coherencia ética y políticas públicas: el caso del programa
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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ACADÉMICA, MÉXICO
Maestría en Políticas Públicas Comparadas
III Promoción 2008-2009
"Coherencia ética y políticas públicas: el caso del Programa Nacional de Lectura”
Tesis que para obtener el grado de Maestro en
Políticas Públicas Comparadas Presenta:
David Acevedo Santiago
Directora de Tesis: Dra. Arcelia Martínez Bordon
México D.F., marzo de 2014
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Resumen:
La presente investigación es un estudio que aborda las políticas públicas desde la óptica de
la ética. Se analiza el caso del Programa Nacional de Lectura para la Educación Básica que
desarrolla la Secretaría de Educación Pública. El estudio presenta la idea de que si es
posible demostrar que una política pública tiene en su base una posición teórica que la
sustenta; en su diseño, argumentación, implementación y en el tipo de recomendaciones
que aceptará de sus evaluaciones- si todo ello es consistente y coherente- la política sufrirá
muy pocos cambios en el tiempo y su propósito central no se modificará de manera
sustancial. La investigación se presenta en cuatro capítulos y un apartado de conclusiones y
recomendaciones de política. Se discute el concepto de lectura que desde la perspectiva del
autor se asumió para el desarrollo de la política de lectura, y sus implicaciones tanto en el
diseño como en las fases de implementación y evaluación. Se demuestra que para el caso
del Programa analizado, existió una concepción teórica que dio sentido a toda la política.
Palabras clave: Coherencia ética, Lectura, política pública, Libros, Lectores, Lecturas,
diseño, implementación, evaluación.
Abstract
The present investigation is a study that addresses public policy from the perspective of
ethics. The case of the National Reading Program for Basic Education developed by
Secretaria de Educación Pública is analyzed. The study presents the idea that if you can
demonstrate the public policy is based on a theoretical position that supports, in its design,
argumentation, implementation and the type of recommendations that will accept their
evaluations. If all this is consistent and coherent, the public policy will suffer little changes
over time and its central purpose sill not change substantially. The research is presented in
four chapters and a section of conclusion and policy recommendation. The concept of
reading from the perspective of the author is assumed to develop the read policy is
discussed, and their implications for both the design and the implementation and evaluation
phase. We show that for the case of the program under review, there was a theoretical
conception that gave meaning to the whole policy.
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Key words: Ethics Coherence, Reading, public policy, books, readers, reading, design,
implementation, evaluation
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A mis padres, a mis hermanos, a mis sobrinos y a mi cuñado, en una palabra a mi familia
por todo lo que no se dice pero se sabe.
A Isabel con absoluta gratitud
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Gratitudes
Lo que este trabajo debe a una gran cantidad de personas es inabarcable. La Secretaría de Educación Pública institución a la que debo el aprendizaje profesional de más de tres lustros es una agencia gubernamental que en última instancia está formada por seres humanos.
A lo largo de quince años agradezco a todas las personas que han formado parte de mi estancia en la SEP.
De forma más cercana a todas y todos los compañeros que formaron parte del Programa Nacional de Lectura; no está de más decirlo: haber formado parte del Programa Nacional de Lectura no sólo ha sido una experiencia de trabajo, ha sido una experiencia de vida. El Programa de Lectura, como familiarmente lo llamábamos quienes estuvimos involucrados de manera más directa en él, fue un espacio, de intercambio, de aprendizaje, de arduo trabajo y de fe en una utopía.
A los coordinadores estatales del Programa Nacional de Lectura, gracias por sus enseñanzas del sistema educativo, por sus desacuerdos y por las discusiones siempre inacabadas, sobre todo gracias por la empeño y tesón en hacer realidad lo que en el papel parecía en ocasiones irrealizable, gracias.
A la Dra. Arcelia Martínez el impulso para terminar este trabajo, así como su generosidad y su atención en la revisión y corrección de este intento de reflexión sobre la materia de mi trabajo cotidiano.
Mucho más de cerca agradezco a Ivonne Boyer su ayuda en todos estos años.
A Aida Patlán todas las gestiones en el trayecto de la maestría.
A Lourdes Camacho su invaluable ayuda para la transcripción de muchos de los párrafos de este trabajo.
A Marisa Rojano todas sus atenciones y el trato amable de todos los días.
A Isabel Peralta Rodríguez, con especial gratitud por todas las discusiones sobre el Programa, los días de trabajo inacabable, todo lo que está aquí y lo que está por decirse.
A mis amigas y amigos que pasaron junto conmigo de la mucha música y la mucha gente a la medianía de la vida adulta y sus continuos avatares.
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Con el puente se beneficiarán unas 2 mil personas, menos una: el lanchero”, dijo, cándido, José Santos Melchor. Se dirigía al presidente Felipe Calderón. Todos rieron, incluyendo el gobernador
michoacano Leonel Godoy. Resulta que ayer se entregó la obra que une a los pueblos de El Carrizo y La Cofradía, separadas antes por un río. Se invirtieron 15 millones de pesos y se generaron
empleos. Pero alguien perdió: don José Santos. Era quien trasladaba a los habitantes de ambas comunidades de un lado al otro. Calderón, sonriente, le prometió financiarle una lanchita para que
continuara con su trabajo, pero ahora haciendo recorridos turísticos por el mismo río.
Bajo Reserva
El Universal 9 de abril de 2010
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INDICE
Resumen ............................................................................................................... ii
Dedicatoria ........................................................................................................... iv
Gratitudes ............................................................................................................. v
Introducción .......................................................................................................... 9
Capítulo 1. La teoría de entrada. Aproximaciones conceptuales ........................ 13
1.1 Selección de la teoría de entrada ................................................................... 13
1.2 Selección del Problema Público: Leer y escribir en las escuelas
de educación básica ............................................................................................. 16
1.3 La teoría de entrada y el Programa Nacional de Lectura
de la Secretaría de Educación Pública ................................................................. 20
1.4 Las prácticas sociales del lenguaje y la política de intervención del
Estado ................................................................................................................... 25
Capítulo 2. El mapa de ruta. El diseño de la política de lectura
para educación básica ......................................................................................... 29
2.1 La definición del problema ............................................................................. 29
2.2 Las líneas estratégicas del Programa Nacional de Lectura ........................... 33
2.3 Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura .............................. 35
Capítulo 3. El campo de batalla. La implementación de la política ................... 40
3.1 La implementación: el campo de batalla ....................................................... 40
3.2 Qué leer en las escuelas de educación básica. Proceso de Selección
de Acervos para Bibliotecas Escolares y de Aula ............................................... 43
3.3 Cinturón de protección: Reglas de Operación del Programa Nacional de
Lectura ................................................................................................................ 46
8
3.4 Metodología del Marco Lógico .................................................................... 52
Capítulo 4 Vuelta de tuerca. Las evaluaciones al Programa Nacional
de Lectura ........................................................................................................... 55
4.1 Evaluación Externa de la operación del Programa Nacional de
Lectura (PNL) 2006 ............................................................................................. 56
4.2 Evaluación de Consistencia y Resultados del Programa Nacional
de Lectura 2007 .................................................................................................... 58
4.3 Evaluación de procesos 2009- 2010 del Programa Nacional de Lectura ...... 60
4.4 Evaluaciones de desempeño. Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) ................................................. 62
4.5 Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 Programa
Nacional de Lectura. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social ................................................................................................. 66
Conclusiones ........................................................................................................ 73
Epílogo ................................................................................................................ 81
Bibliografía .......................................................................................................... 83
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Introducción
Política. s. Conflicto de intereses bajo la máscara de lucha de principios.
Manejo de los intereses públicos para beneficio privado.
Ambrose Bierce. Diccionario del Diablo
El argumento básico de este trabajo es muy sencillo. Si es posible demostrar que una
política tiene en su base una posición teórica que la sustenta; en su diseño, argumentación,
implementación y en el tipo de recomendaciones que aceptará de sus evaluaciones -si todo
ello es consistente y coherente- la política sufrirá muy pocos cambios en el tiempo y su
propósito central no se modificará de manera sustancial.
El Programa Nacional de Lectura es una estrategia del gobierno federal que comenzó sus
trabajos de manera formal el 12 de marzo de 2002. A lo largo de una década, el programa
ha desarrollado acciones para fortalecer competencias comunicativas (leer, escribir, hablar
y escuchar) de alumnos y maestros de educación básica. Este objetivo se ha llevado a cabo
mediante el desarrollo de cuatro líneas estratégicas. Cada una de estas líneas estratégicas se
encuentra vinculada con procesos educativos que se reconocen como importantes en la
formación de las personas en el espacio escolar.
El trabajo discute desde un punto de vista de raigambre filosófica, la coherencia ética, las
diversas fases del desarrollo de una política pública (diseño, implementación y evaluación).
Argumento que, si esta coherencia ética existe entre cada una de estas etapas, las
posibilidades de que la política pública se mantenga en el tiempo sin grandes
modificaciones son mayores.
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Entiendo coherencia ética: como la congruencia y pertinencia de estas tres fases en la
atención de un problema considerado público, desde una preocupación por lo que considera
valioso. Es necesario advertir que para mí la ética es una rama de la filosofía que se ocupa
de la reflexión sobre los hechos morales. Parto de un análisis de lo que se denomina aquí
teoría de entrada, la cual es el sustento teórico de la política. Para algunos autores esta
teoría puede encontrarse implícita o explícita en documentos, reglamentos, normas o
procedimientos; yo he buscado hacerla explícita de forma que mi propio proceso de
reflexión sea un recuento de las discusiones académicas en materia de lectura y escritura.
En pocas palabras, la teoría de entrada define mucho de lo que se considerará problema
público y delineará su solución. Para ejemplificar: la prensa mexicana señala con cierta
frecuencia la falta de lectores en México, se arguyen diversos elementos y matices en este
tema; para algunos el problema se define porque en las escuelas de nivel básico de México
los maestros no leen; para otros, en cambio, el problema radica en que los libros son caros y
de difícil acceso. En esta simplificación es posible observar al menos dos dimensiones que
señalan soluciones distintas y plantean dilemas éticos a los tomadores de decisiones. La
realidad es que los problemas públicos son en su mayoría complejos y por tanto requieren
soluciones complejas.
En mi experiencia en el servicio público, esta forma de proceder no es frecuente, ya que
muy pocas veces se construye un argumento teórico para resolver y atender un problema.
De hecho, primero se lanzan las acciones y después se construyen argumentos y evidencias
sobre sus posibles beneficios. Justo es señalar también que esto comienza a cambiar, cada
vez más se hace presente en el ambiente la necesidad de tomar decisiones con base en
evidencia.
El capítulo 1 se llama la teoría de entrada. Aproximaciones conceptuales; aborda los
elementos de carácter teórico que se utilizarán a lo largo del trabajo; se presenta la
selección de la teoría de entrada que a mi entender adoptó el Programa Nacional de
Lectura. Se discuten cuestiones nodales: ¿qué es un lector?, ¿qué tipo de lector se pretende
11
formar? ¿Cómo se adquiere esta habilidad? Se discute incluso si leer es una habilidad, una
capacidad o un cruce de capacidades cognitivas y/o un hábito.
Este trabajo no lo discute pero las nociones de fomento y promoción de la lectura, asumen
una posición desde la que se concibe a la lectura como un hecho que es necesario
transmitir, inculcar, contagiar, animar, despertar, un hecho que parece residir en cada uno
de nosotros como individuos, pero que no ha sido puesto en juego. Desde la concepción
teórica que presento, la adquisición, de las capacidades de leer y escribir es presentada
como cualidades que se forman y desarrollan en el tiempo, incluso se discute que las
nociones mismas de leer y escribir cambian con el tiempo, es decir no significan lo mismo
en una época que en otra.
El capítulo 2 se denomina el mapa de ruta y en este se revisan los argumentos que se
presentaron para dar sentido a la política; se describen los objetivos formales del Programa
Nacional de Lectura y se presentan sus líneas estratégicas. Todo ello para advertir si
después de la construcción teórica se tomaron en consideración los preceptos y
características señaladas en la teoría.
El capítulo 3 se llama el campo de batalla y presenta la fase de implementación del
programa. Me centro en dos aspectos: la forma en cómo el Estado mexicano, adquiere los
materiales de lectura que envía a las escuelas y las Reglas de Operación del Programa. Este
hecho supone en la práctica la resolución de dilemas éticos que deben considerar tras de sí
la teoría de entrada, la definición del problema y el diseño. También se describen las
evaluaciones que se han desarrollado sobre el Programa de Lectura, las cuales se perfilan a
través de la mirada de los valores y su posible resignificación como parte del ciclo de las
políticas.
12
El capítulo 4 se llama otra vuelta de tuerca y aborda las evaluaciones realizadas al
Programa Nacional de Lectura a lo largo de 10 años.
La parte final del trabajo presenta las conclusiones que resultaron significativas para el
curso de la estrategia desarrollada y un epílogo.
13
Capítulo 1
La teoría de entrada. Aproximaciones conceptuales
En este capítulo se describen los elementos conceptuales que dan sentido al trabajo de tesis. Parto
de la búsqueda de una teoría de entrada que me permita dibujar las acciones que se han realizado en
el Programa Nacional de Lectura a lo largo de una década. Es indispensable señalar que la tesis
busca establecer si existe coherencia ética entre esta teoría de entrada, el diseño, la implementación
y la ejecución de las medidas correctivas que han señalado las diversas evaluaciones que se han
realizado al Programa Nacional de Lectura.
Entiendo por coherencia ética la consistencia interna que guarda la política en sus diferentes fases
(de diseño, implementación y evaluación). Es importante advertir que este no es un trabajo de
filosofía política, es un trabajo realizado por un analista de política que busca en su materia de
trabajo cotidiano un espacio de análisis capaz de dar mayor solidez a sus decisiones y acciones.
1.1 Selección de la teoría de entrada
De acuerdo con Mauricio Merino, las políticas públicas suponen una afirmación de valores. Al
elegir un problema considerado como público1 para atenderlo, se está optando por desechar otros,
bajo un sistema de valores explícita o implícitamente adoptado (me resulta evidente, que esto se
realiza en torno a quienes como individuos toman decisiones de carácter público). Esa elección
puede hacerse presente en una teoría, un método o una forma de racionalidad.
Detrás de la toma de decisiones no solamente hay una teoría del Estado o del papel del mercado,2
sino una selección de valores que se respalda en ciertas teorías y que produce, una argumentación
1 Público se entiende aquí: “…como lo que es de interés o de utilidad común a todos, lo que atañe al colectivo, lo que concierne a la comunidad, y por ende a la autoridad de allí emanada, en contraposición a lo privado, entendido como aquello que se refiere a la utilidad y el interés individual”. Véase Rabotnikof, Nora, En busca de un lugar común. El espacio público en la teoría política contemporánea. México. Universidad Nacional Autónoma de México. 2005. Pág. 29. 2 Lo señala Friedman, “En el mundo de nuestros días, el gran Estado parece omnipresente. Podemos preguntar si existen algunos ejemplos contemporáneos de sociedades que descansen principalmente en el intercambio voluntario por medio del mercado para organizar su actividad económica, y en el que el Estado se limite a cumplir nuestros cuatro deberes”. Friedman, Milton, “Hacia un nuevo liberalismo económico”, en Libertad de elegir, pág. 56, Barcelona, Planeta, 1993. Heller, Herman, Teoría del Estado, México, Fondo de Cultura de México, 1998, pág. 234, “Desde que el positivismo y el historicismo dominan en la Teoría del Estado es corriente resolver es la cuestión del valor del Estado refiriéndose a su sentido comprensible o ‘fin’. Esta confusión entre el sentido y el valor de un fenómeno cultural es uno de los más funestos errores del pensamiento contemporáneo. La función de sentido del Estado, como la de todo fenómeno histórico, siempre
14
sobre la orientación que debe adoptar una política. De esa selección inicial depende el sentido que
tomará la intervención del Estado en la solución de los problemas públicos definidos a partir de lo
que aquí llamo, siguiendo a Merino: “teoría de entrada”3.
Lo que busco en este trabajo es reconocer la coherencia o consistencia de las acciones tomadas con
base en ciertos valores en torno a la política de lectura y escritura en México. La selección de la
teoría de entrada, el diseño del mapa de ruta, la implementación en el campo de batalla y la vuelta
de tuerca que significa la evaluación; lo que Andrë Noël Roth denomina el policy cicle:
identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, implementación y
evaluación4, me servirá para analizar la adopción de una política pública como el Programa
Nacional de Lectura para la Educación Básica.
Mi experiencia profesional en la administración pública federal se ha desarrollado en el ámbito
educativo, en particular desde la Subsecretaría de Educación Básica y desde lo que primero fue la
Dirección General de Materiales y Métodos Educativos, después la Dirección General de Materiales
Educativos y, a partir de octubre de 2012, la Dirección General de Materiales e Informática
Educativa. Desde el 2010 coordino el Programa Nacional de Lectura, en la Dirección de Bibliotecas
y Promoción de la Lectura. Al mismo tiempo que este trabajo pretende desarrollar un análisis sobre
las acciones tomadas desde el aparato estatal, intenta ser una reflexión personal sobre mi trabajo.
La carga de valores implícita en una política de intervención como en la que participo desde la SEP,
me da pie a citar lo que Aguilar Villanueva señala en el estudio introductorio al libro de
Giandomenico Majone:
En la tradición de Popper, Majone entiende la hechura de las políticas públicas como realidad y expresión del ‘gobierno por discusión’, que es característica esencial de la democracia: Con toda razón, considera que los asuntos públicos son muy rara vez frías cuestiones técnicas o
está ciertamente referida a valores”. “El gran intérprete de Hegel, Alexandre Kojève, escribiendo en el siglo XX, afirmaba con intransigencia que la historia había acabado por lo que llamaba el ‘Estado universal y homogéneo’ – lo que podemos entender como democracia liberal-, había resuelto definitivamente la cuestión del reconocimiento al sustituir la relación de señor y siervo por el reconocimiento universal e igual”. Fukuyama, Francis, El fin de la Historia y el último hombre, Argentina, Planeta, 1992., pág. 23. 3 Merino señala que: “Estas teorías de entrada no sólo suponen una concepción previa sobre la relación entre el Estado y la sociedad (y también sobre el Estado y los individuos, así como sobre las responsabilidades, obligaciones y limitaciones que se suponen distribuidas entre unos y otros), sino un sistema de valores asociados con la racionalidad de sus decisiones”. Merino, Mauricio, “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México. Fondo de Cultura Económica- Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2010., pág. 37. 4 Roth Deubel, Andrë Noël, Políticas Públicas. Formulación, Implementación y Evaluación. Bogotá, Ediciones Aurora. 2003., pág. 49.
15
sólo apasionadamente valorativas. Los juicios de hecho y los juicios de valor se mezclan, las evidencias pueden contrastarse a partir de otros datos y se pueden cuestionar los argumentos desde otras referencias valorativas5.
De acuerdo con Merino:
… las políticas públicas se vinculan siempre y de manera inevitable a una posición ética. Esta posición puede ser explícita o no; puede estar inscrita en el modelo de análisis elegido, en el tipo de racionalidad atribuida a los actores implicados en ella o trasladarse al estudio de las restricciones que enfrentará el curso de acción propuesto, pero en todo caso será inevitable. Ninguno de los métodos que se atribuyen a sí mismos una supuesta neutralidad normativa escapa en realidad, de una posición de poder, de una concepción determinada sobre el espacio público y de una afirmación de valores6.
Entiendo a la ética como la rama de la filosofía que estudia los comportamientos morales. Esta
definición se aleja del uso coloquial que se da al término en frases como: “la falta de ética de tal o
cual funcionario”, o los códigos de ética que señalan comportamientos morales.
Un libro que en mi opinión sintetiza las posibilidades y posiciones políticas del estado sobre el
desarrollo mexicano es: México La Disputa por la nación. Perspectivas y opciones de desarrollo.
Publicado en 1981, ese volumen planteaba dos opciones de modelo a seguir:
La primera opción que decidimos nombrar neoliberal, traería consigo, el predominio de las fuerzas sociales y las fuerzas de organización económica que de modo creciente, habían dominado la evolución del país a partir de finales de la década de los años cuarenta del siglo pasado. La segunda, la nacionalista, suponía la reactualización del proyecto nacional de desarrollo, esbozado de manera embrionaria en la Constitución de 1917, y que, en la década de los años treinta, fue impulsado y dotado de contornos más precisos por el grupo gobernante encabezado por el presidente Lázaro Cárdenas, apoyado por el movimiento popular de entonces y, particularmente, por la clase obrera organizada7.
El párrafo de arriba resume a mí entender las discusiones presentes hasta el día de hoy sobre el
papel del Estado Mexicano en la atención de los problemas públicos. Para el caso que me ocupa,
una visión estatista hablaría sobre el Estado editor y su labor en el desarrollo de la cultura; otra
posición centraría su actuación en el rol de organizador y facilitador de los procesos públicos
destinados a la producción de bienes materiales -al Estado le toca tutelar estos procesos-. En la
5 Aguilar Villanueva, Luis, “Estudio Introductorio”, en Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Giandomenico Majone, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. México. 2005., pág. 26. 6Merino, Mauricio, “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. op.cit. pág. 29. 7 Cordera, Rolando y Carlos Tello, México la disputa por la nación. Perspectivas y opciones de desarrollo. México. Siglo XXI editores. 2010., pág. 9.
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práctica, sin embargo, lo que ha ocurrido es una mezcla de ambas posiciones. Este es el contexto
histórico en el que nos movemos y bajo el que tomamos decisiones de carácter público.
1.2 Selección del problema público: Leer y escribir en las escuelas de educación básica
Comencemos entonces con una pregunta o con varias preguntas: ¿Cuál fue la teoría, método o
racionalidad que se adoptó para resolver un problema considerado público como la falta de lectores
en educación básica? Quizá un primer acercamiento debería cuestionar: ¿el que no haya lectores se
considera un problema público que se hace necesario atender? Mejor aún: ¿por qué se considera que
el gobierno debe dar una respuesta a esto? Para precisar y, ¿por qué la escuela? ¿Qué le corresponde
hacer a la escuela?
Sin ánimo, de entrar en una larga perorata sobre lo que la lectura significa, quisiera dejar constancia
de cuáles son los discursos contemporáneos sobre la lectura que dan sentido a acciones públicas,
para después indagar en la consistencia ética de las acciones tomadas dentro de un programa
federal; es decir, si la teoría, el diseño, y la implementación son coherentes desde un punto de vista
ético.
La definición de lo que significa leer y escribir son nociones históricas, de acuerdo con Emilia
Ferreiro:
Los verbos leer y escribir no tienen una definición unívoca. Son verbos que remiten a construcciones sociales, a actividades socialmente definidas. La relación de los hombres y mujeres con lo escrito no está dada de una vez por todas ni ha sido siempre igual: se fue construyendo en la historia. Leer no ha tenido ni tendrá la misma significación en el siglo XII y en el XXI.8
De acuerdo con Anne Marie Chartier y J. Hebrard, en el libro Discursos sobre la Lectura (1880-
1980), el discurso contemporáneo sobre la lectura data de los últimos 25 años9. Es entonces cuando
8 Véase Ferreiro, Emilia, Pasado y presente de los verbos leer y escribir. Cuadernos Biblioteca para la Actualización del Maestro. México. Secretaría de Educación Pública-Fondo de Cultura Económica 2001., pág. 29. 9 “La comparación de las monografías reveló hasta qué punto era reciente el discurso contemporáneo de la lectura (se remonta apenas a veinticinco años atrás) un discurso que imaginábamos más antiguo. La valorización incondicional de la lectura, acompañada por una preocupación social respecto de los no lectores, es un tema que está ausente hasta finales de la década de 1950, cuando no dejan de coexistir discursos exhortativos que valorizan una lectura ideal, y representaciones defensivas, que denuncian el peligro de las malas lecturas. Era natural encontrar materiales adecuados un cambio tan próximo. Un segundo asombro se debía al discurso católico o mejor dicho, a su evolución. Fuertemente presente a fines del siglo XIX, enriquecido con una herencia multisecular y con una elaborada cultura clerical, ese discurso se borra rápidamente en el período que transcurre entre las dos guerras”. Chartier, Anne y J. Hebrard, Discurso sobre la lectura (1880-1980), Barcelona, Gedisa, 1994., págs. 19 y 20.
