cepal ciudades en alyc 2012

8/19/2019 CEPAL Ciudades en ALyC 2012

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DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 2012

ESTADO DE LAS CIUDADES

Rumbo a una nueva transición urbana


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DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 2012

ESTADO DE LAS CIUDADES



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Copyright © Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos,ONU-Habitat, Agosto del 2012.

odos los derechos reservados.

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos,

ONU-Habitat

P.O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, Kenia

el +254 20 762 3120

Fax +254 20 762 3477 /4266/4267

[email protected] www.unhabitat.org

HS/053/12S

ISBN Series 978-92-1-133397-8

ISBN Volume 978-92-1-132469-3

EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD

Las designaciones empleadas y la presentación del material en el presente informe no

implican la expresión de ninguna manera de la Secretaría de las Naciones Unidas conreferencia al estatus legal de cualquier país, territorio, ciudad o área, o de sus autoridades,

o relativas a la delimitación de sus fronteras o límites, o en lo que hace a sus sistemas

económicos o grado de desarrollo. Los análisis, conclusiones y recomendaciones

del presente informe no necesariamente reejan el punto de vista del Programa de

Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas o de su Consejo de Administración.

Las imágenes publicadas en este informe fueron seleccionadas del concurso “Así veo mi

ciudad”, organizado por la Ocina Regional para América Latina y el Caribe de ONU-

Habitat, o realizadas por personal y colaboradores de esta organización.

Creación y diseño: Frederico Vieira.Foto portada: Recife, Brasil. © Sergio Amaral.

Impreso en Brasil


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VII

Prólogo

América Latina y el Caribe estáconsiderada la región más urbanizadadel mundo. Es, también, una de laszonas en las que se ha trabajado de forma

más intensa en soluciones innovadoraspara afrontar los diferentes retos quela gestión de una ciudad supone.Una revisión de ambos procesos, elde la urbanización y la innovación en América Latina y el Caribe, dota a esteinforme de una especial relevancia paraaquellos interesados en analizar losdesafíos y oportunidades del desarrollourbano sostenible.

Su elaboración contó con el apoyode varios socios como la Alianza

de las Ciudades, la CAF, Banco deDesarrollo de América Latina, laComisión Económica para AméricaLatina (CEPAL), la FederaciónLatinoamericana de Ciudades,Municipios y Asociaciones deGobiernos Locales (FLACMA), y losMinistros y Autoridades Máximas dela Vivienda y el Urbanismo de AméricaLatina y el Caribe (MINURVI), entreotros. Nuestro agradecimiento a todosellos por su inestimable contribución

para convertir el proyecto en realidad einvertir en la difusión de conocimientoen un momento económico tancomplicado a nivel mundial.

La primera transición urbana en América Latina y el Caribe ha quedadocompletada. Ahora, con casi el 80%de su población viviendo en ciudades,es necesario cambiar el actual modelode urbanización y plantearnos elnuevo reto de lograr centros urbanosmás inclusivos, más sostenibles, con

mayores espacios públicos y mejorpensados para las personas. Lasciudades son creaciones humanas,

núcleos de oportunidades, fuente dedesarrollo económico, social y político.Nuestro futuro está en ellas, en losespacios que debemos ser capaces de

planificar para las nuevas generaciones.En un contexto de nuevas realidadesurbanas, podemos afirmar que en América Latina y el Caribe se estánconformando las condiciones parauna nueva transición urbana, tantoen lo que se refiere a recursos, comoa capacidad, creatividad y a ciertavoluntad política tanto de los gobiernoslocales como nacionales. Para avanzarhacia un modelo de ciudades mássostenibles, más compactas, que doten

a nuestras zonas urbanas de una mayormovilidad y eficacia energética, espreciso reafirmar el interés colectivo enla planificación urbanística, trabajar enpolíticas de cohesión social y territorial,en políticas nacionales urbanas y aplicarreformas al marco legal e institucional.

El informe “Estado de las Ciudadesde América Latina y el Caribe 2012”concentra en un solo documentoinformación actual y variada de losprincipales centros urbanos de laregión, ofreciendo una herramienta degran utilidad en el planteamiento depolíticas públicas que permitan avanzarhacia ciudades del siglo XXI con unamayor calidad de vida. Este informetambién cuenta con innovaciones yplanteamientos interesantes en variosaspectos. Desde el punto de vistatemático, muestra un renovado interéspor cuestiones como la financiaciónmunicipal, la planificación urbana yla movilidad. Desde una perspectiva

metódica, agrupa, por primera vez,datos sobre temas urbanos de una formasintetizada y accesible, que esperamos

contribuya al perfeccionamiento desistemas de monitoreo, como sería lacreación de un observatorio regional quecuente con información actualizada yrelevante para el desarrollo de políticasurbanas adecuadas.

La planificación urbana es la garantíadel primer paso hacia la sostenibilidadeconómica, social y medioambiental delos espacios en los que la mayor partede la población va a convivir en laspróximas décadas: las ciudades. Es el

momento de tomar partido y decidirqué futuro urbano queremos.

Dr. Joan Clos

Secretario General Adjunto yDirector Ejecutivo del Programa

de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

(ONU-Habitat)


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Agradecimientos

Este informe ha sido fruto de un proceso de colaboración entrenumerosos individuos e instituciones, resaltando en particularla cooperación entre el Programa de las Naciones Unidas paralos Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los Ministrosy Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de AméricaLatina y el Caribe (MINURVI) y la Federacion Latinoamericanade Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales(FLACMA).

La coordinación y redacción general estuvieron a cargo de FrédéricSaliez, Oficial de Asentamientos Humanos en ONU-Habitat y delas consultoras Ana Gerez y Claudia Acosta, con el apoyo de DiegoHernández y Mariana García.

El trabajo se benefició de la orientación de Alioune Badiane,Director de la Oficina de Proyecto, Eduardo López Moreno,Coordinador del área de Investigación y Desarrollo de Capacidades,y Jos Maseland, Oficial Principal de Asentamientos Humanosen la sede de ONU-Habitat. Cecilia Martínez y Alain Grimard,respectivamente Ex directora y Director de la Oficina regional deONU-Habitat para América Latina y el Caribe, supervisaron sudesarrollo.

Se extienden agradecimientos especiales a Raquel Szalachman,Oficial de Asuntos Económicos en la CEPAL, y a los ex funcionariosde ONU-Habitat Roberto Ottolenghi y Alberto Paranhos,que acompañaron el trabajo con sus insumos y comentarios, asícomo a Dirk Jasper, Director de CELADE en la CEPAL, por susorientaciones y por haber facilitado el acceso a su banco de datos.

La preparación de este documento incluyó la realización deun Comité Editorial, en el cual participaron los siguientesfuncionarios, académicos y consultores: Claudia Acosta(Consultora, Colombia), Soraya Azan (CAF, Colombia), Alioune Badiane (ONU-Habitat, sede), Julio Calderón (LincolnInstitute, Perú), Fernando Carrión (FLACSO, Ecuador), DiegoErba (Lincoln Institute, Argentina), Ana Gerez (Consultora,España), Alain Grimard (ONU-Habitat, ALC), Diego Hernández(Consultor, Uruguay), Mariana Kara José (Cities Alliance, Brasil),Eduardo López Moreno (ONU-Habitat, sede), Pablo López (CAF, Argentina), Jos Maseland (ONU-Habitat sede), Asad Mohamed(University of West Indies, Trinidad y Tobago), Alberto Paranhos(Consultor, Brasil), Augusto Pinto (DNP, Colombia), MarthaSchteingarth (Colegio de México), Frédéric Saliez (ONU-Habitat, ALC), Raquel Szalachman (CEPAL, Chile), Guillermo Tapia

(FLACMA, Ecuador), Jorge Torres (CENAC, Colombia) y NuriaTorroja (Presidencia de MINURVI de México).

Se contó con el apoyo especial de Fernando Carrión (FLACSO,Ecuador) para el tema de la gobernabilidad, Jon García (ONU-Habitat Colombia) para el medio ambiente, y Laura Ortiz(Consultora, Chile) para el procesamiento y análisis de datosestadísticos.

Contribuyeron también con sus comentarios Patricia Acosta(Universidad del Rosario, Colombia), Irene Campos (MinistraMIVAH, Costa Rica), Nora Clichevsky (Universidad de Buenos Aires, Argentina), Edesio Fernandes (Consultor, Brasil), SalvadorGomila (INV, Cuba), Paola Jirón (Universidad de Chile), MarcoKamiya (CAF, Venezuela), Robin King (World RessourceInstitute, Estados Unidos), Jorge Maguiña Ramírez (MIDUVI,Ecuador), Daniel Rodríguez (University of North Carolina atChapel Hill, Colombia) y Julio Villalobos (consultor, Chile).

Desde la CEPAL, se contó con los insumos de Daniela González, Jorge Martínez, Paulina Rica y Jorge Rodrigues (CELADE); asícomo Mauricio Cuervo y Luis Rif fo (ILPES).

Desde las oficinas de ONU-Habitat, participaron Claudio Acioly, Victor Arroyo, Jean-Yves Barcelo, Celia Bedoya, MatteoCinquemani, Alvina Erman, Eliane Faerstein, Rayne Ferretti,Matthew French, Ivanova Galan, María Ibarra, Manuel Manrique,Diana Medina, Daniel Mulé, Mariana Nissen, Julio Norori, María- Alejandra Rico, Leila Sirica, Raf Tuts, Elkin Velasquez y Erik

Vittrup (sede y Oficina Regional); Claudia Vargas (Bolivia); AndréLonghi, Fernando Marmolejo, Fernando Patiño, Lisandra Rocha(Brasil); Edgar Cataño, Patricia Guzmán, Alfredo Manrique,Myriam Merchán (Colombia); Patricia Jiménez, Ileana Ramírez,(Costa Rica); Marilyn Fernández (Cuba); Mónica Quintana(Ecuador); Josué Gastelbondo, Eduardo Rodríguez (El Salvador);Lorena Pereira (Guatemala); Jean-Christophe Adrian, GwendolineMennetrier (Haití); María-Dolores Franco, Gabriela Grajales,Diana Siller (México), y Jane Olley (Nicaragua); con el apoyotécnico y administrativo de Rosa Azambuja, Carolina Chiapparay Bruno Mendes.

