Capítulo 4

LA CRISIS ECONOMICO-SOCIAL Y LA PROBLEMATICAMETROPOLITANA

(Comentarios introductorios a cargo de Priscilla Connolly *)

Ninguno de los artículos que se me pidió comentar tiene directa-mente que ver con el tema de esta sesión: "La crisis económico-socialy la problemática metropolitana". De hecho, se trata de artículos so-bre temáticas muy variadas. Hay tres o cuatro que son resultados deinvestigación sobre políticas urbanas concretas, o sobre aspectos dela política urbana con referencia específica a la Zona Metropolitanade la Ciudad de México (ZMCM). Los otros tres artículos son másbien de carácter analítico y propositivo, que pretenden ofrecer plan-teamientos sobre qué hacer con la ZMCM.

De las investigaciones, el artículo de Emilio DUHAU (1988) enbase al análisis de tres municipios del Estado de México=-Nauc-alpan,Ecatepec y Tlalnepa rtla -, trata de ver los efectos reales de loscambios recientes en el marco legal e institucional de la planeaciónurbana, en cuanto a la gestión municipal del desarrollo urbano.Luego, el artículo de Bernardo NAVARRO (1987), basado en unestudio sobre el Metro, es más bien una historia del desarrollo dela construcción del Metro en la ciudad de México. El trabajo deManuel PERLO (1988), es una historia de las obras hidraulicas enla ciudad de México. Finalmente, hay un trabajo mío (CONNOLLY,1984) sobre las finanzas públicas del Distrito Federal.

En cuanto a los tres trabajos analítico-propositivos, él de AlfonsoIRACHETA (1988) plantea una crítica y algunas propuestas entorno a la conceptualización y la administración de la planeaciónmetropolitana. El texto de Pedro MOCTEZUMA (1988) es unapropuesta en torno a la participación de la sociedad en el gobiernode la ciudad de México. Y, por último, un trabajo de OscarTERRAZAS (1988) que propone una reconceptualización de laestructura metropolitana para fines de la planeación urbana.

(*) Profesora e investigadora en el Departamento de Sociología de la UAM-AZCAPOTZALCO, investigadora del CENVI

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Como puede verse, se trata de textos bastante heterogéneos, delos cuales resulta difícil sacar un hilo conductor. Preferí, por lo tanto,seguir el temario propuesto en el programa, y buscar en los trabajospresentados lo que cada autor plantea con respeto a cada tema.Sin embargo, a los cuatro temas indicados en el programa, agregueuno más, a saber, la cuestión de la especificidad de la problemáticametropolitana. Ordenaré entonces mis comentarios a los trabajossometidos al debate en torno a los cinco temas siguientes:

1) La especificidad de la problemática metropolitana (definiciónde la Metropolis) y la especificidad de la ZMCM;

2) El costo de la Metropolis en el marco de la crisis económica;3) La concentración metropolitana y políticas de desconcen-

tación/descentralización en el marco de la crisis económica;4) La crisis política del PRI en la Metropolis.(Aquí existe

una duda en torno al programa del Coloquio, que es si la crisisdel estado populista tenga algo que ver con el fantasma de lahiperconcentración...);

5) El gobierno de la Metropoli y la gestión del desarrollometropolitano, en el marco de la crisis política del PRI.

No se trata aquí de comentar en profundidad cada trabajo, sinode resaltar lo que piensan los autores en relación a cada tema,destacando no sólo sus proposiciones explícitas, sino también sussupuestos y definiciones manejados implicitamente.

1. LA CRISIS ECONOMICO-SOCIAL

Antes de empezar a comentar estos cinco temas, creo que hay otroaspecto (que llamaría el "tema cero"), que está muy presente en lostrabajos, pero no está tratado directamente. Me refiero a la crisiseconómico-social. La verdad de las cosas es que nadie ha tratadoeste tema como investigación, ni mucho menos en relación específicacon la problemática metropolitana. Tbdos damos por un hecho elempeoramiento de las condiciones de vida de la población, perorealmente no hay investigaciones concretas que pongan dimensionesal problema de la crisis.

Plantearía entonces algunas preguntas que, a mi juicio, deberíandiscutirse:

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a) L En qué medida y en qué rubros la crisis ha afectado laeconomía familiar, la inserción laboral y los ingresos de los diferentesestratos sociales ? En especial, 1, qué pasa con las inversionesindividuales y familiares en vivienda ?

b) L Cúal sería la diferencia entre los efectos de la crisis en la ZonaMetropolitana de la Ciudad de México y los que se resienten en otrasciudades yen las zonas rurales ? Relacionado con lo anterior, L cómoha afectado la crisis económica a las migraciones y al crecimientourbano ?

c) L Cúal es el nuevo papel de la urbanización, especialmente de laZMCM, a raiz del cambio de la inserción de México en la economíamundial ? Algo de esto se estaba comentando en la mañana (verel capítulo 1 ). Hice un trabajo sobre esto (CONNOLLY, 1987),pero el análisis llega solamente hasta 1982, es decir antes de losefectos más agudos de la crisis actual. Una característica de todos lostrabajos aquí analizados es que no abordan los problemas urbanosen México en el contexto de la crisis mundial y del papel cambiantede México dentro de la división internacional del trabajo. En sulugar, hay una tendencia a culpar de todos los problemas a laspolíticas gubernamentales. Sin embargo, es importante reconocer ladimensión mundial del problema.

d) L Cúales son los efectos de la crisis sobre las inversionespúblicas y, por lo tanto, en las condiciones de vida de los habitantes,especialmente en el ritmo de consolidación de las colonias (dotaciónde agua, drenaje, etc.). L Existen diferencias entre la ZMCM conrespecto al resto del país o, dentro de la ZMCM, entre el Estado deMéxico y el Distrito Federal ? Sobre esto, no hay información ya queno hay investigación.

