caja de abogados provincia bs. as. - introducción · 2019. 8. 22. · de mayor capacitación y de...

Introducción

Durante mucho tiempo la Técnica Legislativa resultó un capítulo ausente en la enseñanza del derecho. Los diversos centros académicos de nuestro país no registraban esta materia en los distintos programas de estudio, resultando una verdadera paradoja frente a su importancia para conformar ordenamientos jurídicos eficientes, tomando como base tanto su estructura general como sus diversos elementos constitutivos.

En el plano internacional se registraba una situación similar que fue modificándose en las últimas décadas y la problemática que plantea la legislación recibió el aporte de numerosos y valiosos trabajos doctrinarios que destacaron su importancia e impulsaron su estudio y desarrollo.

También más recientemente en el ámbito interno se inició un cambio destinado a ocuparse de esta cuestión, tomando como punto de partida una visión que destaca como las diferentes legislaciones y los respectivos ordenamientos jurídicos de nuestro estado federal se encuentran, en general, afectados por vicios de “inflación y “contaminación” legislativa.

Por otra parte algunas opiniones señalan asimismo que los vicios anteriormente referidos resultan agravados por la deficiente redacción de las normas jurídicas, que en muchos casos no sólo responde a la insuficiente formación profesional sino también a la conducta omisiva que en general se advierte por parte de los responsables y operadores que actúan en los ámbitos legislativos.

Bajo este contexto cabe destacar en forma especial la importancia de los modernos instrumentos de técnica legislativa como los “Digestos” y “Manuales” que deben adquirir especial relevancia en un ámbito de mayor capacitación y de una mirada más abarcativa e integral de los procesos legislativos.

Sobre el particular se advierte que numerosas jurisdicciones de nuestro estado federal han dado diferentes pasos y han encarado oficialmente la tarea señalada pero son todavía muy pocas las que han alcanzado un resultado satisfactorio, a la luz de los escasos “digestos” y “manuales” que actualmente se encuentran aplicándose.

La referida situación plantea la necesidad de revertirla, teniendo en cuenta que viviendo en un mundo de relaciones jurídicas, bajo el imperio de la ley, el sistema jurídico resulta fundamental para la vida social e institucional y para la vigencia de los derechos, que deben tener un marco idóneo que facilite su conocimiento y aplicación, además de su desarrollo.

Muchos pensadores consideran que el siglo 21 se va a convertir en el “siglo de las ciencias” por un incremento extraordinario de los conocimientos favorecidos por nuevas técnicas y formas de comunicación. Esta posición resalta la importancia de propiciar el desarrollo del “conocimiento clínico” al servicio del interés general por su contraposición con el “conocimiento cínico” subordinado a intereses minoritarios de personas o grupos, que se ven beneficiados por medios caracterizados por la falta de conocimientos o por su escaso desarrollo.

Vinculado con esta problemática los principios fundamentales del constitucionalismo moderno requieren no sólo sistemas jurídicos pletóricos de valores y principios sino además que resulten sencillos y accesibles para que la presunción del “derecho conocido” no constituya una falacia o una utopía cuando nos enfrentamos con “ordenamientos” caóticos compuestos por leyes ininteligibles.

