capítulo 6 gasto público -...

PublicSpend_je_5 1 April 26, 2002

Capítulo 6 Gasto público

Adrian Fozzard, Malcolm Holmes, Jeni Klugman y Kate Withers

6.1 Introducción.................................................................................................................................................... 3 6.2 Presentación general del sistema presupuestario...................................................................................... 5

6.2.1 Comprensión del proceso presupuestario........................................................................................... 5 6.2.2 Presupuesto: Cobertura, estructura y coordinación......................................................................... 10 6.2.3 Agentes fundamentales........................................................................................................................ 15

6.3 Evaluación de las opciones de gasto.......................................................................................................... 19 6.3.1 Determinación de la justificación de la intervención pública ......................................................... 20 6.3.2 Determinación del instrumento adecuado ........................................................................................ 27 6.3.3 Evaluación de las opciones de gasto .................................................................................................. 29 6.3.4 Evaluación de opciones a corto plazo ................................................................................................ 33

6.4 Mejora de la gestión de las finanzas públicas .......................................................................................... 34 6.4.1 Garantizar una planificación de recursos mejor: El papel de los MTEF........................................ 35 6.4.2 Mejora de la transparencia y fortalecimiento de la contabilidad y la auditoría ........................... 38 6.4.3 Centrarse en el rendimiento ................................................................................................................ 39 6.4.4 Creación de una concienciación de los costos ................................................................................... 43 6.4.5 Equilibrio adecuado entre capital, salario y operaciones, y mantenimiento ................................ 45 6.4.6 Integración de la ayuda externa.......................................................................................................... 48 6.4.7 Fomento de la participación en el proceso del presupuesto ........................................................... 50

Guía de recursos en Internet................................................................................................................................... 52 Nota............................................................................................................................................................................ 52 Referencias ................................................................................................................................................................ 52

Tablas 6.1. Deficiencias comunes y posibles reformas de los Programas de Inversiones Públicas ...................... 16 6.2. Gasto estatal actual por estudiante y nivel de educación en Uganda ................................................... 23 6.3. Gastos ordinarios por paciente y región del sector de salud de Guinea (1994)

(relación de gasto en relación con la media nacional) ............................................................................. 24 6.4. Incidencia de las prestaciones del gasto público en la educación

en países africanos seleccionados ............................................................................................................... 25 6.5. Distribución de los programas públicos de gasto a un perfil de la población de Ceará, Brasil......... 36

Figuras 6.1. El ciclo del presupuesto ................................................................................................................................. 7 6.2. Cuándo y cómo deben intervenir los gobiernos: Un marco simplificado ................................................ 21 6.3. Comparación de la incidencia media y marginal de las prestaciones................................................... 25

Cuadros 6.1. Reservas para gastos durante la preparación del presupuesto ................................................................ 9 6.2. Clasificaciones del presupuesto.................................................................................................................. 11 6.3. Limitaciones de los análisis de incidencia de las prestaciones............................................................... 26 6.4. Aplicaciones del análisis de múltiples criterios........................................................................................ 32 6.5. Fases para la preparación de un MTEF ..................................................................................................... 37 6.6. Parámetros e indicadores del desempeño................................................................................................. 40 6.7. Seguimiento del desempeño de prestación de servicios ......................................................................... 42 6.8. Selección de métodos de consulta para las decisiones de asignación

y la evaluación del desempeño................................................................................................................... 51


Notas técnicas F.1 Clasificaciones del gasto F.2 Patrones de referencia internacionales para el gasto del sector público F.3 Encuestas de seguimiento del gasto público F.4 Análisis de la incidencia fiscal F.5 Análisis de la incidencia del gasto F.6 Análisis de incidencia media y marginal de las prestaciones

Casos prácticos F.1 Implementación del MTEF en Ghana F.2 Implementación del MTEF en Uganda

Capítulo 6 – Gasto público

6.1 Introducción En muchos países, las prácticas de gestión del gasto público son un obstáculo para lograr los objetivos de reducción de la pobreza. Entre los factores que han debilitado la capacidad de los sistemas presupuestarios para disciplinar el establecimiento de políticas y aportar información sobre su utilidad (con lo que se mejorarían los resultados) merecen mencionarse los presupuestos fragmentados y una dedicación exclusiva a los factores causales (o insumos).

El presente capítulo expone las prácticas adecuadas para la preparación de presupuestos y la gestión financiera pública en el marco de la implementación de políticas viables que favorezcan a los pobres. Se considera la influencia de los acuerdos institucionales en los resultados del gasto público a nivel nacional, sectorial y local, así como el impacto del diseño del presupuesto en los aspectos distributivos y económicos del gasto público. La exposición también destaca posibles soluciones a los problemas más comunes que deben afrontar los gestores, analistas de presupuestos y ministros a la hora de crear métodos para financiar las políticas, los programas y las prestaciones de servicios orientados a reducir la pobreza. Asimismo, se proporcionan algunas directrices sobre el modo de abordar cuestiones esenciales en el contexto de la preparación de una Estrategia de lucha contra la pobreza (ELP).

Este capítulo está organizado en torno a tres aspectos de la gestión financiera pública:

• entender el sistema presupuestario, incluyendo los protagonistas implicados, los procesos políticos asociados, y la cobertura y estructura del presupuesto;

• aprender a evaluar rigurosamente las diversas alternativas de gasto y reevaluar el papel de la administración pública en la prestación de servicios a diferentes niveles; y

• mejorar la gestión de recursos y el funcionamiento del sector público.

El logro de los objetivos de reducción de la pobreza requerirá la adaptación de los sistemas de gestión presupuestaria y financiera nacionales a las necesidades de la ELP. Los países se encuentran en diferentes fases de este proceso y la generación de capacidades puede llevar un tiempo. Obviamente, es importante desarrollar un sistema capaz de reunir datos fiscales fiables. A nivel más general, el fortalecimiento de la base de datos nacional sobre indicadores sociales y de pobreza es fundamental para estructurar una capacidad nacional apta para determinar las políticas adecuadas para reducir la pobreza y supervisar su impacto en el transcurso del tiempo (véanse el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”, y el capítulo 5, “Fortalecimiento de los sistemas estadísticos”).

A la hora de desarrollar e implementar estrategias de lucha contra la pobreza, son de especial importancia una serie de medidas, entre las que merecen destacarse las que se describen a continuación.

• Mejora de la calidad del análisis de gastos. Aunque la calidad del análisis estará limitada por la información disponible y la capacidad analítica, se pueden conseguir mejoras significativas a corto plazo sólo con formular las preguntas adecuadas en las fases fundamentales del ciclo del presupuesto. Es esencial un diagnóstico correcto —tanto cuantitativo como cualitativo— de la pobreza (véase el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”). En general, es muy importante que los encargados de tomar decisiones, a todos los niveles, adopten una actitud crítica y de cuestionamiento hacia las decisiones del gasto. La mejora de la capacidad analítica de los organismo tendrá un impacto limitado si quienes toman las decisiones (a) no aprenden a formular las preguntas adecuadas, y (b) se muestran reacios a atenerse a los resultados del análisis.

• Desarrollo de una perspectiva a medio plazo en cuanto a la elaboración de presupuestos. Una perspectiva a medio plazo, como por ejemplo el Marco de Referencia del Gasto a Medio Plazo (MTEF, por sus siglas en inglés) puede llevar a que una ELP sea más realista. La adopción de una perspectiva a medio plazo es una prioridad si todavía está pendiente. Si ya existe un MTEF, deben abordarse dos temas fundamentales: garantizar los vínculos adecuados con los instrumentos a nivel político (incluyendo la ELP) y operativo (presupuesto), así como utilizar el MTEF como herramienta para el debate político dentro y fuera de la administración pública. Las decisiones presupuestarias deben basarse en las prioridades políticas, pero las opciones políticas deben ser disciplinadas por las realidades de recursos e implementación a medio plazo.

Volumen 1 – Técnicas básicas y problemas interrelacionados


• Cumplimiento de normas mínimas de gestión financiera pública. El fortalecimiento de la gestión financiera pública garantizará que los recursos escasos se utilicen para alcanzar los objetivos prioritarios. A medio plazo será necesario mejorar los sistemas y procedimientos contables, conjuntamente con la base de especialización pertinente. Es de suma importancia el desarrollo de un patrón de referencia mínimo de expectativas que permita realizar un seguimiento de la situación nacional en cuanto a gestión financiera. Este patrón de referencia debe incluir parámetros de rendimiento para la preparación oportuna del presupuesto, la información sobre la ejecución del mismo, la precisión contable, el cumplimiento de plazos, el seguimiento y los resultados de las auditorías (véase la sección 6.4.2).

• Centrarse en el rendimiento. Mientras que el desarrollo de sistemas de gestión del rendimiento es una tarea a largo plazo, a corto plazo es importante adoptar las medidas provisionales adecuadas para realizar un seguimiento de los progresos conseguidos en la reducción de la pobreza. Un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) debe definir metas claras para los resultados, así como parámetros intermedios de los progresos. Los incentivos y sanciones institucionales y presupuestarios deben garantizar que los objetivos de las agencias, instituciones e individuos concuerden con los definidos en la ELP.

• Promoción de una amplia participación. La apertura de los sistemas presupuestarios al escrutinio público —por ejemplo, publicando información acerca de la formulación y ejecución del presupuesto, así como de las cuentas públicas— puede tener un impacto significativo en la calidad del debate político y la responsabilidad de las agencias públicas. Los procesos formales para facilitar la participación del público en el proceso presupuestario pueden ayudar a garantizar que los ciudadanos desempeñen un papel activo en la toma de decisiones. El éxito de estas iniciativas dependerá del compromiso de las autoridades con un proceso participativo abierto. Si las autoridades prefieren proceder con cautela, se pueden ensayar iniciativas experimentales en sectores esenciales.

Transformar el sistema presupuestario para que apoye el desarrollo y el control de las ELP requerirá un mayor grado de compromiso y de determinación en cada uno de los niveles del sistema. Existen fundamentos sólidos para apoyar a los organismos que muestren una buena disposición a innovar y a reformar con el fin de cumplir los objetivos nacionales de reducción de la pobreza. El apoyo activo del Ministerio de Finanzas (Economía) es esencial en todas las fases del proceso, ya que es el organismo que determina el marco de incentivos dentro del cual las demás agencias han de preparar sus presupuestos.

Este capítulo no analiza la esencia de los programas de lucha contra la pobreza (por ejemplo, los tipos de programas más eficaces para alcanzar los objetivos de reducción de la pobreza), ya que este tema se trata en los capítulos sectoriales e interrelacionados de este libro.

Este capítulo analiza los problemas y prácticas más adecuadas inherentes a la gestión del gasto público, y se centra especialmente en la integración de los objetivos de la ELP en los sistemas presupuestarios y hábitos institucionales. Los sistemas presupuestarios y las instituciones influyen en los resultados a través de (a) el impacto en la política fiscal global, (b) las políticas y programas específicos financiados mediante el presupuesto, y (c) los recursos asignados a las agencias de prestación de servicios y la eficacia de las mismas.

Idealmente, la política fiscal global debe estar incorporada a un marco macroeconómico que garantice la estabilidad económica y promueva el crecimiento económico. La definición de un nivel general de gasto coherente con los objetivos macroeconómicos globales y la disponibilidad de recursos de un país ayudará a promover a medio plazo la estabilidad y la predictibilidad en la financiación de programas.

Las decisiones de gasto generales y sectoriales de un gabinete, comisión interministerial o ente encargado de la toma de decisiones equivalente del gobierno central (en este capítulo denominaremos “gabinete” a este organismo) deben reflejar la estrategia de lucha contra la pobreza del país, dentro de los límites de lo que es asequible a medio plazo. La determinación de qué es asequible requiere un análisis técnico exhaustivo (véase el capítulo 12, “Cuestiones macroeconómicas”). La calidad de las decisiones de gasto adoptadas por el gabinete dependerá de la calidad del análisis de políticas y programas y de la


fiabilidad de las estimaciones de costos, por una parte, y de un sistema y proceso presupuestario que prime el desempeño de dichas políticas y programas, por la otra.

Incluso si las asignaciones presupuestarias reflejan las prioridades de reducción de la pobreza, el flujo real de recursos hacia las agencias de prestación de servicios de primera línea determinará en qué medida los objetivos presupuestarios declarados se logran a través de la ejecución del presupuesto. El flujo de recursos hacia las agencias de primera línea sólo puede comprenderse dentro del marco incentivador global del proceso presupuestario y del sector público en general. Si el proceso de formulación del presupuesto no es creíble, o si no existen severas limitaciones presupuestarias a nivel sectorial, lo más probable es que se produzcan reasignaciones ad hoc de los recursos fiscales.

La sección 6.2 del presente capítulo presenta una visión general del sistema presupuestario que ayudará a los usuarios a comprender mejor el proceso, sus protagonistas y la importancia de la cobertura y estructura del presupuesto. La sección 6.3 define un marco para establecer las prioridades presupuestarias, desde la determinación de la base de la intervención pública hasta la evaluación de opciones de gasto alternativas. Esta sección concluye con una breve guía introductoria a este proceso. Por último, la sección 6.4 aborda una serie de cuestiones fundamentales para la mejora de la gestión financiera pública, desde una mejor planificación de costos (y una mayor concienciación de los mismos) hasta la integración de la ayuda externa en el presupuesto. Concluye con una serie de recomendaciones para la participación en el proceso presupuestario.

6.2 Presentación general del sistema presupuestario La presente sección se centra en los factores institucionales más importantes que influyen en las decisiones sobre el nivel global y la asignación del gasto público entre sectores y programas. Aborda tres aspectos del sistema presupuestario:

• el proceso del presupuesto (sección 6.2.1); • la cobertura y la estructura del presupuesto (sección 6.2.2); y • los agentes fundamentales (sección 6.2.3).

La intención es ofrecer a los analistas un amplio panorama de las posibles limitaciones que deben afrontar los responsables de tomar las decisiones presupuestarias, así como proporcionar estrategias para superar dichas limitaciones. Se puede utilizar un cuestionario como el diagnóstico de Gestión del Gasto Público a modo de guía para el análisis de los factores institucionales a nivel nacional. Véase la Guía de recursos en Internet al final de este capítulo.

6.2.1 Comprensión del proceso presupuestario El proceso presupuestario puede representarse como un ciclo. La figura 6.1 muestra una versión “idealizada”.

Merece la pena analizar con cierto detalle las fases críticas del ciclo presupuestario, ya que pueden presentar algunas dificultades, tal y como se describe a continuación.

Definición de límites de gasto globales Se puede preparar un presupuesto viable y creíble sólo si está basado en previsiones precisas del crecimiento económico y de la disponibilidad de recursos (véase la fase 1 de la figura 6.1). Por ejemplo, unas proyecciones de recaudación fiscal demasiado optimistas pueden plantear serios problemas a las agencias de primera línea, ya que normalmente provocarán reducciones del gasto público o acumulación de atrasos a mitad del ejercicio. Si las reducciones del gasto público se convierten en una característica “habitual” del proceso presupuestario, la credibilidad del presupuesto se verá debilitada, creándose una red de incentivos perniciosos para gestores, ministerios del ramo, políticos y donantes. Por ejemplo, los gestores pueden “inflar” los gastos discrecionales para tener un colchón que les proteja de los recortes



previstos, o subestimar los gastos no discrecionales, como los salarios, ya que saben que serán cubiertos, o bien pasar a cuenta nueva gastos para anticiparse a los recortes que se producirán durante el ejercicio presupuestario. También las legislaturas suelen destinar gastos a un fin específico para evitar recortes, y en ocasiones los donantes fomentan este tipo de consignaciones en apoyo de sus prioridades de financiación.

Si son frecuentes los ajustes durante el ejercicio, será importante revisar periódicamente las variaciones entre las estimaciones del presupuesto y los niveles reales de gasto (tanto a nivel global como sectorial) para determinar en qué medida los ajustes reflejan sobrestimaciones persistentes de crecimiento económico y recaudación, problemas técnicos en el análisis de costos y reasignaciones discrecionales durante la ejecución del presupuesto (véase un tratamiento adicional de este tema en el capítulo 8, “Gestión pública”).

Uno de los métodos es mostrarse conservador a la hora de asignar recursos a los sectores, de modo que la suma de las asignaciones sectoriales (incluyendo todos los gastos legales, como el pago de los intereses de la deuda pública) sea inferior al nivel de gastos general. De esta manera, los fondos no asignados serían tratados por el Ministerio de Finanzas (Economía) como reserva de planificación o para contingencias, que en caso de necesidad podrían asignarse siguiendo normas claras (véase el cuadro 6.1). Es importante garantizar el control parlamentario de las decisiones sobre la asignación de cualquier reserva de planificación o para contingencias. Otro método consiste en identificar los programas prioritarios cuyos presupuestos deberán protegerse contra reducciones de la recaudación fiscal, en especial los programas vinculados directamente con el bienestar de los pobres. No obstante, la solución de preferencia es prevenir el “incumplimiento presupuestario” mediante estimaciones iniciales de recaudación más fiables y la minimización de las reasignaciones ad hoc durante la ejecución del presupuesto. Tal y como se explica detalladamente a continuación, debe tenerse en cuenta explícitamente la ayuda externa a la hora de definir los límites de gasto.

Definición de límites de gasto sectoriales No es conveniente comenzar el proceso de formulación del presupuesto con límites de gasto de sector o agencia determinados de forma centralizada si dichos límites carecen de credibilidad y no serán sostenibles a lo largo de la ejecución del presupuesto. Tal y como se explica a continuación, los límites de gasto sectoriales tienen una mayor probabilidad de ser creíbles si se derivan de una estimación de costos a medio plazo y de proyecciones de recaudación sólidas. Estos límites de gasto reflejarán las decisiones sobre la naturaleza e idoneidad de los compromisos presupuestarios existentes. Entre algunos ejemplos de dichos compromisos merecen mencionarse los siguientes:

Figura 6.1. El ciclo del presupuesto

Sector Ministries Step 9: Accounts submitted by

line agencies and compiled by MF.

Independent Auditor Step 10: Government accounts

audited.

Ministry of Finance Step 8: Funds released by MF.

and budget executed by line agencies.

Parliament Step 7: Budget appropriations

debated and approved by Parliament.

CabinetStep 6: Budget approved by

Cabinet and submitted to Parliament.

Sector MinistriesStep 3: Prepare line agency

expenditure proposals.

Ministry of FinanceStep 4: Proposals appraised by MF and

negotiated with line agencies to enable reconciliation of proposals.

Step 5: State budget prepared by MF.

Cabinet Supported byMinistry of Finance

Step 1: Projecting macroeconomic resources.

Step 2: Setting of budgetary guidelines and expenditure ceilings.

ParliamentStep 11: Approval of audited

accounts by Parliament.


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• compromisos legales que incluyen las transferencias a las administraciones locales, la recaudación consignada a fondos especiales, y los recursos destinados a programas de bienestar y pensiones;

• compromisos contractuales para abonar los salarios al personal (y las pensiones); • servicio y amortización de la deuda y, en algunos casos, contratos para la prestación de bienes y

servicios que abarcan más de un período presupuestario; • acuerdos con agencias bilaterales y multilaterales para la financiación conjunta (fondos de

contrapartida) de proyectos y programas; y • cambios en la política sectorial, debatidos y aprobados por el gabinete y el Parlamento fuera del

contexto de un proceso presupuestario que, por ejemplo, conlleve compromisos legales para aumentar los niveles de prestación de servicios o los programas de transferencias.

Enfrentadas a estas limitaciones, es posible que las autoridades adopten inicialmente a corto plazo las asignaciones sectoriales tal y como están, y las ajusten al alza o a la baja para reflejar las condiciones económicas imperantes y las prioridades de cada sector. Esto precedería al establecimiento de límites sectoriales. En este caso, se debe pedir a cada uno de los ministros que vuelvan a definir las prioridades y reasignen los recursos en sus respectivos sectores para contribuir a los objetivos de reducción de la pobreza. Sin embargo, el método presentado en la sección 6.3 sostiene que todos los programas importantes deben estar abiertos a una reevaluación. A corto plazo, una alternativa es efectuar una revisión rápida de todas las políticas y programas (una forma de elaborar el presupuesto a partir de cero) con el objeto de eliminar o de volver a recortar la financiación para actividades no prioritarias y reducir las faltas de eficiencia.

El margen para la reasignación del gasto es mayor a medio plazo. Los presupuestos con un horizonte de planificación anual tienden a subordinar las prioridades de desarrollo a más largo plazo a las necesidades fiscales inmediatas, sirviendo de este modo para reforzar el statu quo. De manera similar, los recortes propuestos en los niveles de gasto de los programas requieren una disposición secuencial cuidadosa, a veces durante períodos prolongados, para evitar trastornos excesivos. El mejor modo de abordar estos problemas es aplicar una perspectiva plurianual a la elaboración del presupuesto y desarrollar gradualmente un MTEF (véase la sección 6.4).

Preparación y análisis de las propuestas de las agencias del ramo La composición detallada de los gastos sectoriales se determina una vez preparadas y analizadas las propuestas de las agencias del ramo (fases 3 y 4 de la figura 6.1). Normalmente, las agencias del ramo tendrán un tiempo limitado para preparar sus propuestas después de la distribución de las directrices y límites del presupuesto. El tiempo concedido puede ser insuficiente para que las agencias consulten a sus departamentos operativos y regionales en lo que respecta a los costos y efectividad de los programas, y a los usuarios en lo relativo a su satisfacción. Por consiguiente, lo más normal es que los departamentos presupuestarios de las agencias tomen como base el presupuesto del ejercicio precedente y soliciten un incremento porcentual, en lugar de preparar un presupuesto sobre la base de los niveles de servicios planificados y de sus estimaciones de costos. Además, las negociaciones con el Ministerio de Finanzas (Economía) tenderán a centrarse en el incremento, prestando una mínima consideración a la relevancia y efectividad de los programas en curso o a los gastos administrativos indirectos que constituyen el grueso del gasto. Para superar estas prácticas, las agencias del ramo deben elaborar anticipadamente planes estratégicos, de modo que las decisiones no estén impulsadas sólo por el calendario del presupuesto central.



Cuadro 6.1. Reservas para gastos durante la preparación del presupuesto Una reserva de planificación es una suma (normalmente el 1 o 2% del gasto total del Estado) no asignada en las directrices del presupuesto. Más tarde, el Ministerio de Finanzas (Economía) puede asignar esta suma a programas nuevos o existentes, por encima del monto asignado durante las negociaciones del presupuesto. Una reserva para contingencias es una reserva para los gastos del ejercicio por encima de la asignación presupuestaria con el fin de hacer frente a contingencias auténticas. Debe ser un importe modesto para fomentar que los ministerios se mantengan dentro de sus límites presupuestarios. En la práctica, esta reserva raramente supera el 2 o 3% del gasto total. Debe estar bajo el control del Ministerio de Finanzas (Economía), y el acceso a la misma debe autorizarse sólo bajo condiciones específicas. Fuente: Potter y Diamond (1999, p. 24).

Si a las agencias del ramo se les facilitan con bastante adelanto previsiones creíbles de los límites del gasto, es posible reforzar las relaciones entre los planes operativos y los presupuestos. Esto permite a los departamentos hacer una proyección de los costos de los programas basándose en decisiones políticas (en lugar de limitarse a solicitar un incremento porcentual) y ajustar las metas para que sean coherentes con la disponibilidad de recursos. La existencia de una perspectiva presupuestaria plurianual permite al Ministerio de Finanzas (Economía) y a las agencias del ramo preparar sus presupuestos y planificar de forma más eficaz.

