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Capítulo II. Evaluación de diseño

A. Introducción

En este capítulo se presenta una descripción y análisis de otros programas

sociales con características similares al PASL en el contexto internacional. Para

efectos de comparabilidad, se eligió una estructura a partir de una misma

tipología de elementos y características básicas—por ejemplo, objetivos,

apoyos, mecanismos de operación, población objetivo, etc.—facilitando el

encontrar analogías y diferencias entre ellos y el PASL. En la segunda parte, se

analizan si los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional de

Desarrollo 2001-2006 son cumplidos por el PASL. La tercera parte se ocupa de

analizar el cumplimiento del PASL con la Ley General de Desarrollo Social.

Finalmente, se analiza la complementariedad o duplicidad del PASL con el

Programa de Apoyo Alimentario (PAL).

B. Programas similares al PASL

El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con una

población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros

grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de

mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de

edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o

lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con

discapacidades mayores de 12 años; adultos de 60 años o más.

El propósito de este apartado es identificar y analizar otros programas en el

mundo similares al PASL. A partir de ahí, se pretende examinar y estudiar



dichos programas en cuanto a sus componentes básicos y propósitos; y

finalmente, identificar y analizar sus diferencias con el PASL.

Existen a nivel mundial un número importante y una variedad significativa de

programas de distribución de leche con diferentes estructuras y mecanismos.

Para hacer una comparación profunda con el PASL, se seleccionaron cuatro

ejemplos concretos: dos de países latinoamericanos, en particular, Chile y Perú;

y otros dos ejemplos de regiones o países desarrollados, la Unión Europea (UE)

y Estados Unidos (UE). Así, podrán compararse programas que atienden

condiciones similares o más críticas que la mexicana, y por otro lado, programas

en países con entornos favorables, muy por encima de las condiciones de

nutrición de nuestro país.

Este análisis pretende hacer una comparación para encontrar las características

conjuntas que hacen al PASL un programa único. Para ello, en la primera parte,

se encuentra una comparación general con cada uno de los cuatro países

seleccionados, y posteriormente, se encuentran algunos ejemplos de otros

países con diferentes programas de distribución de leche. En global, permite

tener una visión clara de cuáles son las tendencias a nivel internacional y qué

características comparte el PASL con dichas tendencias.



1. Chile

a) Programa Nacional de Alimentación Complementaria

(PNAC)

Los programas de ayuda alimentaria en Chile datan de principios del siglo

pasado, tiempo en el que ya se distribuía leche gratuita a lo largo del país. Para

la década de los 50, la distribución de leche en polvo era importante a nivel

nacional y considerada como un programa de apoyo social. A principios de los

años 70, se introdujo la marca de leche: “Leche purita” que será un icono a nivel

nacional y cuyo nombre se conserva incluso hasta nuestros días. En el año de

1987 que se crea el Programa Nacional de Alimentación Complementaria

(PNAC), que desde entonces tenía el propósito de disminuir la desnutrición

infantil. En los años noventa, el PNAC ha hecho modificaciones sustanciales

desde enriquecer las fórmulas, hasta crear nuevos productos para mercados

específicos, como se mencionará más adelante.

El PNAC chileno hoy día consiste en una serie de productos que se distribuyen

entre los niños, mujeres embarazadas y adultos mayores de acuerdo a sus

condiciones de salud y de desnutrición. Tienen una amplia variedad de

productos lácteos que están fabricados para los diferentes beneficiarios. Se trata

de un programa de ayuda alimentaria destinado a prevenir la malnutrición en los

grupos sociales de mayor riesgo del país.

A continuación se presenta la Tabla general comparativa, que relaciona los

objetivos, población objetivo, características del apoyo, mecanismos de

operación, características del producto y cobertura entre el PASL mexicano y el

PNAC chileno.



Cuadro 2.1 Tabla comparativa programas de México y Chile

Programa de Abastecimiento Social de Leche México

Programa Nacional Alimentación Complementaria

Chile Objetivos generales

Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el Consejo de Administración.

Mantener un óptimo estado nutricional de las embarazadas para asegurar un desarrollo fetal armónico, una lactancia materna exitosa, y un crecimiento y desarrollo normal del niño (hasta 2002). Contribuir a la reducción de la obesidad y de la prevalencia de las enfermedades crónicas no transmisibles (ETCNs) del adulto. (se incorpora de 2002 a la fecha)

Objetivos específicos

• Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular para apoyar:

o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante, preescolar y escolar.

o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de micronutrientes en esta población.

o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas adultas mayores.

o La disminución de la severidad de la pobreza. • Operar los convenios interinstitucionales celebrados para

el suministro de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas morales legalmente constituidas y sin fines de lucro.

• Proteger la salud de la madre durante el embarazo y lactancia, y promover la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses de edad del niño. Introducir prácticas adecuadas del destete.

• Disminuir la proporción de neonatos con bajo peso de nacimiento

• Fomentar crecimiento y desarrollo normal del menor de 6 años desde la gestación.

• Prevenir y corregir el déficit nutricional • Estimular la concurrencia a los controles de salud. • Distribuir alimentos adecuados a las necesidades de los

grupos objetivos, al perfil alimentario nutricional de la población y a los conocimientos científicos vigentes.

• Servir de centro articulador para la intervención nutricional a través del ciclo vital, detectando, previniendo y controlando aumentos de peso excesivos en la población beneficiaria.

• Mantener dentro de canales de crecimiento aceptables a recién nacidos (RN) identificables como en mayor riesgo de malnutrición y ECTNs.

Población objetivo

• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. • Mujeres en periodo de gestación o lactancia.

• Menores de 6 años de edad desnutridos o en riesgo de desnutrir.

• Embarazadas y nodrizas (hasta por tres meses posparto



• Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores

de 12 años. • Adultos de 60 o más años.

en caso de desnutrición ) • Para el programa PNAC Prematuro: Niños prematuros

menores de 1,500 g y/o menores de 32 semanas de gestación.

• Para el programa PNAC Fenilquetonuria: Niños hasta los 14 años de edad que presenten fenilcetonuria.

• Para el programa de Alimentación al Adulto Mayor (PACAM):

o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al día.

o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al día en tratamiento de tuberculosis (TBC).

o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al día del Chile Solidario.

o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al día en convenio con Hogar de Cristo.

Características del apoyo

• El programa otorga una dotación de 4 litros de leche fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia.

• El programa distingue su operación en dos esquemas de atención: Abasto Comunitario y Convenios Interinstitucionales.

• El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente en polvo.

Los alimentos que distribuye el PNAC son en polvo, se entregan por kilo y totalmente gratuitos. La distribución por kilo se da de acuerdo al tipo de necesidad (leche para los recién nacidos y embarazada, leche-cereal para los niños de más de 12 años, leche especial para otros programas y otros productos como sopas y cremas) y grado de desnutrición (se le da más leche a aquellos más desnutridos).

Mecanismo de operación

1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones.

2. Cuenta con información completa en los puntos de venta. 3. Se entrega a través de:

a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa c. Convenios

4. Funciona a través de dos mecanismos; a. Convenios interinstitucionales con instituciones

públicas.

1. Los productos del PNAC sólo podrán ser distribuidos a sus beneficiarios en los establecimientos asistenciales de atención primaria, que integran o están adscritos al Sistema Nacional de Servicios de Salud.

2. Es el “Engargado de la Distribución de Alimentos y de la Bodega” el que recibe los productos del distribuidor, y los entrega a los usuarios. También es responsable del registro de la información.

3. Al beneficiario, se le hace entrega de una tarjeta que contiene sus datos básicos, además de su estatus



b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa.

nutricional. Existe un tipo de tarjeta para cada tipo de beneficiario: para niños, para embarazadas y para adultos.

Características del producto

• Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2, B12, C y D. Hierro y Zinc.

• Leche descremada en polvo fortificada para personas de la tercera edad y enfermos crónicos.