PRIMERA PARTE Pág. I) EL PODER LEGISLATIVO.---------------------------------------------------------------- 1 A) Introducción.--------------------------------------------------------------------------------- 1 1) El Constitucionalismo.------------------------------------------------------------------ 1 2) Evolución del Constitucionalismo.---------------------------------------------------- 3 a) Antecedentes.----------------------------------------------------------------------- 3 b) El Constitucionalismo Liberal.--------------------------------------------------- 5 c) La Difusión del Constitucionalismo Liberal.----------------------------------- 7 d) La Crisis del Constitucionalismo Liberal.-------------------------------------- 7 e) El Constitucionalismo Social.---------------------------------------------------- 8 f) El Constitucionalismo Vigente.--------------------------------------------------- 9 3) La Constitución Escrita.----------------------------------------------------------------- 10 4) Los Tipos Constitucionales.------------------------------------------------------------ 12 a) El Tipo Histórico.------------------------------------------------------------------- 13 b) El Tipo Racional.------------------------------------------------------------------ 13 c) La Concepción Estructural.-------------------------------------------------------- 14 5) Caracteres de la Constitución.---------------------------------------------------------- 14 6) Clasificación de las Constituciones.--------------------------------------------------- 17 a) Constitución Normada y No Normada.----------------------------------------- 17 b) Constitución Escrita y No Escrita.----------------------------------------------- 17 c) Constituciones Dispersas ó Codificada.-------------------------------- --------- 17 d) Constitución Rígida y Flexible.-------------------------------------------------- 17 e) Constitución Originaria y Derivada.--------------------------------------------- 18 f) Constitución Ideológica y Utilitaria.--------------------------------------------- 18 g) Constitución Material y Formal.-------------------------------------------------- 18 h) Constitución Integral y Coordinada.--------------------------------------------- 18 i) Constitución de Estados y Constitución Supranacionales.-------------------- 19 7) Función de la Constitución.------------------------------------------------------------- 19 8) Actualidad y futuro del Constitucionalismo hacia una Constitución Universal---------------------------------------------------------------------------------- 20 9) Control de Constitucionalidad.--------------------------------------------------------- 23 a) La Acción de Inconstitucionalidad.---------------------------------------------- 27 b) El Recurso extraordinario de Inconstitucionalidad.--------------------------- 27 c) El Recurso extraordinario de Nulidad.------------------------------------------- 27 d) Las Garantías Constitucionales de Habeas Corpus, Amparo y Habeas Data.------------------------------------------------------------------- 27 e) El caso Federal.--------------------------------------------------------------------- 27 10) El Estado de Derecho.------------------------------------------------------------------ 28 B) Orígenes y Desarrollo Histórico.--------------------------------------------------------- 31 C) Naturaleza y Caracteres.------------------------------------------------------------------- 37 D) Sistema Presidencialista y Parlamentario.--------------------------------------------- 38 Pág. E) Funciones.------------------------------------------------------------------------------------- 40 1) Órgano de la Opinión Pública.--------------------------------------------------------- 40 2) Contralor y Fiscalización de los otros Poderes del Estado.------------------------- 41 3) Consejo de Gobierno.-------------------------------------------------------------------- 41 4) Alto Tribunal Judicial.------------------------------------------------------------------ 41

5) Independencia Funcional.-------------------------------------------------------------- 42 6) Autonomía Funcional.------------------------------------------------------------------- 42 7) Bicameralismo.--------------------------------------------------------------------------- 42 II) EL PODER LEGISLATIVO EN LA NACION ARGENTINA.---------------------- 43 A) Introducción.--------------------------------------------------------------------------------- 43 1) La Forma Federal.------------------------------------------------------------------------ 44 2) La Forma Republicana.------------------------------------------------------------------ 47 3) La Forma Representativa.--------------------------------------------------------------- 48 4) Autoridades Nacionales.----------------------------------------------------------------- 50 5) División de Competencias en el Estado Federal.------------------------------------ 51 B) El Poder Legislativo en la Constitución Nacional de 1853.------------------------- 54 C) Modificaciones Posteriores.---------------------------------------------------------------- 59 1) Reforma de 1860.------------------------------------------------------------------------- 59 2) Reforma de 1866.------------------------------------------------------------------------- 66 3) Reforma de 1898.------------------------------------------------------------------------- 67 4) Reforma de 1949.------------------------------------------------------------------------- 70 5) Reforma de 1957.------------------------------------------------------------------------ 77 6) Reforma de 1994.------------------------------------------------------------------------- 81 D) Atribuciones.---------------------------------------------------------------------------------- 83 III) EL PODER LEGISLATIVO EN EL DERECHO PUBLICO PROVINCIAL ARGENTINO.------------------------------------------------------------- 86 A) Introducción.--------------------------------------------------------------------------------- 86 B) Sistemas Electorales.------------------------------------------------------------------------ 88 1) Elección Directa ó Indirecta.------------------------------------------------------------ 88 2) Mayorías.---------------------------------------------------------------------------------- 88 a) Mayoría Absoluta.-------------------------------------------------------- 89 b) Ballotage.------------------------------------------------------------------- 89 c) Mayoría Relativa o Simple.--------------------------------------------- 89 3) Sistema Uninominal o Plurinominal.------------------------------------------------- 89 4) Sistema de Lista Completa y de Lista Incompleta.---------------------------------- 89 5) Sistema de representación Proporcional.--------------------------------------------- 89 C) Autoridades de la Nación.--------------------------------------------------------------- 90 Pág. D) Sistema de Elección de Autoridades Nacionales.------------------------------------- 91 1) Elección del Presidente y Vicepresidente.-------------------------------------------- 91 2) Elección de Senadores Nacionales.---------------------------------------------------- 91 3) Elección de Diputados Nacionales.---------------------------------------------------- 92 E) Sistema Institucional y Electivo de las Provincias.------------------------------------ 94

