capitulo i informaciÓn introductoria · del sistema de administración financiera, las nomas...
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CAPITULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivos del examen
El Examen Especial en el Ministerio de Finanzas al Presupuesto General del Estado
2009, se efectuó en cumplimiento a la Orden de Trabajo 11 de 7 de octubre de 2010,
emitida por la Auditora General y al Plan Anual de Actividades para el año 2010,
aprobado por el Contralor General del Estado, modificado con oficio 16946 DCAI de 5
de octubre de 2010.
Objetivos del examen
General
Determinar que las transferencias efectuadas por el Ministerio de Finanzas se ajusten
a la programación y necesidades del país, a fin de conseguir los objetivos previstos.
Específicos
Establecer el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y normativa
aplicable al proceso presupuestario del Presupuesto General del Estado.
Determinar la eficiencia del proceso aplicado en las fases presupuestarias del
Presupuesto General del Estado.
Alcance del examen
El examen especial a las fases presupuestarias del Presupuesto General del Estado,
ejecutado en el año 2009, comprendió el análisis selectivo de las operaciones
relacionadas con la programación, formulación, ejecución, evaluación, clausura y
liquidación del presupuesto, ejecutadas por la Subsecretaría de Presupuestos y las
Subsecretarias de Tesorería de la Nación, Crédito Público y Contabilidad
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Gubernamental que participan en el proceso presupuestario, por el período del 1 de
mayo de 2008 al 31 de marzo de 2010.
El examen se desarrolló a base de la información de la ejecución del PGE 2009
proporcionada por la Subsecretaría de Presupuestos el 22 de noviembre de 2010.
La Contraloría General del Estado realizó los siguientes exámenes especiales, áreas
que cubren parte del alcance del presente examen:
TIPO DE ESTUDIO ALCANCE ESTADO TRABAJO
DESDE HASTA Auditoría de Gestión al Sistema de
Subsecretaría de Tesorería de la Nación
2009-01-01 31-12-2009 Informe DA3-0051-2010
Aprobado 2011-05-09
Examen Especial a la concesión y pago de
Anticipos de Remuneraciones
2008-01-01 2010-05-31 Informe en proceso de
Aprobación
Auditoría Financiera a los Estados Financieros
Consolidados del Sector Público no Financiero
preparados por el Ministerio de Finanzas por los
años terminados
2008-12-31 2009-12-31 Informe DA3-0019-2011
proceso de Aprobación
Limitación al alcance
No se efectuó un análisis comparativo con el año 2008, por no existir información
presupuestaria y financiera consolidada del Presupuesto General del Estado de
este año y tampoco del 2009.
No se aplicaron procedimientos técnicos informáticos en el sistema e SIGEF, para
verificar operaciones y saldos por la falta de un profesional en esta área.
No se analizó la legalidad, veracidad y exactitud de los ingresos, egresos y
reformas ejecutadas por las entidades que integran el PGE 2009, por falta de
competencia y documentación.
No se examinó el funcionamiento y movimiento de las cuentas virtuales 990, 991,
996 y 997 y de la fuente virtual 998.
No se analizó la legalidad, veracidad y exactitud de 198 resoluciones
presupuestarias que modificaron los presupuestos institucionales del PGE 2009,
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debido a que no se localizaron en el archivo y tampoco fueron proporcionadas a
pesar de los requerimientos.
Base Legal
Desde 1830 fecha en la que fue creada con la primera Constitución del Ecuador el
Ministerio de Finanzas, ha sufrido transformaciones orgánicas, funcionales y
cambios periódicos en su denominación hasta la actualidad, por lo que
consideramos pertinente señalar la normatividad que modificó o complemento a
este Portafolio en su misión en la última década:
El 10 de mayo de 2000, con Decreto Ejecutivo 366 publicado en Registro Oficial 81
de 19 de mayo de 2000, se cambia la denominación de Ministerio de Finanzas y
Crédito Público por el de Ministerio de Economía y Finanzas.
El 2 de diciembre de 2002, con Decreto Ejecutivo 3410, publicado en Registro
Oficial 5 de 22 de enero de 2003, se expidió el Texto Unificado y Compilado de la
Principal legislación secundaria del Ministerio de Economía y Finanzas, Libro III De
la Organización y Administración del Ministerio.
El 29 de diciembre de 2007, con Acuerdo Ministerial 447 se actualiza los Principios
del Sistema de Administración Financiera, las Nomas Técnicas de Presupuesto, el
clasificador de Ingresos y Gastos, los Principios y Normas Técnicas de Tesorería.
El 3 de enero de 2008, con Decreto Ejecutivo 854, publicado en Registro Oficial
253 de 16 de enero de 2008, se sustituyó la frase de “Ministerio de Economía y
Finanzas”, por la de “Ministerio de Finanzas” del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva.
El 19 de mayo de 2010, con Acuerdo Ministerial 119, se Reforma el Libro III del
Decreto Ejecutivo 3410, publicado en Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003,
que trata de la Organización y Administración del Ministerio.
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Estructura Orgánica
De acuerdo con el texto unificado de la principal legislación secundaria del Ministerio
de Economía y Finanzas, expedido con Decreto Ejecutivo 3410 de 2 diciembre de
2002, publicado en el Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003, vigente hasta el 19
de mayo de 2010, el proceso de administración del Presupuesto General del Estado
le corresponde a la Subsecretaría General de Finanzas a través de las Subsecretarías
de Presupuestos y a las Subsecretarías de Tesorería de la Nación, Crédito Público,
Contabilidad Gubernamental y Consistencia Macro Fiscal.
El artículo 44 del Decreto Ejecutivo 3410, establece como proceso sustantivo las
Finanzas Públicas, orientado a administrar los recursos de la hacienda pública de
manera que se asegure su equilibrio y sostenibilidad en el corto, mediano y largo plazo
y a la asignación eficiente, transparente y equitativa de los recursos fiscales.
El Ministerio de Finanzas con Acuerdo Ministerial 119 de 19 de mayo de 2010,
publicado en la Edición Especial del Registro Oficial 52 de 13 de Julio de 2010, en
vigencia a partir de la fecha de su expedición, reformó el Libro III de la Organización y
Administración del Ministerio, del Decreto Ejecutivo 3410, publicado en Registro Oficial
SUBSECRETARIA GENERAL DEL COORDINACIÓN
AUDITORIA INTERNA SUBSECRETARIA ADMINISTRATIVA
SUBSECRETARIA GENERAL DE FINANZAS
SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTOS
SUBSECRETARIA DE TESORERÍA DE LA NACIÓN
SUBSECRETARÍA DE CRÉDITO PÚBLICO
SUBSECRETARIA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
SECRETARÍA GENERAL JURÍDICA
SUBSECRETARIA DE CONSISTENCIA MACROFISCAL
COORDINACIÓN ADMINISTRACIÓN CICLO
PRESUPUESTAR.
COORDINACIÓN DIRECTRICES Y POLÍTICAS PRESUPUEST.
MINISTRO
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5 de 22 de enero de 2003, sustituyéndole a partir del artículo 44 citado, por el
siguiente:
Objetivo de la entidad
Dirigir y administrar las finanzas públicas del país, promoviendo su manejo consistente
y sostenible para el financiamiento y asignación eficiente, equitativa y transparente de
los recursos públicos.
Monto de recursos examinados
El Presupuesto Inicial del año 2009, corresponde al Presupuesto General del Estado
Codificado al 31 de agosto de 2008 por 22 923 869 074,.23 USD, aplicado en
cumplimiento al inciso tercero del artículo 295 de la Constitución de la República del
Ecuador, vigente y criterio del Procurador General del Estado de 11 de diciembre de
2008. En el presente examen no se consideró el sector 113 Seguridad Social, por no
formar parte del Presupuesto General del Estado de conformidad con el artículo 292
de la citada Constitución.
VICEMINISTERIO DE FINANZAS
SUBSECRETARIA DE CONTENCIA MACROFISCAL
SUBSECRETARIA DE
PRESUPUESTOS
SUBSECRETARIA DE TESORERÍA DE
LA NACIÓN
SUBSECRETARÍA DE CRÉDITO
PÚBLICO
SUBSECRETA RIA DE INNOVACIÓN Y DESARROLLO DE LAS FINAN
ZAS PÚBLICAS
SUBSECRETARIA DE CONTABILIDAD
GUBERNA MENTAL
DESPACHO MINISTERIAL
DIRECCIÓN DE
INGRESOS
DIRECCIÓN DE POLÍTICAS
PRESUPUESTARIAS
REMUNERATIVAS
DIRECCIÓN DE EVALUACIÓN,
SEGUIMIENTO Y LIQUIDACIÓN
PRESUPUESTARIA
DIRECCIÓN DE
EGRESOS
DIRECCIÓN DE NORMATIVA
PRESUPUESTARIA
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El Presupuesto General del Estado del año 2009, es de 19 622 938 116,80 USD,
como se observan en el cuadro y gráfico siguientes.
GRUPO CTA. DESCRIPCION USD
111 Gobierno Central 13 466 679 511.38
112 Entidades Descentralizadas y Autónomas 2 274 923 790.94
113 Seguridad Social 3 300 930 957.43
114 Recursos Preasignados 1 180 782 513.48
116
Financiamiento de Importación de Derivados
(CFDID) 2 700 552 301.00
PRESUPUESTO INICIAL 2009 22 923 869 074.23
113 Seguridad Social (menos) 3 300 930 957.43
MONTO ANALIZADO 19 622 938 116.80
14,40%
85,60%
PRESUPUESTO INICIAL 2009 MONTO ANALIZADO
19.622.938.116,80 USD
22.923.869.074,23
Servidores relacionados
Anexo 1
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CAPITULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Cumplimiento de Recomendaciones
La Contraloría General del Estado emitió el informe DA3-0228-2009 de 9 de marzo de
2010, del examen especial a los Procesos de Programación, Formulación, Ejecución y
Liquidación del Presupuesto de Gobierno Central, por el período de 1 de enero 2006
al 31 de diciembre de 2007, con 8 recomendaciones las que fueron dispuestas su
aplicación por la máxima autoridad del Portafolio con memorando MF-DM-2009-1216
de 16 de octubre de 2009 y oficio MF-SG-2010-1929 de 20 de abril de 2010, a los
Subsecretarios Administrativo y de Presupuestos.
De las 8 recomendaciones se cumplió la recomendación 1, en tanto que la 2, 5, 6, 7 y
8 no se cumplieron y la 3 y 4 no son aplicables.
El Subsecretario de Presupuestos en oficio MF-SP-ESLP-2010-503462 de 30 de
noviembre de 2010, con relación al cumplimiento de estas recomendaciones emitió
sus opiniones, las que se describen a continuación de cada una de las sugerencias
cumplidas y no aplicables.
Las recomendaciones no cumplidas:
“…Al Ministro de Finanzas.-2. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, realice los seguimientos y controles necesarios para verificar los resultados de las evaluaciones de Presupuesto del Gobierno Central, se orienten a medir el cumplimiento de metas y objetivos de los Planes Operativos Anuales, utilizando los indicadores propuestos en los respectivos planes…”.
Con Acuerdo 119 de 19 mayo de 2010, se creó la Dirección de Evaluación,
Seguimiento y Liquidación Presupuestaria; con la obligación, entre otras de efectuar el
seguimiento de las evaluaciones presupuestarias de las entidades públicas del PGE,
que están estructurando con ese propósito, sin adjuntar evidencia.
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Situación actual
Sin embargo, de la creación de esta Unidad, la evaluación del Presupuesto General
del Estado del año 2009, no se ha efectuado, aspecto que comentamos en el presente
informe.
“…Al Ministro de Finanzas.-5. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, que a base de la información financiera presentada por las entidades del sector público a través del sistema de administración financiera e-SIGEF, elabore los informes de ejecución trimestrales de manera oportuna, para que se remita al Presidente de la República y Presidente del Congreso Nacional dentro de los 45 días siguientes de cada trimestre...”.
Señala que los informes trimestrales se elaboraran a partir del próximo año, porque
está en proceso, la formulación de la metodología a aplicar y adjunta oficio MF-SP-
DESLP-2010-502993 de 18 de octubre de 2010, con el que remite a la Asamblea
Nacional el informe semestral de enero a junio de 2010.
Situación actual
El citado informe semestral corresponde a la ejecución del PGE 2010, que no es
objeto del presente estudio, sin que del ejercicio del 2009, se haya presentado informe
alguno.
“…Al Ministro de Finanzas.-6. Implantará en las entidades del sector público, mecanismos de control a fin de evitar que grupos de gastos de diferentes sectores del Presupuesto Consolidado del Gobierno Central, presenten valores devengados superiores a los codificados...”.
El Subsecretario de Presupuestos asevera que los mecanismos de control para evitar
que los valores devengados sean superiores a los codificados están en la herramienta
e-SIGEF.
Situación actual
No obstante, la situación expuesta se mantiene en la ejecución del Presupuesto
General del Estado del año 2009, aspecto que comentamos en el presente informe.
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“…Al Ministro de Finanzas.-7. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, realice la evaluación presupuestaria del presupuesto del Gobierno Central, considerando la situación económica y las finanzas públicas, con la finalidad de conocer el grado de cumplimiento de metas y objetivos programados, los resultados físicos y financieros, variaciones, desviaciones, causas y la recomendación de medidas correctivas…”.
El Subsecretario de Presupuestos emite igual opinión que la descrita en la
recomendación 5, que con Acuerdo 119 de 19 mayo de 2010, se creó la Dirección de
Evaluación, Seguimiento y Liquidación Presupuestaria; con la obligación, entre otras
de efectuar el seguimiento de las evaluaciones presupuestarias y que está
estructurando con ese propósito, sin adjuntar evidencia.
Situación actual
No obstante, de la creación de esa Dirección la evaluación de la ejecución del
Presupuesto General del Estado del año 2009, no se ha efectuado, aspecto que
comentamos en el presente informe.
“…Al Ministro de Finanzas.-8. Exigirá a las entidades del sector público que conforma el Gobierno Central, presenten al Ministerio de Finanzas los informes de las evaluaciones a la ejecución presupuestaria, tanto física como financiera, que deberán realizarse a base de indicadores de gestión, elementos principales de mención de resultados e impactos institucionales, a fin de verificar el grado de cumplimiento y el logro de metas y objetivos institucionales, evaluaciones que constituirán un elemento de reatroalimentación a la programación presupuestaria y a la asignación de recursos…”
El Subsecretario de Presupuestos señala que están preparándose los lineamientos de
evaluación que se requerirán de las entidades del sector público que conforman el
Estado Central, aseveración realizada sin enviar evidencia.
Situación Actual
Se obtuvo el oficio circular MF-SP-DESLP-2011-0217 de 25 de enero de 2011, firmado
por el Ministro de Finanzas y dirigido a las máximas autoridades de las instituciones y
entidades del Presupuesto General del Estado, exigiendo remitan los informes de
ejecución y evaluación financiera del ejercicio 2010, adjuntando un formulario, sin que
para el año 2009, se haya localizado disposición similar.
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Por lo expuesto las situación de las recomendaciones no cumplidas se mantienen en
el año 2009, las acciones adoptadas detalladas fueron en el año 2010, las mismas que
una vez concluidas serán aplicadas para el ejercicio siguiente.
Las recomendaciones no Aplicables:
En referencia a las recomendaciones 3 y 4, indica que estas sugerencias no son
aplicables debido a que la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
Transparencia Fiscal, en las que se fundamentan estas recomendaciones fue
derogada el 22 de octubre de 2010, al expedirse el Código Orgánico de Planificación
de las Finanzas Públicas.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos en memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de 2011,
respecto al cumplimiento de recomendaciones indicó haber adoptado acciones
mediante oficios MF-SP-CDPP-2009-3348 y 3349 de 13 de noviembre de 2009, los
que en su orden, describe procedimientos para que los servidores de la Subsecretaría
de Presupuestos cumplan las recomendaciones 1, 2, 3, 5, 6 y 8, y solicitó a la
Subsecretaría de Estado Administración Financiera disponer la incorporación en el e-
SIGEF de controles para el cumplimiento de la recomendación 6, sin evidenciar su
aplicación, lo que dificultó las labores de control.
En lo que se refiere al Manual de Procedimientos del Sistema de Presupuestos,
correspondiente a la recomendación 1, señala que el Subsecretario de Presupuestos
con oficio MF-SP-CACP-GC-2010-0699 del 10 de marzo de 2010 remite al
Subsecretario Administrativo el proyecto del citado manual, que entró en vigencia con
Acuerdo Ministerial 094 de 7 de mayo de 2010.
Conclusión
El incumplimiento de las recomendaciones que constan en el informe DA3-0228-2009
de 9 de marzo de 2010, realizado por la Contraloría General del Estado, ocasionó que
las situaciones administrativas y financieras observadas se mantengan.
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Recomendación
Al Ministro de Finanzas
1. En conocimiento del informe de examen especial, cumplirá y vigilará que los
responsables de su implantación, ejecuten las recomendaciones comunicadas, con
el fin de que se adopte las medidas correctivas y optimicen la administración de la
entidad de manera oportuna. El proceso de implantación de recomendaciones se
evaluará en forma periódica, a base de los informes que deberán presentar los
servidores a quienes estuvieron dirigidas las sugerencias.
2. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, verifique el cumplimiento de los
procedimientos dispuestos por el Subsecretario de Presupuestos en el oficio
circular MF-SP-CDPP-2009-3348 de 13 de noviembre de 2009 y la incorporación
de controles en el sistema e-SIGEF requerida con oficio MF-SP-CDPP-2009-3349
de 13 de noviembre de 2009.
Información requerida por Auditoría Interna no se proporcionó de manera
oportuna y completa
Durante el desarrollo del examen especial, Auditoría Interna requirió a la Subsecretaria
de Presupuestos información necesaria para asegurar que los hallazgos y los
resultados de las revisiones realizadas sean efectivos, sin embargo, en 11
requerimientos no atendió de manera oportuna y completa, de estos en 3 casos la
información no se relaciona con el pedido, además 3 comunicaciones no fueron
atendidas, pese a que se insistió hasta por dos ocasiones su entrega (Anexo 11).
Las respuestas remitidas a Auditoría Interna se las realizó en periodos que van entre
17 a 91 días y otras luego de la comunicación de resultados.
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, dispone:
“…Art. 76.- Obligación de remitir información.- Las instituciones del Estado y sus servidores,… están obligadas a proporcionar a ésta, exclusivamente para fines del examen de auditoría, información sobre las operaciones o transacciones cuando les sean re-queridas por escrito…”.
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La Norma de Control Interno 500 Información y Comunicación, vigente desde el 14 de
diciembre de 2009, señala:
“…La máxima autoridad y los directivos de la entidad, deben identificar, capturar y comunicar información pertinente y con la oportunidad que facilite a las servidoras y servidores cumplir sus responsabilidades…- El suministro de información a los usuarios, con detalle suficiente y en el momento preciso, permitirá cumplir con sus responsabilidades de manera eficiente y eficaz...”.
La Norma de Control Interno 600 Seguimiento, vigente desde el 14 de diciembre de
2009, determina:
“…La máxima autoridad y los directivos de la entidad, establecerán procedimientos de seguimiento continuo, evaluaciones periódicas o una combinación de ambas para asegurar la eficacia del sistema de control interno…- Seguimiento es el proceso que evalúa la calidad del funcionamiento del control interno…, así como asegurar que las medidas producto de los hallazgos de auditoría y los resultados de otras revisiones, se atiendan de manera efectiva y con prontitud…”.
