capÍtulo ix - portal web juntos - inicio · ma necesidad y precariedad. 00-cap 09 391 11/13 ......

CAPÍTULO IX

PERÚ: PROGRAMA JUNTOS

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PEDRO FRANCKE / ARMANDO MENDOZA390

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PERÚ: PROGRAMA JUNTOS

PEDRO FRANCKE

ARMANDO MENDOZA

INTRODUCCIÓN

Diversos estudios realizados en los últimos años coinciden en un hecho preocu-pante y revelador: aproximadamente la mitad de los habitantes de Perú vive encondiciones de pobreza. Más grave aun es que de estos peruanos en pobreza,cerca de la mitad padece de pobreza extrema, siendo incapaz de cubrir sus másbásicas necesidades de nutrición, vivienda, salud, educación, etc. Esta críticarealidad, en donde uno de cada cinco peruanos es un pobre extremo, ha resulta-do ser notablemente persistente frente a los esfuerzos librados desde el Estadopara reducir la incidencia de la pobreza en el país.

Por lo general, los programas sociales que han dado resultados positivos sehan caracterizado usualmente, o por ser localizados –sin capacidad para exten-derse a todo el territorio nacional– o bien por ser de naturaleza temporal. Deesta forma, Perú aún tiene como asignatura pendiente el establecimiento de unprograma de lucha contra la pobreza que pueda cumplir simultáneamente conlas condiciones de ser efectivo y sostenible.

Asimismo, el crecimiento económico registrado por Perú durante los últimosaños se ha reflejado insuficientemente en una mejoría en el bienestar social, yaque la evolución positiva de los principales indicadores económicos (crecimien-to del producto, exportaciones, inflación, reservas, etc.) no ha tenido correla-ción con la disminución de la pobreza.

Ante esta realidad, crece la necesidad de establecer mecanismos innovadoresde compensación y desarrollo social, que puedan efectivamente cumplir no solocon un rol redistribuidor de la riqueza a los sectores más necesitados de lapoblación, sino además con el papel de promotor y catalizador del desarrollopara estos sectores, a fin de permitirles salir de su situación de pobreza demanera permanente.

En este contexto, de insuficientes e inciertos resultados de las políticas depromoción social y lucha contra la pobreza, surge el Programa Nacional deSuperación de la Pobreza (Juntos) –establecido según los precedentes latinoa-mericanos de programas de transferencias condicionadas– como una nueva po-sibilidad para canalizar y distribuir recursos a las familias en situación de extre-ma necesidad y precariedad.

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LOS ANTECEDENTES

Si bien los programas sociales en Perú tienen una larga historia, que se remontaa muchas décadas atrás, el “origen” de los programas sociales basados en ladistribución de alimentos, actualmente existentes, puede datarse a los años1976-1979, época durante la cual Perú experimentó una profunda crisis econó-mica que arrojó a miles de familias a la pobreza. Fue durante dichos años,frente a la inoperancia y ausencia del Estado, que se organizaron cientos decomedores populares en Lima y en las principales ciudades del país como res-puesta de la población a las necesidades insatisfechas de alimentación, perotambién como reflejo de una rica y fuerte articulación social que se nutría de lasorganizaciones sindicales y gremiales, que en ese entonces tenían una presenciaprotagónica y dinamizadora en la vida política nacional.

La década de los ochenta no trajo alivio a los problemas de la pobreza yexclusión; por el contrario, los vio agravarse, a partir de la ocurrencia de sucesi-vos episodios de crisis económicas que culminaron en un estallido hiperinfla-cionario a fines de la década, así como por la aparición y desarrollo del fenóme-no de la guerra subversiva y contrasubversiva. Bajo estas difícilescircunstancias, los comedores populares se convirtieron más que nunca en ele-mentos vitales para la subsistencia de un número considerable de peruanos,ganando presencia y legitimidad ante las autoridades y la población.

Es justamente durante la primera mitad de los años ochenta que las organiza-ciones de comedores populares –surgidas como un movimiento autogestionarioy espontáneo– empiezan un proceso de transformación paulatino hacia estructu-ras más relacionadas con el Estado. Surgen así una serie de organizacionesmixtas, que rápidamente evolucionan oficializándose e institucionalizándose, apartir del apoyo de la cooperación internacional y del mismo Estado. Un ejem-plo de ello es la organización del Vaso de Leche, establecida por el entoncesalcalde de Lima, Alfonso Barrantes, que progresivamente creció hasta llegar aabarcar la totalidad del país.

La segunda mitad de la década de los ochenta –durante el primer gobierno deAlan García– vio expandirse e intensificarse el rol de los programas alimenta-rios, si bien dicho proceso estuvo acompañado de cuestionamientos sobre elriesgo de manipulación política de dichos programas. Esta creciente preocupa-ción por prácticas clientelistas en el uso de los recursos y canales de la inver-sión social, reflejaba la creciente complejidad y problemática que rodeaba aestos programas, que se habían convertido en piezas importantes de la articula-ción social y política en los barrios populares del país.

Los años noventa, con la llegada de Alberto Fujimori al poder, vieron inten-sificarse las denuncias de apropiación de los programas sociales con fines polí-ticos; especialmente, ante los esfuerzos del régimen de Fujimori por utilizar losprogramas sociales para apuntalar la legitimidad y popularidad gubernamentalesen el marco de las campañas electorales. Clave en este proceso fue la aparicióndel Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), estable-

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cido en 1992, que se convirtió rápidamente en el centro de la estrategia guber-namental de manejo de la inversión y la ayuda social. FONCODES creció enimportancia y capacidades a partir de su mayor dinamismo y eficiencia –encomparación al burocratismo y parsimonia de otros organismos estatales, comolos ministerios– pero también gracias al apoyo prestado por determinados orga-nismos multilaterales que vieron en FONCODES la institución ideal para encarnarel concepto de “fondo de inversión social” que pudiera canalizar y distribuirbeneficios y compensaciones a los sectores pobres de la población.

El manejo crecientemente partidista y electoral impuesto a FONCODES y alresto de los programas sociales estatales y paraestatales, fue convirtiéndoseprogresivamente en un obstáculo para un manejo eficiente y coherente de lainversión social, controlada por la discrecionalidad y la necesidad política de lasautoridades.1 Así, el gasto social se no concentró necesariamente en las áreasmás necesitadas, sino en las más redituables electoralmente.

De la misma forma, la distribución de beneficios y subsidios adquirió uncarácter indiscriminado, relajando barreras y criterios a fin de alcanzar al mayornúmero posible de potenciales electores. En esa misma línea se desarrolló elfenómeno de sobrecargar el gasto social durante los periodos electorales, po-niendo en riesgo la sostenibilidad financiera de FONCODES y demás programassociales, tales como el Nacional de Asistencia Alimentaria y el de CooperaciónPopular. El colofón del manejo clientelista de los programas sociales duranteeste periodo fue que estos, inevitablemente, terminaron convirtiéndose ademásen mecanismos para debilitar y competir contra las autoridades y organizacio-nes locales y barriales opositoras al régimen de Fujimori.2

La caída de ese gobierno y el proceso de restauración democrática que tuvolugar a partir del año 2001, trajo consigo un replanteamiento de los programassociales. La necesidad de encarar el riesgo –siempre existente– de un manejoclientelista, y de erradicar la ineficiencia, el despilfarro y la corrupción, conlle-vó a un conjunto de revisiones de los enfoques y mecanismos vigentes. Así,elementos innovadores tales como la descentralización, la participación y con-sulta ciudadanas, o la vigilancia social, empezaron a tomar un rol protagónicoen el diseño y ejecución de dichos programas, en un esfuerzo por incrementar laeficiencia y la transparencia del gasto social.

Debe señalarse que estos esfuerzos han sido solo relativamente exitosos du-rante estos últimos años. Desafortunadamente aún subsisten y prosperan losclásicos problemas y deficiencias atribuibles a los programas sociales (burocra-tización, clientelismo, duplicidad y contraposición de esfuerzos, etc.); en efecto,cierto número de los programas sociales vigentes ha estado periódicamente bajoel cuestionamiento y la crítica pública por el develamiento de episodios decorrupción e ineficiencia.

1 Schady, 1999, pp. 2-3.2 Informe final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, tomo III, cap. 2, p. 113.

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Las políticas sociales durante los últimos años han estado sensiblementemarcadas por la aspiración de construir un sistema de cobertura y desarrollosocial basado en el mérito profesional, la transparencia y la participación ciuda-dana. Así, se dieron diversas iniciativas dirigidas a darle un manejo imparcial yconsensuado a los programas sociales, mediante el nombramiento de profesio-nales independientes a cargo de los mismos y la construcción de iniciativas ypropuestas Estado-sociedad civil, tales como el Acuerdo Nacional y los me-canismos de vigilancia ciudadana. Es en este entorno que durante la parte finaldel gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) se inició la constitución de unnuevo programa social: Juntos.

CONCEPCIÓN Y DISEÑO DEL PROGRAMA

GÉNESIS DE JUNTOS

Oficialmente, Juntos tiene su origen en abril del 2005, cuando mediante lapromulgación del Decreto Supremo 032-2005, de la Presidencia del Consejo deMinistros (PCM), se instituye el Programa de Transferencias Monetarias Condi-cionadas. Sin embargo, su verdadera génesis puede remontarse varios añosatrás, cuando dentro y fuera del país se dieron acuerdos y manifiestos en elcampo del desarrollo social y la lucha contra la pobreza que influyeron directa oindirectamente en la posterior creación de Juntos.

Un primer factor que influyó en la creación del Programa fue sin duda laDeclaración del Milenio de las Naciones Unidas, que tuvo lugar en septiembrede 2000, la cual estableció una serie de objetivos y metas de desarrollo y bien-estar humano –algunos muy específicos– para ser alcanzados internacionalmen-te en 2015.3

Un segundo factor que claramente se relaciona con la creación de Juntos essin duda el conjunto de manifiestos y propuestas del Acuerdo Nacional, entidadestablecida por la Presidencia de la República, en marzo de 2002, como unpunto de encuentro para las principales fuerzas políticas y sociales (partidos,asociaciones y organismos de base, sindicatos, gremios, etc.), para discutir yconsensuar objetivos y propuestas sobre el accionar del Estado. Así, el AcuerdoNacional ha emitido una serie de principios rectores para las políticas públicas,que pueden ser relacionados a Juntos.4

3 Entre los objetivos que pueden ser relacionados a Juntos figuran la erradicación de la pobreza y el hambre,la universalización de la educación primaria, la promoción de la igualdad entre los sexos, la reducción dela mortalidad infantil y el fortalecimiento de la salud materna.

4 Estos son: reducción de la pobreza, promoción de la igualdad de oportunidades, acceso universal a laeducación, acceso universal a los servicios de salud, garantizar la seguridad alimentaría y combatir ladesnutrición, y dar protección y trato preferente al niño y el adolescente.

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Finalmente, debe considerarse el rol que en la concepción de Juntos haocupado el llamado “Plan Nacional de Superación de la Pobreza”, que proponeentre sus lineamientos centrales:

1. El desarrollo pleno de las capacidades humanas y el respeto por los derechosfundamentales.

2. La promoción de oportunidades y capacidades económicas para los sectoresmás necesitados de la población.

3. El establecimiento y fortalecimiento de redes de protección social.

Son estos elementos (Acuerdo Nacional, Metas del Milenio y Plan Nacionalde Superación de la Pobreza) los que componen el marco dentro del cual se haestablecido y desarrollado Juntos.

LA REALIDAD SOCIAL, ECONÓMICA Y POLÍTICA TRAS LA CREACIÓN DE JUNTOS

Una presunción lógica respecto de los programas de transferencias condiciona-das sería que dichos programas se crean durante periodos de crisis económica(recesión, hiperinflación, etc.) donde sectores importantes de la población pasan–a menudo repentinamente– a padecer de una serie de penurias (desempleo,pérdida de ahorros, devaluación de activos, etc.) que les impiden satisfaceradecuadamente sus necesidades, incluidas las más básicas.