17
el discurso de la lectura gira hacia una didáctica generalizada de lo que se denomina prácticas de
lectura, por lo menos en Francia.
Para el caso de los países de América Latina, en 1979, se publicó un libro que resultó muy
importante en el cambio de conceptualización sobre los procesos de lectura y escritura: Los sistemas
de escritura en el desarrollo del niño, de Ferreiro y Teberosky10:
En la nota preliminar puede leerse lo siguiente:
Enseñar a leer y escribir sigue siendo una de las tareas más específicamente escolares. Un número muy importante (demasiado importante) de niños fracasan al ser introducidos a la alfabetización inicial. El objetivo de este libro es mostrar que existe una nueva forma de considerar este problema. Pretendemos demostrar que el aprendizaje de la lectura, entendido como el cuestionamiento acerca de la naturaleza, función y valor, de este objeto cultural que es la escritura, comienza mucho antes de lo que la escuela imagina, y procede por vías insospechadas. Que además de los métodos, de los manuales, de los recursos didácticos, existe un sujeto que trata de adquirir conocimiento que se plantea problemas y trata de resolverlos siguiendo su propia metodología. Página tras página insistiremos sobre esto: un sujeto que trata de adquirir conocimiento, y no simplemente un sujeto dispuesto o mal dispuesto a adquirir una técnica particular. Un sujeto que la psicología de la lecto-escritura ha olvidado, a fuerza de buscar aptitudes específicas, habilidades particulares, o una siempre mal definida madurez lograda.
Este primer impacto se vio reforzado por la publicación en 1982, de Nuevas perspectivas sobre los
procesos de lectura y escritura que compilaron Emilia Ferreiro y Margarita Gómez Palacio, el cual
fortaleció la revisión sobre el concepto de alfabetización11:
Los sistemas… demostró de manera fehaciente que el aprendizaje se iniciaba mucho antes y sin que mediara la enseñanza formal y sistemática de un adulto, pues el niño, al participar en contextos sociales de producción e interpretación de la lengua escrita, espontáneamente la había explorado, había reflexionado sobre ella e iniciado la reconstrucción de los principios que la rigen. Todo esto constituye un bagaje de saberes (por supuesto mucho más desarrollado en aquellos menores que vivían en medios donde la palabra escrita tenía usos sociales significativos) a partir del cual el niño va construyendo su conocimiento de la lectura y la escritura. Al negar tácitamente la existencia de este saber, las prácticas pedagógicas complicaban la adquisición de la lengua escrita. De pronto quedaron evidenciados mecanismos que el propio sistema educativo generaba para expulsar a miles de niños a pesar de sus altisonantes enunciados democratizadores.
Con estas concepciones, se desarrolló una propuesta más amplia sobre los procesos de lectura y
escritura en la escuela, la cual de acuerdo con el libro Aprender más y mejor, coordinado por
Fernando Reimers se tradujo en: 10 Ferreiro, Emilia y Ana Teberosky. Los sistemas de escritura en el desarrollo del niño. México. Siglo XXI editores. 1979., pág. 9. 11 Véase Ferreiro, Emilia. Educación y Cultura Escrita. Conversaciones con Emilia Ferreiro. México. Fondo de Cultura Económica, 1999., pág. 9.
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…cambios en los materiales educativos. Al libro de texto gratuito editado por la SEP le acompañaba entonces un libro de lecturas, el cual presentaba una antología de textos cortos y adaptaciones. Este cambio se expresó mediante dos innovaciones importantes: la primera fue una modificación de los libros de texto de español de los primeros grados que incorporaba la utilización del método global, el cual reemplaza métodos fonéticos que dominaban hasta ese momento. Estos libros reemplazan el énfasis en letras y sílabas como base para construir palabras y frases, por la iniciación a la lectura a partir de frases. La segunda innovación se dio con la creación del Programa Rincones de Lectura, a fines de esa década, el cual reconoció al niño pequeño como lector y propuso que desde la iniciación a la lectura se complementen la instrucción y los enfoques didácticos globales poniendo al alcance de los estudiantes libros de lectura.12
Marta Acevedo, quien fue la iniciadora del Programa Rincones de Lectura, lo dice de la siguiente
manera:
Rincones de Lectura se propuso la creación de lo que Emilia Ferreiro llamó ‘ambientes alfabetizadores’: entornos donde los sujetos del aprendizaje tuvieran oportunidad de actuar libre y asiduamente con el objeto de conocimiento -la escritura- en todas las formas que puede asumir y con diferentes propósitos: tantos cuantos los sujetos tuviesen y cuantos las escuelas pudiesen formular13.
Como puede observarse, parece haber una preocupación de los tomadores de decisiones por
incorporar a su forma de hacer política en el sentido de policy, las reflexiones y resultados de
investigación producidos por los investigadores. Es posible observar un desarrollo de las
concepciones que sobre la lectura se enarbolan, como habíamos señalado párrafos arriba si
convenimos en que es un fenómeno histórico.
La investigadora mexicana Alma Carrasco Altamirano ha desmenuzado la forma en que las
distintas concepciones sobre la lectura se han plasmado en los libros de texto gratuitos:
… la promoción de la lectura en la escuela primaria ha privilegiado la lectura de textos literarios en los LTGE (Libros de texto gratuito) y una forma estética de leer sobre otras posibilidades eferentes. Al respecto Rosenblatt (2002) nos ofrece una explicación sobre el tipo de lectura que realiza un lector, independientemente del tipo de texto que lee. Ésta
12 “Actualmente la noción de que aprender a leer no es un evento sino un proceso que ocurre en una trayectoria de aprendizaje está mucho más extendida en el sistema educativo mexicano. Una consecuencia fundamental de este cambio conceptual es el conocimiento tanto desde el discurso de la autoridad como desde la práctica de muchos maestros) de la necesidad de apoyar el desarrollo lector de cada estudiante a lo largo de toda su escolaridad obligatoria. De ahí el esfuerzo de la SEP por ofrecer a los lectores incipientes y jóvenes el acceso a una multiplicidad de textos. Otra razón para ofrecer tal diversidad incluso sobre un mismo tema es que ello resulta esencial para comprender que existen varios puntos de vista e interpretaciones sobre la misma realidad, y que la verdad, inclusive la verdad científica, es un proceso en construcción permanente, con un margen de error”. Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. México. Secretaría de Educación Pública- Fondo de Cultura Económica- Instituto Latinoamericano de la Comunicación Educativa- Escuela de Postgrado en Educación de la Universidad de Harvard. 2006., págs. 164- 165. 13 Acevedo, Martha, Del manguillo de Alvarado al @book. Conferencia presentada en el XIII Encuentro Nacional de Salas de Lectura. Colima, Colima. Del 15 al 17 de junio de 2012. Material mimeografiado.
19
consiste en distinguir la lectura eferente, o de búsqueda de información, de la estética, evocadora y placentera, en función de quien lee determina las posibilidades de lectura desde su intención. En síntesis, en los LTGE ha prevalecido la idea de distinguir la lectura recreativa y por placer, asociada a los textos literarios, de la lectura de estudio o ‘informativa’ que se asocia a los textos no literarios. Es decir, se determinan, las posibilidades desde las características del texto leído y se obvian las intenciones del lector, eliminando así la posibilidad de reconocer que algunos lectores prefieren la lectura eferente14.
Es importante señalar que en este párrafo está contenida una de las afirmaciones teóricas que
explica una decisión de política: los lectores no se forman únicamente en la lectura de textos
literarios.
La investigadora es contundente al afirmar: que: “… los libros de texto de las cuatro generaciones
asignan un mayor peso a la lectura de texto literarios que no literarios”15. Lo que refleja una
postura respecto a los materiales que es necesario poner al alcance de un alumno, si se pretende que
este se forme como lector. Mejor aún, este punto argumenta que la elaboración de los libros de texto
gratuito considera que un lector se construye de manera preponderante en la lectura de ficción. Si a
ello le aunamos que varios discursos se hacen presentes sobre lo que la escuela debería hacer con
los niños y jóvenes que se forman en ella, comenzamos a tener un abigarrado cruce de intenciones y
de formas discursivas16:
Si bien es cierto que la comprensión de la lectura es un fin buscado en la escuela para la formación de lectores, en los discursos escolares y extraescolares, ésta ‘natural’ finalidad se mezcla con otras exigencias sociales de la lectura que también le demandan más tareas a la escuela; como por ejemplo, que forme en los estudiantes el hábito de leer, que les prepare para participar en prácticas culturales que exceden de la institución escolar. Las encuestas de comportamiento lector (cfr. Encuesta Nacional de Lectura, 2006), por ejemplo, examinan a la población sobre prácticas de lectura que no se refieren exclusivamente a la comprensión sino a prácticas y entornos culturales que la acercan a los libros como la de visitar librerías o asistir a bibliotecas. Desde fuera de la escuela se las ve como expresión del medio cultural y social en el que los sujetos participan, aspecto del que dan cuenta las encuestas de comportamientos culturales y que trascienden los límites escolares.
Ya que hemos convenido en que de la forma en cómo se plantee el problema público en cuestión, se
perfilarán sus posibles soluciones, importancia nodal para los fines de nuestra pregunta de
investigación, tiene la siguiente afirmación:
14 Véase, Carrasco Altamirano, Alma, “La enseñanza de la lectura en los libros de texto gratuitos de español”, en Entre paradojas: A 50 años de los libros de texto gratuitos. Edición de Rebeca Barriga Villanueva. México. El Colegio de México-Secretaría de Educación Pública. 2011., pág. 312. 15 Ibid., pág 314. 16 Ibid., pág. 320.
20
Si se concibe la lectura como acto individual esencialmente cognitivo de producción de sentido, la respuesta a la pregunta epistemológica de dónde radica el conocimiento ha tenido tres tipos de respuesta a lo largo del tiempo: en el texto, en quien lee, y en el encuentro entre el texto y lector. Ahora bien, una cuarta respuesta es: en las condiciones sociales determinantes de este encuentro, en las prácticas de literacidad de los grupos sociales y en las decisiones de políticas educativas y culturales17.
Los libros de texto de la tercera generación (1993) desarrollan el enfoque comunicativo y funcional
del lenguaje para la formación de competencias comunicativas; en el programa de estudio se
“…señala la importancia de entender, valorar, y seleccionar material de lectura, en sus diferentes
funciones, informativas, prácticas y literarias”18.
De acuerdo con Alma Carrasco, el programa de estudio enfatiza la importancia de
reconocer estructuras textuales y soportes textuales. Uno de los temas de reflexión
sugeridos en el Programa es propiedades y tipos de texto, se señalan tipos textuales como
los textos literarios e informativos de circulación social amplia (libros, enciclopedias,
periódicos, revistas) y restringida (cartas, recibos, actas, formularios):
… se pretende que, además, de familiarizarse con ellos, logren identificar las características que los definen, tanto en los propósitos comunicativos que persiguen, como de los recursos lingüísticos de los que se valen, además de identificar los recursos gráficos y editoriales que caracterizan a cada tipo textual y su utilidad para lograr la eficiencia comunicativa.19
El Programa de estudios considera valioso que los alumnos se acerquen a diferentes tipos
de texto: libros, periódicos, revistas, cartas, informes, formularios, actas contratos,
materiales que se encuentran en la vida cotidiana de un usuario de la cultura escrita.
Veamos entonces cómo se planteó el Programa Nacional de Lectura este hecho.
1.3 La teoría de entrada y el Programa Nacional de Lectura de la Secretaría de Educación
Pública
El 12 de marzo de 2002, la Secretaría de Educación Pública lanzó el Programa Nacional de Lectura
para la Educación Básica, una iniciativa que tenía como objetivos:
17 Ibid., pág. 321. 18 Véase Plan y Programas de Estudio. Educación Primaria. México. Secretaría de Educación Pública, 1993., pág. 13. 19 Carrasco Altamirano, Alma, “La enseñanza de la lectura en los libros de texto gratuitos de español”, en Entre paradojas: A 50 años de los libros de texto gratuitos. op.cit., pág. 315.
21
a) Garantizar las condiciones de uso y producción cotidiana de materiales escritos en el marco
de los proyectos de enseñanza y aprendizaje de la escuela básica para hacer posible que los
alumnos lean y escriban de manera autónoma, crítica significativa;
b) Conocer y valorar la diversidad étnica, lingüística, y cultural de México mediante todos los
componentes del Programa Nacional de Lectura;
c) Desarrollar los mecanismos que permitan la identificación, producción y circulación de los
acervos, bibliográficos necesarios para satisfacer las necesidades culturales e individuales
de los miembros de las comunidades educativas;
d) Consolidar espacios para apoyar la formación y la interacción de los diversos mediadores
del libro y la lectura (maestros, padres, bibliotecarios, promotores culturales) tanto a nivel
estatal como nacional e internacional; y
e) Recuperar, producir, sistematizar y circular información sobre la lectura, las prácticas de
enseñanza de la lengua escrita, y sobre las acciones para la formación de lectores en el país
y en otros lugares del mundo, con el fin de favorecer la toma de decisiones, el diseño de
políticas, así como la gestión de las mismas, y la rendición de cuentas20.
El Programa Nacional de Lectura para la Educación Básica retomaba las experiencias de dos
programas previos: Pronalees y Rincones de Lectura. La Dirección General de Publicaciones de la
SEP, desarrolló a partir de 1986, el Programa Rincones de Lectura a cargo de Marta Acevedo21; este
programa conformó acervos para todas las escuelas primarias públicas del país. En alrededor de 15
años se editaron alrededor de 500 títulos para la colección Libros del Rincón, con la inclusión de
diversos géneros literarios y libros informativos que se entregaron regularmente para la formación
de bibliotecas escolares. Es decir, se comenzaron a realizar acciones de política que contemplaban
abrir espacios para que las escuelas empezaran a considerar necesaria la presencia de libros
diferentes al libro de texto.
Como programa, Rincones de Lectura, consideró importante rodear a los niños de libros diversos,
que apelaran a sus intereses y necesidades, y los reconoció desde edad temprana como lectores. La
presencia de libros se hizo patente desde la óptica de este programa como elemento esencial para
que la escuela lograra que desde pequeños los niños se formaran cotidianamente como lectores.
20 Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. op.cit., pág.188- 189 21 Para una historia de las publicaciones infantiles de la Secretaría de Educación Pública, véase, Corona Berkin, Sarah y Arnulfo de Santiago, Niños y Libros. Publicaciones Infantiles de la Secretaría de Educación Pública. México, Secretaría de Educación Pública. 2011., 253 p.
22
A la par del Programa Rincones de Lectura, la SEP desarrolló el Programa Nacional para el
Fortalecimiento de la Lectura y la Escritura (Pronalees). Este se planteó la revisión de la forma en
que los niños aprendían a leer y escribir en la escuela22. A continuación se detalla parte de una
entrevista realizada a la Dra. Margarita Gómez Palacio:
-¿Podría explicarnos en qué consiste el PRONALEES y cuáles son sus objetivos? Siendo un aspecto tan importante en el curriculum de la educación básica ¿por qué surge sólo hasta recientemente? -Fue a partir de que fue creciendo la inquietud por parte de los profesores acerca de las causas que hacían que tantos niños reprobaran primero y segundo grado, que surge el interés por investigar este fenómeno. En varios lugares del país, y especialmente en Nuevo León, se hicieron estudios sobre el proceso de adquisición de lectura. Básicamente, lo que encontramos fue que los niños no tenían una preparación para iniciar la lectura y la escritura, o sea que sus niveles de conceptualización eran sumamente bajos y que éstos estaban muy relacionados con los niveles socioeconómicos. Los niños de niveles socioeconómicos altos observan en sus padres las conductas de leer y escribir y desarrollan una serie de conocimientos que van a constituir los elementos de pre-escritura que son indispensables para la iniciación en la lengua escrita. En ese momento, hubo un cambio de estrategia: los programas de lectura y escritura, que se habían iniciado como programas remediales, se transformaron en programas regulares. Por esa razón el PALEM cambió a PRONALEES, que son las siglas del Programa Nacional para el Fortalecimiento de la Lectura y la Escritura. El PALEM fue la base de éste, porque permitió capacitar a un gran número de maestros que en esta época fueron adiestrados para participar en el programa y que actualmente son los asesores que apoyan a los maestros para poder desarrollar lo que el PRONALEES les pide. Ahora bien ¿cuáles son los objetivos del PRONALEES? ¿De qué trata? En primer lugar, tenemos que PRONALEES, en su misión de fortalecer el aprendizaje de la lectura y de la escritura, se basa en la concepción de la lectura como sistema comprensivo, no en el descifrado, sino en la comprensión de la lectura y en la del niño de expresar por escrito sus ideas. Para lograr este propósito, se proyectó como un programa nacional. De ahí se derivó la necesidad de revisar los contenidos curriculares de la lengua en la escuela primaria, por lo que se elaboró un programa nuevo que es el que actualmente está operando en los libros de texto gratuitos. Luego, siguió la elaboración de los libros de primero y segundo grados acompañados de los libros del maestro (cada grado tiene el libro del maestro donde se explica detenidamente cada una de las lecciones, el objetivo a alcanzar y los medios para lograrlo). De este modo, el maestro tiene por primera vez apoyos para utilizar los materiales que recibe el niño. Este proceso, naturalmente, no es automático: el maestro no va a aplicar adecuadamente estos materiales por el solo hecho de recibirlos. Se requiere antes que nada que el maestro quiera, que el maestro conozca y que se adhiera a este tipo de enseñanza que exige naturalmente un poco más de trabajo pero que al final da muy buenos resultados. Por otro lado, es evidente que no todos los maestros tienen los mismos medios y posibilidades de darles a los niños la oportunidad de un aprendizaje activo, comprensivo, constructivo. Sin
22 La entrevista está referenciada en Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. op.cit., pág.184.
23
embargo, hemos tratado al máximo que los programas que desarrollamos tengan un respaldo en los libros de texto, que no son solamente un libro de lectura sino también un libro de ejercicios, un libro recortable con los elementos mínimos para que el niño desarrolle su programa. Por último, PRONALEES tiene como misión apoyar a todos los diferentes centros o dependencias de la Secretaría de Educación que tienen algo que ver con la lengua escrita”.
A partir de 1995, el Pronalees inició la revisión de la asignatura de español vigente desde 1993,
llevó a cabo la renovación de los libros de texto, de los libros para el maestro y elaboró los ficheros
de actividades didácticas; una nueva herramienta para invitar al maestro utilizar en su enseñanza
tanto el libro de texto como otros materiales, todo ello desde un enfoque comunicativo y
funcional23.
De acuerdo con Fernando Reimers; ambos programas (Pronalees y Rincones de Lectura) trabajaron
en términos conceptuales y operativos de forma aislada, tanto desde el nivel federal como en las
acciones generadas en las entidades federativas. Ambos programas reconocían a los alumnos de
preescolar como lectores, sin embargo, en el desarrollo de las propuestas pedagógicas cada
programa enfatizó puntos diferentes. La escuela se convirtió en el espacio donde ambos proyectos
aparecían como disociados. En la práctica esto generó rivalidades. Esto significó que la puesta en
marcha del programa en 2002 compartía visiones sobre el acto de leer que no eran del todo
concordantes a veces son incluso contradictorias24.
En el año 2000, al darse la alternancia de partidos, en la Subsecretaría de Educación Básica y
Normal fue nombrado Lorenzo Gómez- Morín Fuentes, que venía de ser Secretario de Educación
en el Estado de Baja California. El subsecretario fusionó ambas iniciativas y creó el Programa
Nacional de Lectura. Ese mismo año al evaluar a estudiantes de 15 años de edad de los países de la
OCDE mediante la prueba PISA25, se encontró que la competencia lectora estaba distribuida de
forma heterogénea. Para el caso de México, 16% de los jóvenes matriculados de 15 años
23 Véase Acuerdo número 304 por el que se actualiza el diverso número 181, mediante el cual se establecen el Plan y los programas de estudio para la educación primaria. (Publicado en el Diario Oficial de la Federación el Viernes 16 de noviembre de 2001). http://basica.sep.gob.mx/reformaintegral/sitio/pdf/primaria/normatividad/Acuerdo304.pdf. Consultada el 17 de enero de 2013. 24 Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. op.cit., pág.185. 25 La prueba Pisa (Programme for International Student Asessment) por sus siglas en inglés se aplica a estudiantes mayores de 15 años, en los países miembros de la OCDE, y algunos que no son miembros. En comparación, en Finlandia, el país con los resultados más altos en dicha evaluación, 2% de los estudiantes se encontraba en el nivel, 0, 5% en nivel 1, l4% en el nivel 2, 29% en el nivel 3, 32%, en el nivel 4 y 18% en el nivel 5.
24
presentaban serias dificultades para comprender un texto simple (nivel 0), 28% era capaz de
identificar apenas el tema central de un texto (nivel1), 30% no podía ubicar información directa y
realizar inferencias simples (nivel 2), 19% no podía establecer relaciones entre información
contenida en un mismo texto (nivel 3), sólo 6% era capaz de hacer interpretaciones más sutiles del
lenguaje (nivel 4) y únicamente el 1% era capaz de encontrar información con la que no está
familiarizado y leerla críticamente (nivel 5). El estudio PISA 2000 mostraba que: la diversificación
en el tipo de textos que se leen, la frecuencia con que se leen y su extensión inciden directamente
sobre la comprensión lectora26. Esta afirmación final centraba el problema en los textos y en la
frecuencia de lectura.
A partir de 2002, el Programa Nacional de Lectura se planteó la necesidad de desarrollar
competencias lectoras en México27 y centró el eje de sus acciones en dotar de materiales de lectura
adicionales al libro de texto a las escuelas. De hecho, la mayor parte de la inversión entre los años
2002 y 2012 se ha destinado a la adquisición de libros:
26 Véase Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. op.cit., pág.161. 27 Véase Reimers (2006) págs. 159- 167: “Si bien en el México de hace un siglo, se consideraba alfabetizada a una persona que pudiese decodificar textos simples, el significado actual de ser un usuario pleno de la cultura escrita implica un nivel de competencia superior: poder leer textos diversos, aprender de ellos, abordados críticamente, evaluar la validez del contenido tanto desde el punto de vista de su estructura interna como de la posibilidad de relacionarlo con otras fuentes. En particular, la profundización de la cultura democrática en el país exige ciudadanos que puedan pensar críticamente, competentes al organizar y articular los puntos de vista propios, deliberar, escuchar a otros y concertar. Estas competencias tienen su base en capacidades avanzadas de procesar y comunicar información, las cuales van mucho más allá de decodificar textos simples. Para ejercer la democracia, la ciudadanía necesita ser capaz de elegir y leer textos distintos, materiales complejos y efectuar lecturas múltiples de los mismos. Así como existe una relación etimológica…. Formar buenos lectores en el sentido ya descrito abre la posibilidad no solamente de que los mismos tengan la capacidad de pensar de manera ordenada sino que también puedan aprender de diversos temas, y durante toda la vida. El propio desarrollo de competencias matemáticas o científicas en la escuela exige entender en profundidad textos escritos. Los estudiantes de bachillerato o universitarios con dificultades para decodificar textos difícilmente podrán comprender las explicaciones impresas de conceptos físicos, químicos o de otra área del conocimiento. Además, la posibilidad de aprender continuamente descansa sobre la capacidad de ser un lector avanzado que pueda identificar los materiales necesarios para actualizar su conocimiento y aprender de ellos. Un cuello de botella en la aspiración de ampliar las capacidades científicas y tecnológicas para acceder a un desarrollo industrial de alto valor agregado lo constituyen las bajas competencias lectoras de los estudiantes”.