La falta de oportunidad en la entrega de información solicitada pese a sus insistencias,
se produjo debido a que el Subsecretario no realizó el seguimiento ni monitoreo de la
disposición por él emanada, ocasionado el retraso en las labores de control, lo que
generó que se apliquen procedimientos alternativos de auditoría y no se termine en
los plazos previstos en unos casos y en otros no se concluya para la demostración
plena de los hallazgos, obligando a sugerir exámenes especiales de áreas específicas.
Conclusión
El Subsecretario de Presupuestos no atendió de manera oportuna los requerimientos
de información realizados, algunas respuestas no se relacionaron con el pedido y otros
no fueron atendidos, por lo que existió demora en las labores de la Unidad de Control.
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Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
3. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, atender de manera oportuna y
acorde a los requerimientos de la Unidad de Control, adjuntando para el efecto la
documentación que evidencie sus respuestas.
Al Subsecretario de Presupuestos
4. Realizará el seguimiento continuo a sus disposiciones a fin de lograr que las
servidoras y servidores designados para la atención de los requerimientos de la
Unidad de Control, realicen de manera eficiente.
Manual de Procedimientos
La Subsecretaría de Presupuestos, no dispone de un manual de procedimientos que
oriente las actividades que se ejecutan en las fases del ciclo presupuestario del
Presupuesto General del Estado PGE, que permita identificar las tareas que
corresponden a cada una de las Direcciones que conforman esta Subsecretaría, los
responsables y la interrelación de las unidades y procesos del Portafolio que participan
en esas fases.
La Norma de Control Interno para Presupuesto 220-01 “RESPONSABILIDAD DEL
CONTROL” de aplicación hasta el 13 de diciembre de 2009 y la vigente 402-01 con
igual texto, disponen:
“…Las entidades del sector público delinearán procedimientos de control interno presupuestario para la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación, clausura y liquidación del presupuesto institucional;…”.
Con oficio DAIMF-2010-534 de 29 de octubre de 2010, solicitó al Subsecretario de
Presupuestos, el manual de procedimientos, quien con oficio MF-SP-DESLP-2010-
503195 de 12 de noviembre de 2010, indicó lo siguiente:
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“…La administración de las fases presupuestarias del Presupuesto General del Estado del año 2009 y por ende los procedimientos se realizaron de conformidad con los principios del Sistema de Administración Financiera, las Normas Técnicas de Presupuesto y la utilización de los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos, actualizados con Acuerdo Ministerial N°447 de 29 de diciembre de 2007…”.
La omisión del documento en referencia obedece a que en la Subsecretaría de
Presupuestos no estableció su necesidad, pues cumplían las actividades a base de la
costumbre y fundamentados en la normativa conforme describe el funcionario.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, indicó que la recomendación deberá implementar una vez que se concluya el
proceso de reestructura institucional que se lo está realizando a base de las nuevas
competencias y responsabilidades de la Subsecretaría de Presupuestos, pues también
se está modificando el modelo de gestión, estatuto orgánico y sus manuales de
procedimientos.
Sin embargo, si se eliminan y crean unidades administrativas y se reasignan
competencias en la Subsecretaría de Presupuestos, el ciclo presupuestario con sus
fases se mantiene y deben ser cumplidas
Conclusión
La Subsecretaría de Presupuestos no dispone de un manual de procedimientos para
desarrollar las fases presupuestarias, por lo que los servidores y servidoras se
desempeñaban a base de la costumbre.
Hecho Subsecuente
Con Acuerdo Ministerial 094 de 7 de mayo de 2010, se expide el Manual de
Procedimientos del Sistema Presupuestario, el que no identifica la unidad
administrativa y/o servidor responsable de aplicarlos, ni describe la totalidad de las
actividades que conlleva la ejecución de cada una de las fases del ciclo
presupuestario.
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Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
5. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, que en coordinación con la unidad
administrativa de la Coordinación General de Gestión Estratégica, que debe
crearse en cumplimiento al Decreto Ejecutivo 726 publicado en Registro Oficial 433
de 25 de abril de 2011, revisen, actualicen y complemente el Manual de
Procedimientos del Sistema Presupuestario, a fin de que identifiquen las unidades
administrativas responsables de aplicarlo y se complete las tareas que deben
cumplir en cada fase presupuestaria.
6. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, mientras se crea la Coordinación
General de Gestión Estratégica, determinará las actividades que son necesarias
dentro de la ejecución de las fases presupuestarias que no constan en el Manual
de Procedimientos del Sistema Presupuestario existente, a fin de que se las
incluya en el documento sugerido en la recomendación 5.
7. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, una vez concluido el documento
sugerido en las recomendaciones 5 y 6 pondrá a conocimiento y aprobación del
Ministro de Finanzas.
Manual de organización actualizado
La Subsecretaría de Presupuestos, no dispone de un manual de organización
actualizado y específico que asigne funciones y responsabilidades para cada uno de
las servidoras y servidores que conforman esta unidad administrativa.
El Ministerio de Finanzas dispone del Manual de Competencias y/o clasificación de
puestos emitido en diciembre de 2006, no fue actualizado ni contiene actividades
específicas para los servidores que laboran en la Subsecretaría de Presupuestos, solo
describe actividades para dos Coordinaciones de esta Subsecretaria, que a mayo de
2010 con la expedición del Acuerdo 119 se eliminaron.
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La Norma de Control Interno 120-01 “AMBIENTE DE CONTROL” de aplicación hasta
el 13 de diciembre de 2009 y la vigente 200-04 con el mismo texto señalan:
“…Toda entidad debe complementar su organigrama con un manual de organización actualizado en el cual se debe asignar responsabilidades, acciones y cargos, a la vez que debe establecer los niveles jerárquicos y funciones para cada uno de sus servidoras y servidores…”
Auditoría Interna con la finalidad de disponer de las funciones, responsabilidades,
procesos y productos que genera el personal de la Subsecretaria de Presupuestos,
con oficios DAIMF-558 de 12 de noviembre de 2010 y DAIMF-2011-001 de 3 de enero
de 2011, requirió al Subsecretario de Presupuestos, proporcione la información
contenida en el formulario “Levantamiento de Información”, autoridad que en oficio MF-
SP-2011-0327 de 3 de febrero de 2011, no remitió lo solicitado.
La falta del Manual de Organización actualizado, se debió a que el Ministerio de
Finanzas está en proceso de reestructura desde varios años atrás; y, con la
expedición del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas de 22 de octubre
de 2010, se fijaron plazos y lineamientos para su reestructura hasta el 2011, situación
que impidió conocer las funciones y responsabilidades de cada servidor y servidora
que labora en la Subsecretaría de Presupuestos y que participa en las diferentes fases
del ciclo presupuestario, además dificultó las labores de control.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, señala que la Matriz de Competencias, el Modelo de Gestión y el Estatuto
Orgánico por Procesos, desarrollado por la Unidad responsable, han sido remitidos al
Ministerio de Relaciones Laborales y afirmó que con estos se dará cumplimiento a la
recomendación.
Revisados los documentos se establece que si bien la Matriz de Competencias, el
Modelo de Gestión y el Estatuto Orgánico por Procesos, definen las nuevas unidades
administrativas con sus atribuciones, estas se encuentran descritas a nivel de unidad
administrativa y no de cada servidor o servidora de la Subsecretaría de Presupuestos.
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Conclusión
La Subsecretaria de Presupuesto no dispone de un manual de organización
actualizado acorde a la normativa vigente para desempeñar las actividades
relacionadas con las fases del ciclo presupuestario, lo que impidió conocer las
funciones y responsabilidades de cada servidor y servidora.
Hecho Subsecuente
Con Resolución MRL-FI-2011-0047 de 22 de febrero de 2011, el Ministerio de
Relaciones Laborales expidió la Estructura Ocupacional y Manual de Descripción,
Valoración y Clasificación de Puestos del Ministerio de Finanzas.
El 30 de agosto de 2011 con oficio MINFIN-CGAF-2011-0170, el Ministerio de
Finanzas remitió al Ministerio de Relaciones Laborales, el proyecto de “Estatuto
Orgánico Funcional de Gestión Organizacional por Procesos del Portafolio, el que se
encuentra en proceso de aprobación y dictamen pertinente.
Recomendaciones
A la Coordinadora General Administrativa Financiera
8. En coordinación con el Subsecretario de Presupuestos, elabore el Manual de
Organización de la Subsecretaria de Presupuestos, relacionándole con el Manual
de Procedimientos del Sistema Presupuestario que se preparará en cumplimiento
con las recomendaciones 5 y 6 del presente informe y dará el trámite sugerido en
la recomendación 7.
Comité de las Finanzas Públicas:
Con Acuerdo Ministerial 414 de 4 de diciembre de 2006, se creó el Comité de las
Finanzas Públicas, en calidad de órgano técnico auxiliar, para ser presidido por el
Subsecretario General de Finanzas e integrado por los Subsecretarios de Crédito
Público como Secretario del Comité, Tesorería de la Nación, Presupuestos,
19
Contabilidad Gubernamental, Política Económica y Programación de la Inversión
Pública, cada uno con sus respectivos delegados, quienes se reunirán una vez al mes
de manera ordinaria; y, extraordinaria de ser necesaria y sus decisiones deberán
constar por escrito, mediante una acta firmada por sus miembros titulares.
Sin embargo, no se localizó la documentación que sustenta la gestión cumplida por
este Comité, durante el desarrollo de las fases del ciclo presupuestario del PGE 2009,
pese haber requerido con diferentes oficios, situación que no permitió
conocer el cumplimiento de las atribuciones, asignadas en el artículo 3 del Acuerdo
414 y las acciones establecidas en el Acuerdo Ministerial 447 de 29 de diciembre de
2007, en la parte de las Normas Técnicas de Presupuesto y de Tesorería que
establecen:
Normas Técnicas de Presupuesto:
“…2.2.3.1.2.3 Plazo El escenario presupuestario plurianual, con la determinación del techo del Presupuesto General del Estado para el primer año que se utiliza para la programación de la proforma presupuestaria, será elaborado por la Subsecretaría de Presupuestos y puesto a conocimiento y consideración del Comité de las Finanzas… previa a la aprobación del titular del MEF…”. “…2.3.6 PROCESO DE ANÁLISIS Y VALIDACIÓN DE LAS PROFORMAS INSTITUCIONALES 2.3.6.1 GENERACIÓN DE ESCENARIOS DE LA PROFORMA Como producto del proceso de análisis, validación y ajustes, la Subsecretaría de Presupuestos generará los escenarios correspondientes que se pondrá en conocimiento del titular de Ministerio y del Comité de las Finanzas…”. “…2.4.2.2 PROGRAMACIÓN INDICATIVA ANUAL DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA, PIA …la Subsecretaría de Presupuestos analizará y ajustará la PIA proveniente de las instituciones y la someterá a consideración del Comité de las Finanzas Públicas…El Comité aprobará la PIA con la suscripción del documento…”. “…2.4.2.3.3 Programación Cuatrimestral de Compromisos, PCC …La PCC se aprobará hasta el último día laborable del mes que precede al comienzo del nuevo cuatrimestre por parte del Comité de las Finanzas, a propuesta elaborada por la Subsecretaría de Presupuestos en coordinación con las Subsecretarías de Tesorería de la Nación y de Crédito Público…”.
20
“…2.4.2.4 MODIFICACIONES A LA PCC Y PMD Las instituciones del Gobierno Central no podrán modificar por su cuenta los montos totales del PCC y PMD aprobados por el Comité de las Finanzas Públicas…”. “2.4.2.5 REPROGRAMACIÓN FINANCIERA DEL GASTO Cuando una institución del Gobierno Central requiera de aumentos o disminución de los techos de la PCC y PMD aprobadas… solicitará al Ministerio… su aprobación…Las solicitudes que se recepten en la Subsecretaría de Presupuestos se examinarán en términos que no afecte a la programación de caja anual y mensual vigentes por fuentes de financiamiento, en cuyo caso las aprobará, en caso contrario, las trasladará con un informe a decisión del Comité de las Finanzas Públicas que contará, además, con el criterio de la Subsecretaría de Tesorería de la Nación…”.
Normas Técnicas de Tesorería:
“…4.3.4 ESTRUCTURA.- …La programación de caja que proponga la unidad responsable del Tesoro de la Nación se pondrá a consideración del Comité de las Finanzas Públicas que será responsable de su aprobación… Mensualmente se realizará la evaluación de la ejecución de caja que será puesta en conocimiento del Comité de las Finanzas Públicas como responsable de la aprobación de la programación de caja…”.
Con oficio DAIMF-2011-092 de 30 de marzo de 2011, entre otra información se
requirió al Subsecretario de Presupuestos, las actas de las reuniones ordinarias y
extraordinarias realizadas en el año 2009, por el Comité de las Finanzas Públicas,
autoridad que con Memorando MINFIN-SP-2011-0048 de 26 de abril de 2011, señaló:
“…La Normativa del Sistema de Administración Financiera expedida con acuerdo ministerial N° 447 de 29 de diciembre de 2007 y sus reformas convalidadas mediante Acuerdo Ministerial N° 283 de 22 de octubre de 2010, definen los casos en los cuales debe intervenir el Comité de las Finanzas Públicas, que para el 2009 se encontraba integrado por los Subsecretarios de Presupuestos y Tesorería de la Nación.- En la referida normativa no consta disposición expresa que obligue a celebrar reuniones ordinarias y extraordinarias ni a suscribir las actas respectivas, situación que se justifica plenamente debido al dinamismo que debe observarse en la aprobación de la Programación Cuatrimestral del Compromiso y Mensual del Devengado y en las Reprogramaciones respectivas, de ahí que, el Comité actuó con el siguiente mecanismo…”.
Si bien en el Acuerdo 447 de 29 de diciembre de 2007, no consta disposición expresa
que obligue a celebrar reuniones ordinarias y extraordinarias, ésta se encuentra en el
21
Acuerdo de creación 414 de 4 de diciembre de 2006, así como también la necesidad
para dejar constancia escrita de las decisiones adoptadas.
Además, con oficios MINFIN-DAI-2011-0086, 0087 de 30 de agosto de 2011, se
solicitó a los Subsecretarios de Tesorería de la Nación y de Crédito Público, en su
orden, indique si participaron en reuniones ordinarias y extraordinarias del Comité de
las Finanzas Públicas que se debieron realizar en el año 2009; y, proporcione las
actas correspondientes.
La Subsecretaria de Tesorería de la Nación con memorando MINFIN-STN-2011-0342
de 1 de septiembre de 2011, indicó:
“… En cuanto a la gestión del Comité de las Finanzas Públicas esta Subsecretaría coordinó con la Subsecretaria de Presupuestos, en lo que le corresponde a las reprogramaciones financieras y los movimientos de recursos como lo evidencia los documentos que se firmaron denominados “Resoluciones de Reprogramación Financiera”…”
Cabe indicar que la citada Subsecretaria no adjunta documentos que sustenten sus
afirmaciones, además lo descrito confirma que el Comité de las Finanzas Públicas no
se reunió para desarrollar sus actividades.
El Subsecretario de Crédito Público no responde nuestro pedido.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, señaló que con Acuerdo Ministerial 179 de 17 de julio de 2008, se modificó la
conformación del Comité de las Finanzas Públicas, establecido en el Acuerdo
Ministerial 414 de 4 de diciembre de 2006, quedando integrado por los Subsecretarios
de Presupuestos y Tesorería de la Nación, quienes asumen las funciones, atribuciones
y competencias del Comité de las Finanzas establecidas con Acuerdo 447. Además,
se ratificó en el contenido del memorando MINFIN –SP-2011- 0048 de 26 de abril de
2011.
Es de indicar que el artículo primero del Acuerdo Ministerial 179, únicamente asigna a
los Subsecretarios de Presupuesto y Tesorería de la Nación las funciones,
22
atribuciones y competencias del Comité de las Finanzas, determinadas en el Acuerdo
Ministerial 447 de 29 de diciembre de 2007, sin incluir las establecidas en los Artículos
3 y 4 del Acuerdo Ministerial 414 citado.
Tampoco consta en el Acuerdo 179 la derogatoria expresa del Acuerdo 414, si este es
el caso los dos Subsecretarios señalados, conforman el Comité de las Finanzas,
excluyendo a autoridades que son parte activa del proceso presupuestario, en tal
razón las actividades y decisiones del actual Comité no tendrían independencia, por lo
que los integrantes deberían ser todos los que están asignados en el Acuerdo 414 con
las denominaciones actuales, ya que es un órgano técnico auxiliar responsable de
revisar, controlar, aprobar y orientar la programación y ejecución del PGE.
Si el Acuerdo 414 no fue derogado y el 179 no contiene la totalidad de atribuciones e
integrantes del Comité que se describe en el primer Acuerdo, estas tendrían vigencia,
en consecuencia la normativa y atribuciones para el funcionamiento del Comité estaría
dispersa en estos Acuerdos, siendo necesaria su codificación.
Después de la comunicación de resultados, el Subsecretario de Crédito Público con
oficio MINFIN-SCP-2011-0239 de 27 de septiembre de 2011, indicó que el servidor
encargado del Archivo de esta Subsecretaria informó que dentro del Archivo General
no reposan las actas de reuniones efectuadas por el Comité de las Finanzas Públicas,
durante el año 2009.
Con oficio MINFIN-DAI-2011-0098 de 29 de septiembre de 2011, se consultó al
Coordinador General Jurídico si los Acuerdos 414 de 4 de diciembre de 2006 y 179 de
17 de julio de 2008 están vigentes o si este último, pese no contener la derogatoria
expresa y tampoco la totalidad del contenido del 414, prevalecería.
El Coordinador General Jurídico en oficio MINFIN-CGJ-2011-00712 de 21 de octubre
de 2011, señaló que se operó una derogatoria tácita parcial del Acuerdo 414 en los
artículos 1 y 2; que se refieren a la creación e integrantes del Comité, reduciendo a
dos miembros (Subsecretarios de Presupuestos y Tesorería de la Nación) de los 7
integrantes, en tanto que los artículos 3 y 4 fueron derogados de manera expresa, en
23
virtud de que en el Acuerdo 447 de 29 de diciembre de 2007, define los casos en los
cuales debe intervenir el Comité de las Finanzas.
Al respecto se ratifica que con esta derogatoria, se mantiene la falta de independencia
del accionar de los miembros del Comité de las Finanzas.
Conclusión
No se localizó documentación que sustente la gestión cumplida por el Comité de las
Finanzas Públicas, durante el desarrollo de las fases del ciclo presupuestario del PGE
2009, impidiendo conocer el cumplimiento de lo establecido en los Acuerdos
Ministeriales de creación 414 y 179, y 447 en lo que corresponde a las Normas
Técnicas de Presupuesto y Tesorería, que obligan la participación del Comité y que las
decisiones adoptadas por la Subsecretarías de Tesorería y Presupuesto a nombre del
Comité no tengan independencia.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
9. Dispondrá al Coordinador General Jurídico, revise y codifique la normativa que
regula el funcionamiento del Comité de las Finanzas Públicas, constantes en los
Acuerdos Ministeriales 414,179 y 447, para consolidar en un solo instrumento y
ajustar con la normativa y estructura orgánica vigente, cuidando de mantener
independencia de funciones, entre sus integrantes. Documento que pondrá en su
conocimiento para el trámite, legalización y aplicación pertinente.
