva del valor monetario, el 72% de las licitaciones pblicas y el 67% delas adjudicaciones directas se conceden a las ofertas presentadas conforme atratados internacionales. En el caso de las invitaciones a cuando menos trespersonas, los proveedores nacionales obtienen casi el 95% del valor monetariosde los contratos.

Internacional bajola cobertura de

tratados

Internacionalesabiertas

Nacional

Licitacin pblica 45,58 4,80 49,61

Adjudicacin directa 18,55 1,26 80,18

Invitacin a cuandomenos tres personas

2,55 3,06 94,38

Tabla 9: Porcentaje del valor monetario total de contratos del ISSSTE en 2011

Internacional bajola cobertura de

tratados

Internacionalesabiertas

Nacional

Licitacin pblica 71,78 1,45 26,76

Adjudicacin directa 67,04 1,06 31,89

Invitacin a cuandomenos tres personas

2,23 3,21 94,54

Algunas de las unidades de contratacin pblica del ISSSTE se enfrentan amercados sumamente concentrados. Por ejemplo, durante el perodo de 2008 a

2012, la Subdireccin de Abasto de Insumos Mdicos compr el 67% de susmedicamentos a tan solo cinco (5) proveedores. El 33% de los medicamentosrestantes se obtuvo de 144 empresas.21

20 Basado en la informacin contenida en COMPRANET.21 Informacin ofrecida al Secretariado de la OCDE por el ISSSTE.


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Como se indica en el recuadro 1, la capacitacin y el trabajo inicialrealizado por la OCDE y la CFC con el ISSSTE llev a los funcionariosencargados de la contratacin pblica del ISSSTE a examinar algunas de lasrecientes licitaciones, aplicando los nuevos conocimientos adquiridos enmateria de colusin en los procedimientos de contratacin pblica. Esto haresultado en la presentacin de una serie de procedimientos ante la CFC para sudebida consideracin y estudio.


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Recuadro 1: Posible actividad de colusin descubierta durante el estudio de laOCDE

Como consecuencia de: 1) la capacitacin ofrecida en mayo de 2012 por laOCDE y la CFC a un pequeo grupo de expertos en contratacin pblica delISSSTE; 2) las reuniones de investigacin iniciales entre el ISSSTE y la OCDE; y, 3)la capacitacin ofrecida en noviembre de 2012 a ms de 140 funcionarios encargadosde la contratacin pblica del ISSSTE; dichos trabajadores del ISSSTE han podidoidentificar posibles casos de colusin en contratacin pblica que haban tenidolugar en procedimientos de contratacin pblica concretos, relacionados con cuatro

procesos diferentes, dos de bienes y dos de servicios.Uno de los cuatro casos ya estaba siendo examinado por el rgano Interno de

Control (OIC) del ISSSTE, pero nicamente en lo referente a sobornos y corrupcinde funcionarios encargados de la contratacin pblica. Tras una reunin conmiembros del Secretariado de la OCDE, se ampli la investigacin, incluyendo la

posibilidad de comportamiento colusivo por parte de los proveedores.

En los tres casos restantes descubiertos a nivel interno, los funcionarios delISSSTE creen haber encontrado elementos suficientes de la existencia de colusinmediante segmentacin de clientes, rotacin de ofertas, supresin de ofertas, y ofertasidnticas. Adems, el ISSSTE ha observado cambios inexplicables en las ofertas, losmismos errores en procedimientos diversos, as como incrementos similares en los

precios de mltiples licitantes.

El ISSSTE ha presentado una denuncia formal ante la CFC en relacin a uno delos casos y el OIC se ha reunido con la CFC con respecto a un segundo caso. Encuanto al tercer caso, el ISSSTE se encuentra recopilando informacin que

probablemente enviar a la CFC para su debido anlisis. El cuarto caso est siendoobjeto de revisin por parte del mismo grupo de contratacin pblica del ISSSTE quedescubri los casos antes mencionados.

Estas iniciativas demuestran la importancia de la sensibilizacin de losfuncionarios encargados de la contratacin pblica sobre las diferentes formas decolusin en la contratacin pblica as como los indicadores de actividad colusiva.Estas cuestiones ponen tambin de relieve la necesidad de que los funcionariosencargados de la contratacin pblica y las autoridades de competencia colaborenestrechamente en lo referente a la capacitacin, educacin e intercambio de

informacin.

