PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL CONGRESO EJERCICIO: Encontrar y enunciar los objetivos de este Programa: desde (i) la perspectiva de procesos internos del cliente del Congreso (los ciudadanos), (ii) la perspectiva de procesos internos del Congreso, y (iii) la perspectiva de aprendizaje y desarrollo del Congreso. La determinación de los objetivos desde la perspectiva financiera es opcional.

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO 1

II. MARCO DE REFERENCIA ............................................................................................5

A. Marco conceptual del programa......................................................................5 B. Marco político económico ..............................................................................6 C. El Congreso de la República.............................................................................7 D. La función representativa ...............................................................................9 E. Las funciones legislativa y controladora .......................................................10 F. Los servicios parlamentarios.........................................................................13 G. Estrategia del Congreso..................................................................................14 H. Estrategia, experiencia del Banco y otros donantes ..........................................15 I. Coordinación con otras instituciones oficiales de desarrollo..........................16 J. Lecciones aprendidas y contribución del Banco............................................17

III. EL PROGRAMA ........................................................................................................19

A. Objetivos......................................................................................................19 B. Descripción ..................................................................................................19

1. Fortalecimiento de la función representativa ........................................19 2. Fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora..................21 3. Fortalecimiento de la gestión institucional ..........................................24

IV. EJECUCIÓN DEL PROGRAMA .....................................................................................28

A. Organismo ejecutor y período de ejecución ¡Error! Marcador no definido.

V. VIABILIDAD Y RIESGOS ............................................................................................30

A. Viabilidad institucional del Programa ...........................................................30 B. Viabilidad financiera del Programa...............................................................30 C. Beneficios del Programa...............................................................................31 D. Riesgos.........................................................................................................31

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AID Agencia Internacional para el Desarrollo BID Banco InterAmericano de Desarrollo CAJ Comisión Andina de Juristas CESI Comité de Impacto Social y Ambiental CIP Centro de Investigación Parlamentaria CT Cooperación Técnica FMI Fondo Monetario Internacional MEF Ministerio de Economía y Finanzas OC Capital Ordinario ODPCs Oficinas Desconcentradas de Participación Ciudadana ONG Organización No-Gubernamental PEI Plan Estratégico Institucional PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POAs Planes Operativos Anuales PTI Reducción de Pobreza RO Reglamento Operativo SIGA Sistema Integrado de Gestión Administrativa SIGEL Sistema Integrado de Gestión Legislativa SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera UAP Unidad Administradora del Programa USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

RESUMEN EJECUTIVO

Ejecutor

Finaciadores

Congreso de la República del Perú

Banco Interamericano de Desarrollo y Gobierno Peruano

Objetivos: El objetivo general del programa es apoyar el fortalecimiento institucional del Congreso de la República, con el fin de consolidar su función representativa; mejorar su capacidad para la preparación, análisis y aprobación de proyectos de ley; fortalecer su rol controlador y fiscalizador; y elevar la eficiencia y eficacia de la gestión institucional.

Descripción: En la actualidad existen varias dificultades para que el Congreso ejerza plenamente sus atribuciones y los congresistas reciban en forma eficiente los servicios parlamentarios que requieren. La función de representación se encuentra limitada por la la falta de conocimiento sobre las funciones del Congreso y la todavía insuficiente relación de los ciudadanos con el Congreso y sus comisiones y aunque mejorado en los últimos tiempos el todavía inadecuado respaldo que reciben los congresistas de los servicios parlamentarios; la función legislativa se limitó en el pasado gobierno prácticamente a tramitar sin debate apropiado las iniciativas emanadas del Ejecutivo, y el Congreso no cuenta hoy con la experticia que le permita practicar un necesario análisis de la viabilidad, ni del costo e impacto económico y social de los proyectos de ley; y no existe aún metodología ni personal técnico legislativo capacitado en número adecuado, para realizar estas tareas; y la función de control político y fiscalización fue prácticamente abandonada en el pasado reciente; existe dificultad de acceso oportuno a la información actualizada de los otros poderes; insuficiencia en recursos humanos y financieros para realizar una adecuada fiscalización; y conocimiento limitado por parte de los legisladores en torno a la naturaleza y alcance de la fiscalización parlamentaria. A su vez, los servicios parlamentarios, que son fundamentales para apoyar a todas las funciones anteriores, se caracteriza, aunque cada vez menos, por trámites y procedimientos administrativos altamente burocratizados, sistemas gerenciales inadecuados, sistemas informáticos con serios problemas de conectividad, y necesidad de contar con mayor personal técnico.

Ante esta situación, el programa propuesto contiene tres

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componentes: (i) fortalecimiento de la función representativa; (ii) fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora; y, (iii) fortalecimiento de la gestión institucional. El diseño de estos componentes se hizo buscando apoyar a las funciones permanentes del Congreso mediante acciones consensuadas, descartando las actividades de carácter más político y coyuntural.

El primer componente tiene como objetivo fortalecer la proyección institucional del Congreso elevando los niveles de representatividad y de confianza de la ciudadanía, a través del diseño e implantación de propuestas orientadas a fortalecer: (i)) la comunicación del Congreso con la sociedad; y, (ii). Complementar el trabajo que viene realizando la Dirección de Participación Ciudadana en el campo de la consolidación de la función de representación del Congreso.

1.1 El objetivo del segundo componente es mejorar la calidad y trámite de los proyectos de Ley y la capacidad controladora y fiscalizadora de los congresisitas. Para ello se financiará el establecimiento de un sistema de asesoría permanente, estable y de alto nivel técnico a todos los congresistas, en condiciones de igualdad, tanto en materia de legislación como de control e investigación. Por lo tanto, se conformará un Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria. Dicho Sistema estará conformado por: (i) la biblioteca parlamentaria ya existente, que ofrece servicios de: préstamo de acervos bibliotecarios y hemerográficos; integración y mantenimiento de bases de datos de información, estadísticas e indicadores; así como de referencia bibliográfica y de información básica; y por (ii) un Centro de Investigación Parlamentaria (CIP), creado por el Congreso y a ser reforzado por este programa, el cual procesará y analizará la información para que sirva a los legisladores en los procesos parlamentarios en cinco áreas temáticas, a saber: (i) estudios económicos y de finanzas públicas; (ii) estudios sociales y ambientales; (iii) estudios jurídicos y constitucionales; (iv) información y base de datos; y (v) estudios internacionales.

El tercer componente tiene por objetivo el fortalecimiento de la gestión administrativa y del soporte a los procesos legislativos del Congreso de forma de garantizar un servicio de excelencia a los parlamentarios en términos de oportunidad, calidad y costos. Para ello el proyecto financiará la contratación de servicios de consultoría así como la adquisición de bienes y servicios relacionados con: (i) la mejora en los procesos y sistemas de gestión administrativa; (ii) el rediseño y automatización de los procesos legislativos; y (iii) la adquisición e implantación de soluciones tecnológicas de soporte parlamentario.

Estrategia del Banco en el país y sector:

El objetivo general de la estrategia del Banco en Perú es la reducción sostenida y sostenible de la pobreza. En este sentido, la mayoría de las acciones en el corto plazo tendrían que contribuir a: (i) elevar la productividad y competitividad de la economía; (ii) mejorar la eficiencia de la política social; y (iii) crear un

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Estado moderno y eficiente, al servicio de la población. La estrategia propuesta tiene en cuenta las ventajas comparativas del Banco y la acción de otras instituciones y del gobierno.

Coordinación con otras instituciones oficiales de desarrollo

El Congreso peruano, desde la promulgación de la Constitución de 1993, ha estado recibiendo apoyos puntuales de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en las áreas de capacitación, gestión parlamentaria y un programa de actividades externas de vigilancia ciudadana, a través de Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs). Asimismo, se han apoyado actividades de difusión, consultas y talleres para la promoción de algunas iniciativas legislativas. A su vez, ni el Banco Mundial ni la Cooperación Andina de Fomento tienen proyectos en el Perú relacionados con el Congreso de la República.

Beneficios: El programa, por el hecho de concentrar sus actividades en torno a las funciones legislativas, de representación política, y de fiscalización y control del Congreso de la República, así como del mejoramiento de su capacidad gerencial y de análisis técnico, será beneficioso para la consolidación democrática al fortalecer una de sus instituciones básicas. El programa facilitará el conocimiento de la legislación vigente, mejorará los soportes técnicos para la formulación de los proyectos de ley y contribuirá en la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto General de la República.

El programa contribuirá a profesionalizar las comisiones legislativas, a través del fortalecimiento de las secretarías técnicas que llevarán la memoria institucional, y garantizará el nivel de información técnica requerida, más allá del debate propiamente político. La introducción de sistemas modernos de administración y gerencia elevará los niveles de eficiencia y transparencia en el uso de los recursos del Congreso.

Por su parte, el programa contiene un elemento innovador que permitirá elevar los niveles de representatividad ciudadana, así como de confianza de la misma en la labor legislativa, como complemento a la Dirección de Participación Ciudadana en la apertura de canales de participación de la sociedad civil, de sistemas de canalización de la información y en los aspectos de educación ciudadana propuestos.

En el mediano y largo plazo, el mejor funcionamiento de la democracia y de sus instituciones, así como el logro de la seguridad y previsibilidad jurídica, serán alicientes favorables para estimular la actividad económica y comercial, en particular la inversión económica tanto nacional como externa.

Riesgos: La ejecución del programa tiene dos riesgos importantes. El primero sería que los nuevos procesos tanto legislativos como de soporte (sistema integral de asesoría, entre otros) no fueran asimilados y utilizados por los congresistas. Para evitar este riesgo, el programa fue formulado en consulta directa con los representantes, lo que permitió adaptar su diseño a las necesidades

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expresadas y a la dinámica de los procesos parlamentarios. El segundo riesgo sería que la ejecución del programa se politice, y se buscara utilizar parte de sus recursos para fines políticos-partidarios. Sin embargo, este riesgo se ve minimizado por la aplicación de un Reglamento Operativo acordado, que fija claramente y con detalle las condiciones y procedimientos a ser utilizados en las diferentes operaciones, contrataciones, y adquisiciones.

Otro riesgo consiste en la rotación anual de la Mesa Directiva, lo que podría traducirse en cambios en las prioridades del proyecto y sus actividades. Una forma de enfrentar este riesgo es fortalecer la estabilidad de las unidades del servicio parlamentario sobre las que se sustentará el desarrollo del proyecto.

Finalmente, la poca familiaridad con los procedimientos del Banco puede traducirse en una demora y, por ello, se ha optado por contar con un Reglamento Operativo y una Unidad Administradora del Programa (UAP) que de apoyo administrativo temporal.