10. Designará a la autoridad del Ministerio de Finanzas que presida el Comité de las
Finanzas Públicas, a fin de que se responsabilice de las convocatorias ordinarias
y extraordinarias para desarrollar las correspondientes reuniones y exigirá se
elabore y deje constancia de lo tratado y resuelto en las respectivas actas.
24
11. Dispondrá a los Subsecretarios designados como miembros del Comité de las
Finanzas Públicas, concurran a las reuniones en los días convocados por el
Comité a través de su Secretario.
Necesidad de un Archivo de los documentos de las fases presupuestarias
En el Archivo de la Subsecretaría de Presupuestos no existen expedientes específicos
con los documentos que respaldan las fases de programación, formulación y
aprobación de la proforma presupuestaria del PGE del 2009, la mayoría de estos se
encuentran dispersos en el archivo de esta Subsecretaría, en orden numérico y por
destinatarios.
Algunos documentos que respaldan decisiones de la ejecución del PGE 2009, no se
localizaron; como ejemplo citamos que 198 resoluciones que autorizaron reformas y
modificaciones presupuestarias y sus justificativos, detalladas en el listado de
resoluciones presupuestarias faltantes del año 2009, preparado por la Unidad de
Archivo; de igual forma no se ubicaron los informes de evaluación y liquidación,
remitidos por las entidades que conforman el PGE 2009.
La Norma de Control Interno 210-04 “DOCUMENTACIÓN DE RESPALDO Y SU
ARCHIVO” de aplicación hasta el 13 de diciembre de 2009 y la vigente 405-04 señalan
con igual texto:
“…La máxima autoridad, deberá implantar y aplicar políticas y procedimientos de archivo para la conservación y mantenimiento de archivos físicos y magnéticos, con base en las disposiciones técnicas y jurídicas vigentes…-Toda entidad pública dispondrá de evidencia documental suficiente, pertinente y legal de sus operaciones. La documentación sustentatoria de transacciones financieras, operaciones administrativas o decisiones institucionales, estará disponible, para acciones de verificación o auditoría, así como para información de otros usuarios autorizados, en ejercicios de sus derechos… Todas las operaciones financieras estarán respaldadas con la documentación de soporte suficiente y pertinente, que sustente su propiedad, legalidad y veracidad, esto permitirá la identificación de la transacción ejecutada y facilitará su verificación, comprobación y análisis…”.
25
Lo expuesto se debe a que en los procedimientos aplicados para el archivo de
documentos en la Subsecretaría de Presupuestos, no se incluyen los necesarios para
conformar el expediente que contenga de manera específica la documentación
generada y recibida durante el proceso presupuestario desde la programación hasta
la aprobación de la proforma presupuestaria y de la ejecución hasta la liquidación, sin
embargo de que en estas fases, participan otras unidades del Portafolio y del sector
público que generan información.
La falta de resoluciones y sus justificativos se debe a que los Subsecretarios de turno
no dieron disposiciones ni procedimientos por escrito, que obliguen a los servidores y
servidoras que participan en el proceso de reformas presupuestarias, los remitan al
archivo de la Subsecretaría, una vez concluido el trámite, dejando constancia.
El archivo incompleto y no específico de la documentación que sustenta el
cumplimiento de las fases de programación, formulación, aprobación, ejecución,
evaluación y liquidación del PGE 2009, dificultó a la Subsecretaría de Presupuestos
proveer información requerida por usuarios internos y externos e impidió verificar el
cumplimiento de estas fases, obligando como consecuencia aplicar procedimientos
alternativos, ocasionando el retraso de las labores de control concurrente y posterior.
Con oficio MINFIN-DAI-2011-0082 de 23 de agosto de 2011, se solicitó al
Responsable del archivo de la Subsecretaría de Presupuestos, indique las acciones
adoptadas para solicitar a las autoridades de esa Subsecretaria las resoluciones
faltantes, sin obtener respuesta.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, señaló que de conformidad con la Norma de Control Interno 210-04 esta
Subsecretaría considera pertinente mantener el archivo numérico y por destinatarios.
Respecto a las resoluciones presupuestarias no localizadas indicó que varios
documentos se encontraban en las Direcciones de esa Subsecretaría para el análisis y
contestación de los pedidos de las entidades; y, que se ubicaron los documentos que
no fueron encontrados en el archivo y los entregaron al responsable, para ser
verificados.
26
El equipo de auditoría considera que puede mantenerse un archivo específico paralelo
con los documentos que se generan en cumplimiento de las fases presupuestarias de
programación, formulación y aprobación. Respecto a las resoluciones presupuestarias
se verificó su existencia, la documentación de respaldo no fue proporcionada,
impidiendo aplicar procedimientos para establecer su autenticidad, legalidad,
veracidad y exactitud.
Conclusión
El Archivo de la Subsecretaría de Presupuestos no dispone de expedientes de los
documentos que respaldan la programación, formulación y aprobación de la proforma
presupuestaria del PGE del 2009, tampoco se localizaron algunos documentos de la
ejecución: resoluciones que autorizan reformas y modificaciones presupuestarias y sus
justificativos, así como informes de evaluación y liquidación enviados por las
entidades.
Recomendaciones
Al Subsecretario de Presupuestos
12. Establecerá procedimientos por escrito que permita al responsable del Archivo de
la Subsecretaría de Presupuestos, preparar expedientes con la documentación
específica de las fases presupuestarias de programación, formulación y
aprobación del Presupuesto General del Estado, así como de los informes de
evaluación y liquidación presupuestaria preparados por las entidades.
13. Dispondrá a los Directores de la Subsecretaría de Presupuestos, seleccionen los
principales documentos generados y recibidos de las unidades administrativas
internas o entidades del sector público que participan en la preparación,
aprobación y ejecución del Presupuesto General del Estado y remitan al archivo
de esta Subsecretaria, dejando constancia de la entrega recepción, a fin de facilitar
su archivo.
27
Ausencia de Actas de Entrega Recepción de Archivo
El 2 de abril del 2008, se cambió al servidor encargado de la Unidad de Archivo de la
Subsecretaria de Presupuestos, sin que se haya efectuado la entrega recepción de los
registros y archivos de la documentación de esta Subsecretaría, mediante la
correspondiente acta firmada entre los servidores entrante y saliente.
Al respecto el Reglamento General Sustitutivo para el manejo y administración de
bienes del sector público, señala:
“… Art. 76 Procedencia.- Habrá lugar a la entrega recepción de registros y archivos en todos los casos en que los servidores encargados de la administración o custodia de ellos, fueren reemplazados temporalmente o definitivamente.”. “… Art. 78.- Procedimiento.-Los documentos de archivo serán entregados, mediante inventario que será suscrito por los servidores entrante y saliente. De la diligencia se dejará constancia en el acta, en la que se establecerán las novedades que se encontraren y especialmente los documentos que faltaren…”.
La falta del acta de entrega recepción de los documentos y registros en el archivo de
la Subsecretaría de Presupuestos, se debe a que la autoridad que ordenó este cambio
no dispuso de manera previa al traslado, se proceda con la entrega recepción y la
firma de la correspondiente acta, como a la falta de un instructivo en el que se definan
procedimientos para cambios internos de custodios de archivos, situaciones que no
permiten delimitar responsabilidades en cuanto a la existencia de los registros y
documentos entregados y recibidos al momento del encargo.
Con oficio MINFIN-DAI-2011-0082 de 23 de agosto de 2011, se solicitó al
Responsable actual del archivo de la Subsecretaría de Presupuestos, proporcione una
copia del acta de entrega recepción del archivo que debió suscribir al momento del
encargo, sin obtener respuesta.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, ratificó la observación referente a la falta del acta de entrega recepción del
28
archivo y que dispuso que al suscitarse el cambio de funcionarios se cumpla con ese
acto administrativo.
Conclusión
El cambio del servidor encargado de la Unidad de Archivo de la Subsecretaria de
Presupuesto, se realizó sin el acta de entrega recepción de los registros y archivos de
esta Subsecretaría, debido a que en la disposición de traslado no se incluye la
obligación de cumplir con este acto de manera previa, impidiendo delimitar las
responsabilidades.
Recomendaciones
Al Subsecretario de Presupuestos
14. Deberá incluir en su disposición escrita para cambios temporales o definitivos del
personal a su cargo, entre ellos el custodio del Archivo de la Subsecretaria de
Presupuestos, que previo a su traslado procedan con la entrega recepción de
registros y documentos de su responsabilidad, dejando constancia en forma
detallada en la correspondiente acta de entrega recepción. Copia de la disposición
deberá remitir a la Coordinadora General Administrativa Financiera.
A la Coordinadora General Administrativa Financiera
15. Elaborará un formato para la entrega recepción de registros y archivos entre los
custodios entrante y saliente, que se produzcan en las Subsecretarias y
Direcciones del Portafolio, documento que se difundirá para su aplicación, lo que
facilitará el cumplimiento de este acto administrativo.
16. Registrará en la ficha del servidor el cambio temporal o definitivo dispuesto por la
autoridad competente, a base de la disposición escrita que el Subsecretario de
Presupuestos debe remitir.
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Reportes de modificaciones presupuestarias que genera el sistema e SIGEF no
contienen información completa
El sistema e-SIGEF, entre otros reportes de modificaciones presupuestarias del
ejercicio 2009, contiene:
El R00800724.rpt, con las modificaciones aplicadas por la unidad ejecutora, no
contiene la denominación respectiva, tampoco el ejercicio fiscal al que
corresponde y en el código de identificación de la entidad o unidad ejecutora
mantiene diferencias en el número del dígito cero; además, se repiten los dos
últimos dígitos, por ejemplo entidad 470.001.01, también la terminología utilizada
para la identificación de los títulos de las columnas no coinciden con la descrita
en los instructivos del sistema.
La falta de estas formalidades no permite determinar su oficialidad, no obstante que
este reporte mantiene información completa de las modificaciones efectuadas a nivel
de ítems y facilitan la verificación interna o posterior.
El reporte R00804768.rpt “Ejecución de Gastos- Reportes-Información
Consolidada- Ejecución del Presupuesto (Grupos Dinámicos) Entidad
Institucional 470- Institución/Coordinadora-Unidad Ejecutora- Grupo de Gastos”
de Enero a Diciembre de 2009, de las unidades ejecutoras que conforman la
Entidad 470, no refleja las modificaciones aplicadas en cada uno de los grupos
de gastos que conforman sus presupuestos individuales.
El Reporte de “Ejecución de Gastos- Modificaciones Presupuestarias-
Comprobante de Modificaciones Presupuestarias…”, por ejemplo de la Institución
470-0001 del ejercicio 2009, en algunos comprobantes de modificación
presupuestaria con “Estado Rechazado” no contienen el motivo del rechazo, a
pesar de disponer de una columna para esta información. Tampoco el
“Comprobante de Modificación Presupuestaria” lo describe, situación que impide
conocer las causas que dieron origen a esta decisión.
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Las Normas de Control Interno vigentes hasta el 13 de diciembre de 2009 señalan lo
siguiente:
“… 210-07 FORMULARIOS Y DOCUMENTOS… Los formularios y documentos que utilicen las entidades públicas proporcionarán información completa y permitirán eficiencia, economía y transparencia en las operaciones…”. “…400-07 PROCESAMIENTO Y ENTREGA DE DATOS.- La máxima autoridad de cada entidad pública o por su delegación los jefes de las unidades administrativas, establecerán controles en los sistemas de información para asegurar que los datos procesados y la información obtenida sean completos y correspondan al período correcto, estos controles podrán ser manuales o automatizados, según la información procesada, y consistirán en:…5.Verificar que los datos transmitidos hayan sido completos…8. Generar rastro o pistas de auditoría. La información procesada será entregada de forma oportuna y completa a los usuarios autorizados…” “…400-10 UTILIZACIÓN DE LOS EQUIPOS, PROGRAMAS E INFORMACIÓN INSTITUCIONAL.- La máxima autoridad de cada entidad pública o por su delegación los directivos y jefes de las unidades administrativas, establecerán procedimientos para asegurar el uso eficiente, eficaz y económico de los equipos, programas de computación e información computarizada, a través de: 1. El registro y seguimiento de la operación de los mismos.”.
Las Nuevas Normas de Control Interno vigentes desde el 14 de diciembre de 2009
establecen:
“…405-07 Formularios y Documentos.-Las entidades públicas y las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, emitirán procedimientos que aseguren que las operaciones y actos administrativos cuenten con la documentación sustentatoria totalmente legalizada que los respalde, para su verificación posterior. En el diseño se definirá el contenido y utilización de cada formulario…”. “…500 INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN.- La máxima autoridad y los directivos de la entidad, deben identificar, capturar y comunicar información pertinente y con la oportunidad que facilite a las servidoras y servidores cumplir sus responsabilidades… El sistema de información y comunicación, está constituido por los métodos establecidos para registrar, procesar, resumir e informar sobre las operaciones técnicas, administrativas y financieras de una entidad. La calidad de la información que brinda el sistema facilita a la máxima autoridad adoptar
31
decisiones adecuadas que permitan controlar las actividades de la entidad y preparar información confiable…”.
Falencias que se suscitaron al momento de la implementación de la herramienta e-
SIGEF, toda vez que no se actualizó la información que deben contener estos reportes
acorde a las necesidades de los usuarios, ni los instructivos de Reformas
Presupuestarias y que los servidores de la Subsecretaría de Presupuestos a cargo de
las Unidades Ejecutoras no registran en algunos casos, los motivos por los que se
negaron las modificaciones, impidiendo conocer si esas decisiones están de
conformidad a las normas vigentes y dificultando el control posterior, pues se tiene que
recurrir a otras fuentes para obtener información
Con oficios MINFIN-DAI-2011-0057 y 0058 de 21 de junio de 2011, se solicitó al
Subsecretario de Presupuestos indique las razones por las cuales no se registra el
Motivo del Rechazo y si el reporte R00800724.rpt de modificaciones presupuestarias
está oficializado; se sugirió también a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de
las Finanzas Públicas, oficializar el citado reporte, e incluir en el Instructivo de
Reformas Presupuestarias, la necesidad de describir con claridad las causas de los
rechazos.
El Subsecretario de Presupuestos en Memorando MINFIN-SP-2011-0264 de 11 de
julio de 2011, indicó que el sistema e SIGEF mantiene varios tipos de reportes
dinámicos para ingresos y gastos, nos remitió el instructivo de reportes dinámicos y de
la ejecución presupuestaria. Respecto del motivo del rechazo señaló, estos ocurren
cuando las entidades lo solicitan por equivocación y los Analistas de Presupuesto
atienden de manera verbal a los responsables institucionales o por la emergencia de
viabilizar las modificaciones. El segundo Subsecretario, no respondió el pedido.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, indicó que las reformas se rechazan cuando no cumplen con los requisitos,
situaciones que en varias ocasiones comunicó de manera oficial, también señaló que
el e-SIGEF en la actualidad exige la descripción del motivo del rechazo, como campo
obligatorio. Adjuntó para el efecto copia del comprobante de modificación
32
presupuestaria, en el que consta la necesidad de incluir el motivo del rechazo para
continuar con el proceso en el sistema.
Conclusión
El reporte R00800724.rpt que contienen las Modificaciones Presupuestarias
ejecutadas por cada Unidad Ejecutora en el ejercicio 2009, no contiene la
denominación del documento, tampoco el ejercicio fiscal al que corresponde y difiere
el nombre de las columnas y algunos Comprobantes de Modificación Presupuestaria
con estado rechazado del Reporte de Ejecución de Gastos- Modificaciones
Presupuestarias no indican la razón por las que se niegan, impidiendo conocer lo
adecuado o acertado de esas decisiones y dificulta el control posterior, debido a que el
“Instructivo de Reformas Presupuestarias” omite la descripción de esa información.
Recomendaciones
Al Subsecretario de Presupuestos
17. Dispondrá por escrito a los servidores responsables del manejo presupuestario de
la Subsecretaría de Presupuestos, que al momento de efectuar el Comprobante de
Modificaciones Presupuestarias en el sistema e-SIGEF, registren todos los campos
previstos y en el caso de rechazar la modificación, describan el motivo de esta
decisión, con la finalidad de asegurar que los datos registrados y la información
requerida sea completa, lo que permitirá realizar un seguimiento y control
pertinente.
A la Subsecretaría de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas
18. Revisará, actualizará y oficializará el reporte R00800724.rpt que contiene la
información de las modificaciones presupuestarias de las Entidades y Unidades
Ejecutoras, considerando entre otros aspectos la denominación del documento,
período fiscal al que corresponde y el código de identificación de la entidad o
unidad ejecutora.
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19. Incluirá en el Instructivo de Reformas Presupuestarias la obligación de describir
con claridad los motivos del rechazo de la modificación requerida, información que
facilitará a los usuarios de las Entidades o Unidades Ejecutoras, efectuar el
seguimiento y control de las modificaciones no aceptadas.
Fases presupuestarias del Presupuesto General del Estado 2009
Programación, Formulación y Aprobación
Para el ejercicio fiscal 2009, se prepararon dos proformas presupuestarias del
Presupuesto General del Estado PGE, elaboradas por la Subsecretaría de
Presupuestos, con diferentes montos, sin que ninguna de ellas haya sido ejecutada,
las fechas y plazos en las que se efectuaron cada fase hasta la aprobación de una de
ellas, constan en los cuadros que presentamos a continuación:
1. Proforma 2009 enviada al Presidente de la República el 30 de agosto de 2008
El Ministerio de Finanzas, las entidades del sector público y Presidencia de la
República cumplieron en los plazos establecidos en el artículo 258 de la Constitución
de 1998, los procedimientos para la programación, formulación y aprobación de la
proforma del PGE 2009, que asciende a un valor de 23 898 762 844,23 USD; sin
embargo, la Asamblea Nacional Constituyente no se pronunció en su aprobación ni
argumentó sus causas.
Esta proforma contiene las proformas presupuestarias remitidas por las entidades
públicas; las que no incluyen dentro de los gastos corrientes, recursos para gastos de
personal y para proyectos, omisión que impidió conocer el presupuesto real autorizado
para ejecutarse en cada institución.
En previsión de la incidencia que tendría la expedición de la nueva Constitución, la
Ministra de Finanzas consultó a la Subsecretaria General Jurídica del Portafolio,
respecto de los procedimientos que debe aplicar para la proforma del PGE 2009,
funcionaria que con oficio MF-SGL-2008-1327 de 3 de octubre de 2008, señaló que la
34
nueva Constitución deroga la Constitución del 1998, hecho que implica que el trámite
de aprobación de esta proforma por parte de la Asamblea, quedaría sin efecto.
Con la expedición de la nueva Constitución el 20 de octubre de 2008, la Ministra de
Finanzas el 8 de diciembre de 2008, consultó al Procurador General del Estado
respecto del presupuesto que debe aplicar en el ejercicio fiscal 2009, por ser un año
de cambio de gobierno, proponiendo que el Presupuesto Inicial del 2009 sería el
vigente PGE codificado al 31 de agosto de 2008, autoridad que con oficio 05370 de 11
de diciembre de 2008, se pronuncia que es procedente la propuesta, hasta que se
apruebe el nuevo presupuesto.