Debido a la secreca y confidencialidad que afectan a las investigacionesiniciadas por la CFC y el OIC del ISSSTE, la OCDE no se encuentra en posicin deincluir en este informe ms detalles sobre los cuatro casos que actualmente se estnrevisando.


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CAPTULO 3: REVISIN DEL MARCO LEGAL Y PRCTICAS DEL ISSSTE - 39


CAPTULO 3:REVISIN DEL MARCO LEGAL QUE RIGE LA CONTRATACINPBLICA, Y LOS PROCESOS DE CONTRATACIN Y PRCTICAS

QUE HA EMPRENDIDO EL ISSSTE

3.1 Regulacin federal de la contratacin pblica

Como el ISSSTE es un organismo descentralizado de la AdministracinPblica Federal, sus contrataciones pblicas estn sometidas a las leyes yreglamentos federales.

Los requisitos generales para la contratacin pblica estn establecidosen el Artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados UnidosMexicanos, que establece el marco para administrar los recursos pblicos. ElArtculo 134 dispone que los procesos de licitacin pblica deben seguir unproceso de presentacin de las proposiciones en sobre cerrado, que las

excepciones al uso del proceso de ofertas en sobre cerrado sern especificadasen la leyes y se recurrir a ellas nicamente cuando no sean el mtodoadecuado para lograr los mejores resultados en trminos de precio, calidad,financiamiento y oportunidad.

Cuando el ISSSTE emprende una licitacin pblica, se aplica una de lassiguientes leyes federales (y los reglamentos respectivos): la Ley deAdquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP),que abarca la contratacin pblica de bienes y servicios; la Ley de ObrasPblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM), que cubre lacontratacin de obras pblicas y servicios relacionados; y la Ley deAsociaciones Pblico-Privadas (LAPP). La LAASSP y la LOPSRM han sidoreformadas varias veces y sus ltimas revisiones son de enero 2012.

Hay que tener en cuenta que hasta la fecha, ningn grupo de contratacindel ISSSTE ha llevado a cabo ningn procedimiento de contratacin medianteasociaciones pblico-privadas, un mtodo cada vez ms popular decontratacin en Mxico y en todo el mundo, en especial para grandesproyectos de infraestructura. Como mencionamos en el Captulo 5, la unidad,


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40- CAPTULO 3: REVISIN DEL MARCO LEGAL Y PRCTICAS DEL ISSSTE


relativamente nueva, de Investigacin de Mercado del ISSSTE, tiene a sucargo la responsabilidad de determinar los mritos o ventajas de que elISSSTE utilice este mtodo relativamente nuevo de contratacin en el futuro.

La Secretara de la Funcin Pblica (SFP)22 es responsable en laactualidad de emitir directrices minuciosas para implementar lasdisposiciones de la LAASSP y de la LOPSRM,23lo cual ha hecho en formade decretos. Durante el periodo que va de septiembre 2010 a julio 2011, laSFP emiti cinco decretos con respecto a las siguientes materias decontratacin pblica:24Lineamientos Generales en Materia de AdquisicionesPblicas y Obras Pblicas; Revisiones al Manual Administrativo deAplicacin General en Materia de Adquisicin de Bienes y Arrendamientos;Revisiones al Manual Administrativo de Aplicacin General en Materia deAdquisicin de Servicios Generales; Revisiones al Manual Administrativo deAplicacin General referente a la Contratacin de Obras Pblicas; y lasReglas para la Utilizacin del Sistema Electrnico de Informacin sobreAdquisiciones Gubernamentales conocido como COMPRANET.25

22 El gobierno mexicano recin electo ha anunciado su intencin de

desaparecer la SFP y transferir sus diversas funciones a otras secretaras,

incluyendo probablemente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.Por ende, las recomendaciones que contiene este Informe en referencia a laSFP se referirn tambin a la organizacin que la suceda.

23 Vanse los penltimos pargrafos del Artculo 1 de la LAASSP y de laLOPSRM, Artculo7 de la LAASSP y Artculo 8 de la LOPSRM.

24 Acuerdo por el que se emiten diversos lineamientos en materia deadquisiciones, arrendamientos y servicios y de obras pblicas y serviciosrelacionados con las mismas; Acuerdo por el que se modifica el manualadministrativo de aplicacin general en materia de adquisiciones,arrendamientos y servicios del sector pblico; Acuerdo por el que semodifica el manual administrativo de aplicacin general en materia deobras pblicas y servicios relacionados con las mismas; Acuerdo por el que

se modifica el manual administrativo de aplicacin general en materia derecursos materiales y servicios generales; y Acuerdo por el que seestablecen las disposiciones que se debern observar para la utilizacin delSistema Electrnico de Informacin Pblica Gubernamental, denominadoCOMPRANET.