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II. MARCO DE REFERENCIA

A. Marco conceptual del programa

2.1 Los procesos de consolidación de las democracias requieren del fortalecimiento creciente y progresivo de las instituciones parlamentarias. En efecto, a mayores niveles de eficacia y eficiencia en el ejercicio de las funciones parlamentarias, corresponde un igualmente mayor reconocimiento social sobre la importancia del papel del parlamento en el sistema político. En ese sentido, en el Perú el fortalecimiento del Congreso de la República parte de una revisión profunda de la forma en la que se ejercen las potestades consustanciales a los parlamentos en democracia –legislar, controlar y representar intereses–, e implica, por tanto, un ejercicio de ingeniería institucional dirigido a dotar al parlamento de los instrumentos y recursos –de todo tipo– necesarios para desarrollar estos cometidos.

2.2 La representatividad parlamentaria es un concepto definido como relación dinámica entre la autoridad elegida al parlamento y la comunidad. Su ejercicio es transversal a todas las funciones parlamentarias y su objetivo es vincular al representante con las demandas y exigencias de la comunidad. Debe ser ejercida respetando el conjunto de pluralismos ideológicos, sociales, políticos, regionales o territoriales que existen dentro del ámbito de ejecución del mandato que es nacional, independientemente de la fórmula electoral utilizada. El representante no es tan sólo un gestor de asuntos o problemas de una determinada circunscripción, sino que expresa la representación establecida en el sistema electoral para participar en las principales decisiones que afectan a la Nación.

2.3 El desafío del Congreso es articular los intereses particulares con los intereses de la Nación como conjunto. El Congreso debe poseer las capacidades y mecanismos necesarios para recoger y sintonizar las demandas de las fuerzas sociales que se expresan en forma dinámica ante los poderes del Estado. Estas demandas deben de ser conocidas, canalizadas, articuladas y procesadas por el Parlamento oportunamente a fin de poder anticipar aquellas situaciones que pueden degenerar en crisis y afectar la gobernabilidad. Si los mecanismos de participación ciudadana están abiertos a la recepción y canalización de estas demandas, éstas serán abordadas en calidad de propuestas, iniciativas o peticiones que ingresarán a un debate racional acerca de su viabilidad, articulación y priorización. La gobernabilidad presupone, entonces, un sistema de mecanismos efectivos de participación y comunicación con los ciudadanos. Por tal motivo es fácil identificar una interdependencia entre la función parlamentaria y la gobernabilidad, que gira sobre el eje de la representatividad.

2.4 Una de las funciones capitales de los parlamentos democráticos consiste en participar en los procesos de creación de los instrumentos rectores de la política pública de sus respectivas naciones. Esta función, que se explica históricamente a partir de la noción de representación política, comprende la capacidad de lograr acuerdos entre las fuerzas sociales representadas sobre los temas de interés nacional que se expresan en legislación de carácter abstracto y general. Uno de los temas de mayor importancia dentro de esta capacidad es la determinación de las contribuciones necesarias para hacer frente a las necesidades del Estado, la definición de la magnitud y condiciones de los rubros específicos de gasto, así

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como la evaluación de la eficacia de las erogaciones realizadas y su eficiencia para el cumplimiento de fines específicos.

2.5 Finalmente, el control parlamentario es una de las formas como la sociedad controla a los demás órganos del Estado para evitar que se desvíen de sus objetivos institucionales. El objetivo final de los mecanismos de control parlamentario no es la ejecución efectiva de sanciones políticas, sino el de informar a la ciudadanía sobre la forma en que se ejerce el poder, ya que la difusión de la información obtenida permitirá el verdadero control ciudadano en las elecciones.

B. Marco político económico

2.6 Después de casi cuatro años de estancamiento en los que la tasa de crecimiento promedio fue inferior al 1%, la economía peruana empezó a recuperarse en el último trimestre del 2001. Los incrementos registrados para el Producto Interno Bruto (PIB) para el 2002 y siguiente años bordea o superan el 4%, y las proyecciones hasta el 2007 se sitúan entre el 4 % y 5%. El programa económico para ese período tiene como objetivo consolidar una estrategia de crecimiento con un fuerte sesgo hacia el mercado externo y a consolidar las cuentas fiscales y la reducción del riesgo país, como mecanismos adicionales en apoyo al proceso de reactivación de la economía. La tasa de crecimiento esperada del PIB real en el 2004 es 4.2% y para el 2005 se proyecta un 4.5%. La meta para el déficit fiscal en el 2005 es de sólo 1.0 % del PIB y de 0.7% en el 2006; en ambos periodos, tal como se viene registrando desde el año 2003, mostrando resultados primarios del Sector Público No Financiero positivos y crecientes. El sistema tributario sigue afectado como consecuencia de algunos cambios efectuados que pretenden mejorar la base tributaria buscando mantener en lo posible la neutralidad de los instrumentos; se prevé que este proceso continúe por un lapso importante, dada la complejidad e informalidad de la estructura productiva nacional

2.7 Para contribuir a la creación de un clima de confianza económica, las autoridades llegaron a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para un programa stand-by de dos años aprobado en febrero del 2002. Los objetivos de mediano y largo plazo del programa se basan en la continuación de las reformas estructurales, con énfasis en las privatizaciones, la reforma tributaria, la reforma del sistema de pensiones y la necesidad de mantener los logros de las reformas financiera y comercial de la década pasada.

2.8 Cómo respuesta a la crisis política ocurrida en el país desde el año 1992, la sociedad peruana se ha propuesto llevar a cabo un proceso de consolidación del sistema democrático, y de modernización y descentralización del Estado. Para ello se ha abierto un debate nacional que abre espacios a profundos cambios en el orden institucional que van, desde una redefinición y refuerzo de la institucionalidad democrática a través de un proceso de reforma de la Constitución Política, hasta el establecimiento de mayor transparencia y agilidad en las acciones del Estado en sus relaciones con la ciudadanía y en la ejecución de políticas públicas. Este proceso se manifiesta en la búsqueda de un fortalecimiento del sistema político democrático y de mecanismos para su mejor funcionamiento.

2.9 En el marco de este debate ha surgido un importante consenso, entre los grupos políticos con representación parlamentaria así como en la sociedad civil, que para

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consolidar el sistema democrático, se deben emprender acciones tendientes a dar mayor legitimidad a las instituciones que le dan base y orientar a la ciudadanía de manera adecuada y con claridad sobre las funciones y objetivos de las mismas. Simultáneamente, se deben adelantar acciones destinadas al fortalecimiento de dichas instituciones, dentro del marco de una legislación apropiada y del establecimiento de mecanismos que aseguren una práctica transparente.

2.10 En este contexto, el Congreso de la República juega un papel muy relevante tanto por sus atribuciones de legislación y control, como por su función de representación. Dada la conformación pluralista del actual Congreso, basada en la elección popular directa y por nominación de los partidos políticos y por sus funciones de legislación y control, éste se constituye en actor protagónico y en el espacio central para la conducción de este debate político nacional.

2.11 Entre los legisladores se advierte una fuerte coincidencia acerca de la necesidad de dotar al Congreso de mayor capacidad administrativa y de un mejor aparato técnico de análisis y gestión legislativa, de modo que pueda cumplir a cabalidad su papel de elemento imprescindible en el proceso democrático. Asimismo el gobierno y los demás actores políticos coinciden en la importancia de abordar los temas relacionados con el fortalecimiento y la modernización institucional del Congreso, tanto desde la perspectiva de sus funciones básicas, como desde la óptica estrictamente técnica y administrativa. El Banco, a su vez, es un convencido y activo impulsor del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la sociedad civil.

C. El Congreso de la República

2.12 Según la Constitución peruana, el Poder Legislativo en el Perú reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única para la cual son electos ciento veinte congresistas. El Congreso se elige por un período de cinco años y sus atribuciones son las de: (i) representar a los ciudadanos en el ejercicio del poder; (ii) “dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes”1; y (iii) controlar el desempeño de los demás poderes y organismos del Estado. Se rige por la Constitución, el Reglamento del Congreso y normas complementarias.

2.13 El Congreso cuenta con una Comisión Permanente que ejerce, entre otras atribuciones, funciones legislativas delegadas durante los períodos de receso parlamentario. Hay dos períodos ordinarios de sesiones (27 de julio al 15 de diciembre y 1º de marzo al 15 de junio) y períodos de sesiones extraordinarias convocados según la legislación correspondiente.

2.14 La estructura orgánica del Congreso distingue entre el ámbito de organización y trabajo de los congresistas que se denomina “organización parlamentaria” y el de los órganos de asesoría y apoyo administrativo que se denomina “servicio parlamentario”. La organización parlamentaria tiene los siguientes órganos: Pleno; Consejo Directivo; Junta de Portavoces; Presidencia; Mesa Directiva; Comisiones: 28 ordinarias, relacionadas con temas económicos, políticos, sociales, jurídicos, étnicos y de género; de investigación, para atender básicamente a denuncias de excesos de instituciones y altos funcionarios públicos; y especiales; y los Grupos Parlamentarios. A su vez el servicio parlamentario consta de: Oficialía Mayor, de la cual dependen la Dirección

1 Artículo 102, Constitución Política del Perú, 1993.

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General Parlamentaria y la Dirección General de Administración y la Oficina de Auditoria Interna.

Tabla I-1. La Organización Parlamentaria El Pleno: es la máxima asamblea deliberativa del Congreso y lo integran todos los Congresistas. El Consejo Directivo: integrado por los miembros de la Mesa Directiva y los representantes de los Grupos Parlamentarios. La Junta de Portavoces: compuesta por la Mesa Directiva y por un Portavoz por cada Grupo Parlamentario, quienes tienen un voto proporcional al número de miembros que componen su bancada. La Presidencia: representa al Congreso y preside sus sesiones.

La Mesa Directiva: tiene a su cargo la dirección administrativa del Congreso y de los debates. Está compuesta por el Presidente y cinco Vicepresidentes. Las Comisiones, que pueden ser ordinarias, de investigación y especiales. Los Grupos Parlamentarios: conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines. Se constituyen con un mínimo de seis Congresistas.

2.15 La Mesa Directiva tiene un rol fundamental tanto en el proceso político como en el administrativo del Congreso, ya que tiene a su cargo dirigir los debates que se realizan en el Pleno, además de nombrar a los funcionarios de más alto nivel del Congreso, a propuesta del Oficial Mayor, y autorizar la contratación de servicios, la realización de concursos, y el nombramiento de profesionales técnicos y auxiliares. El Consejo Directivo nombra al Oficial Mayor a propuesta del Presidente del Congreso.