• Leche purita fortificada: producto lácteo reforzado con minerales esenciales (hierro, zinc, vitamina C, cobre) para los niños menores de 18 meses y embarazadas.4

• Purita cereal: producto lácteo y vegetal reforzado con minerales, para los niños mayores de 18 meses y hasta los 5 años 11 meses.5

• Fórmula para prematuros y de continuación: productos especiales para prematuros menores de 1.500 gr y/o menores de 32 semanas al nacer: se entregan hasta el año de edad (corregida según tiempo de gestación). Contiene mayor aporte de calorías, proteínas, grasas, calcio, fósforo y otros micronutrientes.6

• Fórmula para Fenilcetonúricos: producto especial sin fenilalanina para niños portadores de fenilcetonuria, este producto se entrega hasta los 14 años de edad.7

• Bebida láctea años dorados: producto con base en leche y cereales, fortificada con vitaminas y minerales, reducida en lactosa, baja en grasa total y en sodio.8

Cobertura El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas, semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas, mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa.

A nivel nacional, distintos puntos de apoyo para la distribución.

4 Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Leche Purita Fortificada, consúltese la página de Internet: http://www.minsal.cl/ici/nutricion/leche_purita_fortificada_310805.pdf 5 Si se desea conocer más sobre la fórmula de Purita Cereal, consúltese la página de Internet: http://www.minsal.cl/ici/nutricion/NPC_sin_omega_230805.pdf 6 Si se desea conocer más sobre la fórmula para prematuros, consúltese la página de Internet: http://www.minsal.cl/ici/nutricion%5CPNAC_Prematuro.pdf 7Si se desea conocer más sobre la fórmula para fenilcetonúricos, consúltese la página de Internet: http://www.minsal.cl/ici/nutricion/PKU_abril_2005.pdf 8 Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Bebida Láctea Años Dorados, consúltese la página de Internet: http://www.minsal.cl/ici/nutricion/Bebida_lactea_SIN_omega.pdf



b) Análisis comparativo México - Chile

Como se puede apreciar, el PASL y el PNAC guardan muchos aspectos en

común, en particular, los relacionados con los objetivos, la población objetivo y la

cobertura. En cuanto a los objetivos, ambos programas arguyen tener la

finalidad de disminuir la desnutrición infantil y en mujeres embarazadas; además

de que ambos tienen una fórmula láctea específica para adultos mayores—el

PASL tiene una presentación descremada en polvo para la población de 60 años

o más. Sin embargo, el programa chileno no considera dentro de su población

objetivo a los niños hasta de 12 años y mujeres entre 45 a 59 años de edad; en

contraste, el PASL si los incluye. El PNAC contempla como beneficiarios a

niños mayores de 6 años sólo cuando tienen fenilcetonuria y, por otro lado, a los

adultos mayores de 60 años, únicamente con los exámenes de salud indicados.

Asimismo, los programas son similares en cuanto a las características de los

productos que manejan. La Leche Purita Fortificada tiene, al igual que la leche

Liconsa, vitaminas y minerales adicionados de alta calidad. De la misma

manera, la leche para adulto es un punto de convergencia entre los programas.

Adicionalmente, el PNAC, tiene una variedad de productos dirigida a otra

población; verbigracia, la fórmula para fenilcetonúricos que como su nombre lo

indica, tiene un mercado muy definido.

Por otro lado, existen también diferencias significativas en las características del

apoyo y en los mecanismos de operación. El modelo chileno, es gratuito, se

mide en unidades de kilo y se entrega de acuerdo a su necesidad nutricional.

Por ejemplo, se entrega doble dotación para aquellos más desnutridos. El PASL,

no es gratuito, sino que se vende a un precio preferencial de $3.50 el litro y se

entrega una cantidad definida (4 litros) por semana a cada beneficiario (o su

equivalente en polvo).



En este mismo sentido, los dos programas se distribuyen a nivel nacional, con

puntos de venta bien establecidos y reconocidos. El PNAC considera a los

establecimientos asistenciales de atención primaria del país, en donde se

almacenan y se entregan los paquetes de producto. Todo supervisado y

administrado por un personaje conocido como “Encargado de la Distribución de

Alimentos y de la Bodega”. El PASL, también tiene puntos de distribución

establecidos, pero son tiendas o lecherías autorizadas y tiene además una

persona encargada de promover las actividades del Programa denominada

“promotor social”. Adicionalmente, ambos programas tienen un mecanismo para

identificar a los usuarios, el PASL a través de una tarjeta de miembro que indica

cuánta leche se le entrega al beneficiario y el PNAC a través de una tarjeta que

indica sus características, para diferenciar el producto. Ambas tienen requisitos

específicos para ser tramitadas.

En general, los programas mexicano y chileno son similares en cuanto al tipo de

población que atienden pues son focalizados, aunque el PASL atiende a un

mayor rango de personas. Aunado a ello, también tienen relación en el tipo de

fórmulas en productos básicos de leche. Ambos programas proveen

exclusivamente productos lácteos y tienen una variedad de productos ad hoc a

su población objetivo. Finalmente, es evidente que el PASL tiene una fuerte

ventaja sobre el modelo chileno y es que el Estado no subsidia la leche que

distribuye. En Chile, el programa debe ser pagado por el Estado, mientras el

PASL, vende su producto a un precio preferencial por debajo del precio del

mercado a través de Liconsa, una paraestatal que por lo menos hasta 2004 fue

autosuficiente.



2. Perú

a) Programa del Vaso de Leche (VL)

El programa Vaso de Leche (VL) es un esfuerzo por evitar la desnutrición en los

sectores más pobres del país sudamericano. Por un lado, su ayuda se enfoca a

los infantes menores de 3 años, y por otro, a poblaciones de mayor riesgo como

mujeres embarazadas, ancianos y enfermos en general. El programa Vaso de

Leche comenzó como una experiencia local, y posteriormente se introdujo en

toda la nación peruana. En la década de los 70, surge la idea de suplantar la

escasa ayuda de los programas existentes e incorporar comités de participación

para un programa de Leche en la Municipalidad de Lima Metropolitana.9 Los

comités de Lima, fueron armando una gran organización logrando llevar grandes

cantidades de ayuda a todo el territorio. Es hasta 1985, cuando se conjuntan los

esfuerzos de los comités y se aprueba una ley a nivel nacional que define como

tal el Programa Vaso de Leche de asistencia alimentaria materno-infantil. En

1991, el programa fue incorporado al Sistema Nacional de Compensación y

Desarrollo Social, cuya finalidad era: “coordinar, ejecutar y evaluar proyectos en

materia de alimentación, salud y empleo temporal productivo, destinados a los

sectores más pobres del país.”10 A continuación, se presenta la tabla comparativa del Programa de

Abastecimiento Social de Leche mexicano con el Programa del Vaso de Leche

peruano, en cuanto a sus objetivos, población beneficiada, características del

apoyo, mecanismos de operación, características de los productos y cobertura.

9 Suárez Bustamante, Miguel. Caracterización del Programa Vaso de Leche. Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, en URL: http://www.mef.gob.pe/propuesta/ESPEC/caracvaso.pdf 10 íbidem.



Cuadro 2.2 Tabla comparativa programas de México y Perú


Programa del Vaso de Leche Perú

Objetivos generales


Mejorar el nivel nutricional de los sectores más pobres, prevenir la desnutrición en niños menores de 3 años y fomentar la participación de la comunidad organizada.11 Por otro lado, se intenta llevar a otras poblaciones de riesgo como: niños, madres gestantes, lactantes, ancianos y enfermos de TBC, un apropiado nivel nutricional a través de la entrega de leche, realizando para tal efecto una correcta gestión de coordinación y fiscalización.12








• Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida. • Reducir la mortalidad infantil. • Suministrar diariamente una ración complementaria a los

niños, a las madres gestantes y lactantes. • Fomentar la lactancia materna. • Estimular el desarrollo de formas de organización comunal

en especial de la población femenina que permitan acciones conducentes a elevar el nivel de vida y conciencia.

• Promoción educativa en salud y nutrición con énfasis en el combate a la diarrea.

• Fomento de la demanda de servicios de salud que se prestan a la comunidad.

• Búsqueda de alternativas de solución al problema alimentario.13

Población objetivo

• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.