25 COMPRANET es el sistema electrnico para difundir la informacinreferente a la actividad gubernamental de contratacin pblica en Mxicoen las diferentes etapas de los procesos de licitacin pblica. La SFP en la


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Las disposiciones contenidas en estos decretos, proporcionan orientaciny requisitos adicionales pertinentes a los grupos de contrataciones pblicas enlo que respecta a cinco reas temticas importantes:

La emisin de p olticas y d irectrices, conforme al Artculo 1 de laLAASSP y la LOPSRM, los titulares de las dependencias y losrganos de gobierno de las entidades emitirn, bajo suresponsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento y loslineamientos generales que al efecto emita la Secretara de la FuncinPblica, las polticas, bases y lineamientos para las materias a que serefiere este artculo (Polticas, Bases y Lineamientos en Materia deAdquisiciones, Arrendamientos y Servicios POBALINES) paraimplementar las disposiciones de las leyes de contratacin pblica,teniendo en cuenta las leyes federales, los reglamentos que lasrespaldan y los decretos de la SFP. Los lineamientos de la SFPestablecen que las polticas y lineamientos que se requieren deconformidad con el Artculo 3 y el Artculo 9 de los Reglamentos dela LAASSP y de la LOPSRM, respectivamente, deben contener:

Las reas de la dependencia o entidad que aplicarn lasdisposiciones previstas en la Ley y el presente Reglamento;

Los niveles jerrquicos de los servidores pblicos que atenderny se responsabilizarn de los diversos actos relacionados con losprocedimientos de contratacin a que hacen referencia la Ley yeste Reglamento;

La forma en que las dependencias y entidades debern cumplircon los trminos o plazos a que hacen referencia la Ley y esteReglamento.

actualidad est a cargo de la administracin de este sistema, el cual incluye

informacin respecto a las adquisiciones y los planes anuales de obraspblicas de las dependencias , el registro de proveedores y contratistas(incluidos proveedores sancionados), convocatorias de licitaciones y susmodificaciones, las actas de las juntas de aclaraciones, la recepcin yapertura de proposiciones, las declaraciones de los testigos sociales,informacin contractual y resoluciones de quejas (Artculo 2, Subparte II yArtculo 56 de la LAASSP). En 2011, 2,301 unidades de adquisicin de losgobiernos federal, estatales y municipales utilizaron este sistema.


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Estos requisitos tienen la finalidad de asegurar un nivel razonable derendicin de cuentas en las licitaciones emprendidas por dependencias yentidades federales, objetivo encomiable.26

Los criterios de evaluacin para la adjudicacin de un contrato:La LAASSP da cabida a dos mtodos de evaluacin: El criteriobasado en puntos o de costo-beneficio y el criterio binario. LaLOPSRM nicamente permite la utilizacin del criterio basado enpuntos, que se aplica cuando las caractersticas de los bienes yservicios son sumamente especializadas o innovadoras y podra sernecesaria la evaluacin de un experto. Desde esta perspectiva, seconsideran otros factores adems del precio y se asigna un valor acada factor para determinar la proposicin ms calificada (loslicitantes son puntuados ms alto cuanto ms satisfacen los requisitostcnicos/innovadores en la convocatoria de la licitacin). El criteriobinario adjudica el contrato al licitante que cumple con todas lascondiciones de la convocatoria a la licitacin y ofrece el precio msbajo; este criterio se suele usar cuando las caractersticas yespecificaciones de los bienes y servicios estn estandarizadas y sonconocidas en el mercado.

Reducciones d e g arantas: Los proveedores han de garantizar eldesempeo satisfactorio de sus contratos.27No obstante, las entidadespblicas pueden reducir la cantidad de la garanta financierabasndose en el historial del proveedor relativo a su desempeo en elpasado.28

26 Las dos POBALINES del ISSSTE que estn en vigor en la actualidad

fueron emitidas por el Consejo Directivo y publicadas en el Diario Oficialde la Federacin el 2 de marzo de 2012.

27 Artculo 48 de la LAASSP y de la LOPSRM.28 Tercera disposicin de los Lineamientos de la SFP sobre la reduccin de

las garantas financieras a los proveedores, 9 de septiembre, 2010.