2.16 La Oficialía Mayor es el máximo órgano del servicio parlamentario y su responsable, el Oficial Mayor tiene, entre otras las siguientes funciones: (i) organizar y dirigir el servicio parlamentario; (ii) preparar la agenda de las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo y asistir al Presidente y a los miembros de la Mesa en el desarrollo de las mismas; (iii) actuar como Secretario en las sesiones de estas instancias y elaborar los proyectos de resolución o decreto adoptados en ellas; (iv) elaborar el proyecto del Presupuesto anual y la Cuenta General del Congreso; (v) supervisar la convocatoria y realizar licitaciones públicas; (vi) celebrar los contratos requeridos para el funcionamiento de la organización parlamentaria y los servicios; (vii) elaborar y proponer a la Mesa las normas administrativas, el cuadro de personal, el monto y reajuste de las remuneraciones de todos los funcionarios del Congreso y de los mismos congresistas; y (viii) proporcionar los servicios de asesoramiento y apoyo logístico a los congresistas2.

2 Reglamento del Congreso de la República; Art.38.

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Tabla I-2. Los Servicios Parlamentarios La Oficialía Mayor: máximo órgano del servicio parlamentario, del cual dependen la Gerencia General, la Dirección General Parlamentaria y 6 órganos de línea. La Dirección General de Administarción: Tiene como responsabilidades: i) la administración de los recursos físicos, humanos y tecnológicos; ii)el control patrimonial; iii) la contabilidad; iv) la ejecución presupuestal; v) la organización y el desarrollo de las licitaciones y los concursos públicos de precios y méritos; y vi) la administración y desarrollo de los sistemas de información.

La Dirección General Parlamentaria:. Tiene como responsabilidades: i) el trámite de las proposiciones parlamentarias; ii) la organización de la agenda del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo; iii) la organización y trámite de los asuntos del despacho parlamentario; la supervisión del Diario de Debates; y iv) la redacción del Acta del Pleno y de la Comisión Permanente.

D. La función representativa

2.17 Según la Comisión Andina de Juristas, “el Parlamento peruano sufre una crisis de representación, reflejada en una falta de credibilidad ciudadana. Este fenómeno tiene una explicación multicausal donde destacan el poco arraigo histórico de esta institución en el país, la débil y a veces inexistente vinculación de la institución con la ciudadanía y la carencia de una estrategia de información que a la vez que mantener informada a la opinión pública de los sucesos de la institución, contribuya a educar al país en torno a su rol. A ello se añaden los problemas de la crisis de los partidos políticos, la escasa presencia del Congreso en la solución de los problemas nacionales en la década fujimorista y la falta de continuidad democrática que tantas veces la ha afectado”3. Además, hay que referirse a los hechos que sucedieron a partir del 5 de abril de 1992, cuando el Ejecutivo, con el apoyo de la cúpula militar, disolvió el Congreso convocando a una constituyente que promulgó una nueva Constitución en 19934. Ésta, en la práctica, terminó restando atribuciones al Poder Legislativo5 y limitando su control sobre determinados actos de gobierno. El Reglamento del Congreso fue modificado, con el apoyo de la mayoría gobernante, a fin de permitir que los cargos de confianza sólo fueran ocupados por personas afines al Ejecutivo y evitar la aprobación de mociones que pudiesen haber significado acciones de control contra sus intereses.

2.18 En el caso peruano, los parlamentarios no tienen un deber formal que los comprometa a implementar mecanismos de acceso a sus electores. Esto ha incentivado que algunos congresistas permanezcan inmersos en las funciones corporativas del Congreso durante gran parte de su periodo congresal, descuidando

3 Comisión Andina de Juristas, Parlamento y ciudadanía, problemas y alternativas, Pág.227, Lima, 2001.

La CAJ es una organización internacional privada sin fines de lucro, de acción regional, que brinda servicios jurídicos de interés público para el fortalecimiento del Estado de Derecho.

4 La debilidad de la institución fue una de las razones que explican la relativa facilidad con que se logró su disolución y la alta aprobación ciudadana a la medida. Según encuesta realizada por DATUM y publicada en el diario El Comercio el 10 de abril de 1992 el 84% de la misma aprobó su disolución.

5 Entre otras funciones el Congreso perdió: la facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria; ratificación de embajadores, de los magistrados y fiscales de la Corte Suprema, y de los ascensos a altos cargos de los militares; y la posibilidad de la doble discusión para aprobar proyectos de ley, debido a la desaparición del Senado.

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su relación con la comunidad hasta la llegada del tiempo de elecciones. Lo anterior ha debilitado la relación de la sociedad civil con el trabajo del Congreso y sus comisiones. Las estadísticas muestran que el Congreso ha tenido un bajo nivel de aprobación entre 1993 y 2001), variando entre 20 y 50% y después del 2001 entre el 12 y 20 %, y actualmente no supera un dígito. Según la Comisión Andina de Juristas, “esta mala percepción no es nueva. Históricamente, las críticas al Parlamento se refieren a los siguientes aspectos: se le percibe como un órgano alejado de la problemática nacional y de los intereses de los electores; falta de transparencia en la toma de decisiones y en el manejo de la institución; falta de cultura parlamentaria en los representantes”6.

2.19 Adicionalmente, la débil situación de los partidos políticos ha conducido a que prácticamente desaparezca la función intermediadora de éstos del proceso de formación de las políticas públicas, favoreciendo que éstas se basen en los intereses de los grupos que logran acceder a los canales de decisión y no en procesos consensuados de la sociedad que mejoren los niveles de gobernabilidad. Estos factores han contribuido a que importantes sectores de la población desconozcan las principales funciones que le corresponde cumplir al Congreso, y se generen expectativas que éste no puede resolver. Asimismo, hay escasez de procesos legislativos que permitan incorporar explícitamente la participación de agentes de la sociedad en la elaboración de las leyes que les competen. Esto es particularmente importante en los debates de los anteproyectos que tratan temas étnicos, de género y ambientales.

2.20 Debido a factores como la distancia, la cantidad de información y la falta de mecanismos efectivos de interacción entre las autoridades electas y los representados, el principal canal de información entre el Parlamento y la Ciudadanía son los medios de comunicación existentes. En la gran mayoría de los casos, los actos y decisiones del Parlamento sólo llegan hasta el ciudadano a través de estos y muchas veces con juicios de valor añadidos que el ciudadano hace suyos. En la medida que el Congreso carece de medios de comunicación propios y de una política de interacción con los medios y muchos de éstos no han logrado desarrollar capacidades que permitan analizar e interpretar la labor parlamentaria, se está perdiendo una importante fuente de comunicación con la sociedad y la oportunidad de mejorar la calidad del debate político.

E. Las funciones legislativa y controladora

2.21 La labor legislativa se limitó en el pasado reciente prácticamente a tramitar iniciativas emanadas del Ejecutivo, sin posibilidades de mejorar la calidad de las leyes mediante un debate riguroso y de mayor contenido técnico y conceptual. En este sentido, no se cuenta con la experticia que permita practicar un adecuado análisis de la viabilidad, ni del costo e impacto económico y social de los proyectos de ley; y no existe metodología ni personal técnico legislativo capacitado en número adecuado, para realizar estas tareas.

6 CAJ, op.cit. Págs. 29/32.

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2.22 A la debilidad actual de los soportes para apoyar el proceso legislativo se suma la complejidad y burocratización del mismo: son más de 14 pasos los que se requieren para tramitar una iniciativa o un anteproyecto de ley7 antes de enviarlo al Pleno y, al menos, 8 diferentes instancias involucradas. Algunas de éstas son meramente administrativas y otras, como el Pleno de la Comisión en que se localizó la iniciativa, son sustantivas y tienen autoridad para: aceptar totalmente el pre dictamen8 (suponiendo que este fue positivo); hacerle modificaciones, pedir más información, solicitar que el autor sustente el proyecto, o rechazar el pre dictamen. Si aprobado, se formulan uno o más dictámenes que son enviados al Consejo Directivo para que determine su puesta en la agenda del Pleno que, a su vez, puede admitirlos o devolverlos a la Comisión. Muchos de los pasos son hechos manualmente con poca utilización de medios electrónicos, y todos los documentos circulan con copias impresas que son distribuidas a varios congresistas y funcionarios personalmente. El proceso de formación de las leyes no involucra per se mecanismos de consulta y discusión de sus contenidos fuera del Congreso, dejando ésta tarea a la iniciativa de cada Comisión o congresista.

2.23 El Congreso carece de un sistema institucionalizado de asesoramiento e información con permanencia en el tiempo. Esto se debe a:

a. La falta de un servicio profesional de carrera que garantice la continuidad en la prestación de los servicios más allá de los cambios de legislatura, la conservación de la memoria institucional y el apoyo técnico, profesional, eficiente, eficaz e imparcial a los legisladores. El Reglamento Interno no prevé procesos de selección e ingreso preestablecidos, objetivos y permanentes, ni requisitos para desempeñarse como asesor, lo que ocasiona que los cuerpos de asesoramiento estén integrados por un alto número de personal político y designación directa. La planilla asignada a los Congresistas está integrada por 3 plazas de personal operativo (secretaria, auxiliar y supervisor de seguridad) y dos asesores9.

b. El personal que el Congreso asigna a los grupos parlamentarios es equiparada al cuerpo de apoyo de los despachos de congresistas y consta de 2 plazas de personal operativo (1 secretaria y 1 auxiliar) y dos plazas de asesores10. Los grupos parlamentarios no cuentan con apoyos distintos a los que le aporta el Congreso ya que ni disponen de partidas presupuestarias propias ni los partidos les otorgan apoyos técnicos.

c. Si bien es cierto que las comisiones cuentan con un staff de asesores, éstos son elegidos directamente cada año por el presidente de ésta y por los grupos parlamentarios en ella representados. Las comisiones tienen una plantilla básica de 4 miembros11, de los cuales dos corresponden a personal operativo y,

7 Tienen iniciativa legislativa el Presidente de la República, los congresistas; en materia de su

competencia la tienen el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, las Regiones, los Municipios, los Colegios Profesionales y los ciudadanos que representen al menos el 0.3% de los electores.

8 El pre dictamen es elaborado directamente por el Presidente de la Comisión correspondiente o por una sub comisión nombrada para revisar la iniciativa.

9 El cuerpo de apoyo de cada despacho de congresista tiene un costo anual aproximado de (actualizar). 10 El cuerpo de apoyo de cada grupo parlamentario tiene un costo anual aproximado de (actualizar). 11 La plantilla básica cuesta aproximadamente US$108.000 anuales por cada comisión.

