Capitulo 21. Regulacion de monopolios y poHtica antimonopolios1

INTRODUCCION

Una de las areas donde el conocimiento y las propuestas avanzan mas rapido y presentan mas controversia

en economfa es en el area de la regulacion, que se desarrolla fuertemente a partir de principios de los ailos

ochenta . Uno de los aspec tos mc1S sobresalientes de los que caracterizan tal dinamismo es que este se ha

dado tanto a nivel del desarrollo de la teorla como de la practica doncle, en muchos casos, la prcictica ha

precedido a la teorfa. Por otra parte, es claro que, de una u otra forma, todas las firmas son directa 0 incli­

rectamente regulaclas 0, por 10 menos, ti enen la potencialiclad de serlo . Es por ello que las cl ecisiones

estrategicas cle las firmas deben considerar como les afecta 0 pudiera afectar el entorno de regulacion, para

asf enfrentarlo y evaluar de m e jor manera las estrategias que pueden ser seguidas por ellas.

El estuclio cl e la regula cion economica comprencle dos c1reas que son relevantes clesde el punto cle vista

cle la estrategia. E n primer lugar, esta el analisis cle la regulacion traclicional 0 cle monopolios naturales ; y,

en segunclo, la vision cle competencia y, en particular, cle las clistintas form as cle regulacion antimonopo­

lios. Estas clos areas son el motivo cle anal isis cle 10 que sigue a continuacion.

VISION NEOCLAslCA DE LA TEORfA DE LA REGULACION

La vision neoclc1s ica de la regula cion es la base para el desarrollo de la mayorfa de los avances recientes en

el tema. Por ello, cabe analizar esta vision y relacionarla con desarrollos posteriores de gran influencia.

Para situarse en el tema, se puede sefialar que Aclam Smith , el precursor de la teorla economica, en su

libro La Riqueza de las Naciones, seilalaba que incluso en un con texto en el cuallas personas fueran abso­

lutamente egofstas, su iniciati va hacia la busqueda clel luCfo person al las conclucirfa a hacer el bien.

Existirfa algo asf como una "mano invisible" que lIevada a las personas a hacer el bi en , aunque ellas no se

10 propusieran.

No se cl esprende de la vision cle Smith que exista algo positivo en ser egofsta. En su libro Teo rfa elf; los Sentimientos Morales, Smith habfa destacado los sentimientos mas nobles cl el ser humano. E n cambio, la

idea fundamental de La Riqueza de las Naciones es que incluso en el caso lfmite clel egofsmo, las personas

harc1 n el bien. E n relacion con esta vision , de la que se derivan implicaciones cle "de jar hacer" y de no inter­

vencion , se pueden contraponer visiones fil osoficas y practicas. Por e jemplo, se puede plantear que el

cristianismo 0 el marxismo cliscuti rfan la vision de Smith acerca de la naturaleza del hombre. El interes

aquf, sin embargo, es clescle el punto de vista economico, clescle donde se puede desafiar la idea quc cl

mecanisl1lo automatico 0 la mana invisible es perfecto, existiendo dos razones por las cuales la regulac ion

se justificarfa: las externaliclades y los monopolios.

J Partes de este capitulo fu eron desarrol1adas en conjunto con Jose Miguel S,inch ez y se hal1an en Paredes \" S,inchcz ( ]l)'X) ).

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t'320 ___________________________________________ P_a_r_te __ V_._Re~g~u_l_a_ci_6_n~y~o~rg~a_n_iz_a_c_io_·n __ in_d_u_s_t_ri=al

r ,as externalidades son efectos de las transaccioncs quc trascienden a las personas involucraclas de ma­

nera directa en elias. La regulacion en presencia de externaliclades se justifica descle hace Il1ucho tiempo y es Pigou quien mcls claramente define la polftica a seguir. En el caso de externalidades positivas, por

e jemplo, reducciones del costa cle empresas productoras de miel clebido al aumento en la produccion de

manzanos, se deberfa, segClll PigOll, sllbsicliar la prodllccion de manzanas. En el caso cle externaliclacles ne­

ga tivas, se deberfa aplicar un impuesto al que la produce.

En 1960, sin embargo, Ronald Coase sugirio que, bajo ciertas condiciones, el anal isis pigoviano era

erroneo, y que desde un punto cl e vista de la asignacion cl e recursos, la inte rvencion estatal poclfa empeo­

rar las cosas. Coase propuso que en caso cl e que los clerechos de propiedacl esten bien clefiniclos y no exis­

tieran costos por ponerse cle acuerclo entre los agen tes ecoilomicos , no debe haber intervencion por parte

clel Estaclo, pues la asignacion cle recursos sera optima. Ello, que se conoce como el Tearema cle Coase,

sugiere que el ambito de la intervencion estatal clebiera reclucirse cons iclerablem ente.

Para ilustrar el punto, y aunque se trata mas aclelante cle manera explfc ita, consiclere el siguien te

e jemplo: existe inicialmente una inclustria procl uctora de aceitunas que genera una renta economica cle

$500 millones. Posteriormente ll ega al c'irea una siderlirgica, que obtiene rentas por $800 millones, pero

que incrementa los costos cl e la industria cle aceitunas en $600 mill ones por con taminar el aire. La suge­

rencia cl e Pigou serla hacer sentir a la sicl erClrgica los costos que genera a la industria de aceitunas mediante

un impuesto de $600 mill ones. Esto harIa que la siderCngica entrara en el negocio paganclo toclos los cos­

tos que genera; sin embargo, la siderlirgica se mantendrfa en procluccion y se clejarfan cle proclucir aceitu­

nas, ya que con el impuesto las utiliclacles cle la siclerllfgica seguirfan sienclo positivas, mientras que las cle

la procluctora de aceitunas serfan nega tivas .

El analisis cle Coase indica que , en caso de que los clerechos cle propieclacl esten b ien clefinidos (no

importa como, pero que esten clara mente clefiniclos), y que los costos cle transaccion sean cero, se ll egara

al mismo resultaclo; es decir, la industria de acei tunas clesaparecera y la siderlirgica se Il1antenclra en

operacion, tambien, paganclo toclos los costos que genera. Com o se puede apreciar, es 10 mejor que puede

ocurrir clescle un punto cle vista cle la asignacion de recursos. Por supuesto, la forma en que se as ignen los

clerechos cle propieclad afecta la clistribucion de la riqueza, 10 que no se considera clescle el punto cle vista

cle la pura eficieneia de la asignacion cle los recursos. E n caso de que el derecho cl e propiedad clel aire, y

par 10 tanto a contaminar, sea de la siclerlirgica, es eviclente que la industria de aceitunas desaparecera.

Menos eviclen te, pero tam bien cierto, es que en caso cle que se clefina que quien posee el derecho so­

bre el aire (y asf, a no ser contaminado) son los productores cle aceitunas, estos de igual manera desapare­

ceran . Para ello, Coase propone que 10 que ocurrira es que los productores de aceitunas estaran mejor fuera

de la industri a, recibiendo algo mas de $500 mill ones par parte cle la siclerlugica (par e jemplo, $550), y que

la siderCugica tambien estar,'i mejor pagando algo menos cle $600 mil\ones a los primeros. Asf, habrfa una

transaccion voluntaria entre ambas empresas (0 inclustrias) sin la necesidad cle que el Estado intervenga.

EI anal isis anterior no solo implica que la polftica optima es la de no intervencion, sino que ademas

sugiere que intervenir, siguiendo a Pigou, serfa negativo. Si se hubiera produciclo el acuerdo entre las par­

tes y luego se aplica ra la recomenclacion cle Pigou, existirfa un costa economico y social por la interven­

cion , pucliendo desaparecer tanto la siderlirgica como la inclustria cle aceitunas.

La implicancia de polftica economica del Tearema de Coase es que el ambito de intervencion clel

Estado es diferente al sugericlo por Pigou. Asf, mas que intentar euantificar la magnitud de las externali­

dades, para luego apl icar impuestos 0 subsidios, el Estado cleberfa procurar facilitar las transaeciones en­

tre privados, haciendo mas crefbl es los contratos entre ellos y definiendo de manera clara los derechos de

propieclacl de cada uno. De Coase se deriva que la definicion de derechos de propiedad es una materia

de as ignacion de recursos, y no solo una materia de Inclole ideologico 0 cle un derecho de ti po natural o soc ial.

Capitu lo 21. Regulac i6n de monopolios y politica antimonopolios

EI anal isis cl e Coase cl espe ja una cl e las I11 cls grancles "cortinas de hUlllO" que ti enden a justifi ear la re­

gulacion . No es que sugiera que no existen externaliclacles, 0 que siempre los cl ereehos de prop ieclad esbln

bien cl efiniclos, 0 que en general los eostos cle transaceion son cero . Lo que ocune es que la vision coes iana

impone una clisciplina al regulaclor para clefinir cuanclo clebe regula rse . Asf, mientras el anali sta siem pre

poclra encon trar como cualqu ier transaccion entre inclivicluos genera externaliclacles (la siembra de re­

molacha evita la erosion , la eclucacion universitaria genera "spill-overs", la procluccion cle autol11o\'il es

"clesanolla tecnologfa s aprovechables a otras inclustrias", etcetera ), con C oase esto no es su ficiente para

in tervenir 0 regular y, por 10 tanto, la regulacion requiere cle estanclares precisos.