En síntesis, el problema de la crisis no se ha estudiado.

2. DEFINICIONES DE LA METROPOLIS Y ESPECIFICIDAD DELA PROBLEMATICA METROPOLITANA. L HAY PROBLEMASESPECIFICAMENTE METROPOLITANOS Y DE LA ZMCM ?

Dos trabajos abordan frontalmente esta cuestión, y tal vez no seacasualidad que sus autores sean el coordinador actual y anteriorde la Maestría en Planeación Metropolitana de la U.A.M. OscarTERRAZAS (1988) es el que aborda más directamente este tema.

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En su trabajo aparecen múltiples definiciones y criterios para definirla problemática metropolitana. Por ejemplo:

"A medida que la ciudad crece y se expande, se especializa ycomplica su funcionamiento, pasa de ser ciudad media a Metrópoli,o Zona Metropolitana" (TERRAZAS, 1988, 81).

Oscar TERRAZAS menciona tambien que en EEUU se han de-finido como Metropolis a las ciudades de más de 50,000 habitan-tes. Para México, no obstante, considera que se debe calificar comoMetrópolis sólo a ciudades con más de un millón de habitantes.Aquí TERRAZAS comparte el mismo criterio que la SEDUE, alconsiderar que una ciudad de más de un millón de habitantes dejade ser una "ciudad media". ( Este criterio, por cierto, se articula conla tendencia a hacer aparecer a las ciudades medias como "buenas" ya las zonas metropolitanas como "malas": el parteaguas es el millónde habitantes ).

Además de estas dos definiciones, TERRAZAS plantea otrocriterio par definir la "Metropolis", refiriéndose a la existencia deuna conurbación administrativa. Cita en este sentido Tijuana –SanDiego y Puebla– Tlaxcala.

Independientemente (o no, no se sabe) de lo anterior, TERRA-ZAS identifica cuatro elementos que "conforman la estructura me-tropolitana", que también definen una ciudad como Metrópolis, asaber:

– que tenga una infraestructura regional, la que sirve la totalidadde la zona metropolitana,

– que su sistema vial y de transporte sea de gran escala,– que cuente con equipamientos a nivel nacional, regional y

metropolitano,– que contenga grandes concentraciones de actividades urbanas

de gestión, servicios recreativos e industriales.Luego TERRAZAS hace referencia al uso intensivo del suelo,

que si bien ocurre en las ciudades medias, es más agudo e intensivoen la Metrópoli. Señala tambien que las zonas industriales quizás nojuegan un papel tan definitivo en la conformación de la estructurametropolitana, sino más bien los servicios, el comercio, elementosde gestión, etc.

Como planteamiento principal del trabajo TERRAZAS identificacomo un fenómeno estrictamente metropolitano el desarrollo del

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centro de la ciudad. De ahf, propone la utilización del concepto deciudad interior (INNER CITY), la cual, para el caso de la Ciudadde México, se extiende desde Tlatelolco hasta el Viaducto, y dePatriotismo hasta Circunvalación, caracterizándose esta zona por lagran densidad de actividades.

Ilustrativa de las connotaciones que se suelen manejar en torno alfenómeno metropolitano es la cita siguiente:

"Asi, el nucleo central se expendió devorando lo que encontró asu paso, desde poblaciones prehispánicas y coloniales importan-tes como Tacuba, Azcapotzalco, Coyoacan e Iztapalapa hasta pe-queños caseríos, sin procurar una integración articulada en sutrazo ni respetar la vieja dinámica económica y social de los po-bladores. Coincidentemente, en 1930 la población de la CiudadCentral, entonces Ciudad de México, rebasa el millón de habitan-tes" (TERRAZAS, 1988, 91)

Este texto expresa muy bien el temor hacia la Metropoli, que"devora lo que encuentra a su paso", apetito feroz que parecepresentarse pasándose el umbral del millón de habitantes. Estaconnotacíon negativa en relación con la Metrópoli es, a mi juicio,lo que guía todo el trabajo.

Alfonso IRACHETA (1988) también ha pasado un buen ratopensando sobre lo específico de la Metrópoli y otorga un lugarprivilegiado a esta cuestión en el trabajo que estamos comentando.Se pregunta: L Qué es una Metropolis ? i, Podemos hablar deMetrópolis en el sentido genérico o más bien debemos orientarnuestro análisis a situaciones específicas ? L Lo que se llamaMetropolis en paises industrializados puede aplicarse a nuestropaís ? L La Metrópolis requiere de un tratamiento especial porser una ciudad grande y más compleja, o porque es un fenómenonuevo, cualitativamente distinto ? Y si lo es (pag. 145): L cuálesson sus determinantes históricos? Aquí, IRACHETA remite a laterminología de la economía política, en la linea de los trabajos deManuel CASTELLS.