• Niños menores de 6 años • Madres gestantes y lactantes

11 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol. El impacto del Vaso de Leche en la nutrición infantil. Economía y Sociedad. CIES, noviembre de 2003 en URL: http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/bol50/GajateInurritegui.pdf 12 Suárez Bustamante, Miguel., op cit. 13 Centro de Prevención y Desastres. El programa Vaso de Leche en el Perú en URL: http://www.predes.org.pe/ayudatematica_pdf/programa_vaso_%20leche.pdf



• Mujeres en periodo de gestación o lactancia. • Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores


• Niños de 6 a 13 años • Grupos con problemas sociales (niños desnutridos

ancianos y enfermos de tuberculosis)





Se distribuyen raciones durante cinco días a la semana para el desayuno. No obstante, el costo por ración (en términos de calorías equivalentes) de este programa es uno de los más elevados: S/. 1.247 por cada 1.000 kilocalorías.14






públicas. b. Convenios con personas morales ad hoc con los

objetivos Liconsa.

Los mecanismos de operación para el programa Vaso de Leche en Perú no están bien delimitados debido a la falta de administración nacional en cuanto a la distribución, los mecanismos de selección de los beneficiarios y su periodicidad. Es por tanto, que no es posible definir mecanismos de operación universales para dicho programa. La mayor parte del programa, está en manos de beneficiarios, miembros de clubes o comités que toman decisiones y distribuyen los productos a nivel nacional.




• Leche pura líquida o en polvo. • Lácteo enriquecido que tiene una combinación de leche

entera en polvo no menor del 20% del peso total de la ración (50g) y uno o varias harinas de leguminosas en combinación o no con harinas de cereales, precocidos y gelatinizados plenamente, exenta de almidones crudos.

14 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op cit.



(En cuanto a su contenido nutricional, las raciones presentan el menor contenido enérgico y proteico, y no satisfacen los requerimientos nutricionales de hierro y vitaminas.)15


La ejecución de este programa se realiza a través de todos los municipios del país, utilizando como instrumento de focalización un índice de desnutrición. El Vaso de Leche tiene una fuerte presencia en todas las áreas de residencia, alcanzando el 93% del total de beneficiarios de algún programa alimentario en Lima Metropolitana y superando el 70% en el resto del país.16

15 íbidem. 16Suárez Bustamante, Miguel., op. cit.



b) Análisis comparativo México - Perú

El programa Vaso de Leche (VL) peruano tiene similitudes con el PASL

mexicano en cuanto a sus objetivos, pues ambos intentan combatir la

desnutrición de las poblaciones de mayor riesgo de desnutrición. Cabe señlar

que el VL maneja complementariamente objetivos educativos adscritos al

programa y otros objetivos relacionados con la solución de los problemas

alimenticios y la búsqueda de mejores servicios de salud en las comunidades.

Cabe señalar que cuando un programa tiene más dos objetivos generales, corre

el riesgo de no cumplirlos; también podríamos hablar de un problema en el

diseño del programa. Ambos programas tienen puntos de encuentro adicionales

en la población beneficiada, pues fuera de las mujeres de 45 a 59 años que

contempla el PASL, atienden prácticamente a la misma población.

Por otro lado, en cuanto a las características del apoyo, en el VL peruano, no se

definen las cantidades de apoyo que se le otorgarán a cada uno de los

beneficiarios, ni su unidad de medida. No obstante, sí se define que el costo por

ración equivale a 1.247 soles por cada 1,000 kilocalorías. El análisis de Giselle

Gajate y Marisol Inurritegui (2003) hace énfasis en que los costos son muy

elevados en comparación con otros programas de leche a nivel internacional.

Asimismo, en la comparación entre las características de los productos, el VL,

reparte leche líquida y en polvo, al igual que el PASL. Sin embargo, es necesario

decir que en este rubro, los productos del VL, no cubren los requerimientos

nutricionales de hierro y vitaminas que deberían para combatir eficientemente la

desnutrición.17 Adicionalmente, el VL provee de otros productos lácteos

enriquecidos y adicionados con harinas, habas y soya en general (muy similar a

la leche-cereal del PNAC chileno).

17 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op.cit.



Por otro lado, en cuanto a los mecanismos de operación, los programas difieren

diametralmente, pues en Perú, no solamente no se encuentran bien delimitados

los mecanismos de entrega, sino que no se identifican los beneficiarios de

acuerdo a las normas establecidas. El programa atiende a personas sin evaluar

previamente sus características y no diferencia a las poblaciones más

marginadas. El programa VL, funciona en la práctica en el Perú y tiene una

cobertura muy amplia de personas en todos los municipios del país. Sin

embargo, los mecanismos de control y administración no se encuentran

delimitados del todo y en funcionamiento. Pues son más bien los comités y

clubes de la leche quienes se encargan de hacer que todo el mecanismo

funcione de alguna manera.

El programa de Perú, se ha caracterizado por tener un programa integral, con

mala administración y buena cobertura. El funcionamiento del programa

descansa casi por completo en los mismos beneficiarios que se organizan:

comités o clubes de madres; atiende prácticamente a la misma población que el

PASL, con excepción de las mujeres entre 45 y 59 años. A diferencia del PASL

que tiene bien definidos los criterios de adscripción al programa, puntos de

venta, cantidades y cobertura, el VL, se administra de manera inadecuada, no

conociendo ni teniendo control sobre los beneficiarios y sus puntos de entrega.

Otra diferencia que vale la pena resaltar es que el VL le cuesta al erario público

y no soluciona necesariamente los problemas de nutrición debido a sus

fórmulas.



3. Unión Europea

a) Esquema de Leche en las Escuelas

El programa de subsidios de leche tiene sus orígenes en los años 70, cuando

era opcional que los países de Europa se adscribieran al programa o no. Por

aquellos años, el programa no tenía mucha difusión en los países de la entonces

Comunidad Europea. Hasta 1994, se lanza una campaña para promover el

subsidio de leche en las escuelas, encabezada principalmente por padres de

familia. En 2000, la FAO lanza el foro “Leche en las escuelas” y tiene tal impacto

en la UE que se instaura un programa ya más difundido y establecido a iniciativa

del gobierno británico.

En el nuevo programa se involucran a los padres de familia y a las instituciones

educativas en el problema de nutrición infantil. El argumento para su

implementación está relacionado con estadísticas hacia adentro de la Unión

Europea, en donde el 15 por ciento de los niños admitidos en un hospital, sufren

de malnutrición y que uno de cada tres niños, asiste a la escuela si haber

desayunado.18 Con ello, la región tiene suficientes argumentos para subsidiar el

abasto de leche en las escuelas del país.

A la par de la iniciativa antes mencionada, el programa persigue también otros

fines relacionados con los productores de leche de Gran Bretaña. Pues si se

involucran en el mercado de la leche a las escuelas a través del programa, la

iniciativa privada se ve beneficiada en la ampliación de su mercado para la leche

en toda la Unión Europea. El documento que habla sobre el esquema para 2003

y 2004, menciona que la leche distribuida será producida en la provincia

18 Programa de Leche para Escuelas, en URL: http://www.milkforschools.org.uk/



escocesa y galesa.19 Es así como dentro de este programa, se involucra a la

iniciativa privada y a la sociedad civil con dos objetivos diferentes que se

entrelazan en el esquema de Leche en las Escuelas promovido por la Unión

Europea. De esta manera, el programa, no solamente beneficia a los niños de

las escuelas, sino que subsidia a los productores regionales de leche, en

particular a aquellos del Reino Unido. Es así como funciona grosso modo el

programa que tiene en mente la Unión Europea.

A continuación se presenta una tabla comparativa entre el Programa de

Abastecimiento Social de Leche y el programa europeo de Leche en las

Escuelas en donde se comparan sus objetivos, población beneficiada,

características del apoyo, mecanismo de operación, características del producto

y su cobertura.

19 EU School Milk Scheme. 2003/04 School year. Other Market Supports Division of the Department of Agriculture and Food, in URL: http://www.agriculture.gov.ie/areasofi/eumilkscheme/_1._Introduction



Cuadro 2.3 Tabla comparativa programas de México y Unión Europea


Leche para las escuelas Unión Europea

Objetivos generales


La distribución de leche en la Unión Europea en las escuelas preescolares tiene dos objetivos aislados que logran conjugarse en el programa. Por un lado, se intenta mejorar la salud de los niños que asisten a las escuelas de educación preescolar (niños menores de 5 años), proveyendo leche subsidiada.20 Por otro lado, ampliar el mercado de la leche, sobre todo la que proviene del Reino Unido de las zonas de Esocia y Gales.21








• Contribuir a mejorar el nivel nutricional de los niños menores de 5 años.22

• Desarrollar el mercado a través de la influencia al consumidor.