Pero Juntos no fue establecido en un contexto de crisis; por el contrario,surgió en un periodo de crecimiento económico sostenido, prácticamente sinprecedentes en nuestra historia reciente.5

Sin embargo, es necesario señalar que la aparente paradoja entre el relativoauge económico que ha experimentado Perú en los últimos años y la aplicacióndel plan Juntos no sería tal a partir de un examen más detallado y detenido de larealidad nacional, de donde surgen dos observaciones que son fundamentalespara explicar el surgimiento de Juntos:

En primer lugar, debe señalarse que si bien Perú ha experimentado un creci-miento económico considerable en los últimos años, esto no ha significado ladisminución sustancial de la pobreza y de la exclusión entre amplios sectores dela sociedad peruana, lo que no resulta sorprendente considerando la profundidady extensión de los problemas sociales que azotan al país como resultado de años–por no decir décadas– de casi continuo deterioro económico. En Perú, la po-breza extrema suele ir acompañada de la exclusión; tiene una dimensión cróni-

5 Al respecto debe señalarse que el producto bruto interno (PIB) de Perú, para mediados de 2006, llevaregistrado casi 50 meses de crecimiento ininterrumpido, a lo que debe agregarse que en los últimos cincoaños el valor de las exportaciones prácticamente se triplicó.

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ca, no aguda; una dimensión endémica, no episódica; por lo que las brechas queseparan a los pobres del bienestar parecen adquirir carácter autoperpetuante yautorreplicante, que difícilmente podrán superarse espontáneamente, con tansolo algunos años de bonanza económica.

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que el crecimiento económico queviene registrando Perú no ha tenido carácter inclusivo y extensivo, sino que hatendido a concentrarse en determinados sectores, entre los que destacan la mi-nería, los rubros exportadores e importadores, el sector financiero y la construc-ción, beneficiando mayormente a los segmentos de la población más vinculadosal sector moderno y formal de la economía. Así, en este proceso de crecimientocon carácter selectivo, hay sectores que han logrado un indudable desarrollo ybeneficio, pero asimismo existen amplios sectores que han visto su situaciónmantenerse estancada.

Como resultado de estos y otros factores, el auge económico no se ha refle-jado en una mejoría sustancial de los indicadores sociales. Las estadísticasindican mayormente que la disminución de la pobreza entre la población ha sidomarginal en términos porcentuales, en tanto que en términos absolutos el núme-ro de pobres se habría incrementado.6 De la misma forma, el porcentaje deperuanos que padecen déficit calórico no parece haber mejorado sustancialmen-te7 y la desnutrición crónica en los menores de cinco años ha permanecido enalrededor de 25% durante los últimos años.8 Asimismo, los índices de desem-pleo y subempleo no han mostrado una evolución positiva, siendo que alrededorde la mitad de la población que trabaja se encuentra subempleada. Igual depreocupante es que no existe evidencia clara de que la distribución de la riquezaentre sectores de la población haya mejorado sustancialmente respecto de losniveles registrados al inicio de la década, cuando 20% de la población máspobre percibía apenas 2,9% del ingreso nacional.9

En este contexto –en que el país muestra cifras de crecimiento económicoimportantes pero donde hay sectores que quedan excluidos de la prosperidad–,se difunde una sensación de malestar social, que puede afectar la estabilidadpolítica. De esta forma, la necesidad y conveniencia de un programa de transfe-rencias monetarias a los sectores más necesitados tiene sentido, no sólo desdeun punto de vista solidario y equitativo, sino incluso desde una racionalidadeconómica y política, dado que el malestar social –en crecimiento y sin aten-ción– frecuentemente desemboca en crisis política. En el caso de Perú, la evi-dencia expresada en encuestas e investigaciones indica que la frustración y

6 Casas y Yamada, 2005, p. 92.7 Según la Encuesta Nacional de Hogares del año 2004, 33,9% de la población –es decir uno de cada tres

peruanos– ingiere menos de las 2 100 calorías diarias que la Organización Mundial de la Salud considerael mínimo aceptable para cubrir sus necesidades de calorías.

8 De acuerdo con resultados de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud.9 Banco Mundial, 2005, p. 259.

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desaliento de la población debido a la percepción insuficiente de beneficios deldesarrollo económico, estaría alcanzando una dimensión de abierta indiferencia–e incluso rechazo– a un sistema democrático que es percibido como ineficien-te, injusto y discriminador.10

APRENDIZAJE Y ACUMULACIÓN DE EXPERIENCIAS

El diseño del Programa Juntos no se realizó –literalmente– partiendo de cero; sesustentó poderosamente en la revisión y el análisis de experiencias de progra-mas de transferencias condicionadas en el ámbito latinoamericano. Así, el pro-ceso de creación de Juntos ha buscado evitar y compensar los errores y defi-ciencias observadas en experiencias similares, así como destacar y fomentar lasfortalezas ya identificadas en casos previos.

Entre los principales modelos de transferencias condicionadas en efectivoque han servido como inspiración y ejemplo a Juntos, destaca el ProgramaOportunidades, emprendido por la Secretaría de Desarrollo Social de México,que atiende a cinco millones de familias beneficiarias, contando con un presu-puesto anual superior a los 3 000 millones de dólares estadounidenses. Alrespecto debe mencionarse que durante la fase piloto de Juntos se firmó unacta de intención entre el Programa y Oportunidades, con la finalidad deestablecer un mecanismo permanente de cooperación e intercambio de expe-riencias entre ambos programas sociales. En dicho contexto se han realizadovisitas de trabajo de altos directivos y especialistas de Juntos a la misma sedede Oportunidades en México, a fin de recabar información relevante para laejecución de Juntos.

Otro programa de transferencias que ha sido también una fuerte influenciapara Juntos es Bolsa-Família, que se inscribe dentro de la estrategia del gobier-no brasileño para la reducción del hambre –conocido como Fome Zero–. Aligual que en el caso de Oportunidades, la interacción y colaboración institucio-nal entre Juntos y su equivalente brasileño ha sido oficializada mediante decla-ración conjunta del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre deBrasil y la dirección ejecutiva del Programa.

Asimismo, otros programas que también han sido tomados en cuenta en eldiseño de Juntos y que deben mencionarse son Familias en Acción (Colombia),Puente-Chile Solidario (Chile) y Superémonos (Costa Rica).

A partir de la revisión de estas y otras muchas experiencias latinoamericanasde asistencia y apoyo directo a los pobres se extrajeron una serie de leccionespositivas y negativas que sirvieron para el diseño de Juntos.

10 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006, p. 4.

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Así, entre los aspectos positivos relacionados con los programas de transfe-rencias condicionados, en primer lugar se encontró que éstos eran una oportuni-dad para mejorar la focalización de la población pobre, y la eficiencia y objeti-vidad de la acción social del Estado. Se llegó a la conclusión de que dichosprogramas eran útiles para estimular la participación y el empoderamiento delas organizaciones sociales; además, se determinó que la ejecución de estosprogramas fomenta una relación más abierta, directa y cooperativa entre Estadoy población.

Por otro lado, en lo negativo, se encontró que uno de los problemas másserios que enfrentan los programas de transferencias son las deficiencias enla selección de los usuarios. Otro problema frecuente resulta ser cierta ten-dencia de estos programas a tener una visión estática del ingreso familiar,sin considerar las frecuentes y profundas fluctuaciones que pueden darse endicho ingreso a lo largo del tiempo. Esto resulta especialmente importanteen el caso de familias cuyo ingreso se encuentra cerca del límite establecidocomo condición para la permanencia en el Programa y que por lo tantopueden entrar y salir de la condición de beneficiarios por motivos coyuntu-rales (por ejemplo, la obtención de un empleo temporal) antes que por razo-nes estructurales.

Finalmente, otro aspecto negativo vinculado a esta clase de programas es elriesgo de convertirse en factores de perturbación social, creando rivalidad yconflictos de carácter local entre los beneficiarios y los no beneficiarios. Enzonas marcadas por la extrema pobreza, la diferencia entre una familia pobre –ypor ello, beneficiaria– y otra excluida puede ser muy tenue, dando lugar alsurgimiento de sentimientos de envidia y resentimiento hacia aquellos que acce-dieron al Programa, por quienes se asumen como “discriminados”.

ELEMENTOS INNOVADORES

Como ya se ha señalado, en el diseño de Juntos tuvieron influencia considerablelas lecciones aprendidas del diseño y ejecución de programas similares o colate-rales, tanto en Perú como en el exterior. De esta forma, en su concepción,Juntos ha incorporado una serie de innovaciones surgidas de la experienciaacumulada en el campo de la inversión social.

1. Un primer elemento que cabe destacar es que en el diseño de Juntos seestableció deliberadamente una estructura directiva donde el Estado no tu-viera absoluto poder, por lo que se incorporó una considerable representa-ción –con poderes efectivos– proveniente de la sociedad civil. De esta for-ma, Juntos no responde a la imagen tradicional de un programa social, dondela responsabilidad y decisión corresponden en exclusiva al Estado, mientraslos sectores ciudadanos se limitan al rol de receptores pasivos.

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2. En segundo lugar, Juntos ha incorporado desde su misma génesis una instan-cia interna –el comité de vigilancia y transparencia– específicamente dedica-da a supervisar el correcto funcionamiento del Programa y en donde el Esta-do está en absoluta minoría, pues el grueso de sus integrantes corresponde asectores de la sociedad civil.

3. Un tercer e importante elemento que se ha considerado en el diseño deJuntos es el establecimiento de estrictos controles sobre el destino de losrecursos, a fin de prevenir que éstos se concentren en los rubros adminis-trativos y operativos del Programa y perjudiquen la asignación de recursosa los beneficiarios. Así, en el caso de Juntos, se ha establecido que laasignación de fondos para gastos administrativos, sueldos y salarios, pagode servicios, etcétera, no podrá sobrepasar 10% del presupuesto total delPrograma.

4. Un cuarto elemento innovador, frente a otras experiencias similares, es queJuntos transfiere parte importante de sus recursos presupuestarios a los mi-nisterios sociales (Salud, Educación, Mujer y Desarrollo Social) con la fina-lidad de que estos ministerios mejoren y amplíen la oferta de sus serviciosen las zonas de intervención de Juntos, y alcancen a las familias selecciona-das. Un ejemplo en ese sentido es la afiliación automática de los beneficia-rios al Seguro Integral de Salud, que está a cargo de brindar atención médicabásica a los sectores de la población con menores recursos.

5. Finalmente, es interesante anotar que en la selección de las zonas para lasacciones de Juntos se ha incluido como un criterio fundamental el grado deafectación de dichas zonas por el fenómeno de la violencia política queazotó a Perú durante los años ochenta y noventa, y existe por ello conexiónentre Juntos y el plan integral de reparaciones a las víctimas de la violenciapolítica, propuesto por la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.

EL MARCO INSTITUCIONAL

El programa Juntos (Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres)forma parte de la estrategia general de política social y lucha contra la pobre-za, establecida por el Decreto Supremo 009-2004, de la Presidencia del Con-sejo de Ministros (PCM); así, el Programa se inscribe dentro del plan nacionalpara la superación de la pobreza en las áreas de desarrollo rural y seguridadalimentaria.

La visión bajo la cual se diseñó y estableció el Programa Juntos puede sercalificada como multisectorial, puesto que a diferencia de sus antecesores en lalucha contra la pobreza (básicamente programas concentrados en la acción inde-pendiente de un ente específico del Estado, como un ministerio o un organismopúblico descentralizado) se ha buscado darle a Juntos un carácter transversal ensu accionar, de tal manera que articule y abarque diversos niveles y ámbitos, no

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solo del Estado sino también de la sociedad civil, y con la finalidad de optimi-zar la atención a los beneficiarios.

El organigrama establecido para el funcionamiento del Programa expresaclaramente esta apuesta por lo multisectorial; así, su manejo corre a cargo deuna dirección ejecutiva dependiente directamente de la Presidencia del Consejode Ministros, a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales.

Juntos cuenta además de la dirección ejecutiva dependiente del premier, conun consejo directivo, un comité de supervisión y transparencia y un comité desoporte técnico. El consejo directivo expresa claramente el ambicioso alcancedel Programa, pues en dicha instancia se ubican no solo los representantesdirectos de la Presidencia, el Ministerio de Economía y Finanzas y los ministe-rios del campo social (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Social), sino tam-bién representantes de entes destacados de la sociedad civil, provenientes delempresariado (CONFIEP), el sindicalismo (Central General de Trabajadores delPerú), la Iglesia (Caritas del Perú), los organismos no gubernamentales (a travésde la Asamblea Nacional de Centros) y la labor social (mediante la ConferenciaNacional sobre Desarrollo Social).