25
Tabla 1.1 Inversión y ejemplares adquiridos
Año Bibliotecas
Escolares Biblioteca de Aula
Total de
ejemplares
BE y BA
Inversión
(pesos)
2001 5,482,000 0 5,482,000 150,444,800
2002 28,283,866 22,666,000 50,949,866 500,084,684
2003 37,144,812 17,709,788 54,854,600 464,800,838
2004 14,485,000 15,873,022 30,358,022 417,662,092
2005 11,320,282 17,601,377 28,921,659 374,894,984
2006 11,124,324 19,661,757 30,786,081 431,316,180
2007 14,425,588 8,041,806 22,467,389 189,325,413
2008 2,839,500 2,095,550 4,935,050 73,969,535
2009 2,945,534 5,314,288 8,259,822 161,128,000
2010 2,315,160 3,720,751 6,035,911 105,525,675
2011 2,093,900 3,769,373 5,863,273 110,351,415
2012 2,154,790 3,109,665 5,264,445 106,182,255
Total 134,614,751 119,563,367 254,178,118 $ 3,085,685,871
Fuente: Dirección de Bibliotecas y Promoción de la Lectura (De 2001 a 2006) Conaliteg (De 2007 a 2012) En el año
2001 se realizó una primera adquisición, aunque el Programa formalmente inició en 2002.
Luego entonces, en este primer momento, el problema público se centró en: la falta de materiales de
lectura, distintos al libro de texto en las escuelas de educación pública de México28.
1.4 Las prácticas sociales del lenguaje y la política de intervención del Estado
La lógica que da sentido a los programas remediales o asistenciales en educación es una lógica de
ausencias: si es necesario contar con un programa de lectura, o uno de calidad, significa que la
28“Dada la escasez de libros en los hogares de México y la poca diversidad bibliográfica a la que tienen acceso los mexicanos, las bibliotecas de aula y escolares tienen una importancia fundamental como el único espacio en el que los lectores en formación acceden a diversidad de textos durante su vida escolar las bibliotecas escolares y de aula sirven además como espacio mediador que prepara a los estudiantes para la consulta de otras bibliotecas”. Véase Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. op.cit., pág. 165. Véase también Encuesta Nacional de Lectura. México. Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. 2006. 257p.
26
escuela pública no ha logrado desarrollar estos objetivos, aún y cuando se encuentren señalados en
planes y programas o en la propia Constitución Política. En este sentido, la política de intervención
del Estado está completamente cargada de posición correctiva, y de resultados rápidos y concretos.
De acuerdo con Mauricio Merino, la política pública supone siempre una intervención del Estado,
es decir una decisión tomada desde una posición de poder que la hace posible; además esta decisión
se da en el espacio público y contribuye (o debería hacerlo) al bien común; toda política pública
supone una selección de problemas públicos y una elección entre alternativas de solución.
Recordemos, si habíamos señalado párrafos arriba que una forma de pensar la formación de un
lector se refería a las condiciones sociales determinantes del encuentro entre lector y texto, en las
prácticas de literacidad de los grupos sociales y en las decisiones de políticas educativas y
culturales, entonces el diseño de la política de lectura, atendería estos rubros29.
Si bien son los individuos los sujetos del análisis ético, el objeto de nuestra preocupación son las
políticas públicas (normas, procedimientos, programas de acción, actores) que se derivan de las
decisiones de esos sujetos30. Si como hemos dicho hasta ahora esta teoría de entrada reconoce el
ejercicio lector en las condiciones sociales determinantes que rodean al lector y al texto, así como
en las prácticas sociales del lenguaje, luego entonces existen una serie de valores asumidos sobre la
acción estatal de este problema público:
“Las formas tradicionales de enseñanza de la lectura tanto en México como en América Latina han descansado en procedimientos de adquisición de la capacidad de decodificar textos tal como el uso del método silábico, reflejados en los silabarios. De acuerdo con estos métodos, los estudiantes y maestros se enfocan en una consonante inicial durante algunos días: ma-me-mi-mo-mu para luego pasar a otra: sa-se-si-so-su –aprendiendo este código, en buena medida, en forma desconectada de textos significativos. Las formas más comunes de adquisición del código de acuerdo con esta concepción tradicional consisten en memorizar textos breves, copias del pizarrón y aprender a deletrear. El reemplazo de este enfoque tradicional por un enfoque comunicativo es un progreso importante. Esta transición se está logrando claramente en las escuelas de México. Este enfoque comunicativo implica prácticas tales como la lectura de textos en voz alta por parte del maestro de libros diversos e interesantes, la lectura por parte de alumnos de textos auténticos, y las oportunidades de
29 En este sentido, se asume “que el sujeto de la ética es el individuo (o los individuos) que toman decisiones y no las políticas públicas que se desprenden de esas decisiones. Pero asume también personas no actúan a título privado, sino que están investidos del poder político legítimo para tomar decisiones que involucran el empleo de recursos públicos”. Véase Merino, Mauricio, “La importancia de la ética”, en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. op.cit., pág. 32. 30 Ibid pág. 37 “Detrás de esas decisiones no solamente hay una teoría del Estado o del papel del mercado, sino una selección de valores que se respalda en aquellas teorías y que produce de modo inevitable , una argumentación más o menos explícita sobre la orientación que debe adoptar una política. Y no sobra añadir que de esa elección inicial depende, en efecto, el sentido que tomará la intervención del Estado en la solución de los problemas públicos definidos a partir de esa teoría de entrada”. El subrayado es mío.
27
que estudiantes escriban sin ser corregidos. Estas prácticas son todas importantes y productivas. En nivel preescolar y en el jardín de niños deben ser apoyadas de forma irrestricta. Entre primero y tercer grado, sin embargo, deben acompañar, apoyar y enriquecer, en lugar de reemplazar completamente, la instrucción explícita de formas de decodificación. El riesgo de abandonar por completo dicha instrucción explícita es que, así como el enfoque tradicional podía producir estudiantes que pronunciaban correctamente pero con poca comprensión, el enfoque comunicativo, sin ninguna instrucción explícita de abordar procesos de decodificación, puede producir estudiantes incapaces de leer. Algunos niños descubren cómo decodificar textos escritos por cuenta propia, y sin duda aprenderán bajo un enfoque comunicativo. Pero quienes no puedan hacerlo –y algunos niños no aprenden a decodificar espontáneamente—estarán en severa desventaja con el uso del enfoque comunicativo”31
La ausencia de libros y las condiciones para su uso, delinearon las preocupaciones básicas de las
acciones a seguir. Hacia el año 2006, el PNL se proponía, lograr que la mayoría de los mexicanos se
convirtieran en usuarios plenos de la cultura escrita, reconocía que ello “…requiere un proceso de
cambio cultural, en el que participen múltiples actores más allá del Estado y de la escuela.”32
Los tomadores de decisiones imaginaron un proceso gradual de desarrollo de distintos niveles de
acción, es decir, era necesario asegurar, de acuerdo con esta visión, la presencia de materiales de
lectura adicionales al libro de texto. Para que con el paso del tiempo, se pudieran institucionalizar
bibliotecas en las escuelas. De esta forma se pretendió responder al enfoque social de las prácticas
de leer y escribir:
…el proceso de formación de competencias lectoras complejas implica un cambio cultural. Éste es un proceso de largo plazo para el cual es necesario que haya continuidad de políticas y programas, suficientes recursos financieros para los respectivos programas, así como la suficiente continuidad de los equipos técnicos a nivel federal, estatal y escolar, para que sea posible un verdadero aprendizaje organizacional además de la institucionalización de este esfuerzo. Esta continuidad es esencial para apoyar las trayectorias de desarrollo lector de los estudiantes.1 Es por ello que el PNL, en forma deliberada, ha buscado apuntalarse en políticas consolidadas como la dotación universal de libros de texto gratuitos y dar continuidad a esfuerzos anteriores como el Programa Rincones de Lectura y el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Lectura y Escritura (Pronalees). De la misma forma, retomando la tesis planteada antes, es esencial que los esfuerzos del PNL tengan continuidad y estabilidad en el tiempo. Es la gradual institucionalización de los programas la que permitirá avanzar hacia etapas más ambiciosas en la promoción de una cultura lectora. Por ejemplo, fue la institucionalización del libro de texto la que permitió plantearse la posibilidad de obtener materiales de lectura complementarios en colecciones escolares para primaria. La progresiva institucionalización y generalización a los tres niveles educativos de las colecciones permitirá plantearse la institucionalización de las bibliotecas escolares. La generalización de dichas colecciones. —resuelto el desafío de la disponibilidad de materiales diversos—permitirá
31 Véase Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. op.cit., pág. 166-167. 32 Ibíd, pág 167.
28
abordar el desarrollo de nuevas competencias entre los maestros y estudiantes en la utilización de dichos materiales –para resolver el desafío de la accesibilidad, es decir de la utilización efectiva de los mismos. 33.
En 2007 el gobierno federal introdujo la metodología del Marco Lógico para los Programas sujetos
a Reglas de Operación, mediante el cual se transfieren recursos a las entidades federativas. La
metodología incluye la construcción de un árbol de problemas capaz de sintetizar el problema
básico a atender por el programa de que se trate. Para el caso del Programa Nacional de Lectura, el
problema se definió como sigue: “La instalación, uso y consolidación de las bibliotecas escolares y
de aula no es promovida oportunamente en las escuelas públicas de educación básica del país”. Aún
y cuando puede advertirse, a simple vista, que el problema se simplificó demasiado, la instalación,
uso y consolidación de las bibliotecas como propósitos pretendieron colocar en la práctica los temas
de usos sociales y la presencia física de materiales de lectura en las escuelas. Este punto se
desarrollará en el capítulo 2.
Lo que hemos hecho hasta aquí es advertir que existió una “teoría de entrada” para el diseño del
mapa de ruta y que esta teoría fue sufriendo modificaciones con el paso del tiempo, sin embargo,
pareciera ser que el propósito central no se modificó. En el siguiente capítulo se analiza si este
diseño es coherente con lo que la teoría ha planteado.
33 Ibid, pág. 180.
29
Capítulo 2
El mapa de ruta: El diseño de la política de lectura para educación básica
Este capítulo aborda el diseño del Programa Nacional de Lectura para la Educación Básica, describe
la forma en que se plantearon los objetivos de la política de lectura, sus líneas estratégicas y la
forma de plasmarse en las reglas de operación, se indaga sobre la congruencia entre la definición
del problema y el mapa de ruta trazado para resolverlo. El capítulo se divide en los siguientes
apartados: la definición del problema, las líneas estratégicas del programa y sus reglas de operación.
2.1 La definición del problema
El 12 de marzo de 2002 durante la presentación del Programa Nacional de Lectura el entonces
Secretario de Educación Pública, Reyes Tamez Guerra declaró:
El propósito del Programa (…) es formar lectores; brindar mayor acceso y distribución de libros de alta calidad; generar conocimiento y valoración de la diversidad étnica, lingüística y cultural; apoyar la formación de mediadores de lectura; fortalecer las bibliotecas escolares y de aula y crear un sistema de indicadores de lectura de los mexicanos.34
Desde mi punto de vista, en esta declaración el exsecretario Tamez diseccionó el problema en los
siguientes puntos: a) Acceso y distribución de libros; b) Valoración de la diversidad étnica,
lingüística y cultural del país, c) Formación de mediadores de lectura; d) Fortalecimiento de
acervos, e) Información sobre los comportamientos lectores de la población en México.
Como veremos más adelante, estos enunciados coinciden con los objetivos que se trazaron para el
desarrollo de las acciones del Programa35. Luis Aguilar Villanueva ha sido enfático al argumentar
razones para que en la medida que se avizoran los posibles problemas públicos, puedan imaginarse
34 En la misma sesión el Secretario Tamez anunció que en 2001 el presupuesto para la edición de libros para bibliotecas escolares aumentó respecto de años anteriores 300 por ciento. Señaló: “En 2002 ese presupuesto aumentará a casi 500 millones de pesos con la participación de la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos, y la meta es distribuir en las escuelas de educación básica una dotación inicial de 25 títulos para formar unas 700 mil en aulas durante el ciclo escolar 2002-2003. Véase, “Presenta Tamez el Programa Nacional de Lectura”, La Jornada 13 de marzo de 2002. www.jornada.unam.mx/2002/03/13/055n1soc. Consultado el 13 de enero de 2013 35 De acuerdo con Merino: “Una vez adoptada una posición ética definida sobre los problemas que el Estado ha de solucionar, la política pública reclama un “mapa de ruta”; es decir, una definición explícita del problema que se quiere solucionar, sobre la base de las causas que le dieron origen y de las vías de acción que resultan factibles para hacerlo. Hay que subrayar, sin embargo, que el “mapa de ruta” no consiste solamente en el diseño de un programa de acción, sino en la construcción de una argumentación suficiente para orientar y justificar la acción elegida que, a la vez, implica el análisis de las restricciones que deben considerarse” Merino, Mauricio, “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México. Fondo de Cultura Económica- Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2010., op. cit, pág. 41
30
soluciones que sean razonables36. De esta forma, definir un problema supone descomponerlo en sus
causas y buscar vías para tratar de solucionarlo o atenderlo. Es indispensable hallar las herramientas
necesarias para vincular causas y soluciones en una argumentación técnica y viable desde el punto
de vista político. En este sentido, el trabajo del analista de políticas púbicas es identificar una
relación causal entre el problema a resolver y la situación que quiere modificarse. Este modelo de
elección racional privilegia los fines para alcanzar un objetivo, es decir evalúa las mejores
estrategias para llegar a un fin. Para nuestro caso la disección del problema sobre la ausencia de
lectores en la sociedad mexicana, se trasladó al microcosmos de la escuela pública. Lo que he
denominado “teoría de entrada” privilegiaba una concepción de lector en el que las condiciones
bajo las que éstos se forman, se encuentran en un ámbito mucho más amplio que sólo el de texto y
lector, en este sentido el problema que se intentaba resolver era de naturaleza compleja37.
A riesgo de simplificar demasiado, señalaré en una sentencia lo que inicialmente se construyó como
narrativa del problema: Condición necesaria más no suficiente para la formación de lectores es la
existencia de materiales de lectura diversos en las escuelas públicas de educación básica.
Veamos ahora la forma en que este proceso de argumentación adquirió forma y si es el caso,
coherencia ética y consistencia en sus distintas fases. El Programa Nacional de Lectura tiene como
propósito el fortalecimiento de competencias comunicativas en alumnos y maestros de educación
básica. Este programa fue diseñado para incidir sobre las prácticas de enseñanza de todos los
maestros, la presencia de materiales de lectura adicionales al libro de texto, la formación de
maestros, en todas las escuelas de educación básica del país.
El Programa enarbolaba en sus inicios, de hecho lo sigue haciendo, que uno de los factores más
importantes para formar lectores, es la disponibilidad de materiales impresos y la formación de
maestros en prácticas cotidianas de lectura y escritura diversificadas. Como fenómeno social la
36 De acuerdo con Luis Aguilar, “(…) crear problemas significa propiamente “crear soluciones concebibles que propicien que los ciudadanos aprendan qué es lo que deberían querer de conformidad con lo que cuentan para poder realizarlo.” Véase Aguilar Villanueva, Luis, La hechura de las políticas, México, Porrúa, 1992., pág. 72. 37 En teoría un análisis sobre las posibles causas que han generado el problema público que quiere resolver: “…no podrá eludir ni la teoría de entrada previamente elegida, ni el análisis de las restricciones a las que en determinado momento se enfrentará la causalidad que haya identificado. Es decir, la conexión de sentido que haya entre el problema planteado y sus causas no podrá evitar, aun a despecho de la indudable calidad técnica de sus conclusiones, la referencia a los valores en juego. Tan pronto como el analista haya identificado las causas más relevantes del problema que quiere solucionar, tendrá que pasar en seguida al estudio de las soluciones factibles”. Merino, Mauricio, “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México. op. cit. págs. 43-44.
31
escasa presencia del libro en los hogares y en los diversos espacios de socialización de los
mexicanos dificulta su relación cotidiana con la lectura.
Para el PNL, la importancia de distribuir materiales impresos, es valiosa en un contexto en el que la
presencia de éstos en los hogares es muy limitada. La argumentación que se daba era la siguiente:
…uno de cada cinco estudiantes de sexto grado reporta que no hay una biblioteca cercana a su domicilio. Además, los alumnos que en sus hogares cuentan con menos condiciones que apoyen el desarrollo de sus capacidades lectoras tienden a estar concentrados en las mismas escuelas. Mientras que todos los niños y jóvenes de escuelas particulares y 95% de los que asisten a escuelas públicas urbanas tienen madres que saben leer y escribir, sólo 86% del alumnado de escuelas públicas rurales y 68% de los estudiantes indígenas tienen madres alfabetizadas. El mismo patrón se observa en relación con la disponibilidad de materiales impresos en el hogar, 97% de los estudiantes de escuelas particulares urbanas y 84% de escuelas públicas urbanas indican contar en sus hogares con materiales de lectura (revistas, libros, enciclopedias) en comparación con sólo 65% de escuelas indígenas y rurales. Entre los alumnos de escuelas indígenas, 42% tiene menos de 10 libros en sus hogares; lo mismo es cierto para 53% de los alumnos de escuelas rurales, en comparación con 37% de los estudiantes de escuelas públicas urbanas y con 11% de estudiantes de escuelas urbanas particulares. Hay también diferencias en las conductas lectoras de los padres de cada tipo de escuela considerado y en la forma en la apoyan a la lectura de los alumnos en casa. Por ejemplo, mientras que 77% de los padres de alumnos de escuelas indígenas señala que lee en casa, 89% de los padres de escuelas rurales y urbanas indica lo mismo. También hay diferencias en el porcentaje de padres que leen libros a sus hijos en casa, por ejemplo: 40% de padres de alumnos de escuelas indígenas en comparación con 59% de los de escuelas rurales y el 62 % de las escuelas urbanas.38
Como puede verse, esta parte del argumento se centraba en la ausencia de posibilidades de acceso a
materiales de lectura y su relación con sus características socioeconómicas de la población. Frente
a la alta proporción de escuelas públicas en las cuales no existen bibliotecas escolares, los acervos
bibliográficos se pensaron como un apoyo importante para el desarrollo de competencias lectoras39.
En 2006, el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática y la Secretaría de Educación
Pública desarrollaron una encuesta nacional que se aplicó a una muestra representativa de escuelas 38 Véase Reimers, Fernando (Coord), Aprender más y mejor. Políticas, programas y oportunidades de aprendizaje en educación básica en México. 2000-2006. op.cit., pág.247 39 Véase Pellicer Ugalde Alejandra. Informe preliminar de Resultados. Encuesta Nacional de Prácticas de Lectura en las Escuelas de Educación Básica 2006., pág. 17-86. Un alto porcentaje de escuelas que no tienen biblioteca escolar sí tiene, en cambio bibliotecas de aula. Tres de cada cinco escuelas indígenas cuentan con biblioteca de aula; éstas existen en 80% de las escuelas rurales y un 88% de las escuelas públicas urbanas. Sin embargo, el porcentaje de directores que señalan que las bibliotecas de aula son suficientes es menor, lo cual se refleja en que tan solo 26% de los directores de escuelas indígenas, 33% de las escuelas rurales y 37% de los directores de las escuelas urbanas afirmen que son suficientes frente a 46% de directores de escuelas privadas. A decir de los directores hay comisiones de bibliotecas en la mayoría de las escuelas, pero no en todas. Uno de cada dos directores de escuelas indígenas reporta que existe una comisión de bibliotecas y alrededor de 70% de los directores de escuelas públicas rurales y urbanas señala que la comisión existe. Un porcentaje menor de los directores señala que dichas comisiones funcionan bien: apenas una tercera parte de los de escuelas indígenas y 45% de los de escuelas públicas rurales y urbanas.
32
con el fin de describir las prácticas de la utilización de los materiales de lectura y el estado de las
bibliotecas. El Informe preliminar señala que la presencia de materiales de lectura diversos y su
utilización por parte de los profesores y alumnos es débil; la evidencia de que estas lecturas se
acompañen de instrucción sobre aspectos esenciales para desarrollar la capacidad lectora, tales
como poder decodificar o ampliar el vocabulario de los estudiantes. Al preguntar a los estudiantes
de qué forma utilizan los materiales, la mayoría señala que los maestros leen libros a los alumnos,
les hacen preguntas sobre lo leído y les cuentan historias. Menos frecuente es que los niños cuenten
historias, que los alumnos lean libros con sus compañeros, que lean en voz alta o que discutan sobre
el material leído. Muy poco frecuentes es que los padres vengan a la escuela a leerles a los niños.40
En resumen las prácticas de lectura en las escuelas del país eran rutinarias y mostraban poca
innovación de los maestros. Diversificar estas prácticas parecía ser una segunda parte del problema.
Veamos ahora el trazo que definió la Secretaría de Educación Pública para llevar a cabo el
Programa Nacional de Lectura (PNL). Sus propósitos generales son:
• Garantizar las condiciones de uso y producción cotidiana de materiales escritos en el marco de
los proyectos de enseñanza y aprendizaje para hacer posible la formación de lectores y
escritores autónomos.
• Conocer y valorar la diversidad étnica, lingüística y cultural de México mediante todos los
componentes del Programa Nacional de Lectura.
• Desarrollar los mecanismos que permitan la identificación, producción y circulación de los
acervos bibliográficos necesarios para satisfacer las necesidades culturales e individuales de
todos los miembros de las comunidades educativas.
• Consolidar espacios para apoyar la formación y la interacción de los diversos mediadores del
libro y la lectura (maestros, padres, bibliotecarios, promotores culturales), tanto a nivel estatal,
como nacional e internacional.
• Recuperar, producir sistematizar y circular información sobre la lectura, las prácticas de
enseñanza de la lengua escrita, y sobre las acciones para la formación de lectores en el país y en
otros lugares del mundo, con el fin de favorecer la toma de decisiones, el diseño de políticas, así
como su gestión y rendición de cuentas.
40 Ibid, pág. 111-132. En los primeros tres grados, sólo 68% de los alumnos puede llevarse los libros a su casa; los préstamos a domicilio aumentan ligeramente entre los alumnos mayores. De cuarto a sexto grado, 79% puede llevarse los libros a casa. La utilización de los libros es variada entre escuelas y entre grados. Las actividades de escritura son más limitadas que las de lectura. La gran mayoría de los alumnos reportan copiar lo que el maestro escribe en el pizarrón y escriben dictados. Uno de cada tres escribe cuentos o poemas y 86% hacen planas.
33
El desarrollo de estos objetivos generales parte de una premisa en la que la presencia de libros y la
formación de lo que se llama mediadores son los ejes centrales. En este sentido existe una
coherencia ética entre la teoría de entrada y el diseño de la política sobre lo que le corresponde
hacer a un programa de lectura en la educación básica. Como veremos a continuación estos
objetivos se tradujeron en líneas estratégicas, que dieron vida y sentido a todas las acciones que ha
realizado el Programa hasta la fecha.
2.2 Las líneas estratégicas del Programa Nacional de Lectura
Derivado de los objetivos generales se diseñaron 4 líneas estratégicas:
Línea 1. Fortalecimiento curricular y mejoramiento de las prácticas de enseñanza.
Línea 2. Fortalecimiento de bibliotecas y acervos bibliográficos en las escuelas de
educación básica y normal y en Centros de Maestros.
Línea 3. Formación y actualización de recursos humanos.
Línea 4. Generación y difusión de información.
Cada una de estas líneas estratégicas ha dado lugar a acciones concretas y a toma de decisiones que
serán analizadas en el capítulo 3. A continuación se hace una breve descripción de estas líneas:
Línea Estratégica 1. Fortalecimiento curricular y mejoramiento de las prácticas de enseñanza.