• Desarrollar los mecanismos de incorporación de leche en el mercado.

• Mejorar la administración de los productores, proveyendo de soluciones técnicas para un negocio saludable.

Población objetivo

• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. • Mujeres en periodo de gestación o lactancia. • Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores

• Niños menores de 5 años que asisten a escuelas que cuentan con el programa.

20 Programa de Leche para Escuelas, op.cit. 21 The Milk Development Council Plan 2005-2007 for the European Union in URL: http://www.mdc.org.uk/mdc-main/documents/MDCPlan2005-

07.pdf 22Programa de Leche para Escuelas, op.cit.








• Se distribuyen raciones de 189 ml. al día, y cuesta 12 pennies (3.8 pesos aprox.) ya con el subsidio para el Reino Unido.23

• En general, el máximo de ayuda es de 250ml. de leche por niño diario.24

• Hay varios tipos de subsidio que pueden ser tanto para la escuela, como para el padre de familia. En el primer caso, la escuela puede pedir un subsidio en donde el total se le carga al padre y en el segundo caso, el Estado provee un subsidio y se reembolsa a la escuela por él. En algunos casos, está permitido para la escuela añadir un penny (penique) de libra al costo total de la leche para gastos internos.







objetivos Liconsa.

1. Las escuelas se adscriben al programa a través de las formas registradas en Internet.

2. Los padres pagan por el servicio en la escuela, ya sea con tarjeta de crédito o en efectivo, a través del programa escolar.

3. La leche se distribuye directamente en las escuelas, que deben contar con equipo para mantener la leche a 5° C.




• Leche entera de vaca en Tetrapack • Se prevé la entrega de:

o Leche entera en Tetrapack, con sabores de chocolate, conteniendo por lo menos el 90% del producto de leche pura.

o Bebida de leche-yogurt. 23 Programa de Leche para Escuelas, op.cit. 24 EU School Milk Scheme. 2003/04 School year., op. cit.



o Leche semidescremada o Bebidas semidescremadas de sabores. o Bebida de leche-yogurt semidescremada


El programa en general, se ha extendido por todos los países de la Unión Europea. No obstante, el programa tiene limitaciones logísticas y su cobertura tiene las siguientes características: alrededor del 23-25% de los niños en edad preescolar tienen permitida la participación en los subsidios de leche. El 10% de los niños entre 5-11 años tienen el subsidio provisto, y el 15% de los niños que tienen una edad por debajo de los 5 años se han beneficiado del subsidio. 25

25 Programa de Leche para Escuelas, op.cit.



b) Análisis comparativo México – Unión Europea

Es evidente que los propósitos de ambos programas, aunque tienen

coincidencias, son diferentes. Ejemplo de ello es que el programa europeo

contempla como uno de sus objetivos promover un sector productivo. En este

sentido, la Unión Europea fomenta el desarrollo de productores nacionales a

través del subsidio como mecanismo de desarrollo. Adicionalmente, uno de los

objetivos del esquema europeo de Leche en la Escuela es mejorar el nivel

nutricional de los niños menores de 5 años. En este rubro, los objetivos

concuerdan en el tema de la nutrición.

Por otro lado, el alcance de la población beneficiada del esquema de la Unión

Europea en relación con México, es menor; incluso pequeña para el ámbito en el

que se proporciona la ayuda, que son las escuelas. Aunque, según algunos

datos de la Unión Europea, algunas escuelas primarias también cuentan con el

subsidio del programa.26 El PASL contempla a una población más amplia de

personas con alto riesgo nutricio.

Aunado a lo anterior, también se pueden percibir las diferencias puntuales en las

características del apoyo de cada uno de los programas. Desde las unidades de

medición, ya que en la Unión Europea se les da a los estudiantes una cantidad

que varía desde los 185 ml., hasta los 250 ml. de leche al día. En México las

unidades son establecidas a priori e institucionalmente, además de que están

medidas por litro. El precio subsidiado de la leche en Gran Bretaña, tiene un

costo unitario (es decir, de un envase tetrapack con leche de 185 ml.) de 12

pennies (peniques en español) de libra, unos 3.8 pesos mexicanos

aproximadamente. El precio mexicano está muy por debajo del precio británico,

con lo que podemos suponer que necesitan menos venta de productos para

lograr ser eficientes en el mercado. 26 íbidem



En cuanto a los mecanismos de operación, los dos programas son

sustancialmente diferentes, ya que en la Unión Europea, los puntos de venta son

las instituciones escolares adscritas al programa y las cuotas mensuales por

niño; todo se maneja a través de las instancias locales que deciden qué

escuelas se integran al programa y cuáles no. En México la distribución es a

través de tres canales: lecherías, tiendas Diconsa y convenios institucionales

autorizadas por Liconsa. Además, de que el precio y la cantidad son fijos para

todo el programa.

Las características del producto europeo difieren en los programas en variedad y

valor nutrimental; esta variedad supera a la mexicana, pues tienen leche normal,

de sabores y con yogurt tanto entera como semidescremada. No obstante, los

productos mexicanos están enriquecidos con vitaminas y minerales, situación

que en la referencia europea no se menciona.

En cuanto a la cobertura, en México se abarca todo el territorio, con una

significativa cantidad de puntos de venta y una gran cantidad de población

suscrita al programa. En la Unión Europea, existen muy pocos niños que reciben

el subsidio y muchos de los que lo reciben, no son ni siquiera de la edad meta

que se plantea en el documento relacionado con el Esquema de Leche en las

Escuelas, sino niños hasta de 11 años.

En general, es evidente que los problemas estructurales de la Unión Europea y

los de México son muy diferentes. No obstante, el programa europeo persigue

fines que en la tesitura son similares, pero en el fondo diferentes a los de

nuestro país. En México se intenta pretende ayudar a resolver un problema de

desnutrición; en Europa, se intenta apoyar a los productores a través del

subsidio a las escuelas, es aquí donde las discrepancias entre ambos

programas se vuelven innegables. El PASL, es sin duda un programa integral



que se conforma a partir de la integración vertical de la producción, un

mecanismo de distribución focalizado y organizado mediante una red de locales.

El programa europeo, está diseñado como un simple subsidio, que no tiene

identificado un mercado finito y focalizado, ni tiene consolidada una estructura

interna fuerte.



4. Estados Unidos de Norteamérica

a) Programa Especial de Leche

El programa de leche en Estados Unidos está bien delimitado, pues existen en

ese país una serie de programas de alimentación en las escuelas que soportan

ya casi toda la demanda norteamericana. El Programa Especial de Leche es un

complemento a los demás programas de alimentación en las escuelas,

internados, campamentos e instituciones de cuidado de infantes; este consiste

en un subsidio por parte del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos

(USDA), en donde por cada 235 ml. de leche al día que se sirve, el gobierno

retribuye el dinero a las escuelas que tienen el programa.

La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero en los programas de

leche. Dichas escuelas aceptan usar el reembolso del gobierno para reducir el

precio de venta de leche para los niños. El programa, podría decirse, funciona

como un sistema de becas de leche, en donde los niños y jóvenes de menores

recursos acceden al financiamiento del Estado y se les otorga una cantidad de

235 ml. de leche diaria con un valor de 17 centavos de dólar (1.8 pesos

mexicanos aproximadamente).

A continuación se presenta un comparativo entre el PASL y el Programa

Especial de Leche en tanto sus objetivos generales, población beneficiada,

características del apoyo, mecanismos de operación, características del

producto y cobertura.



Cuadro 2.4 Tabla comparativa programas de México y Estados Unidos


Programa Especial de Leche Estados Unidos

Objetivos generales


El programa tiene como objetivo proveer de leche a los niños en las escuelas e instituciones de cuidado de infantes que no participan en otros programas de nutrición.27








El programa no establece objetivos específicos explícitos, sin embargo, pueden inferirse del funcionamiento general del programa: • Apoyar a los programas de nutrición que operan en los

Estados Unidos • Prevenir y corregir el déficit nutricional de los niños y

jóvenes de bajos recursos. • Promover y apoyar a las escuelas nacionales a mantener

un precio de leche accesible para estudiantes.