Objetivo de la regulaci6n

Aparte clel problema cle las externaliclacles, y especialmente si se consiclera la contribucion cle Coase, la

existencia cle m onopolios puecle ser la base cle la justificacion para la regulacion economica. Sin embargo,

ella alll1 no responcle la pregunta cle par que se regula ni que efectos tiene la regulacion.

Sobre el obj etivo cl e la regula cion economica y, especfficam ente, la cle empresas cle utiliclacl publi­

ca, Lewis sefiala: "proveer a los cOIlSumiclores can tanto servicio como el que clesean 0 estan clispuestos a

pagar. La m eta de la regulacion, claclo los Ifmites clel reguladar, es traclucir este objetivo en terminos ope­

rati vos y ver como implementarlo".

Para conocer si la regulacion contribuye a este objetivo, se clebe tener una iclea cle 10 que ocurre sin

regulacion. E n otras palabras, par que se regula sigue sienclo una pregunta vacfa si no se Ie refiere a un

patron especffico cle comparacion. La comparacion a un ideal competitivo no tiene senticlo, y clebe recono­

cerse que incluso la m e jor regula cion tiene costos y, por encle, no constituye una situacion icleal. EI hech o

que conceptualmente la socieclaclme jare su posicion mediante la regulacion , no justifi ca que esa socieclacl

sea regulacla . Los problemas que surgen en la practica can las regulaciones hacen que los mecanism os y las

herramientas cleban ser elegidos can gran cuiclaclo y cle manera muy selectiva.

Al objetivo cle la regulacion en la vision neoclasica, actualmente la mas aceptacla , que es la maxi­

mizacion clel bienestar social clefinido en forma estrech a como la suma cl e los exceclentes clel consumidar

y clel procluctor, cleberfa agregarse que ello es neto de los costos cle regular. Can este criteria , se puecle

plantear can bastante fu erza el argumento cle que, en gene ral , la regulacion como asignador cle recursos

es un pobre sustituto de un mercado que opere en competenc ia . Asf, una implicancia funclamental es

que la regulac ion clebiera buscar, en primer lugar, la promocion cle la competencia cloncle es posible que

exista . En casos en que la competencia no es posible, clacla la estructura cle informacion y los incentivos

que ti enen los agentes bajo clistintos esquemas cle regulac ion , el objetivo deberfa se r regular cl e la m anera

mas eficiente .

Un aspec to mucho mas cuestionable clescle el punto cle vista economico, se refi ere a la intervencion

estatal para clistribuir el ingreso. Es claro que el Estaclo , por la vfa cle la coercion , puecle clistribuir el in­

greso cle un grupo hacia otro. Sin embargo , reconociendo que la distribucion clel ingreso puecle ser cli rcc­

tamente afe ctacla por el Estaclo, este tema solo interesa aquf porque la misma regulacion ti ene e fect(1 ~

clistributivos. Tal relacion ha siclo estucliacla, cle manera inclirecta , intentanclo icl entificar grupos cle

ganaclores y de percleclores del proceso cle regulacion, asf como relacionanclo el tamafio relati vo de los gru­

pos con las votaciones. La eviclencia tiencle a sugerir que la decision cle regular ti ene un componentc de

presion grupal.

, ... t'322 _____________________________________________ P_a_r_te __ V_._R_e~g~u_la_C_io_·_n~y __ o~rg~a_n_iz_a_c_i_6_n_i_n_d_u_st_r_ia_1

LA CRiTICA DEL IIPUBLlC CHOICE"

Hasta los ll1clS claros defensores clelliberalisl1lo economico, como F. Von Hayek, han planteado que no es

cliscutible si el Estado debe 0 no regular, sino que la pregunta crucial es como hacerlo bien. Con ello , se

reconoce que existe una brecha illlportante entre las gufas conceptuales y los aspectos practicos que difi­

cultan 0 illlpiden una regulacion optima. Par ejemplo, el mismo origen de los monopolios, aspecto des­

cuidado en la literatura, se encuentra frecuentemente en la regulacion estata!. Muchos monopolios

tienen su razon cle ser en la imposibilidad de que nuevos competidores entren a la industria, 10 que es

notable en pafses con elevadas tasas arancelarias. Mas allIl, la creacion de esos monopolios no responde a

un objetivo que propende al beneficio social, sino que solo suele ser el producto de presiones de grupos

de interes.

Esta vision ha sido explorada de manera empfrica por los llamados economistas del area cle "Public

Choice" 0 de la economfa de las decisiones publicas. La idea fundamental en esta area de la economfa es

que las regulaciones surgen de las presiones de grupos de interes . Lo interesante de tal aproximacion, mas

realista que aquella que propone que las regulaciones siguen un patron ideal , es que define y estima empf­

ricamente la hipotesis sei'ialada.

Aunque la literatura no es concluyente, existen indicadores de desvfos de los objetivos mas nobles del

regulador que permiten apoyar empfricamente la hipotesis acerca de que las regulaciones no tenderan

necesariamente a favorecer a los consumidores; este es el caso del surgimiento de barreras a la entrada por

parte de los grupos que pueden generarlas. Los casos de rutas y llneas aereas, estaciones de radio y empre­

sas en el area de telecomunicaciones, son ejemplos muy bien documentados en la literatura , donde se ve

la intencion de quienes estan dentro de la industria de usar la regulacion para mantener fuera a quienes

aun no ingresan a ella. En igual direccion, las regulaciones de los gremios medicos, de abogados y, en ge­

neral, de profesionales, que limitan de manera considerable la entrada por razones de "calidad de servicio",

suelen confundirse con intereses estrictamente economicos2

Vale la pena explorar un poco mas cletenidamente la lfnea de argumentacion que sugie re que, en la

practica, la regulacion distarfa de 10 ideal, en el entendido de que no solo la respuesta a que regular sino

tambien la respuesta a como regular, esta en cuestionamiento. Stigler plantea que el problema central de

la vision economica de la regulacion es determinar quien recibe los beneficios y los costos de la regulacion,

y como se afecta la asignacion de recursos. Consistente con la idea que no existe una vision ideal de la regu­

lacion, esta su hallazgo de que los efectos de asignacion de la regulacion no son positivos; incluso en el caso

de la industria electrica en Estados Unidos durante los afios cincuenta, donde habrla sido evidente que su

nivel de produccion, en ausencia de regula cion, se alejarfa del conceptualmente optimo.

Posterior al trabajo de Stigler, se han sucedido varios mas que han seguido con este debate. En la

misma llnea se encuentran varios casos en los que la efectividad de las regulaciones es negativa con relacion

al objetivo que se planteo en un principio. Peltzman, por ejemplo, concluye que la legislacion que preten­

clio proteger a los consumidores del consumo de drogas inefectivas, si bien consiguio su objetivo, 10 hizo a

costa de reducir la innovacion en la industria. A pesar de ello, esta legislacion pudo tener un efecto positi­

vo sobre la asignacion de recursos en caso de que se hubiera inhibido preferentemente la innovacion en

medicam entos presumiblemente inefectivos. Este, sin embargo, no fue el caso.

Peltzman tambien hace una evaluacion negativa de las regulaciones tendientes a mejorar la seguridad

de los automoviles . La mayor seguridad obtenida por los automovilistas, se sugiere , se habrfa traducido en

2 Por e jclllplo , para el caso de Chile, Panzer (1987) encuentra que las tasas ar'l11cela ri as prevalecientes hasta 1973 eran explicadas por cl grado de presion que ejercfan dos grupos sobre eI Gobierno: las empresas y los trabajadores de la misma industria.

Capftu lo 21. Regulaci6n de monopolios y polftica antimonopolios

mayores l1luertes de los peatones, en la toma de mayores riesgos por partc de los conduclorcs (pOI' c jclllpl o,

manejar en estado c1 e ebriedad) y en mayores dai10s a la propiedad. Peterson sugiere que 1<1 norllla por la

que se obliga a los fabri cantes c1e autos a incorporar bolsas de aire, aUl1lenta elmane jo agres ivo dc los COI1-

eluctores , afectando de manera negativa el grado de protecci6n c1e peel tones y automovilistas de autos sin

bolsas de aire. En otro estudio, Linnemann encuentra que la C omisi6n de Protecci6n a los Consumidores,

encargada c1e velar por que los consumidores no tomaran riesgos exces ivos, no cons igui6 en 10 absoluto

rec1ucir los riesgos de estos por aumentar las exigencias para la inflamabilidad en co1chones , pero sf que los

precios de los co1chones aumentaran significativamente.