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por tanto, no puede considerárseles como personal de apoyo técnico en las materias propias de su ámbito competencial. Cuentan desde el segundo semestre de 2003 con el apoyo de los Secretarios Técnicos, que a la fecha son 13 para las 24 Comisiones Ordinarias que actualmente existen. Asimismo, en algunas comisiones se contrata asesores externos por grupo parlamentario para apoyar en el trámite de piezas legislativas específicas.

d. El Congreso cuenta con una biblioteca general que ofrece servicios tanto a usuarios internos como a externos que incluyen las típicas funciones de acervo y préstamo de material bibliográfico, además de servicios de investigación y de procesamiento de información básica. Sin embargo, el acervo bibliográfico de la biblioteca (90.000 títulos) es considerablemente inferior al tamaño promedio de los acervos de una muestra de 19 parlamentos (627.380)12, es decir, una proporción 7 veces mayor. Además, el número de bibliotecarios e investigadores no satisface las demandas. La misma muestra arroja que para cada 100 congresistas en los país incluidos existen 62 empleados en la biblioteca, mientras que Perú cuanta con sólo 25 para atender a 120.

e. El Congreso estableció en noviembre de 2002 el Centro de Investigación Parlamentaria (CIP), órgano dependiente de la Mesa Directiva del Congreso, que tiene como misión institucional ser un instrumento de generación y análisis de información al servicio de los congresistas, asesores y especialistas. El CIP ofrece servicios de investigación, análisis e información para el debate legislativo, promueve actividades de capacitación y opera en forma permanente sistemas de información especializada a través del intranet y del portal del Congreso. Actualmente los recursos del CIP se han visto seriamente limitados y su equipo se ha reducido, contando actualmente con cuatro investigadores, un técnico y una secretaria.

2.24 A pesar de contar con una relación aparentemente alta de 16 funcionarios por congresista no existe en el Congreso personal permanente con capacidad de evaluar el comportamiento global de la economía y asesorar sobre las directrices fiscales y financieras. La aprobación del presupuesto, su seguimiento y evaluación, así como el control en su ejecución por parte del Congreso, está restringida por factores que van desde una limitada capacidad técnica que sustente sus propuestas (apoyo técnico, información sistematizada insuficiente, capacidad de seguimiento de las acciones de control y a la normatividad presupuestal), hasta un deficiente diseño de los procesos parlamentarios que ni siquiera incorpora a las Comisiones Ordinarias en las discusiones correspondientes a los sectores que ellas supervisan. El riesgo es un divorcio entre las prioridades políticas que deben negociarse en el Congreso, los resultados de las entidades, y la asignación de recursos.

12 La muestra excluye los parlamentos de Estados Unidos y Japón, por lo elevado de sus acervos

bibliográficos: 110 millones y 6.880.000 respectivamente. Fuente: Liahut Baldomar, Dulce Maria, Características de los servicios de información en 21 congresos del mundo. México: Cámara de Diputados, 2001.

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2.25 Además de la poca experiencia acumulada en el ejercicio de la función de control y fiscalización del Estado13, existe dificultad de acceso oportuno a la información actualizada de los otros poderes; insuficiencia en recursos humanos y financieros para realizar una adecuada fiscalización; y conocimiento limitado por parte de los legisladores en torno a la naturaleza y alcance de la fiscalización parlamentaria.

2.26 Otro problema que se ha venido agravando, se refiere a la relación del Congreso con el Poder Ejecutivo. No existe control, ni clasificación o seguimiento, del flujo de solicitudes de información de los congresistas a los funcionarios del gobierno, lo que genera una inmensa duplicidad de demandas y dificulta la aplicación de criterios para su priorización. Incluso el Presidente del Consejo de Ministros ha solicitado, recientemente, una “mora” al Congreso para contestar a las más de 18 mil solicitudes pendientes.

F. Los servicios parlamentarios

2.27 El servicio parlamentario se caracteriza por trámites y procedimientos administrativos altamente burocratizados, sistemas gerenciales inadecuados, sistemas informáticos con serios problemas de conectividad, y necesidad de contar con mayor personal administrativo calificado. Además de la extrema complejidad y fragmentación de la organización del servicio parlamentario, con más de 70 unidades entre direcciones, gerencias, oficinas y departamentos, resalta la cantidad de normativas a que están sujetos todos sus procesos y la falta de sistemas administrativos modernos en las áreas de recursos humanos, adquisiciones, finanzas y servicios generales. Esto se refleja en servicios insuficientes, no oportunos y de baja calidad que afectan a la compleja labor de los congresistas.

2.28 Actualmente existen alrededor de 1.950 funcionarios y servidores en el Congreso, siendo 930 en el servicio parlamentario (área técnica y administrativa), y más de 1.000 en la organización parlamentaria (área política, que incluye el personal de congresistas y comisiones). Sus contratos son similares a los del sector privado, lo que brinda bastante flexibilidad a la gestión de los recursos humanos. Por otro lado, no existen carreras estructuradas ni un estudio detallado y continuado de las necesidades reales de personal por área y por perfil funcional. En este sentido, se requiere revisar las políticas y normas para la selección y contratación de personal, tales como el manual de funciones, la cantidad y descripción de puestos y perfiles funcionales, los planes de capacitación, entre otros.

2.29 Las fragilidades en los sistemas de apoyo y gestión se hacen más evidentes debido a la intensidad en que se han expandido las labores parlamentarias recientemente. Según el Área de Trámites y Estadísticas del Congreso, el número promedio de proyectos de ley recibidos al día pasó de 3 en 2001, a más de 10 entre enero y abril de 2002, lo que ha generado una acumulación de más de 3.500 para su revisión; en los mismos períodos los documentos en trámite pasaron de 134 al día a 216; y las fotocopias, solo como detalle, de 57.000 a 84.000 al día.

2.30 En el área de tecnología de la información el Congreso tiene dos grandes temas: Sistemas Administrativos; y Portal del Congreso e Intranet. Los sistemas

13 De 1980 a 1990 se nombraron 86 Comisiones de Investigación relacionadas con denuncias sobre

excesos del Poder Ejecutivo. Este número se reduce a 16 entre 1990 a 1995 y a 3 de 1995 a 2000. CAJ op. cit. Pág. 141.

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administrativos no abarcan a todas las necesidades de la institución y están desactualizados y poco integrados, por otro lado el Portal del Congreso (http://www.congreso.gob.pe) recibe un promedio de 72.500 visitas al mes y presenta una buena estructura de acceso a la información y de interactividad con la sociedad14. Existen alrededor de 1.500 micro computadoras en la institución para un total de aproximadamente 2.000 funcionarios más los 120 congresistas, todos conectados a la red interna, siendo 1.000 con acceso externo vía Internet. El nivel de aprovechamiento de esta infraestructura informática todavía es bajo y requiere la implantación de nuevos sistemas y equipos de conectividad, además de un plan de capacitación adecuado, que pueda ampliar la utilización de los equipos existentes.

2.31 Otro tema específico es el de la seguridad en las dependencias del Congreso. Si bien la entidad recibe más de 50.000 visitantes al mes, no existe un adecuado sistema de identificación y control de acceso que pueda garantizar seguridad en la institución. Ello, sin embargo, no debe descuidar la atención mejorada al visitante

G. Estrategia del Congreso

2.32 El 9 de abril de 2001 surge un nuevo parlamento resultado de la decisiva modificación del sistema electoral, al instaurarse el Distrito Múltiple (representación parlamentaria elegida en cada Departamento del país) frente al Distrito Único (representación elegida a nivel nacional). Desde la instalación del Congreso el 28 de julio de 2001 ha habido un cambio muy importante ya que la nueva representación mucho más directa, impone una dinámica legislativa que combina el regionalismo con las decisiones de política nacional. Este nuevo esquema ha atraído un significativo incremento de demandas sociales y políticas que cambian muchos supuestos bajo los que funcionó el anterior Congreso y hace aún más urgente la renovación y modernización institucional.

2.33 Para ello, los congresistas electos para el período parlamentario 2002-2006, tomaron la decisión de implementar un “Plan Estratégico Institucional” que define la Visión y Misión del Congreso, así como los objetivos de corto, mediano y largo plazo para el desarrollo sostenido y continuo de la modernización parlamentaria. Asimismo, solicitaron al Banco, con el aval del Poder Ejecutivo (Presidencia del Consejo de Ministros y Ministerio de Economía y Finanzas), la preparación de la presente operación. A su vez, la Mesa Directiva, del 2001 al 2003 instancia en la que se encontraban representados la casi totalidad (97%) de los parlamentarios, nombró una Comisión Técnica (actualmente desactivada) para la elaboración y seguimiento del Plan, en la que participaron representantes de las diferentes agrupaciones políticas, funcionarios del Congreso y asesores externos.

2.34 Dicha Comisión, en consulta con cerca de 220 personas, entre congresistas, asesores y funcionarios, formuló el Plan Estratégico mencionado que considera seis componentes: “(i) reconceptualización de funciones y procesos institucionales; (ii) readecuación operacional de procesos internos, y de sus relaciones con otros Poderes del Estado; (iii) servicios especializados de apoyo a las funciones parlamentarias; (iv) capacidad de gestión administrativa; (v) nuevo marco normativo y Reglamento del Congreso; y (vi) infraestructura informática”. Este plan ha sido

14 El Portal contiene informaciones generales sobre la institución y sus congresistas, agenda parlamentaria,

transparencia administrativa, consulta a leyes y proyectos, y la posibilidad de interacción a través del Parlamento Virtual, con un promedio de 150 pedidos ciudadanos al mes.

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discutido y evaluado favorablemente por el equipo de proyecto, y ha servido de base para identificar las áreas de intervención del programa.

2.35 La Comisión Permanente del Congreso mediante Resolución Legislativa N° 020-2001-CR del 15 de julio de 2002, aprobó el Plan Estratégico para el período parlamentario 2002-2006. Dicho Plan encargó a la Comisión de Modernización de la Gestión del Estado, una comisión ordinaria del Congreso, efectuar el seguimiento y verificar el adecuado cumplimiento de lo dispuesto por el Plan Estratégico. Todos los grupos parlamentarios han expresado su voluntad de apoyar la ejecución de las actividades contempladas por el Plan, que recoge un amplio consenso entre los miembros de la organización parlamentaria.