El soporte técnico del Programa está dado no solo por el comité técnicomultisectorial, conformado por representantes de los organismos estatales im-plicados, encabezados por la secretaría técnica de la Comisión Interministerialde Asuntos Sociales (CIAS), sino también, y en especial, por el Fondo Nacionalde Compensación y Desarrollo Social (FONCODES). Este fondo es uno de losmás exitosos programas de desarrollo social y lucha contra la pobreza en elpaís. Con más de una década acumulada de labor en el diseño, desarrollo yejecución de proyectos tan diversos como infraestructura básica, apoyo a lospequeños y microproductores rurales, fortalecimiento de capacidades locales,etcétera, FONCODES cuenta con considerable experiencia y conocimiento en lostemas de identificación y atención a los sectores de la población en situación depobreza y extrema pobreza.

A lo anterior se suma el comité encargado de vigilar la buena marcha delPrograma, en donde figuran representantes del gobierno central, gobiernos re-gionales y gobiernos locales (municipios), así como representantes de la Iglesia,del sector privado y de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobre-za. Debe tenerse en cuenta que la existencia de un comité de vigilancia noresulta un componente gratuito, sino que tiene carácter esencial, considerandolos antecedentes de manejo inapropiado y distorsionado de algunos programassociales.

Esta extensa estructura de manejo y supervisión se justifica si se considera laextensión y complejidad de las relaciones y coordinaciones que el Programa haestablecido para su funcionamiento. La dirección ejecutiva de Juntos coordinadirectamente sus actividades con diversas entidades (ministerios, gobiernos re-gionales y locales, cooperación internacional, etc.), según corresponda para labuena marcha del Programa.

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LA ORGANIZACIÓN ACTUAL DE JUNTOS

El consejo directivo de Juntos está conformado por el presidente de dicho con-sejo (elegido por la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza), asícomo por los Ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, Salud, Educación, yEconomía y Finanzas, junto con los representantes de la Confederación Generalde Trabajadores del Perú, de Caritas del Perú, de la Conferencia Nacional sobreDesarrollo Social y un representante de la Confederación Nacional de Institu-ciones Empresariales Privadas (CONFIEP).

Debe tenerse en cuenta que al momento de escribirse estas líneas Perú seencuentra al inicio de un nuevo periodo de gobierno, con la llegada al poder, enjulio del 2006, de la nueva administración de Alan García y el APRA.11 Elloimplica que en las próximas semanas y meses, probablemente, deberá darse unarecomposición en los niveles directivos y ejecutivos de Juntos.

El comité de supervisión y vigilancia, a cargo del monitoreo del Programa,está presidido actualmente por monseñor Luis Bambaren, obispo emérito deChimbote y ex presidente de la Conferencia Episcopal Peruana, completándosecon representantes de organizaciones de la Iglesia Católica, el sector privado,los gobiernos regionales y locales, así como por los miembros de la Mesa deConcertación de la Lucha contra la Pobreza.

Por su parte, el soporte técnico del Programa se subdivide en los siguientescomponentes:

1. Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales(STCIAS). Asesora y apoya el diseño y puesta en operación, por cada sector,del sistema de seguimiento y evaluación de la política social; asimismo,realiza la coordinación y soporte técnico en espacios multisectoriales e inter-sectoriales, como la Mesa de Coordinación de Lucha contra la Pobreza.

2. Comité Técnico Social Multisectorial. Denominado también comité social,es la instancia operativa de la CIAS.

COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL

La consecución de las metas fijadas para Juntos –en el corto plazo atenuar lapobreza extrema, y en el largo plazo desarrollar las capacidades humanas paraprevenir la transmisión intergeneracional de la pobreza– exigen una afinadacoordinación y cooperación no solo entre dicho programa y la población objeti-vo, sino también con una serie de instituciones públicas y programas socialesque son de particular relevancia para la buena marcha de las intervenciones.

11 Alianza Popular Revolucionaria Americana, también conocida como Partido Aprista Peruano.

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Así, desde su misma concepción, el desarrollo de Juntos ha ido acompañadodel fortalecimiento de los lazos interinstitucionales con diversos organismos.Esto es de particular importancia si se considera que Juntos tiene un caráctercomplementario, por lo que para lograr las metas de cobertura y avances socia-les resulta indispensable que los programas relacionados intervengan de manerasustancial y sostenida en proveer apoyo técnico, ofrecer servicios sociales a lapoblación y facilitar recursos y mecanismos para las intervenciones de Juntos.

Entre las organizaciones y programas más relevantes para el trabajo de Jun-tos destacan, lógicamente, la Presidencia del Consejo de Ministros, los Ministe-rios del Gobierno Central (Ministerios de Economía y Finanzas, Salud, Educa-ción, y Mujer y Desarrollo Social) así como los gobiernos regionales y locales(municipios), cuya colaboración resulta clave para asegurar la participación so-cial en los distritos en donde opera el Programa.

Adicionalmente, otras instituciones y programas que resultan relevantes parael trabajo de Juntos y que merecen mención, son las siguientes:

1. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Participa en el diseñoy ejecución de barridos censales, compilación, depuración y análisis de lainformación de la población objetivo, selección de potenciales beneficiarios,etcétera.

2. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Apoya en laidentificación y empadronamiento de las beneficiarias, proporciona docu-mentos de identidad a las que se hallen en calidad de indocumentadas.

3. Banco de la Nación. Encargado de la apertura de cuentas bancarias y la distri-bución de los subsidios monetarios a las titulares de las familias beneficiarias.

4. Programa Nacional de Asistencia Alimentaria. En coordinación con Juntosha asumido la responsabilidad de orientar a las madres en la preparación dealimentos para menores de entre seis meses y tres meses de edad.

5. Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo.Tiene como objetivo prevenir la desnutrición en los niños entre 6 y 36 mesesde edad en los departamentos ubicados en la región andina del país.

6. Cruzada Nacional por el Derecho al Nombre y a la Identidad (“Mi Nom-bre”). Iniciativa del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en coordina-ción con el RENIEC para regularizar la situación legal de los menores yadultos sin registrar.

7. Sistema Integral de Salud. Programa del Ministerio de Salud dirigido a pro-porcionar cobertura a los sectores de menores ingresos de la población, quecon el Programa Juntos está a cargo de las inmunizaciones, suplementosvitamínicos, controles de salud y desarrollo, controles prenatales y posnata-les, etcétera.

8. Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES). Adscrito al Minis-terio de la Mujer y Desarrollo Social, y orientado a desarrollar proyectos deinversión social y productiva que mejoren las condiciones de vida de laspoblaciones más pobres.

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9. Programa Nacional del Vaso de Leche. Dirigido a mejorar los niveles nutri-cionales y alimentarios de grupos vulnerables, tales como niños, madresgestantes y madres lactantes, etcétera.

Resulta bastante claro que uno de los resultados de la consolidación deJuntos podría ser su posicionamiento como el núcleo a través del cual se inte-rrelacionen e integren los distintos programas e iniciativas sociales en vigencia,permitiendo desarrollar sinergias y acceder a economías de escala y de ámbitoque mejoren cualitativa y cuantitativamente el panorama de la lucha contra lapobreza y la exclusión en Perú.

ELEMENTOS DEL PROGRAMA

DEFINICIÓN

Oficialmente, Juntos está definido como un programa de transferencias moneta-rias condicionadas, mediante el cual se subsidia a las familias que califican bajolos criterios establecidos (pobreza, exclusión, etc.).

En ese sentido, Juntos puede considerarse como un programa social de “ter-cera generación” puesto que brinda ayuda a las familias pobres como un incen-tivo para cumplir una serie de compromisos bien definidos, dentro de un esque-ma de corresponsabilidad familia-Estado. En esto, Juntos se diferencia de losllamados programas sociales de “primera generación” (entrega de subsidios sincondiciones) y de “segunda generación” (limitados a la inserción de la familiaen circuitos económicos y de seguridad alimentaria).

Así, el subsidio monetario de Juntos no es gratuito ni incondicional, sino queestá supeditado al cumplimiento de una serie de compromisos verificables departicipación en una serie de programas sociales en salud, nutrición, educacióny desarrollo ciudadano, que apuntan a fortalecer el desarrollo humano, así comola restitución y consolidación de los derechos básicos.

PRINCIPIOS Y CONCEPTOS RECTORES

Juntos ha sido establecido como un programa innovador, basado en una seriede conceptos y principios –que definen la relación entre el beneficiario y elEstado– que buscan superar la visión tradicionalmente asociada con los progra-mas sociales: asistencialismo y paternalismo del Estado, que se complementacon la pasividad y conformismo del beneficiario.

Así, a diferencia de la visión tradicional, Juntos busca darle a sus actividadesun enfoque participativo, que apunta no solo a paliar o mitigar la pobreza, sino

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también a permitir a los beneficiarios acceder en el mediano o largo plazos a unnivel superior de ingresos y bienestar que sea autosostenible.

Los ejes y criterios sobre los que Juntos se desarrolla son los siguientes:

1. Su objetivo de acción son las familias en situación de extrema pobreza y encondiciones de exclusión social.

2. La unidad beneficiaria no es un individuo aislado, sino el hogar.3. Los hogares beneficiarios tienen que contar entre sus miembros, necesaria-

mente, a niños menores de 14 años o madres que estén en periodo de gesta-ción.

4. La madre de familia es quien representa al hogar frente al Estado y en esacalidad es quien tiene el derecho a cobrar el incentivo monetario.

5. La entrega del incentivo está obligatoriamente condicionada al cumplimientopor parte del hogar, de una serie de compromisos específicos en salud, edu-cación, nutrición e identidad en favor de sus hijos.

6. Juntos no tiene una naturaleza excluyente, sino carácter complementario yfuncional respecto de los demás programas que atienden temas sociales es-pecíficos (educación, nutrición, salud, etc.), pues coordina la participaciónde los beneficiarios en los componentes de dichos programas.

7. El Programa tiene un sentido de temporalidad, ya que la permanencia comohogar beneficiario con plenos derechos es por un máximo de cuatro años, ycomo beneficiario con derechos progresivamente recortados por un máximode cuatro años más.

ÁREAS DE FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA

El funcionamiento de “Juntos” se sustenta sobre cinco áreas o sistemas:

1. Operativo: esencialmente encargado del manejo administrativo del Programa,de las coordinaciones interinstitucionales requeridas para el desarrollo y ejecu-ción, y en general de las acciones necesarias para la entrega de recursos.

2. Focalización geográfica: se seleccionan zonas geográficas (distritos) para laoperación del Programa, a partir del análisis de diversos indicadores; porejemplo; el grado de acceso de la población a servicios básicos.

3. Focalización individual: a cargo de la clasificación y selección de los hoga-res beneficiarios específicos. Se puede prever que esta área incrementará suimportancia en el mediano plazo, a medida que Juntos expanda sus activida-des; en particular para cuando el Programa alcance las áreas urbanas densa-mente pobladas, en donde la población –a diferencia de lo que puede común-mente esperarse en las zonas rurales– registre marcada heterogeneidadsocioeconómica, por lo que resultará de vital importancia que Juntos cuentecon un sistema de focalización individual rápido y eficaz.

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4. Evaluación y seguimiento: es el sistema específicamente encargado del con-trol y monitoreo del cumplimiento de los compromisos establecidos con losbeneficiarios; asimismo, está a cargo de la evaluación del impacto que elPrograma tiene en el bienestar de los hogares participantes.Debe señalarse al respecto que hasta el presente está pendiente el estableci-miento de una línea de base que permita medir de manera confiable losefectos del Programa, especialmente en lo referente al impacto sobre la des-nutrición infantil y la asistencia a la escuela. En efecto, en los planes opera-tivos de Juntos para el año 2006 figuran entre las principales acciones pre-vistas y presupuestadas el establecimiento de un sistema de línea de base,basado en el control de la evolución de los hogares, combinado con indica-dores de gestión y resultados.

5. Vigilancia social: encargada de los mecanismos de participación y controlciudadano que aseguren la transparencia y legitimidad de las actividades delPrograma.