2. Proforma 2009 enviada al Presidente de la República el 6 de noviembre de 2009
Una vez posesionado el Presidente de la República el 10 de agosto de 2009, el
Ministerio de Finanzas en cumplimiento del artículo 295 de la Constitución vigente,
desarrolló actividades para la preparación y envío de la segunda proforma del PGE
2009, por 19 167 809 881,88 USD y lo remitió a la Presidencia de la República para
revisión y envío a la Asamblea Nacional, entidad que observó aspectos puntuales, sin
pronunciarse respecto de la aprobación de esta proforma enviada en segunda
instancia, dentro del plazo que para este acto administrativo venció el 23 de diciembre
de 2009.
Por lo indicado el PGE 2009 entró en vigencia por el ministerio de la Constitución y se
publicó en fecha posterior a la clausura y cierre del ejercicio fiscal 2009, en Registro
Oficial 27 Edición Especial de 25 de enero de 2010.
Esta proforma PGE 2009, tampoco fue ejecutada ni ajustada con las modificaciones
que se presentaron al PGE consolidado al 31 de agosto de 2008, aplicado como
presupuesto del 2009, en consecuencia las fases del ciclo presupuestario siguientes a
la ejecución tampoco se aplicaron.
35
Presupuesto Ejecutado en el año 2009
El presupuesto ejecutado en el año 2009, fue el PGE codificado al 31 de agosto de
2008, por 22 923 869 074,23 USD, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 295
de la Constitución de 2008 y al pronunciamiento favorable del Procurador General del
Estado, sin que se haya reestructurado, restando los valores de ingresos y egresos
correspondientes a la Seguridad Social, de conformidad con el artículo 292 de la
Constitución, vigente.
Los artículos constitucionales citados disponen:
Constitución Política del Ecuador de 1998, aplicada en la primera proforma
presupuestaria enviada al Asamblea Nacional.
“…Art. 258.- La formulación de la pro forma del Presupuesto General del Estado corresponderá a la Función Ejecutiva, que la elaborará de acuerdo con su plan de desarrollo y presentará al Congreso Nacional hasta el 1 de septiembre de cada año. El Banco Central presentará un informe al Congreso Nacional sobre dicha pro forma. El Congreso en pleno conocerá la pro forma y la aprobará o reformará hasta el 30 de noviembre, en un solo debate, por sectores de ingresos y gastos. Si hasta esa fecha no se aprobare, entrará en vigencia la pro forma elaborada por el Ejecutivo. En el año en que se posesione el Presidente de la República, la pro forma deberá ser presentada hasta el 31 de enero y aprobada hasta el 28 de febrero. Entre tanto, regirá el presupuesto del año anterior.”.
Constitución de la República del Ecuador, vigente desde 20 de octubre de 2008,
aplicada en la segunda proforma presupuestaria enviada a la Asamblea Nacional,
establece:
“…Art. 292.- El Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública y los gobiernos autónomos descentralizados…”. “…Art. 295.- La Función Ejecutiva presentará a la Asamblea Nacional la proforma presupuestaria anual y la programación presupuestaria cuatrianual durante los primeros noventa días de su gestión y, en los años siguientes, sesenta días antes del inicio del año fiscal respectivo. La Asamblea Nacional
36
aprobará u observará, en los treinta días siguientes y en un solo debate, la proforma anual y la programación cuatrianual. Si transcurrido este plazo la Asamblea Nacional no se pronuncia, entrarán en vigencia la proforma y la programación elaboradas por la Función Ejecutiva. Las observaciones de la Asamblea Nacional serán solo por sectores de ingresos y gastos, sin alterar el monto global de la proforma. En caso de observación a la proforma o programación por parte de la Asamblea Nacional, la Función Ejecutiva, en el plazo de diez días, podrá aceptar dicha observación y enviar una nueva propuesta a la Asamblea Nacional, o ratificarse en su propuesta original. La Asamblea Nacional, en los diez días siguientes, podrá ratificar sus observaciones, en un solo debate, con el voto de dos tercios de de sus integrantes. De lo contrario, entrarán en vigencia la programación o proforma enviadas en segunda instancia por la Función Ejecutiva. Hasta que se apruebe el presupuesto del año en que se posesiona la Presidenta o Presidente de la República, regirá el presupuesto anterior. Cualquier aumento de gastos durante la ejecución presupuestaria deberá ser aprobado por la Asamblea Nacional, dentro del límite establecido por la Ley…”.
La elaboración de dos proformas del PGE para el año 2009, una de ellas aprobada
por el Ministerio de la Constitución, sin ser ejecutadas, se debe a la expedición de la
Constitución de 2008, vigente, pues su artículo 295 modifica los plazos de
presentación y aprobación del PGE y no es consecuente su tercer inciso, con los
hechos que se presentan por la posesión del presidente electo, ya que su aplicación
altera la ejecución de las fases presupuestarias como es el caso del PGE 2009, que su
primera proforma presupuestaria quedó insubsistente y la segunda se presentó una
vez transcurrido el 91% del tiempo de su ejecución.
Además, ocasionó que la Asamblea Nacional no apruebe esta proforma y tampoco
exista el tiempo suficiente para los ajustes y su publicación dentro del ejercicio fiscal.
También dificultó el desarrollo de las actividades de control.
En lo que respecta a la aplicación del artículo 295 de la Constitución de 2008, el
Subsecretario de Presupuestos en su oficio MINFIN-SP-2011-0324 de 1 de agosto de
2011, indicó que pese a todos los esfuerzos realizados por este Ministerio para cumplir
con los plazos normativos y oportunos que hubieren permitido aplicar el PGE
aprobado del 2009, no fue posible su incorporación, ya que a las fechas de aprobación
y publicación en registro oficial, el PGE ejecutado a diciembre de 2009 ya estaba
cerrado y clausurado, según las directrices emitidas el 17 de diciembre de 2009.
37
Además, indica que todos los actos contractuales para la ejecución de inversión de
capital y servicios sustentados en la disponibilidad presupuestaria no pueden ser
modificados por la incidencia jurídica y el costo que demandaría al Estado el
incumplimiento, de ser del caso.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, señaló que para precautelar el proceso de aprobación de la proforma
presupuestaria en el período de cambio de autoridades presidenciales, esta
Subsecretaría conjuntamente con la Coordinación General Jurídica, realizará los
mejores esfuerzos para establecer la posibilidad de reglamentar el artículo 295 de la
Constitución para evitar los inconvenientes suscitados en el año 2009.
Las diferencias del valor total de las Proformas propuestas al Presidente de la
República con relación al Presupuesto Ejecutado sin aprobación, se observan en los
gráficos siguientes.
Conclusión
La Subsecretaría de Presupuestos elaboró dos proformas del PGE 2009, sin que la
Asamblea Nacional apruebe, por lo que una de ellas entró en vigencia por Ministerio
de la Constitución y se publicó el 25 de enero de 2010, fecha posterior a la clausura y
cierre del ejercicio fiscal 2009, sin que ninguna de estas proformas se ejecute, si no el
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PGE codificado al 31 de agosto de 2008, por pronunciamiento del Procurador General
del Estado, a falta de especificación del artículo 295 de la Constitución vigente, que
modificó plazos para la preparación, presentación y aprobación de la proforma del
PGE; y, no es consecuente su tercer inciso, con los hechos que se presentan en los
años de cambio de gobierno, impidiendo el cumplimiento de las fases del ciclo
presupuestarios y permitiendo el uso de recursos sin obtener un producto final
aplicable.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
20. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos y al Coordinador General Jurídico,
realicen un estudio jurídico y técnico presupuestario para definir la necesidad de
regular las fechas o períodos de presentación y aprobación del Presupuesto
General del Estado en los años de cambio de Gobierno dentro de lo establecido en
la Constitución de la República del Ecuador; y, preparen el informe con las
recomendaciones pertinentes para su aprobación y envío al Presidente de la
República.
21. Con los resultados del cumplimiento de la recomendación anterior, solicitará al
Presidente de la República plantee a la Asamblea Nacional la necesidad de regular
la norma constitucional vigente relacionada con la preparación, presentación y
aprobación de la proforma del PGE en los años de posesión del Presidente o
Presidenta de la República electo/a, a fin de que el PGE aplicado en estos años,
cumpla de manera previa las indicadas fases del ciclo presupuestario.
El Presupuesto General del Estado 2009 no se vincula con la Planificación
El Presupuesto General del Estado 2009 aprobado por ministerio de la Constitución,
no describe los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir, tampoco las metas que
espera alcanzar el Gobierno Nacional en este ejercicio fiscal, con los recursos
asignados a las instituciones que lo conforman.
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Mientras que los planes operativos y plurianuales institucionales, no están diseñados
en consideración de la estructura programática que mantiene el Presupuesto General
del Estado, integrado por programas, subprogramas, proyectos y actividades.
Estas omisiones tanto en el PGE, como en los planes en referencia han impedido que
el Presupuesto General del Estado esté vinculado con los mismos.
El Ministerio de Finanzas y SENPLADES en el año 2009, iniciaron actividades de
coordinación a base de un Acuerdo de Cooperación Interinstitucional de intercambio
de información, sin la firma del representante de SENPLADES, para cumplir entre
otras tareas, el proceso de transferencia de información y el proyecto denominado
“Ciclo de Planificación y Presupuestación”.
La obligación de vincular el presupuesto con la planificación lo dispone la siguiente
base legal:
Contitución de la República del Ecuador:
“…Art. 293 .- La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado se sujetarán al Plan Nacional de Desarrollo…”.
“…Art. 280.- El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos;…”.
Acuerdo Ministerial 447 de 29 de diciembre de 2007 en lo que se refiere a las
Normas Técnicas de Presupuesto:
“… 2.2.4 PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA INSTITUCIONAL 2.2.4.1 VINCULACIÓN PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO La programación presupuestaria institucional se sustentará en el plan plurianual para un horizonte de cuatro años que cada institución elaborará en consistencia con el plan plurianual del gobierno para el mismo período y en los planes operativos anuales que se formulen para su concreción. Los planes operativos constituirán el nexo que permita vincular los objetivos y metas de los planes plurianuales con las metas y resultados de los programas incorporados en el presupuesto. Para tal efecto los objetivos y metas operativos de los planes anuales, de los que se definirán el conjunto de
40
acciones necesarias y los requerimientos de los recursos humanos, materiales, físicos y financieros para su consecución. Los responsables institucionales de la planificación y de la programación presupuestaria establecerán los elementos comunes del plan operativo y los expresarán en las categorías programáticas que correspondan y verificarán que, en conjunto se enmarquen en el techo presupuestario asignado para la elaboración de la proforma institucional…”.
Directrices Presupuestarias del Presupuesto General del Estado 2009, emitidas por
el Ministerio de Finanzas, señala:
“…D1.2.6 VINCULACIÓN PLAN PRESUPUESTO …El vínculo requiere que se planifique y presupueste con la misma base de la estructura presupuestaria a fin de evitar la necesidad de crear mecanismos de cruce o de compatibilización de las categorías presupuestarias con las que se utilicen en la planificación…”. “…D2.3 PLANES OPERATIVOS El plan operativo constituya el elemento que vincula la planificación con el presupuesto en la medida que los objetivos y metas estratégicas del mediano plazo se concreten en objetivos y metas estratégicas del mediano plazo se concretan en objetivos y metas operativas de plazo anual que se expresan finalmente en programas a los que se asignan recursos en el presupuesto. En esta línea, las metas de los objetivos operativos del plan anual deben ser consistentes con las metas de producción y resultados de los programas presupuestarios.-Los objetivos y metas operativos deben ser consistentes con los recursos incorporados para cada programa en los presupuestos; cualquier modificación del presupuesto que implique afectación a los recursos asignados a los programas implicará que deben realizarse ajustes o modificaciones a las metas operativas a las que están ligadas…”.
Código Orgánico de la Planificación y Finanzas Públicas, “PROGRAMACIÓN Y
FORMULACIÓN”
“…Art. 97.- Contenido y Finalidad.- Fase del ciclo presupuestario en la que, en base de los objetivos determinados por la planificación y las disponibilidades presupuestarias coherentes con el escenario fiscal esperado, se define los programas, proyectos y actividades a incorporar en el presupuesto con la identificación de las metas, de los recursos necesarios, los impactos y resultados esperados de su entrega a la sociedad y los plazos para su ejecución…”
La falta de vinculación de la planificación con el presupuesto, se debe a la inadecuada
coordinación interinstitucional entre el Ministerio de Finanzas y la Secretaria Nacional
41
de Planificación y Desarrollo- SENPLADES, que defina los elementos comunes para
ser expresados en las categorías programáticas y la información y/o datos que
intercambiarán estas entidades en los procesos de programación, formulación,
ejecución, evaluación, seguimiento y liquidación del Presupuesto General del Estado y
a que el módulo de formulación de la proforma presupuestaria institucional del sistema
e-SIGEF no prevé el registro de los objetivos, metas e indicadores del Plan Nacional
del Buen Vivir, a cumplirse en el respectivo ejercicio fiscal.
Lo comentado ocasiona que los informes de seguimiento y evaluación que realizan el
Ministerio de Finanzas y SENPLADES respecto de la ejecución del PGE y seguimiento
del Plan Nacional del Buen Vivir se elaboren de manera indistinta y no correlacionada,
sin permitir evaluar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos en relación con el
impacto producido en los diferentes sectores que conforman el Estado Ecuatoriano y
que por tanto el Gobierno Nacional no disponga de información integrada de los
recursos empleados en el cumplimiento de los objetivos y metas programadas.
Con oficios MINFIN-DAI-2011-0013 y DAIMF-2011-156, 173 de 5 de mayo, 2 y 30 de
junio de 2011, solicitó:
Al Subsecretario de Presupuestos, las acciones y procedimientos aplicados para
verificar si los planes operativos están vinculados con la programación
presupuestaria de las entidades del sector público que forman parte del PGE.
Al Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo, acciones y procedimientos
establecidos para permitir a las instituciones del sector público vincular los planes
operativos anuales con sus correspondiente proformas presupuestarias.
A la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Pública, los avances
dados para permitir la vinculación entre la planificación y el presupuesto, en razón
del Convenio de Cooperación Interinstitucional con SENPLADES, así como el
estado de implementación del Proyecto de Gobierno por Resultados-GPR.
El Subsecretario de Presupuestos, en oficio MINFIN-SP-2011-0288 de 30 de mayo de
2011, no hizo referencia a lo solicitado, toda vez que se refirió a la responsabilidad de
42
las instituciones y no al desempeño de la SENPLADES en coordinación con el
Ministerio de Finanzas, respecto a la vinculación del PGE con la Plan Nacional del
Buen Vivir.
El Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo, con oficio SENPLADES-SGPBV-
2011-0129 de 5 de agosto de 2011, señaló que han desarrollado la metodología de
Planificación Institucional para que conforme a su rol aporte a la consecución de los
objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir y que a partir de octubre de 2010, está
en ejecución el proyecto para la interoperabilidad del Sistema de Administración
Financiera e-SIGEF, con el de planificación e inversión pública - SIPeIP.
La Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Pública, con memorando
MINFIN-SID-2011-0249 de 9 de agosto de 2011, luego de detallar procedimientos
cumplidos entre el Ministerio de Finanzas y SENPLADES, en la parte pertinente
respondió, que organizados en cuatro comisiones interinstitucionales prepararon el
Glosario de conceptos, unificaron y definieron catálogos y procesos del ciclo de
planificación y presupuesto, automatización del proceso administrativo de las
modificaciones a los proyectos de inversión con impacto presupuestario, resultados
que con memorando MINFIN-DACSI-20011-0021-M de 17 de junio de 2011,
entregaron a la Subsecretaria de Innovación de las Finanzas Públicas, Subsecretario
de Presupuestos y Viceministra del Ministerio de Finanzas el informe final del trabajo
de las cuatro comisiones, para que a nivel de autoridades interinstitucionales tomen
las acciones que correspondan.
También adjuntó un programa de trabajo para los años 2011 y 2012 elaborado el 15
de junio de 2011, en el que consta entre otras actividades la vinculación entre la
programación plurianual con el presupuesto.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, señaló que la cita disposición del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas no es pertinente para considerarla en el año 2009, pues fue expedido en
octubre de 2010. Además, indica que si existió vinculación entre planificación y
presupuesto para el año 2009, sin embargo en el párrafo siguiente señala:
43
“… el proceso de vinculación planificación presupuesto sigue en etapa de implementación para lo cual se viene desarrollando el sistema de gestión por resultados…”.
Es de indicar que la disposición en referencia resume la mayor parte de la normativa
citada en el presente comentario.
Conclusión
El Presupuesto General del Estado 2009 aprobado por Ministerio de la Constitución,
no describe los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir, tampoco las metas que
espera alcanzar el Gobierno Nacional en este ejercicio fiscal, mientras que los planes
operativos y plurianuales institucionales, no están diseñados en consideración de la
estructura programática que mantiene el Presupuesto General del Estado, lo que
impidió que este presupuesto se vincule con la planificación.
Recomendación
Al Ministro de Finanzas
22. Comunicará al Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo, la necesidad de
continuar las reuniones de trabajo de manera coordinada y permanente con los
equipos designados, a fin de que cumplan con el Programa de Trabajo elaborado
el 15 de junio de 2011, hasta lograr el desarrollo de los procesos programados
entre ellos la vinculación del Presupuesto General del Estado con el Plan Nacional
del Buen Vivir y presenten informes mensuales a los jefes inmediatos, de los
avances realizados.
23. Dispondrá a los Subsecretarios de Innovación y Desarrollo de las Finanzas
Públicas y de Presupuestos, conforme resultados de la recomendación anterior, le
informen por escrito de manera mensual los logros obtenidos, resaltando lo relativo
al proceso único de planificación y presupuestación.
44
Ejecución
Base de Datos del e-SIGEF proporciona diferente información
Con oficio DAIM-2010-534 de 29 de octubre de 2010 se solicitó al Subsecretario de
Presupuestos, entre otra información los reportes de ejecución presupuestaria del
PGE 2009 por grupos de gastos, ingresos y fuentes de financiamiento; y, con oficio
DAIMF-2011-092 de 30 de marzo de 2011, el Presupuesto Inicial 2009
correspondiente al PGE codificado al 31 de agosto de 2008 y oficio de envío al
Presidente de la República y a la Asamblea, autoridad que con oficio SP-DESLP-2010-
503341 de 22 de noviembre de 2010 atiende el primer pedido y el segundo con
Memorando MINFIN-SP-2011-0048 de 26 de abril de 2011, remitió los reportes de
“Ejecución de Gastos- Reportes- Información Consolidada- Ejecución del Presupuesto
(Grupos Dinámicos)”, así como de los ingresos del Presupuesto Prorrogado 2008”, es
decir información similar a la recibida con oficio de 22 de noviembre 2010 citado, pero
con diferentes valores, excepto el valor del presupuesto inicial, sin indicar respecto a
su envío.