2.36 Con el objeto de aminorar el distanciamiento que caracteriza a la relación entre los congresistas y sus electores a nivel nacional, el Congreso decidió hacia fines del 2001 conformar Oficinas Desconcentradas de Participación Ciudadana (ODPCs) en cada uno de los 24 departamentos que tienen por finalidad difundir las actividades del Congreso, facilitar el trabajo parlamentario de los Congresistas, promover el conocimiento de las funciones del Congreso y la participación de la ciudadanía en proyectos de leyes que afecten sus intereses, así como en la fiscalización y control de la actuación de los demás poderes y de los Congresistas.

2.37 Estas ODPCs fueron desactivadas en el período legislativo que se inició el 2003. A partir de este cambio y sin alterar sus objetivos el Congreso empezó a variar su estrategia en relación con las actividades de participación ciudadana. Estos cambios implicaron disminuir y, en algunos casos, dejar de lado las actividades presenciales (foros, talleres, etc.) y sustituirlas por las virtuales a través de los instrumentos proporcionados por el portal del Congreso y el Parlamento Virtual Peruano (PVP). Más adelante, en el 2004, durante el ejercicio de la actual Mesa Directiva, estas herramientas de comunicación con los ciudadanos se vieron reforzadas por un acuerdo con la empresa Telefónica del Perú para que el Congreso cuente con una señal de TV por cable que por ahora solo transmite las sesiones parlamentarias. El plan del Congreso en este campo es mejorar la producción de los programas de TV y oportunamente utilizar otros medios para colgar la señal del Congreso, ampliando los contenidos del mensaje y haciendo crecer la audiencia para llegar a mayor cantidad de ciudadanos. Esto se ve reforzado además por los convenios que el Congreso está preparando con algunas Facultades de Comunicación de universidades peruanas.

H. Estrategia, experiencia del Banco y otros donantes

2.38 El objetivo general de la estrategia del Banco en Perú es la reducción sostenida y sostenible de la pobreza. En este sentido, la mayoría de las acciones en el corto plazo tendrían que contribuir a: (i) elevar la productividad y competitividad de la economía; (ii) mejorar la eficiencia de la política social; y (iii) crear un Estado moderno y eficiente, al servicio de la población. La estrategia propuesta tiene en cuenta las ventajas comparativas del Banco y la acción de otras instituciones y del gobierno.

2.39 El proyecto propuesto no es solo consistente con esta estrategia, como también hace parte explícita de la misma al haber sido acordado con el Gobierno como prioritario para el país, por cuanto apoya los esfuerzos de consolidación de la democracia en el país, a través del mejoramiento de la calidad del producto legislativo

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y una mejor comunicación entre el Congreso, la ciudadanía y los otros Poderes. En la medida que el Congreso pueda brindar seguridad jurídica y funcionalidad legal al Estado, será un catalizador de la inversión económica, tanto nacional como extranjera, y podrá garantizar la continuidad del proceso democrático iniciado recientemente. En este sentido, la operación es también consistente con el Marco de Referencia del Banco para los Proyectos de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil (GN-1883-5).

2.40 El Banco ha aprobado préstamos y cooperaciones técnicas de fortalecimiento de poderes legislativos en Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Perú, Costa Rica, Guatemala, Panamá, República Dominicana, Honduras y Nicaragua. En todos estos casos, los parlamentos han recibido ayuda en las áreas de fortalecimiento institucional, modernización informática y apoyo documental.

2.41 La presente operación se inició como una respuesta del Banco a la solicitud de apoyo por parte del gobierno a este amplio programa de reforma y es parte de un esfuerzo mayor que incluye otros proyectos, como el recientemente aprobado de Modernización y Descentralización del Estado (PE 0217). Esta operación incluye actividades que complementan y consolidan algunos de los objetivos perseguidos por el PE 0217 en lo que se refiere a la articulación entre los poderes legislativo y ejecutivo y a la descentralización de la representación nacional.

2.42 En 1993 el Banco da un primer paso para apoyar al Poder Legislativo, a través de la Cooperación Técnica (CT) no reembolsable ATN/JF-4346-PE, financiando la dotación de equipamiento tecnológico (la mayoría todavía en operación), diversos sistemas y bases de datos, el cableado estructurado actual de los cuatro edificios del Congreso, el sistema de digitalización de imágenes (400.000 documentos digitalizados), entre otros productos; sin embargo, no fueron desarrollados e implantados nuevos sistemas en el área administrativa. A su vez, el mismo ambiente político prevaleciente en la época, dificultó que algunas propuestas sustantivas previstas en la CT, como la consolidación de un sistema de asesoría parlamentaria, pudieran concretarse. La CT concluyó su ejecución en 1997 y sentó las bases para las actividades propuestas en la presente operación, principalmente en infraestructura informática.

2.43 La actual realidad política del país presenta considerables diferencias con la de la década pasada y abre una excepcional oportunidad para la puesta en marcha de un programa que apoye el fortalecimiento institucional del Congreso. Esto se debe al consenso existente, entre todas las agrupaciones políticas presentes, de la necesidad de llevar a cabo reformas que permitan al Parlamento ejercer a plenitud sus responsabilidades y consoliden la democracia en el país. Este consenso fue confirmado por el equipo de proyecto en reuniones con todas las agrupaciones políticas que están representadas en las cinco vicepresidencias.

I. Coordinación con otras instituciones oficiales de desarrollo

2.44 El Congreso peruano, desde la promulgación de la Constitución de 1993, ha estado recibiendo apoyos puntuales de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en las áreas de capacitación, gestión parlamentaria y un programa de actividades externas de vigilancia ciudadana, a través de Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs). Asimismo, se han apoyado

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actividades de difusión, consultas y talleres para la promoción de algunas iniciativas legislativas. A su vez, ni el Banco Mundial ni la Cooperación Andina de Fomento tienen proyectos en el Perú relacionados con el Congreso de la Republica.

J. Lecciones aprendidas y contribución del Banco

2.45 Numerosas experiencias muestran que proyectos de modernización del Estado han fallado a la hora de considerar apropiadamente el entorno institucional y político. La preparación de esta operación ha considerado estos factores, habiendo incorporado en todas las etapas a las fuerzas políticas representadas en el Congreso. En efecto, la conformación de la Comisión Técnica permanente y estable con representantes de las fuerzas políticas y de las principales autoridades administrativas, servirá como espacio para la negociación y obtención de acuerdos sobre las actividades que tienen impacto en el quehacer político de los representantes.

2.46 Las intervenciones limitadas a cambiar los elementos instrumentales o a fortalecer simplemente capacidades técnico-organizativas, sin alterar la estructura de incentivos que afectan a la voluntad de aplicar estos nuevos instrumentos o capacidades, tienen por lo general un impacto muy reducido. Por ejemplo, de poco sirve capacitar a los empleados públicos, si su estabilidad o profesionalidad no está mínimamente garantizada. En este sentido, durante la preparación se puso mucho énfasis en lograr acuerdos que garantizaran el cumplimiento de criterios exclusivamente técnicos y profesionales para la selección, promoción y remoción de los funcionarios que desempeñarán un rol sustantivo en el apoyo de las labores legislativas y de control del Congreso.

2.47 El éxito de los programas y proyectos de modernización del Estado, particularmente en el caso de los Parlamentos por sus niveles de politización, requiere de una clara asunción y compromiso de las partes involucradas (stakeholders). De hecho, la experiencia nos dice que los proyectos más exitosos son aquellos surgidos de una ventana de oportunidad derivada de una situación de crisis o de un cambio de gobierno y cuyo diseño ha sido claramente reconocido como propio por el prestatario. Como se ha señalado, la preparación de esta operación contó con la participación de los principales actores y surgió en el marco de un proceso de transición política cuyo principal compromiso es consolidar las instituciones de la democracia en el país.

2.48 Además de la aportación de lecciones aprendidas, otras contribuciones del Banco durante la preparación de esta operación fueron:

a. Servir como catalizador de los intereses e incentivos de las diferentes agrupaciones políticas por mejorar su labor y consolidar la institución, promoviendo posiciones de consenso.

b. Los diagnósticos técnicos permitieron un mejor conocimiento tanto por parte de los congresistas como de los funcionarios de las fortalezas y debilidades de la entidad. Los talleres con expertos de otros parlamentos, a su vez, permitieron generar imágenes objetivo respecto de experiencias exitosas tanto para las funciones legislativas como las de control y fiscalización.

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c. Lo anterior permitió consolidar propuestas técnicas que privilegian los beneficios colectivos de los representantes, por encima de soluciones individuales que no contribuyen mayormente a fortalecer la institucionalidad del Congreso. Este es el caso de la propuesta del Sistema de Asesoría e Información Parlamentaria, conformado sobre los principios de utilizar criterios técnicos, objetivos y transparentes para la promoción, selección y remoción del personal que presta servicios, igualdad de trato a todos los partidos y representantes en la generación, análisis y difusión de la información y el carácter aséptico de la misma, grados de autonomía suficientes frente a variables políticas para proteger la calidad técnica del trabajo y los intereses de la institución.

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III. EL PROGRAMA

A. Objetivos

3.1 El objetivo general del programa es apoyar el fortalecimiento institucional del Congreso de la República, con el fin de consolidar su función representativa; mejorar su capacidad para la preparación, análisis y aprobación de proyectos de ley; fortalecer su rol controlador y fiscalizador; y elevar la eficiencia y eficacia de la gestión institucional.

B. Descripción

3.2 La operación consta de tres componentes: (i) fortalecimiento de la función representativa; (ii) fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora; y, (iii) fortalecimiento de la gestión institucional. Con base en la experiencia del Banco, uno de los principales criterios adoptados en el proceso de identificación de las actividades que se financiarían, fue el de apoyar a las funciones permanentes del Congreso mediante acciones consensuadas, descartando las actividades de carácter más político y coyuntural.