Es importante indicar que la vigilancia social está concebida –dentro delmarco organizacional de Juntos– como una cuestión multidimensional, pues sebusca que el control ciudadano se enfoque en las más diversas áreas de acción.Desde el control de la pertinencia y transparencia en la selección de beneficia-rios hasta el monitoreo del cumplimiento de los compromisos por dichos benefi-ciarios; desde la vigilancia del correcto desempeño del personal de Juntos hastael control de la disponibilidad y calidad de los servicios proporcionados por losministerios sociales. En todos estos aspectos se espera que las organizacionesde la sociedad civil tengan un rol preponderante. En esa misma línea, la vigilan-cia social se da en todos los niveles de operación del Programa, desde el nivelcentral –con el comité de supervisión y vigilancia– hasta los niveles directa-mente involucrados con los beneficiarios. Así se han constituido gabinetes re-gionales, que están encargados de revisar y discutir los resultados y problemasque se presentan en cada región en donde se esta desarrollando Juntos. En estosgabinetes, que pueden ver temas tan diversos como las dificultades de coordina-ción multisectorial o las dificultades de implementación técnica, no solo figuranrepresentantes del Estado (Ministerio de Salud, Educación, etc.) y del mismoPrograma Juntos, sino también representantes regionales de la Mesa de Concer-tación de Lucha contra la Pobreza, a fin de proporcionar la necesaria presenciay participación de la sociedad civil.

CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN Y SELECCIÓN

El proceso de priorización de las zonas y poblaciones que serían intervenidosinicialmente por el Programa fue realizado por etapas. En una primera etapa serealizó una focalización geográfica a partir de la clasificación de los distritos

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del país según variables vinculadas a la pobreza y la exclusión, seguida por laselección de aquellos distritos que acorde con dichas variables calificasen comolos más pobres y atrasados.

Las variables empleadas para seleccionar las zonas de intervención del Pro-grama fueron cinco: presencia de pobreza extrema, brecha de pobreza, desnutri-ción crónica infantil, existencia de dos o más necesidades básicas insatisfechas,y un grado alto de afectación por violencia. Dichas variables provinieron delMapa Nacional de la Pobreza, elaborado por el Ministerio de Economía y Fi-nanzas, y del Informe sobre la Violencia en el País, elaborado por la Comisiónde la Verdad y la Reconciliación.

Como resultado de esta primera etapa de focalización, se identificaron yseleccionaron 320 distritos prioritarios para la intervención del Programa.

A continuación vino una segunda etapa de focalización basada en un barridocensal a los hogares ubicados en los distritos seleccionados. Para ello se elaboróuna encuesta dirigida a capturar información sobre la situación y las caracterís-ticas socioeconómicas de los hogares.

La tercera y última fase del proceso de focalización aplica un algoritmo deprobabilidad de pobreza, con el objetivo de diferenciar entre hogares pobres yno pobres a efectos de la identificación y selección de los hogares que podríanser beneficiarios de Juntos. Para ello, a partir de encuestas de hogares a nivelnacional se estiman regresiones LOGIT de la probabilidad de que un hogar seapobre, en función de variables fácilmente observables como condiciones devivienda, servicios públicos con los que cuenta, composición demográfica yotras. A partir de los coeficientes estimados en esas regresiones se estima elalgoritmo que, a partir de los valores o condiciones que tomen las variablesconsideradas, maximiza la probabilidad de que un hogar sea pobre.

Así, el resultado final del proceso de focalización y selección fue un listado depotenciales beneficiarios para cada uno de los distritos priorizados. Los listadosde potenciales beneficiarios fueron evaluados por asambleas comunales en cadadistrito seleccionado. Esta evaluación, con participación de las autoridades localesy la población, ha sido un elemento clave no solo para corregir errores en lafocalización y depurar posibles filtraciones, sino también para legitimar social-mente al Programa. Aunque hasta el presente no se han hecho públicas cifrasconsolidadas de familias depuradas de dichos listados, o establecer un porcentajepromedio de depuración, debe señalarse que, según testimonios proporcionadospor personal del Programa, el porcentaje de depuración habría sido relativamentemoderado, no excediendo el 10 - 15% de los integrantes del listado original.

ÁMBITO GEOGRÁFICO

Durante su primera fase de desarrollo (año 2005) las actividades de Juntos seefectuaron en un total de 110 distritos ubicados en cuatro departamentos de la

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región andina del país: Apurimac, Ayacucho, Huancavelica y Huanuco. Estosdistritos seleccionados fueron los más pobres de los ubicados en dichos depar-tamentos y conformaban el 31% del total de distritos ubicados en dichosdepartamentos.

Los departamentos seleccionados para la primera fase de Juntos figuranentre los más pobres y atrasados del país, con todas las secuelas imaginables:altas tasas de desnutrición, necesidades básicas insatisfechas, deserción esco-lar, etc. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Hogares del año2004, en esos departamentos la incidencia de la pobreza entre la población erasuperior a 65%, registrando Huancavelica el penoso título de ser el departa-mento con el porcentaje más alto de población viviendo en condiciones depobreza (84%). Al respecto, debe indicarse que es precisamente en estos de-partamentos donde se concentró el fenómeno de la violencia política durantelos años 1980 a 2000.12

Para el año 2006 se ha previsto que Juntos extienda sus actividades a otroscinco departamentos, que también figuran entre aquellos con mayor incidenciade pobreza: Cajamarca, la Libertad, Puno, Ancash y Junín, haciendo un total,con los departamentos originales, de nueve departamentos en donde Juntos esta-rá operando en su fase inicial de ejecución. De esta forma, para finales de dichoaño, Juntos estará funcionando en el 38% de los departamentos del país.13

En lo referente a la cobertura distrital, se ha programado intervenir los si-guientes 210 distritos más pobres en estos nueve departamentos. Esto aumentaráa 320 el número total de distritos en donde operará Juntos para fines de 2006.Considerando que el total de distritos en estos nueve departamentos asciende a960, ello significa que la cobertura de Juntos abarcará a un tercio de las circuns-cripciones de dichos departamentos.

Es de destacar que en esta primera fase de operaciones de Juntos la enormemayoría de los distritos intervenidos son considerados rurales, puesto que de los320 distritos que serán incorporados hasta diciembre del 2006, apenas 25 distri-tos (8% del total) están clasificados como urbanos. La entrada masiva del Pro-grama al ámbito urbano está solo prevista para el mediano plazo.

AVANCES Y METAS

Las actividades del Programa Juntos hacia la población comenzaron a inicios deseptiembre del 2005, en el distrito de Chuschi, Ayacucho, y alcanzaron para

12 La Comisión de la Verdad y la Reconciliación determinó que 40% de las víctimas (aproximadamente27 000 personas entre muertos y desaparecidos) de la violencia política de los años ochenta y noventafueron habitantes del departamento de Ayacucho.

13 Actualmente el Perú está dividido territorialmente en 24 departamentos y una provincia con estatus espe-cial: la Provincia Constitucional del Callao.

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finales de ese primer mes de operaciones a las 805 familias beneficiarias.14 Enfebrero de 2006 el Programa estaba atendiendo a aproximadamente 35 000hogares en 110 distritos; para junio del 2006 el número de beneficiarios delPrograma Juntos superó los 70 000 hogares, logrando cubrir al 68% de loshogares pobres extremos existentes en dichos distritos (cuadro IX.1).

Otro logro significativo del Programa fue el impulsar y facilitar la regulari-zación de la situación legal de los beneficiarios. Así, hasta febrero del 2006 sehabía logrado que alrededor de 11 000 personas, hasta entonces indocumenta-das, pudieran registrarse y acceder a un documento de identidad personal.

Debe indicarse que la fase piloto de Juntos durante el año 2005 se propusoambiciosas metas de cobertura, pues se apuntó a tener para diciembre de dichoaño no menos de 70 000 hogares de las zonas seleccionadas participando en elPrograma.

CUADRO IX.1

De haberse alcanzado dichas metas, se habría logrado un impresionante nivelde cobertura de las familias pobres extremas en un lapso de pocos meses. Asípor ejemplo, en el departamento de Ayacucho se debería haber logrado incorpo-rar a 97% de los hogares pobres extremos, y en el departamento de Apurimac a94%. En la práctica, debido a una combinación de factores (plazos insuficien-tes, dificultades en las coordinaciones intersectoriales, retrasos en el financia-miento, etc.) tan ambiciosa cifra resultó inalcanzable, pues en diciembre del2005 el número total de hogares beneficiarios apenas bordeaba los 22 000; esdecir, menos de un tercio de lo esperado.15

14 Debe destacarse el particular simbolismo de la selección de Chuschi para el inicio de operaciones de Juntos:durante el año 1980 fue precisamente en esta localidad donde tuvo lugar la primera acción armada de SenderoLuminoso, hecho que marcó el inicio de la guerra subversiva que azotó a Perú a lo largo de toda esa década.

15 El cumplimiento de la meta inicial de 70 000 hogares cubiertos tuvo que reprogramarse para mayo-junio de 2006.

Número de distritos Hogares pobres Hogares pobres Cobertura de hogares

Departamento seleccionados extremos en los distritos extremos a ser pobres extremos porseleccionados cubiertos por Juntos (%)

Juntos

Apurimac 24 10 057 9 435 94

Ayacucho 34 22 311 21 644 97

Huancavelica 29 34 233 17 127 50

Huanuco 23 36 473 22 298 61

TOTAL 110 103 074 70 504 68

Fuente: Programa Juntos.

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Para el año 2006 se ha previsto mantener un ritmo sostenido de crecimientode las actividades, apuntando a elevar el número de beneficiarios de Juntoshasta los 200 000 hogares en unos 320 distritos para diciembre del 2006. Dealcanzarse esta meta, el Programa estaría atendiendo aproximadamente a unmillón de personas en situación de pobreza extrema (cuadro IX.2).

Debe señalarse que si bien Juntos tiene establecidas metas precisas de aten-ción solo hasta el año 2006, en un sentido más genérico existe el objetivo deque la cobertura del Programa alcance en el mediano o largo plazos a la totali-dad de la población en situación de extrema pobreza; es decir, aproximadamenteunos 5,5 millones de personas.16

CUADRO IX.2

Considerando que la meta de atención para el año 2006 ha sido fijada enalrededor de 200 000 hogares (aproximadamente un millón de beneficiarios),tenemos que la población atendida por Juntos sería equivalente a 18% de lospobres extremos, a 6,7% de la población pobre (extrema y no extrema), y a3,6% de la población total de Perú. Es decir que para fines del año 2006, uno decada 27 habitantes de Perú –o equivalentemente uno de cada cinco habitantespobres extremos– deberá estar bajo la cobertura de Juntos.

Las metas establecidas para Juntos no solo se circunscriben a lo cuantitati-vo sino también a lo cualitativo; por ello, en el desarrollo del Programa se hanincluido actividades de monitoreo sobre el uso que los beneficiarios dan a losrecursos transferidos. En ese sentido resulta interesante comprobar que segúnresultados iniciales de encuestas a los usuarios, la enorme mayoría de lasfamilias dedican esos ingresos adicionales a la adquisición de alimentos (97%de las familias encuestadas) y a la compra de útiles escolares (85% de dichasfamilias).17

16 Acorde con datos de la Encuesta Nacional de Hogares del año 2004.17 Datos provenientes de la encuesta a beneficiarios del distrito de Chuschi, departamento de Ayacucho,

efectuada en noviembre de 2005.

Categoría Millones de personas Porcentual

(%)

Población pobre extrema 5,5 20Población pobre extrema y no extrema 15,0 54Población no pobre 12,6 46

Población Total Nacional 27,6 100

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares 2004.

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Aunque aún está pendiente una evaluación integral sobre los resultados efecti-vos del Programa –lo cual resulta hasta cierto punto lógico considerando el esca-so tiempo de funcionamiento– es interesante comprobar que las evaluacionesparciales realizadas en determinadas localidades han arrojado resultados intere-santes, que indican que el Programa estaría efectivamente contribuyendo a mejo-rar el nivel de vida de la población, no solo a través de la asignación monetaria,sino también mediante un mayor y mejor acceso a servicios sociales. Así porejemplo puede mencionarse la información proveniente de Putacca, distrito dondeopera el Programa, que señala la evolución hasta junio de 2006 de la situación delas familias a partir de la entrada en operaciones de Juntos (cuadro IX.3).