Luego, IRACHETA plantea la posibilidad de concibir la metropo-lización en los paises subdesarrollados como un fenómeno diferenteal de las Metrópolis del mundo industrializado. A partir de allí, nosda una caracterización de la urbanización dependiente similar a lo

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planteado por CASTELLS (1973), QUIJANO (1973). Es decir, serefiere a la excesiva inmigración, terciarización, heterogeneidad, etc.(ver pag. 146). Si bien estos conceptos se refieren a la urbanización"dependiente", me parece que no proporcionan una definición de laMetropolis "dependiente".

A partir de estas definiciones, IRACHETA pasa a plantearuna metodología para abordar el fenómeno metropolitano. Sugiereun análisis en tres niveles: nacional, regional y metropolitano.Podríamos preguntar aquí: L y por qué no a nivel mundial, siesta dimensión es muy importante para entender la urbanizacióncontemporanea en México hoy en día? IRACHETA define entoncesel nivel metropolitano como "el espacio ocupado por la manchacontinua y las áreas inmediatas en proceso de urbanización osusceptibles de transformarse a este uso" (pag. 147).

Luego, pasando de lo genérico de la Metrópolis al caso dela Ciudad de México, el autor reconoce algunas característicasgeoeconómicas de la misma en relación a su región, incluyendo alas ciudades circundantes (Toluca, Queretaro, San Juan del Río,Pachuca, Cuernavaca, etc.).

Con todo, IRACHETA afirma contundentemente la especificidadde lo metropolitano (por supuesto lo tiene que hacer, comoresponsable de una Maestría en Planeación Metropolitana...) y deallí la necesidad de una manera específica de intervención estatal enmateria de planeación metropolitana.

Los demás autores de los trabajos presentados no tratan direc-tamente la definición de lo metropolitano, aunque incluyen cier-tas definiciones implícitas. Los temas estudiados por Bernardo NA-VARRO (1987) y Manuel PERLO (1988) por sí implican algunadimensión metropolitana. En el primer caso del transporte colec-tivo subterráneo, la palabra misma METROpolitano nos sugiere quesólo hay Metros en las Metrópolis. En todo caso, tenemos en efectoaquí una buena definición: la escala o dimensión cuantitativa de laciudad muy grande genera un problema de translados cualitativa-mente distinto y que requiere una solución especial. Para el caso es-pecífico de la ZMCM, la magnitud del problema y la gran cantidad derecursos destinados a resolverlo es un asunto peculiar a esta ciudad,al igual que las obras hidraulicas estudiadas por PERLO.

Por lo demás, NAVARRO nos propone la siguiente definición de

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Metrópolis, aunque tal definición no es muy central en su trabajo:"Durante la década de los 70, la ciudad de México consolida sucarácter metropolitano, asentándose 1,922,800 habitantes fuera delDistrito Federal (NAVARRO, pag. 181). Es decir aquí parece operarel criterio de conurbación administrativa. También hace referenciaal grado de concentración económica dentro de la ciudad, aunqueno queda claro si ésta es un atributo propiamente metropolitano.

Pero lo que sí NAVARRO señala claramente como característicasimportantes de la ZMCM son su número de habitantes, la densidady extensión de población y la generación de un número grandede viajes, por lo que la Ciudad de México necesita un Metro.En realidad, según NAVARRO, la ciudad de la década 1960-1970necesitaba un Metro, es decir era Metrópolis, antes pero por suscaracterísticas de suelo, intereses económicos, etc. no se hizo.

El trabajo de Manuel PERLO (1988) no pretende lograr genera-lizaciones sobre la Metrópolis, ni siquiera sobre la ZMCM. Sin em-bargo, el tema tratado constituye uno de los problemas principalesy específicos de la ZMCM. Las obras hidraúlicas no sólo forman eleje central de las obras públicas de esta ciudad —como dice el autor—sino también, por ser uno de los problemas más costosos de resolver,constituyen una razón primordial a favor de la descentralización. (Laotra razón es el transporte público).

El trabajo de Emilio DUHAU (1988) no trata los problemas me-tropolitanos en abstracto, sino de los problemas específicos de laZMCM y, más concretamente, de los municipios metropolitanosdel Estado de México. En el trabajo existen planteamientos quepodríamos rescatar para la discusión, en el sentido de que estos mu-nicipios metropolitanos adquieren algunas características especialespor pertenecer a la Zona Metropolitana. DUHAU señala que su cre-cimiento no ha resultado de su dinámica interna sino de su relacióncon el Distrito Federal (pag. 117). Más adelante, y a propósito de lascontradicciones entre las leyes y disposiciones de planeación ema-nadas del gobierno estatal y la Reforma Municipal contenida en lasreformas al artículo 115 constitucional, DUHAU sugiere que talesdiscrepancias entre el nivel estatal y las disposiciones constituciona-les, tienen que ver con las especificidades de la problemática de laplaneación urbana de las áreas metropolitanas y de las exigencias ob-jetivas de dicha planeación. Concretamente, los municipios conurba-

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dos, más que planificadores del espacio metropolitano, se conviertenen ejecutores y gestores de la planeación estatal de la zona conur-bada (p.123). Es decir, opera otra vez aquí, por lo menos en formasubyacente, el criterio de la conurbación administrativa para definir"lo metropolitano".