El documento contó con el apoyo financiero de la Alianza de lasCiudades, de la CAF, banco de desarrollo de América Latina y delGobierno de Noruega.


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Tabla de contenido

Rumbo a una nueva transición urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

CAPÍTULO 1 Población y urbanización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.1 Desaceleración del crecimiento demográficoy urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.2 Nuevos patrones migratorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1.3 Importancia de las ciudades secundarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1.4 Patrón de crecimiento urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

CAPÍTULO 2 Desarrollo económico y equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2.1 Desempeño económico y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

2.2 Ciudades, motor económico y espacio de oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

CAPÍTULO 3 Vivienda, espacios públicos y convivencia. . . . . . . . . . . . . . . . . 61

3.1 Vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

3.2 Espacios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

3.3 Convivencia y seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

CAPÍTULO 4 Servicios básicos urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

4.1 Agua y Saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

4.2 Residuos Sólidos Urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

4.3 Movilidad en el espacio urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

CAPÍTULO 5 Medio ambiente y gestión del riesgo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

5.1 Ciudades y su entorno ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

5.2 Cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

5.3 Amenazas naturales y gestión del riesgo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

CAPÍTULO 6 La Gobernabilidad urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

6.1 Consolidación democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

6.2 Descentralización fiscal y administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

6.3 Nuevas formas de gobernanza urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152

Índice de gráficos, recuadros, tablas, mapas y anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . .153

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187


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La Paz, Bolivia.© Pablo Poeta.


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América Latina y el Caribe es unaregión fundamentalmente urbana,aunque cuenta con grandes espaciospoco poblados. Casi el 80% desu población vive actualmente enciudades, una proporción superiorincluso a la del grupo de países másdesarrollados, por lo que la región está

considerada como la más urbanizadadel mundo.

En general, el proceso que ha llevadoal subcontinente hasta ese gradode urbanización ha sido positivo yha generado grandes esperanzas,pero también amargas desilusiones.Muchas de sus ciudades hanconocido una transformación urbanatraumática y a veces violenta por su

celeridad, marcada por el deteriorodel entorno y, sobre todo, por unaprofunda desigualdad social.

Hoy, las ciudades de América Latinay el Caribe se encuentran en unpunto de inflexión. Después dedécadas en las que los Gobiernoscentrales y las autoridades localesparecían incapaces de hacer frentea un proceso de cambio demasiado

rápido, están reunidos, en principio,todos los requisitos para lograr undesarrollo urbano con sostenibilidaden los años y décadas futuras.

Desde el punto de vista demográfico,se puede decir que la explosiónurbana ya es asunto del pasado.Tras varias décadas de éxodo rural,los procesos de urbanización estánvirtualmente cerrados en casi todos

los países de la región. Desde el año2000, el crecimiento promedio anual

de población urbana es inferior al2%, una cifra que corresponde alcrecimiento demográfico natural.

Además, varios países se beneficianactualmente de un bono demográfico,en el sentido de que la población activaes proporcionalmente mayor que en

el pasado y supera ampliamente la deniños y ancianos. Es una situaciónprivilegiada, que no durará más detreinta años y ofrece la oportunidadde realizar grandes inversionespara preparar a los países a los retosfuturos, apoyándose en el dinamismoactual de la población activa.

La desaceleración del crecimientourbano, bien aprovechada, permite

eludir los problemas típicamenteasociados a su rapidez, como eldéficit de viviendas y serviciosbásicos, y concentrar los esfuerzosen la mejora de los espacios, lasinfraestructuras y servicios existentes.Los avances logrados en accesoa agua, saneamiento, transporte,comunicación y otros servicioshan aumentado el atractivo de lasciudades intermedias, lo que apunta

a un mayor equilibro del sistema deciudades de los países.

Desde el punto de vista económico, elpanorama es también alentador. Lospaíses de América Latina y el Caribehan salido de un largo periodo deespiral de deuda y parecen estarmejor preparados para resistir a lascrisis mundiales. La región cuentacon grandes economías que están

asumiendo un papel cada vez másimportante en el contexto global

y regional, y los escenarios sonigualmente favorables en muchos delos países más pequeños.

Todo ello se traduce en un renovadodinamismo de las ciudades existentesy en el surgimiento de nuevas áreasde crecimiento económico, fruto de

las transformaciones en los procesosproductivos y la globalización.Más de dos tercios de la riqueza dela región procede de las ciudadesy, si bien la mayor parte del valoragregado producido está concentradoen un puñado de grandes áreasmetropolitanas, se ha ampliado elabanico de ciudades que contribuyena esa riqueza y aumentado el potencialproductivo de centros urbanos

secundarios.

En el área social, los países de laregión han demostrado un mayorcompromiso para abordar losproblemas persistentes de la pobreza yla desigualdad. Se ha logrado reducirla proporción de personas viviendo ensituación de pobreza en las ciudades ymejorar las condiciones de vida parala mayoría de sus habitantes.

En general, existe en la regiónabundante conocimiento, experienciay capacidades institucionales paraimpulsar políticas urbanas orientadasal desarrollo económico y la inclusiónsocial en los sectores de la vivienda,de los espacios públicos, de losservicios de agua y saneamiento, asícomo del transporte. Las ciudadescuentan también con una sociedad

civil muy activa, organizada ycomprometida con la reducción de


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las desigualdades, gracias, entre otrosfactores, a los avances históricos en laemancipación de la mujer.

Veinte años después de la primeraCumbre de la Tierra en Río de

Janeiro, es evidente que existe unamayor conciencia de las relacionesentre la ciudad y el medio ambiente.En muchas ciudades, se observaniniciativas prometedoras en lasáreas de protección ambiental,reducción de las emisiones de gasesde efecto invernadero, recuperaciónde ríos y áreas costeras, creación decorredores biológicos, así como parala prevención y la respuesta a los

desastres.Finalmente, se han logrado avancessignificativos en la gobernabilidad,principalmente mediante un impulsoal proceso de democratización ydescentralización.

La participación femenina en lapolítica refleja el progreso en otrasáreas, algo que se manifiesta en lacreciente proporción de mujeres

en los órganos legislativos locales.La elección de alcaldes mediantesufragio universal se ha generalizado.Se han reforzado los mecanismospara asegurar la participaciónciudadana en los asuntos de gobierno,incluyendo la revocación de mandato,el presupuesto participativo y las

juntas vecinales.

Además, se ha alcanzado una mayor

responsabilidad, tanto en el manejode los recursos por parte de lasautoridades locales como respectoa la necesidad de contribuir porparte de los ciudadanos. Se hantransferido competencias importantesa nivel local, lo que ha favorecidola emergencia de una cultura degobernanza urbana más fuerte y, enmuchos países, los gobiernos de las

principales ciudades han ganado unespacio considerable en la políticanacional.

Todo lo anterior permite afirmar que América Latina y el Caribe tiene laposibilidad de salir de los círculosde subdesarrollo, inequidad einsostenibilidad ambiental en los queha estado inmersa durante décadas.

En este sentido, la región esta a puntode vivir un nuevo ciclo de transiciónurbana, pero esta vez, no paraacomodar más personas llegandodel campo, sino para garantizar unamejora fundamental de la calidad devida en las ciudades. Lo que se perfilaen el horizonte es una transiciónhacia la calidad, la equidad y lasostenibilidad.

Sin embargo, el alentador análisis queemerge de las tendencias descritas noes, por sí mismo, garantía de que sepueda mantener el círculo virtuosode desarrollo o de que los benefi-cios puedan extenderse de maneraequitativa.

Si bien es cierto que el salto cualitativoes posible, no es menos verdad quenecesitaría una profunda reflexión

sobre los modelos de crecimientourbano promovidos hasta ahora, quehan estado marcados por un altogrado de insostenibilidad. Sin unarevisión del modelo de desarrollourbano, existe un gran riesgo dever las ciudades de la región revivirlos demonios del pasado, ya que losdesafíos que persisten son de grandesproporciones.

Desigualdad

Las ciudades de la región, vistas en suconjunto, son y se mantienen comolas más inequitativas del planeta.Pese a los avances económicos y lasiniciativas para combatir la pobreza,no ha habido mejoras significativasen materia de equidad. Las ciudadeslatinoamericanas y del Caribe son

ciudades “duales”, “divididas”, “se-gregadas”, algo que se expresa tantoespacial como socialmente.

Esa división se manifiesta de maneraflagrante en el alto coeficientede desigualdad de ingreso en lasciudades, así como en la existenciade asentamientos informales. Aun-que, a nivel regional, ha bajado la

proporción de población viviendo entugurios en las dos últimas décadas,ha aumentado la cantidad absoluta a111 millones de personas. Los paísesde la región han adoptado políticasde vivienda diversas, algunas conbastante éxito, pero, por lo general,no han logrado responder a lasnecesidades de los sectores más pobresni asegurado la plena integración delos barrios precarios a la ciudad.

En los últimos veinte años, lapolítica pública relacionada conlos asentamientos informales se hacaracterizado por un proceso deaceptación, legitimación, legalizacióny mejoras en diferentes grados.Salvo algunas excepciones, atrás hanquedado las invasiones de tierras y lasexpulsiones forzadas a gran escala.La ciudad informal ha llegado a

disfrutar de una especie de seguridadde la tenencia de facto. Sin embargo,en muchos casos esto también hasignificado estancamiento, faltade desarrollo y continuidad de lasegregación social y espacial.