CUADRO IX.3

Los datos provenientes de este distrito, si bien no pueden ser generalizados ala totalidad del universo del Programa, resultan sumamente alentadores, puesdenotan un incremento sustancial en el porcentaje de familias que hacen uso deservicios sociales, adoptan prácticas promotoras de la higiene y la salud, man-tienen control constante del bienestar y crecimiento de sus hijos, etcétera.

RECURSOS FINANCIEROS

Según sus estatutos, Juntos se financia con recursos provenientes del TesoroPúblico, donaciones, cooperación técnica internacional y otras fuentes de finan-ciamiento. Durante el año 2005 el Programa Juntos recibió recursos equivalen-tes a 95,4 millones de soles (aproximadamente 28 millones de dólares estado-unidenses), destinados al financiamiento del programa mismo y transferencias aotros organismos públicos (35,9 millones de soles) y a la entrega de los incenti-vos económicos a los pobladores beneficiados (59,4 millones de soles).

En esta etapa de desarrollo de Juntos se planteó que del total de su presu-puesto asignado se considere un máximo de 10% para gastos administrativos yoperativos y 30% se transfiera a otros sectores e instituciones relevantes para

Actividades Antes de Juntos Con Juntos

(%) (%)

Inmunizaciones hasta 5 años de edad. 40 80Control del crecimiento y desarrollo. 50 80Control prenatal. 50 70Parto institucional. 70 85Cloración del agua. 60 100Uso adecuado de letrinas. 50 60


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mejorar la oferta de servicios básicos en las zonas de intervención (por ejemplo,los programas de asistencia alimentaria o el Sistema Integral de Salud). Así porejemplo puede destacarse que durante la fase piloto del Programa se transfirie-ron cuatro millones de soles para la construcción de colegios en las zonas deoperación de Juntos.

Es importante señalar que entre los logros conseguidos en la etapa pilotode Juntos destaca la suscripción de un convenio entre la Presidencia del Con-sejo de Ministros y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) para la implementación del Programa Juntos. Mediante dicho conve-nio, el PNUD se ha comprometido a administrar los fondos de Juntos por unaño renovable.

Para el año 2006 el presupuesto del Estado peruano asignó 300 millones desoles al financiamiento de Juntos, distribuidos entre gastos propios del Progra-ma (30 millones de soles), transferencias a sectores e instituciones (90 millonesde soles) y subsidios directos a las familias (180 millones de soles). Esta dota-ción debería bastar para cubrir adecuadamente los requerimientos financierosdel Programa para ese año.

Para dar una idea de la real dimensión de los recursos destinados a Juntos,debe señalarse que estos equivalen apenas a 0,11% del producto interno brutode Perú y a 0,59% del presupuesto total del Estado peruano para el año 2006(cuadro IX.4).

CUADRO IX.4

Rubro Monto (millones de Soles)

Asignado al Programa Juntos. 300

Asignado para protección y prevención Social. 3 099

Presupuesto del Estado 2006. 50 862

Producto Bruto Interno 2006. 270 500

Rubro Relación porcentual

Juntos / Asignado para protección y prevención social. 9,68%

Juntos / Presupuesto del Estado 2006. 0,59%

Juntos / Prroducto Bruto Interno 2006. 0,11%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

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De la misma forma, debe señalarse que la asignación de Juntos equivale amenos de 10% del presupuesto asignado al rubro de “Protección y PrevisiónSocial”, que abarca las acciones desarrolladas para la consecución de losobjetivos de gobierno vinculados al desarrollo social de la persona en losaspectos relacionados con su amparo, protección y la promoción de la igual-dad de oportunidades.18

FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA

FASES Y ACTIVIDADES DEL PROGRAMA

La ejecución de Juntos se divide en tres grandes fases operativas: el preciclo, endonde se establecen las bases para el funcionamiento del Programa en unalocalidad determinada y se realiza un incipiente proceso de promoción; la fasede preinversión, donde se realiza la selección, registro y capacitación de lasfamilias beneficiarias, y la fase de ejecución, en donde se inicia la transferenciade incentivos monetarios a las familias, lo que va acompañado de un proceso demonitoreo, tanto institucional como social, a fin de asegurar el cumplimiento delos compromisos asumidos.

La relación de los principales pasos que deberán tomarse, sucesivamente, enla aplicación del Programa en un nuevo distrito incorporado se describe en elsiguiente apartado.

1. Presentación oficial del Programa a las autoridades y población de lalocalidad

En esta primera fase de establecimiento del Programa en un área determina-da se realizan actividades dirigidas a presentar y difundir información sobreJuntos y preparar las bases para las fases posteriores de desarrollo. Se estable-cen los contactos iniciales con las autoridades de la zona, se inicia la coordina-ción con los representantes de los programas sociales existentes en el área, ysobre todo se promociona el Programa entre los habitantes en general.

2. Convocatoria, selección, capacitación y contratación de promotores para larealización de las labores de campo

La estructura organizativa de Juntos considera dos categorías de personalencargado del trato directo con los beneficiarios. En primer lugar están los

18 En esta definición no se incluyen ni el gasto en Educación y Cultura (8 646 millones de soles en elpresupuesto 2006), ni el gasto en Salud y Saneamiento (4 307 millones de soles), ni lo asignado al pago depensiones del Estado (7 646 millones de soles).

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promotores distritales, encargados de dirigir la marcha del Programa en undistrito específico; en segundo lugar –y por debajo de los distritales– se encuen-tran las promotoras comunales, a cargo de las labores de campo en una determi-nada localidad o población.

El éxito de un programa de la naturaleza de Juntos depende de forma consi-derable del establecimiento de relaciones armoniosas y cooperativas entre elPrograma y la población objetivo; por ello, la selección del personal encargadodel trabajo de campo fue efectuada buscando reclutar a personas con la capaci-dad y la calidad humana necesarias para convertirse en dinamizadores y líderesde su entorno.

Así, en la selección del personal se dio énfasis a la disposición de los candi-datos para trabajar en zonas remotas –frecuentemente bajo condiciones de esca-so confort– así como a sus habilidades sociales y su capacidad para ganarse laconfianza y tener empatía con terceros. También debe destacarse como uno delos aspectos más positivos en la selección de los promotores el establecimientode dos condiciones indispensables para poder ser reclutado: residir en la mismaárea en donde se ejecutaría el Programa y dominar el quechua, idioma predomi-nante en muchos de los distritos rurales de Perú, especialmente en aquellosubicados en las zonas andinas, que es precisamente en donde Juntos ha desarro-llado su fase inicial de actividades.

Las promotoras comunales merecen especial mención por sus característicasespecíficas. En primer lugar todas son mujeres, seleccionadas por su espírituemprendedor y capacidad de liderazgo dentro de sus comunidades. En esencia,de ellas depende en última instancia el éxito o fracaso del Programa, pues sonquienes están a cargo de manejar las relaciones y las actividades directamentecon las familias beneficiarias. Son ellas quienes se encargan de transmitir infor-mación de Juntos a los beneficiarios y viceversa. A su cargo corre la realizaciónde talleres y reuniones periódicas, donde se da orientación a los beneficiarios,se discuten los problemas presentados en la ejecución de las actividades y seplanifican las acciones futuras, y se reciben quejas y sugerencias para mejorarla marcha del Programa. Pero, sobre todo, la responsabilidad más importante dela promotora comunal es el ser referente cotidiano en su comunidad, dando elejemplo y vigilando la buena marcha del Programa.

3. Realización de talleres informativos, institucionales y comunales, con lasautoridades y la población objetivo

La estructura operacional de Juntos prevé la ejecución de talleres informati-vos para la presentación de información específica respecto del Programa en susaspectos relevantes para la población: objetivos, requerimientos, ventajas, etc.Para esto se han considerado dos categorías diferentes de talleres informativos.

Una categoría es la correspondiente a los llamados “talleres institucionales”,de carácter restringido, pues están específicamente dirigidos a las autoridadesde la zona que será intervenida por el Programa. En dichos talleres, el interés

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está puesto no solo en dar información sobre el Programa, sino además enexplicar las responsabilidades que corresponden las autoridades locales e indi-car los requerimientos que se les exigirán para apoyar el Programa (proporcio-nar local, asignar personal propio para colaborar en las actividades, y demás).

La otra categoría es la de los “talleres comunales”, abiertos al público engeneral y que se ciñen más a una naturaleza meramente informativa, pues elobjetivo es explicar a los potenciales beneficiarios los alcances del Programa,detallar las ventajas derivadas de la participación en el mismo, aclarar dudasque pudieran surgir, etcétera.

Para inicios del año 2006 se habían realizado no menos de 2 800 actividadespúblicas en el marco de Juntos, incluidas reuniones regionales, talleres institu-cionales y comunales, así como asambleas de validación de beneficiarios.

4. Barrido censal de la zona que será atendida, en coordinación con el InstitutoNacional de Estadística e Informática (INEI)

El cuestionario que se aplica en los hogares de la zona busca recoger infor-mación relevante que sirva para fines de evaluación socioeconómica. Este cues-tionario es elaborado conjuntamente por equipos técnicos del Ministerio deEconomía y Finanzas, del Instituto Nacional de Estadística e Informática, y porlos mismos especialistas del Programa Juntos.

Es importante recalcar que esta encuesta no tiene objetivos meramente infor-mativos, sino que resulta ser un componente clave para determinar los hogaresbeneficiarios, puesto que la fase final en la selección de hogares se realizausando la información compilada mediante el cuestionario (aplicando un algo-ritmo que selecciona a los hogares más pobres).

Las primeras experiencias de barrido censal realizadas en el marco del Pro-grama pueden calificarse, en general, como exitosas; sin embargo, ello no impi-dió que se produjesen problemas en los procesos de empadronamiento y clasifi-cación de la población. Así, el balance de actividades de Juntos para el año2005 registró que en dichos barridos censales se dieron nada menos que 19 000casos de viviendas omitidas; asimismo, se encontró que un número apreciablede hogares que calificaban para el Programa no fueron considerados aptos, entanto que entre el universo de beneficiarios se descubrieron algunos casos defamilias que no cumplían con las condiciones para calificar, pero que no obstan-te fueron clasificadas como hogares pobres. Es de esperarse que a medida queel Programa se consolide, estos errores y omisiones en el proceso de barridocensal vayan disminuyendo.

5. Asambleas de validación comunal, con el listado elaborado por el INEI sobrelos potenciales beneficiarios

Estas asambleas de validación comunal son realizadas bajo la dirección delas autoridades locales, contando con la presencia de representantes de la Mesa

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de Concertación de la Lucha contra la Pobreza y representantes de cada uno delos hogares seleccionados como posibles beneficiarios. La conducción y facili-tación de la asamblea corre a cargo del personal mismo de Juntos; en particularde la promotora comunal.

El objetivo central de esta asamblea es la aprobación del listado de benefi-ciarios potenciales, elaborado por los sistemas de focalización de Juntos. Así,dicho listado es sometido a la consideración y evaluación de los asistentes,buscando aclarar dudas y determinar la posible existencia de errores y omisio-nes en la selección de beneficiarios. De esta manera se espera alcanzar la legiti-mación de las actividades de Juntos mediante la aprobación popular sobre quié-nes deben realmente ser atendidos por el Programa.

Así, el producto esperado de dicha asamblea es un acta –suscrita por losparticipantes– en donde se indica la relación oficial de los representantes dehogar que serán los beneficiarios del Programa.

6. Registro de la población que será atendida en establecimientos de salud ycentros educativos

La siguiente fase en el proceso de desarrollo de Juntos corresponde a lainscripción de los beneficiarios seleccionados en los respectivos establecimien-tos de salud, educación, etcétera, los cuales proporcionarán la oferta de servi-cios necesaria para el cumplimiento de los compromisos contraídos por lasfamilias.