Del analisis realizado se c1esprende que un primer c1 esaffo de la regulaci6n es generar un esquema ob­

jetivo, que no sea el producto de las pres iones de grupos organizac1os y que, por el con trario, propenda al

bi enestar de toda la comunidad. Para ello , se requiere que el mismo proceso de regulaci6n limite ]a ne­

gociaci6n en el proceso y que cuando haya que regular, se Ie reconozca como 10 que es, un proceso im­

perfecto en el cualla negociaci6n es un elemento crftico. Un segundo aspecto que constituye un desaffo

importante, es el que se refiere a los incentivos econ6micos c1e las industrias reguladas. Aun cuando la re­

gulacion sea objetiva y clara, los incentivos de los regulados, y ]a capacidad del regulador, limitan consi­

derablemente el efecto positivo que la regulacion puede tener sobre el bienestar social. Este factor es el que

da cuenta de la ineficacia de much as regulaciones.

EI tema institucional

Uno de los mayores problemas que deben enfrentar los pafses en el momenta de definir los esquemas de

regulaci6n es diagnosticar, de manera adecuada, el marco bajo el cual sera aplicado tal esquema. Esto es

crucial, pues si bien es posible definir esquemas te6ricamente ac1ecuados, ]a practica indica que muchos

de ell os fallan cuanc10 lIega elmomento de llevarlos a la practica.

Se trata de un tema que ha sido progresivamente reconocido en el clmbito academico. La teorfa neo­

clasica supuso que las instituciones estaban dadas, 10 que resulta un supuesto irreal, ya que es reconocic1o

que las economfas y las sociec1ac1es c1esarrollan sus propias instituciones en funci6n de sus requerimientos

y restricciones. Consecuentemente, el rol de las instituciones es un factor que es determinado y a la vez c1e­

term ina, la efectividad de la re-gulacion.

La aproximacion legalista, que dice como se pueden hacer las cosas sin transgredir la ley, es util, pero

muy parcial. Frecuentemente, los pafses se han confonnado con tener un conjunto de normas que los de jan

satisfechos en relaci6n con 10 que estcl y no estci permitido, pero no hay una preocupacion real sobre la

forma en la cual funciona el sistema posteriormente. Las leyes dan por supuesto un marco, pero las institu­

ciones suelen sobrepasarlas; por ello, bene especial relevancia el tema institucional concebido de manera

integral , donde ademas del aspecto normativo y legal, se incluyen los procesos informales y los factores que

los determinan.

Ejemplos de leyes y normas de regulaci6n que han sic10 efectivas en ciertos pafses, pero que no funcio­

nan en otros, son materia de cada dfa. Por e jemplo, la aplicaci6n de garantfas y otras normas de protecci6n

al consumidor, que en Estados Unidos son obvias, suelen ser descartadas en pafses de menor desarrollo

(PMD). D e la misma manera , entenc1er por que no se aplica la legislacion antimonopolios en PMD y por­

que donde se aplica se hace deficientemente, requiere entenc1er la di stinta naturaleza de las instituciones

en esos paises. Aun cuanc10 las leyes suelen ser las mismas y muchos PMD ti enen hoy mayores recmsos que

los que tenfan Estados Unidos 0 Canada cuando empeza ron a utilizarlas, su aplicaci6n es c1eficiente, 10

que obedece a diversos factores que se enmarcan dentro del concepto de institucionalidad.

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I,a institucionalidad, que se traduce en la forma de hacer y percibir, esta crfticamente cleterminacla por

el compromiso del regulaclor a no modificar el marco de fllncionamiento. Es mediante este proceso que

adquiere importancia el cambio cle la propieclacl, cle 10 pllblico a 10 privado, obtenienclo vital importancia

el tema de la privatizacion, que cambia el graclo cle reversibiliclacl cle las polfticas.

Aclicional al tema cle la propieclad, j son clos los ambitos de la institllcionalidacl que se pueclen con­

siclerar mas claves en torno a la efectiviclacl cle los esquemas cle regulacion. En primer lugar, estcl el marco

legal, que cletermina en que meclicla las leyes se hacen cumplir y el grado cle certidumbre que clicho mar­

co genera. En segundo lugar, el disefio de la regulacion, que incluye instrumentos de regulacion, sustitu­

tos a la regula cion y, muy especialmente, polfticas cle fomento a la competencia.

Marco legal

Las normas legales sefialan 10 que esta y no esta permitido, pero no 10 que se hace 0 no se hace. Esta clife­

rencia se puede percibir cuando se comparan, a la luz del importante estuclio de De Soto (1989) , las meto­

clologfas legalistas e institucionales, para conocer el costa que existe en Latinoamerica para la actividacl clel

sector privaclo.

En su libro, De Soto argumento sobre los inmensos costos que existfan en Peru, "pre Fu jimori", para

iniciar empresas. Para ello, el autor siguio todos y cacla uno de los procedimientos que estan estipulaclos

en la ley para iniciar una activiclacl formal. Asf, si la ley requerfa enviar una carta y esperar replica, la espero;

si el funcionario Ie sugirio hacer largas filas, visitar varias reparticiones y efectuar diversos tramites, los hi­

zoo A partir de ello, calculo que el costa de iniciar una nueva activiclacl era muy significativo en relacion

con los costos totales cle hacer negocios .

La aproximacion institucional cuestiona este proceclimiento para calcular los costos cle hacer negocio.

Tal metodologfa responcle la pregunta sobre los costos que surgirfan en caso de que toclos los pasos legales

se sigan, pero no responde cuales son los costos efectivos de hacer negocio . La existencia de pas os infor­

males y cle elementos que apuran los procesos son muy comunes en Latinoamerica, cle manera que la exis­

tencia de normas mas claras y simples no necesariamente se deberfa traclucir en una clisminucion efectiva

de los costos de hacer negoci0 4

No obstante 10 anterior, el ambiente legal es importante por sf mismo. Karst y Rosenn, refiriendose a

Brasil, clescriben su sistema como uno en el cual las leyes son tan complejas y los proceclimientos tan cos­

tosos, que no es posible confiar en las instituciones formales para resolver problemas del clfa a clfa en mate­

rias de regulacion y de transacciones cle negocios. Los mismos autores consideran al sistema legal brasilefio

como uno caracterizado por una ley formal extraordinariamente especffica, que fue aprobacla sin correspon­

clencia y sin tomar en cuenta el contexto economico ni el resto del cuerpo legal. Ejemplifican su aprecia­

cion con el requerimiento, en 1981, cle 1.470 acciones legales en trece ministerios y cincuenta agencias

para conseguir una licencia de exportacion.

Disefio de la regulaci611

Son dos los elementos, estrechamente vinculados, que describen el contexto legal y que permiten tener una

idea del medio en el cual se desenvuelven las empresas y los requerimientos que impone el aparato regu­

lador: el clisei1.o cle la ley y su cumplimiento. Un bllen clisefio de la ley requiere un Cllerpo simple, que

plleda ser comprendido claramente, que no este sujeto de manera permanente a presiones por su modi-

1 Un an,il isis de este aspecto se encuentra en Schleifer (1998). -t Slone, et al. (1992), en una comparaci6n de los costos de transacci6n en Brasil y Chile, concluyen que si bien se trata de pafses con mu\' distinto ambiente legal , no difieren en los costos de hace r negocios.

Capitulo 21. Regulaci6n de monopolios y pol itica antimonopol ios

ficacion y, pOl' ende, quc sca consistente con principios generales aceptados. Una Iegislaci(lll simple slICIe

ser mc1s efectiva en conseguir las metas relevantes que se plantea. Legislaciones engorrosas S011 cl rcslIltado del deseo de introducir demasiaclos objetivos en una norma, muchos de ell os inconsistentes. \ La simplic i­

clad, a su vez, facilita el cumplimiento de la legislac ion; evita que, mediante interpretaciones, se e\ima a

grupos 0 personas del cumplimiento de la ley, reduciendo la presion a burocratizar su implementacion y a la corrupcion.

La consistencia de la norma con principios generales no solo reduce las presiones para que esta se

modifique , sino que da el marco que permite los cambios y las adaptaciones necesarias de la ley a los reqlle­

rimientos especfficos en cada momenta del tiempo. Determinar en forma precisa si la ley ayuda al cumpli­

miento de objetivos es mucho mas importante que determinar si la ley dice tal 0 cual cosa. Por e jemplo,

ante el principio general de velar por la salud e integridad de la poblacion, uno puede discutir en cad a

momenta si una norma especffica contribuye 0 no a ese principio sin necesidad de debatir sobre el princi­

pio mismo. Ello hace cada norma menos inamovible, susceptible de cambio 0 reemplazo y, por ende, hace

a la ley mas flexible.