F) Análisis Comparativo de las Instituciones Provinciales.----------------------------- 104 1) Sistema Unicameral ò Bicameral.------------------------------------------------------ 104 2) Sistema de Renovación Legislativa Total o Parcial.-------------------------------- 104 3) Sistema de Distrito Único o de Secciones Electorales.------------------------------ 104 4) Representación Política.----------------------------------------------------------------- 105 5) Representación Electoral.--------------------------------------------------------------- 105 G) Conclusiones.--------------------------------------------------------------------------------- 107 IV) EL PODER LEGISLATIVO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.------------------------------------------------------------------------------------------- 111 A) Introducción.--------------------------------------------------------------------------------- 111 1) El Poder Legislativo.--------------------------------------------------------------------- 111 2) El Poder Ejecutivo.----------------------------------------------------------------------- 112 3) El Poder Judicial.------------------------------------------------------------------------- 112 4) Los Organismos de la Constitución.--------------------------------------------------- 113 5) Las Diversas Constituciones Provinciales.-------------------------------------------- 114 B) La Constitución Provincial de 1854.----------------------------------------------------- 115 C) La Constitución Provincial de 1873.----------------------------------------------------- 116 D) La Constitución Provincial de 1889.----------------------------------------------------- 117 E) La Constitución Provincial de 1934.----------------------------------------------------- 118 F) La Constitución Provincial de 1994.----------------------------------------------------- 118 G) Representación Electoral.------------------------------------------------------------------ 119 1) Las Normas Electorales.----------------------------------------------------------------- 120 2) Evolución del Sistema Legal.----------------------------------------------------------- 120 H) Hacia un Nuevo Régimen Electoral.----------------------------------------------------- 129 V) LOS ACTOS LEGISLATIVOS. El Ordenamiento Jurídico. La Ley.--------------- 134 A) Introducción.--------------------------------------------------------------------------------- 134 . Pág. B) Funciones del Poder Legislativo: Función Legislativa.------------------------------ 134 1) Función Constituyente.------------------------------------------------------------------ 134 2) Función Legislativa.---------------------------------------------------------------------- 134 3) Función de Control.---------------------------------------------------------------------- 134 4) Función Jurisdiccional.------------------------------------------------------------------ 134 5) Establecer Cargas y Otorgar Beneficios.---------------------------------------------- 134 6) Aprobar Tratados Internacionales ó Actos de Gobierno.--------------------------- 134 7) Intervenir en la Designación, Renuncia o Remoción de Funcionarios.----------- 134