Evidentemente, esto trae a colación la cuestión de si estos servicios estaránefectivamente disponibles, considerando la insuficiente cobertura que la redsocial del Estado peruano. Al respecto, debe señalarse que la información com-pilada mediante entrevistas y encuestas con los usuarios iniciales del Programarespecto de sus apreciaciones y críticas, encontró que uno de los problemasusuales era la sobrecarga de los servicios sociales en una localidad debido alfuerte incremento en el número de usuarios, como resultado de la campaña deempadronamiento y establecimiento de compromisos por parte de Juntos. Preci-samente por ello resulta fundamental el componente presupuestal del Programadedicado a transferencias para fortalecimiento de los servicios sociales.

7. Firma de los convenios de participación y cumplimiento de los compromisospor los beneficiarios y entrega de credenciales a las madres de familia recep-toras de las transferencias

Conjuntamente con la fase de registro en los establecimientos de salud yeducación por parte de los beneficiarios, va la suscripción de los compromisosrequeridos por el Programa; es solo después de haber suscrito estos compromi-sos que las madres de familia reciben la credencial definitiva que las identificacomo aptas para percibir las transferencias financieras establecidas.

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Como ya se ha indicado, uno de los aspectos esenciales de Juntos es suinsistencia en el tema de la igualdad de género y el empoderamiento de lasmujeres en las zonas rurales. Por ello precisamente las madres de familia sonlas seleccionadas para el cobro de los subsidios, asumiendo la representación dela familia ante el Estado.

Al respecto, debe indicarse que uno de los problemas encontrados en la fasepiloto de ejecución de Juntos fue la dificultad de incorporar a un número consi-derable de familias debido a que la madre de familia estaba en calidad deindocumentada. Así, hasta diciembre de 2005 existían alrededor de 15 900 fa-milias que no habían podido acceder a los beneficios del Programa.19 Estasituación fue encarada mediante una mayor coordinación con el Registro Nacio-nal de Identificación y Estado Civil a fin de registrar legalmente a las madres defamilia indocumentadas.

8. Apertura de las cuentas bancarias e inicio de la entrega de los incentivoscondicionados

Para hacer efectivas las transferencias financieras a las familias beneficiariasse abren las cuentas bancarias individuales donde se realizará el depósito de lossubsidios. La entidad a cargo de la realización de estos pagos individuales a lasfamilias es el Banco de la Nación; financiera estatal que se caracteriza por teneruna de las redes más extensas de agencias o sucursales nacionales. Para el casode localidades apartadas, en donde no existen agencias del Banco de la Nación,la distribución del subsidio se hace en locales especificados (por ejemplo ellocal municipal).

Es importante señalar que las cuentas bancarias individuales tienen comotitulares a las madres de familia, en concordancia con el objetivo de Juntos defomentar el rol de la mujer y su empoderamiento en los estratos socioeconómi-cos más necesitados.

Los pagos son realizados con periodicidad mensual, más precisamente alfinal de cada mes cuando –acorde con el calendario de actividades del Banco dela Nación– hay menos posibilidades de congestión y cruces con otros procesos(por ejemplo, pago de impuestos o pago de pensiones a jubilados). La entregadel subsidio se hace contra la presentación por parte de la titular de la cuenta desu Documento Nacional de Identidad. Debe indicarse que se ha dispuesto que lacobranza de los subsidios se realice ante la presencia de los promotores localesde Juntos, no solo con el fin de asegurar la transparencia de dicha operaciónsino también para que asistan a las madres de familia en el cobro de sus asigna-ciones individuales, dado que debido a diversos condicionantes (falta de expe-riencia en el uso de instrumentos financieros, escaso domino del idioma caste-

19 Según declaraciones del director ejecutivo de Juntos, publicadas en medios de comunicación el 13 dediciembre del 2005.

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llano, y otros) muchas titulares de cuenta tienen dificultades para realizar suscobros.

9. Cumplimiento por la familia beneficiaria de los compromisos asumidos entemas de educación, salud, identidad y nutrición

Como ya se ha señalado un requerimiento para el correcto funcionamientode esta fase operativa es la determinación del centro o centros de referencia(establecimiento de salud o centro educativo) para cada familia, al cual –o a loscuales– deben acudir los miembros pertinentes (menores de edad, madres ges-tantes, etc.) para el cumplimiento de sus compromisos.

Así, estos centros de referencia están a cargo no solo de proporcionar losservicios requeridos por las familias (vacunación, suplementos alimenticios,controles de salud, etc.), sino además de llevar el control de la asistencia adichos servicios en cumplimiento de los compromisos asumidos.

10.Verificación periódica del cumplimiento de los compromisos asumidos porlos beneficiarios

En principio, se ha establecido que el control del cumplimiento de los com-promisos se efectúe trimestralmente. Para esto se han diseñado una serie deformatos de control que tienen como finalidad permitir recoger y verificar infor-mación relevante, tal como la asistencia o inasistencia a los servicios de salud,educación, etcétera.

Idealmente, el proceso de verificación trimestral de los compromisos se ini-cia cuando la oficina central del Programa genera los formatos; estos son trasla-dados a las oficinas regionales, que a su vez se encargan de distribuirlos a lasentidades pertinentes (establecimientos de salud, educación, nutrición). Son es-tos sectores los que tienen a su cargo el llenado de dichos formatos, indicandola asistencia o inasistencia, el cumplimiento o incumplimiento de compromisospor parte de cada familia beneficiaria.

A continuación, el proceso toma un sentido inverso: la información proce-dente de las entidades participantes locales es recogida por las oficinas regiona-les y remitida a la central de Juntos, que recopila y consolida dicha información–donde incluye su cruce con los listados oficiales de beneficiarios–, la cualsirve de base para determinar a cuánto ascienden los pagos que deberán hacersea los beneficiarios. Obviamente el monto global de pagos varía según se hayandado más o menos casos de incumplimiento de compromisos.

Es importante resaltar algunas características interesantes de este sistema decontrol. En primer lugar el control tiene un sentido absolutista, carente de gra-duación: no se hace distinción entre los niveles de incumplimiento. Para efectosprácticos, lo mismo da sí la familia registró 80% de inasistencias que 30% deinasistencias. Esta característica puede resultar problemática, pues al funcionarbajo un esquema de “todo o nada” podría terminar fomentando el incumpli-

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miento reiterado y agravado de los compromisos, pues una familia infractora“leve”, que incumplió marginalmente, podría considerar racional terminar in-cumpliendo del todo sus compromisos (por ejemplo de asistencia del niño aclases) al considerar que como igual será sancionada, entonces no tiene nadaque perder.

Otra característica de este sistema de verificación de compromisos que mere-ce consideración es su sentido de posterioridad. El sistema resulta punitivoantes que preventivo, pues el desarrollo del Programa implica que para unperiodo dado, primero la familia cobra; luego se verifica si esta cumplió con suscompromisos, y de comprobarse incumplimiento, la familia es sancionada, sien-do aplicada la sanción en el siguiente periodo (trimestre). La penalidad a lafamilia tiene carácter temporal, siendo su duración de un periodo.

Un riesgo de este desfase entre incumplimiento y castigo es que podríaterminar fomentando el incumplimiento de compromisos entre usuarios descon-tentos al verse sancionados en el presente por incumplimientos de periodospasados, incluso si en el presente cumplen cabalmente con sus obligaciones. Enese sentido, se ha aducido que una alternativa para mejorar la eficiencia ydinamismo del control de compromisos, podría ser establecer un sistema dealerta temprana que detecte casos incipientes de inasistencias e incumplimien-tos, combinado con acciones de seguimiento individual a dichos casos por partedel personal de campo de Juntos y las promotoras comunales.

LA TRANSFERENCIA FINANCIERA Y COMPROMISOS ASUMIDOS

La correcta ejecución de Juntos exige correspondencia entre Estado y familiabeneficiaria, en donde el Estado, encarnado en el Programa Juntos, asume laresponsabilidad de transferir a la madre de familia la cantidad de 100 solesmensuales (aproximadamente 30 dólares) en condiciones de libre disponibili-dad, para ser usados como la familia considere conveniente. Es interesante quesegún determinadas fuentes no parece existir una explicación metodológica so-bre cómo se determinó la cifra de 100 soles como el valor para la asignación, nise conoce si tiene alguna relación con las características y parámetros de lapobreza en las zonas en donde opera Juntos.20

Debe indicarse que este monto de 30 dólares de transferencia mensual acada familia beneficiaria, si bien puede parecer escaso en relación con losestándares de ingresos de las familias en países con economías más desarro-lladas que Perú, no resulta nada despreciable considerando la realidad nacio-nal, donde sectores importantes de la población subsisten con ingresos extre-madamente reducidos.

20 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006, p.31.

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Por otro lado, es sugestivo comprobar que la asignación otorgada por Juntosequivale a un dólar diario, en consonancia con el criterio internacional quedefine a una persona en extrema pobreza como aquella cuyos ingresos sonmenores a un dólar al día. Debe indicarse, no obstante, que la asignación de undólar diario de Juntos es solo por familia –no para cada integrante de la familia–mientras la línea de pobreza es definida por persona.

Así, otro punto interesante por destacar respecto a la transferencia es queesta es única e invariable por familia, por lo que no es afectada por factorestales como el número de hijos. Una familia con un solo hijo recibe el mismomonto de 100 soles (30 dólares) que una familia con cuatro hijos.

Los 100 soles de transferencia equivalen aproximadamente a 20% del salariomínimo vital, que actualmente asciende en el país a 500 soles mensuales(aproximadamente 150 dólares mensuales). Más importante aún es el hecho deque entre los sectores que han sido escogidos como los principales beneficiariosde Juntos (familias rurales en condiciones de extrema pobreza y exclusión) elnivel de ingresos es muy inferior al promedio nacional, por lo que 100 soles desubsidio pueden –en determinadas zonas rurales– ser equivalentes a la totalidaddel ingreso mensual de un trabajador adulto.21

Así, como referencia sobre la significativa importancia de las transferenciasde Juntos hay que considerar el nivel del ingreso familiar en los departamentosen donde opera el Programa. Una forma de hacerlo es comparando el subsidiode Juntos con la línea de pobreza y pobreza extrema según es definida por laEncuesta Nacional de Hogares del año 2004.

Dicha comprobación evidencia la importancia de la transferencia monetariade Juntos, respecto de las economías familiares en las zonas rurales. Para unafamilia en situación de extrema pobreza, los 100 soles de Juntos se aproximanal valor de su ingreso familiar mensual per cápita (cuadro IX.5).

CUADRO IX.5

21 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005, p. 27.

Ingreso familiar mensual per cápita (S/. Soles) Transferencia Juntos

respecto al ingresoCategoría Pobreza Pobreza extrema familiar en extrema

pobreza (%).

Rural S/. 170 S/. 108 93

Urbana S/. 215 S/. 116 86

Nacional S/. 202 S/. 113 88

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares. 2004.

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Los beneficios de Juntos no solo provienen del valor monetario de las trans-ferencias, sino también de la liquidez que éstas representan y la posibilidad deacceder a bienes y servicios de forma rápida y oportuna. Esto es particularmen-te importante considerando que se ha estimado que el 30% de la población de lasierra trabaja pero no tiene ingresos, estando en similar situación el 20% de lapoblación de la selva, y el 10% de la costa, que no percibe ingresos por sulabor.22

LOS COMPROMISOS ASUMIDOS

La contraparte a la acción del Estado es el cumplimiento por la familia de unaserie de compromisos relativos al bienestar de sus integrantes infantes y adoles-centes, así como madres gestantes. Entre los principales compromisos asumidosdestacan los siguientes:

1. Educación: Exigencia de 85% de asistencia promedio a la escuela para losniños entre 6 y 14 años de las familias beneficiarias, durante los días en quese realizan actividades educativas.

2. Nutrición: Control del crecimiento y desarrollo para todos niños de hastacinco años de edad. Participación en el Programa de Complementación Ali-mentaria para Grupos de Mayor Riesgo para todos los posibles beneficiarios(niños entre seis meses y tres años).

3. Salud: Vacunación completa, desparasitación y entrega de suplementos vita-mínicos para niños hasta de cinco años. Controles prenatales y posnatalespara las madres gestantes, asistencia a charlas educacionales y recepción desuplementos vitamínicos y vacunas. Utilización de pastillas de cloro parapotabilizar el agua en las viviendas de las familias beneficiarias

4. Identidad y desarrollo de la ciudadanía: Participación en el programa “MiNombre” de registro y legalización de niños y adultos sin partida de naci-miento o sin Documento Nacional de Identidad.