La cantidad y calidad de viviendasdisponibles no son suficientes paragarantizar condiciones mínimasa todos los hogares. Varios países

apoyan financieramente a las familiasque lo necesitan para la comprao la mejora de viviendas, pero losmecanismos adoptados son raramenteaccesibles a los más pobres y, envarios países, han dado lugar a unimportante número de viviendas quepermanecen desocupadas. Planteanademás desafíos importantes para lacalidad y localización de las viviendasque se construyen, la oferta deservicios y, en general, el modelo deciudad que genera.


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XIII

La oferta de espacios públicostambién es inequitativa. Los barriosperiféricos o marginales cuentan conescasos espacios públicos y son demuy baja calidad. El énfasis ha estado,lógicamente, en lograr la seguridad de

la tenencia y en proporcionar serviciosbásicos, percibidos unánimementecomo la prioridad; pero, en lamayoría de los casos, el proceso noha ido más lejos. No se han abordadodeficiencias originarias, como la faltade instalaciones sociales y estructurasproductivas. Es más, el enfoque demejoramiento del “asentamiento porlos asentados” ha forzado a ignorarcuestiones como la conectividad

interurbana y la integración con eltejido urbano más amplio.

Iniciativas como el rescate de zonascentrales o abandonadas, la creaciónde ciclovías y los programas de mejoraintegral de barrios han destacadomundialmente, pero no son latendencia general. Son muchos másfrecuentes los casos de ciudades quecrecen con urbanizaciones de baja

calidad, centradas en sí mismas, sinque nadie parezca preocuparse por elentorno general, ni por la creación deespacios de socialización que no esténtotalmente dedicados al consumo.

Si bien se ha logrado una ampliacobertura de los servicios de aguay saneamiento, en general, lospobres siguen pagando más por unservicio de agua de menor calidad,

que a menudo reciben de formaintermitente. Existen limitacionesseveras en cuanto a la asequibilidady sostenibilidad financiera de losservicios que se prestan, aspectosque no parecen haber recibido lasuficiente atención.

El número de vehículos individualesse ha más que duplicado en unperiodo de 10 años, sin aportar

muchas respuestas a los desafíos de lamovilidad urbana. Existen programas

de incentivos y desincentivos en eluso de vehículos individuales, que,muchas veces, no logran sus objetivosporque no fueron adoptados comoparte de una visión integral de laciudad, incluyendo la expansión de la

mancha urbana. A pesar de la importanteparticipación del transporte público,la caminata y la bicicleta en losdesplazamientos, muchas ciudadessufren altos niveles de congestión y,a veces, de paralización, problemasque conllevan importantes costoseconómicos, sociales y ambientales.

Según las encuestas, la violencia

es la principal preocupación delos ciudadanos, por delante de lamovilidad y del empleo. De hecho,las ciudades de América Latina ydel Caribe están consideradas, en suconjunto, como las más peligrosasdel planeta. Este aspecto de la vidaen la ciudad tiende a convertirse enel principal criterio a la hora de elegirun lugar para vivir o para trabajar.

Aunque la violencia no se da entodas las ciudades ni es homogéneaen una misma ciudad, la poblaciónde menor ingreso es siempre la másexpuesta a la violencia y la que mássufre sus consecuencias. Son tambiénlos pobres quienes, en general, mássufren el impacto de fenómenosnaturales y los inducidos por elcambio climático, aun cuando por

su patrón de consumo son los que,en general, menos contribuyen a estefenómeno.

La ocurrencia de fenómenos natu-rales destructivos no es nueva, perola frecuencia y la escala de su impactosí lo son. Esto se debe, en parte, a lospobres resultados obtenidos, hastaahora, con la gestión y el desarrollourbanos.

La urbanización caótica ha incre-mentado inevitablemente el abuso

en el uso de la tierra y de otrosrecursos naturales. Existe pocaconciencia de cómo la urbanizaciónmal pensada puede incrementar losfactores de riesgo a desastres, conlas consecuentes pérdidas materiales

y humanas. Desafortunadamente,en muchos países de la región, sedesconocen las medidas para reducirla vulnerabilidad, no se consideran ono se fiscalizan.

Expansión urbana

A pesar de la desaceleración delcrecimiento demográfico, el espacioedificado sigue en expansión. Conla construcción de nuevos complejosresidenciales, centros comerciales,zonas industriales y con la apariciónde nuevos barrios informales, lasciudades se expanden físicamente aun ritmo que puede llegar a ser dos otres veces superior al del incrementode población, lo que provocauna reducción de su densidaddemográfica.

La dispersión de las ciudades en elterritorio plantea grandes desafíospara su gestión y sostenibilidad.La pérdida de densidad significa elaumento de los costos de todas lasinfraestructuras y su mantenimiento.Las ciudades más extensas requierenmás carreteras, más tuberías, cables ymás sistemas de transporte, y hacenque disminuyan las economías de

escala y las ventajas de aglomeración.Existe además una tendencia a crearbarrios y condominios cerrados,urbanizaciones periurbanas y zonasresidenciales monofuncionales. Sonmodelos enfocados a la gananciade corto plazo y que derivan deuna visión de la sociedad en la quela comodidad individual siempreprevalece sobre el interés colectivo o

la búsqueda de cohesión social. Almantener o reforzar la segregación


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XIV

espacial, estos modelos alimentan lareproducción de las desigualdadesy contribuyen a la percepción deinseguridad.

A mayor escala, se observa en laregión la emergencia de nuevasformas urbanas. La concentraciónde las inversiones en las grandesciudades ha ejercido un poder deatracción demográfica y empresarial,y una demanda adicional de espaciourbano. La expansión urbanaha hecho que muchas ciudadesdesborden los límites administrativosde sus municipios y absorban otrosnúcleos urbanos en un proceso de

conurbación. El resultado ha sidola aparición de áreas urbanas degrandes dimensiones territoriales,a veces formalizadas en una regiónmetropolitana, integradas pormúltiples municipios, y con unaintensa actividad en todos losámbitos.

Estas nuevas formas urbanaspresentan muchas ventajas desde

el punto de vista económico, perotambién conllevan toda una gamade nuevos desafíos. En general, soninexistentes los mecanismos quepermitirían la gestión integrada deestas áreas, con las consecuentesineficiencias y contradicciones en laspolíticas de desarrollo y la prestaciónde servicios.

La gestión de las regiones

metropolitanas, ya difícil de porsí, se hace más compleja cuandoregiones adyacentes se encuentrany se unen en megarregionesy otras hiperconcentracionesurbanas. Todavía hay muy pocaexperiencia en el mundo sobrecómo gestionar estos sistemasurbanos regionales policéntricos,multinucleares y mutimunicipalesde reciente aparición, o sobre cómo

armonizar los, a menudo, interesesconflictivos del conjunto de actoresinstitucionales de más bajo nivel,

las municipalidades. En la regióntambién existen ciudades que estáncreciendo en áreas fronterizas, lo queañade aún más complejidades.

Finalmente, destaca en la regiónla existencia de ciudades pequeñaso intermedias que han reforzadosu competitividad y su atractivocomo lugares para vivir. Esto hainfluido en la nueva importanciade las migraciones entre ciudades,que constituye sin duda un desafíopara las autoridades locales. Algunasciudades pequeñas o intermediasexperimentan un crecimiento muyacelerado debido a inversiones

industriales de gran escala y, engeneral, tienen poco margen denegociación con las entidadesinversoras y escasa capacidad técnicapara liderar un proceso de desarrollourbano de gran envergadura. Sin elapoyo técnico y político adecuado,y a pesar de la oportunidad querepresenta la inversión, lo másprobable es que asistamos a lamultiplicación de asentamientos

precarios en estas ciudades, con lasconsecuencias que ya se conocen.

Financiamiento yplanificación estratégica

La evolución de las ciudades desde elpunto de vista físico, político, socialy económico plantea nuevos desafíosde gobernabilidad. Si bien se ha

avanzado en la democratización y laadopción de métodos innovadoresde participación ciudadana, existeun fenómeno preocupante, que esuna tendencia a la captura de lasinstituciones por grupos no estatalese intereses privados, a veces ilegales.

La descentralización de competenciasno siempre se ha acompañado delas necesarias transferencias de

recursos y capacidades. Solo losmunicipios más poblados logranautofinanciarse, mientras que los

otros dependen enormemente delos gobiernos centrales. Tampoco sehan creado capacidades suficientesa nivel local, ni se han modificadolos mecanismos regulatorios, lo que,en muchas ocasiones, impide a las

autoridades municipales superar suescasa capacidad recaudatoria, definanciamiento y de inversión.

Una oportunidad perdida parafinanciar el desarrollo urbano es lacaptación de las plusvalías del suelourbano devengadas como resultadode las inversiones o decisionespúblicas. Pocos países tienen losmecanismos legales apropiados

para esto, pero, también en estecaso, su aplicación sistemática se veobstaculizada por la oposición degrupos de interés particulares. Engeneral, el proceso queda frustradoen su implementación por falta devoluntad política a nivel local ennombre de la conveniencia política.

Hace veinte años se estimaba que losimpuestos sobre la propiedad eran

inferiores al uno por ciento de losingresos gubernamentales. Si bienno hay datos concretos, se reconoceque ha habido mejoras substancia-les, aunque se mantiene la esenciadel problema: catastros obsoletos,sistemas de valoración deficientes ycobertura de cobro inadecuada, entreotras trabas.