% nivel de cumplimiento en procedimientos previos Nivel de reduccin80-84 10%85-95 20%90-94 30%95-99 40%100 50%


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El uso de o fertas subsecuentes de d escuento:29De acuerdo con laLAASSP, este tipo de ofertas subsecuentes se limita a la licitacin debienes y servicios estandarizados en mercados competitivos concuando menos cinco proveedores nacionales o extranjeros.30

Agilizacin d el pago a p roveedores: Las entidades pblicas estnobligadas a pagar a sus proveedores dentro de los treinta dascalendarizados despus de haber recibido los bienes y servicios.

31

3.2 El impacto de los tratados de libre comercio en la contratacinpblica

Adems de las leyes y reglamentos federales que regulan la contratacinpblica, Mxico ha firmado una serie de tratados de libre comercio con otrospases que podran repercutir en algn proceso de contratacin pblica enparticular. En este aspecto, la Secretara de Economa, junto con la SFP, haemitido reglamentaciones de conformidad con el Artculo 28, Fraccin II y elArtculo 30, Fraccin II de la LAASSP y de la LOPSRM, respectivamente,para llevar a cabo licitaciones pblicas bajo la cobertura de los tratados delibre comercio firmados por el gobierno mexicano.32

Los tratados de libre comercio siguientes han sido firmados por elgobierno de Mxico y cada uno de ellos contiene un captulo relacionadoespecficamente con las compras pblicas:

29 El Artculo 2, VIII de la LAASSP describe las ofertas subsecuentes dedescuento como un mecanismo mediante el cual se permite a los licitantesofrecer descuentos adicionales despus de la apertura de sus ofertasiniciales, vase seccin 3.4.6.

30 Artculo 51 de la LAASSP y la Tercera Disposicin de los Lineamientosde la SFP para Promover la Agilizacin del Pago a Proveedores, 9 de

septiembre, 2010.31 Reglas para la Celebracin de Licitaciones Pblicas Internacionales Bajo la

Cobertura de Tratados de Libre Comercio Suscritos por los Estados UnidosMexicanos, 28 de diciembre, 2010.

32 Reglas para la Celebracin de Licitaciones Pblicas Internacionales Bajo laCobertura de Tratados de Libre Comercio Suscritos por los Estados UnidosMexicanos, 28 de diciembre, 2010.


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1. Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN),Captulo X;

2. Tratado de Libre Comercio Mxico-Colombia, Captulo XV;

3. Tratado de Libre Comercio Mxico-Costa Rica, Captulo XII;

4. Tratado de Libre Comercio Mxico-Nicaragua, Captulo X;

5. Tratado de Libre Comercio Mxico-Israel, Captulo VI;

6. Acuerdo de Cooperacin y Asociacin Econmica Mxico-UninEuropea, Ttulo III;

7. Tratado de Libre Comercio Mxico-Asociacin Europea, Captulo V;

8. Acuerdo de Promocin del Libre comercio Mxico-Japn, Captulo11;

9. Tratado de Libre Comercio Mxico-Chile, Captulo 15 Bis.

Un objetivo crucial de estos acuerdos de libre comercio es abrir el

acceso de las licitaciones pblicas mexicanas en todos los niveles aproveedores y contratistas extranjeros y a sus bienes y servicios mediante lareduccin de las barreras al comercio. Hay que hacer notar que la SupremaCorte de Justicia de la Nacin en uno de sus fallos estableci que cuando untratado de libre comercio ha sido aprobado por el Presidente de los EstadosUnidos Mexicanos, ratificado por el Senado y publicado en el Diario Oficial,es considerado parte del sistema legal nacional.33

Alguno de los aspectos pro-competitivos de estos tratados son losrequerimientos de que las partes deben asegurar que: Las dependencias querealicen contrataciones pblicas no preparen, adopten o apliquen cualquierespecificacin tcnica con el propsito o con el efecto de crear obstculosinnecesarios al comercio; cualquier especificacin tcnica prescrita por susdependencias se especifiquen en trminos de criterios de desempeo en lugarde caractersticas de diseo o descriptivas y se basen en estndaresinternacionales o en cdigos de la construccin; y sus entidades de

33 2 LXXXIII/2007, Amparo en Revisin 120/2002, McCain Mxico, S.A.de C.V.

7/26/2019 Combate a La Col

combate a la colusión en las compras públicas del issste

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