Pero con la adopción de un presupuesto plurianual que, en el transcurso del tiempo, evolucione hasta convertirse en un MTEF, no acaba la necesidad de la preparación del presupuesto anual. El presupuesto anual sigue siendo necesario para ajustar las políticas y los programas de modo que reflejen las condiciones macroeconómicas y prioridades cambiantes, y para aplicar las lecciones aprendidas en los ejercicios pasados.

Garantizar el cumplimiento del presupuesto Los sistemas presupuestarios tienen que llegar a un equilibrio entre la necesidad de la flexibilidad necesaria para adaptarse a las circunstancias cambiantes durante la ejecución del presupuesto y la necesidad de un control adecuado que garantice que los recursos se utilizan de acuerdo con las previsiones del Estado y lo aprobado por el Parlamento. En la medida de lo posible, los cambios en las políticas y los programas deben confinarse a la fase de preparación del ciclo del presupuesto (tema tratado en páginas anteriores). Aunque deben mantenerse severas limitaciones presupuestarias para disciplinar a los políticos y a los gestores, normalmente suele incorporarse cierta flexibilidad al presupuesto a través de reservas para contingencias y de la autorización de movimientos de fondos de una a otra categoría presupuestaria, en función de determinadas circunstancias (véase el cuadro 6.1). La política de permitir el movimiento de fondos presupuestarios entre diferentes categorías administrativas puede facilitar una orientación del gasto hacia las actividades prioritarias a nivel sectorial. No obstante, el margen para estos movimientos suele estar definido por ley. En la mayoría de los países no es posible el movimiento de fondos entre el presupuesto ordinario salarial y no salarial, ni entre gastos ordinarios y de inversiones. En un método de preparación del presupuesto orientado más a los resultados, estas restricciones deberían revisarse.

Entre los posibles indicios de problemas de cumplimiento merecen mencionarse los siguientes:

• gasto superior a los límites convenidos a nivel de agencia, desvío de recursos de un departamento para apoyar a otro, compromiso de fondos superior a los recursos, y acumulación de atrasos en el pago a proveedores; y

• restricciones en el flujo de fondos a las agencias responsables del gasto en lugar de modificaciones formales del presupuesto cuando la recaudación cae por debajo de las previsiones. Si en ese momento los administradores centrales priorizan los gastos según sus propios criterios —por ejemplo, reducción de los gastos operativos— en lugar de los criterios de la oficina central, serán las unidades prestadoras de servicios las que sufrirán las consecuencias de las reducciones. Esto puede subvertir los objetivos de reducción de la pobreza.

La lucha contra estos problemas requerirá que los sistemas de contabilidad y seguimiento del Estado faciliten la información oportuna sobre el estado financiero de todas las agencias del ramo durante la ejecución del presupuesto (fase 9 de la figura 6.1) y que un organismo independiente audite las cuentas



finales de la administración pública de forma oportuna (fase 10 de la figura 6.1). Para que sea eficaz, la auditoría independiente debe estar respaldada por sanciones a los gastos no autorizados.

Un control adecuado de la ejecución del presupuesto y la mejora de la gestión de los fondos son factores esenciales para garantizar que el presupuesto se ejecute tal y como estaba previsto originalmente. Allí donde los controles han sido deficientes tradicionalmente, será importante compensar cualquier aumento de la flexibilidad con mecanismos sólidos que obliguen a la rendición de cuentas. Allí donde los controles han sido demasiado estrictos, se puede dar a los administradores mayor discrecionalidad para el uso de fondos, proporcionándoles consignaciones más amplias y confiando en los controles posteriores para asegurarse de que los recursos se han utilizado con eficacia y eficiencia, y de forma coherente con los objetivos de lucha contra la pobreza de la administración central.

Presentar comentarios adecuados sobre la ejecución del presupuesto Lo ideal es que el ciclo del presupuesto incluya un proceso de comentarios en el que la información obtenida durante el seguimiento y la evaluación de la ejecución del presupuesto aporten información para la preparación del presupuesto del ejercicio siguiente (vinculación de las fases 9 y 2 de la figura 6.1). Se pueden utilizar los niveles reales de gasto combinados con datos sobre la consecución de metas de rendimiento de prestación de servicios y de desempeño de los programas para evaluar la eficacia del gasto y los resultados. Además, los responsables de tomar decisiones pueden identificar las áreas en las que los controles del gasto son demasiado estrictos (o relajados) y hacer los ajustes necesarios para mejorar el impacto en la pobreza de los programas públicos.

Si los límites presupuestarios del Ministerio de Finanzas (Economía) y las propuestas de las agencias interesadas se preparan sin referencia a los gastos reales y al impacto de los programas, lo más probable es que se produzca una financiación insuficiente de determinadas categorías del gasto, y una posible discordancia entre los gastos planificados y los gastos reales (si el nivel de gasto del ejercicio precedente se desvió significativamente de la asignación presupuestaria). Esto puede debilitar totalmente la credibilidad del presupuesto.

La posibilidad de analizar los resultados de la ejecución del presupuesto en años precedentes puede estar limitada por la falta de tiempo para una evaluación correcta o por la escasa disponibilidad de datos. Si los datos reales del gasto son obsoletos (más de 2 años de antigüedad), los analistas tendrán que trabajar con estimaciones provisionales incompletas de los gastos al iniciar el proceso de preparación del presupuesto siguiente. Si la información contable se prepara sólo con el fin de comprobar el cumplimiento, carecerá del contenido analítico necesario para apoyar la preparación del presupuesto y las medidas de movimiento de fondos. El cuadro 6.2 presenta una lista de los desgloses presupuestarios que pueden ser útiles.

El mejor modo de abordar los problemas identificados en el texto precedente es perfeccionar la conveniencia y calidad de los datos sobre la ejecución del presupuesto y de los gastos de explotación, así como mejorar la coordinación entre los departamentos contables y los responsables de la preparación del presupuesto. Es probable que el fortalecimiento de los sistemas de recogida de datos contables y fiscales sea una tarea a largo plazo (véase el capítulo 5, “Fortalecimiento de los sistemas estadísticos”). Mientras tanto, las limitaciones en cuanto a información que deben afrontar los responsables de adoptar decisiones pueden mitigarse complementando la información de control habitual con estudios de seguimiento y estudios periódicos detallados del gasto público (véase la nota técnica F.3). En el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”, se ofrece un tratamiento más detallado de este tema.

6.2.2 Presupuesto: Cobertura, estructura y coordinación El presupuesto debe proporcionar información acerca de todos los recursos que están a disposición de las agencias públicas, incluyendo la ayuda externa. Ello ayudará a los responsables de tomar decisiones a afrontar adecuadamente los desequilibrios del gasto y a promover la reducción de la pobreza a través de la preparación y ejecución del presupuesto. La información presupuestaria debe permitir el análisis de la composición del gasto dentro de los sectores y entre las categorías de gasto para garantizar que sea



coherente con las cuestiones relacionadas con la eficiencia y la reducción de la pobreza. Sin embargo, tal y como se describe a continuación, muchos sistemas presupuestarios no satisfacen estos criterios.

Cobertura de todas las operaciones financieras gubernamentales En principio, es necesario tener en cuenta la totalidad de ingresos y gastos de la administración pública para preparar el presupuesto. Esto permite a las autoridades considerar todos los recursos que tienen a su disposición a la hora de definir niveles de gasto globales, definir asignaciones y decidir cómo se ha de reorientar el gasto para alcanzar los objetivos de reducción de la pobreza.

El concepto de Sistema de Cuentas Nacionales de la administración pública general (que también es aceptado por el “Government Finance Statistics Manual”) incluye al gobierno central, a todos los niveles subnacionales de la administración, a las instituciones de seguridad social y a las agencias estatales autónomas sin ánimo de lucro. En los casos en que los niveles subnacionales de la administración tienen autoridad constitucional para sus propios presupuestos, esta autoridad debe ser respetada a la hora de elaborar el presupuesto general. Sin embargo, desde una perspectiva estratégica, es preferible desarrollar un cuadro completo de la magnitud de los ingresos y gastos de la administración pública general.

Cuadro 6.2. Clasificaciones del presupuesto Clasificación de partidas: El gasto por objeto, de acuerdo con las categorías utilizadas para el control administrativo; por ejemplo, salarios, dietas de desplazamientos, teléfono y material de oficina. Clasificación administrativa: El gasto corre a cargo de la organización responsable de la gestión de los fondos. La estructura de la clasificación administrativa variará entre países, así como el número y nivel administrativo de los titulares del presupuesto. Clasificación funcional: Las actividades y gasto del Estado según su finalidad, como por ejemplo orden público, defensa, educación, salud, transportes y comunicaciones. Clasificación económica: Las operaciones financieras del Estado según sus categorías económicas, diferenciando entre gastos e ingresos de capital y ordinarios, subsidios, transferencias del Estado a las familias y otras instituciones públicas, pago de intereses y operaciones financieras. Esta es la clasificación que se utiliza en el “Government Finance Statistics Manual” (1996) preparado por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Clasificación por programas: El gasto por programa (es decir, por series de actividades realizadas para el logro de los mismos objetivos). La clasificación por programas puede corresponderse con el desglose de la clasificación administrativa o trascender las unidades administrativas. Clasificación territorial: La recaudación y el gasto por área geográfica de impacto (rural/urbana, provincia, etc.). Fuente: Basado en Schiavo-Campo y Tommasi (1999, capítulo 2), versión en Internet.

Además de incluir a los gobiernos estatales/provinciales y locales, el presupuesto debe comprender a las agencias gubernamentales autónomas y semiautónomas. La cobertura debe variar en función del tipo de organismo. Las instituciones públicas autónomas incluyen fondos para la construcción de carreteras rurales y fondos especiales para el desarrollo o la seguridad social. Por lo general, estos organismos tienen sus propias estructuras de supervisión y fuentes de ingresos. Si se da el caso, el presupuesto y las cuentas del Estado deben registrar sólo las transferencias entre ambas: flujos de salida para subsidios y transferencias en cuanto al gasto, y flujos de entrada en concepto de royalties o recaudaciones compartidas en cuanto a los ingresos. No obstante, a los organismos públicos autónomos también se les debe exigir que proporcionen información detallada sobre su situación financiera y su desempeño, en aras de la transparencia y la obligación de rendir cuentas, ya que puede que estas entidades sean responsables de un alto porcentaje del gasto público a nivel local. Las organizaciones híbridas que se constituyen utilizando recaudaciones consignadas o fondos renovables, y que son legal y financieramente autónomas del Estado, deben ser tratadas del mismo modo que las organizaciones autónomas. Las transferencias a las corporaciones públicas no financieras, y los ingresos procedentes de las mismas, deben contabilizarse en las categorías de gastos e ingresos correspondientes.

Debe destacarse que los organismos no autónomos que funcionan con financiación propia reciben un tratamiento algo diferente del que reciben los organismos que carecen de dicha financiación (en este último caso, los gastos e ingresos se suman sencillamente al presupuesto del Estado). Por ejemplo, las escuelas que retienen los ingresos en concepto de matrícula de sus alumnos deben enviar una previsión de ingresos al gobierno central. Estos importes se incluyen en los ingresos del presupuesto del Estado, normalmente en una categoría específica que los identifica como retenidos. Los gastos brutos, incluyendo



los gastos financiados con tasas de matrícula y con otros fondos del presupuesto de educación, también deben presentarse a la autoridad presupuestaria.

A veces es difícil conseguir una cobertura presupuestaria adecuada por diversos motivos:

• Es posible que el proceso del presupuesto no refleje los fondos extrapresupuestarios procedentes de ingresos consignados, como por ejemplo los impuestos sobre los combustibles, debido a que los calendarios y formatos de informes que se utilizan son diferentes.

• La falta de directrices transparentes para la elaboración de informes, así como de medidas de supervisión de los fondos extrapresupuestarios y otras fuentes de ingresos.

• Las agencias pueden omitir la declaración de los ingresos derivados de la venta de bienes, tasas a usuarios y otros gravámenes (normalmente porque temen que se produzca una reducción correspondiente en su financiación presupuestaria).

• La calidad de la información sobre los presupuestos y cuentas locales puede ser deficiente. Además, pueden utilizar procedimientos y clasificaciones diferentes para rendir cuentas.

• Es posible que la ayuda externa se contabilice fuera del presupuesto. • Los donantes pueden tratar directamente con las agencias del ramo. De este modo, el donante y la

institución beneficiaria pueden no facilitar al Ministerio de Finanzas (Economía) información sobre desembolsos y compromisos futuros.

• Existe la posibilidad de que a las agencias les resulte difícil proporcionar información sobre la financiación externa debido a las diferentes clasificaciones contables y a los pagos en divisas extranjeras.

• También puede que las agencias se muestren poco dispuestas a proporcionar información completa sobre la ayuda recibida, ya que ello puede redundar en la reducción de las asignaciones presupuestarias nacionales al sector.

• Las agencias pueden mostrarse reticentes a presentar el costo total de algunas partidas de gastos con altos costos, como la asistencia técnica, dado que esta información puede distorsionar el cuadro global de la asignación de recursos dentro del sector.

Obviamente, estos problemas pueden superarse sólo mediante la acción concertada de los colaboradores externos y de las autoridades. En la sección 6.4 se sugieren varias medidas.

Entre las medidas para mejorar la cobertura del presupuesto merecen mencionarse (a) el desarrollo de una base de datos de entidades públicas que incluya sus fuentes de financiación y áreas de gasto; (b) la integración de todos los gastos e ingresos dentro del presupuesto del Estado, salvo que exista algún motivo justificado para la gestión financiera extrapresupuestaria; (c) la reducción al mínimo de la fragmentación de la planificación y del desembolso fiscales, incluyendo las consignaciones de recursos; y (d) el diseño de mecanismos de supervisión transparentes y de sistemas de información normalizados para las áreas de gastos que quedan fuera del presupuesto. También es fundamental mejorar la información acerca del gasto financiado por la ayuda externa, lo que sólo se puede lograr mediante una acción concertada de los donantes y la administración.

En ocasiones se han propuesto fondos para la pobreza como método para asignar recursos a la lucha contra la pobreza. Uno de los motivos alegados para obviar el presupuesto y crear un fondo dedicado a la pobreza es un sistema presupuestario deficiente. En la práctica, dichos fondos han adoptado una de dos formas, y suponen un importante cuestionamiento a la integridad del presupuesto y a una estrategia a largo plazo apropiada para imponer prácticas adecuadas en la gestión del gasto. Mientras que por una parte los fondos virtuales se canalizan a través del proceso existente de preparación y ejecución del presupuesto por parte de la administración (incluyendo los sistemas de información), los fondos institucionales son extrapresupuestarios por naturaleza.

Los Estados han venido utilizando dos tipos diferentes de fondos de lucha contra la pobreza, conocidos como fondos virtuales y fondos institucionales, con respecto al DELP y a la iniciativa para los PPME (Países Pobres Muy Endeudados).



Los fondos contables o virtuales para la pobreza se crean únicamente a efectos contables. Los programas o partidas de gastos del presupuesto identificados como reductores de la pobreza se marcan y controlan en la implementación global del presupuesto. Los recursos financieros se mantienen centralizados en cuentas o subcuentas consolidadas, y se contabilizan totalmente en el presupuesto. La asignación de recursos se realiza durante el presupuesto general del presupuesto, dentro del marco macroeconómico general, lo que permite una planificación normal de las implicaciones de costos a medio plazo. Los programas financiados por los fondos contra la pobreza los implementan los ministerios del ramo o los gobiernos locales, o bien se externalizan. La ejecución y las auditorías anuales de las cuentas de los fondos contra la pobreza tienen lugar en el marco de los procedimientos administrativos normales, aunque pueden aplicarse algunos requisitos adicionales, como un seguimiento por parte de la sociedad civil. Al igual que los sistemas generales de gasto público, los fondos virtuales contra la pobreza deben utilizar sistemas adecuados de clasificación y disponer de sistemas oportunos de información.

Por ejemplo, Uganda ha establecido un fondo de acción contra la pobreza como marco contable. Este fondo especifica los programas reductores de la pobreza a nivel de partidas presupuestarias. Estos programas están identificados en la estructura de codificación contable para permitir un seguimiento automático, con lo que se convierten en un vehículo para vincular el alivio de la deuda incremental y los recursos de los donantes con los gastos de los programas específicos.

Tanzania operaba un fondo de deuda multilateral, establecido por los países nórdicos y el Reino Unido, en forma de cuenta estatal general en el banco central, destinado a pagar los intereses de la deuda a los multilaterales. Ahora, el fondo multilateral para la deuda se está transformando en un fondo para la reducción de la pobreza financiado por el presupuesto con el fin de asignar la asistencia a los PPME para diversos programas en función de las prioridades establecidas en el DELP.

En Guyana, determinadas partidas están definidas como gastos para reducir la pobreza, basadas en clasificaciones administrativas, económicas y funcionales altamente integradas.

En contraposición, los fondos institucionales contra la pobreza son instituciones autónomas en las que los ingresos se mantienen en una cuenta separada, cuyos gastos se producen fuera del sistema normal de información y preparación del presupuesto del país y que están sujetos a normas de información y contabilidad diferentes.

Los fondos para pensiones y carreteras son ejemplos de fondos institucionales. Los argumentos favorables a los fondos institucionales relacionados con la pobreza son que están vinculados a los trabajos de lucha contra la pobreza y al alivio de la deuda según la iniciativa para los PPME; que satisfacen los objetivos de los donantes al identificar los flujos de recursos financieros y realizar un seguimiento de los resultados del proyecto, en especial cuando la capacidad gubernamental de gestión financiera y de programas es deficiente; y, en algunos casos, que desmarginalizan a las comunidades locales e incrementan la participación de los donantes y organizaciones no gubernamentales. Los fondos institucionales también pueden utilizarse para garantizar recursos destinados a obras, tales como el mantenimiento de carreteras.

No obstante, existen asimismo importantes argumentos en contra. En primer lugar, los fondos institucionales no garantizan que se asignen recursos adicionales para la reducción de la pobreza. Dado que los recursos son fungibles, la ayuda consignada a los programas para la lucha contra la pobreza puede quedar compensada por la reducción del gasto público en otras partidas del presupuesto estatal destinadas a programas afines. En segundo lugar, la existencia de un fondo institucional no implica que se comprometan recursos suficientes para alcanzar las metas de la ELP. La asistencia canalizada a través de fondos de este tipo representa sólo un pequeño porcentaje de los ingresos y gastos públicos. En tercer lugar, en muchos casos, la creación de fondos institucionales para combatir la pobreza puede debilitar los progresos ya conseguidos en pos de la preparación de presupuestos exhaustivos. La existencia de fondos separados impide una perspectiva global de la asignación de recursos, en especial cuando se destinan a un sector determinado, y lleva a aislar la gestión de programas centrados en la pobreza. Si los fondos institucionales tienen estructuras autónomas (financieras y de gestión), existe un riesgo mayor tanto de duplicidad de las iniciativas de reducción de la pobreza como de pérdida de control de los recursos financieros. El desvío de las aptitudes técnicas limitadas hacia la creación y gestión de dichos fondos puede agravar los problemas de transparencia y gestión del presupuesto general.



En los países en los que existen fondos institucionales relacionados con la pobreza, estos riesgos pueden reducirse si la financiación del fondo aparece incluida en el presupuesto. Los fondos deben tener sus propias cuentas bancarias y estar sujetos a los requisitos de información adecuados. Además, debe responderse de su gestión ante el Parlamento y deben estar sujetos a una doble auditoría.

Estructuración de la información del presupuesto Un elemento clave es el modo en que se presenta la información del presupuesto. Si la presentación es excelente, permite a las analistas responder a las siguientes preguntas:

• Contabilidad. ¿En qué se gasta el dinero público? • Seguimiento. Los fondos públicos, ¿se desembolsan y gastan de forma oportuna? ¿Es posible

realizar un seguimiento del gasto financiado por donantes? • Auditoría. ¿Existe la certeza, basada en una auditoría independiente de los gastos del Estado, de

que el dinero se ha gastado de forma coherente con el presupuesto? • Evaluación de resultados (y consecuencias). Los gastos en los programas esenciales, ¿son eficaces

en la reducción de la pobreza o en la consecución de otros objetivos? ¿Se implementan los proyectos de forma eficiente?

En la práctica, para facilitar un análisis significativo es necesario introducir mejoras en la forma de presentar la información del presupuesto. Como mínimo, el sistema del presupuesto debe presentar una clasificación de los gastos del Estado, desglosados por categorías funcionales y por unidades administrativas (véase la nota técnica F.1). Lo ideal es que los presupuestos se desglosen por programas o actividades para permitir un análisis y evaluación más complejos.

La mejora en la estructura y la calidad de la información del presupuesto puede acometerse en varios frentes. En primer lugar, con respecto a la contabilidad, puede ser necesario reforzar los sistemas de información básicos, mejorar la capacidad a nivel de agencia para presentar datos de forma oportuna y exacta, y ampliar la cobertura de los sistemas de información del presupuesto con el fin de incluir a las autoridades subnacionales. Sin embargo, en términos de disposición secuencial, las actividades orientadas a ampliar la capacidad del gobierno para facilitar nueva información deben realizarse sólo si la información del presupuesto existente es coherente y relevante para la gestión fiscal. La cobertura siempre puede ampliarse en el futuro, a medida que las bases de información y las aptitudes analíticas vayan desarrollándose.

En segundo lugar, puede haber un margen para un mejor seguimiento del gasto por parte de las agencias, aunque no debe ser tan detallado como para interferir con la capacidad de éstas para prestar servicios de manera eficiente. Un exceso de controles puede provocar que las agencias implicadas intenten desarrollar recursos extrapresupuestarios. Las evidencias sugieren que puede haber una solución de compromiso entre el detalle de la clasificación utilizada para el control por los ministerios centrales —cuanto más detallada sea la clasificación mejor será el control administrativo— y el grado de flexibilidad otorgado a los gestores fiscales de los ministerios del ramo. Por ejemplo, las clasificaciones detalladas de partidas proporcionan a los gestores escasa flexibilidad para desviar fondos de costos de transportes a la contratación de servicios. Una mayor autonomía sobre los recursos asignados debe complementarse con medidas tendentes a una mejor rendición de cuentas, medidas que no sólo mejoren la honradez y buena gestión en el uso de los recursos presupuestarios, sino que además mejoren la calidad de los productos y resultados asociados.

En tercer lugar, una mejor coordinación —por no decir la unificación— de los presupuestos ordinarios y de inversiones sería un paso adelante importante para muchos países, tal y como se explica en la siguiente sección.



Unificación de los presupuestos de capital y ordinarios Muchos países tienen implantada una estructura presupuestaria doble: el presupuesto ordinario y el presupuesto de inversiones. Normalmente, el presupuesto ordinario lo prepara el Ministerio de Finanzas (Economía) y presenta los gastos en salarios y en actividades de operaciones y mantenimiento. Se incluye asimismo el pago de intereses. En principio, el presupuesto de inversiones o de desarrollo presenta las inversiones de capital únicas en proyectos y programas. En muchos países lo prepara un ministerio de planificación independiente. En la práctica, el presupuesto de desarrollo puede incluir también diversos gastos en partidas ordinarias que abonan los donantes, por lo que frecuentemente los presupuestos dobles no representan de hecho una separación nítida de las partidas presupuestarias ordinarias y de capital.