EI cumplimiento de la ley esta determinado por la simplicidad de las nonnas; aunque tambien pOI'

otros factores, entre los que destacan elementos mas arraigados de la forma en que se ha aplicado la ley. La

diferente importancia a la ley escrita, a las costumbres y a la jurisprudencia (por ejemplo, Common Law vs. Civil Law) pueden ser muy importantes al momento de evaluar la naturaleza de la regulacion. Leyes

interpretables, mas generales, requeriran instituciones mas crefbles que las implementen; de otra forma se

genera incertidumbre jurfdica, elemento que desalienta la innovacion y la inversion.

REGULACION DE MONOPOLIOS NATURALES

Un resultado de la teorfa economica es que, bajo ciertas condiciones, el equilibrio competitivo es optimo

desde la perspectiva social. Existe, sin embargo, un conjunto de situaciones de mercado en las cuales el

paradigma de competencia no es razonable y se obtienen resultados suboptimos. Uno de estos casos es

el del monopolio; la teorfa estandar sefiala que la asignacion de recursos que resulta de un monopolio

conlleva una perdida social, si es que se ]a compara con la que resultarfa de la competencia perfecta. Esta

perdida resulta del hecho que el monopolio produce una cantidad menor de unidades de las que se pro­

ducen bajo competencia. Estas unidades son valoradas por los consumidores en mas de 10 que Ie cuesta a

la sociedad producirlas, y es esa diferencia la que determina un verdadero costa para la sociedad.

M uchas veces, la existencia de monopolios se debe a la presencia de barreras a la entrada en una in­

dustria, que de otra forma serfa competitiva. Cuando no existen razones tecnologicas y de demanda para

que se de un monopolio, el rol del regulador deberfa ser remover las barreras con la finalidad de promo­

ver la competencia en el sector. Sin embargo, existen actividades 0 industrias donde la competencia no es

posible 0 deseable. En la provision de un conjunto de servicios (usualmente llamados de utilidad publica)

como las telecomunicaciones, la electricidad, el agua potable, el alcantarillado y el gas, es comun que exis­

tan actividades con caracterfsticas de monopolio natural, por 10 menos en algunas etapas de la prodl1ccion .

El que una industria tenga caracterfsticas de monopolio natural significa que se pueden producir los disti n­

tos niveles de producto a men or costo si se producen por una firma, que si se producen por dos 0 m,ls <1.

estas. Tal propiedad de la tecnologfa se denomina subaditividad de la funcion de costos, y puede ilustrarse

5 Objetivos de preservaci6n, de eficiencia y de crecillliento en el corto plazo suelen ser incompatibl es , par c jemplo, en una legis­laci6n de pesca. De la misma manera, objetivos de eficiencia y equidad suelen estar contrapuestos en lIna fi jacion de tarifa.

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COil till caso cspccffico de ecollomfas de escala; es decir, cuando se produce un ahorro en costos por la

c:-.:pallSirln en la escala de produccion de un bien . Cons idere Iluevalllente el caso, ya desarrollaclo en el capftulo 4, de la figura 21.1 , doncle la funcion de

costos que sc ha supuesto se caracteriza por tener un componente fiio (por e iempl o, asociaclo a la existen­

cia cle una recl para proveer un servicio) mas un costo marginal constante 6 Un monopolista no regulado

deseara proclucir qm, 10 que genera una perdicla social asociacla a una procluccion inferior a la que pudiera

lIevarse a cabo equivalente al c'i rea CB I. Sin embargo, la comparacion ideal, en este caso, no es con una

situacion de competencia perfecta en la que participe una gran canticlacl cle firmas. De hecho, cle haber

llluchas firmas, cacla una proclucirfa una fraccion cle qm, con 10 que los costos cl e produccion serfan muy

superiores a los que incurrirfa un solo oferente. Por ello, la situacion alternativa con la que se campara el

equilibria de monopolio, y que denota una perdicla social , es una en la que el procluctor esta directamente

regulado a bien , donde existe competencia potencial. Sabre la idea de competencia potencial se regresara

mas adelante; par ahora , piense en la regulacion para esta situacion.

A

Pri 1---->.,->.,--------"'"

PHf~========~~==========~~~ t- (Me

P* ~------------_4~----------~~--~----(Mg D

qf q* u IMg

Figura 21.1

En la situacion planteada en la Figura 21.1, el maximo bienestar social , definido como la suma de los

excedentes del consumidor y del productor, sugiere que el precio optima es igual al costa marginal P"' . En

este equilibria cle "primer meior", se producen q'" unidacles del bien , las que se proveen a todos los con­

sumidores que estan dispuestos a pagar por 10 menos el casto marginal de produccion. EI problema con

esta solucion es que, can el precio P''', el monopolista no cubre sus costas fi ios, incurriendo en perdiclas

equivalentes al area P"'BCH y, por encle, este no es un punta factible. Para lograr el primer meior, mante-

(, La fUll cion de casias supuesta puede representarse como C(q) = F + k q , donde F es un costa fijo y k es el costa marginal cOllstanle.

';O . . .. ~.J!

_C_a~p_ft_u_l o __ 21_._R_e~g~u_l a_c_i o_' n __ d_e_m __ o_n_o~p_o_li_o_s~y~p_o_l_ft_i c_a_a_n_t_im __ o_n_o~p_o_li_o~s __________________________ 34 ~~ .. ,;1%

niendo el precio uniforme, el regll iador deberfa sllbsid iar al monopolista por clmonto de los coslos Fijos.

Esta alternativa tiene u n problema mayor, aparte del politico, en el senti do quc para cl regulador plldie ra

ser poco presentable aparecer subsidiando a un monopolista . El problema es que subsidiar al 1110nopoli sta

conlleva un costa social, por cuanto es necesario recauda r los fondos para el subs idio, 10 que signi fica c rear impuestos, tambien distors ionadores, en otros sectores de la economfa .

Por 10 ta nto, es com un que al determina r las tarifas del monopolio, el regulador 10 haga adop tando un

criteri o de segundo me jor. Este es un criterio de optimalidad restringida que consiste en maximizar la efi­

ciencia economica, definida como la suma de excedentes del consumidor y del productor, su jeto a la

restriccion que el monopolista se autofinancie. E n la Figura Z 1.1 , la solucion de segundo mejor esta dada

por el punto E , donde el precio fij ado es igual al costo m edio del monopolio. El excedente total, en este

casu restringido, estcl dado por AEPf, y la perdida soc ial en que se incurre por estar en LI n segundo me jor,

en lugar del primer me jor, es ta dada por el triangulo EFB. Esta area es perdida de excedente del consu­

midor que no es capturada por nadie, de manera que representa una perdida neta pa ra la sociedad. E llo

porque con la solucion restringida se producen menos unidades que en el primer me jor, unidades que son

valoradas por los consumidores en mas de 10 que Ie cuesta a la sociedad producirlas.

EI anal isis previo esta en la base de los distintos m odelos de regulacion . Desde un punto de vista nor­

mativo, se puede plantear la pregunta de si el hecho que una industria tenga caracterfsti cas de monopolio

natural es una razon suficiente para regularla, especial m ente cuando se ti ene en cuenta que la regulacion

en la practica es imperfecta y el regulador enfrenta una seri e de restricciones que hacen ll1UY diffcil que

resulte efi ciente, incluso desde una perspectiva de segundo m ejor. La constatacion de aquello ha generado

dos tipos de recomendaciones en torno a la forma que debe intervenir el Estado. La primera, es idear

nuevos m etodos 0 crear nuevas instancias donde se pueda competir, a pesar de que la competencia parez­

ca imposibl e. La segunda vertiente, que tambien parte de la constatacion que el regulador no posee toda

la informacion necesaria, estudia las condiciones que inducen a los agentes (por e jemplo, industrias re­

guladas) a realiza r las acciones que el regulador desee que se hagan , a pesar de que el regulador no tenga

toda la informacion necesaria. Sobre ello, y considerando el obj etivo de lograr el bienestar social y las

restricciones para lograrlo, tratan los criterios de regulacion que se han apli cado en distintas partes del

ll1L1ndo y que se describen a continuacion .

Criterios practicos tradicionales de regulaci6n de monopolios

Una vez deterll1inada la existencia de un m onopolio natural, en casu de que sea econoll1icam en te incon­

veniente generar competencia , se debe disefiar un esquema concreto de regulacion que haga eficiente y

efecti vo el proceso de regulacion. Si se desea alcanza r el primer m e jor, se debe buscar un mecanismo que

permita que elmonopolio tarifique de m anera eficiente y que, a la vez, Ie permita autofinanciarse. Como

se sefi alo , una forma de lograrlo es mediante un subsidio del Estado acompafiando a una tarifi cacion a costo

marginal, pero ex isten por 10 menos otras dos formas de hacerlo. La primera de ellas es la tarificacion no

lineal ; y, dentro de esta, las tarifas en dos partes . Por e jempl o, la firma puede cobrar un ca rgo va riable por

unidad igual al costa marginal de corto plaza mas un cargo fijo , independiente de la cantidad COI1S11I11 ida.