C) Actos Legislativos y Normas Jurídicas. Concepto. Clases.-------------------------- 136 D) Ordenes de Conducta: El Derecho u Orden Jurídico.------------------------------- 138 1) Los Ordenes Normativos. El Derecho.------------------------------------------------ 139 2) Caracteres del Sistema Jurídico. ------------------------------------------------------- 140 a) Unidad.---------------------------------------------------------------------------- 141 b) Jerarquía.------------------------------------------------------------------------- 141 c) Coherencia.----------------------------------------------------------------------- 141 d) Completitud.--------------------------------------------------------------------- 142 e) Independencia del Sistema.--------------------------------------------------- 142 f) Validez del Ordenamiento Jurídico.---------------------------------------- 142 f.1) La Concepción Jusnaturalista.----------------------------------------- 142 f.2) La Concepción Juspositivista.----------------------------------------- 142 3) Dinámica del Ordenamiento Jurídico.------------------------------------------------- 143 E) Los Actos Legislativos. La Ley. La Legislación. Concepto. Caracteres.--------- 144 F) El Proceso de formación de las Leyes.--------------------------------------------------- 145 1) Análisis Semántico.---------------------------------------------------------------------- 147 2) Análisis Sintáctico.----------------------------------------------------------------------- 147 3) Análisis Sistemático.--------------------------------------------------------------------- 147 4) Análisis Circunstancial y Regimental.------------------------------------------------- 148 5) Análisis Consecuencial.----------------------------------------------------------------- 148 G) Problemas de la Legislación.-------------------------------------------------------------- 149 VI) DINAMICA LEGISLATIVA.-------------------------------------------------------------- 152 A) Procedimiento de Sanción de Leyes.----------------------------------------------------- 152 1) Proceso Intelectual.---------------------------------------------------------------------- 153 2) Proceso Institucional.-------------------------------------------------------------------- 153 a) Iniciativa.------------------------------------------------------------------------- 153 b) Aprobación o Rechazo.------------------------------------------------------- 153 c) Revisión.-------------------------------------------------------------------------- 154 d) Sanción.--------------------------------------------------------------------------- 154 e) Promulgación y Veto.---------------------------------------------------------- 154 f) Publicación.----------------------------------------------------------------------- 154 Pág. B) Normas Constitucionales.------------------------------------------------------------------ 154 1) Iniciativa.---------------------------------------------------------------------------------- 155 a) Constitución Nacional.-------------------------------------------------------- 155 b) Constitución Provincial.------------------------------------------------------- 157 2) Sanción.------------------------------------------------------------------------------------ 157 a) Aprobación ó Rechazo. Diferentes Supuestos.--------------------------- 157 - Constitución Nacional.---------------------------------------------------- 157 - Constitución Provincial.--------------------------------------------------- 158 b) Delegación de un Proyecto en las Comisiones.----------------------- 159 - Constitución Nacional.------------------------------------------------ 159

- Constitución Provincial.---------------------------------------------- 161 c) Controversias entre las Cámaras.--------------------------------------- 161 - Constitución Nacional.----------------------------------------------- 161 - Controversia Total entre las Cámaras.-------------------- 161 - Controversia Parcial entre las Cámaras.------------------ 162 - Constitución Provincial.---------------------------------------------- 163 d) Prohibición de Sanción Tácita.------------------------------------------ 164 - Constitución Nacional.----------------------------------------------- 164 - Constitución Provincial.---------------------------------------------- 165 3) Promulgación.---------------------------------------------------------------------------- 165 a) Constitución Nacional.--------------------------------------------------- 165 b) Constitución Provincial.------------------------------------------------- 166 4) Veto.--------------------------------------------------------------------------------------- 167 a) Veto Parcial.-------------------------------------------------------------- 167 - Constitución Nacional.---------------------------------------------- 167 - Constitución Provincial.--------------------------------------------- 169 b) Veto Total.---------------------------------------------------------------- 169 - Constitución Nacional.---------------------------------------------- 169 - Constitución Provincial.--------------------------------------------- 170 5) Publicación.------------------------------------------------------------------------------ 171 a) Constitución Nacional.-------------------------------------------------- 171 b) Constitución Provincial.------------------------------------------------- 172 C) Los Reglamentos.---------------------------------------------------------------------------- 172 D) El Procedimiento Reglamentario de la Actividad Legislativa.--------------------- 172 1) Tipo de Sesiones.------------------------------------------------------------------------ 172 a) Orden Nacional.-------------------------------------------------------------------- 172 b) Orden Provincial.------------------------------------------------------------------ 174 2) Autoridades.------------------------------------------------------------------------------ 176 a) Orden Nacional.-------------------------------------------------------------------- 176 b) Orden Provincial.------------------------------------------------------------------ 177 3) Comisiones.------------------------------------------------------------------------------- 178 a) Orden Nacional.-------------------------------------------------------------------- 178 b) Orden Provincial.------------------------------------------------------------------- 179 4) Despachos.-------------------------------------------------------------------------------- 180 a) Orden Nacional.-------------------------------------------------------------------- 180 b) Orden Provincial.------------------------------------------------------------------- 181 Pág. 5) Tipos de Redacción y tramitación de Proyectos.------------------------------------ 181 a) Orden Nacional.-------------------------------------------------------------------- 181 b) Orden Provincial.------------------------------------------------------------------- 182 6) Mayorías Legislativas.------------------------------------------------------------------- 185 a) Constitución Nacional.------------------------------------------------------------- 185 - 2/3 de votos.---------------------------------------------------------------------- 185 - Mayoría Absoluta.--------------------------------------------------------------- 186 b) Constitución Provincial.---------------------------------------------------------- 187 - 2/3 de votos del número total de miembros del Cuerpo.------------------- 187 - 2/3 de votos del número total de miembros presentes.--------------------- 187 - Mayoría absoluta del total de miembros.------------------------------------- 188 - Mayoría absoluta del total de miembros presentes.----------------------- 188 c) Normas Reglamentarias de Ambas Cámaras.----------------------------------- 188 - Orden Nacional.----------------------------------------------------------------- 189