1. Fortalecimiento de la función representativa

3.3 Tiene como objetivo fortalecer la proyección institucional del Congreso elevando los niveles de representatividad y de confianza de la ciudadanía, a través de la implantación de instrumentos orientados a fortalecerla comunicación del Congreso con la sociedad haciendo énfasis en los aspectos pedagógicos e informativos que éste comporta.

a. El componente de consolidación de la función representativa tiene como objetivo fortalecer la proyección institucional del Congreso de la República, a través del mejoramiento y la creación de vías de comunicación entre el Parlamento, los congresistas, la ciudadanía y la sociedad civil. La inversión a realizar por medio del presente préstamo está orientada a completar y reforzar lo que se viene realizando como apoyo a la función de representación. La Dirección de Participación Ciudadana es la encargada por el Congreso de desarrollar los mecanismos y facilitar la comunicación de los ciudadanos con la institución y los congresistas, como un medio de mantener vigente y fortalecida la función de representación. A este efecto, ha implementado una serie de herramientas, principalmente virtuales, como el Parlamento Virtual Peruano, instrumento de participación interactivo a través del cual los ciudadanos de todo el país pueden hacer llegar sus pedidos, denuncias, opiniones legislativas o participar en el debate de los proyectos de ley.

b. Para que esta participación sea calificada, se da mucha atención a la información que se brinda al ciudadano interesado. Así, además del Portal del Congreso, uno de los más completos entre los Parlamentos de la región, dispone del boletín virtual el “PVP...informa” que llega diariamente a los correos de los suscriptores interesados en conocer la marcha del Congreso con: proyectos de ley ingresados y acceso al conjunto de los proyectos en discusión,

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agendas y actas de las distintas instancias del Congreso, dictámenes de los proyectos de ley antes de su discusión en el Pleno, proyectos de ley aprobados y Foros Legislativos Virtuales. Por otro lado, se busca mantener la relación con los ciudadanos con los que se ha tomado contacto, haciéndoles llegar un boletín virtual semanal, “Participación Ciudadana”, con comentarios que explican el suceso semanal más importante en el Congreso y en las actividades de Participación Ciudadana, además de lecturas que contribuyen a elevar la cultura cívica e informan de los servicios que el Congreso pone a disposición de los ciudadanos.

c. Una línea de acción complementaria es la capacitación ciudadana, para lo cual se dispone de 5 cursos a distancia agrupados en tres módulos temáticos: Democracia, Parlamento y Participación. Se completa este servicio con la posibilidad de acceder a lecturas e informes relacionados con los módulos temáticos.El sistema desarrollado de participación-información-capacitación, se ha apoyado en las modernas tecnologías de la información y gira en torno al acceso a Internet. Esta es su fortaleza y, simultáneamente, su debilidad. Fortaleza, en tanto que su rápida difusión, especialmente en el Perú, asegura un creciente acceso de ciudadanos de todo el país, especialmente jóvenes, para quienes esta tecnología es una herramienta de uso cotidiano; apreciación que nuestra experiencia de rápido incremento en el número de ciudadanos atendidos, confirma. Pero también debilidad, por cuanto su empleo aún está restringido a una minoría, tanto por el costo que representa acceder a Internet cuanto porque importantes sectores de la población, especialmente mayores, no ha logrado familiarizarse aún con la computadora. d. Esta realidad ha hecho que se busque alternativas que complementen el esfuerzo que se viene realizando, buscando extender la cobertura de su influencia a sectores a los que se llega poco o simplemente no se llega. Luego de plantear internamente diferentes alternativas, y experimentar alguna, se ha concluido que el complemento más económico, de mayor cobertura y sostenibilidad, que se presta para difundir mensajes a distintos públicos objetivo, todos confluentes en el objetivo de fortalecer la proyección institucional, es el desarrollo de una productora de televisión. El primer paso ha sido la suscripción de un convenio con Telefónica del Perú que nos da acceso a la señal de cable Canal 95. Dicho convenio nos da la propiedad de los contenidos y la posibilidad de trasmitirlos, integra o parcialmente, por otros canales de cable o de señal abierta de Lima o provincias. El hecho de estar en el centro de la noticia política y de tener un contacto privilegiado con los principales actores de la misma hace que las producciones, si están bien hechas, puedan tener una demanda que exceda el limitado alcance del Canal de cable obtenido, mediante el establecimiento de una red de convenios a nivel nacional con la la Red Nacional de TV del Estado (incluye Plan Huascarán), con Canal 7 (del Estado), así como con canales de provincias y con otros canales de cable así como de UHF. e. Refuerza esta posibilidad el interés de distintas Facultades de Comunicación de importantes universidades de suscribir convenios para que sus alumnos

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practiquen en el canal del Congreso. Estas prácticas consistirían en reportajes y desarrollo de programas, empleando los equipos e islas de edición de las universidades. Esto potencia las posibilidades de una inversión reducida, como la que plantea hacer el Congreso, para tener un cierto margen de gestión autónoma. f. Las posibilidades de programas informativos (sobre aspectos legislativos, de legislación y de Control Político, así como noticieros); de programas de debate político; de programas de capacitación cívica y de difusión de las leyes que más inciden en el desarrollo de la vida política del país; de programas de participación ciudadana y de programas institucionales, dan una gama de posibilidades que permiten hacer una programación especializada en lo político-parlamentario, pero variada y dirigida a diferentes segmentos de ciudadanos. Para ello se ha previsto utilizar el canal de televisión para que transmita el acontecer parlamentario en sus aspectos legislativos especialmente, complementado con contenidos sobre la función de representación es su aspecto comunicacional entre los representantes y sus electores; en el análisis y debate de los temas de la agenda legislativa (función legislación-representación) y en el ejercicio de los derechos de información, capacitación y atención al ciudadano. . En el proyecto es de gran importancia incorporar la experiencia acumulada en los tres últimos años por el Micronoticiero del Congreso, productor de informativos cortos del Parlamento Nacional, para la televisión. Así, la constitución de una productora de TV en el Congreso tendría no sólo la salida hacia el Canal 7 de propiedad del Estado, como actualmente, sino a través del Canal de cable 95 (la señal del Congreso), y se refuerza la posibilidad de ofrecer toda o parte de la programación a otros canales de señal abierta, de cable o UHF, a nivel nacional.

g. El Programa financiará parcialmente los equipos que hagan falta para la operación de las transmisiones en vivo, ya sea de las sesiones del Congreso, audiencias públicas legislativas, foros y talleres, como de los programas producidos para informar a través de noticieros, debates y sobre distintos aspectos del Congreso y su historia, de modo que la institución cobre un mayor valor ante los ojos del ciudadano, tanto por su presente cuanto por su pasado y la significación que ha tenido en la forja de la nacionalidad. Asimismo, financiará parcialmente la producción misma de los programas que se ejecutarán con recursos propios del Congreso y la participación de terceros a través de convenios descritos en el párrafo e precedente.

b. 2. Fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora

3.4 Su objetivo es mejorar la calidad y el trámite de los proyectos de ley y la capacidad controladora y fiscalizadora de los congresistas. Se inserta en un esfuerzo que viene efectuando el Congreso de perfeccionar su normatividad y que debe traducirse en : (i) la racionalización de las funciones y el rediseño de procesos generales de trabajo correspondientes a los trámites de los proyectos de ley; (ii) una metodología de formulación, priorización, ejecución y seguimiento de la agenda legislativa; (iii) la formulación de propuestas para la reorganización de las Comisiones Ordinarias,

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considerando el reforzamiento en su interior, de las secretarías técnicas permanentes establecidas en el 2003 para que apoyen y den seguimiento a su labor legislativa, incluyendo, según el caso, aspectos ambientales, y sirvan como memoria institucional de las mismas; (iv) el diseño de metodologías y servicios de soporte técnico, así como la estandarización de los procedimientos de trabajo para mejorar el funcionamiento de las comisiones investigadoras; y, (v) las reglas internas para llevar a cabo los debates.

3.5 El Programa financiará la preparación y ejecución de un programa de capacitación permanente a asesores y funcionarios considerando, entre otros temas, el análisis y adopción de buenas prácticas de otros Congresos y organismos en materia de control político y fiscalización, incluyendo pasantías basadas en criterios claramente establecidos.

3.6 En la medida que muchas de las propuestas legislativas tienen su origen en los demás poderes, particularmente en el Ejecutivo, y se carece de la necesaria articulación y consulta entre ellos, se requiere conformar sistemas de enlace de carácter estable que promuevan esta sinergia, eviten duplicidades, y den mayor sostén técnico y político a la formulación de los ante proyectos de ley.

3.7 El componente financiará el establecimiento de un Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria-SIAIP, que atienda a todos los congresistas y sea no partidista15. Dicho Sistema estará integrado por los siguientes órganos:

a. La biblioteca parlamentaria, ya existente, que presta servicios de préstamo de acervos bibliotecarios y hemerográficos; de integración y mantenimiento de bases de datos de información, estadísticas e indicadores, así como de referencia bibliográfica y de información básica no procesada, a los usuarios.

b. Un Centro de Investigación Parlamentaria (CIP), ya existente, creado por el Congreso en noviembre de 2002 y que será reforzado por este programa, el cual organiza, procesa y analiza información relevante para los procesos parlamentarios (estudios comparados, históricos, de antecedentes, etc.), y tiene a su cargo la realización de investigaciones de largo plazo. Para cumplir estas funciones el CIP utilizalas bases de datos y otras fuentes informativas públicas y privadas que le sean accesibles y cuya implementación podrá ser financiada inicialmente por el programa, así como los sistemas de información y soporte que se implementen en el marco de del componente Fortalecimiento de la Gestión Institucional. El CIP se encuentra actualmente en funcionamiento y será reforzado de acuerdo con lo establecido en el presente contrato y el

15 Los cuerpos de apoyo técnico no partidista han mostrado ser un mecanismos eficaz,

fundamentalmente en contextos de escasez. Estas experiencias muestran que es más eficiente destinar recursos del parlamento a fortalecer las capacidades institucionales, que asignarlos a cuerpos de asesoría vinculados, de forma excluyente, a órganos o grupos políticos en lo particular. Mientras que en el primero de los escenarios los mismos recursos pueden traer beneficios a un mayor número de usuarios - en tanto que suponen la prestación del mismo servicio a todos- en el segundo de los escenarios la utilización por parte de unos excluye al resto. Los recursos generarían, en consecuencia, beneficios diferenciados, lo cual no se justifica tratándose de recursos de procedencia pública. Pues bien, la idea que subyace a los órganos de apoyo parlamentario no partidista es que la institución en general, los órganos y grupos que la componen, se beneficien de los mismos recursos y evitar así la necesidad de reproducir cuerpos de asesoría iguales para cada uno de los posibles usuarios. Para tal fin, es preciso que el servicio que estos cuerpos prestan tenga como principios rectores la objetividad, imparcialidad, rigor científico y oportunidad.

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Reglamento Operativo del mismo. Mientras se potencia el servicio de la Biblioteca, la existente área de información del CIP hará sus veces en lo que se refiere a la obtención de fuente externa de la información que sea necesaria. En las áreas anteriormente descritas se desarrollarán estudios e investigaciones orientadas a la acción, que enriquezcan el trabajo parlamentario, apoyen a las comisiones en la preparación de sus anteproyectos y dictámenes, y en la revisión de los enviados por otros organismos, agencias o ciudadanos, y den soporte técnico a las demás instancias de la organización parlamentaria.

c. Integran funcionalmente también el SIAIP las secretarías técnicas y asesores de las Comisiones, encargados de brindar apoyo especializado a las Comisiones Ordinarias en materia de procedimientos y hermenéutica parlamentaria, efectuar el seguimiento del desarrollo de las actividades de las comisiones y proporcionar soporte especializado para la formulación de dictámenes y el trámite de informes e iniciativas legislativas..