Los presupuestos dobles dificultan la definición de asignaciones de recursos en línea con las prioridades de desarrollo del Estado y la prestación de servicios de alta calidad a un costo razonable. Es normal que el Estado financie las inversiones de capital sin considerar las necesidades ordinarias a medio plazo de dichas inversiones (véase la tabla 6.1).

Lo ideal es que los presupuestos ordinario y de capital estén coordinados, por no decir fusionados, para permitir un análisis coherente y estratégico de las decisiones del gasto. Un presupuesto unificado permite todavía distinguir entre los gastos ordinarios y los gastos de capital. Muchos gobiernos mantienen los presupuestos ordinario y de inversión separados en el caso de las consignaciones, pero se aseguran de que sean considerados uno solo durante la preparación del presupuesto, y de que sean administrados por las mismas agencias a todos los niveles.

La unificación del presupuesto tiene amplias implicaciones en cuanto a gestión, ya que los proyectos (la unidad administrativa básica del presupuesto de desarrollo) no son la unidad adecuada para gestionar el presupuesto unificado. Por consiguiente, suele ser necesario fusionar la comisión de planificación con el Ministerio de Finanzas (Economía). Sin embargo, esto no es generalmente suficiente para alcanzar el grado de integración necesario entre el presupuesto ordinario y el presupuesto de desarrollo a la hora de preparar el presupuesto.

La integración sistémica de los presupuestos ordinario y de desarrollo puede desarrollarse de forma más natural en el contexto de un MTEF que, por definición, requiere que las consecuencias de costos a medio plazo de ambos tipos de gasto se estimen y presupuesten como parte de un proceso integrado (véase información más detallada en la sección 6.4.1).

No obstante, en los países que optan por mantener presupuestos dobles, es posible identificar reformas incrementales que pueden mejorar el valor estratégico del programa de inversiones públicas (PIP). Por lo general, el PIP tiene un horizonte de varios años (normalmente trienal) y cubre tanto los proyectos financiados internamente como los financiados por donantes. La tabla 6.1 presenta las deficiencias más comunes asociadas a los PIP y las posibles reformas que pueden acometerse aunque no se adopte la decisión de fusionar los dos presupuestos.

Los elementos esenciales necesarios para una cobertura y estructura adecuadas del presupuesto, identificados en la sección 6.2.2, tienen la misma relevancia en situaciones en que se mantienen dos presupuestos.

6.2.3 Agentes fundamentales Todas las instituciones públicas están implicadas, directa o indirectamente, en el proceso del presupuesto. También la sociedad civil y los elementos no gubernamentales desempeñan un papel importante en la definición de las prioridades presupuestarias. Aunque lo ideal es considerar a estas instituciones como miembros de un equipo que persigue objetivos comunes, es más útil considerar sus intereses divergentes. De este modo se pueden identificar las limitaciones que probablemente tengan que afrontar las autoridades para conciliar prioridades contrapuestas y desarrollar un plan financiero coherente en apoyo de sus objetivos de reducción de la pobreza. Los protagonistas fundamentales se describen a continuación.



Tabla 6.1. Deficiencias comunes y posibles reformas de los Programas de Inversiones Públicas

Deficiencias comunes Consecuencia Posibles reformas Los procedimientos de selección no se aplican rigurosamente a los proyectos de los donantes.

• Los proyectos se incluyen en el PIP exclusivamente para atraer fondos de donantes.

• En el PIP se incluyen proyectos no prioritarios y deficientemente formulados.

• Desarrollar prioridades estratégicas claras. • Mejor escrutinio del impacto en la pobreza

de los programas de los donantes. • Deben prepararse presupuestos de

operaciones y mantenimiento para los proyectos nuevos de inversión.

No está claramente definida la diferencia entre gasto ordinario y de inversiones.

• Los PIP suelen incluir "proyectos" pagados inicialmente por los donantes y financiados internamente en la actualidad.

• Los gastos ordinarios se ocultan en el PIP para evitar límites de gasto estrictos.

Ídem.

Los presupuestos del PIP y ordinario utilizan sistemas de clasificación incompatibles, así como supuestos macroeconómicos diferentes.

• Las decisiones de inversión no están conciliadas con una provisión adecuada de fondos ordinarios, de manera que, por ejemplo, las escuelas nuevas carecen de presupuestos para personal docente o materiales.

• Reclasificar la información utilizando definiciones homogéneas en ambos presupuestos.

• Requerir la utilización de los mismos supuestos macroeconómicos.

El gabinete La legitimidad y la implementación satisfactoria del presupuesto dependen del grado de control sobre el mismo que tenga el Poder Ejecutivo, en especial el gabinete. El gabinete es la institución que promueve los intereses comunes o colectivos en pos de los objetivos nacionales de lucha contra la pobreza. El gabinete debe refrendar la posición del Estado en cuanto a política fiscal, conciliar las demandas contrapuestas de los diferentes ministerios y alcanzar soluciones de compromiso entre las metas macroeconómicas y la demanda de servicios públicos. No obstante, la capacidad del gabinete para determinar niveles y asignaciones de gasto adecuados depende de la disponibilidad de información y del análisis de las necesidades y compromisos, así como de si hay o no tiempo suficiente para asimilar la información disponible. El gabinete tenderá a centrarse en la aprobación de cambios significativos en los recursos asignados, en especial los programas nuevos o ampliados y las áreas que se han identificado para recortes. La responsabilidad de la aprobación de cambios de menor trascendencia en la estructura del gasto suele delegarse en el Ministerio de Finanzas (Economía) o en la agencia del ramo correspondiente. Dado que el gabinete tiene que aprobar niveles de gasto globales, es allí donde es más intensa la presión para que el Ministerio de Finanzas (Economía) adopte una actitud más tolerante con respecto al gabinete. La mayoría de los ministros suelen favorecer un aumento del gasto en sus respectivos sectores, y es poco probable que exista un amplio apoyo a recortes en cualquier área.

La toma de decisiones a nivel de gabinete está respaldada mejor por información que destaque las soluciones de compromiso entre diferentes niveles de gasto y asignaciones sectoriales. Esto permite a los responsables de tomar decisiones evaluar los niveles de gasto y las asignaciones sectoriales concernientes a los objetivos de desarrollo y de reducción de la pobreza del gobierno. Se ha demostrado que también puede ser de gran ayuda una cierta modalidad de MTEF, al aportar una perspectiva a más largo plazo al proceso de preparación del presupuesto (véase la sección 6.4.1). En los casos en que exista el riesgo de que se sacrifique la estabilidad económica a largo plazo como resultado de una intensa presión para incrementar los niveles de gasto a corto plazo, pueden considerarse controles más formales del gasto. Estos controles pueden adoptar la forma de límites legislativos al nivel del gasto general, al endeudamiento publico o a la magnitud de los déficits fiscales.



Ministerio de Finanzas (Economía) Aunque el Ministerio de Finanzas (o de Economía, según el país) desempeña en todos los países un papel importante en el proceso del presupuesto, su autoridad para intervenir en las decisiones del gasto público varía considerablemente. En algunos casos, las decisiones sobre el gasto pueden estar centralizadas dentro del ministerio; en otros, éste puede adoptar un papel más pasivo.

La relación entre el Ministerio de Finanzas y las agencias implicadas está fuertemente influida por sus conflictos de prioridades. Las agencias consideran los recursos como un medio para un fin determinado —la prestación de más servicios y de mejor calidad— y pretenden maximizar los recursos que tienen a su disposición “inflando” las estimaciones de costos y presionando para obtener mayores asignaciones para sus respectivos sectores. Por su parte, el Ministerio de Finanzas está obligado a conciliar la demanda de mayores niveles de gasto sectorial con la necesidad de controlar el gasto global. Por ello, tiende a restringir los niveles de gasto y a fomentar una mayor eficacia en el uso de fondos públicos. Las agencias sectoriales pueden resentirse por la interferencia del ministerio en sus actividades internas, y utilizar una serie de tácticas para maximizar y proteger sus asignaciones de recursos (véase más abajo). Por lo general, el Ministerio de Finanzas carece de información detallada acerca de los costos reales y de las necesidades presupuestarias a nivel de cada ministerio, y suele recurrir a recortes arbitrarios en las asignaciones a determinadas categorías de gasto o a recortes generalizados.

La organización interna del ministerio puede agravar estos problemas. Cuando los presupuestos ordinario y de inversiones son preparados por departamentos distintos, es difícil analizar las asignaciones globales de recursos sectoriales en sus diversos componentes. De manera similar, cuando la preparación del presupuesto y su ejecución están separadas desde el punto de vista organizativo, es posible que el personal responsable de aprobar las modificaciones desconozca las políticas que fundamentan las asignaciones presupuestarias y, por consiguiente, puede no considerarlas.

Puede fomentarse una cooperación más estrecha entre el Ministerio de Finanzas y las agencias implicadas considerando la relación y los compromisos entre recursos y resultados, más que centrándose exclusivamente en el volumen de los recursos (véase la sección 6.4.3). Al mismo tiempo, la relación entre el Ministerio de Finanzas y las agencias implicadas puede mejorarse aclarando el papel del primero como diseñador y vigilante de la gestión presupuestaria y financiera general, medida por la relación, a nivel de ministerio, entre los factores causales, productos y resultados del presupuesto. Esta responsabilidad incluye un seguimiento de los resultados coherente con estas normas, la aportación de una segunda opinión sobre el diseño de políticas, la actuación como principal asesor financiero del gabinete (el cálculo del costo de todas las propuestas debe ser aprobado por el Ministerio de Finanzas antes de presentarlo al gabinete) y el establecimiento del presupuesto.

Agencias sectoriales Enfrentadas a la poco envidiable tarea de satisfacer la demanda de servicios con recursos limitados, las agencias sectoriales pueden buscar maximizar los recursos que tienen a su disposición, independientemente de cuestiones de bienestar más amplias. Si éste es el caso, las propuestas de las agencias tenderán a ser al alza. Cuando se recortan los presupuestos sectoriales sin consultar adecuadamente a la agencia implicada ni considerar en su totalidad las metas de resultados, la agencia puede considerar que el presupuesto resultante no es realista y, por consiguiente, se sentirá poco comprometida con sus límites. Otro problema surge si, al final del ejercicio fiscal, el Ministerio de Finanzas se apropia de los recursos no desembolsados. Si esto llega a producirse, las agencias tendrán pocos incentivos para ahorrar recursos. En su lugar, tenderán a gastar la totalidad de los recursos anuales consignados, posiblemente a través de un derroche de gastos en el último trimestre del ejercicio.

Tal y como se ha mencionado anteriormente, la centralización del proceso de preparación del presupuesto sin una consulta sistemática a los departamentos operativos y unidades prestadoras de servicios puede crear problemas. Puede debilitar la eficacia operativa como resultado de una financiación insuficiente de los servicios, o crear un desfase entre la demanda de determinados servicios y las metas desarrolladas por el centro. Otro problema es que debilita la obligación de rendir cuentas. La situación se



agrava cuando las consignaciones se hacen a nivel general de agencia y se gestionan de forma centralizada. Algunos estudios de seguimiento realizados en Tanzania y Uganda demuestran que los recursos tienden a retrasarse en los niveles más altos de la jerarquía administrativa, impidiendo a los departamentos operativos el acceso a los recursos que se les asigna nominalmente en el presupuesto. También los estudios efectuados en otros países sugieren que el personal superior encargado de las instituciones atenderá a sus propios intereses (asignando recursos a gastos administrativos indirectos y complementos salariales) si no se les hace responsables del nivel y calidad de los servicios prestados al público, o si carecen de incentivos para priorizar la prestación de servicios. Estos problemas pueden abordarse del siguiente modo:

• exigiendo a los sectores, ministerios y agencias sectoriales que desarrollen planes estratégicos como factores de la estrategia global de lucha contra la pobreza;

• otorgando a las agencias implicadas, departamentos operativos y unidades prestadoras de servicios asociadas una mayor autonomía y flexibilidad en el uso de los recursos para cumplir los objetivos de reducción de la pobreza (dentro de los límites del presupuesto en vigor);

• haciendo responsables a los directivos de las agencias del cumplimiento de los límites de gasto; • vinculando los recursos a metas de rendimiento, centrando la atención en los servicios prestados

más que en las necesidades de la institución; • realizando un seguimiento del desempeño y recompensando al personal en función de resultados

que pueden vincularse a la reducción de la pobreza y a objetivos de eficiencia; • haciendo que las agencias públicas se responsabilicen directamente ante los usuarios y

ciudadanos; y • promoviendo la competencia en la prestación de servicios, incluyendo a los proveedores del sector

privado (véase la sección 6.3.2).

Parlamento Un Parlamento representativo en una democracia que funcione correctamente es importante para reflejar claramente las preferencias de la sociedad. La promulgación del presupuesto anual en forma de ley por parte del Parlamento permite a los representantes del pueblo escrutar la propuesta presupuestaria del Ejecutivo. Ellos puede garantizar que el nivel general del gasto público y la asignación de recursos sea coherente con los objetivos de desarrollo y las preferencias de gasto de la sociedad. Asimismo, pueden evaluar la solidez de la gestión financiera del sector público. Lamentablemente, el escrutinio parlamentario puede ser inadecuado por una serie de motivos:

• La información facilitada por el Poder Ejecutivo puede no permitir un análisis fructífero. • Los representantes parlamentarios pueden carecer de la capacidad y de los recursos humanos

necesarios para realizar un análisis detallado del presupuesto, aunque dispongan de la información.

• Los representantes parlamentarios pueden carecer de incentivos para analizar de manera crítica la composición general del gasto. Esto puede ocurrir cuando los procedimientos legales requieren que el Parlamento apruebe o rechace el presupuesto en su totalidad, sin lugar a enmiendas. Los incentivos pueden ser problemáticos incluso en el caso de que sean posibles las enmiendas parlamentarias. Por ejemplo, los representantes pueden intentar promover intereses especiales favorables a su electorado. Este método de utilización del presupuesto para fomentar el clientelismo tenderá a incrementar el gasto global, dando lugar a una asignación de recursos menos que óptima desde un punto de vista de equidad y eficiencia. Si esta conducta prevalece, lo más probable es que a los pobres no organizados les vaya peor que a los grupos de presión influyentes representantes de diversas regiones, sectores económicos u otros intereses.

Mejorar la calidad de la información de que dispone el Parlamento y el público en general puede promover una mejor comprensión de las soluciones de compromiso entre las opciones de gasto, y mitigar en parte las deficiencias de las funciones de control del Parlamento. Las autoridades deben facilitar información adecuada acerca de los programas que afectan a los pobres, así como de las soluciones de



compromiso a nivel macroeconómico y sectorial, tanto al Parlamento como al público en general. La capacidad de los miembros del Parlamento para revisar de forma crítica el presupuesto puede mejorarse mediante instrumentos de capacitación estructurados específicamente para los parlamentarios, a través del acceso a materiales de índole técnica en Internet o en las bibliotecas parlamentarias, así como dietas a personal capacitado para ayudar y asesorar a los parlamentarios. También se pueden adoptar medidas para que los responsables de tomar decisiones comprendan mejor las preferencias de la sociedad a través de amplias consultas (véase la sección 6.4.7).

Sociedad civil Las instituciones de la sociedad civil, como por ejemplo los grupos locales de ciudadanos y las asociaciones de padres de alumnos y de personal docente, pueden desempeñar un papel importante en el proceso del presupuesto. Su papel incluye lo siguiente:

• influir en los responsables de tomar decisiones en lo que respecta a la definición de prioridades; • transmitir sus opiniones acerca de las decisiones presupuestarias; • compartir información (como por ejemplo los importes y prioridades del presupuesto) con sus

electores y con la comunidad en general; • realizar un seguimiento de la consecución de los resultados previstos a nivel local y nacional; • denunciar las sospechas de corrupción; y • llamar la atención sobre la ineficacia y el derroche a nivel local.

Para que los grupos locales puedan desarrollar estos papeles tan esenciales en el proceso del presupuesto, será importante que los funcionarios públicos y los líderes políticos locales establezcan un sistema regular de comunicación con el fin de proporcionar al público información clara y oportuna sobre el proceso del presupuesto, las asignaciones presupuestarias y los resultados. Son necesarios diversos canales de comunicación, como programas de radio en idiomas locales y material impreso fácil de leer y comprender, donde se reduzca al mínimo el empleo de la jerga técnica (véase el capítulo 7, “Participación”).

6.3 Evaluación de las opciones de gasto Todos los gobiernos deben enfrentarse a una gran variedad de exigencias contrapuestas para asignar los recursos limitados que tienen a su disposición. En sus iniciativas de lucha contra la pobreza deben adoptar decisiones difíciles. En teoría, las autoridades deben ser capaces de estructurar la asignación de gasto óptima para maximizar el bienestar social. Aunque en la práctica es posible que no puedan determinarse asignaciones óptimas, lo que sí se suele poder mejorar es el impacto en la pobreza de las asignaciones del gasto público.

Esta sección explica cómo se puede mejorar la calidad del análisis fiscal para respaldar el diseño de estrategias de lucha contra la pobreza. Algunos de los métodos presentados en esta sección son complejos y su aplicación puede resultar difícil en muchos países debido a la escasez o carencia de datos. Sin embargo, los principios básicos sobre los que se apoyan estos métodos pueden aplicarse siempre al analizar y planificar el gasto público, independientemente de la disponibilidad de información detallada.

El marco expuesto en la figura 6.2 consta de varias partes, que se describen a continuación. El método sugerido es el más fácilmente aplicable a nivel sectorial para evaluar individualmente los servicios y los programas. Los requisitos de información para un análisis exhaustivo de las asignaciones del gasto entre los sectores son sustanciales. En la práctica, sólo los programas más relevantes estarán sujetos a este tipo de análisis. La última parte de esta sección presenta algunas indicaciones sobre cómo las autoridades pueden ponerse en marcha y adoptar decisiones fundamentadas en los datos y análisis disponibles hasta que se implementen mejoras a más largo plazo.

A continuación se detallan las tres fases de la figura 6.2.



Fase 1. Determinación de la justificación de la intervención pública. Una de las justificaciones es solucionar las imperfecciones del mercado que provocan una asignación ineficaz de los recursos y una divergencia de los costos o beneficios privados y sociales. La intervención pública también puede estar justificada por motivos de equidad, en los que la prestación privada de bienes y servicios llevará a una distribución socialmente inaceptable de la renta o a profundas desigualdades en los resultados del desarrollo humano entre los grupos socioeconómicos. Los resultados de los diagnósticos nacionales de la pobreza, del examen del gasto público y de los análisis de incidencia de las prestaciones ayudarán a proporcionar a los responsables del establecimiento de políticas información sobre en qué medida la desigualdad de la renta puede justificar políticas de redistribución (véase la sección 6.3.1).

Fase 2. Decisión sobre el instrumento adecuado para compensar las imperfecciones del mercado o mejorar los resultados distributivos. Que exista una justificación sólida para una intervención pública orientada a modificar el acceso a un servicio determinado no implica que la respuesta óptima del Estado sea prestar un bien o un servicio. De hecho, los casos de fallos del Estado pueden ser tan abundantes como los de imperfecciones del mercado. Decidir cuál es la respuesta más eficaz implica examinar el alcance del uso de una combinación de mecanismos de prestación públicos y privados, o de la regulación, la financiación pública de subsidios y las tasas de usuarios (véase la sección 6.3.2).

Fase 3. Evaluación de las opciones de gasto. Si el análisis precedente lleva a la conclusión de que el sector público debe prestar directamente determinados servicios importantes, la fase siguiente es evaluar el método óptimo para prestarlos. Como guía para esta evaluación pueden aplicarse diversas técnicas, en función del nivel y del tipo de datos disponibles, incluyendo un análisis de eficacia en función de costos (basado en factores causales medidos), técnicas de múltiples criterios y análisis del costo-beneficio social. Aunque el análisis de costo-beneficio permite a los responsables de tomar decisiones clasificar las opciones de gasto sobre la base de un indicador de valor social neto actualizado aplicable a todos los sectores y programas, es mucho más difícil que las otras técnicas en lo que respecta a requisitos de datos y análisis (véase la sección 6.3.3).

El resto de esta sección explica detalladamente las fases sugeridas por este método analítico. Por último, la sección 6.3.4 presenta recomendaciones para ponerse en marcha a corto plazo, en los casos en que los datos y el tiempo son limitados.

6.3.1 Determinación de la justificación de la intervención pública El análisis de la justificación subyacente de programas y servicios puede iniciarse a nivel sectorial. Como mínimo, se puede solicitar a las agencias implicadas que identifiquen las imperfecciones del mercado y los problemas de equidad que pretenden abordar durante las revisiones periódicas del gasto público o durante las fases preparatorias de un MTEF. Esta sección explica diferentes métodos para evaluar las cuestiones de equidad abordadas por una intervención pública: estudiar el nivel del servicio, la composición regional del gasto, el análisis de incidencia de las prestaciones y los resultados de las evaluaciones de programas disponibles. A continuación, se pasa a estudiar la justificación de la intervención en términos de consideraciones de eficiencia a fin de compensar las imperfecciones del mercado en los casos de factores externos, bienes públicos, mercados no competitivos, etc. Es importante comprender la causa del problema antes de intervenir, entre otras cosas porque problemas diferentes pueden abordarse con instrumentos distintos.

El gasto en todos los programas y proyectos importantes debe estar sujeto a un examen detallado. A tal efecto, puede ser útil que los Ministerios de Finanzas (Economía) preparen —y obtengan la aprobación del gabinete— una estrategia de revisión del gasto público de medio a largo plazo. Esta estrategia requeriría una revisión sistemática de los principales programas existentes o propuestos, con el fin de identificar las imperfecciones del mercado o el problema distributivo y los márgenes de movimientos y reasignaciones de recursos. Numerosos países han adoptado un plan de revisión de este tipo y, en consecuencia, han decidido privatizar empresas industriales y agrícolas. En las revisiones del gasto público pueden identificarse las áreas en las que existe margen para una reasignación sustancial de recursos, o puede ser más adecuado identificar sectores y programas en función del criterio de que los de mayor entidad tengan la prioridad más alta.



Figura 6.2. Cuándo y cómo deben intervenir los gobiernos: Un marco simplificado

Step 1 Determine rationale for public interven-tion: a. Market failures, including public

goods, externalities, noncompetitive markets

b. Address inequalities in access to services and distribution of income

Analytical tools include • Poverty diagnostics • Distribution of access and

spending by – level of service, – region/rural-urban, and – population group.

• Evaluation of selected programs

Step 2 Decide among alternative instruments to offset market failures or improve dis-tributive outcomes

Potential instruments include Regulatory measures: • e.g., private schooling (see Chapter 20,

“Education” • Utility tariffs and universal service

obligations (see the overview to Chapter 21, “Prologue to Private Sector and Infrastructure”)

Revenue measures: • Review distributive impact of revenue

measures, for example, reduce taxes on agricultural export.