El paradigma de desarrollo urbano

de las dos últimas décadas ha sidoel de la ciudad que, como resultadode una mayor descentralizaciónadministrativa, y en ocasionesfinanciera, estaría en mejor posi-ción que en el pasado de atraerdirectamente inversiones en unclima de competitividad abierta. Lasautoridades locales parecen decididasa incrementar la calidad de losservicios, la eficiencia administrativa,

la seguridad, la conectividad y, enresumen, todas las características que


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XV

hacen de una ciudad atractiva paralos inversores y para los habitantes.Sin embargo, una vez más, laevolución no es igual para todos y,sin mecanismos compensatorios quegeneren más armonía en el desarrollo

urbano regional, algunas ciudadesparecen tener más éxito en esteproceso que otras. La concentraciónde las inversiones en las áreas mejorposicionadas comparativamente ame-naza con profundizar las disparidadessociales y de ingreso.

Hay límites obvios a la capacidad quetienen los Gobiernos de determinar oincluso guiar las inversiones. Uno de

ellos es la persistencia de una culturade resolución de problemas de formafragmentada y ad hoc, cuando seríanecesario un enfoque sistemáticoy general de la planificaciónestratégica. Las agendas sectorialesasignadas a diferentes departamentoso secretariados municipales sonraramente coordinadas, confrecuencia resultan ineficientes y enciertos casos conflictivas. También

falta, a menudo, una dimensiónestratégica que incluya un marcoespacial acordado para el desarrollode la ciudad y su articulación en elespacio regional, que pueda inspirar,guiar y coordinar acciones dedesarrollo individuales.

Hacia el futuro

Lo anterior demuestra que, si bien esposible una nueva transición urbanaen América Latina y el Caribe, suaplicación aún enfrenta importantesobstáculos. De la capacidad de losgobiernos locales y nacionales parasuperarlos depende el futuro de lasciudades de la región.

El análisis realizado permite identi-ficar algunas de las claves que harían

posible el cambio que las ciudades de

la región tanto necesitan. Se puedeimpulsar un modelo de ciudadcon mayores niveles de calidad ysostenibilidad implementando otraspolíticas de planificación, diseño yregulación.

Para ello, hace falta reconocer queel parámetro fundamental deldesarrollo urbano debe ser el interéscolectivo de la comunidad urbana y,por lo tanto, encontrar la voluntad yla manera de poner fin a prácticas quebenefician a unos pocos y amenazancon una mayor marginación demuchos.

Esto también implica fortalecer los

mecanismos redistributivos y decohesión social y territorial. En laregión, todavía está abierto el debatesobre las funciones devolutivas yredistributivas de las transferenciaseconómicas y de capacidades entreniveles de gobierno. Considerandola heterogeneidad que existe entrelos países y en su interior, pareceindispensable promover políticas de

armonización y cohesión territorialque garanticen el desarrolloequitativo de todas las ciudades y suarticulación en el ámbito regional.

Frente a las limitaciones presupues-tarias, es fundamental generalizar laspolíticas de planificación y gestión delsuelo que permitan aprovechar el valorque genera la inversión pública. Esnecesario fortalecer los mecanismos

que permiten orientar los mercadosinmobiliarios en función del interéscolectivo, potenciarlos y, sobre todo,aprovechar las plusvalías urbanaspara reinvertirlas en el desarrollo denuevos servicios e infraestructuras.

La nueva conciencia ambiental de lospaíses de la región requiere accionesconcretas en todos los sectores. Latransformación de la ciudad hacia un

modelo ambientalmente sostenible

supone cambios radicales en lospatrones actuales de crecimientourbano, incluso en el sector de lamovilidad. Prevenir los desastresde carácter ambiental requiere unenfoque verdaderamente intersecto-

rial y niveles de coordinación muchomás avanzados que los que se aplicanactualmente.

Es urgente acelerar el ritmo delas reformas urbanas, un términoque abarca la revisión de lasnormas y procedimientos legales,institucionales, operativos y deplanificación para promover undesarrollo y una gestión urbanos

sostenibles y equitativos. Los meca-nismos de planificación, gestión ygobierno requieren ser adaptados alas nuevas realidades de la expansiónurbana.

Finalmente, muchos de los obstáculosen el camino hacia la nueva transiciónurbana están relacionados con lapoca disponibilidad de información,una carencia detectada en casi todos

los capítulos de esta publicación. Parasuperarlo, seria necesario invertirmás esfuerzos en el monitoreode las ciudades y el análisis de sucomportamiento, tanto a nivel localcomo nacional e internacional.

No cabe duda de que en AméricaLatina y el Caribe, que ha sido ellaboratorio de muchas innovacionesen los temas relacionados con

la planificación y gestión delas ciudades, existen recursos ycapacidad que permitirían impulsarun modelo de desarrollo urbano parael siglo XXI, un modelo centrado ala vez en el bienestar de las personasy su inclusión en la sociedad, unmodelo que privilegie el empleolocal, la diversidad social y cultural,la sostenibilidad ambiental y lareafirmación de los espacios públicos.


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Bogotá, Colombia.© ONU-Habitat/Rafael Forero


17/196

En pocas palabras

1. América Latina y el Caribe es la región más urbanizada del mundo, aunquetambién es una de las menos pobladas en relación a su territorio. Casi el 80%de su población vive actualmente en ciudades, una proporción superior inclusoa la del grupo de países más desarrollados. El crecimiento demográfico y laurbanización, procesos que en el pasado fueron muy acelerados, han perdidofuerza. Actualmente, la evolución demográfica de las ciudades tiende a limitarseal crecimiento natural.

2. El número de ciudades se ha multiplicado por seis en cincuenta años. La mitadde la población urbana reside hoy en ciudades de menos de 500.000 habitantesy el 14% en las megaciudades (más de 222 millones en las primeras y 65 millonesen las segundas). Los avances logrados en acceso a agua, saneamiento y otrosservicios han aumentado el atractivo de las ciudades intermedias, lo que apuntaa un mayor equilibrio del sistema de ciudades de los países.

3. El éxodo migratorio del campo a la ciudad ha perdido peso en la mayoríade los países. Las migraciones son ahora más complejas y se producenfundamentalmente entre ciudades, a veces traspasando las fronterasinternacionales. También son relevantes los movimientos de poblacióndentro de las ciudades, entre el centro de la ciudad y su periferia, asícomo entre centros urbanos secundarios.

4. La expansión urbana ha hecho que muchas ciudades desborden los límitesadministrativos de sus municipios y terminen absorbiendo físicamente otrosnúcleos urbanos en un proceso de conurbación. El resultado ha sido la apariciónde áreas urbanas de grandes dimensiones territoriales, a veces formalizadas enun área metropolitana, integradas por múltiples municipios y con una intensaactividad en todos los ámbitos.

Claves para el cambio

5. La estabilidad demográfica conlleva oportunidades y desafíos. Por un lado,tener una población activa proporcionalmente más importante que en el pasadoofrece la oportunidad de realizar grandes inversiones y preparar a los paísespara afrontar los retos futuros. La disminución del ritmo de crecimiento urbanotambién permite eludir los problemas resultantes del crecimiento aceleradoy concentrar los esfuerzos en la mejora de los espacios, las infraestructuras yservicios existentes.

6. Por otro lado, es preocupante observar que la mancha urbana sigueexpandiéndose, a pesar de la desaceleración demográfica. Las ciudadescrecen cada vez menos compactas y se expanden físicamente a un ritmoque supera el incremento de su población, un patrón que no es sostenible.

7. Es posible impulsar un modelo de ciudad con mayores niveles de calidad ysostenibilidad implementando otras políticas de planificación, diseño y regulación.Para ello, sería necesario fortalecer los mecanismos que permiten orientar losmercados inmobiliarios, potenciarlos y, sobre todo, aprovechar las plusvalíasurbanas para reinvertirlas en el desarrollo de nuevas infraestructuras.

8. La región necesita impulsar una política territorial y un planeamiento urbano

que mejoren los actuales patrones de crecimiento urbano, eviten una expansióndispersa de la ciudad y propicien la densificación, con un mejor aprovechamientodel espacio, evitando, así, una mayor segmentación física y social.

CAPÍTULO 1

Población y urbanización


18/196

18

América Latina y el Caribe experimentaron en elsiglo pasado un proceso de crecimiento demográficoy aumento veloz de la cantidad de población en áreasurbanas1 que fueron determinantes para las condicionesde vida y la configuración actual de sus ciudades.

La región tiene actualmente una tasa de urbanización2 de casi el 80%, la más elevada del planeta, prácticamenteel doble de la existente en Asia y África y superior a la del

grupo de países más desarrollados. Una característicadel fenómeno en la región es que el giro rural-urbanose produjo en menos de 40 años (1950-1990), conun ritmo tan acelerado que se ha podido calificar de“explosión urbana”.

Hoy, la transición urbana de la región estáprácticamente consolidada y la población urbana crecea un ritmo mucho menor, pero se están dando nuevosfenómenos como el aumento de las migraciones entreciudades, la emergencia de las ciudades secundarias y la

conformación de megarregiones y corredores urbanos. Asistimos también a un amplio movimiento dedispersión de la mancha urbana en el territorio, asociadacon densidades poblacionales más bajas, lo que conllevanumerosos desafíos para la prestación de servicios yla sostenibilidad económica, social y ambiental delmodelo de desarrollo urbano.

1.1 Desaceleración delcrecimiento demográficoy urbano

Desde inicios del siglo pasado, la población de AméricaLatina y el Caribe se ha multiplicado por ocho, pasandode 60 millones de habitantes a cerca de 588 millones

en el 20103

. La participación de la región en el total depoblación mundial es del 8,5%, una proporción que,según las proyecciones, disminuirá ligeramente hasta elaño 2030.

Dentro de la región, la distribución demográfica esdesigual. Se da una elevada concentración de poblaciónen dos países, México y Brasil, que suman más de la mitadde la población regional (18,5% y 33% de poblaciónrespectivamente). Centroamérica y el Caribe representan,cada una, el 7% de los habitantes, mientras que eldenominado Cono Sur reúne al 12% y los países del arcoandino-ecuatorial el 22% (véase el recuadro 1.1 de estemismo capítulo sobre la división en áreas adoptada paraeste informe).