Población objetivo

• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad. • Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. • Mujeres en periodo de gestación o lactancia. • Mujeres de 45 a 59 años. • Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores


Siempre y cuando la escuela esté suscrita al programa, cualquier niño que tenga un ingreso bajo.

Características • El programa otorga una dotación de 4 litros de leche • La escuela provee una dotación de 235 ml. de leche al día,

27 Programa especial de leche en URL: http://www.fns.usda.gov/cnd/milk/AboutMilk/SMP.05.pdf



del apoyo fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia.



y le cuesta a la institución educativa 17 centavos de dólar. Para aquellos niños que cuentan con el programa de leche gratuita, el Departamento de Agricultura (USDA) le reembolsa el dinero a la institución.

• La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero en los programas de leche. Dichas escuelas aceptan usar el reembolso del gobierno para reducir el precio de venta de leche para los niños.







objetivos Liconsa.

1. Las escuelas públicas o no lucrativas de secundaria – preparatoria (high school), instituciones de cuidado de infantes y campamentos pueden postularse a participar en el programa, siempre y cuando no participen en otro programa de nutrición.

2. Si participan en el programa, se les reembolsa por aquellos niños que tienen el programa gratuito y además, deben mantener un precio accesible para aquellos niños que no lo tienen.

3. Los niños que aplican al programa gratuito, deben realizar su reinscripción anualmente.




La institución puede elegir entre leche pasteurizada entera o de sabor, leche baja en grasas, leche descremada, suero cultivado que tengan los estándares locales y del Estado. Todas las bebidas deben contener vitamina A y D, en los niveles especificados por la Administración de Alimentos y Medicinas.


El programa se maneja a nivel nacional. En 2003 tenia suscritos a 6.159 escuelas e internados, 1.157 campamentos de verano y 559 instituciones de cuidado al infante.


Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: [email protected]

45

b) Análisis comparativo México – Estados Unidos

Tanto la Unión Europea como los Estados Unidos observan niveles diferentes de

desnutrición en comparación con México. Estados Unidos tiene una larga tradición

de programas de alimentación desde el siglo pasado. Estos dos factores se

conjugan para evidenciar las grandes diferencias entre los modelos de dotación de

leche americano y mexicano, así como la coordinación institucional de programas

alimentarios de ese país; a pesar de ello, debe entenderse que también uno de los

objetivos del programa es la nutrición.

Desde el objetivo principal, tanto del PASL como el Programa Especial de Leche,

denotan una clara diferencia; mientras que el programa mexicano hace explícito el

objetivo nutricio, el otro solamente delimita su margen de acción (el

norteamericano). Por otro lado, en cuanto a la población beneficiada, las mujeres

embarazadas y adultos mayores son omitidos del Programa Especial de Leche.

Como se ha dicho anteriormente, dicho programa es un complemento a otros

programas de alimentación en las escuelas, que procuran sinergias entre sí a

través de coordinación institucional.

En cuanto a las características del apoyo del programa, el modelo norteamericano

opera de dos formas: subsidiando a las escuelas y becando estudiantes en leche.

Las escuelas, como ya habíamos dicho, a través de la ayuda que obtienen de

estudiantes, subsidian la leche para tener precios bajos, al igual que el modelo

europeo. El modelo PASL, entrega leche fortificada a precios preferenciales a los

beneficiados, pero no otorga becas de leche gratuita.

Los mecanismos de operación de los programas son disímiles aunque en esencia

convergen en algunos puntos, pues en Estados Unidos, los puntos de venta son

las instituciones educativas, pero el estudiante es el que aplica para obtener el

programa de leche gratuita. En México el punto de venta son las tiendas y



46

lecherías adscritas a Liconsa, pero también son los mismos beneficiarios lo que

solicitan su ingreso al PASL.

Ambos programas enriquecen su leche con vitaminas y minerales, aunque bajo

diferentes esquemas nutrimentales. El modelo norteamericano puede elegir entre

una amplia variedad de productos de leche líquida: pasteurizada, entera, de sabor,

baja en grasas, descremada, etc.; mientras que el programa mexicano, distingue

solamente en la leche en polvo: fortificada y fortificada descremada. Finalmente,

estos dos programas se manejan a nivel nacional y con buena cobertura. El

programa norteamericano cubre una buena cantidad de escuelas que no han sido

captadas por otros programas de alimentación y el PASL, opera con un número

importante de puntos de venta.

El modelo norteamericano es muy similar al programa europeo, en cuanto a los

subsidios se refiere. No obstante, el Programa Especial de Leche también tiene un

programa de leche gratuita a estudiantes con menos recursos, cosa que es similar

al PNAC chileno. En general, el programa funciona alrededor de otros programas

nutricionales más fuertes y con más presencia en los Estados Unidos, muy

diferente al PASL, que se concentra en leche y no converge en sinergias positivas

con otros programas alimentarios.

En general, el modelo norteamericano funciona como complemento a otros

programas de alimentación nacional, delimitando su población objetivo y con un

esquema operativo muy claro. El PASL, por otro lado, es un programa integral

para la leche, que involucra no solamente a los estudiantes a través de la escuela,

sino en su vida cotidiana.



47

5. Otros programas en el mundo

Otros programas en el mundo siguen los modelos de los programas que ya se han

presentado. China, por ejemplo, al igual que la Unión Europea, intenta

interrelacionar la industria lechera con la nutrición en las escuelas con su

Programa de Leche Potable en las Escuelas (School Potable Milk Program). Cabe

resaltar que este país asiático no existe una cultura del consumo de leche,

presenta además graves problemas de desnutrición. La distribución para China es

evidentemente diferente, pues tiene controles del Estado, con diferentes

mecanismos burocráticos para que las escuelas accedan a los programas.28

Adicionalmente, el programa Chino, al igual que el PASL, vende la leche a precio

preferencial por debajo del mercado, pero en China, el precio lo deciden las

autoridades locales; no es generalizado.29 El programa chino ha incluso propuesto

introducir la leche en el gusto del público como un producto de mercadotecnia,

asociando la leche subsidiada con una caricatura representativa que llame la

atención de los niños.30

El caso de Tailandia es similar al de la Unión Europea ya que procura incentivar la

producción de leche nacional.31 Ese es el caso también del programa Hambre

Cero de Brasil que incluye entre otras cosas, un programa de abastecimiento de

leche, que además de generar mejoras en la nutrición infantil, genera 12,000

empleos, todo ello gracias a que el gobierno compra leche de los pequeños

28 School Potable Milk Program in China. Overview, in URL: http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_System.pdf 29 FAO. Milk into School Operation Management System in URL: http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_System.pdf 30 Nacional School Milk Program in China in URL: http://www.leche-escolar.edu.uy/256,1,National School Milk Program in China 31 Smitasiri, Suttilak and Chotiboriboon, Sinee. Experience with Programs to Increase Animal Source Food Intake in Thailand. In URL: http://www.nutrition.org/cgi/content/full/133/11/4000S



48

productores nacionales.32 Adicionalmente, el gobierno se alía con transnacionales

como Nestlé para proveer de ciertos productos como leche en polvo fortificada al

programa Hambre Cero.33 Finalmente, el programa entrega esa leche

gratuitamente en algunas zonas donde hay personas en pobreza extrema, sobre

todo al norte del país.34

En algunos países, los programas que entregan leche, lo hacen a través de ayuda

internacional. Tal es el caso de Indonesia, que a través de la Agencia del

Desarrollo Internacional norteamericana (USAID, por sus siglas en inglés) y su

Programa de Escuelas Sanas de Sumatra, de Mercy Corps’, distribuye leche de

soya fortificada a estudiantes y maestros de las escuelas de la zona. Este

programa pretende combatir los problemas crónicos de anemia y gusanos en los

niños. Adicionalmente, provee educación de higiene y nutrición en estos

poblados.35 Relacionado con lo anterior, existen organismos internacionales que

se dedican a distribuir leche de soya en el mundo, tal es el caso de la Iniciativa

Mundial para la Soya en la Salud Humana (WISHH, por su acrónimo en inglés).36

En América Latina existen varios programas y estrategias que sirven para llevar

leche a hogares necesitados o a niños desnutridos. El caso cubano, por ejemplo,

subsidia la leche para todos los niños entre 0 y 7 años de edad dentro del territorio