Distinguish between public finance and provision: • Contract out to private sector • State-run entities and programs

Step 3 Decide on the type of program, if state-run is chosen, and set priorities consis-tent with aggregate budget constraints

Methods to rank across programs include • Cost-effectiveness analysis • Multicriteria analysis • Social cost-benefit analysis



Examen de las cuestiones de equidad En el contexto de las ELP es fundamental analizar la justificación de una intervención pública desde una perspectiva de equidad. Los diagnósticos de la pobreza —basados en encuestas de unidades familiares y otras formas de información— pueden evidenciar disparidades sustanciales en el acceso y utilización por parte de los grupos más pobres del país. Normalmente, estas disparidades suelen afectar a los pobres o a las mujeres, o ser especialmente serias en algunas regiones, por ejemplo. En una serie de capítulos del libro dedicados a diversos sectores —en especial los de Educación, Protección social y Salud, Nutrición y Población (además de los capítulos centrados en el sector público y en la infraestructura)— se sugieren herramientas útiles y ejemplos de tablas que se pueden utilizar para evaluar la falta de equidad en el acceso. En este contexto, la elaboración de mapas de la pobreza puede arrojar bastante luz sobre el tema. Sin embargo, es importante observar tanto la utilización como el acceso a disposición de las unidades familiares, ya que las limitaciones en cuanto a la demanda y una calidad deficiente pueden suponer una brecha entre el acceso y la utilización, aun en los casos en que los servicios sean formalmente gratuitos.

Este tipo de análisis requiere varias fuentes de datos, a saber: (a) datos procedentes de un censo nacional o de una encuesta de unidades familiares con variables de renta y demográficas; y (b) datos exhaustivos sobre el nivel de gasto de las administraciones central y local, así como de los proyectos financiados con la ayuda externa, desglosados por nivel de servicio o por región. Si no se dispone de datos fiscales fiables, o si la cobertura de los datos disponibles es incompleta, normalmente se puede realizar un análisis empleando datos de utilización de servicios o de encuestas cualitativas a usuarios finales.

A continuación se presentan algunas herramientas sencillas para examinar en qué medida el gasto público aborda los problemas de equidad. Están basadas en el análisis de los modelos de asignaciones del gasto (a) entre niveles de servicio, (b) entre regiones, (c) entre diferentes grupos socioeconómicos, y (d) entre distintas técnicas de evaluación de programas. Se presenta una explicación detallada de cada uno de ellos.

Nivel de servicio Los estudios comparativos de países muestran que los pobres tienden a utilizar niveles de servicio más bajos, en lugar de más altos, en los sectores de la educación y de la salud; es decir, educación primaria en lugar de terciaria, y dispensarios (ambulatorios) locales en lugar de hospitales centrales. En consecuencia, los pobres tienden a disfrutar de un mayor porcentaje de las prestaciones del gasto en servicios básicos. Aunque la distribución de las prestaciones que llegan a los pobres varía según los países, por lo general no es imprudente partir del supuesto de que la educación primaria es más favorable a los pobres que la secundaria, la cual a su vez es más favorable a los pobres que la terciaria. De igual modo, en el sector de la salud, los servicios médicos de los dispensarios son más favorables a los pobres que los que prestan los hospitales.

Por tanto, se puede obtener información más detallada sobre la distribución de las prestaciones con sólo desglosar los gastos en educación y salud por nivel de servicio. El ejemplo presentado en la tabla 6.2 muestra que el gasto por alumno en la escuela secundaria es el triple que en la escuela primaria; el coeficiente del gasto universidad-escuela primaria alcanza la impresionante cifra de 157 a 1. Diferencias de este orden de magnitud no son infrecuentes.

Esta sencilla tabulación muestra la necesidad de reorientar el gasto sectorial hacia los niveles primarios de servicio que benefician desproporcionadamente a los pobres. Donde existe una distorsión hacia los servicios de nivel terciario en los sectores de salud y educación, el solo hecho de aumentar el total de las asignaciones presupuestarias sectoriales puede que no incremente significativamente el volumen de recursos disponibles para los servicios utilizados por los pobres. La reasignación de recursos hacia los servicios primarios dentro de los marcos sectoriales existentes es importante; sin embargo, puede ser igualmente importante adoptar políticas y programas que amplíen la utilización de servicios por parte de los pobres (véanse ejemplos en el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”, y en el capítulo 19, “Educación”).



Obviamente, estas cuestiones de distribución deben ponderarse con la necesidad de capacitación técnica y de aumento de la productividad laboral facilitada por las inversiones terciarias, que afectan a su vez al ritmo del crecimiento económico, y a la reducción de la pobreza a medio plazo.

Composición regional del gasto Los índices de pobreza y los niveles de gasto público tienden a ser significativamente diferentes

entre regiones y entre áreas rurales y urbanas (véase el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”). El análisis de los niveles del gasto público sectorial o global per cápita y por región suele revelar notables disparidades espaciales (véase la tabla 6.3). El flujo neto de recursos hacia y desde el sector público, teniendo en cuenta los ingresos canalizados hacia el gobierno central desde las administraciones locales, suele mostrar una variación regional significativa. Las diferencias regionales en los niveles de gasto pueden surgir cuando las autoridades intentan estimular el crecimiento a corto plazo en unas pocas áreas muy productivas con el fin de crear un “polo de crecimiento” tendente a un desarrollo regional más amplio que irá discurriendo paulatinamente en el futuro. Esta es la lógica que fundamenta inversiones sustanciales en corredores de desarrollo a lo largo de las principales rutas de transporte, así como en infraestructura económica (por ejemplo, puertos y planes de regadío).

Tabla 6.2. Gasto estatal actual por estudiante y nivel de educación en Uganda

(relación con la educación primaria) Primaria 1 Secundaria 3 Capacitación docente

25

Universidad 157 Fuente: Banco Mundial (1994).

No obstante, las autoridades pueden ayudar mejor a lograr los objetivos de lucha contra la pobreza aumentando la equidad de la distribución del gasto público, en especial de los servicios básicos en las regiones más pobres.

Resulta útil analizar la relación entre los niveles de gasto global y sectorial y los índices de pobreza, elaborando para ello un mapa geográfico de la pobreza. Un mapa de la pobreza representa gráficamente los niveles de gasto público y los índices de pobreza en pequeñas áreas geográficas (por distrito o por región, por ejemplo), lo que permite observar las concentraciones del gasto público y de la pobreza en un mapa geográfico. Esta misma técnica puede aplicarse para reflejar las distorsiones urbanas en los niveles de gasto y prestación de servicios. Estos mapas de la pobreza son herramientas útiles para presentar y analizar la canalización del gasto público hacia los pobres y la existencia de bolsas de pobreza espaciales. Los mapas de la pobreza se pueden representar si existen datos fiscales y de la pobreza (a nivel de unidad familiar) desglosados (véase también el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”).

Distribución de las prestaciones del gasto El análisis de incidencia de las prestaciones permite estudiar los programas de gasto actuales, comparando la distribución de las prestaciones del gasto público con la distribución de la renta, a fin de determinar si el impacto global es o no progresivo. Para medir el porcentaje del gasto que llega a los diferentes grupos de renta se pueden utilizar datos a nivel de unidad familiar o individual. Esta técnica puede aplicarse a cualquier servicio del Estado, aunque la mayoría de las aplicaciones se ha centrado en el uso de los servicios de educación y salud así como en los índices de participación en los programas de obras públicas.

El análisis de incidencia de las prestaciones consta de tres fases (que se explican detalladamente en el ejemplo de la nota técnica F.5):



• Estimación del costo unitario, o del subsidio unitario, por persona de prestar un servicio utilizando como base los datos del gasto. Los cálculos de la media de prestaciones requieren datos sobre los costos de capital y ordinarios, mientras que el análisis de la incidencia marginal de las prestaciones requiere sólo datos de los costos ordinarios.

• Imputación del subsidio unitario a las unidades familiares (o individuos) sobre la base de la utilización que hacen de los servicios públicos, información que suele derivarse de las encuestas de unidades familiares.

• Totalización de las unidades familiares (o individuos) en grupos, y comparación de la incidencia del subsidio entre los grupos. La agrupación más usual está basada en quintiles de renta o de gasto. Además, la población puede desglosarse posteriormente por región, grupo étnico o género para permitir otras dimensiones analíticas.

Tabla 6.3. Gastos ordinarios por paciente y región del sector de salud de Guinea (1994) (relación de gasto en relación con la media nacional)

Región

Centro de salud/dispens

ario Hospital Conakry (capital) 2,99 1,08 Baja Guinea 0,67 0,80 Guinea Central 0,84 1,34 Alta Guinea 0,88 0,97 Región selvática 0,61 0,95 Toda Guinea 1,00 1,00

Fuente: Banco Mundial (1999).

La tabla 6.4 presenta los resultados de un estudio en varios países del análisis de la incidencia media de las prestaciones en el sector de la educación. Muestra el gasto público en educación desglosado por niveles de servicio —educación primaria, secundaria y terciaria— así como la participación de los quintiles de renta superior e inferior en el gasto total de cada nivel. El grupo de mayor renta se beneficia desproporcionadamente de la educación secundaria y terciaria, principalmente porque los pobres apenas tienen acceso a estos servicios. Aunque la participación en las prestaciones de la educación primaria que llegan al quintil más pobre es inferior al 20%, en la mayoría de los países incluidos en la tabla es sustancialmente mayor que en la educación secundaria y terciaria. Estos resultados sugieren que un aumento del gasto en la educación primaria tendrá grandes probabilidades de beneficiar a los pobres, y que puede existir un margen para cierta recuperación de costos canalizados de los estudiantes de los niveles secundario y terciario.

Los datos de incidencia de las prestaciones también pueden representarse gráficamente empleando curvas de concentración (véase la nota técnica F.5).

A los responsables del establecimiento de políticas pueden preocuparle menos las prestaciones medias del programa —como se evidencia mediante el análisis de incidencia media de las prestaciones— que la distribución de las prestaciones marginales como consecuencia de un aumento en el gasto en diferentes grupos. Dado que a lo largo del tiempo los programas gubernamentales se prestan a ser aprovechados por diferentes grupos de renta, normalmente la distribución media y marginal de las prestaciones será diferente. En algunos casos, los no pobres se aprovechan antes y los pobres después, mientras que en otros casos ocurre exactamente lo contrario. Por ejemplo, los programas de obras públicas pueden ser objeto de un primer aprovechamiento por parte de los grupos de renta más alta, aunque más tarde los pobres pueden beneficiarse desproporcionadamente de los mismos. De este modo, un programa que actualmente beneficie principalmente a los no pobres puede merecer ser ampliado, ya que los pobres pueden beneficiarse desproporcionadamente de los aumentos en los niveles del gasto.

La incidencia marginal de las prestaciones, que suele ser el indicador preferido en los análisis de evaluación de programas, permite a los responsables del establecimiento de políticas identificar a los beneficiarios del incremento del gasto, una información que suele quedar oculta por los indicadores de la incidencia media de las prestaciones. La nota técnica F.6 presenta ejemplos de cálculos de la incidencia



media y marginal de las prestaciones. Por ejemplo, en el caso de la vacunación, la incidencia marginal de la prestaciones es más favorable a los pobres que la incidencia media, como puede verse en la figura 6.3. Todos los parámetros son relativos a la incidencia media, de modo que un valor de 1 en la cifra de la derecha correspondiente a un quintil implica que dicho quintil recibe prestaciones en la misma proporción que la población en general; el quinto quintil es el más rico y el primero es el más pobre.

Tanto si para su realización se utilizan las prestaciones marginales o medias, el análisis de incidencia de las prestaciones tiene algunas desventajas (véase el cuadro 6.3). No obstante, estas deficiencias no debilitan la validez del método como primera aproximación útil al impacto distributivo de los programas en curso. El análisis de incidencia de las prestaciones puede revelar las partes del gasto público que tienen un impacto significativo en la pobreza a corto plazo, pero con él se corre el riesgo de hacer poco hincapié en funciones de apoyo que pueden ser más importantes para los pobres a largo plazo, como la capacitación de personal docente o la mejora de la gestión de los servicios.

Tabla 6.4. Incidencia de las prestaciones del gasto público en la educación en países africanos seleccionados

Participación de los quintiles en el gasto total Subsidio a la

educación primaria Subsidio a la

educación secundaria

Subsidio a la educación terciaria

Total de subsidios

Inferior Superior Inferior Superior Inferior Superior Inferior Superior

Costa de Marfil, 1995

19 14 7 37 12 71 13 35

Ghana, 1992 22 14 15 19 6 45 16 21 Guinea, 1994 11 21 4 39 1 65 5 44 Kenia, 1992 22 15 7 30 2 44 17 21 Madagascar, 1993 17 14 2 41 0 89 8 41 Malaui, 1994 20 16 9 40 1 59 16 25 Sudáfrica, 1994 19 28 11 39 6 47 14 35 Tanzania, 1993 20 19 8 34 0 100 14 37 Uganda, 1992 19 18 4 49 6 47 13 32

Fuente: Castro-Leal y otros (1999).

Figura 6.3. Comparación de la incidencia media y marginal de las prestaciones

Immunization Coverage (%): All

0.783

0.941

1.051

1.107

1.118

0.883

1.151

1.079

1.100

0.787

0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4

P oores t

2nd

3rd

4th

Riches t

Wea

lth Q

uint

iles

Benefit Incidence Marginal Benefit Incidence



Evaluaciones de programas Las buenas evaluaciones de programas no tienen precio a la hora de juzgar el impacto de intervenciones públicas actuales o pasadas. Existe una rigurosa metodología para realizar este análisis, que implica el empleo de diversas técnicas estadísticas para evaluar las consecuencias de la intervención en relación con lo que habría ocurrido en ausencia de la misma, y para el cual se utilizan, por ejemplo, grupos de control (véase el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”). Preferentemente, esto debe combinarse con información cualitativa y participativa que permita comprender los procesos y limitaciones subyacentes. De este modo se puede obtener información sólida sobre los efectos de un programa en la renta u otros objetivos relacionados con la pobreza.

No obstante, en muchos países existen pocas (o ninguna) evaluaciones rigurosas de los programas, aunque el alcance de las mismas debe evaluarse individualmente para cada caso. De hecho, incluso en países con una tradición de evaluaciones relativamente firme, sólo unos pocos programas públicos de desarrollo se someten a una evaluación total. El desarrollo de una estrategia de evaluación más sistemática de los programas fundamentales es una parte muy importante de un DELP (véase el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”).

Identificación de los fundamentos de eficiencia de las intervenciones públicas: imperfecciones del mercado Existen diferentes tipos de imperfecciones en el funcionamiento de los mercados que pueden justificar una intervención pública. Por lo general, los economistas clasifican dichas imperfecciones en diversos tipos, a saber: bienes públicos, factores externos, bienes de interés social y la presencia del poder de mercado. En esta sección se presenta una breve definición de cada uno de estos conceptos. En la práctica, la tarea principal es evaluar la magnitud de la imperfección del mercado.

Cuadro 6.3. Limitaciones de los análisis de incidencia de las prestaciones El análisis de incidencia de las prestaciones ofrece información relevante sobre la distribución social de las prestaciones de los servicios y el gasto del Estado. No obstante, esta técnica tiene sus limitaciones: • En lo que respecta al análisis de incidencia media de las prestaciones, el costo de los servicios es una variable

representativa inadecuada de las prestaciones recibidas, y no considera la capacidad de diferentes grupos sociales para transformar el acceso a los servicios en una mejora del bienestar que puede medirse, por ejemplo, por un incremento de la renta.

• De manera similar, el gasto público en un servicio determinado puede no ser representativo del costo total a los usuarios, que puede incluir los pagos directos —oficiales y extraoficiales— a los proveedores de servicios, los gastos de desplazamiento y los costos de sustitución en concepto del tiempo perdido para actividades productivas.

• El análisis a nivel del programa no captará diferencias en la calidad de los servicios prestados —por ejemplo, diferencias en el número de alumnos por aula en la educación— que pueden variar según el lugar y, en algunos casos, el grupo social.

• A menudo resulta complicado asignar prestaciones a los grupos sociales. Por ejemplo, es difícil cuantificar los beneficios indirectos que obtienen diferentes grupos de renta como consecuencia de la mejora de las carreteras.

Asimismo, debe tenerse cuidado a la hora de interpretar los resultados, dado que el método tiende a dar más peso a las funciones de prestación de servicios a corto plazo que al desarrollo de capacidades a más largo plazo.

Los bienes públicos no rivalizan entre sí, en el sentido de que el consumo de un usuario no reduce la oferta a disposición de los demás. Además, no son excluyentes. No puede evitarse que los usuarios los consuman. Estas características hacen que sea difícil cobrar por el consumo de bienes públicos (defensa, ley y orden, salud pública), de modo que no pueden ser prestados por el sector privado y deben ser financiados por el Estado, si acaso.

Los factores externos surgen cuando las acciones de alguien —ciudadano, empresa o institución— perjudican o benefician a otros sin que nadie las pague ni reciba compensación. Los factores externos negativos, como por ejemplo la congestión del tráfico, imponen costos no remunerados a la sociedad. Los factores externos positivos, como los derivados del tratamiento de enfermedades de transmisión sexual, son prestaciones que se extienden a la sociedad a partir de las acciones de los individuos. Los factores externos aparecen en la producción —por ejemplo, cuando las actividades económicas llevan al deterioro del medio ambiente y al consumo —así como cuando las ventajas de las mejoras en las guarderías y en la



nutrición infantil derivadas de la educación básica a las niñas no son disfrutadas plenamente por la familia. Las autoridades pueden reprimir los factores externos negativos gravando a los individuos por los costos que imponen a la sociedad o mediante la regulación, y promover los factores externos positivos mediante subsidios o aportaciones directas.

Donde existen bienes de interés social, los subsidios públicos pueden estar justificados para fomentar que el consumo sea superior a lo que sería de otro modo. Puede existir una infravaloración sistemática de los servicios por parte de los consumidores, como suele ocurrir en la educación primaria y en la atención sanitaria preventiva. Por ejemplo, las mujeres que disponen de poco tiempo pueden subestimar el valor de los exámenes prenatales. Igualmente, la familia puede subestimar el valor de la educación de las niñas, cuyos padres esperan que contraigan matrimonio y tengan descendencia a una edad relativamente temprana. En algunos países, otro ejemplo puede ser el uso de combustibles limpios para cocinar alimentos en el hogar. Donde existen bienes de interés social, el hecho de que los posibles consumidores infravaloren las ventajas privadas de éstos puede llevar a una prestación y un consumo inferiores de dichos bienes y servicios si se dejan exclusivamente al mercado.

Los mercados no competitivos pueden surgir por diversos motivos, como por ejemplo monopolios naturales o información asimétrica. Los monopolios naturales se producen cuando los factores técnicos impiden el funcionamiento eficaz de más de un productor, lo que permite al proveedor restringir su producción e incrementar los precios y las ganancias. Este argumento se utilizó históricamente para justificar la existencia de los servicios públicos, como la electricidad y el suministro urbano de agua, aunque la venta competitiva de licencias y la regulación de las empresas privadas pueden ser alternativas viables (véase en los capítulos 20 a 25 todo lo relativo al sector privado y a la infraestructura). El poder de mercado también puede producirse incluso si existen numerosos productores, como por ejemplo cuando los consumidores deben afrontar costos elevados para cambiar de proveedor. Esto puede deberse a limitaciones de la información, como en el caso de los médicos y la atención sanitaria, o de las escuelas privadas, donde a los consumidores individuales les resulta difícil juzgar la calidad de proveedores alternativos.

La respuesta adecuada a las imperfecciones del mercado puede o no implicar un gasto público combinado con la prestación pública, como se explica en la sección 6.3.2. La sección 6.3.4 presenta una serie de directrices sobre el modo en que las autoridades pueden comenzar a evaluar la justificación y el impacto de los programas de gasto existentes, así como a identificar las redundancias y las disparidades.

6.3.2 Determinación del instrumento adecuado La existencia de imperfecciones del mercado o de resultados distributivos adversos no justifica necesariamente la prestación de servicios públicos, ni siquiera a los pobres. La fase siguiente consiste en decidir cuál es el instrumento adecuado para compensar las imperfecciones del mercado o mejorar los resultados distributivos. En la figura 6.2 aparecen diferenciados grosso modo tres tipos distintos de respuestas: medidas reguladoras, medidas recaudadoras o fiscales y gasto público (con o sin prestación directa por parte del Estado). Sin embargo, estas opciones no son mutuamente excluyentes, y se puede aplicar más de una para afrontar los problemas observados en los resultados.

En la práctica, los responsables del establecimiento de políticas no tienen normalmente que elegir entre la prestación pública y la privada. Más bien, tienen que determinar el equilibrio y la relación adecuados entre ambas. Los Estados deben proporcionar un entorno permisivo para la prestación de servicios por parte del sector privado, aunque puede ser necesaria cierta regulación para mantener niveles mínimos de prestación de servicios y garantizar la competencia. Donde los sectores público y privado funcionan en paralelo, puede esperarse que el sector privado preste servicios de forma selectiva, concentrándose en bienes privados o exclusivos (el hecho de que estos bienes sean excluyentes permite al sector privado cobrarlos) y centrándose en clientes más solventes. En contraposición, al sector público se le puede exigir que preste servicios básicos en todas las áreas y a todos los ciudadanos. Esto permite a los consumidores elegir entre las opciones de prestación de servicios cuando pueden pagar por la alternativa que ofrece el sector privado, introduciendo un elemento de competencia en la prestación de servicios.



El resto de la sección presenta un panorama general de los asuntos relacionados con la selección de instrumentos, es decir, la idoneidad de medidas reguladoras, iniciativas recaudadoras o gasto público.

Medidas reguladoras. Las respuestas reguladoras pueden ser adecuadas en diversos contextos, especialmente en los casos de imperfecciones del mercado. Existen, por ejemplo, métodos bien desarrollados sobre el modo de regular los monopolios. La regulación puede instituirse para facilitar una información mejor a los consumidores que les ayude a tomar decisiones. Se pueden aplicar normas sobre contaminación, incluyendo las sanciones y multas que sean necesarias, para reducir los factores externos negativos, etc.

En la esfera de prestación privada de los servicios que son importantes para los pobres, el Estado debe determinar un papel regulador adecuado. Los capítulos del libro dedicados al sector privado y a la infraestructura, como por ejemplo el capítulo 21, “Energía”, explican la importancia de regular las normas. El capítulo 19, “Educación”, hace referencia a los tipos de regulaciones impuestas a las escuelas privadas que pueden inhibir el papel de la educación, así como a aquéllas que pueden reforzar su contribución al desarrollo humano.

Medidas recaudatorias. Se pueden utilizar medidas fiscales para fomentar o desalentar determinados tipos de actividades. Asimismo, un objetivo primordial del sistema impositivo es incrementar la recaudación de la manera más eficaz y equitativa posible. Una reforma fiscal implica numerosas dimensiones, y es un tema demasiado amplio que este libro no trata de forma detallada. Entre estas dimensiones merecen mencionarse una mayor transparencia y certidumbre, solucionar el problema de la erosión de las bases imponibles (en especial en países conflictivos) y perseguir la evasión fiscal. Algunas reformas son susceptibles de reducir la recaudación a corto plazo, como por ejemplo la eliminación del impuesto a las exportaciones y del impuesto a los beneficios extraordinarios. La nota técnica F.4 trata algunas de las cuestiones distributivas del aspecto recaudatorio del presupuesto.