El peso demográfico relativo de cada una de esas áreas haexperimentado pocas variaciones desde 1970 y tampocodebería sufrir grandes transformaciones en el futuro. Lasproyecciones indican que, para el año 2030, Brasil y elCono Sur perderán algo de participación en beneficio deCentroamérica y el arco andino-ecuatorial, mientras queMéxico se mantendrá estable.

El vertiginoso crecimiento de la población de América

Latina y el Caribe en el último siglo no ha sido constantey, desde la década de 1960, tiende a la moderación. Alcomenzar esa década, la población regional aumentaba enpromedio un 2,75% anual; actualmente, se estima en el1,15%, una tasa similar a lo que se observa a nivel mundial.Las proyecciones indican que la desaceleración continuaráen el futuro, de manera que la población regional crecerámenos del 1% anual hacia el año 2030, con la excepciónde El Salvador, donde se prevé una tendencia opuestahasta el año 20254.

Dos elementos clave en la evolución demográfica de

la región han sido el drástico descenso de la tasa defecundidad, que ha pasado de 5,8 hijos por mujer en 1950a 2,09 en 20105, y la mejora notable de la esperanza de

Gráfico 1.1 América Latina y el Caribe. Distribución demográficapor subregiones y países de gran tamaño, 2010

Caribe

Centroamérica

Cono Sur

México

Arco andino-ecuatorial

Brasil

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayode 2011.

CAPÍTULO 1

Población y urbanización


19/196

Población y urbanización 19

vida, que en ese mismo lapso ha aumentado de los 51,4años a los 74,5.

La evolución de ambos indicadores explica un menorcrecimiento demográfico y el envejecimiento de lapoblación en las últimas décadas, un fenómeno queprevisiblemente será aún más pronunciado en el futuro.

En promedio, en América Latina y el Caribe, hayproporcionalmente más personas de 15 a 64 años (65%de la población), que niños menores de 14 años (28%) ymayores de 65 años (7%).

Esa estructura de población, con más personas en edadproductiva que dependiendo de ellas, hace que la regiónatraviese en la actualidad una coyuntura favorable paraimpulsar el desarrollo y destinar recursos financieros alahorro y a la inversión pública en áreas sociales, incluidala lucha contra la pobreza. El fenómeno, conocido comobono demográfico, está lejos de ser homogéneo y, mientras

en países como Cuba o Chile se acerca al final delperíodo, en otros, como Guatemala, Paraguay o Bolivia,prácticamente acaba de comenzar.

La transición demográfica descrita anteriormente planteadesafíos importantes en la región. La evolución de las tasas

de fecundidad y la esperanza de vida ha sido muy rápiday, por tanto, ha dejado poco espacio para la adaptación.

Al mismo tiempo, los sistemas de protección social estánpoco desarrollados en América Latina y el Caribe, dondeademás se dan índices de pobreza y desigualdad elevados.Dentro de dos o tres décadas, cuando la poblaciónactiva de hoy llegue a la edad de jubilación, existirá una

mayor presión sobre los sistemas de pensiones y de saludpor las necesidades propias de una población ancianacuantitativamente en crecimiento.

Fin de la explosión urbana

El proceso de urbanización, entendido como elcrecimiento de la proporción de la población residiendoen ciudades, ha conocido una dinámica similar a la delcrecimiento demográfico. En América Latina y el Caribe,la urbanización fue muy acelerada entre 1950 y 1990. La

región pasó de tener 40% de la población residiendo enciudades al inicio de ese periodo, a 70% cuarenta añosdespués. A partir de los años noventa, la proporciónde población urbana siguió aumentando, pero de unamanera progresivamente más lenta. Las proyecciones

Recuadro 1.1América Latina y el Caribe, una región y muchas realidades

Población, superficie,condiciones climáticas y

geográficas hacen de AméricaLatina y el Caribe una regiónheterogénea. Los países de la regiónestán unidos por fuertes lazos históricosy culturales, pero, al mismo tiempo, su distintaevolución y la diversidad de influencias recibidashacen que presenten condiciones y realidades diversas.

Dividir a los países de América Latina y del Caribe ensubgrupos es un ejercicio arriesgado considerando tanto losaspectos políticos, económicos y culturales como la variaciónen tamaño y población. Para los efectos de este informe, seha adoptado una agrupación híbrida basada principalmenteen criterios geográficos, que permite visualizar algunas

tendencias y sintetizar en cierta medida situaciones complejas.Para evitar que los países más grandes oculten a los máspequeños en las estadísticas, se ha separado aBrasil y México, que juntos representan más de50% de la superficie y población de la región.

Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay se hanagrupado en el denominado “Cono Sur”, querepresenta el 20% del territorio regional. Otro25% de superficie reúne un conjunto de paísescontinentales de tamaño intermediario que va desde Surinama Bolivia. Son los países del oeste-noroeste de Sudamérica, alse ha denominado “Arco andino-ecuatorial”.

El grupo de “Centroamérica” abarca, naturalmente, desdeGuatemala a Panamá (3%) mientras que “el Caribe” incluye atodas las islas (apenas 1% del territorio estudiado, pero 7% desu población).

stintacibidasades diversas.

el Caribe eniderando tanto loss como la variacióne este informe, seda principalmente

alizar algunas

ituaciones complejas.ulten a los másado aás deión.

hanqueOtroaíses

ue va desde Surinamte de Sudamérica, alal”.

uralmente, desde“el Caribe” incluye astudiado, pero 7% de


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20

indican que esa desaceleración continuará en el futuro yque la proporción de población urbana se acercará al 90%hacia el 2050.

Como en otros aspectos, existen diferencias en la velocidaddel proceso de urbanización entre subregiones y países.Dos grandes áreas siguen muy de cerca el patrón general:México y el conjunto de países del arco andino-ecuatorial.Según este análisis por áreas geográficas, los habitantesdel Cono Sur, son los más urbanizados, seguidos de cercapor la población de Brasil, país que, desde los años 70,

ha experimentado una urbanización particularmenterápida. El Caribe y Centroamérica muestran tasasde urbanización inferiores al resto de la región, peroigualmente en progresión constante.

Cabe mencionar que la hetero-geneidad descrita a escalasubregional se da también al interior de cada grupo. EnCentroamérica, las tasas de urbanización oscilan entre el50% de Guatemala y el 74% de Panamá. El Caribe esmás peculiar puesto que reúne un conjunto de Estadosy territorios de pequeña superficie, con definiciones

Gráfico 1.2América Latina y el Caribe. Estructura de la población por sexo y grupo etario, 1970 y 2010

20 15 10 05 0 5 10 15 20

0 - 45 - 9

10 - 1415 - 1920 - 2425 - 2930 - 3435 - 3940 - 4445 - 4950 - 5455 - 59

60 - 6465 - 6970 - 7475 - 79

80 y más

MujeresHombres

Hombres 1970 Hombres 2010 Mujeres 1970 Mujeres 2010

Fuente: elaborado con datos de CEPALSTAT y UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

Gráfico 1.3 América Latina y el Caribe. Evolución y proyecciónde la tasa de urbanización, 1970-2050

%

población

Caribe Centroamérica

Cono Sur Arco andino-ecuatorial

México Brasil

ALC

30

40

50

60

70

80

90

100

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


Gráfico 1.4 América Latina y el Caribe. Población urbana y ruralpor subregiones y países de gran tamaño, 2010

—

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Población rural

Población urbana

Promedio ALC

A r c o

a n d i n

o -

e c u a t o

r i a l

%

población



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Mapa 1.1 América Latina y el Caribe. Tasa de urbanización, 1950 y 2010

variadas de población urbana yniveles de desarrollo socioeconómicomuy dispares. Si bien, en promedio,el 66% de la población caribeñaes urbana, la situación también esmixta, con variaciones que van del30% de Antigua y Barbuda hasta

el 84% de Bahamas (en territorioscomo Anguila y las Islas Caimán seconsidera urbana a toda la población).Existen también diferencias signifi-cativas en las otras áreas, y, porejemplo, Uruguay, Argentina yVenezuela ya contaban con unamayoría urbana (muy amplia en losdos primeros casos) en la décadade 1950, mientras que Paraguay oEcuador no la tuvieron hasta uncuarto de siglo después.

El análisis de las tasas de urbanizacióndebe relativizarse por la diversidad queexiste en la definición de áreas rura lesy urbanas. La calificación de unazona como urbana es una decisión decarácter meramente administrativo,que presenta variaciones considerablesentre países6. Dependiendo de loscasos, la definición aplica criteriosnuméricos censales, cualitativos ouna combinación de ambos. En la

región, un criterio común, aunquemuy parcial, es considerar comourbanos los asentamientos de más de2.000 o 2.500 habitantes.

Es importante destacar que el áreaedificada –que intuitivamente llama-mos “ciudad”– no suele coincidircon los límites administrativos. Escomún, por un lado, que el áreaadministrativa de ciudades pequeñassea mucho más extensa que su “casco

urbano” y, por otro, que los límitesfísico-espaciales de ciudades que hancrecido mucho desborden su propiomunicipio. Los procesos de ajuste,sea del área administrativa o de loscriterios que se aplican para definirel nivel de urbanización, puedengenerar variaciones significativasen los niveles de urbanización queaparecen en las estadísticas, sin queesto se corresponda necesariamentecon cambios de la realidad objetiva

de un territorio.

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.