El Programa Nacional de Lectura estableció como primera línea estratégica el Fortalecimiento
curricular y mejoramiento de las prácticas de enseñanza. Un conjunto de acciones que a través del
trabajo integral en la Subsecretaría de Educación Básica, se enfocaron en lograr que las reformas
académicas emprendidas durante el periodo 2002-2011 reiteraran la importancia de la lectura y la
escritura, de hablar y escuchar, y las formalizarán en cada uno de los contenidos de las diferentes
asignaturas curriculares.
Línea Estratégica 2. Fortalecimiento de bibliotecas y acervos bibliográficos en las escuelas de
educación básica y normal y en Centros de Maestros.
El PNL definió como segunda línea estratégica el fortalecimiento de bibliotecas y acervos
bibliográficos en las escuelas de educación básica y normal, que tomó como referencia fundamental
el trabajo realizado desde la década de los ochenta en el programa Rincones de Lectura, las
acciones se centrarían en desarrollar la colección Libros del Rincón. En el marco de esta línea
estratégica, se atendería la conformación anual de bibliotecas escolares y de aula en los tres niveles
de educación básica.
34
En esta línea estratégica se plantearon los siguientes objetivos particulares: 1) Extender la cobertura
de acervos para bibliotecas escolares y de aula a la educación preescolar y la educación secundaria,
así como mantener la dotación de acervos a la educación primaria; 2) Definir en coordinación con
las autoridades estatales, los procedimientos para la selección, y distribución de los títulos que
conformarán la dotación para las bibliotecas escolares y de aula; 3) Seleccionar títulos para las
colecciones dirigidas a maestros de educación básica y normal; 4) Conformar las colecciones
destinadas a las bibliotecas escolares y de aula atendiendo: a) las necesidades e intereses que se
identifiquen mediante estudios del uso de materiales entre los distintos grupos de la educación
básica; b) la presencia de libros en lenguas indígenas; c) la ampliación de la riqueza cultural
mexicana; d) los requerimientos de las poblaciones con necesidades especiales; 5) Crear y mejorar
los espacios físicos para las bibliotecas escolares y de aula; y 6) Crear y desarrollar espacios para la
formación y actualización de bibliotecarios, tanto para las escuelas como para los de Centros de
Maestros, con el fin de que puedan promover la lectura de las colecciones a su cargo.
Línea 3. Formación y actualización de recursos humanos.
El Programa Nacional de Lectura estableció como tercera línea estratégica la formación y
actualización de recursos humanos. Esta línea ha buscado brindar las herramientas necesarias para
que dentro de las aulas y las escuelas del país, el colectivo docente impulse el uso y
aprovechamiento de los materiales de lectura adicionales al libro de texto.
Línea 4. Generación y difusión de información.
Esta línea se creó con el objetivo de establecer canales de comunicación con los diferentes actores
que participan en el PNL y al mismo tiempo atender a la necesidad de contar con información que
facilitará la toma de decisiones. Para el desarrollo de esta línea, se propuso: 1) obtener y divulgar
información sobre: a) los comportamientos de los alumnos de la educación básica y normal como
lectores y escritores, y los factores asociados a los logros; b) las prácticas de enseñanza de la lengua
escrita y el uso de los acervos bibliográficos en las escuelas de educación básica y normal; y c) la
realización periódica, en colaboración con el INEGI, de una encuesta nacional sobre
comportamientos lectores en México; 2) mantener actualizada la página electrónica
http://lectura.dgme.sep.gob.mx para favorecer la comunicación permanente entre equipos técnicos
estatales y apoyar la construcción de una comunidad nacional de interesados en la lectura; 3)
identificar, organizar y divulgar información sobre la lectura y los lectores, derivada de
35
investigaciones en el ámbito académico nacional e internacional, a través del Centro de
Documentación; y 4) crear y animar un espacio para la comunicación permanente entre organismos
públicos y privados e instituciones nacionales e internacionales que trabajan en la formación de
lectores. Esto permitiría sumar acciones y potenciar los esfuerzos individuales en un propósito
nacional.
Como lo había señalado Reyes Tamez Guerra en el párrafo que da entrada a este apartado, el
programa se diseñó de tal forma que intentaba dar cuenta de la complejidad del fenómeno lector. Se
privilegió una visión bajo la que, los diversos actores educativos -docentes, autoridades educativas,
asesores técnicos y padres de familia- tenían un lugar en el logro de los objetivos. Se valoró
altamente la presencia de libros y la necesidad de formar maestros en lo que se denomina mediación
de lectura. Aquello que la teoría consideró valioso: las prácticas socioculturales de la lectura y la
escritura aparecen aquí como objetivos valiosos de las líneas estratégicas. En la práctica y como
veremos en el capítulo 3, las líneas de trabajo perfiladas aquí mostraron algunas particularidades en
la operación del Programa.
2.3 Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura
Aún y cuando en estricto sentido las Reglas de Operación no formaron parte del diseño de este
Programa, las introduzco aquí, porque en su diseño se puso nuevamente en juego la definición de lo
que se consideraba valioso y definitorio en el desarrollo de la pertinencia, congruencia y
consistencia de las acciones de este Programa. A continuación se describen los principales
apartados y objetivos de las Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura41:
Objetivo general
Impulsar y fortalecer la operación de diversas estrategias de promoción y fomento de la lectura
entre los maestros, directivos y alumnos de educación básica y normal, que contribuyan a la
formación de lectores y escritores autónomos, mediante la selección y distribución de títulos para
acrecentar los acervos de las bibliotecas escolares y de aula; la capacitación de asesores y
mediadores de lectura y el acompañamiento presencial en las escuelas de educación básica y
normal.
41 Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura, México. Diario Oficial de la Federación. 13 de abril de 2005. Desde 2005 el Programa Nacional de Lectura transfiere recursos presupuestales a las entidades federativas mediante el mecanismo de Reglas de Operación.
36
Objetivos específicos
• Diseñar e instrumentar, en coordinación con las autoridades educativas federales, estatales
y municipales que corresponda, estrategias de formación, capacitación y actualización de
maestros, directivos, bibliotecarios y equipos técnicos, que atiendan de manera suficiente
las líneas estratégicas del PNL.
• Consolidar el comité de selección y el comité de selección ampliado como instancias que
garanticen la selección de nuevos títulos para las Bibliotecas de Aula y Escolares, a partir
de la detección y sistematización de las necesidades e intereses expresados por los alumnos
y maestros de educación básica, tomando como base para la generación de consensos, la
preselección elaborada por la DGME.
• Garantizar la distribución hacia todas las escuelas y salones de educación básica públicas
(preescolar, primaria y secundaria), de los títulos seleccionados para la entidad, que
conforman los acervos de la Bibliotecas de Aula y Escolares, a través de mecanismos de
corresponsabilidad entre la federación y las autoridades educativas estatales.
• Promover e instrumentar la conformación de redes de colaboración, asesoría y
comunicación entre docentes, bibliotecarios y autoridades educativas y escolares, a fin de
mejorar las prácticas de enseñanza para el desarrollo de las competencias comunicativas.
• Impulsar y fortalecer los procesos de acompañamiento presencial en las escuelas de
educación básica y normal, entendido éste, como las acciones de asesoría y supervisión de
la incorporación y uso de los acervos de la bibliotecas escolares y de aula, con el fin de
instaurar una cultura de aprecio y aprovechamiento del libro y la lectura entre los maestros,
directivos y alumnos.
• Diseñar y aplicar estrategias regionales y estatales de generación, sistematización y difusión
de información, entre distintos sectores de la sociedad, referentes a los resultados
alcanzados por el PNL y por la puesta en práctica de los PEL, que permita tener un
panorama claro sobre la lectura en la entidad, que oriente las decisiones y políticas respecto
de las prácticas lectoras, y avance en el proceso de rendición de cuentas.
En la práctica, las líneas estratégicas se desarrollaron a través de seis rubros de atención,42
susceptibles de ser financiados con recursos federales:
42 Ibid. Pág. 186
37
A. Formación permanente de docentes, directivos, docentes bibliotecarios, personal de los
equipos técnicos, miembros del comité de selección y comité de selección ampliado y
asesores de las redes de acompañamiento presencial de las acciones del PNL.
El Programa Estatal de Lectura (PEL) debía reflejar los objetivos y las metas, así como las
acciones que llevará a cabo la Coordinación Estatal del PNL directa o indirectamente para
desarrollar procesos de formación permanente de maestros, directivos, docentes, bibliotecarios y
equipos técnicos, recursos destinados a la formación de las diferentes figuras, y del personal
encargado de hacer la selección de los libros para las escuelas.
B. Proceso de selección estatal de títulos para los acervos de las Bibliotecas Escolares y de
Aula.
El PEL presentaría la estrategia que habría de implementar la Coordinación Estatal del PNL, para
desarrollar las consulta sobre intereses y necesidades lectoras entre los alumnos y maestros de
educación básica; es importante subrayar que estas consultas se convirtieron en un mecanismo
mediante el cual se consideraba la opinión de alumnos y maestros en la selección de los libros que
habrían de llegar a las escuelas.
C. Acompañamiento y difusión de la distribución y dotación de los acervos a las escuelas
de educación básica y Normal, además de los Centros de Maestros.
En este rubro se establecían las estrategias que adoptaría la Coordinación Estatal del PNL para
hacer más eficiente el proceso de distribución de los acervos en las escuelas de educación básica y
normal y los Centros de Maestros. La distribución es uno de los aspectos más sensibles de la
presencia de materiales en las escuelas.
D. Proceso de acompañamiento presencial en las escuelas públicas de educación básica.
El PEL consignaría el número de escuelas objeto de acompañamiento presencial por nivel
educativo (preescolar, primaria, secundaria, y eventualmente, educación normal), así como la
cantidad de visitas programadas por escuela y el número de asesores que las realizarían; eventos
para vincular y promover el intercambio de experiencias. Es importante señalar que se ha
desarrollado como parte de las acciones centrales del programa la Estrategia Nacional de Asesoría
y Acompañamiento, que busca asesorar a las escuelas para la elaboración y puesta en práctica de
su proyecto de formación de lectores.
E. Producción, sistematización y difusión de información sobre el PNL y sus resultados.
38
El PEL debería contener las estrategias para la generación y difusión de información de los
resultados alcanzados por el PNL en la entidad en referencia a los avances en cada uno de sus
objetivos. Asimismo, habría de consignar las acciones y los mecanismos para la difusión de
eventos y actividades relevantes en el marco del PNL y del propio PEL. También se planteó ser
un mecanismo de comunicación entre las diferentes figuras educativas y comunicarles lo que se
esperaba de ellas en este Programa.
F. Equipamiento informático.
Este rubro estaba destinado a generar condiciones mínimas de operación en las entidades
federativas, se otorgaban recursos para que las coordinaciones estatales del programa contaran con
equipos informáticos básicos que les permitieran realizar su trabajo.43
Aún y cuando las primeras Reglas de Operación del Programa fueron elaboradas tres años después
de su arranque, permanece la atención centrada en la presencia de materiales de lectura, y en la
formación de figuras ligadas a este proceso. Se da cuenta también de una asesoría cercana a los
centros escolares.
En este sentido, el tema de los valores es notable, se señala en este marco normativo, formar
lectores es una construcción de sentido que se argumenta mediante seis rubros de acción. Los
tomadores de decisiones construyeron una narrativa del problema de lectura en positivo.
Descompusieron un problema y lo seccionaron de tal modo, que delinearon el tipo de actividades y
de propuestas que los estados habrían de desarrollar en los siguientes años. Si una de las funciones
más importantes de la elaboración de políticas públicas es la definición de normas, es claro que para
el caso que nos ocupa, la construcción de una narrativa sobre el problema a resolver se cobijaba
bajo un slogan: Hacia un país de lectores. En este estado transitivo, y en la definición de un
horizonte de perspectiva se pretendía cambiar las opiniones y actitudes sobre la lectura en el espacio
escolar.
43 Ibid.,. págs. 192-194. Un elemento adicional del Programa era la definición de acciones de gestión y coordinación institucional, cuyos propósitos pretendían:
• Definir conjuntamente entre las autoridades educativas federales, estatales y municipales las funciones que competen a cada una en relación con el PNL.
• Fortalecer la capacidad de los equipos técnicos estatales para que tengan mayor autonomía y ello redunde en la eficacia de las acciones del PNL.
• Establecer los mecanismos de operación de los equipos técnicos federales, estatales y municipales con el fin de que puedan alcanzarse los propósitos y metas del PNL.
39
Si parte de la construcción narrativa del problema a resolver se definió como la ausencia de
materiales de lectura y la formación de mediadores, luego entonces resultó coherente atender,
mediante la producción de libros y la transferencia de recursos a las entidades federativas, ambas
partes del problema.
Como veremos en el “campo de batalla”, que se aborda en el siguiente capítulo, esto representó
dilemas éticos a quienes asignaron recursos públicos. También significó el reconocimiento de
distintas concepciones y culturas establecidas en las escuelas, pautas de comportamiento,
tradiciones instaladas y un largo debate sobre la mejor forma de hacer del conocimiento de
maestros, directivos, padres de familia y demás actores involucrados en el ámbito educativo, lo que
la Secretaría quería que ocurriera al enviar libros distintos a los libros de texto a las escuelas.
40
Capítulo 3
El “campo de batalla”: La implementación de la política
Lo que aquí llamo campo de batalla, siguiendo a Merino, no es otra cosa que la puesta en marcha de
la política, como hemos visto en los capítulos anteriores, parece haber una correspondencia entre la
definición del problema público a resolver y el diseño de la política, en este apartado indagaremos
si esto sucede con la intervención realizada.
Este capítulo se divide en tres apartados: en el primero se realiza una breve reflexión sobre lo que
desde mi punto de vista significa el tema de la implementación en relación con la puesta de valores
en juego en la toma de decisiones; en el segundo se hace un muy breve análisis de la forma en como
la Secretaría de Educación Pública adquiere libros para todas las escuelas públicas de nivel básico y
la afirmación de valores que ello supone para el desarrollo de la política; en el tercero se incorpora
el tema de las Reglas de Operación del Programa para hacer evidente el tipo de decisiones que se
toman para la asignación de recursos.
3.1 La implementación: el “campo de batalla”
Con frecuencia se escuchan voces en la arena pública que señalan la responsabilidad única del
gobierno en la eficacia de las políticas públicas. Sin embargo, una política no culmina ni garantiza
su impacto en los problemas que pretende superar por su buen diseño, por la emisión de normas o
por la disposición de estructuras operativas que la “bajen” hasta los destinatarios; no obstante, los
problemas sociales son complejos, pluridimensionales y cambiantes; en su implementación
concurren numerosísimos actores, con diversos intereses, puntos de vista y motivaciones.
Es muy importante considerar en la implementación de las políticas, la estructura mediante la cual
se pone en práctica hasta llegar a sus destinatarios. En este caso, los estudiosos del tema suelen
recomendar “alisar” las estructuras de relación y poder, a fin de evitar la imposición y las
prescripciones que poco conducen a la asimilación de nuevas formas de hacer y proceder; sin
embargo, la estructura del sistema educativo es jerárquica y vertical, difícilmente se trabaja en
equipo y las diversas áreas e instancias tienen una visión fragmentada de la tarea institucional, por
lo que presentan una débil articulación que influye en la implementación de las acciones de política
educativa, las cuales, por el contrario, requieren de coordinación de esfuerzos, trabajo en equipo,
colaboración y participación entre pares.
41
El proceso de federalización en México plantea diversas interrogantes sobre cómo combinar
estrategias globales y de carácter general que permitan actuaciones estatales (y locales) que eviten
las diferencias e incidan en pequeños contextos para fortalecer la autonomía de los centros
educativos. Bajo esta óptica, el Programa Nacional de Lectura planteó su estrategia de
acompañamiento como un elemento capaz de dotar de posibilidades de autonomía a las escuelas
para el tema de la instalación y funcionamiento de bibliotecas escolares. Esta política de autonomía
a los centros escolares ha sido uno de los rasgos cada vez más presentes en la construcción
discursiva de autoridades educativas en nuestro país.
En términos de Giandomenico Majone:
Tanto la continuidad como el cambio son inherentes a nuestra concepción de las políticas. Lo que le da estabilidad a una política es el hecho de que algunos de sus valores, supuestos, métodos, metas y programas se consideran básicos, de modo que sólo podrían abandonarse bajo una gran presión y a riesgo de severas crisis internas. Lo que le da adaptabilidad a una política es el hecho de que muchos valores, supuestos, métodos, metas y programas pueden ser abandonados, modificados o sustituidos. Por tanto, se requiere una distinción analítica entre la parte relativamente estable y rígida de una política y sus componentes más cambiantes y flexibles. Para usar una metáfora, la parte estable es el núcleo de la política, mientras que la parte flexible es su periferia (…) Si el núcleo aporta continuidad, la periferia –integrada principalmente por programas y otras actividades administrativas concretas que tratan de poner en práctica los principios del núcleo- da flexibilidad. La necesidad de adaptar los programas particulares con los cuales opera la política a las condiciones económicas, sociales y políticas siempre cambiantes mantiene a la periferia en constante movimiento, pero los cambios periféricos por lo general no afectan al núcleo, excepto quizá por su fuerza combinada.44
Resulta sugerente que Mauricio Merino proponga la revisión de Imre Lakatos, para
proponer con Majone:
…la existencia de un núcleo duro de la política, que se deriva de la teoría de entrada que se haya elegido y que se construye con la argumentación que sirvió para definir el problema que quiere solucionar. En ese núcleo duro no solamente hay datos y fuentes de información, sino valores explícitos, que buscan proteger una determinada visión de la realidad. Es a la luz de esos valores que el diseño de una política se sostiene en hipótesis causales cuya vigencia es definitiva para justificar la forma en que interviene el Estado para cambiar el statu quo.45
44 Majone, Giandomenico, Evidencia, Argumentación y persuasión en la formulación de políticas, op.cit., págs. 195-196. 45 Agrega Merino: “Como en los programas de investigación científica, los responsables de implementar una política pública tendrían que abandonarla en definitiva, si las principales hipótesis causales del problema que quieren solucionar dejaran de tener vigencia. Las políticas, como los programas de investigación, tienen sentido a lo largo del tiempo mientras su argumentación siga teniendo sentido; es decir, mientras las causas identificadas las soluciones diseñadas puedan presentarse como la mejor opción frente a un problema público determinado: mientras el mapa de ruta siga indicando el camino a seguir. En cambio, las políticas (del mismo modo que los programas de investigación científica) pueden ganar validez a lo largo del tiempo o incluso robustecerse, en la mediad en que dichas hipótesis causales sigan siendo eficaces o mientras no haya ninguna otra argumentación factible para sustituirlas”. Merino, Mauricio, “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de
42
La analogía propuesta por Majone cobra mayor importancia, además, por la inclusión del
concepto de periferia, o “cinturón de protección”, que también toma de la terminología
científica sugerida por Lakatos. De acuerdo con esa idea:
…las políticas cuentan con un conjunto de hipótesis auxiliares que se desarrollan a lo largo de su implementación y que pueden modificarse o ajustarse a lo largo del tiempo, sin que la argumentación central deje de tener vigencia. Tanto así que incluso puede suponerse (siguiendo con la misma analogía) que la estabilidad del núcleo duro de la política pública dependa en buena medida de la capacidad de cambio y adaptación del cinturón de protección que la rodea. Si por el contrario ese cinturón es demasiado rígido en sus procedimientos o demasiado prolijo en sus reglas de operación, será más probable que el núcleo duro de la política fracase más pronto, pues bastará la primera evidencia enderezada en contra de sus hipótesis para quebrar toda su argumentación.46
De acuerdo con Merino, existen algunos riesgos propios de la implementación, vistos desde
el mirador de la ética, que enfatizan la importancia de establecer un cinturón de protección
suficiente para salvaguardar la argumentación de una política pública. Uno de ellos se
refiere a la “trampa de los procedimientos”, la cual consiste en la sustitución de los fines
que persigue una política por rutinas burocráticas y procedimientos carentes de todo
sentido: actos automáticos e irreflexivos cuyo propósito se ha perdido casi en su totalidad,
pero que se repiten por servidores públicos que los han convertido en el valor de cambio
más importante para permanecer en sus puestos. Merino señala que otro riesgo:
…está en la discrecionalidad con la que, de manera inexorable, habrán de actuar los servidores públicos que son responsables de llevar a cabo las políticas públicas. De modo que en ambos lados de ese continuo hay un riesgo similar: si se apuesta por la mayor flexibilidad y confianza, la discrecionalidad puede acabar atrapada por las negociaciones y la falta de escrúpulos de los servidores públicos, pero si se apuesta por el mayor rigor de carácter reglamentario, buscando que el mapa de ruta prevea hasta el último de los detalles posibles de cualquier hipótesis, se estará construyendo la trampa de los procedimientos a la que aludí antes. En este sentido, el núcleo duro de la política pública se convierte en la única garantía disponible para lidiar exitosamente con la discrecionalidad, mientras los procedimientos de la política se ajustan con la mayor flexibilidad posible. Pero lo cierto es que ninguna fórmula ha
política pública. México. op. cit. págs. 48-49. Véase también, Lakatos, Imre. La metodología de los programas de investigación científica: Escritos filosóficos 1. Madrid: Alianza Editorial., págs. 68-75. 46 Majone, Giandomenico, Evidencia, Argumentación y persuasión en la formulación de políticas, op.cit., pág. 197.
43
logrado resolver esos dilemas, sin hacer alusión directa a los valores explícitos que sostiene la política previamente diseñada.47
De ahí la importancia de hacer explícitos los valores en juego, como una garantía adicional
para salvaguardar la argumentación y el núcleo duro de las políticas. Aquí es donde la
cuestión ética, puede desviarse hacia el análisis moral del comportamiento de los
individuos. Aquí lo que me importa resaltar es el sentido de aquello que se considera
valioso y necesario de atender por la acción pública.
En la medida en que los valores invocados sean claros y explícitos, se podrá advertir la
modificación de la política o su desviación de los objetivos primigenios. Esta coherencia
ética no garantiza que los resultados sean de impacto, pero si conduce a cierto grado de
certeza sobre la consistencia de las decisiones públicas, las políticas y sus resultados.
3.2 Qué leer en las escuelas de educación básica. Proceso de Selección de Acervos para
Bibliotecas Escolares y de Aula
Para el caso del Programa Nacional de Lectura, la puesta en marcha de las acciones,
incluyo la instalación de un modelo de adquisición de materiales de lectura adicionales al
libro de texto que fuera capaz de volver realidad aquello que se había detectado como
valioso en la “teoría de entrada”: la presencia generalizada de estos materiales en los
centros escolares de México.
A partir del 2002, la conformación de la colección Libros del Rincón se ha llevado a cabo mediante
un proceso de selección. El proceso de selección para conformar los acervos de bibliotecas
escolares y de aula es el procedimiento que ordena y organiza la definición del tipo de libros que la
SEP adquiere para enviar a las escuelas de nivel básico (preescolar, primaria, y secundaria)48.
47 Merino, Mauricio, “La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas”, en Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México. op. cit. págs. 50. 48 A continuación se hace una breve descripción de las etapas que integran este proceso:
Convocatoria
La convocatoria es el documento oficial elaborado por la Secretaría de Educación Pública, a través de la Dirección General de Materiales e Informática Educativa, donde se dan a conocerlas las bases del proceso de selección de los acervos que conforman la Colección Libros del Rincón. La convocatoria se hace pública en un diario de circulación nacional y en la página electrónica del Programa Nacional de Lectura.
44
En la práctica, organizar un proceso como este supuso la resolución de dilemas de carácter ético49
sobre el tipo de libros que se debía adquirir, la forma y el procedimiento para hacerlo. Una primera
Ingreso de Materiales
Etapa en la que los titulares y/o representantes de los derechos de las obras, registran en el Sistema de Captura de Información Bibliográfica (SICABI) y entregan a la Dirección de Bibliotecas y Promoción de la Lectura los títulos que serán susceptibles de formar parte de los libros del Rincón.