- Reglamento del Senado.---------------------------------------------------- 189 - Reglamento de la Cámara de Diputados.--------------------------------- 190 - Orden Provincial.---------------------------------------------------------------- 190 - Reglamento del Senado.---------------------------------------------------- 190 - Reglamento de la Cámara de Diputados.--------------------------------- 191 VII) CRISIS DEL PODER LEGISLATIVO.------------------------------------------------- 193 A) Introducción.--------------------------------------------------------------------------------- 193 1) La Crisis de la Ley.----------------------------------------------------------------------- 193 2) La Crisis de la Representatividad.------------------------------------------------------ 194 3) Crisis de la Organización del Estado.-------------------------------------------------- 195 a) Crisis de la Organización Financiera.---------------------------------------------- 195

b) Crisis de las Relaciones entre los Diversos Poderes y Jurisdicciones del Estado.--------------------------------------------------------- 196 c) Crisis Dirigencial.-------------------------------------------------------------------- 196

4) Crisis del Conocimiento.---------------------------------------------------------------- 197 5) Crisis Moral y Material.----------------------------------------------------------------- 200 a) Factores Morales y Éticos.-------------------------------------------------------- 200 b) Factores Materiales.---------------------------------------------------------------- 201 B) Concepto de Crisis para la Doctrina.---------------------------------------------------- 201 1) Introducción.------------------------------------------------------------------------------ 201 2) Opiniones.--------------------------------------------------------------------------------- 202 a) Emergencia.---------------------------------------------------------------- --------- 204 b) Respuestas Institucionales.-------------------------------------------------------- 204 c) Respuestas Constitucionales.------------------------------------------------------ 204 d) Emergencia Económica y Jurisprudencia Argentina.------------------------- 208 e) Jurisprudencia, Emergencia Económica y Razonabilidad.-------------------- 210 C) Conclusiones.------------------------------------------------------------------------ --------- 213 Pág. VIII) ACTUALIZACION Y MODERNIZACION LEGISLATIVA.-------------------- 215 A) Calidad Legislativa.------------------------------------------------------------------------- 215 1) Calidad: Concepto y Evolución.------------------------------------------------------215 2) La Calidad Aplicada a la Función Legislativa.------------------------------------- 217 B) Vicios de la Actividad Legislativa.---------------------------------------------------- 228 C) Organización y Técnica Legislativa.-------------------------------------------------- 232 1) Concepto y Evolución.-------------------------------------------------------------- 232 2) Areas de Técnica Legislativa.----------------------------------------------------- 233 3) La Técnica Legislativa y la Teoría de la Regulación.---------------------------- 235 4) Sistematización Normativa.--------------------------------------------------------- 237 D) El Parlamento y las Nuevas Tecnologías.------------------------------------------- 238 1) Las TIC como instrumento esencial para la Reforma del