OBJETIVOS DEL PROGRAMA E INDICADORES DE RESULTADO

Juntos debe interpretarse como un programa que plantea una mixtura deobjetivos de corto, mediano y largo plazos, que deberán cumplirse como resul-tado de la colaboración entre el Estado y la sociedad (beneficiarios).

22 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005. pp. 27.

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Así, las transferencias a las familias tienen indudable impacto positivo sobresu bienestar, hecho que se percibe rápidamente en el corto plazo. La existenciade un excedente monetario para dedicar –idealmente– a atender algunas de lasnecesidades más urgentes de los beneficiarios, agregado a su capacidad paradecidir autónomamente sobre el uso de dicho excedente, significa sin duda unimportante apoyo a las familias de los sectores más marginales y empobrecidosde la sociedad, donde el equivalente a 30 dólares mensuales, resulta un montomuy apreciable en relación con su nivel de ingresos corriente, especialmente enel ámbito rural, en donde el ingreso es manifiestamente menor que en el ámbitourbano.23

El logro de avances y mejoras sociales en el corto plazo está claramenteconcatenado con objetivos de largo plazo, precisamente mediante el cumpli-miento de los compromisos asumidos por las familias beneficiarias, tales comogarantizar la asistencia de sus hijos a la escuela, regularizar su situación legal,asegurar su vacunación y participación en programas nutricionales, etcétera;todo lo cual deberá reflejarse en el mediano y largo plazos mediante el paulati-no desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de los miembros de la fami-lia, particularmente de los menores, optimizándose así sus posibilidades paraque puedan eventualmente escapar de la pobreza.

Como es bien conocido, el acceso a la educación es uno de los elementosfundamentales que determinan las posibilidades para progresar y mejorar elbienestar. De la misma forma, resulta indiscutible la íntima relación que exis-te entre el acceso a una nutrición suficiente y a una adecuada atención desalud durante la infancia, y las posibilidades de tener una vida adulta plena yproductiva. Así, al exigir como requisito indispensable para acceder al subsi-dio financiero la observancia rigurosa de los compromisos en educación, sa-lud, nutrición y legalización de los infantes de la familia beneficiaria, Juntosbusca contribuir al cumplimiento del objetivo central de largo plazo, que nosolo incumbe al Programa sino a toda la política social del Estado peruano:que las nuevas generaciones de peruanos puedan desarrollar plenamente suscapacidades humanas.

Una de las cuestiones centrales para todo programa social es la debida com-probación de su éxito o fracaso, a partir de la evolución de una serie de indica-dores seleccionados que reflejen los avances en el bienestar y desarrollo socialgenerados o estimulados por el Programa. Para el caso de Juntos, aparte de lasMetas del Milenio y el Acuerdo Nacional, se han establecido indicadores deresultados para cada área.24

23 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005, p. 27.24 Los indicadores son: Incremento de la asistencia promedio a clases; Reducción de la tasa de deserción

escolar; Aumento de la cobertura de la educación primaria; Disminución de la incidencia del trabajo infantil;Disminución de la desnutrición infantil y de la niñez; Reducción de la mortalidad materna e infantil; Incre-mento de los partos institucionales; Reducción de la anemia infantil; Disminución de la morbilidad: perina-tal, infantil, de la niñez y materna, e Incremento de la formalización de menores de edad.

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Se ha previsto que el seguimiento y monitoreo de estos indicadores esté acargo de los distintos ministerios sociales existentes, según su correspondencia(Salud, Educación, Mujer y Desarrollo Social). Sin embargo, debe señalarse queeste componente de verificación aún está en proceso de establecerse.

EL HORIZONTE DEL PROGRAMA

Juntos está caracterizado por un fuerte sentido de temporalidad: el Programa noha sido concebido como un subsidio permanente e indefinido a las familias,sino más bien como un mecanismo catalizador y estimulador del desarrollo, conmetas y plazos determinados para su aplicación. En ese sentido, se ha tenido encuenta la experiencia de programas de subsidios, que terminaron perpetuándosesin lograr que las familias beneficiarias superaran la pobreza, estableciéndosepor el contrario una relación perversa de dependencia permanente del subsidio,como es el caso de los comedores populares.

De esta forma, Juntos se basa en un esquema de fases sucesivas de mejora dela situación económica y social de cada familia beneficiaria, gracias, por unlado, al ingreso adicional obtenido, y por el otro, al debido cumplimiento de loscompromisos asumidos en salud, nutrición, educación e identidad.

Así, el horizonte de permanencia de una familia como beneficiaria de Juntosconsidera un máximo de ocho años. Al final de ese periodo o en algún momentointermedio, dependiendo de determinadas condiciones, la familia deberá salirdel Programa.

LA SALIDA O “GRADUACIÓN” DE LOS BENEFICIARIOS

Entre los conceptos centrales que sustentan el accionar de Juntos está el referi-do a la “graduación”, definido como el momento en que la familia beneficiariasale del Programa, lo que puede deberse fundamentalmente a tres razones:

1. La familia ya no tiene miembros elegibles (niños adolescentes o madresgestantes).

2. La familia ha superado su situación de pobreza.3. La familia ha cumplido el tiempo máximo de permanencia.

Evidentemente existe una cuarta causa para el retiro de una familia del Progra-ma, no por los motivos normales de “graduación”, sino más bien por la comproba-ción de irregularidades que ameritan la pérdida de los beneficios adquiridos (falsifi-cación de información, incumplimiento de los compromisos asumidos, etc.).

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La “graduación” de la familia beneficiaria se puede dar en cualquier año desu permanencia en Juntos, siempre y cuando se cumplan las condiciones reque-ridas (superación de la pobreza o ausencia de miembros elegibles); de no darseestas condiciones, la familia permanece en el Programa hasta agotar su perma-nencia autorizada de ocho años.

Una preocupación central en el diseño de Juntos fue evitar que la salida delos beneficiarios del Programa se convirtiera en un proceso traumático queanulase los logros obtenidos; por ello, se ha planeado que dicha salida se realicede forma paulatina, mediante el retiro gradual de los subsidios. De la mismaforma se buscó hacer tan neutral y flexible como fuera posible la decisión demantener a una familia como beneficiaria, sujetando dicha decisión a procedi-mientos y criterios claramente definidos.

De esta forma, la permanencia de una familia en Juntos está prevista quepase por las siguientes fases:

Primera fase (del primer al cuarto año)1. Durante estos cuatro primeros años, la familia es beneficiaria plena del Pro-

grama, percibiendo totalmente el subsidio.2. Anualmente la familia es sometida a un proceso de recertificación y renova-

ción del contrato de compromisos.3. Si en alguno de esos años la familia supera su situación de pobreza o deja de

tener miembros elegibles, entonces sale del Programa.

Segunda fase (del quinto al octavo año)1. A partir del quinto año, la familia continúa siendo beneficiaria, pero el sub-

sidio entregado disminuye paulatinamente: en el quinto año percibe 80% delsubsidio; en el sexto, 60%; en el séptimo, 40%, y en el octavo solo 20 porciento.

2. La salida del Programa se da en cualquier año, si la familia supera su situa-ción de pobreza o deja de tener miembros elegibles, o forzosamente al finaldel octavo año.

PROBLEMAS Y AMENAZAS ALREDEDOR DE JUNTOS

Aunque Juntos es un programa aún joven e incipiente, resulta conveniente des-tacar y discutir las observaciones y preocupaciones alrededor de su diseño yfuncionamiento, que se derivan en parte de las experiencias de similares progra-mas en otros países, pero también de las experiencias de otros programas socia-les en Perú, así como de determinadas dificultades que se han podido percibiren el funcionamiento inicial de Juntos.

Entre los temas críticos que Juntos enfrenta y encarará en los próximos años,destacan los siguientes.

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POLITIZACIÓN Y CLIENTELISMO

Un riesgo inherente al manejo de los programas sociales, en especial de aque-llos que incluyen la distribución de dinero en efectivo, es su copamiento ydistorsión con fines políticos y electorales.

Actualmente Juntos se encuentra en una fase inicial de ejecución, con unnúmero relativamente pequeño de zonas de operación ubicadas principalmenteen distritos rurales, y un número reducido de beneficiarios, lo cual fortalece latransparencia y neutralidad en su manejo. Sin embargo, está previsto que Juntosincremente sensiblemente sus operaciones a lo largo de 2006 y en años poste-riores, lo cual aumentará la dificultad de asegurar su manejo imparcial. Esto esparticularmente importante porque está considerada la incorporación paulatinade zonas urbanas –densamente pobladas y con alto valor político– al Programaen el mediano plazo, lo cual incrementará el riesgo de que Juntos pueda serblanco de presiones y maniobras políticas.

Debido a ello resulta crucial el papel que pueda desempeñar el comité desupervisión y vigilancia del Programa, el cual tiene una conformación diversa ypluralista, con representantes del Estado y la sociedad. El seguimiento continuode esta comisión a las operaciones de Juntos, deberá resultar en la confirmacióndel adecuado funcionamiento del Programa.

FILTRACIONES

Otro problema potencial que tiene Juntos es la posible incorporación a su uni-verso, como beneficiarios, de hogares e individuos que no califican para recibirla ayuda. Los precedentes del Vaso de Leche y los Comedores Populares, dondese ha estimado que un porcentaje significativo de los recursos son dedicados afines diferentes a los designados o a personas que no califican,25 deben tenerseen cuenta para el caso de Juntos, especialmente tras considerar el paulatinoincremento de sus actividades, y por ende de su masa de beneficiarios.

INCUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS

La posibilidad de que se registre un porcentaje significativo de participantes queincumplan con sus compromisos, limitándose a ser receptores pasivos y oportu-nistas del Programa, es algo que tiene que evaluarse y encararse cuidadosamen-te, pues en el caso de Juntos este fenómeno ya se está empezando a percibir. Alrespecto, una hipótesis para explicar estos casos de incumplimientos, sería que

25 Tanaka, 2005, p. 73.

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no están funcionando adecuadamente los mecanismos administrativos y socialesque deberían facilitar y fomentar el cumplimiento de las condiciones y compro-misos asumidos formalmente por los usuarios.

Así, de acuerdo con declaraciones del presidente del consejo directivo delPrograma, una operación de monitoreo realizada en febrero del 2006 en la locali-dad de Chuschi, Ayacucho, encontró que aproximadamente 20% de los hogaresbeneficiarios no había cumplido con sus obligaciones, lo que trajo como conse-cuencia que un número de familias fueran suspendidas del Programa.

El riesgo de que el incumplimiento de los compromisos pase de incidentesmás o menos aislados a fenómeno endémico no puede tomarse a la ligera. Elsentido del Programa Juntos se basa en el concepto de incentivar mediante lossubsidios a las familias para que se esfuercen por proporcionar mejores condi-ciones de vida a sus hijos. Por ello se necesita que funcionen de forma enérgicae imparcial los mecanismos de verificación y sanción, incluidos la suspensiónextendida y la posible expulsión del Programa, al margen de consideracionessobre costos políticos o cuestiones de sensibilidad social.

Esta es una cuestión que no puede ser recalcada lo suficiente: Juntos tieneque desarrollar con sus beneficiarios una relación basada en la confianza y lacolaboración, pero también en la disciplina, la responsabilidad y el mutuo res-peto, pues si se permite que se genere una cultura de impunidad e inmunidadalrededor del incumplimiento de los compromisos, entonces Juntos habrá fraca-sado en su misión.

SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

Para el año 2006, el total de recursos financieros asignados a Juntos asciende ala suma de 300 millones de soles –equivalente a unos 90 millones de dólares–suma más que suficiente para atender los requerimientos de dicho año, conside-rando las metas establecidas de beneficiarios.

Los requerimientos futuros de financiamiento del Programa, tras la expecta-tiva de llegar a cubrir a la totalidad de la población en pobreza extrema, induda-blemente superaran largamente los niveles actuales, pues ello significa asegurarcobertura a cerca de un millón de familias, quintuplicando el número de benefi-ciarios. De llegarse a alcanzar este objetivo, el requerimiento de fondos, tansolo para cubrir las transferencias monetarias a las familias, ascendería aaproximadamente 360 millones de dólares al año, monto que equivale al 39%del gasto actual de Estado peruano en atención y prevención social. 26

26 Como ya se indicó previamente, no se considera el gasto en Educación y Cultura, Salud y Saneamiento ypago de pensiones del Estado. Tanaka, 2005, p. 73.