3.8 Cabe resaltar que el diseño institucional del órgano técnico de asesoría busca asegurar que éste responda a los criterios de objetividad e imparcialidad, y esté al servicio de todos los legisladores, independientemente de su filiación partidaria, así como blindarlo de los vaivenes políticos propios de la institución. Tomando como base el objeto del CIP, este cuerpo de apoyo técnico realizará las siguientes funciones: (i) recabar, ordenar, sistematizar y poner a disposición de los usuarios acervos bibliográficos, hemerográficos y documentales; (ii) proporcionar servicios especializados de información, análisis e investigación a los órganos de dirección del Congreso, comisiones, comités, grupos parlamentarios y congresistas; (iii) atender las solicitudes de información y consultas, así como brindar asesoría a legisladores y a sus respectivos cuerpos de apoyo; (iv) poner al alcance de todos los legisladores los productos generados, tales como informes, boletines y documentos de investigación; (v) impartir cursos, seminarios y talleres para los legisladores y el personal técnico del Congreso; (vi) mantener una base integral de datos que recoja tanto información externa vinculada con las funciones parlamentarias como la que el mismo sistema genere; y (vii) definir los estudios que podrían ser formulados por otras instituciones y los términos de referencia para los mismos.

3.9 El CIP es un órgano técnico del Servicio Parlamentario, cuyo Consejo Directivo está conformado por la Mesa Directiva, su trabajo está bajo la supervisión del Oficial Mayor. Está dividido actualmente en cinco áreas temáticas, a saber: (i) estudios económicos; (ii) estudios sociales; (iii) estudios jurídicos; (iv) información y base de datos; y (v) ambiente y ecología. Durante la ejecución de este programa se pretende añadir las áreas de: (i) finanzas públicas; y (ii) estudios internacionales. Se prevé que en transcurso del presente programa se implementen las siguientes áreas temáticas: (a) asuntos económicos y finanzas públicas; (b) temas sociales y ambientales; (c) asuntos jurídicos y constitucionales;y (d) análisis internacional; además un área de información, soporte informáticoy base de datos. _ En ellas se desarrollarían estudios e investigaciones, que enriquezcan el trabajo parlamentario, apoyen a las comisiones en la preparación de sus anteproyectos y en la revisión de los enviados por otras agencias o ciudadanos, y den soporte técnico a las demás instancias de la organización parlamentaria.

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3.10 En particular, el área de economía y finanzas públicas tiene por objeto coadyuvar en el ejercicio de las funciones legislativas y de control de las comisiones, comités, grupos parlamentarios y congresistas en materia económica, así como contribuir en la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto General de la República. Para ello realizará las siguientes funciones: (i) analizar la información, que en materia de finanzas públicas y economía, envía periódicamente el Ejecutivo; (ii) elaborar análisis, proyecciones y cálculos en materia económica y sobre ingresos, gastos y deuda pública que le requieran las comisiones en general, así como los grupos parlamentarios y los legisladores; (iii) evaluar el contenido e impacto económico y fiscal de los anteproyectos de ley, así como los costos y beneficios subyacentes a los mismos; (iv) proporcionar a las comisiones, grupos parlamentarios y legisladores la información que requieran para el ejercicio de sus funciones de aprobación y control sobre los ingresos y gastos públicos; (v) recabar y organizar la información de carácter económico procedente de organismos públicos y privados, con el fin de hacerla accesible al Congreso y a sus órganos internos; (vi) asesorar a las comisiones y legisladores en la formulación de solicitudes de información a las dependencias y entidades públicas, con el fin de mejorar los datos requeridos, y (vii) verificar que las agencias gubernamentales y demás entes públicos observen la normatividad presupuestal, especialmente en lo relativo al cumplimiento de sus obligaciones de proporcionar información periódica al Congreso.

3.11 El ingreso al CIP del personal nuevo previsto en el programa y financiado por el préstamo se realizará mediante concursos abiertos, cuyas bases estarán establecidas en el Reglamento Operativo. Los procesos para la selección, promoción y remoción, se harán conforme a un programa institucional compuesto por planes de capacitación y evaluación permanentes, de acuerdo a la normatividad vigente de la administración pública. Dichos planes de capacitación y evaluación incluirán al actual personal del CIP así como al personal nuevo. En el caso del Director del CIP, en tanto asumirá también la conducción del SIAIP, su selección se hará por concurso y la aprobación de su nombramiento como su remoción, será realizada conforme a lo establecido en el Reglamento Operativo del Programa,

3.12 El programa financiará las consultorías que se requieran para consolidar el CIP, los procesos de selección de personal, la dotación de equipo y mobiliario, la creación y acceso a bases de datos y otras fuentes de información, y el fortalecimiento del acervo bibliotecario, entre otras actividades. Asimismo, podrá financiar en forma decreciente los honorarios del personal que haya pasado por las pruebas de selección, de modo tal que el Congreso haya culminado su incorporación a sus planillas al finalizar el programa. Al inicio de estas actividades se contratará una consultoría para establecer la línea de base, para los indicadores de medición de impacto del funcionamiento del Sistema de Asesoría – SIAIP y para formular el diseño de su organización y funcionamiento en el marco de los objetivos del presente contrato.

3 Fortalecimiento de la gestión institucional

3.13 Este componente tiene por objetivo el mejoramiento de la gestión administrativa y del soporte a los procesos legislativos del Congreso de forma de garantizar un servicio de excelencia a los parlamentarios en términos de oportunidad, calidad y

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costos. Por lo tanto el proyecto financiará la contratación de servicios de consultoría así como la adquisición de bienes y servicios relacionados con: (i) la mejora en los procesos y sistemas de gestión administrativa, (ii)el rediseño y automatización de los procesos legislativos; y (iii) la adquisición e implantación de soluciones tecnológicas de soporte parlamentario.

3.14 Fortalecimiento institucional. El programa también apoyará a la gerencia del componente como un todo, bajo la contratación de un técnico de apoyo. Asimismo se financiará el análisis de las necesidades de recursos humanos de la entidad y el diseño de un nuevo cuadro de puestos, plazas, y perfiles profesionales; así como los requisitos para la implantación de una carrera en la institución. También se financiará la elaboración e implantación de un Plan de Capacitación para los funcionarios de la Dirección General de Administración, con especial énfasis a los funcionarios de línea.

3.15 Procesos y sistemas de gestión administrativa. Para la mejora en los procesos y sistemas de gestión administrativa el programa financiará el rediseño, simplificación y automatización de los procesos administrativos internos en general. En este sentido, el Congreso ha iniciado la adquisición, adecuación e implantación de un Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA), que incluirá las funciones de logística de bienes y servicios, control patrimonial, contabilidad, tesorería, planeamiento y presupuesto, y recursos humanos y planillas. La estrategia de adquisición del SIGA y su proceso de implantación deberá incluir el desarrollo de una interfaz con el sistema integrado de administración financiera (SIAF) provisto por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

3.16 Además de los procesos administrativos y de soporte general, el programa también apoyará la revisión y actualización de procesos de trabajo específicos, tales como el de control del acceso a los edificios de la entidad sin descuidar la atención mejorada al visitante. En este sentido establecerá un único procedimiento para el control de acceso a las oficinas del Congreso, sostenido por un sistema específico que pueda realizar el registro de los visitantes.

3.17 El rediseño y automatización de los procesos legislativos. Incluye la revisión de procesos legislativos y el diseño funcional del nuevo Sistema Integrado de Gestión Legislativa (SIGEL) y su implantación, que incorporará las siguientes funciones: (i) Módulo de gestión lesgislativa para el Presidente y Vice-Presidentes de la Mesa Directiva; (ii) Análisis de Costo-Beneficio de los Proyectos de Ley; (iii) Integración de la Agenda Legislativa del Pleno y la Agenda Personal de los Congresistas; (iv) Trámite Documentario; y (v) Manejo de la Relación con los Ciudadanos.

3.18 Para que las actividades de revisión de procesos legislativos de la entidad sean continuados y sostenibles, el programa también financiará la adquisición de licencias y la implantación de herramientas de Workflow y Content Management (gestión de contenido). La utilización de Workflow permitirá el desarrollo de aplicaciones tales como trámite documentario y otros orientados a la minimización del uso de papeles, con la integración en una plataforma única de la totalidad de los procesos que se desarrollan dentro del Congreso. La gestión de contenido (Content Management) permitirá modernizar e integrar en una sola plataforma las

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aplicaciones existentes de manejo de imágenes, documentos y video en demanda, y crear un repositorio único para almacenar la información digitalizada que soporte a los procesos del Congreso. La implantación de estas nuevas herramientas incluirá la capacitación necesaria de funcionarios de la entidad en su operación, soporte y mantenimiento; de forma de garantizar la sostenibilidad de su utilización.

3.19 Soluciones tecnológicas de soporte parlamentario. Para el desarrollo e implantación de sistemas y herramientas de soporte parlamentario se financiarán actividades relacionadas con: (i) sistema de comunicaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, (ii) optimización del Portal y la Intranet del Congreso, (iii) modernización del sistema de video del Pleno, (iv) sistema de video conferencia, (v) renovación de la infraestructura informática, (vi) mejora en los sistemas de comunicaciones de voz y datos, (vii) fortalecimiento de la seguridad integral de la información, (viii) implantación de firmas y certificados digitales, y (ix) sistemas de votación electrónica. Para automatizar y mejorar la calidad de las comunicaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo se financiará el diseño e implantación de un sistema basado en un concepto de puerta única, que permita disminuir la duplicidad de solicitudes de información y de opinión de los congresistas al Poder Ejecutivo, así como lograr una gestión más integrada con la agenda legislativa en ejecución. Este sistema también considerará la necesidad de enlace con otras instituciones (extranet) que permita la integración funcional con el SIGEL.

3.20 Para la optimización del Portal y la Intranet del Congreso se financiará actividades de revisión del marco de organización de la información, hacia un modelo más directo y amigable, tanto en lo que se refiere a la plataforma de operación como a la funcionalidad de las aplicaciones.

3.21 Para la modernización del sistema de video del Pleno está previsto el cambio tecnológico de una plataforma analógica VHS hacia un sistema totalmente digital. Para tanto se financiará servicios de análisis, diseño y programación del nuevo modelo; y la adquisición de cámaras digitales que serán conectadas a un nuevo servidor para el manejo de imágenes; conformando así un circuito cerrado de televisión que permitirá grabar, almacenar y disponer de las imágenes en CD´s de todas las sesiones del Pleno. En este proceso también están previstas actividades de capacitación.