Parlamento.----------------------------------------------------------------------------- 238 2) Gobierno electrónico en el Poder Legislativo.--------------------------------------- 239 3) Implementación de las TIC en el Parlamento.-------------------------------------- 241 4) Elementos a Tener en Cuenta para la Construcción del Parlamento Electrónico.----------------------------------------------------------------------------- 241 5) Conclusiones.--------------------------------------------------------------------------- 243 E) Política Legislativa – Responsabilidad Social.-------------------------------------- 244 1) Consensos.------------------------------------------------------------------------------ 244 2) Responsabilidad Social.---------------------------------------------------------------- 246 a) Principio de la Rendición de Cuentas.------------------------------------------- 248 b) Principio de Transparencia.----------------------------------------------------- 248 c) Principio de Comportamiento Ético.------------------------------------------- 248 d) Principio de las Partes Interesadas.------------------------------------------- 248 e) Principio del Estado de Derecho.---------------------------------------------- 248 f) Principio de la Normativa Internacional.--------------------------------------- 248 g) Principio de Derechos Humanos.---------------------------------------------- 249

SEGUNDA PARTE I) INTRODUCCIÓN.----------------------------------------------------------------------------- 256

II) REGLAS SOBRE ESTRUCTURA.-------------------------------------------------------- 264 A) Reglas Generales.---------------------------------------------------------------------------- 264 B) Exposición de Motivos o Preámbulo.---------------------------------------------------- 264 C) Fórmula de Sanción de las Leyes.-------------------------------------------------------- 265 D) Identificación de los Actos Legislativos.------------------------------------------------ 269 E) Sumario.--------------------------------------------------------------------------------------- 272 F) Definiciones.---------------------------------------------------------------------------------- 272 Pág. G) Disposiciones.-------------------------------------------------------------------------------- 273 1) Excepciones.----------------------------------------------------------------------------- 273 2) Disposiciones Generales.--------------------------------------------------------------- 274 3) Disposiciones Orgánicas y Procedimentales.---------------------------------------- 274 4) Disposiciones Sancionatorias.---------------------------------------------------------- 274 5) Disposiciones Finales.------------------------------------------------------------------- 274 H) Divisiones de los Actos Legislativos.----------------------------------------------------- 274 I) Remisiones.------------------------------------------------------------------------------------ 278 J) Anexos.----------------------------------------------------------------------------------------- 279

III) REGLAS SOBRE ESTILO Y LENGUAJE.-------------------------------------------- 280 El lenguaje jurídico y el lenguaje legislativo.

A) Precisión.-------------------------------------------------------------------------------------- 282 B) Estilo y Brevedad (Concisión).------------------------------------------------------------ 284

C) Claridad.-------------------------------------------------------------------------------------- 285 1) Sintaxis.----------------------------------------------------------------------------------- 285 a) Oraciones.-------------------------------------------------------------------------- 287 b) Significado Sintáctico de las Conjunciones.----------------------------------- 287 c) Adverbios de Negación.----------------------------------------------------------- 288 d) Formas Verbales y Gramaticales.----------------------------------------------- 288 D) Sujetos.---------------------------------------------------------------------------------------- 290 E) Géneros. (Masculino, Femenino, Singular, Plural).---------------------------------- 290 F) Pronombres.---------------------------------------------------------------------------------- 290 G) Conceptos. (Absolutos, Principales y Accesorios).------------------------------------ 292 H) Sinónimos.------------------------------------------------------------------------------------ 293 I) Redacciones Inconvenientes.--------------------------------------------------------------- 293 IV) REGLAS DE REDACCIÓN.--------------------------------------------------------------- 296 A) Signos de Puntuación.---------------------------------------------------------------------- 296 1) La Coma.---------------------------------------------------------------------------------- 296 2) El Punto y Coma.------------------------------------------------------------------------ 297 3) Los Dos Puntos.-------------------------------------------------------------------------- 297 4) El Punto.----------------------------------------------------------------------------------- 297 5) Los Puntos Suspensivos.---------------------------------------------------------------- 298 6) El Guión.----------------------------------------------------------------------------------- 298 7) Los Dos Guiones.------------------------------------------------------------------------ 298 8) El Paréntesis.------------------------------------------------------------------------------ 298 9) Las Comillas.----------------------------------------------------------------------------- 299 10) La Barra.--------------------------------------------------------------------------------- 299 11) El Signo Por Ciento.-------------------------------------------------------------------- 299 12) Acento.----------------------------------------------------------------------------------- 299 13) Números, Fechas y Cantidades.------------------------------------------------------- 301 14) Números Romanos.--------------------------------------------------------------------- 301 15) Mayúsculas.----------------------------------------------------------------------------- 302 16) Citas.-------------------------------------------------------------------------------------- 302 Pág. 17) Citas de Divisiones de Disposiciones Comunitarias o Internacionales.------------------------------------------------------------------------- 302 18) Siglas.------------------------------------------------------------------------------------- 303 19) Abreviaturas.----------------------------------------------------------------------------- 303 20) Sangría.----------------------------------------------------------------------------------- 304