GASTOS
CONSOLIDADOSPRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO CODIFICADO DEVENGADO PAGADO
Primera Información 22,923,869,074.23 2,278,307,315.18 - 20.645.561.759.05 18,832,393,083.94 16,478,582,892.15
Segunda Información 22,923,869,074.23 872,702,766.08 - 22,051,166,308.15 19,939,318,923.10 17,585,508,731.31
DIFERENCIAS - 1,405,604,549.10 - 1,405,604,549.10 - 1,106,925,839.16 1,106,925,839.16
INGRESOS
CONSOLIDADOSPRESUPUESTO INICIAL REFORMAS CODIFICADO DEVENGADO PAGADO
Primera Información 22,923,869,074.23 2,278,307,316.97 - 20,645,561,757.26 17,486,372,270.92 17,222,906,659.39
Segunda Información 22,923,869,074.23 872,702,767.87 - 22,051,166,306.36 18,593,299,610.08 18,329,833,998.55
DIFERENCIAS - (1,405,604,549.10) 1,405,604,549.10 - 1,106,927,339.16 - 1,106,927,339.16 -
FUENTE:
Primera Información Recibida con oficio N° MF-SP-DESLP-201-503341 de 22 de noviembre de 2010
Segunda Información Recibida con Memorando N° MINFIN-SP-2011-0048 de 26 de abril de 2011
DIFERENCIAS DE INFORMACION DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA PGE 2009 ENTREGADA POR LA SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTOS
EN NOVIEMBRE 2010 Y ABRIL 2011
GASTOS CONSOLIDADOS
INGRESOS CONSOLIDADOS
-5,000,000,000.00
-
5,000,000,000.00
10,000,000,000.00
15,000,000,000.00
20,000,000,000.00
25,000,000,000.00
Primera Información
Segunda Información
-5,000,000,000.00
-
5,000,000,000.00
10,000,000,000.00
15,000,000,000.00
20,000,000,000.00
25,000,000,000.00
Primera Información
Segunda Información
DIFERENCIAS
45
Como se puede observar la primera información (recibida el 22 de noviembre de 2010)
difiere, respecto de la segunda información (recibida el 26 de abril de 2011) del
presupuesto codificado, en 1 405 604 549,10 USD menos, sin embargo que la
información PGE 2009 provienen de la misma fuente que es el Sistema e SIGEF,
diferencia incide en el presupuesto devengado y pagado manteniéndose en un valor
de 1 106 925 839,16 USD.
La Norma de Control Interno 400-07 PROCESAMIENTO Y ENTREGA DE DATOS,
vigente hasta el 13 de diciembre de 2009 señala lo siguiente:
“…La máxima autoridad de cada entidad pública o por su delegación los jefes de las unidades administrativas, establecerán controles en los sistemas de información para asegurar que los datos procesados y la información obtenida sean completos y correspondan al período correcto, estos controles podrán ser manuales o automáticos, según la información procesada y consistirán en:… 5. Verificar que los datos transmitidos hayan sido completos…”.
La Norma de Control Interno 500-01 Controles sobre sistemas de información,
vigente desde el 14 de diciembre de 2009, establece:
“…Los sistemas de información contarán con controles adecuados para garantizar confiabilidad, seguridad y una clara administración de los niveles de acceso a la información y datos sensibles…se debe establecer controles generales, de aplicación y de operación que garanticen la protección de la información según su grado de sensibilidad y confidencialidad, así como su disponibilidad, accesibilidad y oportunidad.”.
Con procedimientos alternativos no fue posible establecer la causa de los diferentes
valores de la ejecución del PGE 2009 proporcionados por la Subsecretaría de
Presupuesto, por no poder acceder al sistema e-SIGEF.
La información diferente que proviene de una misma fuente y de igual periodo de
ejecución afecta a su confiabilidad y no proporciona seguridad a los usuarios internos
y externos, para la toma de decisiones.
Con oficios MINFIN-DAI-2011-008 y MINFIN-DAI-2011-0006 de 21 de mayo y 15 de
julio de 2011, se comunicó esta novedad al Subsecretario de Presupuestos y se
requirió las razones y justificativos de las diferencias descritas, quien con memorando
46
MINFIN-SP-2011-0324 de 1 de agosto de 2011, entre otros aspectos, indicó que la
información que debe considerarse para el análisis son los reportes del e-SIGEF, los
cuales adjuntó al documento, sin indicar las razones solicitadas.
La información consolidada de ingresos y gastos del año 2009, enviada el 22 de
noviembre de 2010 y 26 de abril 2011, contienen las mismas diferencias, citadas en el
presente comentario.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos en memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de 2011,
indicó que en reiteradas ocasiones la Subsecretaría de Presupuestos solicitó a la
Subsecretaría de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, proceda a corregir
el encabezado de los reportes que genera el e-SIGEF “ Información Consolidada” por
cuanto corresponde a información agregada, sin adjuntar documentos que evidencie
su afirmación.
La respuesta del Subsecretario confirma que existe diferencia entre los reportes de
ejecución presupuestaria del PGE 2009, entregados al equipo auditor.
Conclusión
La diferente información de la ejecución presupuestaria del PGE 2009, proporcionada
por la Subsecretaría de Presupuestos, generada en el e-SIGEF, ocasiona falta de
confiabilidad por parte de los usuarios internos y externos y de seguridad para la toma
de decisiones por parte de las autoridades.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
24. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas,
verifique los controles que mantiene el sistema e SIGEF para procesar, generar y
proveer información de la ejecución del PGE, confirme su funcionalidad y eficiencia
47
y de ser el caso establezca e implemente seguridades, a fin de proporcionar
información consistente.
25. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas,
que de manera conjunta con el Subsecretario de Presupuestos, revisen la
información de la ejecución del PGE 2009, proporcionada a Auditoría Interna
mediante CDs de 22 de noviembre de 2010 y 26 de abril de 2011, a fin de
establecer las razones de las diferencias y adoptar los correctivos pertinentes.
Al Subsecretario de Presupuestos
26. Dispondrá a los Directores de la Subsecretaría a su cargo, que previo proporcionar
información a usuarios internos y externos, verifique la exactitud y veracidad de los
datos a ser entregados, cuidando que sean consistentes.
Presupuesto inicial 2009 que corresponde al PGE Consolidado al 31 de agosto
de 2008, difiere del Presupuesto General del Estado publicado
El presupuesto inicial ejecutado en el 2009, corresponde al PGE codificado al 31 de
agosto del 2008, por 19 622 938 116.80 UDS (Neto sin Seguridad Social), difiere en
455 128 234.92 USD en más, con relación al PGE 2009, aprobado por el ministerio de
la Constitución, que suma 19 167 809 881,88 USD, por lo que esta diferencia no forma
parte del presupuesto aprobado, Anexo 3.
Acuerdo Ministerial 447 de 29 de diciembre de 2007, en lo que se refiere a las Normas
Técnicas de Presupuestos, señala:
“…2.3.9 APROBACIÓN Y PUESTA EN VIGENCIA DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO …En los años en que se posesione el Presidente de la República regirá el presupuesto del año anterior durante los meses de enero y febrero, para todas las asignaciones que signifiquen ingresos y gastos recurrentes. Los ingresos y gastos devengados en los meses señalados se convalidarán con el presupuesto aprobado….”
48
La diferencia de los 455 128 234,92 USD ejecutada en más, se produjo toda vez que
el Acuerdo 447 no fue actualizado acorde con la Constitución vigente y tampoco se
dieron instrucciones escritas para que los montos de los ingresos y egresos
devengados hasta la fecha de presentación de la proforma presupuestaria del PGE
2009 al Presidente de la República, se convaliden con el presupuesto aprobado y se
precisen los espacios presupuestarios a utilizarse hasta el fin del ejercicio fiscal 2009,
para que el presupuesto aprobado contenga los valores necesarios a ejecutarse, lo
que ocasionó que se ejecuten valores superiores a los que constan en el presupuesto
aprobado.
La diferencia de 455 128 234,92 USD representa el 2.32% de incremento en el
presupuesto ejecutado sin ser aprobado, como se demuestra en el gráfico siguiente.
El Subsecretario de Presupuestos en oficio MINFIN-SP-2011-0324 de 1 de agosto de
2011, indicó:
Las diferencias entre presupuesto ejecutado y el presupuesto aprobado y publicado,
son determinadas por el cumplimiento de las normas legales señaladas en la
Constitución de la República, en lo referente a la vigencia del presupuesto según
artículo 295 y el dictamen vinculante del señor Procurador General del Estado, el
proceso de aprobación realizado por la Asamblea Nacional que concluyó el 29 de
diciembre de 2009 y su publicación en el 2010 y la ejecución presupuestaria de las
entidades del PGE que no podían ser suspendidas o paralizadas.
49
Sin embargo, se colige que se debió adoptar medidas para incluir dentro de este
presupuesto los valores que suman la diferencia; por ende, el equipo de auditoría no
comparte el criterio emitido por el Subsecretario de Presupuestos
Respecto a la vigencia del PGE 2009 por el Ministerio de la Constitución y a la
necesidad de publicarlo en el registro oficial, el equipo de auditoría con oficio DAIMF-
2011-207 de 19 de julio de 2011, solicitó el criterio jurídico al Coordinador General
Jurídico, quién con memorando MINFIN-CGJ-2011-0533 recibido el 5 de septiembre
de 2011, señaló:
“… que el presupuesto del 2009, entró en vigencia una vez transcurrido los diez días de plazo establecido para que la Asamblea Nacional se pronuncie, sin que esta lo haga, es decir, a partir del 24 de diciembre de 2010” Sic (2009).”.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, ratificó lo señalado en oficio MINFIN-SP-2011-0324 de 1 de agosto de 2011, e
indicó que elaborará las directrices presupuestarias respectivas incluyendo el
cronograma de actividades y plazos pertinentes.
Conclusión
El presupuesto inicial ejecutado en el 2009, tiene una diferencia en más de 455 128
234,92 USD, con el PGE 2009 aprobado por el Ministerio de la Constitución, situación
que se debe a falta de actualización del Acuerdo 447 y de instrucciones escritas para
que los montos de los ingresos y egresos devengados hasta la fecha de presentación
de la proforma presupuestaria, se convaliden con el presupuesto aprobado..
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
27. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, que de manera conjunta con el
Coordinador General Jurídico, analicen la base legal vigente relacionada con la
preparación, presentación, aprobación y ejecución del PGE en los años de cambio
50
de gobierno, con la finalidad de actualizar el Acuerdo Ministerial 447, para que los
ingresos y gastos devengados durante los meses de vigencia del presupuesto del
año anterior, se convaliden en el presupuesto a ser aprobado, antes del término
del ejercicio fiscal.
28. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, elabore un instructivo para la
preparación y presentación de la proforma del PGE en los años de cambio de
gobierno, que contenga entre otra información: actividades y plazos que permitan
su aprobación, dentro del respectivo año fiscal.
Gastos
Valores devengados y pagados sin presupuesto codificado
Del análisis realizado a la ejecución presupuestaria del PGE 2009, recibida en medio
magnético con oficio MF-SP-DESLP-2010-503341 de 22 de noviembre de 2010, se
estableció que la información consolidada de gastos de varias entidades y unidades
ejecutoras a nivel de grupo tales como: 580000, 780000 y 88000, presentan en unos
casos valores devengados que suman 31 286 699,05 USD de los cuales 2 514 752,62
USD están pagados, a pesar que los casilleros denominados Presupuesto Inicial,
Reformas y Codificado aparecen con saldo cero, Anexo 4.
Además, a nivel sectorial e institucional se presentan algunos valores en los que el
devengado es mayor que el codificado, en 29 259 778,24, Anexo 5.
Situación similar se observa en la ejecución presupuestaria de los ingresos en la
entidad Virtual 996 “Ingresos y Trasferencias”, valores devengados sin presupuesto
codificado por 2 118 582,24 USD y valores devengados superiores a los codificados,
su diferencia es de 397 763 667,24 USD, Anexo 6.
De los casos señalados no se registró sus reformas o modificaciones.
Las disposiciones legales aplicables a lo comentado, a la fecha de ejecución del PGE
2009 son:
51
Artículo 58.- de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control:
“…Requisitos para contraer compromisos y obligaciones .- Ninguna entidad u organismo del sector público, ni funcionario o servidor de los mismos, contraerá compromisos, celebrará contratos, autorizará o contraerá obligaciones, respecto de recursos financieros, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y sin que haya disponible un saldo suficiente para el pago completo de las obligaciones correspondientes…”.
Artículo 38 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia
Fiscal:
“…Establecimiento de compromisos.- Los créditos presupuestarios quedarán comprometidos en el momento en que la autoridad competente, mediante acto administrativo expreso, decida la realización de los gastos, con o sin contraprestación cumplida o por cumplir y siempre que exista la respectiva asignación presupuestaria y el saldo disponible suficiente. .. .Ninguna entidad u organismo del sector público podrá contraer o autorizar compromisos u obligaciones o celebrar contratos cuya ejecución deba durar un año o menos, si no existiere la correspondiente asignación presupuestaria con el saldo disponible suficiente para el pago completo de la obligación…”.
Artículo 33 de la Ley de Presupuestos del Sector Público
“… Competencia Funcional.- Ninguna entidad u organismo público podrá contraer compromisos, celebrar contratos ni autorizar o contraers obligaciones, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y exista el saldo disponible suficiente…”.
Las diferencias en menos de los valores del presupuesto codificado con relación al
devengado, según manifiestan varios técnicos de la Subsecretaría de Innovación y
Desarrollo de Finanzas Públicas, en reuniones de trabajo con el equipo de Auditores,
se debe a la falta de registros de las transferencias recibidas por las instituciones
beneficiarias, sumado a la ausencia de un control en el e-SIGEF que impida devengar
valores de ingresos y gastos que superen el monto del presupuesto codificado y la
falta de monitoreo en el sistema e-SIGEF, de la ejecución presupuestaria de las
instituciones por parte de los correspondientes Analistas de la Subsecretaria de
Presupuestos.
52
Lo expuesto ocasionó se devenguen y paguen valores que no estaban previstos en los
presupuestos de las entidades o unidades ejecutoras y que la información
presupuestaria no sea confiable.
Con oficio MINFIN-DAI-2011-0008 de 2 de mayo de 2011, se comunicó al
Subsecretario de Presupuestos la situación expuesta y solicitó las causas de la misma,
autoridad que con oficio MINFIN-SP-2011-0324 de 1 de agosto de 2011, contestó
diferentes aspectos relacionados con el presupuesto agregado y consolidado, sin
precisar las causas por las que devengan valores sin disponibilidad presupuestaria.
Con oficio MINFIN-DAI-2011-0008 de 2 de mayo de 2011, se comunicó al
Subsecretario de Presupuestos la situación expuesta y solicitó las causas de la misma,
autoridad que con oficio MINFIN-SP-2011-0324 de 1 de agosto de 2011, contestó
diferentes aspectos relacionados con el presupuesto agregado y consolidado, sin
precisar las causas por las que devengan valores sin disponibilidad presupuestaria.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, indicó que en el caso de los ingresos se debe a que existen entidades que
generan ingresos superiores a los previstos que constan en el codificado y no solicitan
espacio presupuestario para su registro; y, en los gastos a la forma de consolidación
en la que interviene las Transferencias en Tránsito que deben registrar las entidades
receptoras de recursos, en ingresos, aplicando un procedimiento establecido en los
instructivos del e-SIGEF, que por omisión algunas no lo hacen en forma oportuna.
Además, señala que solicitó a la Subsecretaria de Innovación implemente los controles
necesarios en el e-SIGEF para evitar que las entidades devenguen recursos sino
cuentan con el presupuesto respectivo codificado y que los analistas de presupuesto
de manera permanente monitorean las transferencias en tránsito en las entidades que
conforman el PGE para garantizar que el presupuesto devengado sea igual o inferior
al codificado, afirmaciones que no fueron demostradas con la documentación
sustitutoria respectiva.
53
Conclusión
En la ejecución del Presupuesto General del Estado del año 2009, se devengaron y
pagaron valores superiores a los codificados y sin asignación presupuestaria, en
varios grupos de ingresos y gastos de los presupuestos de las entidades y unidades
ejecutoras, debido a la falta de un control en el e-SIGEF y ausencia de monitoreo que
impidan y se detecten operaciones de ese tipo.
Recomendaciones
Al Subsecretario de Presupuestos
29. Dispondrá a los Analistas de la Subsecretaría de Presupuestos, efectúen el
seguimiento de la ejecución presupuestaria de las instituciones a su cargo, en el
sistema e-SIGEF, a fin de verificar que no se registren valores devengados de
ingresos y gastos superiores a los valores del presupuesto codificado, de
presentarse estas operaciones de manera inmediata comunicará a la
correspondiente institución, a fin de que tomen acciones correctivas.
30. En coordinación con la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas
Públicas, revisarán las operaciones que constan en los anexos: 4 “Valores
Devengados y Pagados sin Presupuesto Codificado”, 5 “Presupuestos
Devengados de Gastos Superiores a los Presupuestos Codificados” y 6 “Ingresos
Devengados sin Presupuesto Codificado y Devengados Superiores a los
Codificados”, con la finalidad de que apliquen procedimientos para que determinen
las causas y correctivos de ajuste.
A la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas
31. Previo estudio técnico en el sistema e-SIGEF de las operaciones relacionadas con
los grupos de gastos: 580000, 780000 y 88000, que presentan valores
devengados superiores a los codificados, determine la necesidad de implementar
procedimientos y controles que impidan se presenten estos egresos y que en los
54
ingresos se registren todas las reformas para mantener un control adecuado de lo
recaudado.
Reformas al Presupuesto Inicial 2009
El Presupuesto General del Estado ejecutado en el 2009, fue reformado con un
incremento de 1 022 623 642,25 USD, equivalente 5.21% del total; que si bien se
encuentra dentro de los límites permitidos, el Ministerio de Finanzas no le incorporó en
la proforma del PGE 2009, remitida el 5 de noviembre de 2009 a la Asamblea Nacional
para su aprobación, a pesar que a esa fecha había transcurrido 10 meses del ejercicio
fiscal 2009, Anexo 7.
En el siguiente gráfico se puede apreciar las reformas al PGE 2009 a nivel de grupos
de gasto.
Como se observa en el gráfico, las modificaciones en los presupuestos institucionales
a nivel de grupos de gastos, van desde el 5,45% hasta el 142.40% en incrementos,
con una incidencia mayor en los grupos 710000 y 510000 y del 15.48% al 100.00% en
disminuciones, los más relevantes están en los grupos 520000, 970000, 590000,
770000 y 870000.
55
La Constitución de la República del Ecuador:
“…Art. 295.-… Hasta que se apruebe el presupuesto del año en que se posesiona la Presidenta o Presidente de la República, regirá el presupuesto anterior. Cualquier aumento de gastos durante la ejecución presupuestaria deberá ser aprobado por la Asamblea Nacional, dentro del límite establecido por la Ley…”.
La Ley de Presupuestos del Sector Público, artículo 14 Proformas Presupuestarias
señala:
“…elaborarán sus proformas presupuestarias, considerando las previsiones reales en la recaudación de todos los ingresos y en la captación de financiamientos, así como los requerimientos para la asignación de gastos, de acuerdo a su capacidad real de operación…”.
La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal artículo
38 Establecimiento de compromisos, dispone:
“…Los créditos presupuestarios quedarán comprometidos en el momento en que la autoridad competente, mediante acto administrativo expreso, decida la realización de los gastos, con o sin contraprestación cumplida o por cumplir y siempre que exista la respectiva asignación presupuestaria y el saldo disponible suficiente…”.
La Norma de Control Interno 402-01 Responsabilidad del control vigente desde el
14 de diciembre de 2009 señala:
“…Las entidades del sector público delinearán procedimientos de control interno presupuestario...; se fijarán los objetivos generales y específicos en la programación de ingresos y gastos para su consecución en la ejecución presupuestaria y asegurar la disponibilidad presupuestaria de fondos en las asignaciones aprobadas…”.