Preselección
Los libros puestos a consideración de la Secretaría son revisados por grupos multidisciplinarios, quienes recomendarán a la Secretaría una lista de libros por nivel educativo, grado, género y categoría.Para llevar a cabo la revisión de los títulos, el grupo lector externo cuenta con criterios de selección establecidos por la Dirección General de Materiales Educativos (DGME), los cuales son:
1. Poseer calidad literaria. La calidad del texto (original o traducido) sea narrativo, poético, expositivo, de divulgación o cualquier otro, está dada en buena medida por la coherencia de la historia o del tema que se aborda y por el empleo eficaz de la lengua, que sin caer en una rigidez artificial, permanece dentro de un rango comunicativo capaz de establecer los vínculos necesarios para llegar a diferentes tipos de lectores.
2. Poseer, cuando sea el caso, calidad de ilustración. Las ilustraciones también son contenido, y por ello tienen un gran valor significativo; de ahí que deba cuidarse que su composición, estilo, técnica y color sean armónicos con el texto, y que ofrezcan un contrapunto en concordancia con los contenidos, atmósferas y giros lingüísticos.
3. Poseer calidad editorial. El texto y las ilustraciones, cuando sea el caso, deben encontrarse adecuadamente incorporadas al soporte físico, de modo que las posibilidades de legibilidad y comunicación sean efectivas; la diagramación y la tipografía habrán de ser armónicas y eficaces como vehículos de la transmisión del pensamiento y la sensibilidad; asimismo, el libro no deberá presentar omisiones ni erratas derivadas de un deficiente cuidado de la edición, ya sea que la obra haya sido escrita originalmente en lengua española o se trate de una traducción.
4. Atender a la diversidad de lectores y contextos. Los libros además de poseer calidad literaria, gráfica y editorial, deberán ser atractivos para los niños y jóvenes de diferentes medios socioeconómicos y de las distintas regiones y culturas de México.
5. Poseer rigor científico y basarse en datos humanísticos, científicos y técnicos actualizados. Esto es válido tanto para los textos informativos que acompañen a los textos literarios, como para los libros informativos.
Selección
Esta etapa se inicia con la entrega de los cuarenta ejemplares de los títulos que conforman la preselección y concluye con la publicación de los resultados de la Selección final.
Consultas Estatales
Los Comités Estatales de Selección, integrados por el coordinador estatal del PNL, un representante de la coordinación de PEC, un representante de formación y actualización docente, un representante de las escuelas normales y un representante de cada nivel escolar (preescolar, primaria y secundaria), se reúnen con representantes de distintos sectores educativos (directores, maestros, supervisores, asesores técnicos, padres de familia y alumnos), para identificar necesidades e intereses lectores y definir su propuesta Estatal de Selección.
La Secretaría de Educación Pública busca que la selección de Bibliotecas Escolares sea un trabajo conjunto entre la federación y las entidades federativas. La participación de las entidades federativas en la definición de la selección de las Bibliotecas Escolares (acervo nacional) está representada por un 70%, mientras que la de la federación representa un 30%.
La convocatoria completa puede verse en la página electrónica del Programa Nacional de Lectura. 49 Entiendo aquí ética como lo señalaba Mark Platts: “Tal y como entiendo la palabra aquí: porque hay otros usos de “ética” según los cuales el término refiere o bien a la moralidad misma o bien a algunas de sus partes. Hablamos, por ejemplo, de la “falta de ética” o de la “poca ética” de la gente corrupta; hablamos de diversas “éticas profesionales”, de conjuntos de normas, principios y reglas que especifican obligaciones, prohibiciones y áreas de conducta discrecionales, que supuestamente deben regir la conducta profesional de los miembros de las profesiones en cuestión. De este modo, una expresión tal como “la ética médica” puede ser equívoca: puede referirse al conjunto de normas, etc., que supuestamente deben regir la conducta profesional de los trabajadores de la salud, pero también puede referirse a la reflexión filosófica sobre “la ética médica” en el primer sentido. Podríamos registrar esta distinción hablando de “la ética médica profesional” en contraste con “la ética médica filosófica”; pero habrá que notar que la distinción así registrada pudiera no ser muy
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consideración es: La “teoría de entrada” suponía un modelo en donde el acceso a diversos
materiales de lectura fuese asegurado, de hecho como hemos visto en los capítulos anteriores, esto
se convirtió en una acción realizada desde el gobierno.
El proceso de selección organiza la oferta editorial que se presenta a la Secretaría de Educación
Pública y, en sucesivas etapas, mantiene contacto con diversos actores: editores, maestros,
especialistas en diversas áreas de conocimiento, padres de familia y alumnos. Todo con la finalidad
de que la selección de los libros que habrán de llegar a las escuelas cuente con opiniones diversas y
desde diferentes tipos de formaciones individuales.
Aunque la selección puede parecer a simple vista un asunto nimio, en sus primeros momentos
ocasionó fuertes críticas sobre la ausencia de autores considerados, por escritores connotados y
especialistas en literatura, como clásicos50.
Es en la construcción de este catálogo sobre materiales de lectura donde es posible observar con
cierta nitidez si se corresponden con lo enunciado en la “teoría de entrada”. De acuerdo con la teoría
y con el diseño de la política, la necesidad de contar con disponibilidad de materiales se tradujo en
nítida por la simple razón de que una “ética médica profesional” podría contener algunas ideas filosóficas sobre su propia naturaleza.
(…) En primer lugar, el entrenamiento filosófico debería aumentar nuestra capacidad de reflexión y análisis respecto a nuestros conceptos cotidianos. En la vida cotidiana usamos nuestro lenguaje, nuestro sistema conceptual, primordialmente para reflexionar sobre el mundo no lingüístico; la reflexión sobre el lenguaje, sobre nuestros conceptos, ocupa por necesidad el segundo puesto. Nuestro uso cotidiano del lenguaje es un uso no reflexivo, nuestro entendimiento cotidiano de nuestro lenguaje es un entendimiento práctico: ponemos de manifiesto nuestra comprensión del lenguaje, de nuestro sistema conceptual, mediante su uso inteligible, no mediante afirmaciones correctas acerca del lenguaje, acerca del sistema conceptual, así usado. De esta manera surge la posibilidad de una tarea opcional: la tarea de reflexionar sobre ese uso no reflexivo con el propósito de alcanzar un entendimiento reflexivo de nuestra comprensión cotidiana no reflexiva. Por ejemplo, supongo que uno de los primeros conceptos que los niños adquieren es el de enfermedad (“estás enfermo”, no puede asistir porque está enfermo”, “me siento enfermo”); supongo además que éste es uno de los conceptos que más frecuentemente empleamos en nuestra vida cotidiana como adultos y también que es un concepto con un papel de evidente importancia dentro de nuestras vidas; asimismo, supongo que los usos de este concepto en la vida cotidiana son, en su gran mayoría, usos no discutibles. Pero si intentamos reflexionar sobre esos usos para analizar, para definir, el concepto en cuestión, la tarea resulta no ser nada fácil. En consecuencia resulta no ser nada fácil decidir, por ejemplo, si la menopausia es una enfermedad. Y ¿homosexualidad? Y ¿la senilidad? Un entrenamiento filosófico debería ayudarnos en el ejercicio de nuestras capacidades analíticas (y ayudarnos también en el reconocimiento de la naturaleza, y los límites de la posibilidad, de tales “análisis”). Esta ayuda podría ser de gran importancia en muchos de los debates contemporáneos sobre los problemas prácticos morales: porque en casi todos estos debates ─si no es que en todos─ una gran parte de lo que está en cuestión es el uso correcto de ciertos conceptos en relación con nuevas circunstancias (o circunstancias ya existentes pero recién conocidas). Los conceptos en cuestión a veces parecen ser claramente evaluativos, a veces claramente no evaluativos, y a veces equívocos; pero en todos los casos parece evidente que una claridad reflexiva poco común sobre los conceptos es un prerrequisito de una resolución razonable del asunto en litigio”. Hansberg, Olberth y Mark Platts, Responsabilidad y libertad, México, Fondo de Cultura Económica-UNAM, 2002., pág 50 Véase Vargas, Ángel y Érica Montaño, “Las omisiones de la SEP, crimen de lesa humanidad:”, La Jornada. Lunes 12 de agosto de 2002. http://www.jornada.unam.mx/2002/08/12/003n1pol.php?origen=politica.html. Consultado el 18 de febrero de 2012.
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el fortalecimiento de acervos bibliográficos, y esto a su vez en la existencia de bibliotecas escolares
y de aula. Una consideración más: una de las críticas que se ha señalado a los libros de texto es que
concebían que los lectores se forman con textos de carácter literario; la colección libros del rincón
en el momento actual consta de 3982 títulos, de ellos el 46% son libros informativos (es decir,
libros de carácter científico) y 54% libros literarios (libros de ficción). Bajo esta mirada existe una
coherencia ética mínima entre las tres fases de lo que hasta ahora se ha analizado.
La selección de esto libros concibe un lector que se forma con el acceso a diferentes tipos de texto,
tanto en el contenido como en los diferentes formatos editoriales. La importancia de resaltar este
aspecto reside en que las bibliotecas escolares y de aula son el rubro más conocido de este
programa, y sin lugar a dudas el punto al que se le ha destinado mayores recursos presupuestales.
En este sentido, es pertinente señalar que el Programa Nacional de Lectura está integrado por dos
programas presupuestarios: E014 Promoción y Fomento de libros y la Lectura y S128 Programa
Nacional de Lectura. Esta advertencia es importante ya que los recursos presupuestales para la
adquisición de libros se erogan del programa “E” y las transferencias del programa “S”.
Este rubro de la política me parece el más coherente en su implementación con lo señalado en la
teoría de entrada y en el mapa de ruta. Diversidad de lecturas con diversidad de prácticas.
3.3 Cinturón de protección: Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura
Como se ha señalado párrafos arriba, en términos de política pública, si el núcleo duro
equivale a la argumentación que sostiene el “mapa de ruta” (y que a su vez proviene de una
“teoría de entrada” y de los valores seleccionados para definir un problema), el cinturón de
protección se refiere al programa de acción que se pondrá en marcha; es decir, al conjunto
de normas reglamentarias, de actores y de procedimientos puntuales que habrán de seguirse
para conseguir la modificación de las causas que produjeron el problema seleccionado;
normas, actores y procedimientos que, por su parte, pueden convertirse en una causa de
fracaso de una política pública, cuando los valores de referencia no son claros o explícitos.
El Programa Nacional de Lectura ha venido desarrollando diversas acciones con autoridades
estatales a través de sus Reglas de Operación, mismas que son publicadas en el Diario Oficial de la
Federación, desde el año 2005. En éstas se definen las bases, mecanismos, criterios, objetivos,
47
metas y tiempos de su desarrollo, así como las responsabilidades de las instancias involucradas. Es
el instrumento normativo bajo el que se planea, ejecuta, y comprueba el gasto en temas de lectura.
De acuerdo con el Programa Nacional de Educación 2001-200651, el Programa Nacional de
Lectura (PNL) se enmarcaba en la política educativa de mejoramiento de la calidad y
buscaba responder al objetivo estratégico de calidad del proceso y el logro educativos.
Dado que el PNL se propuso desde su concepción la modificación de las prácticas lectoras
de alumnos y maestros de educación básica, es relevante analizar que para comprender
algunas diferencias en los indicadores de calidad y equidad de la educación hay que
considerar otras variables derivadas de desigualdades asociadas a aspectos externos al
sistema educativo, como el capital físico, el nivel de instrucción, sanidad, cultura y empleo
de la población, equipamiento del hogar, producto per cápita, entre otras variables. Estas
variables reflejan las condiciones de vida de la población y se corresponden con aspectos
estructurales de la escolaridad de cada comunidad, como es el caso de la tasa de
escolarización básica obligatoria.
Tener en cuenta lo anterior conlleva al análisis del ejercicio de los recursos financieros
como un aspecto relevante para la evaluación externa, porque su asignación oportuna y
suficiente puede influir en la generación de condiciones favorables o no para la puesta en
práctica de nuevas acciones de una política educativa de equidad. Esto es importante
porque en el caso del PNL la búsqueda de la equidad está expresada en sus objetivos,
especialmente al incorporar la interculturalidad y la diversidad, cuyas evidencias visibles se
aprecian más en los contextos desfavorables.
a) Los objetivos del Programa Nacional de Lectura
Los objetivos del PNL tienen importancia en la medida en que delimitan y orientan lo que
se espera alcanzar con su puesta en marcha. En tanto éstos sean claros, es posible que las
estrategias, metas y actividades de los Programas Estatales de Lectura sean construidas con
mayor facilidad.
51 Secretaría de Educación Pública. Programa Nacional de Educación 2001-2006. México. 2001. págs. 105-143. http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/colecciones/conevyt/educa.pdf. Consultado el 10 de enero de 2013.
48
El objetivo general del PNL en 2005 era: “… impulsar y fortalecer la operación de
diversas estrategias de promoción y fomento de la lectura entre los maestros, directivos y
alumnos de educación básica y normal, que contribuyan al fortalecimiento de las
competencias comunicativas y a la formación de lectores y escritores autónomos, mediante
la selección y distribución de títulos para acrecentar los acervos de las bibliotecas
escolares y de aula; la capacitación de asesores y mediadores de lectura; el
acompañamiento presencial en las escuelas de educación básica y normal, así como la
generación, sistematización y difusión de información” 52.
Los rubros de atención del Programa Estatal de Lectura
Hasta 2007 los Programas Estatales de Lectura se articulaban en la atención de seis rubros.
A continuación se hace una descripción breve de cada uno de ellos. En el propósito general
se identificaban los rubros que conforman el PEL como medios que permiten lograr el
fortalecimiento de las competencias comunicativas y la formación de lectores y escritores
autónomos. Que el PNL maneje como una de sus líneas estratégicas el rubro de
capacitación no quiere decir que está se convierta en un objetivo del programa, sino es un
medio para lograr un propósito mayor que es el de desarrollar la competencias
comunicativas de los estudiantes. En este sentido, el objetivo de formar lectores es
congruente con la “teoría de entrada” y con el diseño, pero es demasiado amplio y queda
fuera de las posibilidades reales de lograrlo.
Capacitación y actualización de docentes
Las definiciones mencionadas en las Reglas de Operación parecen delinear una concepción
del PEL más relacionado con propósitos de fomento a la lectura y con la creación y manejo
de bibliotecas escolares y de aula, y con menor frecuencia, temáticas vinculadas con la
enseñanza y el trabajo en el aula como la escritura, el lenguaje oral y las habilidades
comunicativas.
Esta información y su análisis conducen a reflexionar si las estrategias que se plantearon en
el rubro de capacitación están incidiendo en el logro del propósito general del PNL que,
52 Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura. Diario Oficial de la Federación. 2005., op.cit. pág. 183.
49
como se indicó al inicio de este apartado, pretendía el desarrollo de competencias
comunicativas y la formación de lectores y escritores autónomos. Asimismo, se puede
deducir que las temáticas propuestas no reflejaban el trabajo integral del lenguaje oral en
búsqueda de la formación docente para impulsar el desarrollo de dichas competencias,
puesto que se centran más en la lectura y escritura. He aquí un primer aviso de falta de
coherencia en el momento de diseñar este instrumento de planeación.
Proceso de Selección de Estatal
El PNL planteaba como objetivo específico en lo referente a la selección de acervos que se
debía consolidar al comité de selección y comité de selección ampliado como instancias
que garantizarán la selección de nuevos títulos para las Bibliotecas Escolares y de Aula, a
partir de la detección de necesidades e intereses expresados por los alumnos y maestros de
educación básica, tomando como base para la generación de consensos la preselección
elaborada por la Dirección General de Materiales Educativos.
En este propósito se buscaba generar estrategias encaminadas a desarrollar tres acciones
fundamentales: a) consolidación de comité de selección y comité ampliado, b) detección de
necesidades e intereses y c) selección de nuevos títulos.
Distribución de acervos
El rubro de distribución de acervos estaba encaminado a cumplir uno de los objetivos
específicos del PNL que pretendía:
…garantizar la distribución hacia todas las escuelas y salones de educación básica
públicas (preescolar, primaria y secundaria), de los títulos seleccionados para la
entidad, que conforman los acervos de las Bibliotecas de Aula y escolares, a través de
mecanismos de corresponsabilidad entre la federación y las autoridades educativas
estatales.53
De acuerdo con la Evaluación Externa del Programa Nacional de Lectura (2006): Al revisar
las estrategias que plantearon las entidades para llevar a cabo la entrega de acervos se 53 . Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura Diario Oficial de la Federación. 2005, pág. 186.
50
encontró que en la mayoría de los casos en los que los Programa Estatales incluyeron
estrategias, se confunden estrategias con objetivos, por lo que, aunque se indica que se
entregarán acervos, no especifica la manera en cómo se habría de hacerlo. Sólo 8 entidades
hacían referencia dentro de la estrategia a los procedimientos que seguirán para la entrega,
y estos señalan una acción muy específica; por ejemplo en el Programa Estatal de Lectura
de Tlaxcala se planteaba como estrategia para entregar acervos: elaborar un calendario de
distribución, este aunque puede ser considerado como una actividad necesaria para lograr el
objetivo, no es una estrategia en sí misma, ya que necesariamente debería de acompañarse
de otras acciones. La única entidad que consideraba dentro de las estrategias la verificación
de la instalación de las bibliotecas escolares y de aula, sólo hacía mención, pero en el
apartado de actividades no indicaba cómo se realizaría. El asunto de la distribución sigue
siendo un tema complejo hasta el día de hoy. Preocupación constante de los operadores de
la política, ya que todos los esfuerzos adicionales se veían disminuidos si los libros no
llegaban a las entidades federativas.
De esta forma, se presentaba una fuerte vinculación entre los rubros de selección y
distribución de los acervos, estos procesos como acciones para asegurar la presencia de
materiales de lectura en las escuelas, lo cual, si bien era concebida como una condición
necesaria para el logro de los objetivo del Programa, resultaba insuficiente para favorecer
mejores condiciones que propiciaran el desarrollo de las competencias comunicativas en los
estudiantes de educación básica.
En este sentido, una de las recomendaciones de la evaluación de 2006 era la conveniencia
de “…de incluir otros rubros o estrategias en las reglas de operación para acompañar
pedagógicamente en el uso de los acervos entregados, además del énfasis implícito en este
rubro para propiciar ambientes favorables para el logro de los objetivos del PNL”54.
54 Organización de Estados Iberoamericanos. Evaluación Externa al Programa Nacional de Lectura (2006). Informe Final. Segunda Etapa. México. 2006. http://www.lectura.dgmie.sep.gob.mx/lectura/docs/OEI/OEI_Eva_ExtPNL_2E.pdf15.01.2013. Consultado el 15 de enero de 2012.
51
Proceso de acompañamiento presencial en las escuelas públicas de educación básica
Este rubro de atención se orientaba a destinar recursos presupuestales para poner en
práctica en las entidades federativas: la estrategia nacional de acompañamiento, esta
estrategia consiste en acompañar a las escuelas de los diferentes niveles educativos para
hacer efectiva la instalación y funcionamiento de la biblioteca escolar como la modificación
de prácticas pedagógicas centradas en el libro de texto. Sin embargo, los mecanismos
locales para lograrlo corrieron muy diversa suerte, ya que la estructura educativa, poco o
nada sabía sobre los objetivos del Programa. En muchos casos desconocían su existencia.
Producción, sistematización y difusión de información
Otra de las preocupaciones iniciales del Programa fue, (ha sido hasta el día de hoy), la
necesidad de producir información sobre los resultados alcanzados por cada entidad
federativa, así como el desarrollo de acciones de difusión de los objetivos y de las
estrategias del propio programa.
Equipamiento informático
Este rubro otorgaba recursos presupuestales para la adquisición de equipamiento
informático con el objeto de registrar controlar y sistematizar información y de esta forma
ofrecer mayor información sobre el cumplimiento de los objetivos y metas. Este rubro
desapareció de las Reglas en 2007.
Las Reglas de Operación del Programa Nacional de Lectura son documentos de carácter
normativo, por lo que no necesariamente responden ni contemplan los múltiples contextos,
factores y condiciones presentes en las entidades federativas donde se desarrolla el PNL.
Desde esta premisa es posible suponer que las acciones de los equipos estatales, si bien son
orientadas por los lineamientos de las Reglas de Operación, no tienen correspondencia
directa y puntual con lo que sucede en cada realidad estatal, regional o municipal.
52
3.4 Metodología del Marco Lógico
En 2007 el gobierno federal introdujo la Metodología del Marco Lógico como una herramienta de
planeación-evaluación que busca dar mayor certeza sobre los resultados e impacto concretos de los
diversos programas de la administración pública federal. De acuerdo con Teresa Bracho:
Esta metodología supone una identificación de problemas sociales a los que la administración pública trata de responder, precisando cuáles son las lógicas causales que los producen (árbol de problemas), para definir el nivel en que su intervención puede representar una solución adecuada y significativa al problema referido. Supone además una identificación de actores y agencias que pueden estar involucrados en el problema y su resolución (aunque ello no siempre quede expresado en la matriz de indicadores), así como una clara definición de la población en la que se identifica la problemática que el programa buscará atender.55
El uso de la MML y la construcción de las MIR en la Administración Pública Federal inició
de manera generalizada hacia finales de 2007, como parte de las disposiciones de los
“Lineamientos generales para la evaluación de programas federales” –emitidos de manera
conjunta por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública (SFP) y
55 “Con base en el árbol de problemas que sintetiza las causas (identificadas en el diagnóstico) se construye la Matriz de Indicadores de Resultados en donde se traducen los diversos niveles de objetivos (fin, propósito, componentes y actividades), y la definición de los indicadores que reflejarán el alcance de metas cuando el programa esté en operación, lo que representa una base para su monitoreo y seguimiento.
El modelo de Marco Lógico, con base en el cual se sintetizan los diseños de los programas y políticas del gobierno federal, y cuyos indicadores dan cuenta del desempeño logrado por éstos [consúltese la página del consejo de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval, 2010)] utiliza una matriz de cuatro columnas por cuatro renglones, que se expresa en el cuadro1.
La identificación de la lógica causal entre las actividades propuestas por el programa público hasta las resolución del problema, se expresan en lo que se denomina Resumen Narrativo de la matriz de indicadores, y que corresponde a la columna de “objetivos”. El cuadro 2 resume los elementos que lo integran y la verificación de la lógica causal que corresponde a la coherencia desde las actividades hasta el alcance del fin. De esta manera las actividades (acciones que habrán de realizarse por la acción pública propuesta) han de conducir a la realización de los componentes (como los servicios ofrecidos por el programa o la acción pública); éstos han de ser capaces de alcanzar el propósito (como el objetivo inmediato de la política) que a su vez conduce a la consecución del fin (como el objetivo general al que la política aporta la resolución del problema identificado).
De otro lado, la lógica horizontal de la matriz de indicadores constituye la forma para verificar la operatividad del fin, el propósito, los componentes y las actividades (cuadro 3). Las columnas representan el objetivo del programa, los indicadores que permiten realizar el monitoreo de los avances y las fuentes o medios de verificación en que está contenida la información para la estimación de los indicadores. La última columna representa los supuestos externos para el alcance de los objetivos, expresando de esta manera los riesgos del programa.