32 Ministerio del Interior en Brasil, en URL: http://www.brasil.gov.br/ingles/programs/regional/principaisprogramas_view 33 Página de Nestlé en relación al proyecto Cero Hambre en URL: http://www.babymilk.nestle.com/News/All+Countries/Brazil/Nestle+support+of+Brazil+s+Zero+Hunger+Program.htm 34 Waldrigues Galindo, Rogelio. Brasil contra el hambre. La revista de la Organización Panamericana de la Salud. Vol. 9, No. 2, 2004, en URL: http://www.paho.org/Spanish/DD/PIN/Numero20_articulo05.htm 35 Página del Programa de Escuelas Sanas en Indonesia, en URL: http://indonesia.mercycorps.org/index.php?option=com_content&task=view&id=15&Itemid=32&lang=en 36 Página de la WISHH en URL. http://www.wishh.org/news/WISHHListAug%202002.doc



49

nacional, sin importar su nivel de nutrición.37 El caso peruano que se analizó

anteriormente, no es el único con el programa Vaso de Leche en Latinoamérica:

Colombia, Panamá, Uruguay, Nicaragua, Guatemala y Venezuela, también

poseen un programa similar, aunque no idéntico. En muchos de ellos, el vaso de

leche se reparte en las escuelas.38 El hecho de que se permita tener un incentivo

alimenticio en las escuelas, provoca también un cambio favorable en la asistencia

escolar. En India por ejemplo, el programa de leche fortificada desde 1984 ha

incentivado al alumnado a asistir.39

C. Análisis de los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional

de Desarrollo 2001-2006

a. Criterios y lineamaientos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-

2006

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, considera acciones relacionadas con el

área de desarrollo social y humano en el capítulo No, 5; en este apartado se

planetan los 6 objetivos rectores que contiene, con sus correspondientes

estrategias:

1. Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos.

Estrategias:

a. Proporcionar una educación de calidad, adecuada a las necesidades

de todos los mexicanos. 37 Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba. Derechos Humanos. http://www.cubaminrex.cu/Enfoques/ddhh_ninos_tc.htm 38 Colanta del Municipio de Medellín, en URL: http://www.colanta.com.co/Colanta/index.php/colanta/content/view/full/361 39 The PRASAD project in URL: http://www.prasad.org/about_26_milestones.html



50

b. Formular, implantar y coordinar una nueva política de desarrollo

social y humano para la prosperidad, con un enfoque de largo plazo.

c. Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los

factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el

acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más

desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al

desarrollo y la prosperidad.

d. Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a los servicios

integrales de salud con calidad y trato digno, fortaleciendo el tejido

social al reducir las desigualdades y asegurando protección

económica a las fami l i a s.

e. Contribuir al desarrollo integral de las familias mexicanas mediante el

otorgamiento de prestaciones y servicios de seguridad social.

f. Desarrollar una cultura que promueva el trabajo como medio para la

plena realización de las personas y para elevar su nivel de vida y el

de sus familias.

g. Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda y de

desarrollo urbano y apoyar su ejecución con la participación de los

gobiernos estatales y municipales, y de la sociedad civil, buscando

consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda

en un motor de desarrollo.

h. Capacitar y organizar a la población rural para promover su

integración al desarrollo productivo del país, y propiciar que sus

derechos de propiedad de la tierra se traduzcan en un mejor nivel de

vida.

i. Impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios para crear

nuevas y mejores posibilidades de ingreso y bienestar acordes con

las potencialidades regionales.

j. P romover que las actividades científicas y tecnológicas se orienten

en mayor medida a atender las necesidades básicas de la sociedad.



51

2. Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades.

Estrategias:

a. Avanzar hacia la equidad en la educación.

b. Crear las condiciones para eliminar la discriminación y la violencia

hacia las mujeres.

c. Incorporar integralmente a los jóvenes al desarrollo del país, por

medio de una política nacional de juventud que permita promover las

oportunidades de este grupo.

d. Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y

adolescentes.

e. Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de

edad avanzada.

f. Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad

para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de

la vida nacional.

g. Propiciar la participación directa de los pueblos indígenas en el

desarrollo nacional y combatir los rezagos y las causas estructurales

de su marginación con pleno re speto a sus usos y costumbres.

3. Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y

de iniciativa individual y colectiva.

Estrategias:

a. Ofrecer a los jóvenes y adultos que no tuvieron o no culminaron la

educación básica, la posibilidad de capacitación y educación para la

vida y el trabajo que les permita aprovechar las oportunidades de

desarrollo.

b. Diversificar y flexibilizar las ofertas de la educación media superior y

superior a fin de lograr una mayor adecuación de los aprendizajes



52

respecto de las necesidades individuales y los requerimientos

laborales.

c. Fortalecer la investigación científica y la innovación tecnológica para

apoyar el desarrollo de los recursos humanos de alta calificación.

d. Incrementar la apropiación de conocimientos facilitando el acceso a

las nuevas tecnologías, en particular en el área de la agroindustria.

e. Apoyar la creación de empresas sociales en las cuales participen

grupos de escasos recursos en áreas rurales y urbanas.

f. Fomentar en la población el creciente conocimiento de las culturas y

estilos de vida existentes en las diferentes regiones de México y en

otros países.

4. Fortalecer la cohesión y el capital sociales.

Estrategias:

a. Fortalecer los ámbitos familiares para que sean el motor de la

convivencia y la solidaridad social.

b. Aprovechar la acción educativa cotidiana a fin de impulsar una

nueva ciudadanía.

c. Fomentar la participación de las organizaciones sociales y civiles en

el desarrollo de las políticas públicas.

d. Promover y desarrollar una política general de fortalecimiento e

integración de las personas y las familias más vulnerables, mediante

el desarrollo integral e incluyente, con la participación de la sociedad

civil.

e. Impulsar la vocación social de la cultura abriendo cauces a la

participación organizada y diversa de la sociedad; promover la

vinculación entre los sectores de educación y cultura, fortalecer y

ampliar la infraestructura y la oferta cultural en todo el país.

f. Establecer un modelo nacional de desarrollo de la cultura física y del

deporte que promueva entre la población el acceso masivo a la



53

práctica sistemática de actividades físicas, recreativas y deportivas, y

a su participación organizada en ellas.

g. Promover la modernización sindical, garantizando el respeto a la

autonomía y la democracia sindicales.

5. Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza.

Estrategias:

a. Armonizar el crecimiento y la distribución territorial de la población

con las exigencias del desarrollo sustentable, para mejorar la calidad

de vida de los mexicanos y fomentar el equilibrio de las regiones del

país, con la participación del gobierno y de la sociedad civil.

b. Crear una cultura ecológica que considere el cuidado del entorno y

del medio ambiente en la toma de decisiones en todos los niveles y

sectores.

c. Fortalecer la investigación científica y tecnológica que nos permita

comprender mejor los procesos ecológicos.

d. Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con

conocimientos ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y

valores para comprender los efectos de la acción transformadora del

hombre en el medio natural. Crear nuevas formas de relación con el

ambiente y fomentar procesos productivos y de consumo

sustentables.

e. Alcanzar la protección y conservación de los ecosistemas más

representativos del país y su diversidad biológica, especialmente de

aquellas especies sujetas a alguna categoría de protección.

f. Detener y revertir la contaminación de agua, aire y suelos.

g. Detener y revertir los procesos de erosión e incrementar la

reforestación.



54

6. Ampliar la capcidad de respuesta gubernamental para fomentatr la

confianza ciudadana en las instituciones.

Estrategias:

a. Impulsar el federalismo educativo, la gestión institucional y la

participación social en la educación.

b. Fortalecer la comunicación entre las organizaciones

c. Construir la confianza y credibilidad de la ciudadanía en las acciones

gubernamentales; para ello se propone crear y coordinar un sistema

de información que permita evaluar y dar seguimiento a esas

acciones.

d. Disminuir los riesgos de deserción escolar mediante sistemas de

becas diseñados para proteger a los estudiantes provenientes de

familias con apremios económicos.

e. Promover sistemas de seguro para proteger financieramente a las

familias ante eventuales gastos extraordinarios en salud.

f. Ordenar y regularizar la propiedad rural, otorgando seguridad jurídica

y certidumbre documental en la tenencia de la tierra a los agentes y

sujetos del sector rural, dando vigencia al Estado de derecho en

México.

g. Disminuir la incertidumbre y fomentar la convivencia armónica de

quienes habitan el campo mexicano, para lo cual se procurará

justicia agraria rápida y expedita, privilegiando la conciliación de

intereses en la solución de conflictos.

h. Promover sistemas eficaces para apoyar a los individuos que pierden

su empleo.