V) REGLAS DE LOGICA DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS.---------------------- 305

VI) REGLAS SOBRE DINAMICA LEGISLATIVA.-------------------------------------- 310 A) Modificación.--------------------------------------------------------------------------------- 318 B) Derogación.----------------------------------------------------------------------------------- 319 C) Textos Ordenados.-------------------------------------------------------------------------- 321 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA.-------------------------------------------------------- 326

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PRIMERA PARTE I) EL PODER LEGISLATIVO.

A) Introducción. “La naturaleza gregaria del hombre que se manifiesta en forma constante

a través de su vida en comunidades o grupos sociales, ha planteado desde siempre la necesidad de organizar las diferentes sociedades y establecer los principios y valores que deben regirlas.

Resulta conocido el proceso evolutivo que ha caracterizado a la especie humana y también es posible apreciar una línea de desarrollo, en la estructura o composición de su vida social.

De esta forma y más allá del auge y decadencia de muchas civilizaciones -especialmente las de la antigüedad-, existe una marcada diferencia entre los clanes y tribus primitivas y las sociedades modernas en donde cualitativa y cuantitativamente, las necesidades humanas han aumentado vertiginosamente.

Por ello y frente al mundo mágico del grupo social de las comunidades paleolíticas, hoy apreciamos formas sociales que exaltan el racionalismo, hasta extremos tales, que como un atavismo de la especie, llegan a desnaturalizarlo y convertirlo en un valor en si mismo.

Ante las necesidades humanas y su interacción en grupos sociales, la historia es en gran medida la lucha de los hombres por su libertad y por la consagración de los principios y valores que los mismos idealizaban.

La búsqueda constante de la libertad ha generado desde la antigüedad, una inquieta relación entre ese valor y los factores de poder, de modo tal que en muchos casos, cuando estos han aumentado, han disminuido las libertades individuales y colectivas y cuando esas libertades aumentan, el poder ha tendido a degradarse y la organización social a descomponerse.

Sobre estos datos empíricos muchos pensadores, han señalado que los conceptos referidos eran contrapuestos.

Frente a esa concepción fatalista, es posible la búsqueda de fórmulas de equilibrio, que permitan la mejor organización social y garanticen al mismo tiempo la plena vigencia de principios que resultan de la propia naturaleza del hombre.

1) El Constitucionalismo.

Siguiendo el trabajo “Constitución Comentada de la Nación Argentina” de. Hugo Cueli, resulta posible realizar la siguiente transcripción:

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“El concepto “Constitucionalismo”, más allá de las diversas acepciones con que se lo puede conocer, nos conecta con un proceso histórico en el cual se aprecia el compromiso del espíritu humano por consagrar sociedades más dignas, con mayores y mejores contenidos humanísticos y espirituales.

Dentro de este proceso histórico han jugado un papel fundamental tres factores íntimamente relacionados: el desarrollo del conocimiento humano, la existencia de diversas corrientes filosóficas y la proliferación de ideologías.

En el mundo occidental y cristiano y sin perjuicio de otras manifestaciones mucho más antiguas, como antecedentes más cercanos del constitucionalismo moderno, es posible señalar el sistema jurídico que comenzó a consagrarse en Europa durante la Edad Media.