El modelo lógico permite responder a tres preguntas fundamentales en el diseño y la evaluación de los programas: por qué, para qué y cómo, lo cual representa de manera sustancial los fines y propósitos esperados de la acción pública. Para contestar estas preguntas se requiere articular recursos y actividades a resultados específicos dirigidos a una población objetivo. De acuerdo con estos parámetros, podemos identificar los principales objetivos, así como el contexto en que se desarrolla el programa; sin embargo, no es posible identificar las relaciones entre los involucrados en el nivel de la entrega del bien o servicio y las formas organizacionales que se dan entre ellos, aspectos propios de la teoría de proceso del programa (Weiss, 1997 y Rossi, et al., 2004)55 y no consideradas en la MML. Como parte de un sistema de evaluación, la matriz de indicadores, provee una de sus máximas exigencias: un parámetro concreto y medible, justificado con base en una lógica causal, que indica en qué medida se están logrando los objetivos planteados como alcanzables en la política”. Bracho González, Teresa, “El papel de los valores en la evaluación de políticas para sistemas educativos complejos” en Revista Mexicana de Investigación Educativa, 2011, vol. 16, núm. 50, pág 853-883.
53
el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social– y el Presupuesto de Egresos de la
Federación de ese año. Con la publicación del Programa Anual de Evaluación (PAE), se
introdujeron los criterios técnicos para regularlo y se dieron a conocer el tipo de
evaluaciones que llevarían a cabo y los programas federales que serán susceptibles de
aplicarlos56.
De acuerdo con Bracho, la MML señala dos importantes funciones para la evaluación: 1) es
un parámetro, criterio o estándar para la examinar el diseño de los programas; y 2) es la
fuente de información sobre su desempeño.
La matriz de marco lógico, como referencia de evaluación implica una congruencia entre los principales elementos que constituyen la formulación de un programa:
1) la adopción de una perspectiva teórico-conceptual en que se basa la intervención, a fin de trazar la cadena de objetivos con base en una estructura causal,
2) la población objetivo que refiere a los atributos sociales, económicos y físicos de las personas a quienes deben orientarse los bienes y servicios de la intervención;
3) la selección (distinción de los procesos operativos que buscan la optimización de los recursos del programa y que además son congruentes con los objetivos que se persiguen; y,
4) la identificación de los involucrados en el problema público.57
En la práctica este proceso significó la elaboración del árbol de problemas de cada uno de los
programas presupuestarios que integran al Programa Nacional de Lectura; se elaboraron además las
matrices de indicadores, que en efecto son, la forma más usada para medir el avance de las
acciones. La definición del problema se centró en la instalación de bibliotecas escolares como la
forma de crear condiciones de uso de acervos y de institucionalizar prácticas letradas en las escuelas
de educación básica.
56 Ibid., pág.861.“Según Sánchez (2011) y con base en entrevistas con los principales actores participantes en el proceso por parte de Coneval, entre las razones que motivaron el uso de la metodología en la APF se encuentran: una herramienta de fácil explicación que aportaba un lenguaje común orientado a resultados; la construcción de indicadores que permitiría sentar las bases para erigir un sistema de monitoreo y evaluación en las diversas dependencias, la experiencia chilena como un referente internacional en donde se había ya generalizado el uso de la herramienta en la acción gubernamental, así como la prueba piloto realizada en la Secretaría de Desarrollo Social apenas tres años antes. Estos eventos avalaron su utilización, en una primera instancia, para los programas federales que operaban con reglas de operación (ROP). A partir de este contexto, la MML como herramienta de planificación, representa de forma sistemática y ordenada los objetivos de un proyecto o programa a partir de relaciones de causalidad entre los diferentes niveles de objetivos, los insumos previstos, las actividades planeadas y los resultados esperados, y define las condiciones fuera del control de la gerencia del programa que pueden influir en su éxito (Agencia de Noruega para la Cooperación para el Desarrollo, NORAD, 1993 y Comisión Europea, 2001 en Bracho 2009ª). Con base en las ideas anteriores, la metodología ha servido para mejorar el diseño de los programas, reorientando acciones y beneficios que responden a la identificación de causas de los problemas públicos”. 57 Ibid. pág. 862.
54
Con la metodología del Marco Lógico, la forma de organización de las Reglas de Operación cambió
en lugar de 6 rubros se diseñaron 3 componentes: 1) El aprovechamiento educativo de los acervos
de Bibliotecas Escolares y de Aula fortalecido mediante la formación de Directivos, Asesores
Técnico Pedagógicos, Docentes, Maestros Bibliotecarios, Bibliotecarios y Asesores Acompañantes.
2) Acervos de Bibliotecas Escolares y de Aula fortalecidos a través de los procesos de selección y
acompañamiento a la distribución. 3) Instalación y uso de las Bibliotecas Escolares y de Aula
promovido mediante la generación de información y acciones de difusión del PNL. Se redactaron
objetivos generales y específicos así como lineamientos generales sobre cobertura, población
objetivo, población potencial y tipos y características de los apoyos que brinda el Programa.
La llegada de la Metodología del Marco Lógico, sin lugar a dudas vino a modificar nuestras
prácticas y reflexiones sobre la resolución de los problemas considerados públicos.
55
Capítulo 4
Vuelta de tuerca. Las Evaluaciones al Programa Nacional de Lectura
El título de este capítulo alude a la famosa novela de Henry James (The Turn of the Screw), e
intenta enfatizar el papel que a mi juicio deberían jugar las evaluaciones en la valoración de una
política.
En mi intención de revisar la coherencia ética de esta política, en este capítulo se abordan algunas
primeras impresiones sobre el significado de la evaluación desde el punto de vista ético. En este
capítulo se hace una descripción de cada evaluación y se resaltan algunas observaciones con objeto
de hacer evidente, si estas observaciones hechas al Programa, modifican estructuralmente su
pretensión.
Evaluación es el término que se le da al análisis sistemático y objetivo de un programa o política, y
que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su
eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad58.
De acuerdo con Teresa Bracho:
“Toda evaluación de políticas es una práctica de argumentación basada en información adecuada para emitir un juicio sobre las acciones públicas, su pertinencia y sus efectos. Esto representa importantes retos al evaluador en tanto implica la necesidad de definir, junto con los responsables de la política en cuestión, el valor que orienta la acción gubernamental y su capacidad para obtener los resultados deseados y esperados, así como determinar la clase de evidencia suficiente para emitir una opinión informada sobre la política. De manera muy destacada, la evaluación supone una definición sobre los parámetros con los que se realizarán los juicios, el valor sustantivo de la política para atender a una demanda social, o un valor común, y la forma como habrán de realizarse las apreciaciones sobre los recursos, las actividades y directrices contempladas para brindar una solución a los problemas que se identificaron como atendibles por la acción gubernamental”59.
A partir del 2006, el Programa Nacional de Lectura ha sido evaluado por diferentes instituciones,
con el propósito de analizar diversos aspectos de la operación del programa. A continuación se hace
una descripción del propósito, la metodología y los resultados de las evaluaciones hechas al
58Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal. Diario Oficial de la Federación. 30 de marzo, 2007, pág. 8. http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/eval_mon/361.pdf. Consultado el 13 de diciembre de 2012. 59 Bracho González, Teresa, “El papel de los valores en la evaluación de políticas para sistemas educativos complejos”. op.cit. pág 854.
56
Programa. Las evaluaciones que se mencionan son: la Evaluación Externa de la Operación del
Programa Nacional de Lectura (2006), hecha por la Organización de Estados Iberoamericanos para
la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI); la Evaluación de Consistencia y Resultados del
Programa Nacional de Lectura (2007) hecha por la Universidad Pedagógica Nacional; la Evaluación
de Procesos del Programa Nacional de Lectura (2009) hecha por la Universidad Autónoma
Metropolitana (UAM-X), y las Evaluaciones Específicas de Desempeño del 2008 al 2011
mandatadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL). No debe perderse de vista que sobretodo me interesa destacar el tipo de
observaciones que se han realizado al programa, de ser cierto lo que se ha argumentado en el
desarrollo de este trabajo, no modifican el sentido general de la política.
4.1 Evaluación externa de la operación del Programa Nacional de Lectura (PNL) 2006
En 2006 la Secretaría de Educación Pública propuso a la Organización de Estados Iberoamericanos
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), hacer una evaluación externa con la finalidad de
conocer el impacto de sus Reglas de Operación en el diseño e implementación de los Programas
Estatales de Lectura”60.
Esta evaluación constó de dos etapas; en la primera se llevó a cabo un análisis documental de la
información disponible sobre el Programa con los siguientes propósitos61:
• Analizar la relación entre los objetivos generales y específicos del PNL y los del PNL respecto
de los planteados en los Programas Estatales de Lectura y su cumplimiento de metas.
• Analizar la congruencia y consistencia entre las estrategias y actividades planeadas para
alcanzar los objetivos y metas definidos en los Programas Estatales de Lectura y el avance
de los objetivos del PNL.
• Avanzar en el análisis de los procesos de apoyo al diseño de los Programas Estatales de
Lectura.
• Avanzar en el análisis de la transparencia de los procesos de asignación de los recursos para
evitar la discrecionalidad.
• Avanzar en la identificación de los efectos no esperados de las reglas de operación, tanto
positivos como negativos.
60 Evaluación Externa al Programa Nacional de Lectura (2006). Informe Final. Primer Etapa. Organización de Estados Iberoamericanos. México. 2006., pág. 3. http://www.lectura.dgmie.sep.gob.mx/lectura/docs/OEI/OEI_Eva_ExtPNL_1E.pdf. Consultado el 3 de marzo de 2012. 61 Ibid., pág. 4
57
La segunda etapa se acercó al contexto en donde se han puesto en práctica los Programas Estatales
de Lectura, con el propósito de identificar los elementos presentes en la organización y el
funcionamiento cotidiano de los sistemas educativos estatales para el logro de sus objetivos. Esta
etapa se llevó a cabo, mediante el trabajo de campo, en cinco entidades federativas: dos ubicadas en
el norte, una en el centro, otra en el centro-noroeste y una en la zona sureste del país62.
Los propósitos del estudio de campo fueron63:
• Conocer las características del contexto (estatal) al cual llega el Programa para identificar los
elementos que favorecen u obstaculizan el desarrollo de sus acciones y el logro de sus
propósitos.
• Evaluar la coordinación y articulación con otros programas federales y estatales destinados a
la educación básica con los Programas Estatales de Lectura.
• Identificar los factores que favorecen el desarrollo de capacidades estatales para tener a
mediano plazo condiciones que impulsen el diseño y la operación de políticas educativas de
lectura permanentes en los estados.
Los resultados se centraron en la operación del programa, a decir de los evaluadores:
“Si bien el diseño del Programa Nacional de Lectura como política educativa es perfectible, se puede afirmar que en general es congruente con los propósitos que pretender alcanzar. Esto no excluye que en su implementación concurran numerosísimos actores, con diversos intereses, puntos de vista y motivaciones, por lo que es necesario buscar continuamente caminos diferentes de coordinación que integren la actividad (y las diferencias) de los diversos participantes sin perder de vista el objetivo a alcanzar”.64
La mayor parte de los hallazgos se centraron en la operación del Programa, esto es posible
observarlo en el tipo de recomendaciones 65que se emitieron. Bajo mi perspectiva el aspecto de
62 Ibid.,pág. 10 (No especifica el nombre de las entidades en las que se llevó a cabo el estudio de caso) 63 Ibid., pág. 14 64 Ibid. pág. 42 65 Ibid. págs. 47-50 Es conveniente establecer criterios profesionales para la selección de los integrantes de los equipos técnicos, así como una definición más precisa de sus responsabilidades y competencias. En algunos casos los equipos técnicos funcionan como operadores del programa federal por lo que es necesario: a) brindar mayores márgenes de participación y autonomía, b) desarrollen competencias profesionales que sean capaces de identificar necesidades, diseñar estrategias, realizar el seguimiento y la evaluación y, en suma, responder de manera más pertinente a las necesidades estatales y en particular de las escuelas, c) cuenten con condiciones básicas y reconocimiento de su trabajo. Un avance importante del PNL es la edición del Manual de Acompañamiento; sin embargo, existe dificultad para comprender su sentido en la práctica, por lo que es necesario promover su análisis, así como reflexionar sistemáticamente sobre las experiencias que se van desarrollando y sus resultados. Es necesario avanzar en la capacitación sistemática de los asesores del equipo técnico para su mejor desempeño (procesos de innovación y mejora educativa, conocimiento de la cultura escolar, asesoría y acompañamiento, identificación de necesidades de apoyo, seguimiento y evaluación y contenidos relacionados con la lectura).
58
mayor relevancia (para las consideraciones de este trabajo) es la consideración sobre la
modificación del trabajo en el aula:
“Uno de los principales avances del programa se relaciona con su posicionamiento en la agenda de política educativa estatal, lo cual se ha concretado en respaldo político, presupuesto y apoyo visible a sus actividades; sin embargo, un posible riesgo del posicionamiento del PNL en la agenda educativa y de gobierno es que las acciones del programa no toquen la esencia del trabajo en el aula por ser muy generales y de orden político”66.
Este es uno de los señalamientos más fuertes respecto de la implementación de la política, no así del
diseño o de la teoría de entrada. En este punto la necesidad de modificar la práctica pedagógica en
el aula sigue siendo consistente con lo planteado en las fases anteriores.
4.2 Evaluación de consistencia y resultados del Programa Nacional de Lectura 2007
En el 2007 se llevó a cabo la evaluación de consistencia y resultados por parte de la Universidad
Pedagógica Nacional. Esta evaluación tuvo el propósito de contar con datos suficientes para la
De igual modo, se requiere capacitación específica para la coordinación estatal del programa (gestión institucional y de la escuela, conocimiento de la organización y funcionamiento del sistema educativo, problemas y políticas educativas, planeación, seguimiento y evaluación de orden técnico y administrativo, contenidos relacionados con la lectura). La conformación de estructuras paralelas a las ya establecidas en los niveles y modalidades educativas dificulta la comunicación entre instancias y el logro de los propósitos del PNL; por lo que es recomendable buscar formas de organización y gestión que permitan integrar la operación del programa mediante las estructuras existentes. Un avance del PNL se refiere a su articulación con otros programas y proyectos, por lo que es importante recuperar estas experiencias y aprendizajes para mejorar su implementación. Dependiendo de las condiciones de cada entidad se privilegia la atención de subsistemas, niveles y modalidades educativas, por lo que importa jerarquizar prioridades. Se sugiere que el periodo del ejercicio de los recursos considere la organización por ciclo escolar existente en educación básica en lugar de la planeación por año fiscal, a fin de facilitar el desarrollo de las acciones planeadas en tiempo y forma. La asignación de recursos está definida desde la federación y no siempre responde a las necesidades de las entidades, por lo que, se sugiere flexibilizar los criterios con el fin de que cada entidad pueda cubrir las necesidades básicas para la operación del programa y el logro de los objetivos estatales y nacionales. La orientación de las Reglas de operación propician el énfasis en la planeación del uso de los recursos sobre las acciones centradas a favorecer la lectura. El seguimiento consiste básicamente en la verificación de la instalación de las bibliotecas del aula y escolares, por lo que es conveniente establecer pautas para extenderlo a contenidos y prácticas educativas. En el proceso de selección de los acervos la participación de las entidades es limitada. Se recomienda recuperar sus experiencias y aprendizajes. Prevalecen dificultades de comunicación, enlace e información, es decir, una débil articulación, en la organización y gestión de los sistemas educativos, lo cual repercute en el desarrollo del Programa. Ha sido especialmente difícil la incorporación de las escuelas secundarias, de educación especial, indígena y normal al programa, por lo que conviene identificar prioridades estatales para concentrar esfuerzos en donde más se necesita. En cuanto a la producción, sistematización y difusión de la información, no hay mecanismos ágiles y oportunos de difusión de la información, así como para recoger datos cualitativos solicitados por el PNL y aquellos que den cuenta de los avances específicos de cada nivel. Es recomendable que el PNL cuente con evaluación externa en las entidades y un seguimiento sistemático para realizar ajustes al PNL y mejorar su implementación. Es recomendable establecer criterios profesionales para la incorporación de nuevos integrantes al equipo técnico, Conviene establecer estrategias de formación en la acción para los asesores nuevos, especialmente para el acompañamiento, las cuales pueden basarse en la tutoría de parte de los más experimentados. 66 Ibid., pág.46.
59
mejora y fortalecimiento de programas federales operados con la normatividad de Reglas de
Operación. Los insumos para realizar esta evaluación fueron: análisis de gabinete de los Programas
Estatales de Lectura, informes trimestrales de las 30 entidades participantes en Reglas de
Operación67.
De acuerdo con los resultados obtenidos por la UPN, el Programa ha logrado la conformación de
Equipos Técnicos Estatales responsables de la operación del PNL en las entidades; la actualización
permanente de la población objetivo, es decir, equipos técnicos estatales, directivos, asesores
técnicos pedagógicos, bibliotecarios, maestros, directivos; la conformación de los comités de
selección de los libros; un proceso de selección sistematizado y cuidado, el establecimiento de
bibliotecas de aula y escolares; la ampliación del acervo bibliográfico de la biblioteca del aula y
biblioteca escolar; líneas estandarizadas de gestión de la información del PNL; acompañamiento a
escuelas con el propósito de incorporar la estrategia 11+1; un estricto apego a las Reglas de
Operación (ROP) con respecto a la asignación y ejercicio del presupuesto; la sistematización de la
información en cada rubro de atención, lo que permite visualizar el logro de metas por indicadores;
y la publicación de la información vinculada al PNL a través de la página de Internet68.
A partir de los hallazgos de la evaluación, la UPN recomendó a la SEP las siguientes
modificaciones:
En su Matriz de Indicadores:
- Llevar a cabo una encuesta a beneficiarios que le permita obtener información para
verificar el avance en el cumplimiento de los indicadores a nivel de propósito,
debido a que el programa carece de los medios de verificación adecuados para
obtener cada uno de los indicadores establecidos a nivel de propósito.
- Incluir en los medios de verificación la temporalidad trimestral en conformidad con
los informes estatales. Lo anterior debido a que en la matriz de indicadores los
medios de verificación su temporalidad anual no permite realizar un seguimiento
puntual y continuo.
En su operación
67 Evaluación de Consistencia y Resultados del Programa Nacional de Lectura2007. Universidad Pedagógica Nacional. México. 2007., pág. 134. http://www.lectura.dgmie.sep.gob.mx/lectura/upn.php. Consultado el 13 de enero de 2013. 68 Ibid., pág. 115.
60
- Buscar una forma de coordinar la planeación fiscal y la planeación del sector
educativo, ya que el primero planea en año fiscal y el segundo planea por ciclo
escolar.
En cuanto a su planeación estratégica
- Organizar un sistema de planeación estratégica del PNL que le permita reconocer
los logros y plantearse nuevas metas derivadas de los avances y las nuevas
necesidades detectadas. Debido a que la planeación del PNL se hace por ciclo
escolar, no existe evidencia documental de planeación a corto, mediano y largo
plazo.
Las observaciones arriba mencionadas centran su atención de diseño de la matriz de indicadores, de
operación y de planeación sobre la ausencia de mecanismos de control para identificar logros y el
grado de avance del programa. No señalan la irrelevancia o poca pertinencia de que estas acciones
se lleven a cabo.
4.3 Evaluación de Procesos 2009-2010 del Programa Nacional de Lectura69
En el año 2009 la Universidad Autónoma Metropolitana llevó a cabo la Evaluación de
Procesos 2009-2010 del Programa Nacional de Lectura. Esta evaluación se desarrolló
mediante trabajo de gabinete, examinando la información proporcionada por los
responsables del Programa, y mediante trabajo de campo en tres estados: Guerrero, Estado
de México y San Luis Potosí.
La metodología de la evaluación de procesos del PNL comprendió la definición de la
estrategia para el levantamiento del trabajo de campo, la cual incluyó la selección de tres
entidades federativas y nueve escuelas, la identificación de los agentes clave y el desarrollo
de instrumentos de captación de información a través de la aplicación de entrevistas a los
diversos agentes involucrados con el desarrollo del Programa. La metodología también
implicó una exposición del proceso de recolección de la información y de las actividades
69 Evaluación de Procesos 2009-2010 del Programa Nacional de Lectura. Informe Final para la Secretaría de Educación
Pública. Universidad Autónoma Metropolitana. Unidad Xochimilco. México. 2010. 75p.
61
requeridas para analizarla, incluyendo la construcción de indicadores de suficiencia,
eficacia y oportunidad70.
El trabajo de campo se llevó a cabo en seis fases: en la primera se hizo la descripción de los
procesos; en la segunda se procedió a la definición de los indicadores de eficacia,
suficiencia y oportunidad de los procesos que se cuantificarían con la información
recopilada en el trabajo de campo; en la tercera, se elaboró la estrategia de levantamiento de
la información a nivel estatal y local; en la cuarta la selección de las entidades federativas y
escuelas específicas; en la quinta, se aplicaron las entrevistas a los operadores del Programa
en la Coordinación Estatal del PNL y a los miembros del colectivo escolar; y por último en
la sexta se recolectó y sistematizó la información compilada durante el trabajo de campo
mediante las entrevistas a informantes identificados como clave y la recopilación de los
documentos proporcionados por el propio Programa.
Debido a las características propias de la evaluación de procesos (descripción del Programa
y de su operación así como de los principales, procesos, subprocesos, actividades,
productos y responsables) es difícil encontrar en los hallazgos de la evaluación puntos
nodales que aludan al cambio de la política o que evidencien su inconsistencia. Los
principales hallazgos de la evaluación se refrieren a: modificaciones en la Matriz de
indicadores y en las Reglas de Operación, a procesos con los encargados de ejecutar la
política en las entidades federativas, a la ausencia de apoyos focalizados por regiones, a la
variabilidad de los presupuestos asignados a las entidades, a la ausencia de criterios
explícitos para la selección de las figuras y escuelas que más requieren los apoyos; como
puede apreciarse son observaciones centradas en la operación del programa pero no
cuestionan la pertinencia de la política de intervención o su falta de relevancia.
Al concluir la evaluación, la UAM hizo una serie de recomendaciones a la SEP (que
pueden leerse en la nota a pie de página)71. Vale la pena destacar que las recomendaciones,
70 Ibid. pág. 21. 71Ibid., págs. 61-70.
Establecer que cada Coordinación Estatal (CE) elabore un diagnóstico que identifique y defina claramente la dimensión y características del problema a atender por el PNL en su entidad federativa
62
de acuerdo con las características de la propia evaluación, se centran en la operación del
Programa.