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No debe olvidarse que el éxito de Juntos exige el fortalecimiento y expansiónde los servicios sociales relacionados (salud, educación, etc.), sin los cuales elPrograma en sí resultaría inútil. Esto significa que los requerimientos financierosglobales que el Estado deberá proveer en el campo social pueden terminar supe-rando en muchas veces la demanda financiera específica de Juntos.

Considerando esto, la necesidad y conveniencia de ampliar los recursos pú-blicos de manera significativa, a fin de asegurar los requerimientos futuros deJuntos y demás programas sociales, tiene que ser prioridad central del gobiernoperuano durante los próximos años.

IDONEIDAD DEL PERSONAL

De acuerdo con los resultados del Censo del Personal del Estado Peruano,actualmente el personal del Programa Juntos se mantiene en niveles reducidos,lo que permite su manejo dinámico. Sin embargo, es evidente que a medida quese amplíen el alcance y las dimensiones de su operación será necesario expandirel personal, lo cual creará riesgos inevitables de burocratización. Asimismo, esinnegable que el incremento del personal aumentará paralelamente el riesgo dereclutar a personas carentes de la capacidad profesional y la solvencia moralnecesaria, incrementándose la posibilidad de ocurrencia de casos de corrupcióne incompetencia.

En ese sentido debe señalarse que una de las prioridades específicas para laconsolidación de Juntos en el corto y mediano plazos es asegurar la cantidad ycalidad del personal destinado a las unidades regionales del Programa, quienescumplirán un papel clave en la coordinación de actividades con la direccióncentral, así como en gestionar y facilitar el trabajo mancomunado, en el ámbitoregional, de los distintos sectores e instituciones implicados, por lo que resultaclave que la selección y preparación de este personal se adecue a los más altosestándares posibles.

Con relación a lo anterior, resulta urgente fortalecer los mecanismos de vigi-lancia y control ciudadano de las actividades de Juntos. Clave para ello esestablecer instancias de coordinación con la Defensoría del Pueblo para canali-zar rápidamente las quejas y denuncias que se puedan presentar respecto de lamarcha del Programa y del comportamiento del personal.

BUROCRATIZACIÓN

Uno de los males sempiternos del Estado peruano es la existencia de estructurasy mecanismos profundamente burocráticos, los cuales han adquirido un carácterendémico. Ante esto, resulta natural la preocupación de que el funcionamiento

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de Juntos se vea obstaculizado por este fenómeno de la burocratización de lagestión pública.

Estos problemas de lidiar con el manejo burocrático de los asuntos del Esta-do ya se están presentando, en cierta medida, con relación a Juntos. Así, uno delos problemas que ha encarado el desarrollo del Programa en su fase inicial esel exceso de procedimientos requeridos, a menudo redundantes, para las opera-ciones de compras y licitaciones en el Estado. La existencia de múltiples pasosadministrativos (inspecciones, controles, visados, etc.) necesarios para ejecutaruna simple operación de compra, ha significado que se hayan presentado algu-nos casos de retrasos y bloqueos al ejecutar determinadas acciones programadas–incluso existiendo el financiamiento disponible y el visto bueno legal– debidoal exceso de pasos burocráticos.

En ese sentido, el riesgo no es solo de que Juntos vea afectados sus planes yoperaciones debido a la parsimonia de otras entidades estatales (ministerios,regiones y municipios, agencias, etc.), sino además de que Juntos, a la postre,termine convirtiéndose en un ente marcado por un espíritu burocrático.

La buena marcha de Juntos en el futuro estará ligada al éxito que sepueda tener en reformar y desburocratizar el funcionamiento del Estado, demanera que este funcione de forma rápida y eficaz, sin que ello signifique elrelajamiento de la lucha contra la corrupción y la arbitrariedad en la gestiónpública. La reversión del fenómeno de la dispersión de la autoridad adminis-trativa, la eliminación de los procedimientos superfluos, la fusión de lasinstancias paralelas: son todos objetivos que deberán alcanzarse medianteuna profunda reforma del Estado peruano, si se desea optimizar las posibili-dades de éxito para Juntos.

AUSENCIA DE ESFUERZOS CONCERTADOS

El principio clave alrededor del cual gira el trabajo de Juntos, es que este no esun programa integral de atención a los sectores en extrema pobreza, sino funda-mentalmente un programa complementario a los otros programa sociales –espe-cíficamente dedicados a la atención de salud, educación, nutrición, etc.–, por loque resulta indispensable que la expansión de Juntos vaya acompañada delfortalecimiento de los demás programas sociales que son en definitiva los encar-gados de asegurar los servicios y recursos que permitirán a los beneficiarioscumplir con los compromisos asumidos y potenciar el bienestar familiar.

Esta condición lógicamente levanta toda una serie de cuestiones respecto dela disponibilidad de financiamiento para estos programas sociales, la mejora desu eficiencia y dinamismo, la disponibilidad de personal idóneo para las tareasencomendadas, el establecimiento de mecanismos que aseguren su funciona-miento neutral y equitativo, etc. Estas cuestiones tienen que ser plenamenterespondidas, lo que implica una profunda reforma y expansión del sistema de

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inversión y apoyo social existente en Perú, pues solo así se podrán concretar losambiciosos objetivos establecidos para Juntos.

En ese sentido, resulta importante el apoyo técnico y en la administración derecursos, que está prestando el Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo (PNUD) en la fase inicial de Juntos. En la medida de que Juntos logreasegurar y consolidar la participación de la cooperación internacional de formapermanente, ello constituirá un elemento clave para desarrollar sinergias y com-plementación con otros programas sociales en donde la cooperación internacio-nal participa.

PROGRESO REAL DE LOS BENEFICIARIOS

Una fuente de preocupación respecto a Juntos es la forma en que pueda alcan-zarse y consolidarse una mejora, permanente y real, en la situación de lasfamilias beneficiarias, permitiéndoles escapar de la pobreza de forma definitiva.En ese sentido, existe inquietud sobre cómo se realizará la adecuada comple-mentación entre Juntos –limitado a ser un programa de subsidio familiar– yotros programas e iniciativas del Estado en el campo económico, que impulsenla creación de actividades productivas y de servicios, que generen empleo soste-nible, mejoren los ingresos de la población, proporcionen oportunidades a lasempresas pequeñas y microempresas, etc. Aún no puede hablarse de que existauna política de Estado “pro pobre” bien definida, inclusiva e integral, que seconcentre en proporcionar recursos y oportunidades a los sectores más necesita-dos de la población, en particular a los pequeños y microproductores rurales,mediante mecanismos de compras estatales, acceso al crédito, promoción deexportaciones, asistencia técnica, desarrollo de infraestructura productiva, yotros.27

Al respecto debe mencionarse que el gobierno de Alan García ha expresadoclaramente su interés por fortalecer y ampliar Juntos, lo que constituye unaimportante garantía para la estabilidad del Programa, pero asimismo ha señala-do su deseo de relacionarlo con iniciativas dirigidas a proporcionar a los usua-rios del Programa los recursos y los mecanismos para mejorar su situación,mediante el aprovechamiento de sus potencialidades y capacidades; en ese sen-tido se ha anunciado el futuro establecimiento del Plan Nacional de DesarrolloProductivo, dirigido a tal fin.

27 Iguíñiz y Francke, 2006, pp. 19-24.

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CONSIDERACIONES FINALES

Perú está avanzando en el campo social, pero no con el ritmo suficiente comopara alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio en educación, salud ypobreza. Los niveles de desigualdad y exclusión social y económica son eleva-dos, mientras el gasto social público, estimado en alrededor de 5% del PIB, seencuentra entre los más reducidos de Latinoamérica.28

Una de las respuestas imprescindibles a esta situación es una mayor acciónsocial del Estado, como parte de una política redistributiva, que debe ser com-plementada con la creación de puestos de trabajo mediante un fuerte crecimien-to intensivo en empleo y en sectores de autoempleo. El lanzamiento de Juntoses un reconocimiento de esta realidad.

Como se sabe, este tipo de programas funciona promoviendo la demanda delas familias por servicios generadores de capital humano; es decir, favoreciendoque las madres y padres lleven a sus hijos a los servicios de educación y saludque provee el Estado; pero para ello el monitoreo y exigencia de las condicionesy compromisos asumidos por los beneficiarios es fundamental. El éxito de pro-gramas como Juntos depende decisivamente de su capacidad para fiscalizar,evaluar, y de ser necesario, facilitar el debido cumplimiento de las obligacionesde los usuarios.

Si bien en teoría las transferencias monetarias deben ser entregadas siemprey cuando se cumplan los compromisos (los hijos hayan ido al colegio y acontroles de salud, las madres asistido a charlas de capacitación en nutrición ycuidado del niño, etc.), aún queda la duda de si efectivamente tales condicionesserán exigibles, o incluso efectivamente verificables. Para el caso de Juntos, lossistemas necesarios para un monitoreo integral aún no se han establecido apro-piadamente para todas las áreas requeridas, en especial en lo referente a laeducación.

Otro punto por considerar es que las redes de protección social orientadas abrindar ayuda de emergencia a quienes están en una situación extrema de vulne-rabilidad son muy débiles en Perú.29 La seguridad social para la jubilación y ladiscapacidad (tanto el sistema privado de pensiones como el público) apenasprotege a una cuarta parte de la población, de tal manera que tres de cada cuatropersonas mayores de 65 años –y 85% de los ancianos pobres– carecen de cual-quier ayuda económica formal para su sostenimiento. Por su parte, mecanismoscomo los comedores populares y el Vaso de Leche, formalmente dirigidos a lospobres, tienen amplia cobertura, pero también altas filtraciones; brindan ademásuna asistencia muy reducida.

Otros programas nutricionales, como los desayunos escolares, tienen objeti-vos básicamente vinculados al sistema educativo, y los programas nutricionalespara infantes (menores de cinco años) objetivos de salud; pero vistos como

28 López Cálix, 2006, pp. 97-98.29 Tesliuc, 2006, pp. 274-277.

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subsidio, tienen una característica común: poco subsidio, cobertura no univer-sal. Finalmente, en lo referente al apoyo laboral y promoción del empleo lasituación dista de ser satisfactoria: existe el Programa “A Trabajar” de empleotemporal, que permite a los hogares tener un ingreso (reducido) mediante eltrabajo, pero su cobertura es muy pequeña.

En este marco, una cuestión central es establecer cómo debe estructurarse lared de protección social. Tomada esa decisión, deberá establecerse cómo sereorganizarán los diversos programas existentes –incluido Juntos– en funciónde las prioridades establecidas; sin embargo, hasta la fecha tal idea global dereestructuración y desarrollo de la red de protección social ha estado ausentedel diseño, la planificación e inicio de operaciones de Juntos.

ANEXOS

ALCANCE DEMOGRÁFICO DEL PROGRAMA

La población total de las zonas en donde Juntos operó a lo largo del año 2005(110 distritos distribuidos en cuatro departamentos) ascendió a un total de 706316 habitantes, repartidos en 159 842 hogares (cuadro IX.6).

CUADRO IX.6

De esta población total, aproximadamente 86% –unas 606 000 personas– sonconsideradas pobres, en tanto que 65%, es decir 461 000 personas repartidas en104 074 hogares están consideradas como pobres extremos (cuadro IX.7).

Departamento Número de distritos Población año 2005 Número de hogares

seleccionado

Apurimac 24 107 160 24 539

Ayacucho 34 187 808 45 104

Huancavelica 29 181 196 40 755

Huanuco 23 230 152 49 444

Total 110 706 316 159 842


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CUADRO IX.7

BIBLIOGRAFÍA

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Departamento Total de hogares en Hogares pobres Hogares pobres

distritos seleccionados extremos

Apurimac 24 539 17 884 10 057

Ayacucho 45 104 36 607 22 311

Huancavelica 40 755 37 442 34 233

Huanuco 49 444 44 976 36 473

Total 159 842 136 909 103 074

Porcentual 100% 86% 64%


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