Kilómetros


22/196

22

Finalmente, si bien América Latina y el Caribe se presentacomo la región más urbanizada del planeta, tambiéndebe mencionarse que es una de las menos pobladas.La densidad demográfica media es de 29 habitantespor kilómetro cuadrado (hab/km2), una cifra inferioral promedio mundial7, fundamentalmente por la muybaja ocupación de la zona Amazónica. Una vez más, se

destacan diferencias entre las regiones, entre los países yen el interior de estos. Brasil y los países del arco andino-ecuatorial tienen poblaciones bastante conformes con elpeso relativo de su territorio, mientras que la densidaddemográfica es significativamente baja en el Cono Sur (17hab/km2) y muy superior en Centroamérica (83 hab/km2)y, sobre todo, en el Caribe (167 hab/Km2).

Las diferencias subregionales en materia de urbanizacióny en el ritmo del proceso plantean desafíos diversos querequieren de políticas adaptadas a los requerimientosde cada país. Los países que todavía atraviesan procesos

activos de crecimiento urbano necesitan prepararse parauna mayor demanda de suelo y la extensión de redesde infraestructura y servicios que serán necesarios paracubrir las necesidades de los que lleguen a la ciudad.En los países que presentan un proceso de urbanizaciónmás consolidado, el principal desafío está relacionadocon la mejora de las condiciones de vida actuales de sushabitantes y la presión para la creación y la mejora deinfraestructura, servicios sociales y equipamientos paralas nuevas familias.

1.2 Nuevos patronesmigratorios

Otro componente fundamental de las transformacionesdemográficas de la región son las migraciones.

América Latina y el Caribe, que históricamente fue un

subcontinente receptor de inmigrantes, pasó a ser, apartir de la segunda mitad del siglo XX, una región deemigración. La búsqueda de mayores ingresos, servicios yoportunidades de vida, los conflictos sociales y políticos,las violaciones de los derechos humanos y desastrescausados por fenómenos naturales han motivado diversosflujos migratorios internacionales en la región.

Se estima que, en 2010, más de 30 millones de ciudadanoslatinoamericanos y caribeños (5,2%) residían fuera desu país de origen8, tanto dentro de la región como en elexterior. Los principales destinos de esa emigración han

sido los Estados Unidos de América, donde han fijadoresidencia una mayoría, España y Canadá 9.

México se distingue por ser el país con mayor númerode emigrantes del mundo (casi 12 millones de mexicanosresiden en el exterior, lo que equivale al 10,7% desu población)10 y por ser territorio de tránsito paraemigrantes de otras nacionalidades que se dirigen a losEstados Unidos. Después de México, los países de laregión con mayor cantidad de emigrantes (en númerosabsolutos) son en orden descendente: Colombia, Brasil, ElSalvador, Cuba, Ecuador, Perú, República Dominicana,

Haití y Jamaica. El caso de Brasil destaca porque, si bienes uno de los principales emisores latinoamericanos en

Caracas, Venezuela. Contraste entre las torres del parque central y el barrio Charneca. © Frahydel Falczuk


23/196


Gráfico 1.5Emigrantes e inmigrantes en los principales países receptores de la región(en miles y como porcentaje de la población total)

12

8

4

0

4

8

12

12000

8000

4000

0

4000

8000

12000

Emigrantes

Inmigrantes

% Emigrantes sobrepoblación total

% Inmigrantes sobrepoblación total

Milesdeinmigrantes

Milesdeemigrantes

%

poblacióntotal

Fuente: elaborado con datos de Banco Mundial (2011).

cifras absolutas, los emigrantes brasileños son una porciónmuy pequeña de la población del país (apenas el 0,4%) ysus principales puntos de destino están fuera de la región(Estados Unidos, Japón y España).

Por su parte, los países de América Latina y el Caribe acogena un total de 7,5 millones de inmigrantes internacionales(el 1,3% de la población regional)11, una cifra que, desdeel año 2000, ha aumentado en 1 millón de personas12, loque refleja una mayor movilidad internacional. Argentinay Venezuela son los principales receptores de la región,con 1,4 y 1 millón de inmigrantes respectivamente(aproximadamente 3,5% de sus poblaciones). México secoloca en el tercer lugar, seguido por Brasil13, y, aunque losnúmeros absolutos de estos pueden parecer considerables,apenas representan el 0,7 y el 0,4 de la población respectiva.

Esos movimientos de población se producen tanto con

países ajenos a la región como en su interior. La migraciónintrarregional se apoya en la proximidad geográfica,histórica y cultural, incluida la facilidad que representapara muchos el hecho de compartir un mismo idioma.

Existen corrientes entre Estados fronterizos motivadas porconsideraciones económicas o políticas. En Guatemala,El Salvador y Nicaragua, la violencia política de los añossetenta y ochenta motivó movimientos migratorios haciaBelice y Costa Rica 14, los dos mayores receptores de laregión en términos porcentuales junto con Antigua yBarbuda, y Granada. A las causas políticas se han agregado

posteriormente razones económicas y las consecuencias dedesastres por fenómenos naturales. La situación política, la

violencia y razones económicas han motivado también lasalida del país de un número importante de colombianos.

Especial mención merece la emigración de Haití haciaRepública Dominicana, donde el 64% de los extranjerosproceden de ese país. Al mismo tiempo, el 10% dela población dominicana ha emigrado a otros países,principalmente a los Estados Unidos.

La Comunidad del Caribe (CARICOM)15 presentauna dinámica propia, movida, en gran parte, por lasoportunidades laborales en el sector turístico y el mayordesarrollo socioeconómico relativo de algunos países.Hacia 1990, se estimaba en más del 50% la poblacióninmigrante procedente de la propia subregión16. Losdatos más recientes también indican que los porcentajesde emigrantes en relación a la población total del país deorigen son especialmente elevados en este grupo17.

Migración entre ciudades

Las migraciones no se dan solamente entre países. Lavelocidad de la transición urbana analizada en el apartadoanterior se explica en gran medida por el éxodo masivo depoblación del campo a la ciudad ocurrido en los últimoscincuenta años. Es un flujo que va perdiendo importanciapara el crecimiento demográfico de las ciudades de

América Latina y el Caribe, aunque todavía es un factordeterminante en algunos países18, especialmente en

aquellos con una transición urbana menos avanzada 19.


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24

Si en la década de 1980, la migración desde el campocontribuyó con un 36,6% al crecimiento de la poblaciónurbana en el conjunto de la región, en la década de 1990esa participación había bajado al 33,7%20, una cifra queesconde comportamientos atípicos en algunos países(esto se puede apreciar en el gráfico 1.7). En Brasil, quepor su tamaño demográfico distorsiona los promediosregionales, sigue habiendo una corriente importante delcampo a la ciudad de gran volumen en números absolutos,

pero inferior en porcentaje a otros países de la región.

Más novedoso, diverso y difícil de analizar es el flujomigratorio entre ciudades, que se ha convertido en lacorriente más importante cuantitativamente en la región21,un aspecto que distingue a América Latina y el Caribe delresto del mundo emergente y en desarrollo.

En términos generales, esta migración se produce desdelas ciudades menos atractivas desde el punto de vistaeconómico, laboral y social (áreas expulsoras), hacia lasmás dinámicas y con mayor potencial en esos aspectos(áreas receptoras). Pero esta explicación es insuficientepara abarcar su pluralidad. Al factor del atractivoeconómico, hay que agregar otros, que van desde lasventajas de comunicación y localización –por ejemplo,las que brindan ciudades secundarias situadas cerca de

una ciudad principal– hasta las externalidades negativas,reales o percibidas, vinculadas con muchas grandesaglomeraciones urbanas (entre ellos, mayores índicesde violencia, la congestión del tráfico, altos niveles decontaminación o un coste de vida y del suelo urbano máselevado).

Gráfico 1.7Contribución de la migración campo-ciudad al crecimiento de la población urbana en países seleccionados(1980-1990 y 1990-2000)

0

10

20

30

40

50

60

70

1980-1990 1990-2000 B o

l i v i a ( E s

t . P l

u . )

Porcentaje

Fuente: CEPAL (2010d).

Gráfico 1.6Emigrantes e inmigrantes en países del Caribe seleccionados (en miles y como porcentaje de la población total)

20

0

20

40

60

80

100

200

100

0

100

200

300

400500

600

700

800

900

1000

Emigrantes

Inmigrantes

% emigrantes sobre población total

% inmigrantes sobre población total

%

población

total

Milesdeinmigrantes

Milesdeem

igrantes

Fuente: elaborado con datos de Banco Mundial (2011).


25/196


Los datos correspondientes a un grupo de diez paísesanalizados en los estudios de población de CEPALmuestran que la mayoría de las ciudades más grandesde la región todavía atraen más población que la queexpulsan (inmigración neta). Sin embargo, hay indiciosde un cambio en el comportamiento migratorio, ya que sedaba emigración neta (el número de emigrantes superaba

al de inmigrantes) en una de cada tres ciudades del grupoanalizado22. Es una tendencia perceptible, sobre todo, enlas ciudades de más de 5 millones habitantes.

Esa evolución, poco estudiada todavía, podría explicarse,como se verá en el capítulo 2, por el desplazamiento delas inversiones y la actividad económica a otras áreas, ypor movimientos de población desde el área central haciazonas periféricas, fuera de los límites administrativos delmunicipio de origen. De mantenerse esa tendencia, podríapropiciar una disminución de la centralidad de algunasgrandes urbes y mudanzas en las jerarquías urbanas,

especialmente por el crecimiento y las nuevas funcionesde ciudades de tamaño intermedio.

En grandes áreas metropolitanas, como en São Paulo,Río de Janeiro, Quito y Guatemala 23, se ha observadoun patrón migratorio denominado de “desconcentraciónconcentrada”. Una parte de la población de la ciudad hafijado residencia en otros municipios, que, por lo general,se encuentran cerca del área principal. Esta, a su vez, haseguido recibiendo inmigrantes llegados de otras regionesdel país.