4.4 Evaluaciones de desempeño del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL)
Tomando en cuenta la normativa existente, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría
de la Función Pública (SFP) emitieron los Lineamientos Generales para la Evaluación de los
Programas Federales de la Administración Pública Federal, que tienen como objetivo crear un
sistema de evaluación y monitoreo que genere información oportuna y confiable para tomar
Focalizar escuelas que carecen de las condiciones adecuadas para la utilización de los acervos con que cuentan las bibliotecas y figuras educativas que no tienen las competencias requeridas para fomentar la lectura y para aprovechar los acervos de las bibliotecas. Además, este diagnóstico debe cuantificar y caracterizar la población potencial que tiene el problema en la entidad federativa y determinar la población objetivo por escuelas y figuras educativas que se atenderá en un horizonte de mediano plazo. Requerir que las CE implementen una política de incentivos que promueva el involucramiento y compromiso de los posibles participantes en el PNL, tanto figuras educativas como responsables de las bibliotecas, con base en un estudio de sus condicionantes, necesidades e intereses personales. Estos estudios deberán acompañarse de un análisis y costeo de los posibles apoyos y estímulos para las escuelas a acompañar y las figuras educativas a formar. Para que esta recomendación se lleve a la práctica se debe establecer en la Guía Técnica para Elaborar los PEL que éstos tienen que incluir dicha política de incentivos y los resultados tanto del estudio de los condicionantes, necesidades e intereses personales de los posibles participantes como del análisis y costeo de los posibles apoyos y estímulos. Diseñar, implementar normativamente y aplicar una metodología de asignación del presupuesto a las entidades federativas. La tarea básica es la construcción de un índice de asignación presupuestal que determine los criterios a considerar en la asignación y la ponderación de cada uno de ellos. Algunos de estos criterios podrían basarse en las condiciones de las entidades en términos de su dimensión (número de alumnos de educación básica, de docentes y otras figuras educativas, de escuelas, etc.) y de sus necesidades (poblaciones potencial y objetivo, puntaje en la prueba Enlace, etc.). También se podrían introducir criterios que captaran la operación del propio programa en términos de logro de metas y cumplimiento de la normatividad. Una vez definido el índice de asignación presupuestal, se deberá incorporarlo en la ROP, para que todos los involucrados lo conozcan y puedan considerarlo al programar sus actividades y metas. Fijar en las Reglas de Operación del PNL el último día hábil de febrero como fecha límite para la firma de los Convenios Marco de Coordinación Interinstitucional entre la SEP y las entidades federativas. También se debe establecer en las ROP la obligatoriedad de divulgar en la página Web, los convenios firmados, a más tardar cinco días hábiles después de su firma. Además, se debe asegurar que en dichos convenios se especifique, tal como lo estipulan las ROP, el monto que le será transferido a cada entidad. Asegurar que los recursos federales del PNL se reciban antes del primer día hábil de abril como lo especifican las ROP Emitir lineamientos sobre las características mínimas que deben cumplir los cursos de formación de las figuras educativas. Establecer la obligatoriedad de que el acompañamiento a las escuelas se realice con base en el Manual del Asesor Acompañante y en el de Seis Acciones para el Fortalecimiento de las Bibliotecas, los cuales han sido elaborados por el Programa. Construir indicadores para actividades y productos de procesos intermedios, establecer metas para ellos y generar la información necesaria para calcularlos. Establecer un plan anual de monitoreo que compruebe el cumplimiento de metas en términos de cantidad, suficiencia y calidad por parte de las estructuras operativas de las DEE, las cuales se han convertido en la principal instancia encargada de la operación del PNL. Este plan debe comprender la presentación de evidencias de las actividades efectuadas y los productos proporcionados, así como la realización de visitas de verificación. Fomentar la instalación y funcionamiento de las contralorías sociales, establecer los mecanismos para que estas contralorías realicen sus señalamientos sobre la operación y resultados del Programa. Establecer un sistema de seguimiento para conocer si las figuras educativas formadas utilizan los conocimientos adquiridos o si las escuelas acompañadas aprovechan los apoyos recibidos para el fortalecimiento de las bibliotecas.
63
decisiones, con el fin de mejorar la presupuestación, la gestión y la rendición de cuentas de la
Administración Pública Federal. De acuerdo con lo anterior a partir del 2008 y hasta la fecha, año
con año el CONEVAL programa una Evaluación Específica de Desempeño a los programas sujetos
a Reglas de Operación.
Evaluación Específica de Desempeño 200872
En 2008, para la Evaluación Específica de Desempeño se seleccionaron cuatro indicadores
estratégicos y cinco de gestión:
1. Variación en el número de alumnos que concluyen la educación básica y que
adquieren la comprensión lectora”, se seleccionó porque mide la evolución de la
eficiencia terminal en secundaria que, bajo el supuesto con que opera el Programa,
se utiliza como una aproximación al desarrollo de capacidades lectoras.
2. Crecimiento en la capacitación de la comunidad escolar a nivel nacional, se
seleccionó porque es pertinente a nivel de componente y relevante para conocer el
desempeño del Programa respecto a figuras docentes capacitadas y describe la
evolución del número de capacitados.
3. Crecimiento de escuelas acompañadas para instalación de bibliotecas, se seleccionó
porque es pertinente a nivel de componente y es relevante para conocer el
crecimiento de bibliotecas que incentivan el hábito de la lectura.
4. Porcentaje de Entidades Federativas que consideran que el Programa ha generado
impactos en el fomento de la lectura”, se seleccionó porque es pertinente a nivel de
componente valora la satisfacción de los responsables del Programa en cada entidad
federativa.
De gestión:
Porcentaje de directivos capacitados y bibliotecarios capacitados, se seleccionó porque se consideró
pertinente para medir la eficacia a nivel de actividad:
1. Capacitación de miembros del Comité de Selección y el Comité Ampliado, se
seleccionó porque es pertinente para medir la eficacia a nivel de actividad.
72 Todas las evaluaciones específicas de desempeño pueden ser consultadas en la página electrónica del Programa Nacional de Lectura y Escritura.
64
2. Porcentaje de Comités de selección que participaron en el proceso de selección, se
eligió porque es pertinente a nivel de actividad y es relevante para medir la
participación de los comités de selección.
3. Porcentaje de visitas realizadas para el desarrollo de estrategias de
acompañamiento, se seleccionó porque es pertinente a nivel de actividad.
4. Porcentaje de Entidades Federativas que llevan a cabo estrategias de difusión, se
seleccionó porque es pertinente a nivel de actividad, aunque no es relevante para valorar la
difusión del Programa.
Esta evaluación se basó en las siguientes fuentes de información: 1.Cobertura y Plantilla de
personal, 2. Reglas de Operación, 3. Justificación de la población potencial y Evaluación de
Consistencia y Resultados, UPN 2007. Se mencionaron 5 aspectos de mejora:
1. Llevar a cabo una encuesta a beneficiarios que le permita obtener información para
verificar el avance en el cumplimiento de los indicadores a nivel de propósito.
2. Buscar una forma de coordinar la planeación fiscal y la planeación del sector
educativo, ya que el primero planea en año fiscal y el segundo planea por ciclo
escolar.
3. Organizar un sistema de planeación estratégica del Programa que le permita
reconocer los logros y plantearse nuevas metas derivadas de los avances y las
nuevas necesidades detectadas.
4. Incorporar en la planeación una estrategia de cobertura que considere distintos
plazos.
5. Organizar las acciones del Programa con base a una planeación estratégica y no
solamente con base a metas por ciclo escolar.
En el apartado de comentarios y observaciones, el CONEVAL recomienda al Programa, examinar
nuevamente los aspectos susceptibles de mejora, con el fin explorar la posibilidad de que algunos de
ellos sean atendidos con acciones adicionales a las propias de su operación. Es necesario señalar
que las conclusiones del evaluador mencionan que la carencia de indicadores estratégicos y de
evaluaciones de impacto impide valorar los logros del programa, la deficiencia fundamental para la
65
evaluación del Programa es la carencia de un indicador que valore su contribución al fin de la
matriz de indicadores.
Evaluación Específica de Desempeño 2009
En 2009, la selección de indicadores para la evaluación se realizó considerando aquellos que
permitieran identificar el avance en el cumplimiento del logro del objetivo del programa, que
aportaran información para evaluar el desempeño, que fueran confiables y claros, y verificables.73
Indicadores estratégicos
1) Variación porcentual en el logro alcanzado en español en 6° de primaria y en 3° de
Secundaria.
2) Porcentaje ponderado de la instalación y uso de las Bibliotecas Escolares y de Aula.
Indicadores de Gestión y Servicios
3) Porcentaje de necesidades formativas atendidas
4) Porcentaje de Entidades que realizan los procesos de selección y/o acciones de
acompañamiento a la distribución de acervos.
5) Porcentaje de entidades que realizan difusión a la instalación y al uso de las
Bibliotecas Escolares y de Aula.
6) Porcentaje ponderado de la cobertura de formación de Directivos, Asesores Técnico
Pedagógicos, Docentes, Maestros Bibliotecarios, Bibliotecarios y Asesores
Acompañantes para el aprovechamiento educativo.
7) Porcentaje de estrategias para la generación, sistematización, análisis y difusión de
las acciones del PNL diseñadas74.
La evaluación sugirió hacer ajustes a los indicadores y de este modo conocer cuál es el impacto del
programa en el desempeño lector y las competencias comunicativas de los alumnos. Nuevamente se
73 Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2009-2010. Informe Completo. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. págs.4-10. 74 Para ese año la mayoría de los indicadores eran nuevos (2009) y en el Sistema de Evaluación del Desempeño no se presentaron datos de años anteriores. A nivel de fin se registró una variación positiva de 0.48% en logro educativo, a nivel de propósito se logró la meta planteada. A nivel de componentes y actividades 4 de 5 indicadores cumplieron con sus metas, pero las u. de medida son incorrectas, deberían ser porcentaje.
66
señaló la imposibilidad de conocer el impacto del programa en el logro de los aprendizajes de los
alumnos, particularmente, en el desarrollo de competencias de lectura y escritura.
Evaluación Específica de Desempeño 2010
Para 2010, las conclusiones del evaluador externo señalaron: que el PNL contribuye a crear
mecanismos de identificación, circulación y acceso a material bibliográfico y fomenta su uso en el
proceso de aprendizaje. Señaló que el desempeño del programa fue positivo en la formación de las
figuras educativas que atiende, sin embargo, mencionó que sus retos se centraban en la pertinencia,
relevancia y confiabilidad de los indicadores de la matriz de indicadores, los indicadores de fin y
propósito no permiten valorar el efecto del PNL en la contribución al fortalecimiento de las
competencias comunicativas de los estudiantes. Se identificaron duplicidades de indicadores en los
diversos niveles de la MIR y la necesidad de especificar con mayor claridad las unidades de medida
y sus medios de verificación. Se advirtieron también dificultades para cuantificar la población
objetivo y potencial.
Esta evaluación especifica de desempeño recomendó: establecer en Reglas de Operación criterios
de elegibilidad y compromisos de cobertura mínima en las entidades federativas, con base en la
realización de diagnósticos estatales de necesidades educativas en las escuelas y de la población que
fuera a ser beneficiada, así como ajustar la cuantificación de la población potencial y objetivo y su
correcta vinculación con la población atendida. Se mencionó la necesidad de realizar una encuesta
de satisfacción al finalizar los cursos de formación y hacer cambios en el indicador de fin de la
MIR, para hacer hincapié en las escuelas públicas beneficiadas por el Programa Nacional de
Lectura, que alcanzaron al menos el nivel elemental en la prueba ENLACE.
4.5 Evaluación de Consistencia y Resultados 2011- 2012. Programa Nacional de Lectura.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
El informe de la evaluación de Consistencia y Resultados del Programa Nacional de Lectura
describe las fortalezas y debilidades encontradas por el equipo que realizó la evaluación. El
CONEVAL propuso mejorar la atención a su población objetivo y sus indicadores; establecer en las
Reglas de Operación, criterios de elegibilidad y compromisos de cobertura mínima en las entidades
federativas, con base en la realización de diagnósticos estatales de necesidades educativas en las
escuelas y de la población a beneficiar; ajustar la cuantificación de la población potencial y
objetivo, así como su correcta vinculación con la población atendida; aplicar encuesta de
67
satisfacción al finalizar los curso de formación, y valorar hacer cambios en el denominador del
indicador de fin. Se señaló como fortaleza que el programa recaba información sobre sus
beneficiarios y que cuenta con un sistema de seguimiento (Sistema de Seguimiento a Reglas de
Operación, SISPRO) que le permite generar una base de datos útil para la toma de decisiones,
referente al presupuesto, al monitoreo de desempeño, la gestión de recursos financieros y el avance
programático de metas estatales de los Programas Estatales de Lectura.
De acuerdo con los evaluadores un punto positivo: es que el PNL cuenta con planes de trabajo
anuales plasmados en PEL de cada entidad federativa mediante un proceso institucionalizado
definido en las Reglas de Operación. El Programa documenta resultados a nivel de Fin y Propósito
mediante la información de los indicadores en MIR ubicados en estos niveles, el Sistema de
Seguimiento a la Matriz de Indicadores de Resultados, Resultados de Evaluaciones Externas
diferentes de evaluaciones de impacto e informes trimestrales. Evaluaciones externas diferentes a
evaluaciones de impacto muestran hallazgos relacionados con el propósito del programa, vinculados
con avances en la capacitación de las figuras y con los procesos de selección de libros e instalación
y uso de las bibliotecas escolares y de aula.75
75 Las recomendaciones de esta evaluación fueron: Redefinir el problema a atender a partir de una situación prioritaria a revertir, ya que el PNL no cuenta con una definición del problema adecuada. El problema es descrito como la “no promoción y fortalecimiento de la instalación y uso de las bibliotecas escolares.” Sin embargo, el objetivo del programa es “fortalecer las competencias comunicativas de los alumnos en educación básica” y el aprovechamiento de las bibliotecas es una alternativa de solución a esta condición, no la definición del problema. Elaborar un diagnóstico nacional vigente que permita obtener una visión completa del problema a atender y reunir la información que actualmente está dispersa en diferentes documentos, que posibilite establecer objetivos y prioridades para el programa y generar mejores mecanismos de focalización. Establecer mecanismos para valorar en qué medida se ha modificado la práctica docente o resultado del programa. Para ello, es importante definir los estándares de bibliotecas instaladas y bibliotecas en pleno uso y aprovechamiento de manera que se documenten los resultados sobre la cobertura real en la instalación y uso de las bibliotecas escolares. Analizar alternativas de criterios de focalización, que deben derivarse de sus objetivos y restricciones presupuestales y operativas. Se sugiere optar por focalizar su atención por medio de criterios que podrían ser compensatorios u orientados a lograr estándares mínimos de capacitación entre las figuras educativas con mayor potencial para lograr el Fin del programa. Modificar el indicador de Fin pues no refiere en específico a los alumnos de las escuelas que son atendidas por el PNL. Respecto a los indicadores de Componentes, su diseño y resumen narrativo no permite identificar qué bienes o servicios debe entregar el programa. Es clave que la definición de estándares de uso e instalación de bibliotecas, así como de formación de figuras para generar un método de definición de metas orientadas al desempeño de los indicadores. Es aconsejable que los criterios para elaborar el PEL incluyan una valoración de la condición a revertir en los estados, más allá de la descripción situación del programa en cada entidad. Asimismo, se recomienda analizar los métodos o criterios para establecer las metas a alcanzar, plasmadas en el PEL, ya que las metas toman como referencia los resultados alanzados en años anteriores pero no el mediano y largo plazo. Se recomienda fortalecer el módulo de beneficiarios (personas físicas) del SISPRO, con el objetivo de crear un reporte que especifique los mecanismos de capacitación tomados (número y tipo de cursos) por cada figura educativa a nivel estatal. Establecer formalmente el proceso de planeación estratégica y que este inicie con la realización de un diagnóstico sobre los retos de la situación en la que se busca incidir, valorando las capacidades lectoras de los alumnos; capacidades de las figuras educativas para fomentar la lectura y las condiciones de las bibliotecas escolares en operación, de manera que puedan generarse prioridades y metas eficientes y eficaces.
68
De todos los resultados de las evaluaciones me interesa destacar el siguiente: “Redefinir el
problema a atender a partir de una situación prioritaria a revertir ya que el PNL no cuenta con una
definición del problema adecuada. El problema es descrito como la “no promoción y
fortalecimiento de la instalación y uso de las bibliotecas escolares.” Sin embargo, el objetivo del
programa es “fortalecer las competencias comunicativas de los alumnos en educación básica” y el
aprovechamiento de las bibliotecas es una alternativa de solución a esta condición, no la definición
del problema”. Este es uno de los aspectos nodales de la definición del problema, en el segundo
capítulo habíamos señalado que la política es coherente en términos de los valores que señala como
relevantes, sin embargo, si el problema no está bien definido advierte una falta de coherencia, entre
la definición del problema y su objetivo, situación que no afecta el núcleo duro de la política pero,
podría derivar en su inestabilidad.
Según Teresa Bracho:
“…la medición y seguimiento del logro educativo a través de la definición de objetivos congruentes según un conjunto de valores y resultados de amplio alcance queda fuera de la mira de ejecutores, diseñadores y directores de los programas. Los esfuerzos parecen orientarse al cumplimiento de los esquemas programáticos y presupuestales y, en segundo plano, la asimilación y apropiación de una herramienta metodológica con bases causales”76.
Continuar realizando esfuerzos para documentar evidencia de los cambios generados, por recomendaciones de las evaluaciones externas. Esta información puede incluirse en los informes trimestrales del programa. Analizar y valorar la pertinencia de los datos sobre figuras educativas que han generado las coordinaciones estatales, con el objetivo de que esta información sirva como insumo en la cuantificación de la población potencial. Redefinir la forma de cuantificación de la población atendida, con la finalidad conocer mejor los resultados y avances alcanzados en la formación de figuras educativas, para lo que se requiere información específica del tipo de figura que obtiene el apoyo del programa y de los cursos tomados por participante. Evaluar alternativas de focalización y su inclusión en ROP. Alternativamente, el grado de marginación o escuelas con escasos recursos materiales, rezago educativo o los resultados de la prueba ENLACE pueden ser mecanismos útiles para focalizar. Sustituir el instrumento con el que es cuantificada la población potencial (estadística 'Principales Cifras de Educación 2008–2009 de la SEP’) por uno que identifique de forma más congruente a la población con la problemática que busca atender el PNL, a partir de la estrategia de focalización. Incluir en el SISPRO un módulo que permita sistematizar los procesos de: selección, registro, trámite y entrega de apoyos financieros; procedimiento de monitoreo y verificación de ejecución. Diseñar un instrumento estadístico objetivo, confiable, representativo y replicable para medir el grado de satisfacción de la población atendida, enfocándose en las figuras educativas con mayor potencial para lograr el Fin del programa. Mejorar el indicador de Fin el cual todavía presenta retos en su diseño, considerando la posibilidad de incluir en los informes trimestrales información específica del tipo de cursos de capacitación apoyados o el número de alumnos beneficiados con figuras educativas capacitadas. Continuar realizando esfuerzos para documentar resultados sobre su Fin y Propósito, ya que las evaluaciones externas disponibles no permiten valorar el efecto de esos hallazgos en la mejora de las competencias comunicativas de los alumnos en escuelas beneficiarias del PNL o el cambio en la práctica docente de las figuras educativas beneficiadas, en la promoción de la lectura. Aplicar una evaluación de diseño del programa, con el objetivo de generar evidencia pertinente que fortalezca los espacios de mejora del programa para después valorar su impacto, debido a que el programa no cuenta con una evaluación de impacto. 76 Bracho, Bracho González, Teresa, “El papel de los valores en la evaluación de políticas para sistemas educativos complejos”. op.cit., pág. 868.
69
Afirmación falsa, en mi experiencia, una preocupación constante de la operación del
programa es su contribución al aprendizaje de los alumnos que cursan la educación básica
en México. En resumen, en mí experiencia como policy maker, una de las preguntas a la
que es indispensable responder permanentemente se refiere al tipo y alcance de la
contribución que el programa en que trabajo realiza al logro educativo de los alumnos.
Incluso más allá, pensar de manera constante el valor que se le da a los actos de leer y
escribir en la sociedad y el papel que le corresponde a la escuela en ese proceso. Un papel
que, por otro lado, no es inmóvil, leer y escribir en México en la segunda década del siglo
XXI, no significa lo mismo que en los años setenta del siglo XX, y muy seguramente no
significará lo mismo hacia los años cincuenta de esta centuria.
Este trabajo ha tratado de centrarse en el tema de la ética, una reflexión sobre aquello que
se considera valioso para llevar a cabo una política de intervención. Es cada vez más
presente la necesidad de tomar decisiones con base en información suficiente y pertinente
sobre el problema público que se quiere resolver. Hasta ahora se ha argumentado que estas
decisiones y las acciones públicas que le dan forma, tendrían mayor posibilidad de
sostenerse en el tiempo si son coherentes en sus diversas fases. Sin embargo, el asunto de la
evaluación debido a las características propias de los marcos de referencia, parecen
centrarse en recomendaciones de tipo procedimental y dejar de lado el significado de las
acciones públicas y su congruencia con necesidades y demandas sociales77.
No le falta razón a Teresa Bracho cuando menciona que el fin último de los programas
gubernamentales es la solución de problemas concretos:
77 Ibid, pág. 879. “La principal misión de la investigación evaluativa es producir información que coadyuve a la toma de decisiones y a la mejora de las políticas y los programas bajo marcos que permitan captar la misión y el significado de las acciones públicas de acuerdo con un conjunto de valores congruentes a necesidades y demandas sociales; si este vínculo con los valores que dan motivo a la existencia de la acción de las políticas no se logra, se producen informaciones y resultados ad nauseam, sin ningún propósito más que la legitimación, o la crítica fatalista, de los programas gubernamentales, sin alcanzar el objetivo de retroalimentación a la toma de decisiones; no importa cuán sofisticadas sean las metodologías, ni cuán comparables sean los resultados con otros programas de gobierno o, incluso, con el ámbito internacional. Los diferentes discursos de análisis sobre la política y los sistemas complejos coinciden en la importancia de integrar hechos y valores, ya que si alguno de estos elementos está ausente, la interpretación o la medición de la información estará incompleta y su aportación a los propósitos de la evaluación de la política podría estar alejada de ser un ´buen juicio’.”
70
“…lo cual exige cercanía con teorías, conceptos o perspectivas normativas, además de herramientas administrativas. Para el cálculo o aprecio de logro de estos objetivos, la política debe producir resultados específicos medidos cualitativa y cuantitativamente, y valorados respecto del sistema al que pertenece”78.
Resolver problemas concretos, desmadejar los problemas de forma que sea posible advertir
sus causas y sus posibles vías de salida: hacer políticas con base en evidencia.
Sin embargo, hasta ahora y en mi experiencia de ejecutor de política, la evaluación ofrece
aún pocas herramientas para encontrar grietas de concepto o de perspectiva sobre la forma
de concebir la solución al problema público que se pretende resolver. No resisto la
tentación de compartir aquí la opinión de algunos maestros, que me ayudan a precisar mi
tarea como ejecutor de un programa:
“Estuve en el curso de español, la propuesta es: considerar “lo necesario, lo posible y lo real, para
formar lectores y escritores”; te dan las estrategias y te plantean hacer un rincón de biblioteca, un
rincón de casa. ¿Dónde vas a poner los libros con 35 alumnos? Están las mesas, las sillas, los niños
y todavía te sugieren colocar una alfombra para que se acuesten. No hay infraestructura, la
educación sólo se transforma en el papel. Los últimos cambios en lugar de mejorar la educación la
han empeorado; en el discurso se planteó que los grupos no iban a estar tan cargados, que se iba a
quitar la carga administrativa y al contario estamos saturados.
Los cambios responden más a una situación política, se trata de justificar acuerdos y hacernos creer
que somos responsables de la mala calidad educativa. Dicen que los maestros somos ignorantes,
flojos y que no respondemos a las necesidades de la sociedad; se olvidan que la formación nos las
dio el mismo Estado. Ahora nos volvemos a encontrar como hace veintitantos años”.
Profra. 2° grado
“En este ciclo escolar ni siquiera estaban completos los libros para los niños en la escuela, ¿cómo
íbamos a estudiar para enlace?, tampoco hay libros para el maestro. Lo mismo sucede con el acervo
de la biblioteca y de las aulas escolares: llegan los materiales a la biblioteca de aula, cuando pasas al
siguiente grado, te das cuenta que se utilizaron, pero casualmente los libros más valiosos se pierden.
Trabajé en la escuela de verano, eran 120 Alumnos, hubo buen dinero, casi 48,000 pesos para que
cada escuela comprara materiales. Había dinero para comprar alrededor de 60 libros del mismo
78 Ibid. pág. 874
71
título, el problema es que la SEP no los tiene, los buscas en editoriales, no hacen tirajes fuertes, no
los puedes adquirir, otra vez volvemos a los mismo: en teoría las propuestas son hermosas, pero
nada más. Queríamos el libro de las 10 competencias de Phillipe Perrenaud, en los centros de
maestros no hay. Yo me pregunto, ¿dónde están esos libros? ¿Quién se los llevó? La mayoría de los
maestros no los hemos leído.