3.22 Para el sistema de video conferencia se financiará la adquisición e implantación de un software comercial específico, que permitirá al Congreso conectarse con las oficinas desconcentradas previstas en el componente uno de consolidación de la función representativa.

3.23 La adquisición de nuevas computadoras personales para la renovación de la infraestructura informática, sigue lo previsto en el plan oficial de la institución para el periodo 2003-2005 y permitirá el reemplazo de los equipos ya obsoletos.

3.24 La mejora en los sistemas de comunicaciones de voz y datos permitirá al Congreso utilizar una red contratada con tarifa plana que soporte el tráfico de audio, imágenes y datos en IP discado, lo que incrementará las comunicaciones con las oficinas regionales y reducirá los costos de telefonía en general. También se financiará la adquisición de equipos de conectividad para la optimización de la red interna de comunicaciones entre los edificios del Congreso.

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3.25 Las actividades previstas para el incremento de la seguridad de la información incluyen la implantación de mecanismos de protección de intrusos a la red del Congreso complementado con la implantación de una arquitectura de redundancia de discos que permita disponer de la información las 24 horas al día y garantice la seguridad de los datos con back-up de respaldo y plan de contingencia.

3.26 La implantación de firmas y certificados digitales permitirá la autenticación y administración de las claves públicas o privadas que se utilizarán para el acceso a la red interna y servicios específicos, así como para la comunicación que se realice con otros organismos públicos.

3.27 La actualización del sistema de votación electrónica deberá posibilitar la identificación del congresista, en un proceso no asociado a un lugar fijo en el Pleno o en las Comisiones, pero sí a la persona que se debe identificar y certificar.

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IV. EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

A. Organismo ejecutor y plazo de ejecución

4.1 El Organismo Ejecutor será el Congreso de la República,a través de la Oficialía Mayor que es responsable de ejecutar, por encargo de la Mesa Directiva, en el ámbito de su competencia. Su carácter estable y permanente evitará que los cambios anuales que se realizan en la Mesa Directiva afecten el desarrollo y la continuidad del mismo.

4.2 Además de la Oficialía Mayor, las oficinas de línea co-responsables de la ejecución de las actividades previstas en los tres componentes son: la Dirección General Parlamentaria, la Dirección de Participación Ciudadana, el Centro de Información Parlamentaria, la Biblioteca del Congreso, la Dirección General de Administración y el Director de Tecnologías de Información. Con recursos del préstamo se conformará el Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria. El personal de este Sistema será el que actualmente labora en el Centro de Investigación Parlamentaria, la Biblioteca, más los asesores de las Comisiones y los profesionales que se incorporen con recursos del programa. Todos los nuevos funcionarios del Sistema que sean contratados con los fondos del préstamo y que tengan funciones técnicas especializadas deberán ser contratados bajo los procedimientos mencionados en el Reglamento Operativo16.

4.3 Con relación al Centro de Investigación Parlamentaria (CIP) cabe resaltar que, por acuerdo de la Mesa Directiva del Congreso, se conformó el Consejo Directivo del CIP con la participación de congresistas representantes de las diferentes bancadas parlamentarias. El Consejo representa a la Mesa en la conducción multipartidista del CIP y es responsable de su dirección estratégica y de su supervisión. En este sentido, el CIP depende funcionalmente de este Consejo y administrativamente de la Oficialía Mayor.

Figura III-1

16 Los detalles de la conformación, composición y funcionamiento del Sistema se encuentran en el

Programa Operativo correspondiente y en el Reglamento.

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4.4 El programa se ejecutará y administrará con base en Planes Operativos Anuales (POAs) y un Reglamento Operativo (RO) en el que se establecerán las funciones y responsabilidades de cada área a cargo de los componentes y actividades del proyecto. Dicho Reglamento será aprobado por la Mesa Directiva del Congreso. Su modificación requerirá del acuerdo formal de las partes. Los borradores de estos documentos ya fueron elaborados17. Asimismo definirá, entre otros aspectos, las condiciones que deberán cumplir y los procedimientos que deberán ser seguidos para la contratación de personal con recursos del Banco, así como para la adquisición de bienes y servicios. Los POAs y el plan de adquisiciones serán aprobados por la Mesa Directiva a propuesta del Oficial Mayor antes de ser presentados al Banco.

4.5 El plazo para comprometer los recursos del préstamo será de seis años y el de desembolsos de cuatro años y medio, a partir de la fecha de entrada en vigencia del contrato. Este plazo se estima suficiente para la realización de las actividades previstas de asistencia técnica y para la licitación y contratación de las obras y ejecución de las mismas.

17 Plan Operativo para la Conformación del Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria;

Plan Operativo para la Implantación de Sistemas de Apoyo Tecnológico para la gestión interna del Congreso; y Reglamento Operativo del programa.

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V. VIABILIDAD Y RIESGOS

A. Viabilidad institucional del Programa

5.1 La totalidad de las bancadas políticas del Congreso de la República, representadas a través de sus cinco vicepresidencias, como se ha mencionado, mantienen un alto compromiso y consenso con las actividades del programa en la forma como está diseñado. Se cuenta con un alto sentido de pertenencia por parte de todos los involucrados en la ejecución del programa, cuyo diseño ha sido altamente participativo.

5.2 Por su parte, el Congreso de la República goza de independencia respecto a los demás poderes del Estado, lo cual está garantizado constitucionalmente y posee amplias facultades para dictar su propia normativa interna y organizar su trabajo. La implantación de los cambios organizativos y de gestión derivados de la ejecución del programa, requerirá cambios tan sólo en el Reglamento Interno del Congreso y no se prevén otras modificaciones legislativas.

5.3 El programa dotará al Congreso de la República de una mayor capacidad administrativa y de un mejor aparato técnico de análisis y gestión legislativa. Por su parte, se prevé fortalecer su proyección institucional, a fin de elevar su niveles de representatividad y confianza ciudadana.

B. Viabilidad financiera del Programa

5.4 El presupuesto del 2004 del Congreso de la República fue de 315 millones de soles. Tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República asignan una alta prioridad al programa, lo que otorga las bases institucionales y permite asegurar los recursos suficientes para su ejecución. Los recursos que aportará el Congreso para viabilizar el funcionamiento del Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria mencionado en el segundo componente, a partir de la finalización de la ejecución del programa, representarán cerca del 2% de su presupuesto. Sin embargo, la mayor parte de estos recursos ya son gastos recurrentes de la institución (remuneraciones del personal de la biblioteca y de las asesorías a comisiones) y las nuevas contrataciones, realizadas con recursos del préstamo, tendrán un impacto gradual que estará distribuido a lo largo de la ejecución del programa y su financiamiento constituye un compromiso tanto del Gobierno como del Congreso de la República.

5.5 La mejoría en la eficiencia y eficacia de varios de los servicios administrativos tendrá un impacto previsto en la reducción de sus costos de cerca de 15%, lo que también fortalecerá la sostenibilidad financiera del programa, una vez finalizados los desembolsos.

5.6 Todas las actividades que se mantendrán como gastos vigentes después de terminado el programa –cursos de capacitación y sistema de asesoría e información parlamentaria, por ejemplo– serán financiadas de forma decreciente con recursos del Banco de forma a facilitar su inclusión gradual en el presupuesto del Congreso.

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C. Beneficios del Programa

5.7 El programa, por el hecho de concentrar sus actividades en torno a las funciones legislativas, de representación política, y de fiscalización y control del Congreso de la República, así como del mejoramiento de su capacidad gerencial y de análisis técnico, será beneficioso para la consolidación democrática al fortalecer una de sus instituciones básicas. El programa facilitará el conocimiento de la legislación vigente, mejorará los soportes técnicos para la formulación de los proyectos de ley, asimismo, contribuirá en la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto General de la República, a través de la creación del Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria. El programa fortalecerá la capacidad técnica del Congreso en sus funciones de fiscalización y control.

5.8 El programa contribuirá en profesionalizar las comisiones legislativas, a través de la consolidación de las secretarías técnicas que llevarán la memoria institucional de cada temática encargada por comisión y garantizará el nivel de información técnica requerida, más allá del debate propiamente político. La introducción de sistemas modernos de administración y gerencia deberá elevar los niveles de eficiencia y transparencia en el uso de los recursos del Congreso.

5.9 Por su parte, el programa contiene un elemento innovador que permitirá elevar los niveles de información ciudadana, así como de confianza de la misma en la labor legislativa, mediante la apertura de canales de comunicación hacia la sociedad civil en los aspectos de educación ciudadana propuestos, complementando los mecanismos interactivos actuales.

5.10 En el mediano y largo plazo, el mejor funcionamiento de la democracia y de sus instituciones, así como el logro de la seguridad y previsibilidad jurídica, serán alicientes favorables para estimular la actividad económica y comercial, en particular la inversión económica tanto nacional como externa.

D. Riesgos

5.11 La ejecución del programa tiene dos riesgos importantes. El primero sería que los resultados de los nuevos procesos tanto legislativos como de soporte (sistema integral de asesoría, entre otros) no fueran asimilados y utilizados por los congresistas. Para ello, el programa fue formulado en consulta directa con los representantes, lo que permitió adaptar sus productos a las necesidades expresadas y a la dinámica de los procesos parlamentarios. El segundo riesgo sería que la ejecución del programa se politice, y se buscara utilizar parte de sus recursos para fines políticos-partidarios. Sin embargo, esto se ve minimizado por la aplicación de un Reglamento Operativo acordado, que fija claramente y con detalle las condiciones y procedimientos a ser utilizados en las diferentes operaciones, contrataciones, y adquisiciones.

5.12 Otro riesgo consiste en la rotación anual de la Mesa Directiva, lo que podría traducirse en cambios en las prioridades del proyecto y sus actividades. Este riesgo se verá minimizado en la medida que se fortalezca la estabilidad institucional de las unidades que tendrán a cargo el desarrollo del Programa, que permanecerán vigentes a lo largo de la ejecución del programa. Esto permite vislumbrar el mantenimiento de los consensos y compromisos políticos adquiridos durante el diseño de la operación.

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5.13 Finalmente, la poca familiaridad con los procedimientos del Banco puede traducirse en una demora y, por ello, se ha optado por contar con un Reglamento Operativo que facilite la ejecución y una Unidad Administradora del Programa (UAP), con un perfil acordado con el Banco. Asimismo, se prevé que el proyecto requerirá intenso apoyo del Banco, por lo que se ha considerado necesario realizar evaluaciones anuales enfocadas a la revisión de las metas indicativas.