Según los casos, las migraciones pueden alterar ladistribución demográfica y eventualmente las disparidadesterritoriales24, positiva o negativamente. La prevalencia de

jóvenes entre los migrantes puede aumentar la cantidadde población activa en áreas receptoras, mientras que, en

las áreas expulsoras, crece el nivel de dependencia debidoa una mayor presencia proporcional de niños y ancianos,con el riesgo de profundizar el rezago económico y social.

En cuanto a la posible relación entre las migraciones yla composición étnica en la región, los datos de las tresaglomeraciones principales de diez países muestran

comportamientos migratorios similares entre la poblaciónindígena y no indígena en la mayoría de esas urbes, perohay excepciones, como Asunción, Ciudad de México,Cochabamba, Guadalajara, La Paz y Tegucigalpa. Sonciudades en países con una alta proporción de poblaciónindígena, que, en el caso específico de Bolivia y México,reciben inmigrantes de este grupo de población al tiempoque pierden población no indígena 25.

1.3 Importancia de lasciudades secundarias

América Latina y el Caribe se caracterizaron siempre porla concentración de la población en unas pocas ciudades,que, por lo general, acaparaban también la riqueza, losingresos, las funciones socioeconómicas y administrativasy, en la mayoría de los casos, la capitalidad política.Durante el proceso de urbanización, se ha mantenido unmodelo urbano en el que una o dos ciudades principalespredominaban sobre el resto.

Sin embargo, en las últimas décadas, las ciudadesintermedias y pequeñas, donde reside la mayor parte dela población urbana, han crecido a un ritmo algo más

Gráfico 1.8 Mundo, América Latina y el Caribe y áreas geográficas. Población urbana por tamaño de aglomeración, 2010

%

poblaciónurbana

4736

48 5062 61

52 48

517

9 7

116

109

25 25 1325

27 33

2224

3

9

187

619 23 20

9 14

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

10 millones o más

5 a 10 millones

1 a 5 millones

500 mil a 1 millón

Menos de 500 mil

A r c o a n d i n o

-

e c u a t o r i a

l

Fuente: elaborado con datos de UNDESA (2010). Consultados en mayo de 2011.


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elevado que las grandes ciudades, apuntando a un posiblereequilibrio de la red de ciudades en la región y a unamayor diversificación.

Distribución de las ciudadespor tamaño

El proceso de urbanización ha supuesto un aumentoimportante del número y el tamaño de las ciudades de

América Latina y el Caribe. En 1950, había 320 ciudadescon al menos 20.000 habitantes; medio siglo después, lacifra se acercaba a las 2.000 ciudades26.

La distribución de la población urbana según el tamañode la ciudad en la región es muy similar a la mundial,aunque con una importante diferencia: las megaciudadesde América Latina y el Caribe concentran el 14% de lapoblación total (65 millones de personas), situándola comola región del mundo con mayor porción de habitantes enese rango de ciudad27. Aun así, cabe destacar que más de lamitad de la población urbana de la región vive en ciudadescon menos de un millón de habitantes, una realidad quecontradice la percepción bastante generalizada de que lamayoría de la población vive en las urbes más grandes yvisibles.

Dentro de ese contexto general, destaca la inexistencia

de ciudades de 5 a 10 millones de habitantes en México,donde, además, la proporción de personas viviendo en lasciudades más pequeñas es considerablemente inferior alresto del subcontinente.

En 1950, no existían las megaciudades en América Latinay el Caribe. Hoy, son ocho: Ciudad de México, São Paulo,Buenos Aires, Río de Janeiro (todas ellas con más de 10millones de habitantes), Lima, Bogotá, Santiago y BeloHorizonte (con una población de entre 5 y 10 millones).Se trata de un grupo pequeño que destaca no sólo porsu tamaño demográfico, sino también por ser el eje

económico, social, cultural y, en la mayoría de los casos,político, del país.

Muy superior a las anteriores es el número de ciudades conuna población de 1 a 5 millones de personas, que se elevaen la actualidad a 55. Comprende tanto capitales de país(Caracas, Ciudad de Guatemala, San Salvador o Ciudadde Panamá), como grandes metrópolis, de las cuales,algunas se encuentran en zonas fronterizas (Tijuana yCiudad Juárez), crecieron en espacios sin asentamientoshumanos anteriores (Brasilia) o se desarrollaron de maneraacelerada (Belém y Manaos).

En un rango inferior de tamaño, entre medio millón y 1millón de ciudadanos, se ubican 62 aglomeraciones, queacogen entre el 5% por ciento de la población urbana,como en el caso de Brasil, hasta el 17% por ciento, en elde México.

El universo de ciudades menores de 500.000 habitantes esgrande y heterogéneo, abarcando desde las muy pequeñas,con características cercanas al medio rural, hasta ciudadesque han logrado desarrollar un tejido económicoimportante gracias a la explotación de recursos naturaleso por disfrutar de alguna ventaja competitiva.

Los datos estadísticos de UNDESA no distinguentamaños dentro de este último grupo. No obstante, datosdisponibles para 20 países de la región28 presentaban1.872 ciudades con poblaciones de 20.000 a medio millónde habitantes, lo que da una idea del salto cuantitativoque representan las ciudades de menor tamaño. Además,existe un grupo poco estudiado, y tan numeroso ydiverso que escapa a cualquier intento de sistematización,formado por ciudades de 2.000 a 20.000 habitantes, cuyopeso relativo es progresivamente menor, pero que todavíarepresenta una porción nada despreciable de la poblaciónurbana (el 19%, frente al 30% de 1950)29.

El Caribe presenta algunas particularidades que seexplican, al menos parcialmente, por las pequeñasdimensiones de los Estados y territorios30. La base dedatos de la División de Población de Naciones Unidas,que incluye a todos los países del mundo, muestra que solohay cuatro ciudades con más de un millón de habitantesen el Caribe: La Habana (Cuba), Puerto Príncipe (Haití),San Juan (Puerto Rico) y Santo Domingo (RepúblicaDominicana). Kingston (Jamaica) cuenta con másde medio millón de residentes, mientras que Nassau

(Bahamas) se acerca a los 250.000. En el resto de paísesdel Caribe, las poblaciones de las capitales varían entre los3.700 de CockBurn Town (Islas Turcos y Caicos), y los57.000 de Puerto España (Trinidad y Tobago).

La Paz, Bolivia. Contraste del centro de la capital boliviana.© Pablo Poeta


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Mapa 1.2 América Latina y el Caribe. Ciudades de más de 20.000 habitantes, 1950 y 2000

Fuente: elaborado con datos de CELADE, UNDESA y censos nacionales.

Kilómetros

Kilómetros


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28

Las ciudades crecen a ritmos diferentes

Más importante que el número absoluto de ciudades ola cantidad de habitantes de cada una, es el ritmo y lamanera en que están creciendo estas aglomeraciones porlas implicaciones que tiene para su planeación y gestión,para su evolución económica y la posibilidad de que estedesarrollo urbano sea sostenible.

El análisis realizado con los datos demográficos disponiblesa partir de 1950 y hasta 2010 muestra que la tasa promedio

de crecimiento de las aglomeraciones de América Latinay el Caribe está en descenso independientemente deltamaño poblacional del país y de la ciudad. Si en la décadade 1950 esa tasa se situaba en torno al 5%, en 2010 nollegaba al 2%, lo que significa que, a escala regional, elcrecimiento poblacional de las ciudades se ha acercado

Crecimiento de las ciudades de América Latina y elCaribe en función de su tamaño relativo, 1950-2010

0

1

2

3

4

5

6

Tasadecrecimiento(%)

Menor Intermedia Grande

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Urbanización enPerspectiva, División de Población (CELADE). Ver detalles en anexo 3.

Gráfico 1.9Crecimiento de las ciudades de América Latina y el Caribe en función de su tamaño absoluto, 1950-2010

0

1

2

3

4

5

6

7

1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010

Menos 500.000 hab.

De 500.000-1 millon hab.

De 1-5 millones de hab.

De 5-10 millones hab.

10 millones hab. y más

Tasadecrecimiento

(%)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Urbanización en Perspectiva, División de Población (CELADE).

progresivamente a tasas de estabilidad y parece estar cadavez más asociado al crecimiento natural o vegetativo (enun contexto de descenso de las tasas de fertilidad) y menosa movimientos migratorios del campo a la ciudad. Noobstante, en ciudades grandes, esas tasas de crecimientorepresentan cifras absolutas considerables.

La interpretación de estos datos debe hacerse conprecaución. Es claro que, en este análisis regional, el pesodemográfico de algunas áreas geográficas, sobre todo deBrasil y México, podría estar marcando la pauta para la

región.Por otra parte, no se debe olvidar que los datos y suinterpretación pueden sufrir distorsiones por el hecho deque algunas ciudades cambian de categoría de una décadaa otra por su propia evolución demográfica. Por ejemplo,São Paulo tenía 2,3 millones de habitantes en 1950,pero en 1970 ya contaba con casi 8 millones y en 1980superaba ampliamente los 10 millones, una evoluciónque afecta cualquier clasificación de las ciudades por sutamaño. Además, ha habido cambios en la denominacióny delimitación espacial de las aglomeraciones, agregando

áreas nuevas y creando entidades antes inexistentes.En líneas generales, las ciudades de mayor tamaño sonlas que han estado creciendo menos en población desdelos años setenta, posiblemente por tratarse de espaciosgeográficos más consolidados. Por el contrario, lasciudades de menos de 1 millón de habitantes son las quemás han crecido en término medio, aunque dentro de eseescenario de desaceleración descrito anteriormente que,para este grupo de ciudades, ha sido más pronunciado enla última década.

De los datos demográficos para cada “subregión” se

desprende que la tasa de crecimiento de las ciudadesdel arco andino-ecuatorial tiende a converger desdeel año 2000 y todas ellas crecen hoy prácticamente al


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Recuadro 1.2Ciudades intermedias

La noción de ciudad intermedia es relativa al tamaño del país yla estructura de su sistema de ciudades.