Este tipo de cobro es comun en los servicios de utilidad publica como telefonfa local, agua potabl e yelec­

tricidad. Ba jo este tipo de cobro, todos los usuarios pagan un precio por unidad que difiere segun la canti­

dad que consumen. La apli cacion de un esquema de regulacion de esta naturaleza presenta alguna comple jidad y rcqlli c­

re informacion, por cuanto las diferentes combinaciones de cargos fijos y cargos va ri ables deben diseiiarsc

para acomodar las distintas demandas, minimizando el riesgo de excluir consumidores . Las tarifas dcbcn

" "',~'

t 328 ___________________________________________ P_a_r_te __ V_._R~eg~u_l_a_c_i 6_n~y~o~rg~a_n_iz_a_c_io_·n __ in_d_u_s_t_ri_al

discilarsc de m<lnera tal que caela consumidor eli ja una tarifa orientada a su perfil de preferencias, y no

tenga incentivos para representarlas maP

En terminos de la Figura 21.1, si toelos los consumidores son iguales, un precio por unidacl cle p" y

un cargo fijo por "acceso al servicio", que multiplicaclo por la suma de usuarios genere una recaudacion

total equivalente al cirea P':'BCH, es la forma de financiar completamente al monopolista.

La seguncla forma de acercarse a una solucion eficiente, logranelo que la firma se autofinancie, es per­

mitiendole al monopolista alguna cliscriminacion de precios; es decir, el cobro de precios distintos por

el mismo bien 0 servicio a los diversos consumidores. En ciertos casos, con este esquema se podra alcan­

zar el primer mejor, mientras que en otros casos se alcanzara el segundo me jor.

En la practica, los mecanismos cle regulacion que se emplean difieren en su pretension de optima­

lidad. EI prop6sito perseguido en la generalidad de los casos es equilibrar eficiencia en la teoria, con la cli­

ficultael practica cle lograrla. En la actualidad, existen dos mecanismos que han recibido mucha atencion

en la literatura y entre los organismos encargados de la regula cion en eliverso~ paises. EI primero de ell os

ha sido ampliamente utilizado en la regulacion de monopolios naturales en Estados Unidos clescle finales

de los ai1.os cincuenta y principios de los sesenta; este metodo se clenomina regulaci6n por tasa de retorno.

EI segunelo metoclo, conocido como regulacion de precio techo, ha recibido creciente atencion en los ulti­

mos tiempos, porque resuelve, al menos en parte, uno de los problemas de incentivos mas serios asociados

a la regula cion basada en la tasa de retorno, y que esta relacionado con la reduccion de costos. Estas al­

ternativas cle regulacion se analizan a continuacion.

Modelos de regulaei6n par tasa de retorno

La regula cion por tasa de retorno es el metodo de regulaci6n dominante en Estados Unidos. La idea basi­

ca es que el regulador fije una tarifa tal que permita a la empresa recuperar sus costos operativos y obtener

una rentabilidad justa sobre el capital. Sin embargo, el problema de este tipo de regula cion en la practica

es que no induce a las firmas a comportarse de manera apropiacla, en terminos de reducir costos y proveer

el servicio adecuado. La crftica fundamental de este metodo es que el hecho de que los costos sean cubier­

tos por la tarifa hace que las firmas no tengan incentivos para reducirlos.

En particular, al garantizarse una tasa de retorno sobre el capital, en caso de que esta supere al costo

real del capital, se incentivara un exceso de inversion en las industrias reguladas; mientras que si la tasa de

retorno garantizada es menor al costa real del capital, se producira un deficit de inversion que afectara el

bienestar futuro de los consumidores. Por sus claras implicancias, esta crftica ha tenido gran incidencia en

la forma en que los analistas visualizan el problema de regula cion.

Aparte del problema asociado a la inversion, uno mas directo y preciso, ele particular importancia en

America Latina, se refiere a la determinacion y al c6mputo de los costos. Los costos que se requiere cono­

cer para regular no son los mismos que aparecen en los balances. EI concepto de costo econ6mico perti­

nente es el de minimo costo posible para producir. Asf, la recomendaci6n de fijar una tarifa telef6nica, por

ejemplo, no debe considerar el costa historico de la empresa a ser regulada, sino el minimo costa posible

para una empresa que sirve el nlimero cle clientes que efectivamente sirve, con sus correspondientes proyec­

ciones de crecimiento, y con el servicio determinado. Sin embargo, los antecedentes que dispone el regu­

laclor no son necesariamente los que se refieren a los costos econ6micos, por 10 que no es de extrai'iar que

los procesos de regulaci6n (por e jemplo, fi jaci6n de tarifas) esten dominados por la negociaci6n y por las

discusiones de orden extratecnicas.

Esto es 10 que se conoce como "compatibilidad de incentivos" del menu de tarifas.

· ~·'·?·l. Capftulo 21. Regu laci6n de monopolios y polft ica antimonopolios 3 ~ ~" - '--------"'--------'-------"----'------------'----.:..------------- . .,.

.~, . )-

Regulaci611 de precio techo (Price Caps)s

Debido a la insati sfaccion con el desempeilo de la regulac ion basada en la tasa de retorno, a princip ios de

los ai'ios ochenta, durante el proceso de privatizaci6n de empresas publicas ell Inglaterra, se desa rrol1 6 un

metodo de regulacion que en lugar de poner un techo a la tasa de retorno de la fi rma regulada, impollc

un techo a los precios que puede cobrar. Este m etodo, conocido como RPI-X, limita la tasa de crec imi ento

promedio de los prec ios regulados a la tasa de crecimien to del ind ice de precios al consumidor (RP I) m c­

nos un porcentaj e a determinar, X%. La idea detras de este fac tor es que las tarifas calculadas deberian

a justarse hacia aba jo a medida que se obtienen ganancias de productividad en el sector. Asi, el regulacl or

traspasa a los consumidores de una manera preanunciada las ganancias esperadas en efi ciencia. Con es te

mecanism o, se Ie garantiza a los consumidores que las tari fas ba jaran en terminos reales segL1I1 el fac tor de

aumento de productividad, y que cualquier rebaja de costos atri buible a un esfuerzo espec ial de la firma

regulada se convertira en un premio para ella. Esto pudo ser muy importante para lograr el apoyo de los

consumidores hacia un programa que involucra algun grado de privatizacion, como efectivamente fu e el

caso del Reino Unido.

Para que este sistema de regulacion "por incentivos" tenga los efectos cleseados, debe quedar muy clara

la forma en que se determina el factor X. Asi, la determinacion de este fac tor se convertira en un elemento

de incertidumbre si se percibe que puede ser mane jado de manera arbitraria por la autoridad. Este esque­

ma supera al de regulacion por la tasa de retorno en por 10 menos dos aspectos . EI primero es que, al poner

un techo a los precios en vez de al retorno, se incentiva la efi ciencia en la produccion y se promueve la

innovacion, debido a que cualquier reduccion de costos es capturada por la firma. En segundo lugar, el

mecanismo reduce la carga para el regulador debido a que, una vez en marcha, solo bene que calcular

indices de precios y no es necesari o valorar activos ni calcular tasas de retorno . Por esta misma simpleza, el

ri esgo de captura del regulador por parte de la firma regulada tambien se ve disminuido.

No obstan te, 10 elegante de este m etodo, y la defensa que sobre el realizo su creador, el hombre fu erte

de la regulacion inglesa durante ailos, Littlechild, fue el mismo quien modifico severamente el factor X,

producto del excelente desempei'io bursatil que observaron las firm as privati zadas en Inglaterra. As imisl11o,

en PerLl, a comienzos de 2001 , se discutio cual deberfa ser el factor X, dadas las ganancias que habia mos­

trado Telefonica del Peru. D eterminar el factor X en base al desempeilo previo de la firm a va contra la

esencia misma delmodelo y de las venta jas que se Ie asocian.

Competencia por comparacion y empresa modele

Producto de las evidentes asimetrias de informacion entre el regulador y el regulado, la regula cion basada

en informacion de costos de la firma enfrenta problemas practicos al momento de su aplicacion , los cuales

limitan la efectividad de la misma; por ello , el regulador debe buscar m ecanismos que redu zcan los pro­

blem as de informacion. Un e jemplo ilustrativo de los problemas que surgen de la falta de informacion se

encuentra en los distintos procesos de fij acion de tarifas de distribucion electrica . La ley chil ena, en una

forma extrema, seilala que la tarifa se determinara ponderando en dos tercios la tarifa propuesta por la

autoridad regula dora y en un tercio la tarifa propuesta por la firma regulada. Mediante este mecanisIllo, las

tarifas propuestas por las partes tienden a alejarse en vez de a converger, por cuanto la firma regulada sabe

que su propuesta sera ponderada por un tercio.

~ Revisiones de los aspectos conceptuaJes y pr:kti cos relacion,]dos con este metodo se encllentran en BeesJe\" \" LittJechild ( J 989). asi como en Amstrong, Cowan y Vickers (1994).

, ."