Por último, ya en las conclusiones del trabajo (pp.137-38)DUHAU habla de tres lógicas subyacentes a la problemáticametropolitana:

a) La estructura metropolitana, en la que los municipios sonmeros receptores de parques industriales, o dormitorios.

b) La suburbanización metropolitana de la población, la cual tienedos lógicas según la clase social que se trata. Las clases privilegiadasbuscan espacios homogéneos de determinado tipo, y las clases popu-lares tratan de reducir el costo de la vivienda, o tener acceso a cual-quier vivienda. Lo anterior aumenta el grado de segregación urbanaque a su vez trae consecuencias importantes en cuanto a los espaciospolítico-electorales. Tendríamos aquí un tema importante de explorar.

c) La lógica de la concentración metropolitana, en términoseconómicos, por los efectos de aglomeración.

Por último, el trabajo de Pedro MOCIEZUMA (1988), no hablade la Metrópolis más que en su título, pero se refiere específicamentea la ZMCM, o más bien al gobierno del D.F. La caracterizaciónutilizada en relación con la ZMCM, es la ciudad de masas (conceptoplanteado por Angel MERCADO hace algunos años: 1985 ),"la presencia de multitudes" que sustituye un tanto el conceptometropolitano.

En cuanto a mi trabajo sobre las finazas del D.F., tampoco hagomayores referencias a "lo metropolitano". Aquí se me puede criticarpor reducir un problema de toda la Zona Metropolitana al delDistrito Federal.

Hasta aqui la cuestión de la definición, por los diversos autores,de lo que es una Metrópolis.

3. EL COSTO DE LA Z.M.C.M. EN EL MARCODE LA CRISIS ECONOMICA

Sólo mi trabajo se dirige directamente a este problema, pero sedejan ver algunos supuestos o premisas en casi todos los artículos.

IRACHETA (1988) menciona, de manera un poco crítica, "el con-vencimiento de que el AMCM se está convirtiendo progresivamenteen una carga para el país y en un obstáculo para el desarrollo nacio-nal." ( pág. 143). Está claro que el autor no necesariamente com-parte este convencimiento, aunque no explicite el por qué no estaríade acuerdo. Más adelante, afirma que los problemas de las coloniaspopulares en la ciudad de México han rebasado con mucho la accióndel Estado (aún con todos los supuestos subsidios del resto del país)y, bajo los esquemas actuales de distribución de recursos públicos yde determinación de políticas metropolitanas, tales problemas sonclaramente insolubles (p.151).

Por su parte, Bernardo NAVARRO (1987) comenta que, a pesarde la crisis, sigue adelante la inversión en el Metro (p.177). Describela enorme erogación de recursos, incluyendo préstamos del exterior,que ha implicado el Metro y como el mismo desarrollo del Metro hadependido, en algunas etapas, de la disponibilidad de recursos. Pero,al final del trabajo, NAVARRO plantea cuestiones importantes enrelación con el subsidio que implica el Metro:

a) si las tarifas deben responder a criterios empresariales o debeneficio social;

b) si se debe seguir permitiendo el subsidio filtrado hacia las"combis" (el precio subsidiado del boleto del Metro permite que lagente pueda pagar más el transporte colectivo privado;

c) si es factible mantener y ampliar el Metro, considerando elaumento de costos, y especialmente el costo de importación deequipo.

El Metro constituye un buen ejemplo de la cuestión de lossubsidios en la ciudad de México.

Mi trabajo (CONNOLLY, 1984) se dedica centralmente a lacuestión del costo de la Metrópolis, especificamente del DistritoFederal, hasta 1982-83. Intenta desmitificar algunas creencias entorno a las finanzas de la Metrópolis y al supuesto subsidio querecibiría del resto del país:

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a) Se habla mucho de la disminución de los ingresos propios del De-partamento del Distrito Federal. Demuestro que esto no es cierto:lo que ha habido son cambios en la estructura fiscal nacional. Comoconsecuencia, lo que antes eran impuestos locales ahora son centrali-zados y redistribuidos a las entidades federativas como participacio-nes en ingresos federales. Antes, varios impuestos indirectos localesse manejaban a nivel de los estados y, progresivamente, a través devarias reformas fiscales estos ingresos fiscales se han centralizado.La última reforma importante fue la sustitución de los impuestosmercantiles por el IVA, impuesto que se centraliza y que despuésse vuelve a redistribuir. Pero esto no significa que han disminuidolos ingresos propios. Así, no son equivalentes las participaciones eningresos federales y los subsidios de la Federación hacia los gobier-nos locales; se trata más bien de impuestos locales que antes tocabanal DDF y a todos los estados y que ahora integran el fondo comúnde participaciones.

b) En cuanto a la pérdida del impuesto predial, efectivamenteha disminuido su importancia, pero esto se debe más bien a quehan aumentado los otros impuestos. Por otra parte, esto no es unproblema específico de México sino que se verifica a nivel mundial.De toda maneras, efectivamente existen problemas técnicos para laactualización del catastro, y el impuesto predial participa en unamanera muy relativa en los ingresos totales, tanto del DDF comode cualquier otro estado de la República. Entonces, si se quiererealmente incrementar los ingresos de los gobiernos locales, es mejorbuscar otros impuestos y no sólo el predial.

c) Otro argumento que se sostiene, se relaciona con el costode los servicios públicos. Se dice que se está regalando el agua, elMetro, etc.. Pero la realidad es que lo cobrado por estos servicioscontribuye muy poco a los ingresos del DDF por lo que duplicandoel costo del boleto del Metro, o del agua, o de las licencias, no va aafectar sustancialmente los ingresos totales del DDF, ni del gobiernoen general. Un aumento del 0.5 impuesto sobre la renta mejoraríamuchísimo más el recaudo fiscal que cualquier medida por eliminarel subsidio al Metro o al agua.