Lo comentado se debe a que las modificaciones efectuadas en la ejecución del PGE
2009, se realizaron sin la aprobación de la Asamblea Nacional, tampoco se incluyó en
la segunda proforma remitida a este organismo, aprobada por el Ministerio de la
Constitución. Ocasionando que se ejecuten recursos que no fueron aprobados.
56
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos en memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de 2011,
señaló que como el Presupuesto General del Estado 2009, entró en vigencia por el
ministerio de la Constitución a finales de diciembre de 2009 y se público en Registro
Oficial a inicios de 2010, por lo que las modificaciones realizadas en el transcurso de
la ejecución presupuestaria 2009 fueron incorporadas para la aprobación de la
Asamblea Nacional en función de la ejecución de ese presupuesto codificado, razón
por la cual difiere el monto codificado del año 2009 con el valor enviado a la
aprobación de la Asamblea Nacional.
Es de indicar que el presupuesto enviado a la Asamblea Nacional y aprobado por el
ministerio de la Constitución fue de 19 167 809 881,88 USD, mientras que el
Presupuesto General del Estado inicial ejecutado en el 2009 asciende a
19 622 938 116,80 UDS y su presupuesto codificado a 20 645 561 759,05 USD que no
se remitió a la Asamblea, persistiendo entre estos dos últimos la diferencia de
1 022 623 642,25 USD, no incorporada al presupuesto 2009 aprobado, más la
diferencia de 455 128 234.92 USD establecida entre el Presupuesto inicial ejecutado
y el aprobado, señalada en el comentario “Presupuesto inicial ejecutado en el 2009
que corresponde al PGE Consolidado de 31 de agosto de 2008, difiere del
Presupuesto General del Estado publicado”.
Conclusión
El Presupuesto General del Estado ejecutado en el 2009, fue reformado con un
incremento de 1 022 623 642,25 USD, sin que este forme parte del presupuesto
aprobado por el ministerio de la Constitución, ocasionado aumentos y disminuciones
en los presupuestos institucionales ejecutados sin la correspondiente aprobación.
Recomendación
Al Ministro de Finanzas
32. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos y al Coordinador General Jurídico,
realicen un estudio jurídico y técnico presupuestario para definir la necesidad de
57
regular, en los años de cambio de Gobierno dentro de lo establecido en la
Constitución de la República del Ecuador, la presentación y aprobación de
aumentos de gastos durante la ejecución del presupuesto del año anterior, con los
resultados preparen el informe incluyendo las recomendaciones pertinentes para
su aprobación y envío al Presidente de la República.
33. Con los resultados obtenidos, solicitará al Presidente de la República plantee a la
Asamblea Nacional la necesidad de regular la norma constitucional vigente
relacionada con la presentación y aprobación de los aumentos de gastos al
presupuesto ejecutado del año anterior, en los años de posesión del nuevo
Presidente o Presidenta de la República, a fin de que estos incrementos se
aprueben para su ejecución y consten en la proforma a remitir a la Asamblea
Nacional.
Modificaciones presupuestarias sin justificativos
Del análisis realizado a treinta y dos resoluciones presupuestarias y sus justificativos
que reforman o modifican el presupuesto de varias entidades del sector público,
incrementándolo o disminuyéndolo de manera indistinta las que suman
961 752 506.,7 USD, no fueron localizadas en la Subsecretaría de Presupuestos, su
fecha de emisión es de enero a diciembre del 2009, el número, estado validado y
apellido de la autoridad competente de la Subsecretaría de Presupuestos, así como la
ejecución de algunas de ellas a través de las cuentas virtuales 996 “Ingresos y
Transferencias”, 997 “Deuda Pública”, consta en el “Comprobante de Modificación
Presupuestaria” obtenido del sistema e-SIGEF, Anexo 8.
Estas resoluciones son parte de las 198 que están detalladas en el registro de la
Unidad de Archivo de esta Subsecretaria denominado “RESOLUCIONES PTO
FALTANTES 2009”, Anexo 9.
Además, 19 comprobantes de modificación presupuestaria que reforman o modifican
el presupuesto de la Deuda Pública, emitidos entre octubre y diciembre de 2009, en
estado validado y con apellido del analista responsable que suman 663 237 901,21
58
USD, no disponen de resolución presupuestaria ni informe de sustento, únicamente de
un oficio de comunicación del traspaso de crédito, Anexo 10.
La normativa legal aplicada a este comentario es la siguiente:
El Acuerdo Ministerial 447 de 29 de diciembre de 2007, en las Normas Técnicas de
Presupuesto, que señala:
“…2.4.3.3 INFORME DE SUSTENTO Toda reforma presupuestaria se sustentará en un informe cuyo contenido mínimo se referirá a: - Base legal que fundamente la reforma; - Análisis justificativo de la necesidad de la reforma y su impacto en la ejecución de los programas que se afectan; - Demostración de la viabilidad presupuestaria de la reforma, en términos de mayores o menores ingresos y saldos no comprometidos de las asignaciones presupuestarias de gasto, según corresponda: - Efectos en la composición institucional, de financiamiento y de naturaleza económica del PGE - Afectación a la programación financiera cuatrimestral vigente; - Recomendaciones para su expedición…”. “… 2.4.3.4 DOCUMENTACION DE APROBACION Toda modificación al presupuesto se legalizará mediante el documento denominado Resolución Presupuestaria que será expedido de acuerdo al marco de competencias para su autorización, definido según el tipo de reforma presupuestaria…”.
La Norma de Control Interno 210-04.- Documentación de Respaldo y su Archivo, de
aplicación hasta el 13 de diciembre de 2009 y la vigente 405-04 señalan con similar
texto:
“… Toda entidad pública dispondrá de evidencia documental suficiente, pertinente y legal de sus operaciones. La documentación sustentatoria de transacciones financieras, operaciones administrativas o decisiones institucionales, estará disponible, para acciones de verificación o auditoría, así como para información de otros usuarios autorizados, en ejercicio de sus derechos.- Todas las operaciones financieras estarán respaldadas con la documentación de soporte suficiente y pertinente, esto permitirá la identificación de la transacción ejecutada y facilitará su verificación, comprobación y análisis…”
59
Es de señalar que la Norma 405-04, añade al texto descrito lo siguiente:
“…que sustente su propiedad, legalidad y veracidad, esto permitirá la identificación de la transacción ejecutada y facilitará su verificación…”.
La Norma de Control Interno 210-07 Formularios y Documentos, de aplicación hasta
el 13 de diciembre de 2009 y la vigente 405-07 señalan con igual texto:
“…Las entidades públicas…, emitirán procedimientos que aseguren que las operaciones y actos administrativos cuenten con la documentación sustentatoria totalmente legalizada que los respalde, para su verificación posterior…”.
La falta de resoluciones y sus respaldos no permiten establecer si las reformas y
modificaciones realizadas al PGE 2009 y a los respectivos presupuestos
institucionales cumplieron con lo dispuesto en el Acuerdo 447 para su aprobación,
legalización y aplicación.
Lo expuesto se debe a la falta de instrucciones y procedimientos específicos que
exijan al Analista a elaborar y validar el comprobante de modificación presupuestaria a
base de la resolución firmada y con la documentación de respaldo.
El Subsecretario de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0325 de 1 de
agosto de 2011, solicitó plazo para la ubicación y entrega de las resoluciones y
sustentos no localizados, sin que haya remitido la misma, pese que se insistió con
oficio MINFIN-DAI-2011-0081 de 23 de agosto de 2011.
Mediante varios oficios de 23 de agosto de 2011, se solicitó a los Directores
Financieros de cinco instituciones que conforman el PGE 2009, copias certificadas de
las resoluciones presupuestarias que modificaron sus presupuestos institucionales, así
como sus respaldos, quienes en sus oficios de respuesta coinciden en señalar que no
cuentan con las Resoluciones presupuestarias en razón de que el Ministerio de
Finanzas no emitió hasta la presente fecha; y, adjuntaron los comprobantes de
modificaciones presupuestarias que constan en el sistema e-SIGEF, de igual forma
dos instituciones anexaron la solicitud de aprobación de la reforma.
60
Además con oficios MINFIN-DAI-2011-0094 y 0095 de 15 de septiembre de 2011, se
efectuó un pedido similar a los Subsecretarios de Crédito Público y Tesorería de la
Nación, sin recibir respuesta.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos con memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de
2011, indicó que su opinión consta en lo referente a la observación titulada “Necesidad
de un archivo de los documentos de las fases presupuestarias”.
El criterio del equipo de auditoría también consta en el citado comentario.
Después de la comunicación de resultados, la Subsecretaria de Tesorería de Nación
con oficio MINFIN-STN-2011-4351 de 22 de septiembre de 2011, indicó que las
modificaciones presupuestarias de la entidad 996 “Ingresos y Transferencias” son
validadas por funcionarios de la Subsecretaría de Presupuestos, por lo que no
dispone de ellas.
El Subsecretario de Crédito Público en oficio MINFIN-SCP-2011-0236 de 22 de
septiembre de 2011, señala que elaborada la modificación presupuestaria tipo INTER
en esta Subsecretaría las remite en “estado solicitado” a través del sistema e-SIGEF a
la Subsecretaría de Presupuestos para su análisis, aprobación y validación, por lo que
debe ser archivada en esa Subsecretaria.
Y agregó que las modificaciones presupuestarias de tipo INTER2 son elaboradas y
aprobadas por la Subsecretaría de Crédito Público, porque no afectan al presupuesto
institucional y las realiza con un informe interno desde el inicio de la entidad virtual 997
“Deuda Pública” en el sistema e-SIGEF.
Estas opiniones ratifican la opinión de Auditoría Interna, pues las modificaciones son
realizadas a través del sistema, sin la respectiva resolución.
Conclusión
Treinta y dos resoluciones presupuestarias por 961 752 506,37 USD que constan
registradas en el “Comprobante de Modificación Presupuestaria” con su número, fecha
61
de expedición, estado y firma de la autoridad competente, no fueron localizadas en la
Subsecretaría de Presupuestos y son parte de las 198 del listado de faltantes
elaborado por el Archivo de esa Subsecretaría, lo que no permiten establecer si las
reformas y modificaciones realizadas cumplieron con los procedimientos establecidos
en el Acuerdo 447 para su aprobación, legalización y aplicación.
Recomendación
Al Ministro de Finanzas
34. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, determinar las razones por las que
no estuvieron en el archivo de la Subsecretaría de Presupuestos las resoluciones
presupuestarias del año 2009, detalladas en anexos 8,9 y 10, con su
documentación de respaldo y adoptará las acciones correctivas pertinentes para
sustentar las operaciones realizadas.
35. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, elaborar un instructivo con
procedimientos que exija a los Analistas responsables de las instituciones
solicitantes de reformas, elaboren el “Comprobante de Modificación
Presupuestaria” a base de la resolución legalizada por la autoridad competente y
respaldada entre otros con el informe de sustento y pedidos; documentos que lo
remitirá al Archivo de la Subsecretaría dejando evidencia.
36. Dispondrá al Subsecretario de Crédito Público, que las modificaciones y reformas
presupuestarias tipo INTRA2 las realice a base de la correspondiente resolución
presupuestaria sustentada con sus respectivos informes y documentación
habilitante, resolución que será legalizada por la autoridad competente.
Funcionamiento de entes virtuales en el e-SIGEF
Para la ejecución del PGE 2009 en el sistema e-SIGEF se utilizó los entes virtuales
990 “Recursos Preasignados”, 991 “Financiamiento de Importación de Derivados del
Petróleo”, 996 “Ingresos y Transferencias” y 997 “Deuda Pública”, sin que se haya
establecido las disposiciones legales y reglamentarias que permitan reconocer y
62
legalizar a estos entes, tampoco procedimientos para definir su aplicación, ni la
información que el sistema debe proporcionar, a través de ellos.
Además, el PGE 2009 para su ejecución está divido en cuatro sectores 111 Gobierno
Central y 112 Entidades Autónomas Descentralizadas, 114 Recursos Preasignados y
116 Financiamiento de Importación de Derivados-CFDI, sin embargo que la
Constitución vigente, en su artículo 292 considera sólo los dos primeros.
Constitución de la República del Ecuador, dispone:
“…Art. 292.- el Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector público, con excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados…”.
Según el Acuerdo 447 en el punto 1.1.7 OBSERVANCIA DEL ORDENAMIENTO
LEGAL señala:
“…El funcionamiento del sistema de Administración Financiera estará supeditado al ordenamiento jurídico vigente, prevalecerán las disposiciones legales y respecto de los principios y normas técnicas que se establezcan en materia contable y presupuestaria. En caso de imprecisión en la disposición legal, el Ministerio de Economía y Finanzas establecerá los criterios técnicos de aplicación en tanto no exista interpretación jurídica en contrario…“.
La aplicación de estos entes virtuales en la ejecución de PGE 2009, sin base legal de
creación, se debe a que fueron creados de acuerdo a la necesidad de registrar hechos
que no se ajustan a otros procedimientos y a la costumbre, lo que no permite conocer
las ventajas que proporciona su utilización y de manera inmediata las entidades que
participaron en la ejecución del PGE a través de estos entes, en consecuencia los
reportes de ejecución presupuestaria son incompletos, pues no describen a todos los
beneficiarios, afectando la transparencia de la información presupuestaria.
Con oficio DAIMF-2011-011 de 8 de enero de 2011, se solicitó a la Subsecretaría de
Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, la base conceptual de creación de
estas entidades virtuales y su normatividad presupuestaria y financiera para la
63
administración, autoridad que en memorando MF-SIDFP-DDT-2001-067 de 8 de
febrero de 2011, indicó que el fundamento normativo está contenido en el Acuerdo 447
numerales 1 y 2 que se refieren a las facultades y atribuciones que tiene el Ministro de
Finanzas para aplicar criterios técnicos que no están establecidos en principios y
normas específicas, sin distorsionar la información contable y presupuestaria. Además,
indicó:
“… que antes del ejercicio 2008 ya existía una entidad que se denominaba “Tesorería de la Nación” (id=1000) que contenía todas las transferencias a las entidades del Gobierno Central, Descentralizadas y Autónomas y Gobiernos Seccionales (ahora GAD’s) así como el presupuesto de la Deuda Pública que incluye desembolsos y servicio de la deuda. Con la implantación del eSIGEF este presupuesto se dividió en dos entidades separando la parte de transferencias de la parte de la deuda pública (entidades virtuales 996 y 997)...”.
El equipo de auditoría comparte la respuesta, pues la implementación de los entes
virtuales se realizó por costumbre, sin base legal específica ni procedimientos para su
uso.
Además, con oficio DAIMF-2011-0115 de 18 de abril de 2011, se solicitó a la
Subsecretaría de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, la ampliación de la
información de la ejecución presupuestaria 2009 de los entes virtuales en referencia,
con la identificación de la entidad vinculada, en respuesta de 16 de mayo de 2011, nos
remite detalle solo de los entes virtuales 996 y 990, sin que identifiquen la totalidad de
los beneficiarios.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos en memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de 2011,
señaló que la utilización de los entes virtuales es justificable, pues la operatividad del
PGE exigía su utilización para el proceso de consolidación presupuestaria y también
permite el registro de los ingresos de manera independiente, por desembolsos de
deuda pública, ingresos tributarios y no tributarios, preasignaciones y otros.
Además, indicó que los entes virtuales se implementaron a base de las facultades que
el Ministro de Finanzas tiene, sin distorsionar la información contable y presupuestaria
concordando con lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución de la República que
64
se refiere a que la gestión del PGE se realiza a través de la Cuenta Única del Tesoro
Nacional, por esta razón las entidades virtuales agrupan los ingresos fiscales y el
financiamiento de las entidades.
Con relación a estas afirmaciones Auditoría Interna señala que el PGE 2009, no está
consolidado ni conciliado, sin emitir opinión respecto de la creación de estos entes
virtuales sin el fundamento legal y normativo pertinente. Respecto a la facultad del
Ministro de aplicar criterios técnicos, está prevista en la norma 1.1.7 del Acuerdo 447,
citada.
Conclusión
El Ministerio de Finanzas, manejó la información de los ingresos y gastos del PGE
2009 a través de entes virtuales (990, 991, 996 y 997), sin la base legal que sustenten
su implementación, aplicación y objetivos. Situación que ocasiona que los reportes de
la ejecución no contengan información completa, afectando a su transparencia.
Recomendación
Al Ministro de Finanzas
37. Dispondrá a los Subsecretarios de Innovación y Desarrollo de las Finanzas
Públicas, Tesorería de la Nación, Presupuestos, Crédito Público y Contabilidad
Gubernamental, realicen el estudio de los fundamentos constitucionales, legales y
demás normativa que sustentan la conformación del PGE, el registro contable y el
análisis de la operatividad, finalidad y resultados en la implementación y aplicación
de los entes virtuales 990, 991, 996 y 997 en la ejecución del PGE y la
transparencia de la información que generan, a fin de que se decida el
procedimiento y medios más adecuados para el registro de la ejecución del
presupuesto, consolidación y conciliación de la información presupuestaria y
financiera.
65
38. De mantener los entes virtuales señalados expedirá el correspondiente Acuerdo
para legalizar su operatividad, definiendo sus objetivos específicos, ámbitos y las
aplicaciones presupuestarias y patrimoniales que requieren, restringiendo su
número a los estrictamente necesarios.
Fuente de financiamiento virtual 998
En la ejecución del Presupuesto General del Estado 2009, se utilizó la fuente virtual
998 para devengar y amortizar anticipos de ejercicios de años anteriores, por contratos
de obra pública, a proveedores de bienes y servicios y otros, en razón de que estos
egresos no se registraron en los presupuestos de los ejercicios fiscales que ocurrieron,
si no como operaciones no presupuestarias, por lo que para el PGE 2009 estas
transacciones no implican movimiento de recursos, pues como se indica, estos se
cumplieron en ejercicios anteriores. En tal razón las operaciones realizadas a través
de esta fuente virtual, tienen incidencia en los registros contables, ya que solo se
devenga la parte proporcional del bien o servicio recibido, a pesar de que en el
”Catálogo General de Cuentas” existen las correspondientes. Además esta cuenta
virtual no ha sido evaluada ni liquidada.
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, vigente hasta el 21 de octubre
de 2010, señala:
“…Art. 56.- Compromiso.- La asignación presupuestaria se comprometerá en el momento en que la autoridad competente mediante acto administrativo válido decida adquirir de terceros bienes o servicios, o les encargue la realización de obras. El compromiso subsistirá hasta que las obras se realicen, los bienes se entreguen o los servicios se presten…”. “…Art. 58.- Requisitos para contraer compromisos y obligaciones.- ninguna entidad u organismo del sector público ni funcionario o servidor de los mismos, contraerá compromisos, celebrará contratos, autorizará o contraerá obligaciones, respecto de recursos financieros, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y sin que haya disponible un saldo suficiente para el pago completo de la obligación correspondiente. Los contratos cuya ejecución debe durar más de un período presupuestario podrán celebrarse cuando el presupuesto vigente contenga la asignación y disponibilidad suficiente para cubrir el costo de la parte que deba ejecutarse en el período. Para el cumplimiento total de las obligaciones derivadas de estos
66
contratos se establecerán asignaciones suficientes en los presupuestos de cada período subsiguiente. “. “…Art. 61.- Anulación de compromisos.- Los compromisos que al 31 de diciembre de cada año no hayan transformado, total o parcialmente, en obligaciones, se tendrán por anulados. No obstante, la misma autoridad que contrajo el compromiso podrá convalidarlo con cargo a los créditos presupuestarios pertinentes del nuevo período, de acuerdo con las normas técnicas del presupuesto que dicte el Ministro…”.