( 330 ____________________________________________ Pa_r_te __ V_._R_eg~u_l_a_c_i6_n~y~o~rg~a_n_i_za_c_io_' _n_in_d_u_s_t_ri_al

Otras legislaciones, que no ll egan a estc extremo, tambien inducen a que las empresas exagcren sus

costos y a que los reguladores los subestimen. Para abordar el problema, un esquema que ya esta siendo

cmp1cado en algunas propuestas de marcos de regulacion consiste en que ante una situacion de discrepan­

cia, cuando no haya acuerdo entre las partes, un arbitro debe pronunciarse por una de las dos posiciones y

no por una intermedia . Con csto, se generan incentivos para que las posiciones se ti endan a acercar, porque

ambas partes saben que si piden algo desmesuraclo, el cirbitro tenclerc1 a elegi r la propuesta cle la otra parte.

Un meclio que permite al regulador el empleo de mas informacion clisponible cle los parc1metros tec­

nologicos y cle los costos cle la firma que se es ta regulanclo para poder reclucir las as imetrfas de informa­

cion, es usar marcos cle referencia contra los cuales se puecle comparar la informacion que provee la firma

regulacla . Un e jemplo cle ello es 10 que se conoce como competencia subrogacla, que consiste en obtener

informacion sobre los para lll etros relevantes observando a otras firmas cle tecnologfas silllilares , para inferir

cle elias los costos que seran aplicaclos en la regulacion de tarifa cle la firma que se esta regulando. A mane­

ra de ejemplo, para imputar salarios a una firma regulacla, una encuesta cle salarios por clistintas calificacio­

nes para la economia y que hacen empresas especiali zadas permitiria conocer de manera muy aclecuada los

costos laborales por tipo de calificacion.

Un segundo tipo cle enfoque para aborclar los problemas, y que tambien se basa en comparaciones del

deselllpefio de la firma que se desea regular con otra firma, aunque esta vez se trata cl e una firma ficticia,

se conoce como enfoque cle empresa efici ente 0 empresa modelo. Este metodo de tarifi cacion se empezo

a u tilizar en C hile en la fijacion cle tarifas de las empresas sanitarias (agua potable y a1cantarillaclo), cle dis­

tribuc ion electri ca y de telefonfa local, y actualmente tiene amplia difusion en Latinoamerica. Incluso en

el caso de fijaciones de precio tech o aplicadas en Argentina, Reino Uniclo y en otros parses, se requiere

determinar un precio inicial al que se Ie aplicaran los rea justes; este precio inicial puede ca1cularse con base

en los costos que tend ria una empresa modelo. La definicion de una empresa moclelo suele ser la de una

empresa que parte de cero y utili za solo los ac tivos necesarios para prestar ese se rvicio y, general men­

te, estipula un plan cle clesarrollo cle las inversiones para la empresa .

Existen diferentes formas cle estimar la estructura cle costos de la empresa eficiente y dependiendo del

sector que se clesea regular, en algunos casos un metodo determinado funcionara mejor que en otros. Uno

de los problemas que enfren ta este enfoque es que para su aplicacion se debe alimentar el modelo con

parametros tecnologicos y de costos, raramente disponibles y siempre cuestionables, 10 que en la practica

lleva a que se terminen utilizanclo los parametros cle la empresa real, 10 que si bien puede considerarse al­

go que va en contra de la idea original, tam bien Ie cia un senticlo cle realismo. OUos problemas, como por

e jemplo la forma en que se interpreta la legislacion , estc1n presentes en la practica de regulacion (recua­

dro 21.1 ).

Recuadro 21.1 Caso Telef6nica CTC

EI caso del decreto de tarifas de Telefonica CTC Chile, en 1999, ilustra los problemas del regulador y de la regu­lacion en la practica. Uno de los tantos temas de controversia entre la empresa regulada y la autoridad, se rela­ciono con los costas de la guia de telefonos que, de manera ob ligatoria, tiene que proveer la empresa regu lada, conocida como "guia de paginas blancas': En este caso, la controversia surgio porque la autoridad determino que el cos to de produccion de la guia, para propositos de la fijacion tarifaria, era cero. EI argumento fue que Telefonica CTC Chi le ganaba dinero con la venta de avisos en otra empresa en la que participaba y que no esta­ba regulada, las paginas amarillas, con 10 que mas que recuperaba el costo de las paginas blancas.

Este argumento adolece de dos serios problemas. En primer lugar, introdujo en el ambito de la regulacion de Telefon ica CTC Chile negocios que no tienen que ver directamente con ella. Esta empresa tiene participa­cion en la empresa que produce paginas amarillas (comerciales), pero se trata de una empresa distinta que, para

....... , Capitu lo 21 Regulaci6n de monopolios y politica antimonopolios 33t? ~~------~----------~--~~----------~---------------------------- ~

.~.~ , .

la regulacion de tarifas. no debe ser considerada (imagine si seria posible que aumentaran las tarifas a los con­sumidores porque en sus negocios paralelos. a Telefon ica CTC Chile Ie empiece a ir mal). En segundo lugar. y mas importante. en materia de certidumbre juridica la ley contempla una forma precisa y clara como considerar las ac­tiv idades no regu ladas realizadas por una empresa regulada. Asi es como la ley establece que los costas de las act ividades no reguladas realizadas por empresas reguladas. en este caso paginas amari llas. no deben ser tras­pas ados a los usuarios. Tambien. la ley senala que. cuando por razones de tecnologia no sea posible separar los costas asociables a la act ividad regu lada de la no regulada. porque am bas utilizan un mismo insumo fijo (por ejemplo. un edificio 0 el tiempo del directorio). se debe buscar un procedimiento que permita prorratear los costas indivis ibles.

En el ejemplo en cuestion. la gu ia de paginas blancas incluye avisos no regulados. como en la contrapor­tad a y al destacar nombres. Para ella hay que recurr ir a la ley. que senala que debe considerarse el costa total de producir paginas blancas. y para los objetos de aSignacion de costas a los usuarios. considerar solo el porcen­taje de espacio (factor de prorrateo) que ocupa la guia y que esta ded icado a nombres no destacados y a pagi­nas sin publicidad. Determinar el factor de distribucion puede ser discutible. pero no es discutible que el costa por producir informacion en las paginas blancas no es nulo.

Alternativas a la regulaci6n directa

Licitaci6n de mOl1opolios

Como la regulaci6n es costosa, 10 mas probable es que no entregue una soluci6n del tipo primer mejor. Por

ello, se han buscado, tanto desde el punto de vista conceptual como prelctico. medios que reduzcan la necesidad de regular directamente . En esta bllsqueda se ha concluido que el hecho de que una industria

este caracterizada como monopolio natural no implica que esta se deba regular para alcanzar resultados de

segundo mejor, pues si bien es cierto que competencia como tal no debiera haber, aun pod ria ser posible

que exista competencia por el mercado. Esto es, creando competencia ex-ante, donde las firmas compi ten

por el derecho a ser monopolio, bajo ciertas circunstancias el resultado sera aquel que se logra en un equi­

librio de segundo me jor.

E jemplo de este mecanismo de competencia ex-ante, usado hoy de manera extensa en distintos pai­

ses, incluyendo Mexico, Perll, Colombia y Espana, es el de li citac i6n de concesiones. En cas os de construc­

ci6n de obras pllblicas, como tuneles, puentes, caminos, etcetera, hay claras caracterfsticas de monopolio

natural, es decir, no es posibl e ni conveniente que haya competencia. El merito de esta Ifnea conceptual,

iniciada por Demsetz (1968), es que muestra que no es necesario regular tarifas si es que, previo a la COI1-

formaci6n del mOl1opolio, se permite algul1a forma de competencia.

Considere el caso en que se dec ida construir un tunel, que por sus altos costos fijos y tecnologfa tiene

ca racterfsticas de monopolio natural, 10 que se ilustra en la Figura 21.2. Con un costo medio igual a CmeE para la empresa que disponga y opere el tunel de la forma mas eficiente posible, CMeD seria el nivel de

costa medio que el operador desearfa mostrar al regulador. Al establecer que el derecho a ser el unico ope­

rador sera asignado a quien cobre el menor precio a los consumidores, habra un incentivo natural a reducir

el precio ofrecido, y considerado que nada impide que en el proceso de licitaci6n haya muchos postulantes

y competencia, el precio tendera a ser P". En otras palabras, aunque no haya competencia posterior a la

construcci6n del tlll1el, el diseiio de la licitaci6n garantiza que el precio por pasada serel el menor posible

mediante la generaci6n de competencia previa. Nuevamente, tal mecanismo no esta exento de presentar problemas. Un problema practi co que ti ene

es que al asignar el monopolio segun el criterio de la menor tarifa hay que establecer a fJriori los estandares

de calidad con que se debe prestar el servicio, por cuanto la firma que resulta can el derecho a ser !1lonopo­

lio ti ene incentivos a ofrecer un servicio de menor cali dad una vez que ya este operando ba jo condiciones

;: 332 Parte V. Regulacion y organizacion industrial ----------------------------------------~--~~~----------