d) En cuanto a los subsidios federales para cubrir el pago delservicio a la deuda que tenía el DDF, desde 1983, planteo en mitrabajo que esto no es un problema de las finanzas del DDF sino dela deuda a nivel general de México y del Tercer Mundo. El problema

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se debe a las tasas de interés, a la devaluación de las exportaciones y amuchos otros factores ampliamente conocidos. No se puede inculparal DDF por haberse endeudado con el Metro, ya que la crisis delservicio de la deuda es la misma que la de la deuda pública exterioren general, y esto no es un problema propio de la Metropolis sino dela economía mundial.

e) En resumen, fiscalmente hablando, es el D.F. que subsidia alresto del país. Parece ser, además, que esto sucede en muchos paises;Paris subsidia a Francia, Londres a Inglaterra, etc.. Existe un pocode excedente que se recauda en el D.F.y esto permite subsidiar eldesarrollo regional.

En resumen, al abordar la cuestión de los subsidios, es muyimportante tener cuidado de enmarcar el análisis dentro de laestructura administrativa y de la legislación fiscal general. Aislar lasfinanzas locales del problema de los ingresos públicos generales notiene sentido.

4. LA CONCENTRACION METROPOLITANA Y LAS POLITICASDE DESCONCENTRACION / DESCENTRALIZACION

El trabajo de Alfonso IRACHETA (1988) hace referencias impor-tantes a la polémica centralización - descentralización, además deofrecer algunas propuestas al respecto. Plantea dudas con respectoa la factibilidad de descentralizar la urbanización, cuando todo el sis-tema mexicano apunta hacia la centralización. Se pregunta –y es unatesis fundamental de su trabajo– si no sería mejor aceptar el creci-miento metropolitano y ordenar las actividades en su interior. IRA-CHETA señala en forma crítica que se enfatizan demasiado las des-igualdades regionales, cuando son también importantes las desigual-dades en el interior de la ZMCM. También hace énfasis en los efectosde la crisis en la ciudad de México: mayor concentración del ingreso,más desempleo, mayor especialización de la economía moderna, re-ducción de las inversiones estatales, todo lo cual reclama una mayoratención del Estado. Sin embargo, recordaría aquí mi crítica inicialen el sentido de que faltan investigaciones serias sobre estos efec-tos de la crisis económica: no se sabe que pasa con la concentracióndel ingreso en la ZMCM, tampoco se sabe muy bien qué pasa con eldesempleo.

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En resumen, según IRACHETA, se debe aceptar que la ciudadde México siga creciendo. Hasta el momento, sin embargo, las auto-ridades no tienen suficientes recursos para orientar este crecimientoy el discurso descentralizador no se cumple en las acciones estatales(p.155).

Agregaría otra vez un comentario critico, en el sentido de queaquí también falta información y análisis sobre el crecimiento me-tropolitano en relación con el crecimiento de otras ciudades, dentrode los cambios económicos, las nuevas tendencias de la inversión pri-vada y de las políticas de inversión pública. Gustavo GARZA parececonvencido que predomina la tendencia del crecimiento de la Ciu-dad de México, cosa que sin duda es cierta. Pero también han crecidootras ciudades, lo que debe analizarse en su dimensión global / regio-nal, en relación con el papel cambiante de la economfa mexicana enel mundo. Encontraremos que las ciudades fronterizas y otras, talescomo Hermosillo, o Aguasca lientes están ofreciendo alternativas ala Ciudad de México. Por otra parte, si la Ciudad de México siguecreciendo, habrá que estudiar en base a qué se está dando tal creci-miento.

El trabajo de Bernardo NAVARRO aporta también elementosa la discusión sobre la centralización, cuando ubica el proyecto delMetro, con Lopez Portillo, en el marco del proyecto de modernizaro refuncionalizar, la ciudad de México. Parece, además, existir unconcenso dentro de los investigadores que ese sexenio se caracterizapor un intento de refuncionalizar la Ciudad de México, en particularel D.F., que va en contra del discurso sobre la descentralización (verMERCADO, 1985).

Emilio DUHAU por su parte habla de las políticas de descentrali-zación de Luis Echeverría y de Lopez Portillo, reafirmadas en el Plande Desarrollo Urbano de 1983. Señala que, para 1981, era evidenteque tales políticas no habían detenido el crecimiento de la ZMCM;(aunque se puede preguntar cómo se puede afirmar esto si no se sabeque hubiera pasado sin esas políticas ..). DUHAU comenta que, en elcontexto del fracaso de las políticas descentralizadoras, el gobiernodel Estado de México, avalado por la SPP, optó más bien por reorien-tar el crecimiento al interior de la ZMCM. De ahí surge la políticallamada desconcentración –puente, que trata de reorientar el cre-cimiento hacia los llamados "centros de población estratégicos"– el

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corredor 'Ibluca-Lerma, Atlacomulco, Valle de Bravo, etc., así comohacia los municipios metropolitanos. En otras palabras, según DU-HAU, el gobierno del Estado de México ya ha implementado laspolíticas que propone IRACHETA.