Profra. 2º grado
“Hay materiales de los que te manda la SEP que me han servido mucho, como los ficheros; claro
que hay otros que ni existen como los libros del maestro de quinto y sexto grado de español. Algo
que si ayuda y es muy concreto es el fichero o los libros del Rincón que son un buen material pero
los dejaron tan abiertos y tan sueltos; tampoco llegó algún material que acompañara y orientara a las
escuelas para su uso. Algunos profesores ni siquiera los han explorado”.
Profra. 1er grado
“Los profesores utilizan muchos materiales de las diferentes editoriales, algunos son guías prácticas
con ejercicios de todas las asignaturas. Está la del maestro que viene resuelta, entre cada ejercicio
vienen unos letreritos en un color distinto de tinta: te indican las preguntas que les puedes hacer a
los alumnos, todo muy dirigido. La mayoría de las editoriales tienen su propia dosificación, su plan
de clase y están sacando un registro que trae una evaluación por “competencias” y evalúan ciertos
aspectos del trabajo en equipo: “Participó en las actividades de la clase”. “Fue solidario con sus
compañeros”. “Cumplió con el material”. Desde mi punto de vista esas no son competencias.
También compran otros libros que dicen “trae un sustento teórico” de los contenidos; definiciones
en dos o tres párrafos y eso se lo dictan a los niños y ya tienen el apunte. Otra modalidad es que
compran fotocopias de ejercicios, cada semana una señora hace una selección de diferentes guías y
se las vende (30 centavos por copia, cada niño ocupa 15 copias a la semana). Una madre que es la
vocal del grupo ante la asociación de padres de familia, cobra y paga, fuera de la escuela. Parece
que algunos profesores jubilados se dedican a esto. Los docentes trabajan doble turno y estos
materiales les facilitan el trabajo. Los libros de Español y Matemáticas son los que menos se usan,
los de Historia y Geografía sí, porque sólo traen teoría; otro libro olvidado es el Atlas, éste presenta
de otra manera la información. Del libro de Español muchos profesores nos saltamos las actividades
que plantean el desarrollo de habilidades comunicativas como: “Lee y redacta un guión con tu
compañero de equipo” o las actividades de trabajo en equipo. Pasa lo mismo en matemáticas que no
se juega con los dados, ni con las canicas. Me han comentado que lo ven como pérdida de tiempo.
Hay nuevos libros de la SEP o adaptaciones que no siempre son para bien, en el de Formación de
72
Cívica y Ética hay errores conceptuales: viene una imagen sobre el mercado actual y otra del
tianguis que se ponía en Tenochtitlán y en el pie de fotografía dice algo así como: “Al igual que tú,
nuestros antepasados tenían un mercado para promocionar el dinero y las relaciones comerciales”.
El mercado en la antigüedad no tenía esa función, la base era el trueque”.
Profra. 1er grado79
En su concreción estos testimonios proporcionan a los ejecutores de política, elementos de
viabilidad de las propuestas de los programas. Elementos de carácter empírico, bajo los
cuáles es posible advertir juicios de valor, utilidad de las propuestas, racionalidad práctica,
y en el extremo; notas sobre la continuidad de programas.
Este trabajo ha intentado mostrar que la improvisación en la toma de decisiones está
empezando a cambiar, los valores sociales y personales que se encuentran presentes en cada
una de las fases de las políticas públicas son innegables y definen posiciones, asignación de
recursos: formas de habitar y entender el mundo.
79 Todos estos testimonios han sido transcritos del libro Un futuro para la escuela pública, coordinado por Alba Martínez Olivé, citado en la bibliografía.
73
Conclusiones
Soluciones complejas a problemas complejos, podría ser el título de un pequeño apéndice a
este trabajo. En el ámbito educativo, y me atrevería a decir que sucede lo mismo con
cualquier problema público, los problemas son difíciles de resolver porque no tienen una
causa única. Las soluciones ofrecidas por los diversos programas federales llevadas a cabo
por subsecuentes administraciones son variadas y, ninguna ha resuelto por sí sola aquello
que se haya identificado como “el problema”. Acaso sólo sea un botón de muestra sobre la
complejidad de la realidad y la forma en cómo desde un enfoque de políticas públicas se
han puesto en discusión nuestras limitaciones; políticas que se basan en el supuesto de una
racionalidad perfecta o las pretensiones de los gobiernos por atender y resolver
simultáneamente todos los problemas públicos; incluso el ideal de una planeación capaz de
superar todos los obstáculos, de una implementación cotidiana o toma de decisiones sin
evidencia.
A continuación presento mis aproximaciones finales a este trabajo. Aún y cuando este
apartado final lleva por título: conclusiones sería oportuno señalar su carácter temporal,
pues así como la realidad se modifica constantemente, la forma de intervención
gubernamental en la atención de los problemas públicos también lo hace. Una primera
aproximación se centra en lo que a lo largo de este trabajo he denominado teoría de
entrada. Como he intentado mostrar, la definición de una teoría de entrada resulta nodal
para que una política logre perdurar en el tiempo y no presente modificaciones sustanciales.
Para el caso de la política de lectura en educación básica, no se trata de ejecutar una política
de fomento de la lectura, sino de crear condiciones que hagan posible la disponibilidad de
materiales para leer y el acceso a ellos. Entendiendo por acceso, todas aquellas
disposiciones bajo las cuales un individuo se hace lector. En una frase: hacer que leer y
escribir sean actividades ligadas a la vida cotidiana de los individuos, de forma que estas
habilidades sean aplicadas para diversos fines y propósitos en la vida de las personas, y
dejen de ser percibidas por sectores amplios de la población como actividades ligadas
únicamente a lo escolar.
74
La importancia de contar con una teoría que le de sustento a la política radica en el hecho
de que el tipo de decisiones que se tomen para resolver un problema público se harán en
consonancia con las posibles soluciones que la idea previa haya sugerido: así por ejemplo,
si se concibe a la lectura como un hecho individual de carácter cognitivo de producción de
sentido; la respuesta a la pregunta sobre donde radica el conocimiento puede tener varias
respuestas: en el texto (lingüística), en quien lee, en la relación texto lector
(psicolingüística) o en las prácticas de lectura y escritura de los grupos sociales
(sociocultural) y en las decisiones de política educativa. De ahí, que contar con una teoría
de entrada ampliamente compartida sea central en el desarrollo de una política.
A partir de la definición del problema comienza lo que aquí he llamado, siguiendo a
Merino, el mapa de ruta, esta etapa del ciclo de políticas no consiste únicamente en el
diseño de un programa de acción, sino en la construcción de una argumentación sobre los
propósitos que busca. Una vez que se ha definido el problema, existe o sería lo deseable,
una argumentación y marco de valores de referencia. Estos elementos reconocen la
importancia de contar con una argumentación sólida como parte de la elaboración de una
política, este paso es importante a fin de hacer explícitos los valores y los propósitos que se
persiguen desde el principio y de sostenerlos en el tiempo. Si los servidores públicos
encargados de llevar a cabo la política no saben porque están haciendo lo que hacen, ni
tienen idea de los valores que justifican su actuar, seguramente acabarán realizando actos
rutinarios desprovistos de sentido.
Si bien el diseño del Programa Nacional de Lectura como parte de la política educativa es
perfectible, se puede afirmar que es congruente (las evaluaciones lo han hecho) con los
propósitos que pretende alcanzar. Esto no excluye el hecho de que los problemas sociales y
educativos son de difícil implementación, por lo que un buen diseño, como hemos visto a lo
largo de estas páginas no garantiza una correcta implementación, ya que en el “campo de
batalla” concurren numerosísimos actores, con diversos intereses, puntos de vista y
motivaciones, por lo que es necesario pensar y repensar continuamente las vías y estrategias
para lograr los propósitos de un programa. De hecho, es coherente desde un punto de vista
ético, si esta premisa se cumple (y me parece que así es), que esta política de lectura basada
75
en un enfoque sociocultural del lenguaje sufra muy pocas modificaciones en el futuro. El
núcleo duro de la política es consistente con su puesta en marcha.
Cuando se define un problema desde la perspectiva de las políticas públicas, se están
estableciendo las causas que lo han generado y las posibilidades que la acción del Estado
tiene para transformar el problema en una solución viable. Implementar una política es un
proceso sumamente complejo, lleno de vericuetos, de situaciones no contempladas en su
totalidad, de actores a favor y de actores reticentes a lo propuesto, de atención a
manifestaciones culturales que no favorecen el desarrollo de la política.
Gobernar es cambiar costumbres dice un viejo adagio de la política atribuido a John Locke,
y en ese cambio de costumbres es donde la implementación tiene su lugar de
asentamiento80.
La implementación del Programa Nacional de Lectura, por otro lado, se ha desarrollado con
recursos del orden de 25 millones de pesos anuales para transferencia a los estados, lo cual
repercute en la equidad del programa, dado que para incidir de forma mucho más clara en
los indicadores de calidad y equidad de la educación hay que considerar otras variables
derivadas de desigualdades asociadas a aspectos externos al sistema educativo, como el
capital físico, el nivel de escolaridad, salud, empleo, equipamiento en el hogar, producto
per cápita, acceso a bienes culturales entre otras variables. Estas variables reflejan las
condiciones de vida de la población y se corresponden con aspectos estructurales de la
escolaridad de cada comunidad, como es el caso de la tasa de escolarización básica
obligatoria. Es decir, se pide a la escuela que dé resultados mucho más allá de sus
80 Mauricio Merino menciona tres criterios que es importante no perder de vista en el proceso de implementación: “….1) Una comunicación tan abierta, franca y constante como sea posible entre los grupos de tarea asignados, volviendo invariablemente al núcleo duro de la política (definición, argumentación y valores para tomar decisiones): evitar la ‘desviación de los fines’ como secuela de intereses burocráticos o personales enfrentados; y aunque parezca redundante, conviene recordar siempre y sistemáticamente el núcleo central siempre hasta convertirlo en un saber y en un valor compartido, al menos pro todos los involucrados en su implementación. 2) El Liderazgo explícito de la política, claramente asignado a una persona- o a un equipo de trabajo- sobre la base de los resultados que se esperan de la política y no sólo por su jerarquía. No hay nada en la literatura sobre esta materia que sustituya el papel del liderazgo de los proyectos en curso, y mucho menos cuando estos implican cambios organizacionales de mayor calado. 3) El cuidado puntilloso de los indicadores de resultados (aún y cuando éstos puedan ser ajustados con el paso del tiempo), a partir de los dos criterios anteriores”. Merino, Mauricio. Políticas Públicas. Ensayo sobre la Intervención del Estado en la solución de problemas públicos. México Centro de Investigación y Docencia Económicas. 2013., págs., 116y 117.
76
posibilidades reales. Con la llegada de la Metodología del Marco Lógico, esto aspectos
comenzaron a ser considerados, sin que representen atenuantes en el logro de los objetivos
de este programa.
En la etapa de implementación del programa se produce no sólo información sobre la
cercanía entre lo planificado con lo que sucede en la realidad, también se ofrece
conocimiento sobre los límites para obtener la información que con anticipación se
consideró como adecuada, así como la validez de los marcos de interpretación de esos
datos. Algunos autores han señalado que la implementación y la evaluación son caras
opuestas de la misma moneda la implementación provee la experiencia que la evaluación
examina, la evaluación examina la experiencia que se ha generado para darle sentido a lo
que está sucediendo con el desarrollo de la política81.
En una perspectiva histórica se podría argumentar que las decisiones que se tomen en el
futuro, dependen en muy buena medida de la interpretación de acontecimientos pasados.
Este conocimiento del proceso, representa conocer las condiciones bajo las cuales ha
operado el programa, y el conocimiento de programas similares. Entre la “teoría de
entrada”, el “mapa de ruta”, el “campo de batalla”, el resultado de la política y su
evaluación existen distancia causales y temporales entre problemas y soluciones, donde el
programa público representa un mediador. De ahí que desde mi construcción argumentativa
sea tan relevante la coherencia ética de todas las fases de la política pública.
Como se ha señalado páginas atrás, las evaluaciones hechas al programa si bien han
observado aspectos fundamentales para la correcta medición y aprecio tanto cuantitativo
como cualitativo de las acciones, no han señalado si la definición del problema es
pertinente.
81 Véase Pressman, Jeffrey L. y Aaron Wildavsky, Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-Fondo de Cultura Económica, 1998, pág. 45. Ibid. “Por supuesto la implementación implica un trabajo como el de Sísifo. ¿Cómo podría ser de otro modo? ¿Cómo podría la humanidad terminar finalmente con sus fatigas? Sólo si la vida social (con sus fantasías conflictivas en cuanto a la manera de vivir) nunca cambiara, o sea la utopía del hombre insulso es como podría llegar a su fin la implementación, pág. 49.
77
Un ejemplo: los objetivos programáticos que se piden a los programas federales plasmados
en las matrices de indicadores son desmedidos para el caso del Programa Nacional de
Lectura por ejemplo, el fin del propósito dice:
“Contribuir a mejorar el logro educativo de los estudiantes de educación básica a través de la instalación y uso de las Bibliotecas Escolares y de Aula”. Nombre del Indicador: Porcentaje de alumnos de educación básica de escuelas públicas que alcanzaron al menos el nivel Elemental en Español en la prueba ENLACE”82.
Los objetivos resultan desmedidos en su diseño con las posibilidades reales que tiene una
única estrategia de solucionar un problema. Se podría argüir que estos indicadores son
construidos por el programa mismo, pero justo es señalar la reiterada indicación de que el
propósito del programa sea medible y esté vinculado a un logro de carácter nacional. La
dificultad de ello estriba en la medición clara del tamaño de esa contribución.
Destaco (nuevamente) el tema ético, referente a valores y su expresión en los juicios que se
emiten. Dice Teresa Bracho:
… la evaluación trabaja a través de juicios que toman como base valores. Por ello, la elección, definición y consenso de dichos valores representan en todo momento los límites donde se lleva a cabo la deliberación sobre la acción pública. Así, este sustrato valoral del proceso de evaluación de las políticas es, en definitiva, uno de sus compromisos iniciales que marcan todo el proceso investigativo. El compromiso normativo de la evaluación refiere fundamentalmente a la consideración de la legitimidad de los valores sobre los cuales se construyen las decisiones públicas y que constituyen los principales parámetros de juicio en el proceso evaluativo.83
La discusión sobre la legitimidad de esos valores sobre los que se construyen las decisiones
de política pública, ha sido tema de discusión de este trabajo, aquello que se considera
valioso y que resulta sustancial para el desarrollo de las acciones, cada una de las
82 Véase la matriz de indicadores del Programa. 83 Bracho González, Teresa, “El papel de los valores en la evaluación de políticas para sistemas educativos complejos” op. cit., pág. 869. El compromiso teórico representa un acotamiento de la perspectiva con base en la cual se decide sobre los acercamientos, métodos e información relevante en cada contexto investigativo. Se trata de un compromiso fundamental de la evaluación que representa su capacidad de comprender teóricamente tanto la problemática social de que se ocupa la acción pública en cuestión, como la acción pública en sí misma. Es decir, representa tanto una teoría sobre el problema social, o una forma particular de entender y concebir teóricamente el problema que atiende la política, como una teoría sobre las políticas públicas y su operación, o sea, una concepción de la intervención pública en los problemas sociales. El compromiso empírico de la evaluación, al igual que la etapa previa de definición de los problemas públicos y la construcción de diseños de programas y políticas, se enfrenta a una amplia gama de perspectivas conceptuales, la inclusión (o no) de múltiples disciplinas, así como muy variadas alternativas metodológicas, la recuperación de información y la construcción de evidencia empírica, etcétera”.
78
evaluaciones ha señalado puntos concretos sobre lo que consideraba necesario corregir,
precisar o medir de mejor manera. Y visto con cierto detenimiento lo que los operadores
considerábamos valioso como fin último del trabajo que desempeñamos, no se encontraba
lejano de lo que se consideraba valioso para los evaluadores, sin embargo, si lo que está en
juego como lo señala Bracho, es el asunto de la legitimidad, entonces las decisiones de
política serán generalmente un punto de inflexión en donde ambos puntos de vista
(evaluados y evaluadores) entrarán en discusión, cuando no en franco enfrentamiento84.
En suma, dice Bracho y esto señala parte de la argumentación que ha seguido este trabajo:
“… destaco aquí que un primer acotamiento en todo proceso de evaluación de acciones públicas radica en identificar la definición y el diseño de los problemas públicos que elige un gobierno particular para atender, así como las acciones que juzga pertinentes para su resolución o los marcos de intervención que elige para la resolución de los problemas identificados. Del mismo modo, la definición y selección de teorías sustantivas sobre el problema en cuestión, son un segundo acotamiento al proceso evaluativo al que se agregan las concepciones que se sostienen sobre la acción pública. Finalmente, la definición de la evidencia sobre la cual se emitirán dichos juicios conforma el marco en que será posible emitir un juicio sustantivo sobre la acción pública a que refiere la evaluación.85
Sin embargo, lo que Bracho ve como un segundo acotamiento al proceso de evaluación de
programas, para mí resulta el punto nodal de la construcción del proceso de política. La
presencia de estas teorías, conceptos o argumentaciones sobre el problema a atender son
punto de arranque ineludible. No sería recomendable iniciar ninguna política sin esta
definición86.
84 Para una teoría del valor, véase Villoro, Luis, El poder y el valor. Fundamentos de una ética política. México, El Colegio Nacional, Fondo de Cultura Económica, 1997. En particular los tres primeros capítulos. 85 Bracho González, Teresa, “El papel de los valores en la evaluación de políticas para sistemas educativos complejos”, op. cit., pág. 870. 86 “Actualmente existen tantos métodos y referencias que tras la lectura de los principales puede llegar a pensarse con sinceridad que la evaluación corre el riesgo de convertirse en un catálogo de metodologías, que compiten por construir verdades a modo de quien las ha diseñado y que pueden acabar por abandonar sus propósitos. Evaluaciones que se convierten en fines: ejercicios intelectuales más menos sofisticados y más o menos complejos, que se imponen a la postre sobre el objeto evaluado, si se me permite una metáfora para explicarme mejor, pienso que esas evaluaciones se parecen a los amores que siente un adolescentes, son tan intensos, que mueren de amor pero olvidan a la persona que amaban. Olvidan que evaluar significa ‘señalar el valor de una cosa’; y con más precisión, ‘estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa’. Dicho de otra manera, que se trata de un ejercicio que se realiza sobre algo más, de modo que ninguna evaluación puede ser valiosa por sí misma, con independencia de la cosa cuyo valor se quiere estimar, apreciar, o calcular”. Merino, Mauricio, Políticas Públicas. Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos, México, CIDE, 2013, pág. 118.
79
A continuación se describen tres puntos a considerar para el desarrollo de una política:
1. La teoría de entrada debe hacerse explicita, de forma que se hagan presentes de
forma permanente los valores que están en juego a la hora de tomar decisiones
públicas.
2. Las fases de diseño e implementación de la política debieran ser coherentes de
éticamente hablando con la teoría de entrada adoptada y con las recomendaciones
que se acepten de las evaluaciones que se practiquen a la política, si esta es
consistente está no deberá de modificarse en lo sustantivo.
3. Explicitar los valores inmersos en la política, ayudará a los tomadores de decisiones
y a los operadores de la política a clarificar el tipo de decisiones que se toman, así
como sus implicaciones y características y redundará en políticas mejor
argumentadas y con núcleo de mayor solidez.
A lo largo de estas páginas he tratado de mostrar la forma en que mi experiencia personal
en el ámbito de la operación de un programa federal, se mezcla con un intento de reflexión
sistemática sobre lo que es y cómo se desarrolla una política pública, me ocurre algo
semejante a lo que le ocurría al historiador británico Eric Hobsbawm y que narra en su
Historia del Siglo XX: leía en los puestos de periódicos, la entrada de los ejércitos de Hitler
a Polonia, y no sabía lo que ese hecho iba a significar en el futuro, la historia del siglo XX
es al mismo tiempo la historia de la vida de Hobsbawm. Guardada toda proporción, mi
historia personal se mezcla con la historia de una intervención del estado para resolver un
problema público, mi entendimiento de los procesos, de las líneas de acción, en una palabra
de la política, ha ido aparejado del proceso mismo de poner en práctica el Programa
Nacional de Lectura.
No existe ninguna esfera de la vida humana en la que el asunto de lo que se considera
valioso tanto en el orden público como en el privado, pueda soslayarse. Hacer explícitos
estos valores es un mecanismo de valía que nos ayudará a construir políticas más estables.
Este trabajo no ha pretendido otra cosa que hacer evidentes los mecanismos por los que las
políticas públicas son obra de seres humanos, seres humanos con valores y juicios que
80
toman decisiones de carácter público en la búsqueda de beneficiar a sus contemporáneos e
influir en la construcción del futuro. Ni más ni menos.
81
Epílogo
En 2013, el Programa Nacional de Lectura agregó a su denominación la Escritura, modificó sus
líneas estratégicas (tercera y cuarta) y agregó una quinta:
• Fortalecimiento curricular y mejoramiento de las prácticas de enseñanza. • Fortalecimiento de bibliotecas y acervos bibliográficos en las escuelas de educación básica. • Formación continua y actualización de recursos humanos para la formación de
lectores, con un énfasis especial en la figura del supervisor escolar. • Generación y difusión de información sobre conductas lectoras, uso de materiales
y libros en la escuela, así como su incidencia en el aprendizaje. • Movilización social en favor de la cultura escrita en la escuela y fuera de ella,
para la participación de la comunidad escolar y de la sociedad.
Al momento de escribir estas líneas, las acciones de lectura y escritura han sido incluidas como un
rubro del Programa de Fortalecimiento de la Calidad de la Educación Básica. A finales de
diciembre de 2013 la Subsecretaría de Educación Básica, emitió las Reglas de Operación de los
siguientes Programas: escuelas de calidad, de servicio profesional docente, de inclusión y equidad,
de becas y de escuelas de tiempo completo.
A partir del cambio de administración se redujeron los programas con reglas de operación y se
presentó el Sistema Básico de Mejora: una estrategia orientada a dar a los distintos actores del
Sistema Educativo las pautas para lograr mejores resultados de aprendizaje y abatir la deserción
escolar.
El Sistema Básico de Mejora está integrado por 3 prioridades generales: (Mejora del aprendizaje
centrada en lectura, escritura y matemáticas, normalidad mínima escolar, alto a la deserción
escolar), 3 condiciones generales (Consejos técnicos escolares y de zona, fortalecimiento de la
supervisión escolar, descarga administrativa) y 2 proyectos específicos (Un nuevo modelo de
escuela: Escuelas de Tiempo Completo y un nuevo recurso educativo: Laptops para 5° y 6° de
primaria).
Me interesa centrarme en la mejora del aprendizaje particularmente en lectura, escritura y
matemáticas: las Reglas de Operación del Programa de Fortalecimiento de la Calidad señalan que
los recursos financieros del programa se destinarán a:
82
“1. Apoyo para la mejora de la lectura, la escritura y las matemáticas. La SEB ofrecerá materiales educativos para el fortalecimiento de acervos bibliográficos y para la organización y funcionamiento de bibliotecas escolares y del aula en diversos soportes físicos y electrónicos”.
De esta forma se busca dar espacios de continuidad a las acciones que se venían realizando en el
Programa Nacional de Lectura.
De acuerdo con los cambios constitucionales de 2013, muchos de los operadores del programa han
vuelto a sus funciones originales, de modo que la estrategia desarrollada por la Subsecretaría, ha
incorporado a los Subsecretarios de educación básica u homólogos en el desarrollo de toda la
política. Al mismo tiempo, se han comenzado a plantear cambios organizacionales que modificarán
la estructura de la Subsecretaría de Educación Básica. De ser cierta la tesis que plantea este trabajo,
la lectura y la escritura como problema público de la escuela básica, mantendrán un enfoque
sociocultural, sin embargo, cierto es también que existe una dimensión referente a la voluntad de los
tomadores de decisiones que escapa a cualquier interpretación o postulado teórico. Al tiempo.
83
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