Ley de Presupuestos del Sector Público,
“…Art. 31.- Establecimiento de compromisos.- Los créditos presupuestarios quedarán comprometidos en el momento en que la autoridad competente, mediante acto administrativo, expreso decida la realización de los gastos, con o sin contraprestación cumplida o por cumplir y siempre que exista la respectiva asignación presupuestaria y el saldo disponible suficiente…El compromiso subsistirá hasta que las obras se realicen los bienes se entreguen o los servicios se presten. En tanto no se exigible la obligación para adquisiciones nacionales o internacionales, se podrá anular total o parcialmente el compromiso.”. “Art. 32.- Compromisos pendientes.- Los compromisos que al último día de diciembre de cada año no se haya transformado total o parcialmente en obligaciones, se tendrá por anulados. Corresponderá al Ministerio…la convalidación de estos compromisos, con cargo a créditos presupuestarios del Gobierno Central para el nuevo ejercicio fiscal en los términos que el Reglamento de la presente Ley establezca...”. “…Art. 36.- Reconocimiento de adeudos.- El Ministerio de Economía y Finanzas y las demás entidades y organismos públicos a que se refiere el artículo 2 de la presente Ley, no reconocerán adeudos o pagos que no se hayan incorporado en los presupuestos aprobados respectivos…”.
Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, dispone:
“…Art. 38.- Establecimiento de compromisos.- Los créditos presupuestarios quedarán comprometidos en el momento en que la autoridad competente, mediante acto administrativo expreso, decida la realización de los gastos, con o sin contraprestación cumplida o por cumplirse y sin que exista la respectiva asignación presupuestaria y el saldo disponible suficiente… Los contratos cuya ejecución debe durar más de un período presupuestario podrán celebrarse cuando el presupuesto vigente contenga la asignación y disponibilidad suficiente para cubrir el costo de la parte que deba ejecutarse en el período, la cual deberá ser como mínimo el valor resultante de dividir el costo total del contrato para el número de años de ejecución…
67
Para el cumplimiento total de las obligaciones derivadas de los contratos a los que se refiere el inciso anterior, se establecerán las asignaciones necesarias en los presupuestos de cada período subsiguiente, las que deberán corresponder al cronograma de cumplimiento de las obligaciones contractuales o de la ejecución del proyecto. Cuando no se devengue el valor total presupuestado en cada año, los valores necesarios deberán asignarse en los años siguientes en función de la programación financiera…”.
Las Normas de Control Interno, disponen:
“…405-08 Anticipos de fondos Son recursos financieros entregados en calidad de anticipos destinados a cubrir gastos específicos, garantías, fondos a rendir cuentas, débitos indebidos sujetos a reclamos y egresos realizados por recuperar, serán adecuadamente controlados y debidamente comprometidos en base a la disponibilidad presupuestaria con el fin de precautelar una apropiada y documentada rendición de cuentas y la devolución de los montos no utilizados. Por efectos del cierre del ejercicio fiscal, los fondos serán liquidados y su diferencia depositada a través de la cuenta rotativa de ingresos de cada entidad, hasta el 28 de diciembre de cada año… El área de contabilidad debe implementar procedimientos de control y de información sobre la situación, antigüedad y monto de los saldos sujetos a rendición de cuentas o devolución de fondos, a fin de proporcionar a los niveles directivos, elementos de juicio que permitan corregir desviaciones que inciden sobre una gestión eficiente. Las servidoras y servidores responsables de la administración de estos fondos, presentarán los sustentos necesarios que permitan validar los egresos realizados con la documentación de soporte o fuente debidamente legalizada. Con el fin de dar agilidad a los procedimientos administrativos de las entidades sobre este tipo de operaciones y hechos económicos, se podrá utilizar las cuentas auxiliares que para el efecto constan en el Catálogo General de Cuentas emitido por el Ministerio de Finanzas…”.
Con Acuerdo Ministerial 233 publicado en Registro Oficial 636 de 17 de julio de 2009,
se incorpora a la Normatividad del Sistema de Administración Financiera las normas:
“…2.4.3.7.4 Convalidación de compromisos por entrega de anticipos Los anticipos otorgados que no hayan devengado durante el ejercicio fiscal en el que fueron concedidos, los convalidará el Ministerio de Finanzas en el presupuesto vigente a la fecha de devengamiento. El compromiso que se convalida, será imputable a los techos legalmente definidos y se ceñirá a las disposiciones establecidas para el trámite de modificaciones presupuestarias, siempre y cuando cumpla con los siguientes requisitos:…Que a la fecha del otorgamiento del anticipo se haya emitido la certificación de disponibilidad presupuestaria y la existencia de recursos suficientes por el monto de la respectiva asignación codificada que consto en el presupuesto vigente a la fecha
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de certificación. Que exista el reconocimiento institucional del devengo de los anticipos otorgados en ejercicios anteriores…”.
Además establece que los devengamientos de anticipos de contratos de ejercicios
anteriores no implican erogación de recursos del ejercicio vigente, sino afectación
contable al pago del ejercicio que se convalida y define procedimientos para que cada
entidad que requiera incorporar el devengamiento de anticipos, registre en el
presupuesto la partida de ingresos en el ítem 38.01.03 “Anticipos por devengar de
Ejercicios Anteriores” y gastos a los grupos presupuestarios 53, 73, 75, 84 y crea la
fuente 998 “Anticipos de Ejercicios Anteriores” con fines de registro, evitando la
erogación de recursos financieros al PGE.
“…3.2.8.10 Convalidación de compromisos La convalidación de anticipos entregados y que no han sido amortizados en el ejercicio vigente, se trasladarán a los saldos de las cuentas 112.03 “Anticipos a Contratistas de Obras de Infraestructura”, y 112.05 “Anticipos a Proveedores de Bienes y/o Servicios” a la cuenta 124.97.03 “Anticipos a Contratos por Devengar de Ejercicios Anteriores”.
A la vez determina procedimientos contables para la compensación de anticipos y para
saldar los registros de las cuentas utilizadas.
La utilización de la fuente virtual 998, se debe a que no se creó el espacio
presupuestario en el presupuesto del ejercicio en el que ocurrieron los egresos.
Ocasionando que los presupuestos de los años en que se realizó el pago de los
anticipos (anteriores al 2009) no contengan esos valores y que el PGE del 2009,
incluya reformas de ingresos y gastos por un mismo monto que suma 870 981 508,49
USD, para amortizar los anticipos, sin ser un movimiento real del presupuesto de este
año.
Con la finalidad de conocer la antigüedad de los saldos de Anticipos de Fondos y
comprobar su registro contable, con oficio MINFIN-DAI-2011-0043 de 2 de junio de
2011, se solicitó al Subsecretario de Contabilidad Gubernamental lo indicado,
autoridad que respondió con memorando MINFIN-SCG-2011-0139-M de 6 de julio de
2011, adjuntando entre otros documentos, como los reportes del movimiento de la
cuenta “Anticipos de Fondos”, proporcionados por la Subsecretaría de Innovación y
Desarrollo de las Finanzas Públicas, que al relacionarlos con los registrados en la
69
fuente virtual 998 presentan diferencias, sin que se pueda precisar las operaciones
realizadas.
Además, con oficio MINFIN-DAI-2011-0086 de 30 de agosto de 2011, se solicitó a la
Subsecretaria de Tesorería de la Nación información respecto de los anticipos a
contratos otorgados en el año fiscal 2009, bajo que grupos de ingresos y gastos
constan en el PGE 2009 y si la fuente virtual 998 conlleva movimiento real de
recursos, autoridad que con memorando MINFIN-STN-2011-0342 de 1 de septiembre
de 2009, señaló que los anticipos pagados no tienen afectación presupuestaria y no se
puede evidenciar la afectación en los grupos de ingresos y gastos, sino una vez que
se produzca el devengamiento y respecto a la Fuente Virtual 998 del PGE 2009,
señaló que su movimiento no afecta las cuentas del Tesoro Nacional, pero si controla
los movimientos a través de esta fuente para registrar los devengamientos de anticipos
entregados en años anteriores. Remitió también reportes contables de la cuenta
112.00.00- Anticipos de Fondos.
Auditoría Interna indica que el monto de esta cuenta, no coincide con el reporte de la
misma enviada por el Subsecretario de Contabilidad Gubernamental, lo que ratifica la
necesidad de un examen especial a esta cuenta.
La información remitida por las Subsecretarías de Contabilidad Gubernamental y
Tesorería de la Nación, se presenta a través del siguiente cuadro y gráfico.
SUBSECRETARIAS CUENTA 112 USD
Sub. Contabilidad G. - Total Débito 2.716.510.711
Sub. Tesorería N. - Monto pagado 1.160.154.825
Diferencia 1.556.355.886
70
-
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
2.500.000.000
3.000.000.000
Sub. Contabilidad G. - Total Débito
Sub. Tesorería N. -Monto pagado
Diferencia
2.716.510.711
1.160.154.825
1.556.355.886
CUENTA 112USD
Sin que se pueda identificar esta diferencia a que operaciones corresponden.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos en memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de 2011,
señaló no ser aplicable lo establecido en la Norma de Control Interno 405-08, pues no
constituye un fondo a liquidar.
Al respecto Auditoría Interna señala que los anticipos otorgados por contratos de obra
o prestación de bienes y servicios, una vez concluidos es necesario su recepción y
liquidación en consecuencia la referida norma de control interno es aplicable.
Conclusión
Se utiliza la fuente virtual de financiamiento 998 en la ejecución del Presupuesto
General del Estado, para devengar y amortizar anticipos concedidos en ejercicios
fiscales de años Anteriores, sin embargo de ser un movimiento contable que no
implica erogación de recursos y de que en el catalogo general de cuentas constan las
correspondientes para este tipo de operaciones.
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Hecho Subsecuente
Con la expedición del Código Orgánico de Planificación y de las Finanzas Públicas en
Registro Oficial 306 de 22 de octubre de 2010, en sus artículos 115, 116, 117, 118 y
121 principalmente se ratifica la normativa descrita en este comentario que constan
en: Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, Ley de Presupuestos del
Sector Público, Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia
Fiscal, que fueran derogadas con el citado código.
Recomendación
Al Ministro de Finanzas
39. Dispondrá a los Subsecretarios de Innovación y Desarrollo de las Finanzas
Públicas, Tesorería de la Nación, Presupuestos, Crédito Público y Contabilidad
Gubernamental, realicen el estudio de los fundamentos legales establecido en el
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Normativa del Sistema de
Administración Financiera y Normas de Control Interno, en la parte que se refiere a
los anticipos otorgados en años anteriores y no devengados en el ejercicio fiscal
concedido, con la finalidad de establecer la necesidad de eliminar la fuente de
financiamiento 998 y su Acuerdo de creación y apliquen los procedimientos
presupuestarios y contables existentes que permiten la creación del espacio
presupuestario, para el año de inicio y los de ejecución de los contratos, previendo
la parte proporcional del total a cumplirse en cada período, así como para el
registro al momento en que se los conceden, su control y liquidación al final del
ejercicio fiscal.
40. Dispondrá a los Subsecretarios de Innovación y Desarrollo de las Finanzas
Públicas, Tesorería de la Nación, Presupuestos, Crédito Público y Contabilidad
Gubernamental le informen de las acciones adoptadas para la aplicación de la
recomendación anterior.
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La Subsecretaría de Tesorería de la Nación no tiene información de los ingresos
reales por entidad recaudadora
La Subsecretaría de Tesorería de la Nación, no dispone de registros de los ingresos
que financiaron el PGE del año 2009, por entidades recaudadoras.
Afirmación que esta Subsecretaría ratifica con oficio MINFIN-STN-2011-2486 del 17 de
junio de 2011, indicando además que están trabajando en la interoperabilidad con las
entidades recaudadoras para mantener el registro de estimaciones con relación a lo
efectivamente recaudado por la caja fiscal.
Tampoco el Banco Central del Ecuador mantiene información de ingresos por entidad
recaudadora, hecho que lo señala ésta institución en oficio SE-1426-2011 de 24 de
mayo de 2011, ante pedido del equipo de auditoría con oficio DAIMF-2011-142 de 25
abril de 2011.
Las entidades recaudadoras consultadas por Auditoría Interna mediante diferentes
oficios, indican que al Ministerio de Finanzas reportan proyecciones de ingresos
sustentadas en las normativas pertinentes, sin incluir información respecto de las
recaudaciones reales.
El Decreto Ejecutivo 3410 vigente en el período examinado, no incluye en la parte de
la Subsecretaría Tesorería de la Nación, la obligación de registrar los ingresos
percibidos por las entidades recaudadoras, tampoco el Acuerdo 119, del 19 de mayo
de 2010, vigente.
Lo señalado se debe a que no se estableció normativa específica, a fin de que las
entidades recaudadoras tengan la obligación de remitir a la Subsecretaría de
Tesorería de la Nación, de manera permanente la información de la recaudación real
de los ingresos que generan, de acuerdo a sus competencias, tampoco se previó crear
procedimientos y medios para mantener la coordinación entre los entes citados.
Situación que impide disponer de información suficiente del movimiento de las
recaudaciones reales, para verificar la oportunidad y exactitud de los depósitos,
73
elaborar la programación de caja, en función de las disponibilidades reales y utilizar en
las conciliaciones bancarias de la Cuenta Corriente Única y sus auxiliares.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Contabilidad Gubernamental en memorando MINFIN-SCG-2011-0242-M de 26 de
septiembre de 2011, sugiere que en el nuevo módulo de conciliación Bancaria que la
Subsecretaría de Innovación está desarrollando, contemple el registro de ingresos y
recaudaciones de las entidades en el momento que se produce el movimiento de la
cuenta rotativa de ingresos de cada una de estas, sugerencia que el equipo de
auditoría comparte.
Conclusión
La Subsecretaría de Tesorería de la Nación, no dispone de registros de los ingresos
reales que financiaron el PGE del año 2009, a nivel de entidades recaudadoras,
tampoco el Banco Central del Ecuador y estas entidades no remiten la indicada
información a la citada Subsecretaría, lo que impide disponer de la información del
movimiento de los ingresos reales para utilizarla en la conciliación bancaria, la
programación de caja entre otros, que debe realizarse.
Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
41. Dispondrá a la Subsecretaria de Tesorería de la Nación, que de manera conjunta
con el Coordinador General Jurídico, preparen la normatividad necesaria para
exigir a las entidades del sector público que realizan la recaudación de los ingresos
públicos, envíen de manera periódica y obligatoria los reportes de la recaudación
real (diaria) y lo pongan a conocimiento del Ministro de Finanzas para su revisión y
expedición, lo que permitirá a la Subsecretaría de Tesorería de la Nación, verificar
la oportunidad, exactitud de los valores depositados, elaborar la programación de
caja y conciliación bancaria, en función de las disponibilidades reales, entre otras
actividades.
74
42. Dispondrá a la Subsecretaria de Tesorería de la Nación, evalúe el estado en que
se encuentra el proceso de interoperabilidad con las entidades recaudadoras, a fin
de incluir procedimientos que permitan el registro (diario) de valores reales de
recaudación y definir estrategias y acciones que permitan concluir este proyecto
para aplicarlo de manera inmediata, considerando lo aplicado en la recomendación
anterior.
43. Dispondrá a la Subsecretaria de Tesorería de la Nación, que de manera conjunta
con el Coordinador General de la Gestión Estratégica, elaboren procedimientos
que le permita cumplir las funciones de registro y control de los valores reales
recaudados y reportados por las entidades recaudadoras del sector público.
La información presupuestaria y financiera del PGE 2009 no se consolidó ni
concilió
La información presupuestaria y financiera de los ingresos y gastos ejecutados en el
2009 no está consolidada ni conciliada, a través de la herramienta informática e-
SIGEF, tal es el caso de la información proporcionada por las Subsecretarías de
Presupuestos y Tesorería de la Nación, respecto a la ejecución del PGE 2009, que a
continuación presentamos.
EJECUCIÓN TOTAL DE INGRESOS PGE 2009
USD
Devengado - Subsecretaria de Presupuestos 17 486 372 270.92
Devengado - Subsecretaria de Tesorería 17 479 731 981.79
Diferencia en Ingresos 6 640 289.13
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Con relación a los Gastos Devengados, la Subsecretaría de Tesorería de la Nación no
incluye la totalidad de los mismos en el Informe “Ejecución de la Caja Fiscal del 2009”,
solo se remite a los sectores 111 “Gobierno Central” y 114 “Recursos Preasignados”,
por grupo y Fuente de Financiamiento, por un valor de 14 896 905 402,41 USD,
debido a que los sectores 112 “Entidades Autónomas Descentralizadas” y 116
“Financiamiento de Importación de Derivados del Petróleo” no están consolidados, lo
que no permite comparar con los valores presentados por este concepto por la
Subsecretaría de Presupuestos que ascienden a 18 832 393 083,94 USD.
En oficio MINFIN-STN-2011-2486 de 17 de junio de 2011, la Subsecretaria de
Tesorería de la Nación, con relación a la diferencia de ingresos comunicada mediante
oficio MINFIN-DAI-2011-0044 de 3 de junio de 2011, indicó que los valores remitidos
se obtuvieron del sistema e-SIGEF y corresponde a los valores recaudados y
pagados, lo que ratifica que estos valores no están conciliados con la información
entregada por la Subsecretaría de Presupuestos.
No se localizaron reportes de conciliación de la Cuenta Corriente Única y de sus
cuentas auxiliares. Al respecto, el Subsecretario de Contabilidad Gubernamental, en
oficio MINFIN-SCG-2011-0314-O de 19 de mayo de 2011, dirigido al Subsecretario de
Tesorería de la Nación indicó lo siguiente:
76
“…En varias reuniones de trabajo realizadas en las Subsecretarías de Tesorería de Nación, de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas y de Contabilidad Gubernamental, para tratar el tema de la Conciliación Bancaria de las cuentas que administra el Tesoro Público, los participantes en ellas han manifestado la imposibilidad real de efectuar dicho proceso en forma integral y automática debido a que en los registros contables en el sistema e SIGEF, y en los estados bancarios de las diversas cuentas que se mantiene en el Banco Central, no existen elementos comunes que permitan en su totalidad el cruce respectivo, en base a una clara y segura identificación. Lo expuesto en especial, en cuanto se refiere a los ingresos,…son registradas contablemente en el sistema e-SIGEF, en forma generalmente individualizada, cuando se realizan los depósitos en las cuentas rotativas de ingresos que disponen las entidades operativas desconcentradas; por el contrario el Banco Central del Ecuador lo hace en la Cuenta Única del Tesoro, en la fecha en que sus Bancos Corresponsales le remiten las transferencias por valores globales;… Que el Banco Central del Ecuador cree auxiliares bancarios de la Cuenta Única del Tesoro, para las entidades operativas desconcentradas…Con lo indicado…la Conciliación Bancaria la harían obligatoriamente en cada unidad operativa desconcentrada, lo cual ya sería posible, pero sobre la base que se implementen cambios tanto en las reglas del negocio del sistema e-SIGEF, como en el sistema del Banco Central del Ecuador…”.