Gasto público. Una vez que se ha determinado que el gasto público es una opción adecuada, sigue pendiente de resolución la cuestión de si conviene implementar programas gestionados por el Estado o subcontratarlos en el sector privado (con o sin ánimo de lucro). En los casos en que se considere la subcontratación (o externalización) como opción más adecuada, será importante la capacidad de supervisión del Estado.

Para evaluar las opciones de prestación de servicios alternativas se pueden aplicar diversos criterios, incluidos los de eficiencia relativa, viabilidad de la prestación privada y acceso de los pobres a los servicios privados.

Eficiencia relativa. Puede estimarse calculando el costo unitario de la prestación tanto en régimen público como privado. La comparación entre proveedores públicos y privados debe hacerse sobre una base neutra en términos competitivos. Por ejemplo, puede analizarse el costo de tratar la infección respiratoria aguda de un niño en una clínica pública y en una clínica privada. Al realizar estos cálculos, debe tenerse la precaución de controlar las diferencias de calidad y de consignar la totalidad de los costos de los servicios prestados, incluyendo el porcentaje de gastos indirectos de capital fijos y administrativos, a fin de eliminar cualquier subsidio oculto de la prestación pública. Los diferenciales de costos entre los sectores público y privado pueden ser consecuencia de los diferentes efectos de las limitaciones de crédito y de personal entre las instituciones públicas y privadas. Por ejemplo, el sector privado puede tener más limitado el acceso al crédito que las instituciones públicas, mientras que el sector público puede tener más problemas en lo que respecta a la captación, contratación y despido del personal.

Viabilidad de la prestación privada. Debe evaluarse la capacidad y la voluntad del sector privado de prestar el nivel de servicio deseado y la distribución de servicios necesaria. Un parámetro de la capacidad del sector privado es la medida de participación del mismo en cada área económica o en industrias afines. No obstante, cuando el entorno regulador desalienta la prestación privada o cuando la prestación pública expulsa del mercado a los proveedores del sector privado, la situación en un momento determinado puede ser engañosa. También puede ser útil analizar el nivel de beneficios económicos necesario para que el contratista privado, teniendo en cuenta los riesgos específicos de cada país y sector, entre en el mercado.



El acceso de los pobres a los servicios privados puede ser limitado. Es importante considerar las posibles deficiencias de la prestación de servicios por parte del sector privado en comunidades remotas y pobres. Incluso si el sector privado puede demostrar una ventaja en cuanto a costos, tenderá a ser selectivo prestando servicios a las áreas urbanas más solventes y densamente pobladas, ya que el costo de prestar estos servicios será menor que en las áreas más pobres y remotas. La regulación de los honorarios por parte del Estado tenderá a desalentar la prestación de servicios del sector privado en áreas de mayores costos, como las rurales. Puede considerarse la intervención pública, en forma de subsidios o de contratos de prestación de servicios, a fin de garantizar una cobertura suficiente en todas las áreas. Es posible que una prestación privada subsidiada, incluso con los problemas inherentes a la implementación de subsidios a usuarios, llegue de manera más eficaz a los pobres que una prestación pública de mayor costo.

En los casos en que los proveedores del sector privado disfruten de una clara ventaja en cuanto a costos, puede considerarse también la subcontratación selectiva de la prestación de los servicios a operadores del sector privado. Sin embargo, la competencia no tendrá necesariamente un impacto positivo en la calidad de los servicios públicos. Esto es especialmente cierto cuando la cantidad de personas especializadas —médicos y personal docente, por ejemplo— es limitada y el sector privado tiene capacidad para pagar salarios más altos. De este modo, lo más probable es que se debilite la capacidad del sector público de prestar servicios esenciales, ya que los trabajadores especializados —atraídos por los salarios de mayor cuantía— se trasladarán al sector privado en áreas más solventes. Aunque la competencia puede ser coherente con alentar el derecho de los consumidores a elegir, también puede provocar problemas importantes de equidad y bienestar.

Toda subcontratación (externalización) de una prestación de servicios debe especificar contractualmente la naturaleza cualitativa y cuantitativa de los bienes y servicios adquiridos al sector privado. Los contratos deben ser suficientemente flexibles para incorporar cambios posteriores justificados sin consecuencias punitivas. En resumen, es importante que el sector público mantenga un control y supervisión eficientes de la prestación de servicios.

6.3.3 Evaluación de las opciones de gasto Una vez que el Estado se haya decidido a intervenir, deberá seleccionar entre diversos programas que, potencialmente, pueden alcanzar los mismos objetivos. Existen diferentes métodos para guiar esta elección, entre ellos los análisis de eficacia en función de costos, los análisis de múltiples criterios y los análisis del costo-beneficio social. El método óptimo puede ser un análisis integral de costo-beneficio, que se describe a continuación, aunque puede resultar muy complejo, especialmente en lo que respecta a los requisitos de datos. Debe ser posible la realización de, como mínimo, una evaluación básica de la eficacia en función de los costos, tal y como se describe en esta sección, de todos los programas principales.

Análisis de eficacia en función de costos El análisis de eficacia en función de costos no se utiliza para valorar las prestaciones ni para cuantificar los factores externos. En su lugar, se define un objetivo o resultado deseado para, a continuación, evaluar y clasificar las intervenciones alternativas exclusivamente en función de su costo. De este modo, los responsables de tomar decisiones pueden comparar los costos de intervenciones alternativas que apuntan al mismo objetivo. No obstante, este tipo de análisis no mide el valor intrínseco del resultado y no puede emplearse para comparar programas que tienen consecuencias diferentes.

Este método se ha aplicado ampliamente en el sector de la salud, en el que se ha empleado el costo de año de vida ajustado por discapacidad (costo/DALY, por sus siglas en inglés) como criterio de eficacia en función de costos. Sobre esta base, el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993 (Banco Mundial, 1993) pudo clasificar una serie de servicios sanitarios en función de su relación costo-eficacia. Ejercicios similares han sido llevados a cabo en numerosos países integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y en algunos países en desarrollo (véase el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”.



Las mediciones de eficacia en función de costos pueden utilizarse para fundamentar la clasificación de las opciones de gasto en todos los sectores. Sin embargo, requiere identificar un indicador de resultados adecuado que sea válido para toda la gama de servicios prestados. Por ejemplo, en el sector de la educación, el nivel de alfabetización puede ser un indicador de resultados adecuado de la educación primaria, pero no es aplicable a la educación secundaria, terciaria o vocacional. En los casos en que no se pueda identificar un indicador de resultados adecuado, pueden sustituirse por indicadores de productos, aunque normalmente estos indicadores son específicos de cada programa y, por consiguiente, su aplicación es más restringida. Por ejemplo, el costo por graduado de escuela primaria puede aplicarse sólo como indicador de la eficacia en función del costo para evaluar intervenciones alternativas en apoyo de la educación primaria.

Análisis de múltiples criterios Los análisis de múltiples criterios son flexibles pero carecen de rigor técnico. Su realización implica la identificación de una serie de criterios de evaluación que, por lo general, reflejan objetivos políticos o resultados deseados, y la asignación de ponderaciones a cada criterio. A continuación se procede a evaluar las intervenciones alternativas según cada criterio en función de los resultados previstos de cada intervención. De este modo, se asigna una puntuación a cada subcomponente de una alternativa, tras lo cual dicha puntuación se multiplica por la ponderación, sumándose todos los resultados de cada intervención. Para admitir información cualitativa y cuantitativa se pueden aplicar diversos métodos de puntuación.

Obviamente, este método tiene sus limitaciones.

• La selección de los criterios y las ponderaciones relativas no están basados en ningún principio fundamental, y se pueden modificar a voluntad.

• La puntuación de criterios cualitativos puede ser arbitraria. • Los criterios utilizados pueden solaparse y computarse más de una vez.

Por otra parte, el método presenta una serie de ventajas en comparación con otras alternativas.

• Los criterios de evaluación y sus ponderaciones pueden integrar explícitamente objetivos de reducción de la pobreza en la evaluación de las diversas intervenciones.

• El método se puede utilizar de manera participativa en varios niveles de la administración pública porque los criterios, ponderaciones y puntuaciones se pueden determinar tras consultas con expertos, responsables de tomar decisiones, público en general y participantes.

• Se puede utilizar información cuantitativa y cualitativa, lo que permite considerar los factores externos no contemplados por otros métodos.

• La implementación del método es relativamente económica y no requiere necesariamente grandes volúmenes de información.

Esta técnica nunca puede ser más que una guía aproximada para los responsables de tomar decisiones. Sin embargo, puede facilitar información relevante sobre la importancia relativa de los diferentes objetivos de la política y de sus implicaciones para las opciones de intervención del Estado. Es especialmente útil como herramienta en procesos participativos o consultivos (véase el cuadro 6.4).

Se pueden clasificar y utilizar criterios cualitativos, como por ejemplo la capacidad de gestión de las asociaciones de padres. De manera similar, el método puede ampliarse hasta el nivel político para evaluar, por ejemplo, opciones de medidas de orden público utilizando criterios tales como el costo, el impacto en la reducción de la delincuencia y la participación de la comunidad. Sin embargo, las aplicaciones intersectoriales son más problemáticas, ya que los criterios de evaluación tienden a ser específicos de cada sector, aunque se han aplicado criterios intersectoriales, como la generación de puestos de trabajo o de renta, a fondos para la reducción de la pobreza.



Análisis del costo-beneficio social El análisis de costo-beneficio permite a los responsables de tomar decisiones determinar si el valor social neto actualizado de una intervención pública determinada supera o no su costo social descontado y, por consiguiente, justifica la financiación. Los méritos relativos de las diversas opciones de gasto pueden evaluarse entonces en función de su aportación al bienestar social. El análisis de costo-beneficio es una potente herramienta de análisis, ya que permite evaluar las opciones de gasto en la totalidad del sector público, así como identificar la distribución intertemporal de costos y beneficios del gasto público. Sin embargo, presenta una serie de dificultades metodológicas, entre ellas la valoración de las prestaciones derivadas de la intervención pública.

Dado que el análisis del costo-beneficio social está reconocido como herramienta para el análisis del gasto público (e incluido en numerosos manuales gubernamentales y en una amplia serie de textos complementarios), se recomienda al lector consultar las metodologías detalladas en la amplia bibliografía existente. En lo que respecta a este libro, el tratamiento está limitado a temas de especial importancia para su aplicación en los análisis de gasto público orientados a la pobreza, entre otros:

Valoración de las prestaciones. El principio fundamental del análisis del costo-beneficio social es que las prestaciones derivadas de una actividad determinada deben valorarse de modo que puedan compararse con sus costos correspondientes. Mientras que esto es sencillo en el caso de transferencias monetarias, resulta más complicado en el caso de prestaciones y servicios en especie, a los que se debe imputar un valor. En el caso de los análisis de incidencia de las prestaciones también son válidos los puntos precedentes relativos a la valoración de las prestaciones.

Este problema puede abordarse de dos maneras. En primer lugar, se pueden evaluar las cantidades que los individuos están dispuestos a pagar en concepto de determinado servicio, ya sea identificando las preferencias reveladas por su conducta o mediante encuestas para determinar la valoración eventual de los servicios. Aunque estas técnicas presentan una serie de problemas metodológicos, se han utilizado ampliamente en el sector de la salud. En segundo lugar, se puede deducir el valor de la prestación a partir de otra información de tipo mercado con el objeto de calcular un precio sustitutivo. Normalmente, las prestaciones de la educación se miden por la tasa de rentabilidad descontada procedente del flujo de mayores ingresos de los que disfrutan los individuos gracias a la escolarización. En el sector de la salud se puede aplicar un método similar, según el cual el costo del fallecimiento o de la mala salud de un individuo se mide por los ingresos no percibidos o la productividad no concretada.

Este método también tiene sus limitaciones: (a) el ingreso no percibido es, indudablemente, un indicador inadecuado del valor de la vida y de la buena salud de un individuo, y el ingreso puede ser también un indicador inadecuado de los beneficios personales obtenidos gracias a la educación, en especial entre los pobres; (b) se omite una serie de variables que pueden ser importantes para determinar el nivel de ingresos de los individuos y del uso de los servicios; y (c) al valorar las prestaciones, el método no tiene en cuenta las diferencias en la calidad de los servicios. Las dificultades inherentes a la valoración de las prestaciones han llevado a eludir el problema, centrándose en cambio en los resultados específicos de la intervención pública, como por ejemplo los análisis de eficacia en función del costo y los análisis de múltiples criterios.

Consideración de los problemas de equidad. La utilización de valoraciones de prestaciones como “disposición a pagar” o basadas en la renta otorgarán más valor a las prestaciones obtenidas por los grupos de mayor renta que a las prestaciones obtenidas por los pobres. Las valoraciones de prestaciones se pueden ajustar aplicando ponderaciones de distribución que incrementen el valor relativo de las prestaciones a los pobres. Sin embargo, la selección de la ponderación adecuada es cuestión de preferencias subjetivas.



Consideración de los factores externos. Los métodos de valoración de prestaciones descritos anteriormente se centran en las prestaciones obtenidas por los usuarios directos de los servicios. Estos métodos omiten los factores externos generados por los servicios públicos, como la educación, que tendrían que cuantificarse y valorarse para incluirlos en una estimación de beneficios monetaria.

Cuadro 6.4. Aplicaciones del análisis de múltiples criterios Una de las aplicaciones más comunes del análisis de múltiples criterios es en la priorización de las propuestas de proyectos, como por ejemplo las peticiones por parte de las comunidades de fondos de inversión inducidos por la demanda. A continuación se presenta un ejemplo sencillo en el que los proyectos de construcción de escuelas primarias se evalúan en función de cuatro criterios: la existencia de personal docente en el cargo durante un período superior a seis meses (que indica la disponibilidad de recursos para el proyecto), la existencia de una asociación de padres (que indica una base para la participación de la comunidad en la gestión de la escuela), la población en edad escolar en la zona de captación prevista (lo que indica la necesidad), y la distancia actual a la escuela primaria alternativa más próxima (lo que indica el acceso). Los dos primeros criterios se consideran fundamentales para el éxito de los proyectos, y el incumplimiento de los mismos tiene como consecuencia un veto al proyecto (línea A). Seguidamente se introducen los datos sobre la población en edad escolar y la distancia a la escuela alternativa más próxima (línea B) y se procede a normalizarlos (línea C) aplicando la siguiente fórmula:

E = [e - emin]/[emax - emin] Los valores normalizados se multiplican por las ponderaciones respectivas de cada uno de los criterios (línea D) y, por último, se suman para obtener la puntuación final del proyecto (línea E). Los cambios en las ponderaciones, que reflejan prioridades políticas divergentes—necesidad frente a acceso, por ejemplo—alteran las puntuaciones finales (línea F).

Proyecto 1

Proyecto2

Proyecto 3

Proyecto4

A Criterios de veto Personal docente en el cargo más de 6 meses Sí Sí Sí Sí Existe asociación de padres Sí No Sí Sí B Valores absolutos Población en edad escolar en la zona de captación 1.650 1.600 1.350 1.400 Distancia a la escuela más próxima (km) 22 9 21 17 C Valores normalizados Población en edad escolar en la zona de captación 1,00 0,83 0,00 0,17 Distancia a la escuela más próxima (km) 1,00 0,00 0,92 0,62 D Valores ponderados Población en edad escolar en la zona de captación x 7,0 5,8 0,0 1,2 Distancia a la escuela más próxima (km) x 3 3,0 0,0 2,8 1,8 E Puntuación final del proyecto 10,0 5,8 2,8 3,0 Población en edad escolar en la zona de captación x 3,0 2,5 0,0 0,5 Distancia a la escuela más próxima (km) x 7 7,0 0,0 6,5 4,3 F Puntuación final del proyecto con ponderaciones invertidas 10,0 2,5 6,5 4,8

Esto suele ser poco práctico o sólo puede hacerse intentando valorar, por ejemplo, los valores éticos y sociales inculcados a los niños a través de la educación, o las ventajas de una mejora en las guarderías. De este modo, utilizando las metodologías normales de valoración de prestaciones descritas anteriormente, se tenderá a subestimar en su totalidad las ventajas de la prestación pública de bienes y servicios. Ello tiene implicaciones significativas a la hora de comparar la prestación pública y privada de servicios cuando se evalúa la eficiencia relativa. El sector privado no considerará los factores externos al diseñar sus servicios; por consiguiente, es posible que los operadores privados presten menos servicios de lo que sería socialmente óptimo, ya que los costos o beneficios adicionales de los factores externos no se toman en cuenta.

Determinación de precios de los fondos públicos. Al realizar análisis de costo-beneficio deben tenerse en cuenta los costos financieros y de sustitución. En principio, ello incluye el costo de los fondos estatales. El costo financiero de un programa puede estar determinado por el costo del endeudamiento, como por ejemplo el tipo de interés vigente de los bonos del Estado. Normalmente, será significativamente inferior al costo de sustitución debido al uso de recursos por parte del sector privado. Por el contrario, en este caso deben calcularse los costos distorsionadores de la fiscalidad utilizada para obtener una mayor recaudación y financiar los servicios públicos. Browning (1987) ha estimado que el precio virtual, o costo de sustitución, de los fondos públicos de Estados Unidos fluctúa entre 1,1 y 1,5; es probable que esta cifra sea mucho mayor en algunos países en desarrollo, según sea el sistema impositivo. Si se fija el precio virtual en 1,4, ello implica que las intervenciones públicas deben obtener



una tasa de rentabilidad superior al 40% para justificar los impuestos necesarios para financiar el gasto público. Considerando la dificultad que supone calcular el costo distorsionador de los impuestos, es poco probable que se apliquen precios virtuales. Sin embargo, es importante que los responsables de tomar decisiones consideren el costo que el gasto público impone a la sociedad a la hora de evaluar intervenciones.

Las necesidades de información de los análisis de costo-beneficio son onerosas. Por este motivo, la técnica se ha utilizado generalmente para evaluar programas y proyectos específicos, cuyos costos y beneficios pueden cuantificarse. A pesar de las dificultades técnicas, el análisis de la composición global y sectorial del gasto puede realizarse sobre la base de los principios fundamentales del análisis de costo-beneficio.

6.3.4 Evaluación de opciones a corto plazo A continuación se presenta un método pragmático para tomar decisiones dentro de un espacio de tiempo limitado con el fin de ayudar a los países a iniciar el proceso. Para ello sigue siendo necesaria una pequeña cantidad de datos fiables en materia fiscal y sobre la pobreza, especialmente información razonablemente buena sobre los modelos de gasto reales, además de un perfil de la pobreza. Lo ideal sería que ello se complementase con una información de evaluación sobre el impacto de los programas, aunque normalmente se trata de algo limitado.

A corto plazo, debe ser posible ir elaborando las cinco fases que se exponen a continuación. Según lo permitan el tiempo, los datos y otras limitaciones, esto se debe enriquecer con los modelos de análisis descritos anteriormente.

Análisis fiscal general. Es útil comenzar con una descripción del modelo general de los gastos e ingresos de cada nivel de la administración pública en los últimos 5 a 10 años, dependiendo de la disponibilidad de datos. Es valioso tener una perspectiva a largo plazo del gasto, ya que el efecto de algunos programas en los procesos dinámicos creará demoras prolongadas. Consulte en la sección 6.4.4 y en la nota técnica F.1 los tipos de información necesaria, que debe incluir un desglose sectorial; el gasto real y el presupuestado; y, del pasado reciente, una distribución funcional de los gastos.

Descripciones de programas. La unidad de análisis de la mayor parte de las iniciativas públicas es el programa. La segunda fase incluye todos los programas de desarrollo principales, con un resumen de los objetivos; los beneficiarios reales y los previstos; la relación con los posibles grupos beneficiarios (véase a continuación); e información sobre el costo de los programas. Véase en el capítulo 17, “Protección social”, un ejemplo de cómo se pueden combinar adecuadamente estos elementos.

El perfil de pobreza de la población. Un instrumento básico del análisis de la pobreza es el perfil de la pobreza (véase el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”). Es útil ampliarlo para incluir a los no pobres, con el fin de analizar no sólo la pobreza absoluta sino también la desigualdad de la renta. Muchos programas fiscales beneficiarán a los grupos no pobres (por diseño o accidentalmente), por lo que un análisis de los impactos reales y alternativos tiene que incluir a la población en su totalidad. Los métodos para el análisis distributivo se expusieron en la sección 6.3.1; véanse también las notas técnicas F.5 y F.6.

Análisis inicial de la relación entre el programa y el perfil de la población: Combinar el análisis fiscal o del programa con el perfil de la población. Esto se limita a comparar las necesidades u oportunidades de diversos grupos con los programas oficiales actualmente en curso. Podría incluir: (a) un listado de todos los programas con sus grupos beneficiarios, con el fin de obtener un panorama integral (esto dará una pauta inicial sobre qué programas están dirigidos a los pobres y a los no pobres); (b) un análisis inicial general de cobertura y costos diseñado para identificar qué grupos de la población (pobres y no pobres) están amparados por los distintos programas y cuánto se gasta en los mismos (las encuestas para el análisis de incidencia de las prestaciones son útiles si existen datos disponibles; como complemento, puede considerarse una reseña cualitativa de la cobertura y la incidencia, que permita un análisis inicial de en qué medida los grupos esenciales están o no incluidos, y el modelo general de la iniciativa en relación con los objetivos de reducción de la pobreza); y (c) la identificación de una serie de interrogantes fundamentales referidos tanto al efecto de los diferentes programas como a las áreas susceptibles de reforma y reasignaciones, en función de la evaluación inicial de (a) y (b), todo ello desde



la perspectiva de diferentes grupos de población o de renta, y tomando como base la información sobre la iniciativa y la cobertura.

El ejemplo de la tabla 6.5 se utilizó como base inicial para el debate en Ceará, Brasil. Esta tabla puede presentarse con diversos grados de desglose y diferentes agrupaciones, como género o región administrativa. Dentro de cada grupo, también es útil diferenciar entre distintos grupos de edad. Por lo general, es deseable presentar agrupaciones amplias (por ejemplo, rural) con la incidencia distributiva en cada una de ellas.

Evaluación global. Para determinar qué intervenciones públicas, comparadas con otras, marcan una diferencia, es necesario analizar el impacto de una categoría de gasto o programa específico en la renta, o cualquier otra dimensión del bienestar, de un grupo determinado de la población (véase la sección 6.3.1.

¿Qué puede hacerse si no se dispone de resultados de evaluación? A corto plazo, existen dos fuentes de información que permiten desarrollar opiniones fundamentadas sobre las fluctuaciones en las prioridades del presupuesto: (a) la utilización de la rica experiencia del funcionamiento de programas en el país, incluyendo el uso y los resultados de encuestas cualitativas y a usuarios; y (b) una comparación sistemática de programas existentes o propuestos seleccionados con experiencias de otros países de características similares en los que se hayan realizado evaluaciones rigurosas.

Conjuntamente, estas dos fuentes de información pueden posibilitar una evaluación del impacto real o probable de diferentes programas que, junto con el análisis de la información de costos y coberturas de la sección precedente, permitirán un análisis fundamentado de la idoneidad, costo e impacto potencial del cambio de las asignaciones presupuestarias en los diferentes grupos de población o de renta. Incluso este nivel de análisis llevará su tiempo, por lo que sólo será viable para una serie limitada de programas de gasto significativos.