Tegucigalpa y Kingston son las mayores ciudades de Hondurasy Jamaica, y las más importantes para sus respectivos paísesen todos los ámbitos, aunque, por población, equivalen a unaciudad de tamaño medio de Brasil y México.

En la región, se considera que las ciudades intermedias tienden atener funciones similares dentro de su país independientementede las importantes variaciones en términos de cantidad depoblación.

Desde esta perspectiva, una ciudad intermedia como PuertoPlata, en República Dominicana, u Oruro, en Bolivia, cumplefunciones y ofrece servicios dentro de su país similares a los quetienen Corrientes en Argentina o Goiania en Brasil.

Tamaño país Tamaño ciudad intermedia

< 2 mil lones hab. Sin sistema urbano de ciudades

2-10 millones hab. 50.000-250.000 hab.

10-20 millones hab. 70.000-350.000 hab.

20 a 50 millones hab. 300.000-550.000 hab.

> 50 millones hab. 500.000-1 millón hab.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos deUrbanización en Perspectiva, División de Población(CELADE). Ver detalles metodológicos en anexo 2.

Gráfico 1.11Crecimiento de las ciudades de América Latina y el Caribe por tamaño relativo y áreas geográficas, 1950-2010 (%)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Urbanización en Perspectiva, División de Población (CELADE). Ver detalles en anexo 3.


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mismo ritmo. El Cono Sur se distingue en que sus tasasde crecimiento son inferiores y más estables que en lasotras áreas. Los mayores contrastes se perciben en elCaribe y, especialmente, en Centroamérica, donde elritmo de crecimiento de las ciudades es superior, lo quese corresponde con una transición rural-urbana aún enmarcha.

Para tener en cuenta las grandes diferencias demográficasy geográficas entre los países, es relevante el análisis queno solo considera la cantidad de población en cada ciudad,sino también su tamaño relativo dentro del sistema deciudades del país.

En esta comparación se han considerado tres grupos deciudades (menor, intermedia y grande), cuyo tamañoviene determinado por el de las ciudades intermedias decada país (oscila entre 50.000 y 1 millón de habitantes).En líneas generales, este análisis (ilustrado en el gráfico

1.10) corrobora las tendencias mencionadas.Desde esta perspectiva, se nota que en Brasil, México,el Cono Sur y los países del Arco andino-ecuatorial, lasciudades mayores son las que menos crecieron entre 1970y 2000, fecha a partir de la cual se nota la desaceleraciónde las ciudades menores.

En Centroamérica y el Caribe cada grupo presentagrandes fluctuaciones. En estos países, la lectura de losdatos es mucho más sensible a cambios en la clasificaciónal tener un número de aglomeraciones menor.

El crecimiento del número de ciudades y la variación desu tamaño tienen implicaciones importantes sobre lossistemas de ciudades y las políticas públicas de desarrollourbano. El mayor dinamismo de las ciudades pequeñas eintermedias alude a una diversificación de la trama urbanay la posibilidad de un mayor equilibrio territorial.

Gráfico 1.12América Latina y el Caribe. Primacía urbana, 2010 (medido por el IPT)

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

Índicedepoblacióntotal


Con la desaceleración del ritmo de crecimiento en todoslos grupos de ciudades se reducen los desafíos inmediatos,pero también las oportunidades para impulsar patronesurbanos mas orientados hacia la sostenibilidad31. Los casospuntuales de ciudades con crecimiento muy acelerado

justifican una atención especial, como se analizará másadelante.

Diversificación del sistema de ciudades

La importancia que ha tenido el mayor crecimiento deciudades intermedias y pequeñas para la red urbana decada uno de los países puede ser valorada, aunque de formaimperfecta, mediante dos índices: el índice de poblacióntotal (IPT) y el índice de las cuatro ciudades (ICC). Ambosexpresan en términos cuantitativos el grado de primacíaurbana, es decir, ofrecen dos maneras complementarias demedir la preponderancia demográfica de la mayor ciudad

dentro de un país y en relación al resto de su red urbana.Son indicadores que también permiten describir algunascaracterísticas de los sistemas de ciudades de la región yalgunas tendencias, aunque no causalidades32.

El IPT es el cociente que resulta de dividir la poblaciónde la primera ciudad entre la población total del país.Su cálculo en Brasil nos muestra que solo 1 de cada 10brasileños vive en São Paulo, lo que significa una “baja”concentración demográfica en el país aunque esta es unade las grandes megaciudades de la región. En el extremoopuesto se sitúa Uruguay, donde casi 5 de cada 10

ciudadanos viven en Montevideo. Otros países con altaprimacía por el IPT son Panamá, Chile y Argentina. Elcomportamiento del IPT en el tiempo muestra, además,que, desde 1950, la preponderancia demográfica de lasmayores ciudades de cada país ha ido en aumento en lamayoría de los casos, aunque hay indicios de estabilidad.


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Evidentemente, estos resultados están muy influenciados

por la dimensión del país que se considera, por lo quepuede resultar poco pertinente comparar países de escalatan distintas como Brasil y Uruguay. El análisis seríamuy distinto si, en vez de considerar la escala nacional,se contrastaran entidades territoriales de tamaño similar,como en el caso de Brasil los Estados que conforman lafederación.

El índice ICC33 permite tener una idea más global dela estructura urbana al valorar el tamaño de las cuatrociudades más grandes en cada país. Según este índice,Uruguay encabeza de nuevo la lista de primacía urbanaen la región, pero es seguido muy de cerca por Guatemala,país que en la comparación anterior mostraba un índicemoderado, puesto que solo 1,5 de cada 10 guatemaltecosvive en la capital. Eso significa que Ciudad de Guatemalaejerce un gran poder monopólico sobre el territorio delpaís que no se refleja en concentración demográficadebido a que aún cuenta con una elevada proporción depoblación rural. Una situación parecida se da en Perú,con la diferencia de que demográficamente es mayor laconcentración en Lima (2,9 de cada 10 peruanos)34.

En la región destaca el caso de Brasil, que presenta unvalor bajo en los dos indicadores, tanto por contar condos megaciudades como por existir un grupo de ciudadesgrandes que hacen contrapeso, lo que implica una redurbana más diversa. Lo mismo se observa, aunque enmenor medida, en Colombia. En ambos, las condicionesgeográficas, políticas y económicas han dado lugar amodelos más policéntricos.

Se observa, además, una tendencia incipiente a unmayor equilibrio en algunos países. Caracas ha perdidocentralidad y Venezuela despunta como uno de los paísescon una malla urbana más propensa al equilibrio. Lomismo ocurre en Bolivia, pero, a diferencia del anterior,

lo logra gracias al crecimiento de Santa Cruz de la Sierraque, cada vez más, se acerca en tamaño a La Paz, lo que setraduce en realidad en un sistema bicefálico. La primacía

Gráfico 1.13Índice de primacía de grandes ciudades seleccionadas, 1950-2010 (medidas por el IPT)

0.00

0.05

0.10

0.15

0.200.25

0.30

0.35

0.40

0.45

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

IPT

Gran Buenos Aires

Caracas

LimaPanamá

San José

Santo Domingo

Tegucigalpa


también parece disminuir ligeramente en México,

Paraguay e incluso Uruguay.En el Caribe, mientras en República Dominicana yHaití la población se ha concentrado cada vez más en suscapitales, Santo Domingo y Puerto Príncipe, otros países,como Granada, Jamaica, San Vicente y las Granadinas,y Santa Lucía, se han mantenido estables en las últimasdécadas.

Los cálculos del IPT y del ICC de los países de laregión indican que, pese a que hay ciudades de tamañointermedio que han crecido en población, comienzana destacar y alzarse como una alternativa a las grandes

aglomeraciones, aún no tienen suficiente fuerza comopara ejercer un impacto notable en el sistema de ciudades.

Bogotá, Colombia. Excavación para mejora de las vías públicas.© Victor Alfonso González


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El patrón urbano monocefálico o bicefálico, afianzadopor el proceso de transición urbana en América Latinay el Caribe, sigue siendo, por tanto, la nota dominanteen la región, aunque la red de ciudades se ha vuelto máscompleja y hay señales de una cierta desconcentración

demográfica. Hará falta que transcurra más tiempopara verificar si esa tendencia incipiente se consolida ysi la malla urbana de los países de la región ofrecen unpanorama más balanceado.

El tamaño del país, su orografía, el grado de integraciónterritorial (determinado por condiciones de infraestructuray geográficas principalmente), las actividades económicasy la madurez del proceso de urbanización sondeterminantes en la formación de concentraciones depoblación y económicas y el nivel de primacía 35. Factoresde este tipo pueden explicar, por ejemplo, que una ciudad

diferente de la capital del país sea la de mayor pesodemográfico o económico, como ocurre con Guayaquil,cuya localización y su propia historia la han convertido enla capital comercial de Ecuador.

En el caso de países pequeños en territorio, la conjunciónde los múltiples factores refuerza la capacidad monopolistaque ha tenido históricamente la ciudad primada sobre latotalidad del territorio, como en Ciudad de Panamá, SanSalvador o Kingston.

1.4 Patrón de crecimientourbano

El emplazamiento, la distribución y el dinamismo de las

ciudades en la región están fuertemente determinadospor las condiciones geográficas, políticas y económicas.Históricamente, las ciudades de América Latina y el Caribese desarrollaron principalmente en una zona costera yalgunos lugares estratégicos del interior, respondiendoa los objetivos políticos, militares y comerciales de lapotencia colonial. Son los casos de Potosí (Bolivia),

Asunción (Paraguay) o Córdoba (Argentina). Enocasiones, las ciudades fueron creadas sobre asentamientosprecolombinos, de lo que s

cepal ciudades en alyc 2012

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