- .- CMeD

D CMeE

Figura 21.2

monop6licas, con la finalidad de mini mizar los costos de producci6n. Existe tambien el problema que surge

una vez asignado el derecho, cuando es necesario renegociar el contrato. Este problema se presenta ya que los contratos suelen ser incompletos y, por 10 tanto, siempre habran situaciones que requieran ser renego­

ciadas, y para la autoridad regula dora es mucho mas complicado renegociar un contrato de regulaci6n cuando ya tiene un monopolio operando. Los objetivos de los distintos participantes en el diseno de los con­tratos 0 terminos en los que se desarrolla la operatoria, son tambien un determinante clave de la forma en

que este operara. Cuando las partes interesadas son las mismas que desarrollan el contrato, pueden disenar-10 de tal forma que, al buscar su beneficio, sacrifiquen el desempeii0 9

Facilitar desafiabilidad de mercados

En una lfnea argumental muy similar, Baumol, Panzar y Willig (1982) propusieron el concepto de los mer­

cados desafiables que, de promoverse, pueden sustituir la regulaci6n directa. Un mercado es desafiable si puede haber entrada a la industria por parte de potenciales competidores en igualdad de condiciones a las que enfrenta un monopolista activo; es decir, la entrada es sin desventaja y es reversible. Bajo tales condi­ciones, la competencia potencial disciplina al monopolista activo.

Un punto importante de la teorfa de los mercados desafiables es que enfatiza el rol que juegan los costos hundidos en la estructura del mercado. Los costos hundidos, que por definici6n corresponden a

aquellos costos que no pueden ser evitados por la firma durante algun periodo de tiempo, aun si esta no produce, no representan un costa de oportunidad para la firma, ya que por no poderse evitar, no tienen un uso alteri1ativo. En cambio, para un potencial entrante que esta considerando entrar 0 no a uiIa industria,

los costos son evitables mientras no entre a operar. La existencia de costos hundidos por parte del mono­polista activo introduce una ventaja frente al potencial entrante, representando uno de los principales me­canismos de levantamiento de barreras a la entrada por parte de las firmas establecidas en un mercado. Por este motivo, la no existencia de costos hundidos es una condici6n necesaria para que un mercado sea de­

safiable . La importancia de este resultado para la polftica de regulaci6n es que si el mercado es desafiable, no se requiere regular precios, y el rol del regulador queda limitado a asegurar que existan las condiciones para que sea posible la entrada a la industria por parte de potenciales competidores.

9 Para un analisis de casas pr:kticas, vease Paredes y Sanchez (2004).

, ...... . ..• ~C_a~p_ft_u_lo __ 21_._R_e~g~u_la_c_io_- n __ d_e_m __ o_n_o~p_o_li_o_s~y~p_o_l_ft_ic_a_a_n_t~im~o_n~oLP~o~li~o~S __________________________ 33C1

·· ... 1."

Para ilustrar la importancia de los costos hundidos en el concepto de mcrcado desafiabl e, rcgrcsc <I I

ejemplo de 1110nopolio natural ilustrado en detall e en la Figura 21.3. Las fuertes eeonomfas de esca la

inducen al monopolista a proclucir qo (doncle el ingreso marginal es igual al costo marginal), para 10 que

debe clisponer cle un tamafio de planta asociaclo a CMeo, y a cobraI' Po, 10 que Ie reporta utilidades, ya

que a ese nivel de procluccion, el precio es mayor al costo m eclio unitario. La posib ilidacl que el lllono­

polista pueda tener util iclacles depencle de la naturaleza cle sus costos. Si los costos clel monopolista fu eran

irreversibles, entonces un entrante no tenclrfa posibiliclades de entrar, pues Sll capaciclad se agregarfa a la

existente y el precio resultante no sustentarfa la actividacl de los procluctores. Pero, si los costos no fueran

hundiclos, en tonces un entrante que ingresa con una capaciclacl mayor y que ofrece a los consumidores un

precio menor a PO, puede hacer que para el monopolista estableciclo sea me jor salir cle la industria, y asi evitar las percliclas asociadas a compartir el mercado con otro.

Lo importante de esta situacion es que el entrante potencial sabe, a su vez, que la entracla Ie sera mas

conveniente si no hay costos hundidos. De aIlf que el mercado sea clesafiable cuanclo no haya tales costos.

La clefensa a la entracla para un monopolista en tal caso es, simplemente, producir q >, en la Figura 21.3; esto

es, una canticlacl equivalente a la cle regula cion cle segundo me jor.

q* \ \ IMg

Figura 21.3

En terminos de la polftica y practica cle la regulacion, 10 que este anal isis sugiere es que 10 mas impor­

tante para el regulaclor es cleterminar si los mercados son 0 no desafiables . En segunclo lugar, debe procu­

rar los medios para que 10 sean.

POLITICAS ANTIMONOPOLIOS 0 PRO-COMPETENCIA

Una segunda dimension cle la regulacion es la determinada por las politicas cle competencia , que involu­

cran acciones de empresas que no surgen a partir de sus caracteristicas cle monopolio natural , sino cle la

interaccion estrategica. La regulacion, en estos casos, es clisefiacla para limitar las acciones cle tales empre­

sas, 10 que hace que el estudio de este tipo cle regulacion sea parte esencial clel estuclio clel entomo.

. 334 ___________________________________________ P_a_r_te __ V_. _Re~g~u_l_ac_i_6_n~y~o~rg~a_n_i z_a_c_i o_- n __ in_d_u_s_t_ri_al

Las legislaciones an timollopolios en los paises desarrollados, y en America Latina en particular, han

cstado de manera permanente bajo esc rutinio pllblico, y el debate sobre su conveniencia persiste . La ex­

periencia de legislaciones antimonopolios en el 11lundo es escasa, particularmente en pafses menos cle­

sarrollados, y estas, por 10 general, 11lues tran un pobre clesempefio.

Objetivo de la ley

Las leyes antimonopolios suelen ser bastante vagas, sin que en elias se aprecie claramente el prop6sito que persiguen . Este es el caso cle la Scherman Act de la legislaci6n norteamericana, que es poco explfcita en su objetivo . Esta coinciclencia no es extraiia , pues es claro que much as de las legislaciones cle los pafses lati­noamericanos estan basaclas en la Scherman Act y en la influencia directa e inclirecta cle ella en los asesores

y legisladores latinoamericanos. El desaffo de plantearse un objetivo explfcito es importante en Latinoame­rica, pues entender el objetivo de la ley resulta crftico para entender el accionar clel regulador y, asi, defi­

nir la estrategia de la empresa. D escle el punto de vista econ6mico, y esta es una ley econ6mica, el objetivo que clebiera perseguir la

legislaci6n anti11l0nopolios es solucionar las clistorsiones produciclas por el abuso de pocler monop6lico, que conllevan a que la clisposici6n de bienes sea inferior a la que podrfa ser cl e no darse abusos monop6-licos. En terminos mas tecnicos, las leyes antimonopolios deberfan procurar el maximo bienestar a los consumiclores, 10 que se logra al permitir la maxima clisposici6n cle bienes 0 de suma de exceclentes clel con­

sumidor y procluctor. La mayor clisposici6n de bienes ha sido entendida como eficiencia social 0 maximizaci6n de la suma

de excedentes cle consumidores y productores (incluido el gobierno). En tal sentido , no debe verse aquf una contradicci6n entre privilegiar la suma cle los excedentes, y en particular la inclusi6n del excedente clel productor, con el hecho de que la legislaci6n antimonopolios sea "pro consumidor". Los productores son consumidores y no ti ene senticlo, desde este punto de vista, contraponer consumidores con productores .

Por 10 anterior, el proteger y fomentar la competencia no debe interpretarse como un objetivo tJer se , ni menos significa proteger ni cuidar a los competidores. Se trata de proteger y fomentar algunas de las consecuencias de la competencia , aunque no todas. Para ilustrar este punto, considere la Figura 21.4, en la cual existe una situaci6n inicial en la que un con junto de empresas dan origen a la funci6n de costos me­dios de largo plazo y de oferta 01. Esta oferta, en con junto con la demanda D, determinan una situaci6n de competencia, el precio PI, la cantidad ql y un excedente total de P IAB. Supol~ga ahora que, por e jem­plo , producto de una fusi6n el costa de la industria se pudiera reducir, 10 que daria origen a una funci6n de oferta 02, pero que, ademas, las firmas en la industria adquieren poder cle mercado y la posibiliclacl de cobrar un precio superior a su nuevo costa de P2. La pregunta central a responder desde un punto de vista de la polftica antimonopolios es lse debe permitir esta fusi6n?