6.4 Mejora de la gestión de las finanzas públicas Existen diversos elementos que obstaculizan la conversión del sistema presupuestario en una base sólida para el desarrollo e implementación de las ELP. Esta sección identifica siete métodos con los que los escasos recursos públicos pueden gestionarse de manera más eficaz para reducir la pobreza:

1. planificar los recursos de forma más eficiente; 2. mejorar los métodos de contabilidad, auditoría y compras del Estado; 3. aumentar el énfasis en el buen desempeño de la gestión de recursos públicos; 4. crear una concienciación de los costos en los ministerios del ramo;

5. garantizar un equilibrio adecuado de factores causales para los programas; 6. integrar la ayuda externa en el presupuesto; y 7. fomentar las consultas en el proceso del presupuesto.

No existen métodos mágicos para mejorar la efectividad del gasto público. Por el contrario, la mejora de la efectividad es un objetivo a largo plazo que requiere desarrollar sistemas adecuados de gestión y contabilidad de gastos, en paralelo con el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones y recursos humanos asociados. La transparencia y la obligación de rendir cuentas también son componentes importantes de un conjunto de reformas del gasto público, ya que suelen mejorar la eficacia del gasto público. Por tanto, los temas abordados en esta sección deben ser coherentes con el contexto más amplio del gasto público y de las reformas administrativas en curso de cada país.



6.4.1 Garantizar una planificación de recursos mejor: El papel de los MTEF Una buena planificación de los recursos y del gasto implica una perspectiva a largo plazo que fundamente las decisiones sobre políticas y presupuestos, dado que dichas decisiones obligan normalmente al Estado a asumir el compromiso de gastos que superan el ámbito de un solo año. Una buena planificación de recursos implicaría un sistema institucional capaz de conseguir lo siguiente:

• disciplinar las opciones políticas dentro de una limitación de recursos global y realista a medio plazo;

• que los programas compitan por la financiación y garanticen que las decisiones de políticas y gasto se basen en una exposición completa de sus costos y efectos previstos a medio plazo (esto es aplicable tanto a los aumentos como a las reducciones de financiación); y

• traducir las prioridades estratégicas a largo plazo en programas sostenibles.

A su vez, lo antedicho debe reflejarse en lo siguiente:

• mejor compatibilidad del gasto con la disponibilidad general de recursos a medio plazo, con lo que aumenta la probabilidad de que las políticas de la ELP tengan el impacto previsto y sean coherentes con las necesidades de financiación y estabilización a corto plazo;

• asignaciones sectoriales del gasto más acordes con las prioridades del Estado, sobre la base de un análisis exhaustivo de los recursos y opciones políticas, así como de sus respectivos costos;

• mejor planificación y gestión sectorial, que exija la programación simultánea de los gastos ordinarios y de inversión, entre otras reformas; y

• mayor efectividad y eficiencia del gasto, exigiendo a las agencias implicadas una mejor definición de sus objetivos y actividades y, en la medida de lo posible, vincular los importes gastados a indicadores de rendimiento en términos de productos y resultados.

Un presupuesto anual típico no supera la mayoría de estas pruebas. Porque un presupuesto anual típico no refleja las implicaciones a largo plazo de las decisiones de gasto actuales y, por tanto, no proporciona una base adecuada para adaptar las necesidades futuras de financiación de programas con los recursos fiscales previstos. Lo más probable es que el hecho de centrarse en el corto plazo subordine las prioridades de desarrollo y de reducción de la pobreza a largo plazo a las necesidades financieras inmediatas. Incluso los países que cuentan con una tradición de planes quinquenales no han conseguido integrar satisfactoriamente la planificación con el presupuesto anual. Una gestión de recursos eficaz y eficiente requiere la adopción de una perspectiva de medio a largo plazo en la elaboración presupuestaria para poder vincular de manera efectiva políticas, planes y presupuestos.

Muchos países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han adoptado un MTEF. El MTEF representa una envuelta de recursos jerárquica descendente coherente con la estabilidad macroeconómica y con prioridades estratégicas explícitas, una estimación jerárquica ascendente de los costos actuales y a medio plazo de las políticas existentes y nuevas, y un proceso de toma de decisiones iterativo que adapte dichos costos a los recursos disponibles. El cuadro 6.5 expone a grandes rasgos las fases de las que consta este proceso.



Tabla 6.5. Distribución de los programas públicos de gasto a un perfil de la población de Ceará, Brasil

Características principales de la renta Tipo de programa

Grupo de unidades familiares

Cifras absolutas

Renta media Incidencia de la

pobreza (%) Desarrollo humano

Gestión del riesgo

(transferencias, etc.)

Rural, sin tierra Pequeños agricultores Rural, no agrícola Poblaciones pequeñas (todas)

Metropolitana, informal Metropolitana, formal, trabajadores manuales

Metropolitana, formal, trabajadores especializados

Urbana, unidades familiares inactivas

Total (todo Ceará)

Fuente: IPLANCE/SEPIAN y Banco Mundial (2001).

La preparación de un MTEF es un proceso iterativo. Se pueden estimar diversas previsiones de recursos generales evaluando las alternativas entre diferentes opciones de política macroeconómica y fiscal (fase 1). Esto permite a los responsables de tomar decisiones establecer los límites globales y sectoriales del gasto más adecuados para los objetivos generales de desarrollo y reducción de la pobreza del país (véase el capítulo 12, “Cuestiones macroeconómicas”). Considerando las incertidumbres inherentes a las condiciones económicas y a las prioridades del gasto, se puede crear una reserva para contingencias antes de comunicar a los sectores sus límites de gasto a medio plazo. Parte de esta reserva se puede reasignar para adaptarse a los límites de gasto revisados una vez que se hayan preparado los programas sectoriales (fases 3 a 5).

La ampliación de los programas de lucha contra la pobreza requerirá normalmente la reasignación de gastos desde otras áreas de la actividad del Estado. El margen para la reasignación del gasto puede identificarse en las revisiones del gasto público o por los analistas que examinen la canalización hacia la reducción de la pobreza del gasto actual (véase la sección 6.3.1). Contabilizando los costos de las políticas existentes a medio plazo, e incluyendo los compromisos legales y contractuales (fase 2), el MTEF permite a los responsables del establecimiento de políticas evaluar el margen real para reasignaciones del gasto. Asimismo, el MTEF permite a los sectores planificar la liberación de recursos de programas en curso o a punto de terminar durante un período amplio, lo que permite reducir al mínimo los trastornos imprevistos (fase 3). Aunque un número importante de países en desarrollo se ha embarcado en la vía del MTEF, la mayoría de ellos se encuentra todavía en una fase temprana, y existe una serie de áreas que merecen atención para mejorar su efectividad como herramienta de planificación del gasto. Dichas áreas se describen a continuación.

• Mejora de la fiabilidad de las previsiones de recursos y de gasto. Las reducciones de ingresos o los aumentos de costos importantes e imprevistos pueden convertir en inútiles las estimaciones previas, ya que ello obliga a revisar drásticamente los límites del gasto al inicio de cada ejercicio presupuestario. Este riesgo puede reducirse mediante una insistencia continua en la macroestabilidad, desarrollando herramientas de previsión macroeconómica más exactas, entendiendo los incentivos para los funcionarios públicos responsables de la estimación de ingresos y gastos (véase el capítulo 8, “Gestión pública”, y el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”) y mejorando las estimaciones de los costos de los programas nuevos y en curso.



También una reserva para contingencias puede ayudar, en años posteriores, a mitigar los efectos de estimaciones de ingresos y gastos inciertas.

Cuadro 6.5. Fases para la preparación de un MTEF Fase 1. (Re)estimación de la envuelta de recursos. Las estimaciones de recursos pueden obtenerse a partir de las previsiones a 3 y 5 años del rendimiento económico y de los flujos de ayuda para el desarrollo. Fase 2. Establecimiento de los límites de recursos sectoriales a medio plazo. Los recursos disponibles para la reasignación (para hacer frente a las limitaciones generales y a los cambios de prioridades) estarán influidos por los compromisos existentes, como por ejemplo los fondos de contrapartida de la ayuda, las obligaciones del servicio de deuda, las transferencias intergubernamentales y las pensiones. En la medida de lo posible, deben consignarse a sus sectores respectivos antes de establecerse los límites. A continuación se procederá a establecer límites indicativos de gastos sectoriales en función de las prioridades del gobierno, los programas existentes y las discusiones preliminares con los ministerios del ramo. Los límites indicativos, junto con las propuestas de cambios de políticas de los ministerios del ramo y del Ministerio de Finanzas (Economía), se someten a la consideración del gabinete (o de un subcomité designado por el mismo), normalmente varios meses antes del inicio del ciclo presupuestario anual. Fase 3. Preparación de los planes sectoriales. Los ministerios de cada sector preparan los planes estratégicos a medio plazo que definen los objetivos fundamentales del sector, conjuntamente con sus respectivos productos, resultados y previsiones de gasto, dentro de los límites acordados en el gabinete. Estos planes deben considerar los costos tanto de los programas en curso como de los nuevos. Lo ideal es que el gasto se presente clasificado por programa y categoría de gasto, estando claramente diferenciadas las necesidades de financiación en concepto de salarios, operaciones y mantenimiento, e inversiones. Fase 4. Revisión de los planes sectoriales. El Ministerio de Finanzas revisa los programas sectoriales para comprobar que son coherentes con las prioridades generales del Estado y con los límites de gasto. Esta revisión se centra más en temas estratégicos amplios que en la estructura detallada del gasto propuesto. En los casos en que las previsiones del sector superen los límites, el Ministerio de Finanzas puede ayudar a la agencia pertinente a recortar gastos o solicitar más información para volver a estudiar los límites. Fase 5. Presentación de los límites revisados al gabinete. Sobre la base de esta revisión, el Ministerio de Finanzas presentará ante el gabinete su propuesta de límites plurianuales revisados del gasto sectorial. Estos límites constituyen la base para la preparación de propuestas presupuestarias más detalladas durante el primer año del MTEF. Fase 6. Preparación del presupuesto anual y presentación del mismo al Parlamento. El presupuesto anual (basado en la propuesta del MTEF) puede ser preparado por las agencias implicadas, entregado al Ministerio de Finanzas para que reúna las diversas partes y presentado para la aprobación final del gabinete y el Parlamento. El presupuesto anual presentado finalmente al Parlamento debe ir acompañado de las asignaciones o límites indicativos para años posteriores. Fase 7. Revisión y actualización. Las estimaciones de gasto existentes (ejercicio presupuestario más período del MTEF) se mantienen durante el año y se ajustan en la medida que sea necesario a cualquier cambio de política o parámetro, como por ejemplo la inflación o el crecimiento. El siguiente ciclo presupuestario se iniciará considerando conjuntamente las estimaciones actualizadas del gasto durante el período del MTEF, la previsión de la envuelta de recursos del ejercicio siguiente y los cambios en las prioridades estratégicas del gobierno. Fuente: Muggeridge (1997).

• Identificación de los principales programas para la lucha contra la pobreza. Dado que no es posible superar completamente las variaciones en los flujos de recursos, puede ser útil identificar los programas de gasto más prioritarios dentro de la ELP. Estos programas pueden protegerse contra cualquier recorte que se considere necesario. Al identificar los programas más importantes, debe tomarse la precaución de evaluar las sinergias entre los diferentes programas. Entre los ejemplos pueden mencionarse las interacciones importantes entre los programas de salud y de educación. Por ejemplo, la salud de los niños puede afectar a sus capacidades de aprendizaje, y el nivel educativo de las madres puede influir positivamente en la salud de los niños. Ello requiere que los analistas se centren en el efecto previsto de la política pública (como, por ejemplo, reducción de las tasas de mortalidad) más que en los resultados de los programas individuales (como, por ejemplo, el número de niños vacunados). La existencia de sinergias también sugiere que las agencias gubernamentales deben colaborar a nivel operativo.

• Garantizar un período de tiempo adecuado para el análisis. El lanzamiento de programas para la reducción de la pobreza puede tardar varios años. Por ejemplo, la ampliación del número de profesores llevará 3 o más años, ya que se requiere su captación y capacitación. Aunque un MTEF supone una mejora significativa con respecto al presupuesto anual como consecuencia de su perspectiva a medio plazo, puede ser necesaria una expansión de la perspectiva temporal de los programas más importantes para que vaya más allá del período del MTEF, con el fin de evaluar su costo total.



• Ampliación del margen del análisis de las políticas. Inicialmente, las estimaciones futuras del MTEF tenderán a presentar previsiones globales de los niveles de gasto de cada sector y programa, desglosadas por clasificación económica. A medida que se vaya desarrollando la capacidad institucional, podrán prepararse previsiones más detalladas, incluyendo, por ejemplo, la asignación regional de recursos. A largo plazo se pueden utilizar los análisis más complejos de asignaciones intrasectoriales para garantizar que la composición del gasto sea favorable a los pobres, empleándose para ello tanto los tipos de herramientas mencionadas en la sección 6.3 como los resultados de los estudios de seguimiento y de las encuestas a usuarios.

• Apertura del debate político. Las estimaciones futuras del MTEF son igualmente útiles tanto para el presupuesto como para constituir la base de un debate político nacional. Ello se debe a que la expansión de los programas de lucha contra la pobreza implicarán compromisos a largo plazo que no quedan reflejados en las asignaciones anuales. Aunque los gobiernos pueden mostrarse reacios a abrir el MTEF al escrutinio público durante sus fases preparativas, la publicación del MTEF debe ser de alta prioridad.

• Uso del MTEF para establecer límites presupuestarios. Son necesarios procedimientos claros para garantizar que el MTEF, que presenta asignaciones de recursos indicativas, se utilice en la preparación del presupuesto. Si no se utilizan las estimaciones del MTEF como punto de partida para la formulación del presupuesto anual (fase 6 del cuadro 6.5), el método perderá rápidamente su validez. Por consiguiente, es fundamental que el MTEF sea incorporado al proceso del presupuesto lo más pronto que sea factible.

• Vinculación de las previsiones del gasto a las metas de desempeño. En una fase temprana de la preparación del MTEF debe establecerse un vínculo entre los recursos y las metas de desempeño, con el fin de garantizar que el MTEF no asigne recursos en función de las demandas de las agencias independientemente del cumplimiento. La presentación de metas de desempeño de programas y sectores, conjuntamente con los límites de gasto correspondientes, permite a los responsables de tomar decisiones evaluar las ventajas previstas de las opciones de gasto alternativas. Inicialmente, será difícil modelar la relación entre el volumen del gasto y los indicadores de desempeño, por lo que puede que sea mejor presentarla como indicativa al principio. No obstante, a largo plazo, estas relaciones pueden afinarse y emplearse como base para evaluar el desempeño futuro.

Aunque muchos países vienen utilizando desde hace algún tiempo previsiones macroeconómicas para establecer límites presupuestarios globales estrictos, el MTEF supone una innovación significativa con respecto a dichos métodos por el hecho de poner énfasis en la asignación sectorial del gasto y en la relación entre el gasto y el desempeño. No obstante, en última instancia, el MTEF será sólo tan efectivo como el eslabón más débil del sistema de gestión del gasto público. Por ejemplo, es probable que se pierda el esfuerzo de preparar las previsiones a medio plazo del gasto y de su valor para la creciente planificación de recursos en los sectores si los fondos no se entregan a las agencias encargadas del gasto tal y como se había programado. Por tanto, es esencial que el desarrollo del MTEF esté acompañado de reformas amplias en la gestión financiera pública y de mejoras en los procedimientos de ejecución del presupuesto. En el Public Expenditure Management Handbook (Manual de Gestión del Gasto Público, Banco Mundial, 1998, versión en Internet) y en muchos otros documentos mencionados en las Referencias se pueden encontrar explicaciones sobre estos temas.

6.4.2 Mejora de la transparencia y fortalecimiento de la contabilidad y la auditoría

El fortalecimiento de los métodos de contabilidad, auditoría y adquisiciones, así como la mejora de la transparencia de la gestión financiera pública, ayudará a garantizar que los escasos recursos financieros se utilicen en la consecución de los objetivos de las políticas. Entre otras cosas, este proceso requiere mejoras en los sistemas contables, la adopción de normas y procedimientos claros de información, y el desarrollo de aptitudes en los ministerios del gobierno.



Se puede desarrollar un patrón de referencia de las expectativas mínimas para calibrar el desempeño de la gestión financiera pública a medio plazo. Este patrón de referencia debe hacer hincapié en las prácticas institucionales que sostienen una gestión financiera pública eficaz y orientada a mitigar la pobreza. Entre los principales parámetros de cumplimiento de las normas mínimas de desempeño se pueden incluir los que se mencionan a continuación.

• La aprobación oportuna del presupuesto anual por parte del poder legislativo y su publicación de acuerdo con las leyes nacionales.

• La presentación de informes periódicos, oportunos y exactos por el Ministerio de Finanzas (Economía) al poder legislativo de los ingresos y gastos reales del Estado en el transcurso y al final del año presupuestario. Estos informes deben comparar los ingresos y gastos reales con las estimaciones previstas en el presupuesto, y hacerse públicos de la forma oportuna.

• La presentación de informes oportunos al poder legislativo por parte de la institución de auditoría suprema del país (por ejemplo, el Tribunal de Cuentas), manifestando su opinión sobre la exactitud de las cuentas del Estado y sobre el cumplimiento de las leyes y normativas financieras de la administración pública. Estos informes deben permitir la adopción de medidas de seguimiento en caso de incumplimiento y es esencial que se hagan públicos. La institución de auditoría debe ser totalmente independiente del poder ejecutivo.

A medio plazo, las auditorías financieras públicas tendrían que ir divulgando cada vez más información sobre partidas de ingresos y gastos no incluidas en los presupuestos normales. Asimismo, su ámbito debería incluir los informes financieros presentados al poder legislativo o al público sobre las operaciones de la administración que pueden desviar los escasos recursos financieros destinados a la reducción de la pobreza, como por ejemplo las operaciones cuasifiscales de organismos paraestatales o los gastos del Ejecutivo.

El cumplimiento de un patrón de referencia mínimo de desempeño de la gestión financiera pública puede tardar varios años en conseguirse, ya que toda mejora implica la capacitación del personal en procedimientos contables. Asimismo, requerirá un cambio de actitud en lo que se refiere a la divulgación de información potencialmente sensible sobre la ejecución del presupuesto.

6.4.3 Centrarse en el rendimiento Tradicionalmente, los sistemas de gestión financiera pública han hecho más hincapié en el control de recursos que en la consecución de objetivos orientados a resultados. Históricamente, los recursos se han solido asignar a agencias gubernamentales, sin considerar sus objetivos de desempeño. Al mismo tiempo, los sistemas de toma de decisiones y de control altamente centralizados han dificultado a los funcionarios públicos la adopción de iniciativas para mejorar la eficiencia y eficacia de los programas estatales. En consecuencia, las organizaciones se han convertido en inflexibles e insensibles, los recursos se han desviado de la prestación de servicios esenciales a la compensación de gastos administrativos indirectos, y el sistema de servicio público se ha conformado con un equilibrio de bajo nivel en el que la falta de incentivos adecuados y las escasas expectativas han generado un desempeño deficiente.

Estos problemas pueden solucionarse otorgando a las agencias, departamentos y unidades de prestación de servicios locales más autonomía en la gestión de sus recursos. Dado que el desarrollo de una cultura de buen desempeño y de los sistemas de gestión en apoyo de la misma pueden requerir profundas reformas institucionales (véase el capítulo 8, “Gestión pública”), pueden considerarse dentro del sistema presupuestario una serie de medidas adicionales para reforzar el vínculo entre recursos y desempeño, sin sacrificar los controles necesarios para garantizar el cumplimiento.

El desarrollo de los indicadores de desempeño adecuados es, necesariamente, la primera fase de este proceso. Lo ideal es que se conciban como una jerarquía de criterios y parámetros que reflejen los objetivos identificados en el DELP y puedan relacionarse con el uso de los recursos (véase el cuadro 6.6).

Las consideraciones pragmáticas —como la disponibilidad, fiabilidad y costo de los datos— deben representar un papel importante en la selección de los parámetros de desempeño idóneos. Por lo general será más rentable realizar un seguimiento de los parámetros para los que ya se recogen datos de forma habitual —suponiendo que sean relevantes— que desarrollar sistemas nuevos para recoger datos de nuevos parámetros.



Cuadro 6.6. Parámetros e indicadores del desempeño Los siguientes indicadores del desempeño pueden diferenciarse, tal y como se expone en los ejemplos que se presentan a continuación (véase también el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”, y el capítulo 4, “Metas y costos del desarrollo”). • Los parámetros de factores causales miden la cantidad y, en ocasiones, la calidad de los recursos canalizados para

actividades de los proyectos. Los criterios de desempeño correspondientes a los factores causales son el cumplimiento (definido aquí como el atenerse a los límites presupuestarios) y la economía (o minimización del costo monetario de un determinado volumen y calidad de los factores causales).

• Los parámetros de productos miden la cantidad y, en ocasiones, la calidad de los bienes y servicios creados o prestados utilizando los factores causales. El criterio de desempeño correspondiente a los productos es la eficiencia; es decir, la minimización del total de factores causales por unidad de producto.

• Los parámetros de resultados miden la cantidad y, en ocasiones, la calidad de los resultados conseguidos mediante el uso del producto proyectado. El criterio de rendimiento es la efectividad, es decir, maximizar los resultados en relación con los productos producidos.

• Los parámetros de impacto miden el cambio fundamental en las condiciones de vida de los beneficiarios resultantes (total o parcialmente) de un proyecto o programa determinado.

Tipo de parámetro Final Sector Factor causal/producto

intermedio Resultado Impacto

Educación Número de profesores; absentismo docente

Número de graduados de la escuela primaria; índice de absentismo escolar en regiones pobres

Mayores índices de alfabetización entre los pobres

Salud Cantidad de personal en el sector de la atención sanitaria primaria; disponibilidad de medicamentos

Índices de vacunación entre niños de unidades familiares pobres

Menores índices de morbilidad y mortalidad de las familias pobres

Policía Agentes de policía Disminución del índice de delitos

Fuente: Schiavo-Campo y Tommasi (1999, capítulo 15), versión en Internet.

Por ejemplo, se pueden recoger datos socioeconómicos esenciales como parte del sistema de información para la gestión de la salud (véase el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”).

Uno de los problemas que supone gestionar el desempeño es vincular las responsabilidades de los diversos niveles de una organización, y de los niveles de personal, a los parámetros de desempeño adecuados. Al director del dispensario (ambulatorio) de una aldea se le puede responsabilizar del número de vacunaciones administradas, por ejemplo, pero no del estado de salud general de la población. En general, los indicadores de productos y resultados son más adecuados para las unidades de prestación de servicios, mientras que los indicadores de impacto son más idóneos para el nivel político. Además, deben tomarse medidas para garantizar que la vinculación de responsabilidades a los parámetros de desempeño no tenga resultados no deseados, como por ejemplo que las organizaciones y los individuos busquen el logro de las metas de desempeño independientemente de su efecto en los resultados de la pobreza. Centrarse en las notas de los exámenes, por ejemplo, puede llevar a las escuelas a excluir a los estudiantes menos aptos. Considerando estos riesgos, es preferible medir el desempeño de un programa con una serie de parámetros —lo ideal es que tengan vínculos directos con los objetivos de reducción de la pobreza— y realizar un seguimiento del impacto de los niveles de vinculación de personal con parámetros de desempeño (el sistema de gestión del rendimiento) a medida que se vayan implementando los programas.