Al evaluar estas políticas, DUHAU señala después (p.138) que sibien se ha podido controlar el crecimiento metropolitano en algunaszonas, notablemente las que están al Norte del Distrito Federal, estose ha logrado a expensas de otras zonas, como el Valle de Chalco,que están creciendo sin control alguno en el Sureste de la ZMCM.

En mi trabajo, abordo la cuestión de la descentralización desdeel punto de vista de los costos fiscales, preguntando si el paísestá subsidiando a la ciudad de México, o vice versa. A raiz de estetrabajo planteo lo peligroso que podría ser la descentralización delas actividades económicas de la ciudad de México, porque lo quese descentralizaría es la base fiscal. Esto conllevaría a una verdaderacrisis fiscal con efectos incalculables para la poblacíon, puesto que setendría aquí los mismos problemas urbanos que se tienen ahora, perosin la base fiscal para resolverlos. Además, tal proceso reduciría lasposibilidades de subsidio que actualmente aporta el Distrito Federalal resto del país.

5. LA CRISIS POLITICA EN LA ZONAMETROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MEXICO

Varios de los trabajos que me corresponde reseñar tratan el temade la crisis de las formas de dominación tradicionales en el AMCM.Sin embargo, desarrollan muy poco lo que podría ser la especificidadmetropolitana de esa crisis. Por otra parte, los distintos autoresmanejan diferentes versiones sobre los orígenes de esa crisis, y sobresu posible desenlace.

Oscar TERRAZAS nos recuerda las luchas sociales desencade-nadas a partir del sismo de 1985 y propone que las dimensiones te-rritoriales de estas luchas pueden definir el concepto de fenómenometropolitano que él propone como "ciudad interior". Ciertamenteconstituye una idea interesante la de dar cierta territorialidad al pro-blema político:

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"Los límites de la zona de alto riesgo sísmico y la actividadde las organizaciones sociales y políticas son un elementoimportante para identificar las dimensiones de lo que llamamosCiudad Interior, donde residen aproximadamente un millón dehabitantes" (p.13).

IRACHETA, por su parte, relaciona la crisis política con la crisiseconómica:

"Una de las repercusiones más evidentes de la profunda crisis enque se encuentra México es la reducción de los niveles de vidade la mayoría de la población (..) Nuevos problemas apareceny los que ya existían se agudizan ante una aparente pérdida decapacidad por parte del Estado y de las clases dominantes paramantener el precario equilibrio de las contradicciones espacialesmetropolitanas" (p.149)

El autor plantea entonces la necesidad de repensar el problemametropolitano y de redefinir las prioridades en la asignación de losrecursos.

Bernardo NAVARRO, por su parte, localiza la embrionariacrisis urbana y las necesidades de la sociedad de masas (la crisispropiamente "metropolitana") desde la segunda mitad de los años60 (p.183). Luego, citando a Jesus RODRIGUEZ en relación con elconflicto de los concesionarios camioneros con el DDF hacia finesde los años 70, dice:

"El DDF temía que el alza de tarifas hiciera estallar el descon-tento social, ya de por sí alimentado por la crisis, la política deausteridad y la represión" (p.190)

Cabe, sin embargo, preguntar cómo se identifica y mide el miedodel DDF, como investigador.

Emilio DUHAU plantea en su trabajo que los viejos mecanismosde clientelismo politico asociados con la creación y mejoramientode los asentamientos irregulares tienden a ser desalentados porlas autoridades municipales recientes (p.135). Los líderes invasoresligados al PRI ahora son vistos por las autoridades municipales como"elementos políticamente peligrosos e inestables" (p.127). Cita eneste sentido dos casos de desalojos de asentamientos instrumentados

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por elementos pertenecientes al PRI (p.129), y sugiere que estecambio de actidud municipal se asocia con la utilización crecientede la planeación urbana (p.128).

Sin embargo, rescataría algo importante de los debates de estamañana (ver el capítulo 1 ): en la urbanización de los ejidos lasautoridades municipales no tienen ingerencia alguna y las cosassiguen iguales allí. 'Iodo el sistema de planeación urbana, y loscambios que Emilio DUHAU nota en la actitud de las autoridadesmunicipales no pueden llegar al ambito ejidal. De todas formas,según DUHAU,

"es evidente que la actual `planeación democrática' no haimplicado cambios sustantivos en la forma subordinada departicipación popular a través de las demandas urbanas. Elcontrol y la manipulación de las organizaciones de colonos pareceseguir siendo el rasgo predominante de las relaciones entre lossectores populares y las autoridades locales (p. 136)

DUHAU señala, en particular, la preferencia otorgada por lasautoridades municipales a los consejos de colaboración municipal,sobre las organizaciones independientes. Sin embargo el autor sepregunta (no sin cierto optimismo implícito):

"si los nuevos mecanismos incorporados a la gestión municipalhan implicado algún cambio en cuanto a los mecanismos dedecisión respecto a dónde, cuándo y cómo se atienden lasnecesidades y demandas" (p.136)

Después de mencionar la acción más o menos efectiva de lospartidos de oposición y la existencia de la Consulta Popular (p.136),DUHAU concluye que la planeación se presenta potencialmenteno sólo como un instrumento de legitimación formal sino tambiéncomo un lugar de confrontación (p.140). Entonces, quizás no en loinmediato sino en el mediano plazo, los cambios derivados de la"institucionalización de la planeación", que sustituyen en algo losviejos mecanismos de control politico, podrían abrir espacios para lanegociación y para el cambio político.