55

b. Análisis del cumplimiento del PASL con las acciones y principios

del Programa Nacional de Desarrollo

Cabe recordar para el presente análisis que el objetivo general del Programa de

Abasto Social de leche a cargo de Liconsa: “Contribuir al desarrollo de

capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional,

otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza,

mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y

minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el

Consejo de Administración.”

Sus objetivos específicos son:

⇒ Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias

beneficiarias, en particular para apoyar:

- El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante,

preescolar y escolar.

- A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de

micronutrientes en esta población.

- El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas

adultas mayores.

- La disminución de la severidad de la pobreza.

⇒ Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro

de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas

morales legalmente constituidas y sin fines de lucro.



56

El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos rectores del

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006:

Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos;

en la estrategia:

c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los

factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso

a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de

la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad.

El PASL es un programa social de corte nutricional, diseñado para para contribuir

al desarrollo de las capacidades y a la disminución de los deficits nutricionales, a

través de la venta de leche fortificada a un precio preferencial, por debajo de los

precios de mercado; es importante señalar que dentro de sus objetivos específicos

contempla disminuir la severidad de la pobreza. Todo lo anterior es congruente

con el objetivo rector No. 1 del Plan Nacional de Desarrollo.

Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; en las

estrategias:

d) Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y adolescentes.

e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de

edad avanzada.

f) Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad

para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de la

vida nacional.

La población objetivo del PASL contempla grupos vulnerables como:

⇒ Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad.

⇒ Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.



57

⇒ Mujeres en periodo de gestación o lactancia.

⇒ Mujeres de 45 a 59 años.

⇒ Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años y,

⇒ Adultos de 60 o más años.

Estos lineamientos cumplen con el objetivo rector No. 2 del PND.

D. Cumplimiento del PASL con lo establecido en la Ley General de

Desarrollo Social

a. Ley de Desarrollo Social

La Ley de Desarrollo Social consta de 5 Títulos:

Título Primero. De las disposiciones generales.

Capítulo I. Del Objeto

Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del Desarrollo

Social.

Capítulo Unico

Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.

Capítulo I. De los objetivos.

Capítulo II. De la planeación y programación.

Capítulo III. Del financiamiento y el gasto.

Capítulo IV. Delas zonas de atención prioritarias.

Capítulo V. Del fomento del sector social de la economía.

Capítulo VI. De la definición y medición de la pobreza.



58

Titulo Cuarto. Del sistema nacional de desarrollo social.

Capítulo I. Del objeto e integración.

Capítulo II. De las competencias.

Capítulo III. De la Comisión Nacional de Desarrollo Social.

Capítulo IV. De la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social.

Capítulo V. Consejo Consultivo de Desarrollo Social.

Capítulo VI. Participación Social.

Capítulo VII. De la denuncia popular.

Capítulo VIII. De la Contraloría Social.

Título Quinto. De la evaluación de la Política de Desarrollo Social

Capítulo I. De la evaluación.

Capítulo II. Del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo

Social.

b. Análisis del cumplimiento del PASL con la Ley de Desarrollo

Social

A lo largo del texto de la Ley de Desarrollo Social podemos encontrar

cumplimiento, consistencia y apego por parte del PASL; sobre todo en los

líneamientos de carácter general. Sin embargo, a continuación se mencionarán los

artículos en donde podemos encontrar un mayor grado de cumplimiento,

consistencia y apego:

Título Primero. De las disposiciones generales.

Capítulo I. Del Objeto.



59

Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los siguientes

principios:40

I. Libertad: Capacidades de las personas para elegir los

medios para su desarrollo personal así como para

participar en el desarrollo social;

II. Justicia distributiva: Garantiza que toda persona reciba de

manera equitativa los beneficios del desarrollo conforme a

sus méritos, sus necesidades, sus posibilidades y las de

las demás personas;

III. Solidaridad: Colaboración entre personas, grupos sociales

y órdenes de gobierno, de manera corresponsable para el

mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad;

IV. Integralidad: Articulación y complementaiedad de

programas y acciones que conjunten los diferentes

beneficios sociales, en el marco de la Política Nacional de

Desarrollo Social;

V. Participación Social: Derecho de las personas y

organizaciones a intervenir e integrarse, individual o

colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación

de la políticas, programas y acciones del desarrollo social;

VI. Respeto a la diversidad: Reconocimiento en términos de

origen étnico, género, edad, capcidades diferentes,

condición social, condiciones de salud, religión, las

opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para

superar toda condición de discriminación y promover un

desarrollo con equidad y respeto a las diferencias.

40 No se encuentran todos los principios que indica la Ley, ya que esl PASL no se apega a dos de ellos: Sustentabilidad y Libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas y sus comunidades.



60

VII. Transparencia: La información relativa al desarrollo social

es pública en los términos de las leyes en la materia. Las

autoridades del país garantizarán que la información

gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemática y veraz.

Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del Desarrollo

Social.

Capítulo Unico:

Artículo 6. Son derechos para el desarrollo social la ecuación, la salud, la

alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y

la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 7. Toda persona tiene derecho a participar y beneficiarse de los

programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la

Política de Desarrollo Social, en los términos que establezca la

normatividad de cada programa.

Artículo 8. Toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene

derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja.

Artículo 10. Los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen

los siguientes derechos y obligaciones:

I. Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad;

II. Acceder a la información necesaria de dichos programas,

sus reglas de operación, recursos y cobertura;

III. Tener la reserva y privacidad de la información personal;

IV. Presentar denuncias y quejas ante las instancias

correspondientes por el incumplimiento de esta Ley;

V. Recibir los servicios y prestaciones de los programas

conforme a sus reglas de operación, salvo que le sean

suspendidos por resolución administrativa o judicial

debidamente fundada y motivada;



61

VI. Presentar su solicitud de inclusión en el padrón;

VII. Participar de manera corresponsable en los programas

de desarrollo social.

VIII. Proporcionar la información socioeconómica que le sea

requerida por las autoridades, en los términos que

establezca la normatividad correspondiente, y

IX. Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo

social.

Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.


Artículo 11. La Política Nacional de Desarrollo Social tiene los siguientes

objetivos:

I. Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de

los derechos sociales, individuales o colectivos,

gasrantizando el acceso a los programas de dessarrollo

social y la igualdad de oportunidades, así como la

superación de la discriminación y exclusión social.

II. Garantizar formas de participación social en la

formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y

control de programas de desarrollo social.41

Artículo 14. La Política Nacional de Desarrollo debe incluir, cuando menos,

las siguientes vertientes:

I. Superación de la pobreza a través de la educación, la

salud, la alimentación, la generación de empleo e

ingreso, autoempleo y capacitación.42

41 No se incluyeron dos objetivos de la Ley, porque el PASL solamente guarda consistencia con los dos que se transcribieron de la Ley. 42 Ibidem.En este caso no se mencionaronlos otros 3 puntos.



62

E. Análisis de la complementariedad o duplicidad de las actividades del

PASL y el Programa de Apoyo Alimentario (PAL)43

i) El Programa de Apoyo Alimentario.

De acuerdo a las Reglas de Operación vigentes, el Programa de Apoyo

Alimentario tiene como objetivos generales:

• Mejorar las condiciones de alimentación y nutrición de los

hogares en condiciones de pobreza, de acuerdo a los

criterios establecidos por la Sedesol, ubicados en

localidades marginales rurales, que no estén siendo

atendidas por programas similares del Gobierno Federal.

• Promover acciones que sean sinérgicas o

complementarias con el objetivo anterior, con otros

programas para el desarrollo social del Gobierno Federal,

otras dependencias de los distintos niveles de gobierno,

así como organizaciones sociales y privadas.

Sus objetivos específicos son:

• Contribuir a la superación de la pobreza en localidades

cuyos habitantes no disponen de apoyos de programas

alimentarios del Gobierno Federal.