Los parámetros de desempeño se pueden vincular a la preparación del presupuesto exigiendo a las agencias gubernamentales que presenten metas de parámetros de desempeño esenciales para justificar sus presupuestos y propuestas de gasto a medio plazo. Esto puede servir como orientación útil para los analistas del presupuesto, incluso en los casos en que todavía no se comprenda adecuadamente la relación entre gasto y desempeño; por ejemplo, al comparar los índices de crecimiento del gasto con los resultados esenciales. Puede realizarse un análisis más profundo a medida que se adquiere experiencia, permitiendo a los analistas definir metas de mejoras de la eficiencia. El cuadro 6.7 muestra algunos temas importantes relacionados con el seguimiento del desempeño.



Para que las metas de desempeño sean efectivas, se deben poder alcanzar con los recursos que la organización tiene a su disposición. Lo ideal es que se definan tras consultar a los administradores adecuados, en lugar de imponerlos desde arriba. También las opiniones de los usuarios, mediante encuestas u otros instrumentos, pueden facilitar información esencial. La determinación de patrones de referencia puede servir como punto de partida útil a la hora de definir metas para las unidades de prestación de servicios comparables (véase a continuación). También es importante definir metas de productos y resultados tras evaluar la disponibilidad de factores causales. Por ejemplo, un aumento de 500 alumnos en el número de niños que asisten a la escuela en un distrito puede requerir 50 aulas nuevas, 50 maestros más, 250 pupitres y 250 colecciones de libros de texto. A continuación, debe prestarse atención a la viabilidad de proporcionar los factores causales necesarios dentro de un período de tiempo determinado; si sólo se puede contratar y dar capacitación a 25 profesores nuevos, las metas de resultados correspondientes deben ajustarse a la baja proporcionalmente. Sólo entonces el administrador debe considerar el costo de los factores causales necesarios para alcanzar las metas revisadas.

Las metas de resultados e impacto deben marcarse objetivos claros de reducción de la pobreza a través de, por ejemplo, la utilización explícita de los índices de utilización de determinados grupos socioeconómicos o de regiones que se han identificado como desfavorecidos con diagnósticos de la pobreza. En algunos casos se pueden utilizar parámetros representativos que reflejen el estado socioeconómico de los beneficiarios de los servicios estatales. Por ejemplo, los datos sobre el nivel de educación de las madres se pueden tomar durante sus visitas a los dispensarios (ambulatorios) si dicha información es un buen parámetro representativo del estado de pobreza de las unidades familiares de un país determinado. Los sistemas de información existentes se pueden evaluar para ver si es necesario introducir reformas que proporcionen datos mejores acerca de la distribución de los servicios y, en particular, del acceso a los mismos y de su uso por parte de los pobres.

Si se desea que la definición de metas se tome de forma seria, deben implantarse procesos para una evaluación formal del desempeño, conjuntamente con directrices sobre las acciones correctivas que se han de ejecutar cuando dichas metas no se alcancen. No se puede utilizar el desempeño histórico como base para determinar los niveles de financiación, porque ello penalizaría realmente a los posibles usuarios de un servicio por el desempeño incorrecto de las agencias estatales. No obstante, las organizaciones deben exigir a los administradores que expliquen el desempeño deficiente e identifiquen las acciones correctivas que tienen previsto realizar. Si un desempeño sistemáticamente incorrecto se pasa por alto, el sistema de evaluación del desempeño perderá rápidamente toda credibilidad. Determinar qué administrador debe rendir cuentas por un desempeño deficiente dependerá del modo en que están asignadas las responsabilidades de toma de decisiones y del grado de autonomía a, por ejemplo, nivel de instalación.

Puede ser útil desarrollar un presupuesto de programa que vincule explícitamente la estructura del gasto público a los principales objetivos y actividades de la ELP. Sin embargo, deben tomarse medidas para garantizar que los programas tengan un marco institucional en el que determinados protagonistas sean considerados responsables de gestionar los recursos y alcanzar las metas de desempeño. Como alternativa, se puede utilizar la clasificación de programas para complementar las clasificaciones administrativa, por partida y económica.

Unos incentivos adecuados promoverán una mejora del desempeño, aunque ello no debe implicar necesariamente recompensas monetarias. Las evaluaciones del desempeño pueden estimular mejoras si permiten referencias y comparaciones con organismos similares. Este sistema puede tener buenos resultados a nivel de prestación de servicios, ya que permite a los administradores comparar y contrastar su desempeño con el de otras unidades, además de ayudar a crear un espíritu de emulación y de sana competencia. Un análisis más profundo de las características de las unidades con mejor desempeño ayudará a determinar cómo se pueden mejorar las otras. Si se prevén compensaciones monetarias para el personal, debe tenerse la precaución de incorporarlas a los sistemas para comprobar de manera independiente los parámetros de desempeño. Se pueden convenir acuerdos comprador-proveedor con pagos basados en el producto, como por ejemplo dispensarios (ambulatorios) y número de vacunaciones (véase el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”).



Cuadro 6.7. Seguimiento del desempeño de prestación de servicios Los sistemas de seguimiento deben proporcionar información sobre la eficiencia e idoneidad de la prestación de servicios. En este contexto, la eficiencia mide la relación entre los factores causales y los productos; la idoneidad vincula los factores causales, los productos y el proceso de prestación de servicios a niveles predeterminados. El seguimiento de ambos conceptos requiere información sobre los factores causales y productos esenciales. En la medida de lo posible, los datos de los productos deben derivarse de los requisitos de informes ordinarios de las agencias gubernamentales, aunque es posible que no se disponga de los parámetros más idóneos con la frecuencia o el nivel de desglose deseados, o que no coincidan con el ejercicio financiero. El desempeño de productos puede evaluarse haciendo referencia a la calidad, cantidad y rapidez de la prestación de servicios. Por lo general, la información de los factores causales está limitada a los datos contables o presupuestarios. A excepción del personal, raras veces se recoge información sobre los factores causales físicos empleados para prestar servicios. Dado que los sistemas de información son caros y difíciles de implementar a corto plazo, normalmente se recomienda hacerlo con los existentes o adaptar éstos. Si no se dispone de la información adecuada, se pueden aplicar medidas sustitutorias. Por ejemplo, la reducción de los índices de asistencia a las instalaciones gubernamentales es un indicio bastante claro de que los servicios prestados se han deteriorado. El desarrollo de nuevos sistemas de información específicos sólo puede justificarse cuando la información obtenida se utiliza normalmente para justificar decisiones administrativas o políticas. En Uganda, por ejemplo, la implantación de un seguimiento trimestral de la disponibilidad de suministros en dispensarios (ambulatorios) a nivel de distrito ha ayudado a garantizar que lleguen a los beneficiarios previstos, ya que los administradores realizan un seguimiento de estos informes. Los controles independientes del desempeño, mediante encuestas a los usuarios de los servicios, suponen una valiosa garantía. Estos mecanismos serán especialmente eficaces cuando los usuarios sean informados de los niveles de servicio y de los factores causales proporcionados a las unidades encargadas de prestar los servicios, lo que les permitirá evaluar el cumplimiento y la idoneidad. Uganda ha mejorado la transparencia en la prestación de servicios educativos exponiendo información relativa a las normas de calidad exigidas y al presupuesto en todas las escuelas. El seguimiento habitual puede complementarse con encuestas periódicas a las unidades prestadoras de servicios para evaluar la idoneidad de la financiación de las operaciones y el mantenimiento, de la facilitación de factores causales y de los niveles de dotación de personal. Las encuestas periódicas de seguimiento del gasto, descritas en la nota técnica F.3, pueden ser un método útil para obtener estimaciones de costos exactas con el fin de detectar las ineficiencias de las instituciones públicas y privadas y tener una idea mejor de las deficiencias existentes en el sistema de ejecución del presupuesto. En el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”, así como en sus casos prácticos, se presenta un análisis detallado del diseño de los sistemas de seguimiento.

Puede esperarse que las agencias estatales y sus administradores mejoren su desempeño sólo si el proceso de toma de decisiones sobre el uso de los recursos está descentralizado. Si los presupuestos son preparados por los departamentos financieros de las agencias, es posible que los departamentos operativos y las unidades de prestación de servicios no sean consultados adecuadamente. Esto puede provocar un desfase entre las metas de desempeño y los recursos presupuestados. La situación se agrava aún más cuando las consignaciones se hacen a nivel general de agencia y se gestionan de forma centralizada. Estos problemas se pueden superar mediante un proceso mejor de consultas internas durante la preparación del presupuesto, o transfiriendo la preparación y gestión del presupuesto a las agencias implicadas. Lo ideal es que las responsabilidades de la gestión de actividades y de la gestión de recursos coincidan. La transferencia de la responsabilidad de la gestión del presupuesto al punto de prestación de servicios, en el que los beneficiarios pueden participar en las decisiones sobre la prestación, puede ser especialmente eficaz (véase el capítulo 9, “Desarrollo impulsado por la comunidad”).

El desempeño también se puede mejorar proporcionando a los administradores de todos los niveles una mayor flexibilidad en el uso de los recursos. Los sistemas presupuestarios tradicionales valoran mucho más el cumplimiento que la eficiencia y la efectividad: el gasto en cada partida se controla minuciosamente, y se desalienta la reasignación de consignaciones a las diferentes categorías del gasto. Cuando las partidas de asignaciones y clasificaciones son excesivamente detalladas, pueden obstaculizar la flexibilidad adecuada para el uso de recursos al impedir, por ejemplo, que un administrador contrate servicios de transporte en lugar de incurrir en costos de transporte directos, sin obtener como contrapartida ninguna ventaja en cuanto a control. Si la reducción del número de partidas no resulta práctico, puede ampliarse el margen de reasignación discrecional de los fondos.

También deben estudiarse otros incentivos en el sistema presupuestario. Como ya se ha explicado, cuando los Ministerios de Finanzas y los departamentos financieros de las agencias implicadas consideran los índices de ejecución del presupuesto para definir los límites presupuestarios de los futuros ejercicios, se incentiva a la agencia a gastar la totalidad de su presupuesto con independencia de si los recursos se necesitan realmente. En estas circunstancias, el desempeño puede mejorarse permitiendo a las agencias trasladar una parte de los fondos no gastados a los ejercicios siguientes, siempre y cuando puedan demostrar que hay actividades a financiar en los mismos, y retener una parte del ahorro obtenido



por la mejora de la eficiencia al final del ejercicio. Aunque estos incentivos sólo pueden otorgarse de forma selectiva (y deben controlarse detenidamente para evitar el abuso), tenderán a tener un impacto positivo en la totalidad del sistema presupuestario.

6.4.4 Creación de una concienciación de los costos La contabilidad del sector público ha tendido a centrarse en la compilación de cuentas de asignaciones para controlar y justificar el gasto público. Se pueden estimar costos de nuevos programas y proyectos, pero una vez aprobado el presupuesto, la asignación se considerará el punto de referencia para el seguimiento y el control. Si los presupuestos se preparan incrementalmente, es posible que no se realice ningún análisis de costos posterior. Como consecuencia, las instituciones públicas tienen una comprensión deficiente de los costos. Esto puede dar lugar a un uso ineficiente e ineficaz de recursos escasos. Esta sección se refiere expresamente a los costos presupuestados reales en un sentido contable. Obviamente, también es importante crear una concienciación de los costos macroeconómicos (inflación e impuestos) de las opciones fiscales alternativas (véase el capítulo 12, “Cuestiones macroeconómicas”).

Los análisis periódicos del gasto público ofrecen al Ministerio de Finanzas y a las agencias implicadas la oportunidad de estudiar de forma más exhaustiva la estructura de costos de la prestación de servicios. Uno de los métodos que se pueden aplicar en este contexto —el análisis del gasto por partida o por composición económica— se ha tratado anteriormente (véase la sección 6.3).

Existen cuatro métodos complementarios para realzar la concienciación sobre los costos: cálculo exhaustivo de los costos, análisis por estructura institucional, análisis del costo unitario y cálculo de costo de actividades. Cada uno se considera por separado por dos motivos: (a) en este caso, se hace hincapié en la gestión interna de las instituciones más que en el análisis del gasto; y (b) normalmente, la información necesaria se obtiene de los sistemas de información de gestión internos de las agencias más que de las cuentas del presupuesto estatal y del gobierno.1 Dado que los sistemas internos suelen ser rudimentarios, las técnicas deben aplicarse creativamente y carecen de la precisión de la contabilidad financiera. No obstante, todavía pueden facilitar información valiosa sobre la estructura y el comportamiento de los costos en cualquier nivel de una organización, ayudando a fundamentar las decisiones administrativas y políticas.

Cálculo exhaustivo de los costos Las asignaciones y cuentas del presupuesto no reflejan necesariamente el costo total del funcionamiento de las agencias estatales. Normalmente se tenderá a omitir las siguientes partidas: (a) los bienes y servicios consumidos por la agencia pero adquiridos por, y cargados a, otros titulares del presupuesto, como los vehículos, medicinas y libros de texto adquiridos de forma centralizada, o los servicios de mantenimiento prestados por un departamento de obras públicas; (b) los bienes y servicios financiados extrapresupuestariamente, como la ayuda externa y los fondos extrapresupuestarios; y (c) el costo de equipos e infraestructuras consumidos por la agencia durante el ejercicio presupuestario, ya que los costos de adquisición se registran y, a continuación, se cancelan.

La omisión de partidas importantes de costos en los presupuestos y cuentas de las agencias es un asunto problemático. El resultado es que se infravaloran los costos totales de la agencia y, por implicación, el costo de los servicios que presta la agencia, llevando a niveles más altos de prestación de servicios de lo que es viable económicamente. Asimismo, implica que los administradores no deben rendir cuentas por los recursos que consumen, lo que provoca un consumo ineficiente impulsado por la oferta. Se trata de un problema bien conocido por los donantes. Las exigentes normas de construcción que se aplican frecuentemente a las escuelas son un buen ejemplo. Estas normas podrían ser menos rigurosas si los costos de construcción se pudieran asignar directamente al presupuesto de la escuela, permitiendo soluciones de compromiso con otras instalaciones y dotaciones.

Los costos pueden comprenderse mejor si se exige a las agencias que calculen en su totalidad el costo de los servicios prestados durante los análisis periódicos del gasto público. Puede ocurrir que una cobertura tan exhaustiva de estos análisis sea raramente posible porque la agencia puede carecer de información sobre el costo de los factores causales adquiridos por otros. No obstante, en los casos



en que no pueda proporcionarse información sobre los costos, las partidas omitidas en los presupuestos tradicionales deben identificarse por lo menos.

El método más eficaz para mejorar la eficiencia es cambiar los incentivos subyacentes de las instituciones. Los administradores pueden ser obligados a rendir cuentas de los factores causales aportados por otras agencias estatales mediante la implementación de un sistema de imputación interno. Por ejemplo, los fondos para el mantenimiento terciario de carreteras pueden asignarse a los distritos en lugar de al departamento de obras públicas. Esto podría obligar a los distritos a contratar al departamento de obras públicas los servicios de mantenimiento de carreteras que consumen. Esto alentará a los administradores a controlar el consumo y a reducir los costos unitarios, abriendo el camino a una competencia de ofertas con proveedores de servicios alternativos. De manera similar, el régimen de incentivos de factores causales de capital puede mejorarse implementando imputaciones de capital. En el Reino Unido, reformas presupuestarias recientes exigen a las agencias preparar un estado de costos de explotación que incluya un cargo por amortización para cubrir el costo de sustitución de un activo y un cargo por el capital utilizado. Estos métodos no están exentos de problemas y no pueden aplicarse inmediatamente a la mayoría de los países en desarrollo. No obstante, indican que existen mecanismos que pueden ayudar a las autoridades a poner fin a los incentivos perniciosos provocados por una infravaloración de los costos.

Análisis por estructura institucional Para calibrar la probable canalización hacia los pobres del gasto de las agencias, es útil conocer qué volumen del gasto se dedica a la prestación de servicios. Un desglose de costos por departamento mostrará el costo directo de las funciones de prestación de servicios de primera línea, comparado con las funciones administrativa y de soporte no básico. Debe tenerse cuidado al interpretar estos resultados, y será necesario en todo momento tomar como referencia las funciones que realiza cada departamento. Por ejemplo, las oficinas centrales pueden realizar funciones de regulación y supervisión onerosas que justifican un porcentaje sustancial de los recursos de la agencia. En otras palabras, este tipo de desglose de costos no refleja el costo total de las funciones de prestación de servicios de primera línea porque no considera el costo de los servicios de soporte prestados por otros departamentos.

Se puede obtener un cuadro más exacto de la estructura de costos de una agencia asignando una parte de los costos de la oficina central y de otros departamentos de soporte a las unidades prestadoras de servicios que utilizan estos servicios basándose en índices fijos de recuperación de gastos indirectos. Por ejemplo, el costo de los servicios de extensión agraria puede incluir el costo de los programas de investigación en los que se basan. Esto constituye una base mejor para evaluar los costos de prestación de servicios que los costos directos en solitario, y proporciona indicios del nivel de gastos administrativos indirectos residuales en los que incurre la agencia.

Análisis del costo unitario El análisis de los costos unitarios pretende determinar el costo por unidad de desempeño en un período dado. Normalmente, el desempeño se mide por el producto de la agencia, que proporciona una pauta del nivel de actividad. Por ejemplo, en un dispensario (ambulatorio), los costos unitarios se pueden calcular en función del número de consultas. Los indicadores de resultados se pueden utilizar cuando el producto de la agencia es el único factor, o el factor determinante, del nivel del indicador de resultados. Se pueden calcular los costos unitarios de la agencia en general y de cada departamento. En cada caso, los costos unitarios se pueden desglosar por partida de costo, como por ejemplo costo de personal y de capital por unidad de producto. Si se calculan costos unitarios departamentales, se deben prorratear los costos indirectos de los servicios de soporte a las agencias y de sus instalaciones para obtener el costo total del producto. Por ejemplo, los costos unitarios de los departamentos de un hospital deben incluir los costos globales de la administración, el mantenimiento y otros servicios generales del hospital.

Los costos unitarios se pueden utilizar para el análisis interno o para la comparación con otras agencias (privadas o no gubernamentales) que prestan una gama de servicios similar (aunque, a efectos de comparación, lo ideal sería que fueran servicios idénticos). Si se utilizan como base para una



comparación, entre agencias o en el transcurso del tiempo, los costos unitarios son un buen parámetro de eficiencia. También se pueden emplear como base para las metas de reducción de costos, el seguimiento de desempeño y la evaluación de diferentes métodos de prestación de un servicio determinado. No obstante, los costos unitarios deben interpretarse con prudencia, porque es posible que no tengan en cuenta la calidad de los servicios prestados, elemento que por lo general debe controlarse de forma independiente. También es importante tratar de manera uniforme los costos de capital, que pueden estar distribuidos en varios ejercicios, para evitar un excesivo "abultamiento" de los perfiles de costos unitarios.

Cálculo de costo de actividades Mientras que el análisis de costos unitarios está basado en el principio de que los productos "consumen" factores causales, el cálculo de costo de actividades sigue el principio de que los productos implican actividades que consumen factores causales. Esto permite imputar con más exactitud los gastos indirectos, reflejando mejor la relación entre los servicios e instalaciones de soporte y el producto final de la agencia. Además, permite a los administradores identificar de qué modo los procedimientos organizativos afectan a los costos. Normalmente, este método implica un análisis detallado de las actividades realizadas, incluyendo la medición de factores causales tales como el tiempo que necesita el personal para realizar cada actividad, y la definición de un factor de costo de cada actividad o grupo de actividades. El factor de costo es una variable cuantitativa que determina el nivel de costo de la actividad. Por ejemplo, en una maternidad, el factor de costo puede ser el número de consultas, el número de nacimientos, el número de partos asistidos por un médico o la duración de la estancia en el centro tras el parto. Los costos de las actividades individuales se asignan a cada unidad de producto que generan.

El cálculo de costo de las actividades tiene más probabilidades de ser efectivo como herramienta para el análisis en agencias que prestan una gran variedad de servicios que implican numerosas actividades diferentes. Por este motivo, se ha aplicado generalmente al sector de la salud y, en menor medida, a servicios agrícolas y de orden público. Es especialmente útil para el diseño de nuevos programas, ya que permite evaluar el costo de los diferentes mecanismos de implementación. Asimismo, sirve de ayuda a la gestión al proporcionar la base para las metas departamentales y de rendimiento del personal. Sin embargo, el cálculo de los costos de las actividades requiere un ingente trabajo analítico y lo más conveniente es aplicarlo a situaciones en las que el análisis de costo unitario no ha permitido comprender adecuadamente el comportamiento de los costos de una agencia. Por ejemplo, puede ser eficaz cuando los intentos de reducir costos no han tenido éxito, posiblemente porque los recortes se han canalizado deficientemente.

6.4.5 Equilibrio adecuado entre capital, salario y operaciones, y mantenimiento

Una composición inadecuada del gasto en diferentes tipos de factores causales puede comprometer seriamente la efectividad y el impacto del gasto en los pobres. Si en los dispensarios (ambulatorios) no hay enfermeras debidamente capacitadas, en la práctica se estará negando a los pobres el acceso a estos servicios; si el mantenimiento físico de las aulas es deficiente, la calidad de la enseñanza se verá perjudicada, etc. La composición económica adecuada del gasto estará determinada por los objetivos institucionales o programáticos. Normalmente, el análisis de la composición económica del gasto diferenciará entre las inversiones de capital y los gastos ordinarios, y estos últimos pueden desglosarse en gastos salariales, otros bienes y servicios, subsidios y transferencias. Las inversiones de capital y los gastos de operaciones y mantenimiento tienen muchas probabilidades de ser los principales componentes de los programas de obras públicas, mientras que en los sectores sociales tenderán a dominar los gastos salariales. A pesar de estas diferencias intersectoriales en la estructura del gasto, es posible identificar modelos de gasto insuficiente o excesivo en determinadas categorías del gasto. La mejor manera de analizar estos modelos es a nivel sectorial, centrándose en el gasto por institución y —si se dispone de dicha información— por programa en cuanto a (a) inversiones de capital y gastos ordinarios dentro del presupuesto ordinario, y (b) costos salariales frente a costos no salariales.



Inversiones de capital y gastos ordinarios En muchos países existe una distorsión significativa hacia los gastos de capital, impulsados por gobiernos que perciben la inadecuación de la actual cobertura de los servicios y la infraestructura, y de la prioridad de la expansión de las redes de servicios. Esta distorsión se ve reforzada por la preferencia que muestran los donantes por los proyectos, así como por los grupos de presión de construcción nacionales. Uno de los resultados de esta distorsión es que se reducen los fondos disponibles para operaciones y mantenimiento, lo que conlleva una financiación inadecuada de la prestación de los servicios y una degradación gradual de las inversiones de capital y de la calidad de los servicios públicos.