Tampoco se localizaron informes de las diferencias entre registros contables y
presupuestarios del PGE 2009, provenientes de las validaciones realizadas por la
Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental en Excel, por lo que con oficio MINFIN-
DAI-2011-0043 de 2 de junio de 2011, se solicitó al Subsecretario de Contabilidad
Gubernamental nos de a conocer las diferencias en mención.
En respuesta, esta autoridad remite con oficio MINFIN-SCG-2011-0139-M de 6 de julio
de 2011, “LA MATRIZ DE VALIDACIÓN (REGISTROS PRESUPUESTARIO Vs.
REGISTROS CONTABLES)” en archivo digital, la cual contiene varias diferencias de
las cuentas de ingresos y gastos del sector Gobierno Central, no del PGE, por lo que
no se estableció el monto de las mismas a este nivel.
Respecto al proceso de validación de la información a través de la citada matriz en
Excel, el Subsecretario de Contabilidad Gubernamental en oficio MF-SCG-2011-0012
de 12 de enero de 2011, señala entre otros aspectos que para determinar si la
información de las entidades consolida o no, estableció como política interna en el año
2009, un margen de diferencia del 15% entre los devengados contables y
presupuestarios y si excede este porcentaje se excluye esa información de la
77
consolidación, sin embargo las entidades pueden justificar las diferencias y si están
fundamentadas consolida la información.
En el caso de las Entidades Descentralizadas y Autónomas señala que no existen
diferencias significativas, los porcentajes de error está por debajo del 15%, por lo que
fue consolidado este ámbito de información, excepto de la AGD. Además que este
proceso aplica a los ámbitos de Gobierno Central y de otras entidades que no forman
parte del PGE.
Lo expuesto ratifica el comentario del equipo de auditoría, pues la consolidación de la
información financiera, que consta en los Estados Financieros Consolidados del
Presupuesto General del Estado 2009, conformado por los Estados de: Resultados
Ámbito Institucional, Situación Financiera por Ámbito Institucional, Flujo del Efectivo y
Ejecución Presupuestaria es incompleta ya que no incluye a todas las entidades que
forman parte del PGE.
La Ley Orgánica de Administración Financiera y Control vigente hasta el mes de
octubre de 2010, al respecto señala:
“…Art. 42.- Políticas de presupuesto.- El Ministro de Finanzas expedirá las políticas generales del sistema presupuestario establecido para las entidades u organismos del sector público. Art. 43.- Consolidación presupuestaria.- A base de lo dispuesto en el artículo anterior, corresponde al Ministerio de Finanzas llegar a la consolidación de la información contenida en los presupuestos del Gobierno Nacional y de las demás entidades y organismos del sector”.
Normas de Control Interno 230-09 Conciliaciones Bancarias vigente hasta el 13 de
diciembre de 2009 y las normas siguientes que rigen desde el 14 de diciembre de
2009 señalan:
“…403-07 Conciliaciones bancarias …La conciliación bancaria es un proceso que se ocupa de asegurar que tanto el saldo según los registros contables como el saldo según el banco sean los correctos. Se la realiza en forma regular y periódicamente por los menos una vez al mes…”.
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“405-03 Integración contable de las operaciones financieras …La contabilidad constituirá una base de datos financieros actualizada y confiable para múltiples usuarios. La función de la contabilidad es proporcionar información financiera válida, confiable y oportuna, para la toma de decisiones de las servidoras y servidores que administran fondos públicos. La contabilidad es el elemento central del proceso financiero, porque integra y coordina las acciones que deben cumplir las unidades que integran el Sistema de Administración Financiera, ya que reciben las entradas de las transacciones de los subsistemas de presupuesto, contabilidad gubernamental, tesorería, nómina, control físico de bienes, deuda pública y convenios, los clasifica, sistematiza y ordena, conforme a los principios y normas técnicas que posibilitan el registro y control de los recursos públicos, permitiendo la producción de información financiera actualizada y confiable, para uso interno y externo. En cada unidad de contabilidad se reflejará la integración contable y presupuestaria de sus operaciones respecto del movimiento de fondos, bienes y otros”.
“…405-06 Conciliaciones de los saldos de las cuentas …Conciliación de los saldos de las cuentas Las conciliaciones son procedimientos necesarios para verificar la conformidad de una situación reflejada en los registros contables. Constituyen pruebas cruzadas entre datos de dos fuentes internas diferentes o de una interna con otra externa, proporcionan confiabilidad sobre la información financiera registrada. Permite detectar diferencias y explicarlas efectuando ajustes o regularizaciones cuando sean necesarias. Los saldos de los auxiliares se conciliarán periódicamente con los saldos de la respectiva cuenta de mayor general, con la finalidad de detectar la existencia de errores para efectuar los ajustes correspondientes. Los responsables de efectuar las conciliaciones de las cuentas, dejarán constancia por escrito de los resultados y en el caso de determinar diferencias, se notificará por escrito a fin de tomar las acciones correctivas por parte de la máxima autoridad”.
El Acuerdo Ministerial 447 de 2007-12-29 numeral señala:
“1. NORMATIVIDAD DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA” 1.1.4 CONSISTENCIA “…El sistema de Administración Financiera estará estructurado como un sistema integral, único y uniforme…”. “…1.1.5 EXPOSICIÓN DE LA INFORMACIÓN: …En la información que corresponda a procesos de agregación de movimientos contables y presupuestarios, se observaran procedimientos de consolidación que permitan expresar la situación lo más cercana al nivel de gestión de la administración respectiva”.
La causa de lo comentado, se debe a que la Herramienta informática e-SIGEF no
dispone de los módulos de consolidación contable y conciliación bancaria para los
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ingresos y gastos del PGE ejecutados en el año 2009, por las entidades del sector
público no financiero.
Cabe indicar que el plan anual del 2009 de la Subsecretarias de Apoyo y Asesorías en
lo que compete a la Coordinación de Tecnología Informática de la Subsecretaria
Administrativa establece como una de sus actividades, la implementación del módulo
de consolidación contable, por lo que Auditoría Interna con Memorando MINFIN-DAI-
2011-0004 de 13 de mayo de 2011, solicitó a la Subsecretaria de Innovación y
Desarrollo de las Finanzas Públicas, indique si el módulo en referencia fue
desarrollado e implementado.
Autoridad que en oficio MINFIN-SID-2011-0254 de 11 de agosto de 2011, respondió
que la implementación del módulo de consolidación contable fue rezagado en común
acuerdo con la Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental para dar paso a
actividades de mayor prioridad por falta de recursos humanos.
Hecho que impidió se realicen los ajustes de la información presupuestaria y financiera
del PGE 2009, en consecuencia no se dispone de estados financieros y de informes
de ejecución de la caja fiscal consolidados y confiables.
Conclusión
La información presupuestaria y financiera de los ingresos y gastos ejecutados en el
2009 no está consolidada ni conciliada, a través de la herramienta informática e-
SIGEF, ocasionando que no se realicen los ajustes para presentar información
confiable, por falta de los módulos correspondientes en esta herramienta.
Recomendación
Al Ministro de Finanzas
44. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas,
desarrolle el módulo de consolidación de la información presupuestaria y financiera
y el de conciliación bancaria de las cuentas que administra el Tesoro Público, con
80
la participación de los Subsecretarios de Contabilidad Gubernamental, Tesorería
de la Nación, Crédito Público y Presupuestos y ponga a su conocimiento para su
aprobación e implementación.
Evaluación y Liquidación de la ejecución presupuestaria del PGE 2009
La evaluación trimestral y semestral de la ejecución presupuestaria del PGE 2009 no
se realizó, tampoco se cumplió la fase de liquidación, por lo que los informes
correspondientes que debieron presentarse al Presidente de la República y a la
Asamblea Nacional y en este último caso a la Contraloría General del Estado con el
Acuerdo Ministerial, no fueron localizados, ni proporcionados por la Subsecretaría de
Presupuestos, sin embargo de haber requerido en varios oficios.
Las siguientes disposiciones para la evaluación establecen:
La Constitución de la República del Ecuador del 2008:
“…Art. 296.- La Función Ejecutiva presentará cada semestre a la Asamblea Nacional el informe sobre la ejecución presupuestaria…La ley establecerá las sanciones en caso de incumplimiento.”.
La Ley de Presupuestos del Sector Público, vigente hasta 22 de octubre de 2010:
“…Art. 61.-Cobertura de la evaluación.- La Evaluación presupuestaria comprenderá básicamente la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos, el análisis de las variaciones observadas, con la determinación de sus causas y la recomendación de medidas correctivas. Art. 62.- Evaluación del Proceso Presupuestario.- El Ministerio de Finanzas y Crédito Público, realizará la evaluación de los presupuestos del Sector Público, en función de sus objetivos y metas, considerando la situación económica y de las finanzas públicas y la remitirá al Presidente de la República y a través de éste, al Congreso Nacional. Tratándose de la evaluación de los proyectos de inversión, el Ministerio de Finanzas y Crédito Público se coordinará con la Secretaría General de Planificación…”.
81
La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal:
“…Art. 40.- el Ministro de Economía y Finanzas presentará al Presidente de la República y al Congreso Nacional, durante los 45 días siguientes a cada trimestre, un informe detallado de la ejecución del Presupuesto General del Estado de ese período y los correspondientes estados financieros, con sus anexos…”.
El Reglamento a la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, en
el inciso tercero del artículo 5:
“…el Ministerio de Economía y Finanzas elaborará los informes de evaluación de la ejecución del Presupuesto General del Estado, con los detalles desagregados dentro del mismos plazo. Los resultados de estas evaluaciones se tomará en cuenta para la programación de la ejecución presupuestaria de los siguientes meses…”.
El Acuerdo Ministerial 447 de 29 de diciembre de 2007, en el numeral 2.5
“EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA”:
“…2.5.2 PERIODICIDAD …La evaluación presupuestaria se hará de manera concomitante, o simultánea, a la ejecución presupuestaria y ex post, a la finalización del ejercicio fiscal. En el primer caso se expondrán sus resultados por períodos trimestrales para la evaluación global que le compete al MF y cuatrimestral para la evaluación institucional…”. “…2.5.4 AMBITO DE COMPETENCIA DE LA EVALUACIÓN …La evaluación financiera global, institucional y de los programas presupuestarios será de competencia del Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Subsecretaría de Presupuestos…”.
Decreto Ejecutivo 3410, en el numeral 5.2.1.2 establece para la la Subsecretaría de
Presupuestos, entre otras obligaciones:
“…h) Elaborar informes de ejecución presupuestaria global, sectorial e institucional (Fase de Evaluación) i) Preparar informes de cumplimiento de metas presupuestarias de instituciones (Fase de Evaluación)…”.
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Mientras que para la fase de liquidación:
El Reglamento de la Ley de Presupuestos vigente hasta 22 de octubre de 2010,
señalan:
“Art. 113 APROBACION DE LAS LIQUIDACIONES.- La Liquidación del Presupuesto del Gobierno Central se aprobará por acuerdo del Ministro de Finanzas…” “Art. 114 CUENTAS CONSOLIDADAS.- Hasta el 31 de marzo del año siguiente al de la clausura, el Ministerio de Finanzas deberá elaborar las cuentas consolidadas de los presupuestos del Sector Público, para cuyo efecto utilizará los proyectos de liquidación y los estados financieros de las entidades y organismos como fuentes oficiales de información…”
El Acuerdo Ministerial 447 de 29 de diciembre de 2007, en el numeral 2.6.2
“LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA”:
“…2.6.2.1 DEFINICIÓN …Es la fase del ciclo presupuestario que corresponde a la elaboración y exposición, al nivel consolidado de la ejecución presupuestaria registrada a la clausura del ejercicio fiscal anual…”. “…2.6.2.3 INFORMACIÓN DE SOPORTE PARA LA LIQUIDACIÓN … Las cifras contenidas en la liquidación se respaldarán en la información financiera, contable y presupuestaria del ejercicio fiscal cerrado, que las instituciones remitirán obligatoriamente al MEF hasta el 31 de enero del año subsiguiente…”. “…2.6.2.4 PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN …La Subsecretaría de Presupuestos receptará la información originada en las instituciones, examinará su consistencia, procederá a su agregación y consolidación, generará los reportes con la información que requiere el contenido de la liquidación y elaborará el proyecto de acuerdo de expedición y el informe que lo respalde…”.
Con oficio DAIMF-2010-534 de 29 de octubre de 2010, se solicitó al Subsecretario
de Presupuestos entre otra información los informes de ejecución presupuestaria
global, sectorial e institucional del 2009 y de evaluación, quien en oficio MF-SP-
CESLP-2010-503195 de 12 de noviembre de 2010, señala que ha cursado una
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comunicación al grupo de trabajo encargado del proceso 2009 y que una vez recibida
la información enviará a Auditoría Interna.
El citado grupo de trabajo, con oficio MF-SP-2010-503555 de 17 de diciembre de
2010, indicó al Subsecretario de Presupuestos con copia a Auditoría Interna, que el
Decreto 3410 no asignó a ninguna Coordinación la responsabilidad de preparar
informes de evaluación para cada una de las fases de ciclo presupuestario del PGE y
que no existe disposición de autoridad competente que asigne esta actividad, además
indican:
“… a partir del ejercicio 2009 el sistema e-SIGEF incorpora a todos los recursos que financian el ámbito del Presupuesto General del Estado en la Cuenta Única del Tesoro Nacional, a la vez que la Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental genera y emite una sola contabilidad para el sector de Gobierno Central, y se mantiene contabilidades institucionales para las entidades descentralizadas, sin que exista a esa fecha, desarrollado los procesos de agregación y consolidación del PGE como base para la evaluación de la etapa de ejecución presupuestaria…”.
Afirmaciones que el equipo de auditoría comparte.
En la documentación proporcionada por este grupo de trabajo, constan varios oficios
de diferentes fechas del año 2009 y 2010 suscritos por el Subsecretario de
Presupuestos y Subsecretaria de Estado e integrantes del grupo de trabajo, en los
que en su orden se requiere la entrega de informes de evaluación, definición de la
información de los reportes y necesidad de contar en el e-SIGEF con los módulos de
seguimiento y evaluación, clausura y liquidación presupuestaria, así como de los
balances contables y ejecución presupuestaria legalizado para la evaluación.
Con oficio DAIMF-2011-092 de 30 de marzo de 2011, entre otra información se
requirió al Subsecretario de Presupuestos, indique los procedimientos aplicados para
la liquidación del PGE 2009, quién con Memorando MINFIN-SP-2011-0048 de 26 de
abril de 2011, indicó que la liquidación de este presupuesto se encuentra pendiente,
pues se está concluyendo la liquidación financiera en la consolidación de la
Contabilidad Gubernamental.
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Con memorando MINFIN-DAI-2011-004 de 13 de mayo de 2011, se solicitó a la
Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas, indique si los
módulos de seguimiento y evaluación presupuestaria; y, clausura y liquidación
presupuestaria, requeridos por la Subsecretaría de Presupuestos y que constan
en Agenda de Trabajo del Proyecto de Gestión Financiera SIGEF y Plan Operativo
Anual 2009, fueron desarrollados e implementados; funcionaria que con
memorando MINFIN-SID-2011-0254 de 11 de agosto de 2011, no indicó sobre el
primer módulo y del segundo bajo el título “Mejoramiento del Módulo de
Liquidación Presupuestaria”, señala que es necesario afinar los reportes que
requerían las Subsecretarías involucradas para cumplir con dicha fase y que todos
los reportes asociados al proceso de liquidación presupuestaria, solicitados por la
Subsecretaría de Presupuestos, fueron atendidos con excepción de la Cuenta
Ahorro Inversión y Financiamiento CAIF, por falta de metodología conceptual para
su implementación, que se comprometió esa Subsecretaría entregarles para su
incorporación en el e-SIGEF.
Cabe indicar que a pesar de las actividades descritas y realizadas por las citadas
Subsecretarías, no cumplió con las fases de evaluación y liquidación del PGE 2009,
omisión ocasionada por la falta de una adecuada coordinación entre los actores o
responsables de generar los insumos descritos que se utilizan para el desarrollo de las
fases citadas, hecho que impidió:
Conocer los impactos reales ocurridos con el uso de los recursos en comparación
con los objetivos y metas trazadas en el Plan Nacional del Buen Vivir, para
formular recomendaciones a nivel institucional.
A la Asamblea Nacional analizar y emitir el Informe de evaluación con las
recomendaciones del caso, a fin de adoptar acciones correctivas.
Poner a conocimiento y consideración del Presidente de la República, Asamblea
Nacional y Contraloría General del Estado, la liquidación presupuestaria.
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A la Subsecretaría de Presupuestos difundir la evaluación y liquidación de la
ejecución del PGE 2009 en el portal WEB del Ministerio de Finanzas, para
conocimiento y consideración de la sociedad civil.
Realizar las liquidaciones de los PGE de los años posteriores al 2009.
Luego de la comunicación de resultados con el borrador del informe, el Subsecretario
de Presupuestos en memorando MINFIN-SP-2011-0480 de 26 de septiembre de 2011,
indicó que para el año 2009 por ser atípico debido a la aplicación de la nueva
Constitución no se realizó el informe de seguimiento y evaluación presupuestaria, por
lo que solicitará al grupo responsable de haber elaborado los informes respectivos,
presente los mismos en el menor tiempo posible.
Mientras que para la falta de liquidación presupuestaria señala no haber efectuado
porque no dispone del principal insumo que son los Estados Financieros Consolidados
del PGE y que una vez que se disponga de ellos procederá a elaborar el informe y
Acuerdo de liquidación.
El equipo de auditoría al respecto señala que el Subsecretario de Presupuestos
coincide con la necesidad de cumplir con las fases de evaluación y liquidación del
PGE 2009 y emitir los correspondientes informes y el respectivo Acuerdo de
Liquidación presupuestaria del año 2009.
Conclusión
La evaluación trimestral y semestral de la ejecución presupuestaria del PGE 2009 no
se realizó, tampoco se cumplió la fase de liquidación, impidiendo conocer los impactos
reales del uso de recursos, dar a conocer a las autoridades e instituciones y a la
ciudadanía, los resultados obtenidos en este ejercicio fiscal y que se ejecute las
liquidaciones de los años posteriores al 2009.
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Recomendaciones
Al Ministro de Finanzas
45. Dispondrá a la Subsecretaria de Innovación y Desarrollo de las Finanzas Públicas
en colaboración con los Subsecretarios de Presupuestos, Contabilidad
Gubernamental, Crédito Público y Tesorería de la Nación, desarrolle en el e-SIGEF
los módulos de Seguimiento y Evaluación, Clausura y Liquidación presupuestaria,
a fin de que cada una de estas Subsecretarias preparen los insumos o productos
de su competencia, necesarios para efectuar la evaluación y liquidación de la
ejecución del PGE 2009.
46. Dispondrá al Subsecretario de Presupuestos, recopile los insumos y productos,
sugeridos en la recomendación anterior, a fin de que la Dirección de Evaluación,
Seguimiento y Liquidación Presupuestaria, o a la Unidad que por efectos de la
reestructura sea la encargada de consolidar y elaborar informes de seguimiento y
evaluación del PGE, prepare los informes de evaluación y liquidación de la
ejecución presupuestaria del PGE 2009 y ponga en su conocimiento para la
aprobación correspondiente, previo envío al Presidente de la República.
Dra. Mónica Jaramillo P. AUDITORA GENERAL