Por su lado, Pedro MOCTEZUMA no tiene dudas acerca dela crisis - de la forma tradicional de dominación política del PRI,

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tema fundamental de su artículo, y propone una periodización deldesarrollo de tal crisis:

a) A partir de 1968, cuando el sistema de control priista empezó adeclinar y que se empezó a diferenciar las acciones de participaciónciudadana promovidas desde arriba (se refiere a fenómenos degestoría lidereada por el partido oficial) y juzgadas con benevolencia,de las acciones de participación independientes que eran combatidasy satanizadas (p.4)

b) La emergencia de los movimientos urbano populares que ahorareclaman un lugar en la sociedad mexcicana es fruto del desarrolloindustrial urbano y contiene a su interior la semilla de un nuevo país(p.5). Esta tesis fue bastante desarrollada por otros autores en cuantoa la articulación entre las formas contradictorias de la urbanizaciónsurgida del proceso industrializador de la postguerra y el surgimientode estos movimientos (ver, CONNOLLY, 1987).

c) En los años 70, al crecer el movimiento independientede colonos, José Lopez Portillo trata de sustituir al líder-gestortradicional por la creación de estructuras de representación vertical,como son las juntas de vecinos (en el D.F.) y los consejos decolaboración municipal (en el Estado de Me xico), etc., y también através de los foros de Consulta Popular (p.6). d) La participaciónpopular espontánea después de los sismos abrió el debate en tornoa las formas de gobierno en el Distrito Federal y echó luz sobre elmovimiento urbano popular que después de casi 15 años no habíasido reconocido con pleno derecho como protagonista social (p.6).

e) Por último, otra etapa importante del proceso, es la defensadel voto en las eleciones de julio de 1988 y la movilizaciónciudadana posterior, en la que participaron las organizacionesurbanas. Según MOCTEZUMA lo anterior tuvo dos efectos:consolidó el protagonismo de los Movimientos Sociales Urbanos, ypor otra parte, los abrió a la ciudadanía, a través de la lucha electoral,lo que no se había dado anteriormente.

MOCTEZUMA piensa que todo lo anterior "atemoriza a gruposoligárquicos y provoca rugidos entre los dinosaurios" (p.'7). Sinembargo, advierte que el ocaso de las formas tradicionales de controlno conduce automáticamente a la democracia. El PRI pretendeintegrar los movimientos, promoviendo un corporativismo renovado,reproduciendo la relación convencional control/concesión. Pero –yesto es muy importante– el neo-corporativismo encuentra límites en

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cuanto a presupuestos e instrumentos y puede ser efectivo sólo haciaparte de la población. El autor plantea a su vez, sin entrar en mayoresdetalles, que

"los métodos burocráticos y autoritarios de relación entre go-bierno y sociedad , y entre partido/masas están entrando en crisis"(p.8).

6. EL GOBIERNO METROPOLITANO Y LA GESTIONDEL DESARROLLO EN EL MARCO DE LA

CRISIS ECONOMICA Y POLITICA

Sobre este último tema, de los trabajos que se me encomendó co-mentar, resaltan dos propuestas políticas y un análisis.

En cuanto a las propuestas políticas, IRACHETA reconoce elproblema de la coordinación institucional entre organismos y nivelesde gobierno que actúan en el ámbito metropolitano (pp. 151-153). Después, propone las siguientes medidas para la planeaciónmetropolitana:

a) Integrar los sistemas de planeación del Distrito Federal con losdel Estado de México en un solo organismo, fundamentado sobreun replanteamiento del concepto de desarrollo metropolitano (en elsentido de lo señalado por el autor de un crecimiento que no puededetenerse pero que se debe reorientar al interior de la Metrópolis).

b) Democratizar el gobierno del Distrito Federal.c) Promulgar una sola Ley que surga de un claro concepto de

planeación del desarrollo metropolitano, y tener un solo Plan (oPrograma).

d) Replantear a fondo el sistema fiscal administrativo.e) Asegurar la aceptación política de ese nuevo Plan único

mediante la participación, confrontación de alternativas, etc.Para lograr todo esto, IRACHETA propone crear un organismo

metropolitano que sea capaz de integrar y sintetizar las múltiplesiniciativas provinientes de los niveles de gobierno y de la sociedadcomo un todo, con funciones de planificar, coordinar y poner enmarcha todas las acciones metropolitanas, tales como el control delos usos del suelo, el transporte, el agua, el drenaje, la recolección

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de basura, el medio ambiente y la seguridad pública. El autorafirma que este organismo debe tener una base democrática, amirespresentantes políticos al nivel municipal y de organizacionescomunitarias como son las sociedades profesionales, las asociacionesde vecimos,etc. Este nuevo organismo asumiría las funciones de losactuales COPLADES, sin sustituir los poderes establecidos en elDistrito Federal y el Estado de México. Por último, IRACHETAse opone a la creación de un super-estado, aunque sugiere queel Distrito Federal podría reducirse o trasladarse, y el territoriorestante convertirse en un nuevo estado.

Pedro MOC, t'EZUMA propone algo similar. Reconoce quela administración de las megaciudades necesita la combinacióncorrecta de la democracia y la centralización. Debe haber unaamplia participación popular para resolver problemas cotidianos,pero también se requiere de una centralización efectiva para abordarlos complejos problemas técnicos, tales como el agua y el transporte.El autor reconoce que la participación a nivel macro ciudad rebasala capacidad de las organizaciones locales, las cuales se identificanmás bien con su "rumbo" y dificilmente con los problemas colectivosde una gran ciudad como la de México.