El análisis del flujo general de bienes y servicios desde todas las categorías del gasto puede ayudar a identificar las distorsiones hacia los desembolsos de capital. Esta amplia perspectiva puede estar apoyada por un riguroso filtrado de programas y proyectos para garantizar que los costos futuros de operaciones y mantenimiento se hayan tenido en cuenta, y queden reflejados tanto en las propuestas del presupuesto como en las estimaciones futuras del MTEF. Si los costos de operaciones y mantenimiento no están dotados de fondos suficientes, las asignaciones existentes no serán una base adecuada para la evaluación. Lo ideal sería preparar un cálculo de costos detallado de los requisitos de operaciones y mantenimiento (véase a continuación). En los lugares en los que esto no se haya implementado todavía, los patrones de referencia internacionales pueden proporcionar alguna orientación (véase la nota técnica F.2). Un buen indicador de las necesidades de equipos y pequeños edificios, como escuelas y centros de salud, es que se asigne el 5% anual del costo total de construcción al mantenimiento.

¿Es adecuado el gasto salarial? Dado que en la mayoría de los sectores los salarios y los jornales constituyen importantes partidas del gasto, las agencias del ramo y el Ministerio de Finanzas (Economía) pueden realizar un análisis detallado de la composición del personal y del salario para identificar posibles áreas de ahorro o reducción de costos. Deben abordarse tres temas fundamentales: (a) el nivel adecuado y la composición del personal; (b) el equilibrio adecuado entre costos de personal y no de personal; y (c) la estructura de pagos a los funcionarios públicos y su efecto en el desempeño institucional. La experiencia demuestra que no existe una única respuesta, y que las reformas en el salario y el personal deben ser parte de una iniciativa más amplia de reforma del sector público.

Aunque el nivel y la composición adecuados del personal dependen del tipo de servicios prestados, algunos parámetros esenciales pueden servir de guía en el análisis:

• la proporción del personal y de los costos de personal en las agencias de prestación de servicios de primera línea, un parámetro de la influencia de la burocracia en el sistema;

• la estructura de personal por nivel de capacitación; y • la composición del personal por tipo de contrato, diferenciando entre el personal contratado por

breves períodos o por día y los empleados fijos.

De manera similar se puede evaluar en qué medida los gastos salariales son a costa del gasto en operaciones y mantenimiento empleando unos pocos indicadores sencillos:

• tendencias en el crecimiento de la masa salarial a lo largo del tiempo y relación entre salarios y gastos en operaciones y mantenimiento;

• gasto en operaciones y mantenimiento por empleado; y • gasto en operaciones y mantenimiento por empleado de primera línea.

La idoneidad de las escalas salariales puede evaluarse comparando los salarios del sector público con los del sector privado equivalente. En el análisis, debe tenerse cuidado en la utilización del salario neto de los funcionarios públicos, incluyendo el salario base y la amplia variedad de beneficios y prestaciones no salariales. También deben tomarse en consideración las rentas relevantes del sector informal.

La transformación de este análisis en una iniciativa política es más complicado. Numerosos servicios públicos están atrapados en un círculo vicioso de salario insuficiente, rendimiento deficiente y exceso de



personal. Muy raras veces ha tenido éxito el limitarse a reducir los niveles de personal para aumentar los salarios. Se puede obtener un importante ahorro actualizando los registros de personal, centralizando el sistema de pago de salarios y garantizando un seguimiento adecuado de los empleados, elementos que pueden ayudar a acabar con el pago fraudulento a empleados no existentes. Además, una congelación exhaustiva de las contrataciones, o al menos la congelación de la contratación de personal escasamente cualificado, puede ayudar a reducir a medio plazo el costo fiscal del exceso de personal. También se puede considerar la reducción del sector público, aunque, una vez más, la rentabilidad de este tipo de programas ha sido generalmente negativa en los primeros años. Los donantes pueden (y lo han hecho) ofrecer apoyo financiero a los programas oficiales orientados a reducir el número de empleados y a aumentar los salarios, en especial del personal altamente cualificado.

¿Es suficiente el gasto en operaciones y mantenimiento? El gasto en partidas de operaciones y mantenimiento no salariales afecta a la eficacia y efectividad de los programas. Una dotación insuficiente de recursos financieros a las actividades de operaciones y mantenimiento provoca una dotación inadecuada de los materiales y servicios necesarios para sostener la prestación de servicios y mantener la infraestructura de capital. Algunos indicios de financiación insuficiente incluyen la falta de materiales de enseñanza básicos en las escuelas, la escasez de medicamentos y suministros en los hospitales, y la existencia de carreteras impracticables. La financiación insuficiente de operaciones y mantenimiento puede imponer elevados costos directos a los Estados cuando el deterioro de la masa de capital requiere amplias reparaciones, así como costos indirectos —o de sustitución— no menos sustanciales cuando el personal y las inversiones de capital se utilizan de forma ineficiente.

El método óptimo para determinar el nivel adecuado de gasto en operaciones y mantenimiento es mediante normas de prestación de servicios, que por lo general deben desarrollarse para programas, sectores y servicios específicos. Estas normas determinarán el volumen de factores causales necesarios para prestar un servicio determinado y, si las actividades de operaciones y mantenimiento tienen actualmente una financiación insuficiente, no deben estar basados en los niveles actuales de gasto en operaciones y mantenimiento ni en las existencias actuales de equipos e infraestructura. El desarrollo de estas normas es una tarea que requiere mucho tiempo, ya que para ello se requiere un cálculo de los costos totales de los factores causales para la prestación de servicios. Además, tiene un carácter inherentemente político, dado que el nivel deseado de factores causales puede no ser posible considerando las limitaciones actuales de financiación, por lo que se requerirán ajustes en los límites de gasto o revisiones iterativas de las normas de prestación de servicios. Una vez establecidas, las normas representan el compromiso de niveles de gasto fijos por unidad de prestación de servicios. Por consiguiente, debe tenerse mucho cuidado para garantizar que las normas se establezcan a un nivel sostenible.

¿Cuánto deben gastar las agencias en actividades de operaciones y mantenimiento no salariales? ¿Cuánto deben gastar las agencias gubernamentales en actividades de operaciones y mantenimiento no salariales? Ello dependerá del costo del paquete de servicios que preste, o pretenda prestar, la agencia. A su vez, dependerá de los medios con los que se presten estos servicios y del costo actual de los factores causales, así como del rendimiento de los gastos resultantes en comparación con los usos alternativos de los fondos públicos.

Las comparaciones entre países destacan las discrepancias más tremendas en el gasto en actividades de operaciones y mantenimiento no salariales, pero pueden ser engañosas debido a las diferencias en las condiciones de los países y en la naturaleza de los servicios prestados. Las comparaciones a lo largo del tiempo son más reveladoras, especialmente cuando están relacionadas con cambios en la población, en los niveles de personal y en el número de unidades de prestación de servicios. Sin embargo, las tendencias históricas son una base poco satisfactoria para determinar una política de gastos, especialmente cuando —como suele suceder— el gasto en actividades de operaciones y mantenimiento no salariales ha sido insuficiente para mantener el nivel y la calidad adecuados de los servicios.



Lo ideal es que las asignaciones a las actividades de operaciones y mantenimiento no salariales se basen en un paquete de servicios presupuestado que tenga en cuenta los factores causales físicos necesarios para prestar servicios y que esté relacionado con la población beneficiaria o con las unidades de prestación de servicios, como por ejemplo materiales y libros de texto para los estudiantes de escuela primaria, así como medicinas, materiales y gastos de mantenimiento para las instalaciones sanitarias. Sobre esta base se pueden definir las normas del gasto. Debe ser un proceso iterativo en el que el costo global de los servicios en el nivel deseado de cobertura esté relacionado con los recursos disponibles y, en caso necesario, se revise en sentido descendente mediante el ajuste del contenido del paquete o de los niveles de cobertura. Esto garantizará que las normas del gasto sean realistas y sostenibles, considerando la limitación de recursos. Puede ser necesario adoptar decisiones muy duras: por ejemplo, muchos países están en posición de financiar una cobertura global de un paquete de salud pública mínimo con un costo de 12,00 $ USA per cápita, identificado en el Informe del Desarrollo Mundial de 1993. Si no se toman en consideración estas limitaciones de recursos, se debilitarán las normas ya que no se dispondrá de los niveles necesarios de financiación.

Obviamente, el proceso de calcular el costo de un paquete estándar es el más fácil en las unidades de prestación de servicios más bajas ya que la variedad de factores causales necesarios para prestar los servicios es limitada, aunque incluso a este nivel es poco probable que se calculen en su totalidad los costos de las normas de gasto o que se tomen en consideración las variaciones regionales en los costos o en las prestaciones de servicios. En consecuencia, los administradores operativos tienden a no aplicar las normas de manera rigurosa. No obstante, constituyen una base sólida para las asignaciones de recursos y sirven de guía a los administradores para definir las prioridades del gasto. El seguimiento del gasto en relación con los parámetros de desempeño es imprescindible para garantizar la aplicación de gastos de operaciones y mantenimiento no salariales en niveles adecuados. La participación de la comunidad en la administración y supervisión de las unidades de prestación de servicios es una garantía adicional, ya que las comunidades serán las primeras que sufran las consecuencias de una financiación inadecuada de los gastos de operaciones y mantenimiento no salariales.

Aunque hay abundantes pruebas de que el gasto en actividades de operaciones y mantenimiento no salariales genera beneficios sustanciales a diversos sectores, la valoración de estos beneficios en relación con otras categorías de gasto es problemática. El Modelo de normas para el diseño y mantenimiento de carreteras del Banco Mundial permite que los analistas de políticas evalúen las relaciones entre gastos de mantenimiento e inversiones de capital para los sistemas de transporte, teniendo en cuenta una gran variedad de condiciones específicas de cada país (véase http://www.worldbank.org/html/ fpd/transport/roads/rd_tools/hdm3.html). Lamentablemente, todavía no se han desarrollado herramientas similares para otros sectores importantes en la reducción de la pobreza.

6.4.6 Integración de la ayuda externa Por lo general, el aumento del efecto reductor de la pobreza del gasto público requerirá una canalización y coordinación más eficaces de la ayuda externa, especialmente en los países dependientes de esta ayuda. El mejor modo de conseguirlo es integrar la gestión de los recursos externos e internos en el proceso del presupuesto, lo que permitirá al gobierno asignar todos los recursos disponibles en función de sus prioridades políticas. Aunque la plena integración puede ser un objetivo a largo plazo (y quizá inalcanzable), los donantes y los gobiernos pueden mejorar enormemente la efectividad de la ayuda externa a corto plazo negociando, en el contexto del proceso del DELP, una estrategia de ayuda externa que identifique explícitamente los sectores y programas prioritarios a financiar por los donantes. Aunque la mayoría de éstos aceptarán ampliamente los objetivos de reducción de la pobreza identificados en la ELP, los donantes y los gobiernos deben conciliar las diferencias en prioridades y métodos. De este modo se pueden desarrollar estrategias de ayuda externa más detalladas para áreas esenciales mediante grupos de trabajo sectoriales, en los que participen representantes de los donantes más importantes y de las agencias implicadas. Esto ya se ha hecho en una serie de países, en el contexto de los métodos sectoriales globales (SWAP, por sus siglas en inglés). Aquí se plantea una ampliación de este método.

Los donantes y los gobiernos también pueden mejorar la efectividad de la ayuda externa conviniendo prioridades de financiación de los donantes individuales en el marco de una estrategia global de ayuda externa, en lugar de hacerlo a través de acuerdos bilaterales, lo que permitirá a las



autoridades: (a) comprometer a los donantes en acuerdos de financiación a largo plazo y (b) ejercer presión sobre los donantes que puedan querer incumplir sus compromisos en una fase posterior, o sobre quienes prefieran desarrollar sus programas fuera del marco general definido por el gobierno. El desarrollo de una estrategia de ayuda externa exhaustiva también reducirá el riesgo de financiar gastos no prioritarios, lo que suele ocurrir cuando los acuerdos de ayuda externa se negocian proyecto a proyecto y donante a donante. También los códigos de conducta de los donantes pueden desempeñar un papel útil. Estos códigos han sido negociados y adoptados en sectores específicos de una serie de países.

Los donantes y los gobiernos también pueden adoptar instrumentos de financiación más flexible y a mayor plazo. Cada vez es mayor el grado de acuerdo de que los proyectos suelen ser un método ineficaz para canalizar la ayuda al desarrollo en los países dependientes de la ayuda. En respuesta a estas críticas, se ha producido en los últimos años una transición gradual hacia el apoyo a programas sectoriales. Con este planteamiento, los gobiernos y los donantes apoyan el desarrollo de un sector bajo la dirección de las autoridades nacionales. Se utiliza un único programa de política y gasto, con procedimientos de gestión y de información comunes. Este método de programa sectorial ofrece varias ventajas:

• Permite a los gobiernos canalizar recursos hacia el gasto prioritario dentro de cada sector, lo que posibilita un equilibrio mejor entre la financiación de la asistencia técnica, las inversiones y las actividades de operaciones y mantenimiento.

• Por lo general, implica un compromiso a largo plazo con el sector, mejorando de este modo la predictibilidad de los flujos de recursos hacia el mismo.

• Reduce los costos de transacciones al consolidar los sistemas de información y de gestión y, en la medida de lo posible, mediante la utilización de los procedimientos de gestión financiera internos del gobierno para desembolsar y contabilizar los fondos.

En muchos países, los programas sectoriales serán los instrumentos más eficaces para gestionar la ayuda externa en apoyo del DELP. Donde el desarrollo de programas sectoriales no es viable, la atención debe centrarse en la selección de proyectos individuales para garantizar que son coherentes con los objetivos de la ELP nacional.

El fortalecimiento de la capacidad nacional para gestionar la ayuda externa dentro de una agencia básica del gobierno, con responsabilidad para negociar y aprobar los acuerdos de financiación, puede mejorar a corto plazo la eficacia de la ayuda externa. Entre otros métodos afines merecen mencionarse el seguimiento de las garantías, los compromisos y los desembolsos de financiación de los donantes, y la facilitación de apoyo por parte de los donantes a instituciones y programas prioritarios. Quien mejor puede realizar estas funciones es una institución única. Lo ideal es que dependa del Ministerio de Finanzas (Economía), lo que permitirá una vinculación más estrecha con el presupuesto y el MTEF. Aunque el desarrollo de las capacidades es, en última instancia, responsabilidad de los gobiernos, los donantes pueden desempeñar un papel importante garantizando el cumplimiento de los sistemas estatales de gestión de la ayuda. Esto puede realizarse mediante la presentación de informes oportunos sobre los compromisos y desembolsos que estén estructurados de modo que su utilización resulte sencilla por parte de las agencias de gestión financiera del Estado. Lamentablemente, el historial de presentación de este tipo de informes de la mayoría de los donantes es deficiente.

Por último, los gobiernos y los donantes pueden mejorar la efectividad garantizando que las decisiones de asignación de recursos tomen en consideración todos los recursos a disposición del Estado, incluyendo los aportados por la ayuda externa. Un MTEF existente o previsto es el instrumento más adecuado para programar la ayuda al desarrollo. Si el MTEF está todavía en vías de preparación, esta función puede ser realizada por el programa de inversiones públicas, que por lo general incluirá a la mayoría de los proyectos y programas financiados con la ayuda externa. Cuanto más exhaustiva sea la información financiera aportada por los donantes, más coherentes serán las asignaciones de recursos.



6.4.7 Fomento de la participación en el proceso del presupuesto El impacto en la pobreza del gasto público es mayor si se hace partícipes en la preparación y seguimiento del presupuesto a quienes se supone van a beneficiarse de los servicios del gobierno (véanse el capítulo 7, “Participación”, y el capítulo 8, “Gestión pública”). Los participantes pueden actuar en diversos niveles, desde la realización de consultas a los usuarios acerca de sus puntos de vista sobre las prioridades y el desempeño, hasta la participación de los usuarios en la gestión de las agencias y servicios del Estado.

La elección de la técnica de consulta adecuada dependerá del objeto de la consulta y de los recursos disponibles. El cuadro 6.8 presenta un menú de posibilidades. La mayoría de las técnicas que generan datos cualitativos pueden servir de ayuda para evaluar el desempeño del proceso de prestación de servicios.

El mayor problema no reside en la recogida de información, sino en diseñar métodos mediante los cuales la información recogida pueda utilizarse para fundamentar las decisiones políticas y administrativas. Esto es especialmente válido en el caso de la información cualitativa, que puede transformarse en datos cuantitativos para indicar los órdenes de magnitud de las preferencias y clasificar los problemas identificados en el proceso de prestación de servicios. Mientras que, por lo general, los administradores podrán decidir a discreción cómo utilizar y responder a los comentarios del público en general y de los usuarios de servicios, los responsables del establecimiento de políticas preferirán tomar sus decisiones sobre una base cuantitativa sólida. Donde los resultados de las consultas estén previstos para los niveles subnacionales de la administración pública, deben prepararse directrices claras sobre el modo de integrar esta información en los procedimientos de planificación y preparación del presupuesto habituales.

Mientras que las consultas proporcionan información a los responsables de tomar decisiones, la participación requiere que tanto los ciudadanos como los beneficiarios de los servicios desempeñen un papel activo en las decisiones de gestión de recursos. Tradicionalmente, el proceso del presupuesto ha sido cerrado, gestionándose dentro del gobierno bajo un manto de secretismo y revelado al público sólo tras su aprobación por el Parlamento. Una mayor transparencia en el proceso del presupuesto, tal y como se refleja mediante la divulgación oportuna de información de la gestión de las finanzas públicas —presupuestos, cuentas y documentos de planificación como el MTEF— en un formato que permita un análisis significativo, es un requisito previo necesario para una participación mayor. Otro requisito previo es permitir a los ciudadanos expresar sus preocupaciones y prioridades a través de la prensa, de grupos de presión y de sus representantes. Pueden consultarse las directrices para una mayor transparencia en el “Código de buenas prácticas de transparencia fiscal” del FMI (consúltese la página Web http:// www. imf.org/external/np/fad/trans/summary/summary.htm y el manual pertinente).

Para fomentar una planificación participativa del presupuesto será necesario proporcionar información a los posibles partícipes, de modo que comprendan cómo es el proceso presupuestario y cómo pueden influir en las decisiones esenciales. Por ejemplo, el gobierno puede: (a) publicar una guía del proceso presupuestario y del sistema impositivo preparada para los ciudadanos; (b) utilizar boletines, asociaciones, reuniones, etc. para divulgar información sobre el proceso del presupuesto y recibir las opiniones de los interesados; (c) publicar informes sobre el funcionamiento del proceso presupuestario local y presentar información detallada sobre las fuentes de financiación de un distrito determinado y del uso de los impuestos pagados por la población local; (d) abrir una oficina oficial de publicaciones donde el público pueda examinar los documentos del presupuesto oficial; y (e) difundir los logros y obstáculos relacionados con una gestión financiera sólida y con los resultados presupuestarios previstos por sector.



Cuadro 6.8. Selección de métodos de consulta para las decisiones de asignación y la evaluación del desempeño

Método de consulta Limitaciones para la

implementación Decisión de

asignación que fundamenta

Indicador de desempeño que

fundamenta Encuestas de unidades familiares

Caras; requieren analistas especializados

Intersectoriales y sectoriales Proceso, resultado

Encuestas de prestación e integridad de servicios

Caras; requieren analistas especializados Sectoriales Factor causal,

producto, proceso Evaluaciones participativas de la pobreza

Caras; requieren analistas especializados

Intersectoriales y sectoriales Proceso, resultado

Evaluaciones rurales rápidas Caras; resultados difíciles de generalizar

Locales (aldea), posiblemente regionales/sectoriales

Proceso, resultado

Reuniones públicas Generalmente dedicados a un tema específico Locales Proceso

Grupos ad hoc Generalmente dedicados a un tema específico Locales, sectoriales Proceso

Muestreos de usuarios o ciudadanos

Generalmente vinculadas a un área o sector determinados Locales, sectoriales Proceso

Tarjetas de respuestas y encuestas a usuarios

Generalmente vinculadas a un área o sector determinados Locales, sectoriales Proceso

Organismos representativos (ONG, asociaciones)

Por lo general reflejan intereses especiales Locales, sectoriales Proceso

Si desea información más detallada, visite la página Web http://www.servicefirst.gov.uk/1998/guidance/users/index.htm.

Será necesario proporcionar a los participantes información sobre las decisiones del presupuesto una vez aprobado éste. Por ejemplo, el gobierno puede publicar información acerca de las escalas impositivas. Puede abrir caminos para que los participantes realicen un seguimiento de los gastos reales, a fin de garantizar la correspondencia entre el presupuesto previsto y la ejecución efectiva del mismo. Por ejemplo, puede informar a través de la prensa o de la radio del importe de los desembolsos y de cuándo deben producirse.

La clave para estructurar un sistema participativo de planificación del presupuesto reside en fomentar una cultura de comunicación abierta en los diversos niveles de la administración y entre los funcionarios públicos, líderes políticos locales y agrupaciones de ciudadanos. Dado que los participantes tendrán una formación educativa diferente (e incluso idiomas diferentes), una estrategia eficaz de comunicación y divulgación de la información sobre el proceso del presupuesto requerirá emisiones de radio y materiales impresos en idiomas locales.

La planificación participativa del presupuesto supone para el gobierno ventajas tanto políticas como económicas. Al involucrar de manera más directa a los grupos de participantes, la planificación participativa del presupuesto puede ayudar a reforzar el apoyo público al proceso de los presupuestos nacional y locales, lo que a su vez aumenta la disposición de la gente a expresar sus opiniones sobre la gestión fiscal y sus prioridades en cuanto al presupuesto, mejorando de este modo la comunicación entre funcionarios públicos, líderes políticos y agrupaciones cívicas.

La publicación de información sobre transferencias presupuestarias a nivel local y sectorial también puede contribuir a unas mayores transparencia fiscal y responsabilidad en la gestión financiera local, y ayudar a una planificación y prestación de servicios más eficaces en los centros de atención sanitaria y escuelas locales. Por ejemplo, la divulgación de este tipo de información puede reducir la incertidumbre en cuanto a la financiación de los salarios y los gastos de programas. Las estrategias para una comunicación abierta sobre el proceso del presupuesto a nivel local también puede ayudar a reducir la evasión fiscal y, por consiguiente, a incrementar la recaudación local. Los ciudadanos se muestran más dispuestos a pagar sus impuestos una vez que entienden el proceso del presupuesto y el modo en que sus aportaciones se utilizan para financiar servicios públicos que les benefician. Deben estar seguros de que en el sistema de gestión financiera local apenas existe espacio para la corrupción. De este modo, una planificación participativa del presupuesto puede ayudar a incrementar la base de la recaudación local para la prestación de los servicios públicos.



Guía de recursos en Internet Para obtener información acerca de los programas sectoriales, véase Mick Foster y Adrian Fozzard (2000a), DFID [Departamento para el Desarrollo Internacional] “Economists’ Manual: Aid and Public Expenditure”. Sobre la reunión del Like-Minded Donor Working Group on SWAPs for Irish Aid, véase Mick Foster, Andy Norton, Adrienne Brown y Felix Naschold (2000). “The Status of Sector Wide Approaches: A Framework Paper”. Ambas publicaciones están disponibles en http://www.odi.org.uk/pppg/cape/capepapers.html.

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Nota 1. Este capítulo sólo puede abarcar de forma resumida las técnicas de análisis de costos. Si desea

información más detallada, consulte los materiales de recursos expuestos por el Tesoro del Reino Unido en http://www.hm-treasury.gov.uk/Documents/Public_ Spending_and_Services.

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