• Incrementar la ingesta diaria de alimentos de los hogares

beneficiados.

• Incrementar el nivel nutricional de los hogares

beneficiados.

43 El Análisis de la complementariedad entre el PASL y el Programa de Desarrollo Oportunidades, ha sido motivo de un capítulo en particuar. Ver Capítulo VII.



63

Dentro de población objetivo contempla:

• Los hogares en condiciones de pobreza, de acuerdo a los

criterios establecidos por la Sedesol, que no se encuentren

en localidades a que se refiere el numeral anterior.

• No podrán ser beneficiarios de los hogtares de localidades

que reciban apoyos alimentarios de otros programas de

Gobierno Federal, incluyendo el programa de Desarrollo

Humano Oportunidades y el Programa de Abasto Social de

Leche (PASL), a cargo de Liconsa, S. A. de C.V. No se

condiera en esta restricción al Programa de Abasto Rural a

cargo de Diconsa.

Dentro de las características de los apoyos alimentarios, encontramos dos

modalidades:

• Apoyo en especie: bajo esta modalidad, el hogar

beneficiario recibirá mensualmente una dotación de

productos alimenticios con un valor equivalente a 150

pesos.

• Apoyo en efectivo: en esta modalidad, el hogar beneficiario

reibirá un apoyo en efectivo de 150 pesos mensuales, el

cual deberá ser utilizado para la adquisición de productos

alimenticios.



64

ii) Análisis de la duplicidad de actividades del PASL y el

PAL.

En principio podría apreciarse que existe duplicidad de beneficios, en función de 3

cosas:

1.- Que el PAL entrega una canasta que incluye leche Liconsa;

2.- En su conjunto, a través de la entrega del dinero en efectivo o la canasta

de productos el PAL representa una transferencia de ingreso a las familias

comparable a la del PASL;

3.- Que este apoyo en especie, al constar de alimentos, representa en si

mismo un apoyo a la nutrición de la familias.

Cabe señalar que las evaluaciones de impacto del PASL para los años 2003, 2004

y 2005 sugieren que las familias beneficiarias del PASL que muestran las

condiciones más similares a aquellas en las que viven las familias elegibles para el

PAL—esto es, localidades rurales pequeñas, alta y muy alta marginación y

pobreza extrema (incluyendo capacidades y alimentarias)—ven incrementado su

ingreso disponible para la compra de productos distintos de la propia leche

Liconsa sólo de forma marginal. Por lo tanto y de manera similar a lo que sucede

con Oportunidades, en términos reales no existe una duplicidad de beneficios

entre el PAL y el PASL por la vía de transferencia de ingreso, y este no debía ser

entonces un argumento para justificar la mutua exclusión de beneficiarios entre

ambos programas a nivel de las familias y de los individuos.

Sin embargo, el PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de

Apoyo Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios

una dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde

incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros



65

mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales por

beneficiario.

Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría duplicidad

con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es muy similar

a la cantidad que se entrega en la dotación de productos alimentarios.



66

F. Conclusiones, recomendaciones y prospectiva

Primera. Los programas de distribución de leche pueden dividirse en dos grandes

vertientes: (1) de soporte nutricional para niños y/o grupos vulnerables, y (2)

soporte a la producción lechera nacional o regional. Estas vertientes no son

necesariamente excluyentes, sino que pueden ser incluso complementarias; sin

embargo, en los casos en que ambas se combinan, la principal diferencia se

relaciona con la podenración que se le da a un objetivo sobre el otro. Es

precisamente al hacer operativa esta priorización que los conflictos entre objetivos

pueden surgir, afectando en ello los costos, coberturas y operación de los

programas.

En el caso de los países más desarrollados la tendencia es apoyar la producción

y crear un consumo mínimo de leche para garantizar ventas a los productores; en

los países en desarrollo los programas se concentran en ocuparse del enfoque

nutricional.

Segunda. Los programas de apoyo a la producción tienden a beneficiar en

primera instancia a los productores de leche nacional o regional, y en segunda

instancia a los niños, a partir de las redes escolares. Los programas de apoyo

nutricional se orientan a grupos vulnerables más amplios y, en el caso de los

niños, estos no deben necesariamente estar adscritos a un establecimiento

educativo.

Tercera. Los programas nutricionales son normalmente dirigidos por los

ministerios de salud y en ocasiones coordinados con otros órganos educativos o

de asistencia social, como en el caso de Chile y Perú. Los de orientación a la

producción están dirigidos desde los ministerios de agricultura—que es el caso del

programa de los Estados Unidos—o agencias de desarrollo regional, con vocación



67

a la producción ganadera que garantizan las compras de leche para sostener un

mercado nacional o regional con amplios sobrantes de producción o falta de

acceso a mercados, como en el caso de la Unión Europea.

Cuarta. Los apoyos de los programas de leche se pueden traducir en subsidios

parciales para la compra por parte de las escuelas y organismos escolares, como

en Estados Unidos y la Unión Europea, en donde cada escuela pone requisitos y

precios diferenciados para la dotación de la misma; estos programas suelen

complementarse con otros insumos para constituir entonces comidas o desayunos

escolares. Algunos de los programas nutricios están completamente subsidiados

como es el caso de Chile; los hay también de subsidio al precio como en Perú.

Este último caso es muy parecido al PASL, aunque no se trata propiamiente de un

subsidio, sino de un precio preferencial por debajo del precio de mercado.

Quinta. El PASL se acerca más modelo establecido en Chile y Perú y, en general

a los programas latinoamericanos de Vaso de Leche; sin embargo, existen

algunas diferencias importantes: el programa en Chile es universal y en Perú

focalizado, con problemas de filtraciones en el apoyo. En Chile operan las clínicas

de salud y en Perú lo operan núcleos comunitarios locales y municipales. La

organización en Chile es sólida por la fortaleza de las instituciones médicas del

país; en Perú es débil, porque no se consolida un modelo de administración

organizacional local adecuado que soporte la acción comunitaria.

Sexta. El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con

una población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros

grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de

mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de

edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o

lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con

discapacidad mayores de 12 años; adultos de 60 años o más. Cabe la pena



68

resaltar que los niños no tienen que acudir a las escuelas como requsito para

gozar del beneficio, como sucede con otros programas en el resto del mundo.

El PASL es un programa social único en su tipo en el mundo, conformado a partir

de la integración vertical de la producción, un mecanismo de distribución

focalizado y organizado mediante una red de locales propios. El análisis

comparativo confirma que el PASL cuenta con una buena administración, tanto

operativa como financiera—por lo menos hasta el 2004, porque en el 2005

Liconsa presentó pérdidas debido a que no se aumentó el precio de la leche.

Cuenta además con un diseño adecuado y congruente con la operación del mismo

y con una de las mejores fortificaciones de la leche a nivel mundial. Finalmente, es

tambien uno de los programas que entrega una mayor cantidad de leche por

beneficiario a un precio preferencial por debajo del precio del mercado. Es así que

el PASL se constituye como un programa nutricional, con estructuras internas

sólidas.

Séptima. El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos

rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006:

• Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los

mexicanos; en la estrategia:

c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar

los factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen

el acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más

desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al

desarrollo y la prosperidad.

• Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; en

las estrategias:

d) Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y

adolescentes.



69

e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos

de edad avanzada.

f) Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con

discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en todos

los ámbitos de la vida nacional.

Octava. El PASL cumple con el espíritu de la Ley General de Desarrollo Social;

este cumplimiento se puede observar básicamente en:

• Título Primero. De las disposiciones generales.

Capítulo I. Del Objeto.

Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los

siguientes principios: libertad, justicia distributiva, solidaridad,

integralidad, participación, respeto a la diversidad y

transparencia.

• Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del

Desarrollo Social.

Capítulo Unico:

Artículo 6, 7, 8, 9 y 10. Este último se refiera a los derechos y

obligaciones de los beneficiarios.

• Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.


Artículo 11 y 14; este último se refiere a la superación de la

pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la

generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación.

Novena. El PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de Apoyo

Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios una

dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde

incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros



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mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales por

beneficiario.

Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría duplicidad

con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es muy similar

a la cantidad que se entrega en la dotación de productos alimentarios.

capítulo ii. evaluación de diseño...leche purita fortificada: producto lácteo reforzado con...

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