Distintas situaciones permiten responder la pregunta de diferente manera . Por e jemplo, si se supone una capacidad de regulaci6n completa, la respuesta es evidente: permita la fusi6n y regule de moclo que el precio sea P2; en este caso, todos ganan. Supongamos que el regulador no podra controlar el precio una vez realizada la fu si6n. E n este caso, una respuesta a la pregunta anterior es permitir la fu si6n en caso de que quien debe autorizarla estime que el precio posfusi6n sera inferior a Pl. En ese even to, tanto las fir­mas como los consumidores ganarfan y, obviam ente, existi ria una mayor disposici6n cle bienes que sin fu­si6n. Una visi6n practica, sin lugar a dudas, sugeriria aprobar esta fusi6n .

Una tercera situaci6n rel evante es cuando, producto de la fusi6n , el precio aumenta por sobre PI y los costos bajan a P2. Con ello, quienes demandan el proclucto perclerfan y quienes 10 ofrecen ganarian, no siendo claro el efecto neto en la disposici6n de bienes. Suponga que el precio aumenta a P3; en este caso, los demandantes pierden PI A C P3 Y los productores ganan P2 D C P3. El efecto neto es la diferencia de areas P2 D F PI - FAC.

· ..... .. Capitulo 21. Regulac i6n de monopolios y politica antimonopol ios 33S:~ ~------~--------~--~~--------~------------------------ ...... ~~'

P3 C

A P1 , 01

F , "

E P2 02

D G

" "

"-""" , D

q3 q1 q2 q

Note que el e jemplo analizado considera s610 el total de excedente y no c6mo este se reparte. Ell o es fundamenta l si se desea tener un criterio claro y transparente de resolucion de casos antimonopolios. En

otras palabras, si se reconoce que la ley antimonopolios no persigue proteger a los demandantes de un pro­ducto respecto de los oferentes de ese producto sino que busca maxi mizar la riqueza total, la resolucion de los casos puede ser transparente, 10 que es un tema central para limitar la extension de practicas de corrup­

cion y dar seguridad juridica a los inversionistas, temas relevantes en todo el mundo, pero particularmente en aquellos paises de menor desarrollo .

Lo anterior no se contradice con otras leyes que, por definicion, defienden a los consumidores. En

detenninadas circunstancias, producto de los costos de infonnarse para los consumidores , pero sin que medien poderes monopolicos, algunos consumidores deben disponer de protecciones que, en general y

como se contempla en la mayoria de los palses latinoamericanos, las entregan las leyes de proteccion al con­sumidor. La composici6n de los productos, la rotulacion , ]a falta de garantias, la copia de envases y el en­gano, son prc1cticas que no se relacionan necesariamente con poderes monop6licos. La pequena panaderfa del barrio puede tener la balanza distorsionada y engafiar a los consumidores sin que haya poder monop6-

lico, 0 un productor de una "marca propia" de una cadena de supermercados puede copiar ellogo de un producto de Nestle 0 Parmalat sin que haya, necesariamente, un problema de poder monop61ico de por medio. En estos casos, son las leyes de proteccion al consumidor las que se deben aplicar y elias no con­

tradicen el proposito de la regulacion antimonopolio 0 procompetencia, sino que la complementan.

LFlexibilidad 0 reglas?

La forma concreta que toman las leyes antimonopolio en los distintos palses debe abordar la disyuntiva entre la busqueda de fl exibilidad, que se puede proveer en cualquier legislacion mediante el concepto de la "regIa de la razon"; es decir, un criterio que considera el contexto en el que se desarrolla la situacion , y

otro concepto 0 bien juridico, que es la certeza, el cual se obtiene por la via de tipifi car conductas decla­randolas "ilegales per-se" , es decir, un criterio en el que basta demostrar que la practica existio para que elL

sea declarada ilegal (sin importar el contexto). La form a en que deberlan tratarse los casos antimonopolios es situandolos en el contexto . No existe

una conducta 0 situacion que, independientemente del contexto , vaya siempre en contra de los ob jetivos del consumidor. Como se ilustra en la Figura Z 1.4, una fusi6n , pero tam bien cualquier otra prc1c ti ca como

336 ___________________________________________ P_a_r_te __ V_._Re~g~u_l_ac_i_6_n~y~o~rg~a_n_i z_a_c_io_- n __ in_d_u_s_t_ri _al

por ejemplo lin acuerdo vertical, una restriccion horizontal, etc., dependiendo del contexto, puede 0 no ser procompetitiva . Determinar el contexto que hace que una accion 0 practica sea 0 no favorable para el ob jetivo perseguido por la ley es ma teria de la mayor relevancia, aunque ello requiera de un analisis cui­

dadoso. La opcion practica elegida ha dependido del pa is y de sus circunstancias . En Estados Unidos, un con junto importante de conductas son, 0 han sido, ilegales per se; es el caso

de los acuerdos de precios, los boicots, la discriminacion de precios y la fij acion de precios de reventa, esta ('I1 tima practica en proceso de transicion hacia la regIa de la razon. En Venezuela y Mexico, un conjunto

menor de practicas son ilegales, entre las que destacan los acuerdos horizon tales de precio. En C hile, por el contrario, todas las conductas son suj etas a la regia de la razon.

Un aspecto clave a considerar en este dilema 10 consti tuye la capacidad de producir pruebas sobre la existencia de hechos que se investigan, y la determinacion de estandares de prueba que implican grados de certeza sobre los hechos. No basta que los hechos investigados puedan dar lugar a dano, sino que hay

que demostrarlos; esto suele ser muy dificil, no necesariamente por incapacidad conceptual, sino por la fal­ta de recursos, propia de las instituciones que llevan a cabo la actividad procompetencia en los pafses de

menor desarrollo. En tales contextos, seria preferible la certeza de una regIa menos fl exible, que la ventaja que daria una eventual fl exibilizacion de los criterios.

En los capitulos siguientes, se analiza la aproximacion mas gruesa a los casos tratados por comisiones

antimonopolios en Latinoamerica y en Estados Unidos; asimismo, se evalua de manera comparativa el di­lema que frecu entemente se presenta en esta materia: regular estructuras 0 conductas .

SfNTESIS

La regulacion de monopolios naturales ha sido preocupacion de analistas desde los inicios de la

economia como disciplina. En esta area de estudio, como en no pocas, la practica ha liderado a la teorfa, pues son los reguladores quienes han estado mas cerca de los problemas que la misma re­gulacion crea.

Las herramientas de regulacion son variadas y, durante los ultimos ai'ios, ha habido un creci­miento notorio de nuevas propuestas y metodos, que pretenden conciliar los objetivos del regulador con los incentivos que tienen las firmas que son sujetas a regulacion.

A pesar de tal avance, es claro que la regulacion de monopolios naturales en la practica es, y seguira siendo, compleja y, por ende, el mayor avance debe provenir de la generacion de mas es­pacios de competencia y de disenos que conciban a los regulados y reguladores como agentes inte­resados en su propio bienestar.

La regulacion de practicas monopolicas, no realizadas necesariamente por lllonopolios natu­rales, requiere de una concepcion diferente. Aqui se trata de practicas que pueden tener el poten­

cial de danar a los cOl1Sumidores pero, tambien, ti enen el potencial de beneficiarlos. El contexto en el que se realizan las practicas antimonopolio es fundam ental para determinar su dano potencial. Por ello, las legislaciones en el mundo han avanzado hacia una doctrina de regIa de la razon, en la que se analizan sus circul1Stancias . Para que ello no atente en contra de la certidumbre jurfdica, ele­mento esencial para promover las inversiones, se hace necesario que cada legislacion antimonopo­lio defina de manera clara su objetivo, que raramente, incluyendo las legislaciones mas avanzadas en el mundo, se efectUa.

1" .' -" . . ... '- . EJERCICIOS

1. Discuta ace rca de las crfticas a la regulaci6n por tasa de retorno y a la regulaci6n por precio techo

(price caps).

2. Analice de manera comparativa los siguientes mecanismos para regular monopolios naturales:

0) Fijaci6n de precios por costos de servicio (0 llamado tambien por tasa de retorno).

b) Licitaci6n de derechos a construir y operar el monopolio.

Considere en su respuesta a soluciones de primer y segundo mejor, y a los problemas de negociaci6n

poscontractual.

3. Senale que consideraciones econ6micas podrfa encontrar (pros y contras), para las siguientes regula­

ciones:

0) Prohibici6n de comerciar 6rganos para transplante.

b) Fijaci6n de precios para el agua potable.

c) Fijaci6n de precios maximos de arriendo a viviendas en determinadas comunas de la ciudad (por

ejemplo, en Los Angeles, California).

d) Tarificaci6n vial (cobro por circulaci6n en vias congestionadas, Singapur).

e) Prohibici6n de que el comercio abra los dfas domingo (Italia).

4. La funci6n de costa total de una industria es: CT = 100 + 3Q y la demanda de esa industria que

surge de 10 consumidores iguales es: q = 100 - P.

0) Determine la regulaci6n de primer mejor.

b) Determine la regulaci6n de segundo mejor.

c) Si se permitiera un cobro fijo aparte del cobro variable, Lpodrfa ella llevar a una situaci6n de pri­

mer mejor? )ustifique.