MOCTEZUMA plantea entonces que la autogestión debe seralgo manejable a nivel local, apoyada en la creación de una red demunicipios democráticos. Rechaza contundentemente la idea de unsuperestado, demasiado grande para manejarse a este nivel de laparticipación popular y que, además, perpetuaría la centralización.Para tratar los asuntos del nivel metropolitano, propone crearcomisiones especializadas, similares a la actual Comisión de Aguas,las cuales podrían integrarse en una instancia de gestión global:un Consejo Metropolitano. Dicho Consejo, compuesto por lasautoridades municipales democráticamente eligidas, tendría unadirección colegiada y una presidencia rotativa que coordine elorganismo sin acumular el poder.

Frente a estas propuestas, cabe preguntarse si un ConsejoMetropolitano sin poderes resolutivos estaría capacitado paraenfrentar los problemas metropolitanos. Tenemos aquí muy presenteel caso de la ahora extinta Comisión de Conurbación.

Tanto IRACHETA como MOCTEZUMA elogian el potencialdemocrático de los Municipios, por lo que es importante confrontareste optimismo con el análisis desarrollado por Emilio DUHAU

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de la gestión municipal reciente en los municipios de Naucalpan,Tlalnepantla y Ecatepec.

DUHAU dedica su trabajo al tema de la gestión urbana munici-pal, tomado en cuenta la institucionalización de la planeación y lareforma al articulo 115 constitucional. Las conclusiones principalesde su investigación podrían resumirse de la forma siguiente:

a) La institucionalización de la planeación no se ha traducidoen la creación de un órgano de planeación metropolitana efectivo,sino, por el contrario, por la multiplicación de las instancias deplanificación y gestión del desarrollo urbano.

b) La legislación estatal en el Estado de México limita los po-deres constitucionalmente otorgados a los municipios (ver tambiénAZUELA, 1988 b).

c) De todas formas, se producen algunos cambios emanados delsistema de planeación estatal que es importante tomar en cuenta. Porejemplo, por primera vez los Municipios estudiados están poniendoun límite a las acciones del INFONAVIT. Asimismo, para resolverlos conflictos entre fraccionadores y organizaciones de vecinos, serecurre a lo establecido en los planes reguladores como instanciaarbitral.

Sin embargo, DUHAU enfatiza que se trata de cambios deforma más que sustantivos. Algunos mecanismos de legitimación yorientación de la política urbana se sustituyen por otros, pero "estasustitución no es total y no llena todos los huecos dejados por elocaso de las formas de control anteriores" (p.138). Lo cual justificade alguna forma su nota optimista, ya señalada, en el sentido de que

"la planeación se presenta no sólo como instrumento de legiti-mación formal, sino también como un lugar de confrontación conel Estado y de articulación politico reivindicativo de diversas cla-ses y sectores sociales" (p.140).

7. CONCLUSIONES A POSTERIORI

El análisis de los siete artículos aquí comentados arroja algunasconclusiones con respecto al estudio actual de la investigación sobre"la crisis económico-social y la cuestión metropolitana": los avances,

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las líneas de búsqueda, los presupuestos y las preocupaciones; ytambién las lagunas y las contradicciones.

Una característica común de casi todos los trabajos es elreconocimiento, de alguna manera, de la especificidad territorialde la Zona Metropolitana de la Ciudad de México; ya sea porquealcanza las dimensiones de una "Metropolis" o porque la Ciudad deMéxico presenta rasgos especiales en cuanto a su crecimiento, costoo sistema político. No por ello, sin embargo, podemos encontrar unconcenso en torno a la naturaleza y causas de esta especificidad.Incluso, se `presentan ambigüedades y contradicciones en estesentido dentro de los mismos trabajos.

Existe la conciencia compartida entre los investigadores, además,de que la crisis económica está afectando de manera específica aldesarrollo de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Talconciencia parece no haber conducido a la realización de estudiosempíricos sobre los efectos concretos de esta crisis en la vidacotidiana de los ciudadanos. Hay mayor claridad en relación con lacrisis política, concretamente de los límites de legitimidad del PRI,en el contexto metropolitano. Sin embargo, habrá que indagar más afondo las causas de la crisis política, especialmente en conexión conlos poco estudiados problemas económicos.

Con las excepciones del trabajo de IRACHETA y el mío, todoslos investigadores dan por un hecho los costos o "deseconomías"crecientes de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Talconvicción necesariamente apunta hacia la conveniencia de la des-centralización, aunque la posibilidad de lograr una descentralizaciónplaneada parece remota, al juicio de la mayoría de los investigado-res. No obstante, son pocos los estudios sobre los efectos reales delas políticas y planes de desconcentración y las investigaciones de lastendencias recientes de la inversión privada y de los traslados de po-blación. O bien no existen, o no se conocen por parte de los investi-gadores urbanos.

En efecto, los estudios analizados aquí tienden a dejar de lado elproblema de la Ciudad de México en su contexto regional, nacional ymundial. Esta carencia, sin embargo, está compensada por el interésmayor en lo que sucede al interior de la Ciudad, especialmenteen el ambito político-administrativo. Es aquí donde se centranlas principales inquietudes de los estudiosos de "lo urbano"; y esaquí donde se centró la discusión que siguió esta presentación.

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