La citada referencia nos conecta especialmente con la reconquista del territorio español ocupado por los moros y con las cartas y fueros otorgados por los monarcas a ciertas ciudades o regiones, en los que se manifestaban un conjunto de principios jurídicos básicos para todo tipo de sociedades, como la igualdad ante la ley, la inviolabilidad del domicilio, etc..

Pero esencialmente resulta necesario vincular esta idea con el desarrollo institucional de Inglaterra en cuyo constitucionalismo, encontramos el germen de las democracias representativas de la época actual y de la consagración jurídica de las libertades, a través de institutos que constituyen hitos fundamentales de la historia del derecho constitucional, tales como: la Carta Magna, la Petición de Derechos, el Hábeas Corpus y el "Bill de los Derechos".

Colonizadas las tierras de América del Norte por los ingleses, se proyectaron hacia la mismas las ideas y principios jurídicos acuñados en la madre patria, que se potenciaron al amparo de las características de la poblaciones del nuevo mundo, de la idiosincrasia de las personas que se establecieron en las colonias y del influjo de las ideas filosóficas y políticas que se habían desarrollado y difundido en toda Europa.

En el contexto señalado nace la Declaración de Virginia y la Constitución de los Estados Unidos de 1786, que subsume tanto los factores del historicismo ingles y de la propia realidad de las Colonias Americanas, como las ideas racionalistas europeas, expresadas especialmente a través del "Espíritu de las Leyes" de Montesquieu y el "Contrato Social" de Rousseau.

De esta forma surge la constitución escrita como instrumento organizador de los estados, y pasa a constituirse en el medio idóneo para consagrar entre otros principios: la división de poderes, la democracia representativa, la supremacía constitucional, la distinción entre poder constituyente y poder constituido, la creación del Poder Judicial como poder jurídico encargado de velar por la vigencia de la constitución, etc..

Este modelo de organización fue generalizándose en diferentes países y en todos ellos se apreció durante el proceso de su evolución, un marcado carácter racionalista.

Las primeras constituciones escritas acuñadas bajo los principios liberales y racionalistas del siglo pasado, suponían que bastaba consagrar el principio de la división de poderes y enunciar un conjunto de derechos, para asegurar un sistema justo y eficiente, encargándose la realidad de demostrar que ello no resultaba suficiente.

Bajo la experiencia negativa de ciertos antecedentes constitucionales y al influjo de las ideas socialistas del siglo XX, el constitucionalismo moderno es

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pródigo en la búsqueda de fórmulas de equilibrio entre lo individual y lo social y en la consagración de las garantías necesarias que hagan posible que los derechos escritos tengan vigencia en la realidad.

Por otra parte hoy asistimos a un reclamo social que demanda mayores cuotas de representación y participación social e individual, en la búsqueda de sistemas que rompan el viejo esquema de divorcio entre gobernantes y gobernados y que permitan el paso de una "democracia gobernada" a una "democracia participativa".

Se trata entonces de consolidar un sistema de mayor compromiso de la comunidad con las cuestiones públicas y de acentuar los controles sociales e institucionales sobre los funcionarios públicos.

Como resulta apreciable el constitucionalismo constituye un fenómeno en constante transformación, que va nutriéndose en el tiempo y da contenido a la mutabilidad de la materia constitucional.

2) Evolución del Constitucionalismo.

De conformidad con diversas opiniones doctrinarias resulta posible definir un conjunto de etapas mediante las cuales el constitucionalismo ha encontrado diversas formas, por lo que visto como proceso histórico, resulta posible reconocer precedentes y manifestaciones que determinan su origen y evolución.

Siguiendo en este punto la exposición del Dr. Adolfo Gabino Ziulu (“Derecho Constitucional: Tomo I Principios y Garantías constitucionales.” Editorial Depalma 1997) abordamos el tratamiento del constitucionalismo a partir de las etapas que el mencionado autor describe de este proceso, a saber: a) antecedentes; b) constitucionalismo liberal; c) difusión del constitucionalismo liberal; d) crisis del constitucionalismo liberal; e) constitucionalismo social; y f) constitucionalismo actual.

“a) Antecedentes. Ubicamos como precedente a un largo periodo histórico en el que a través de la evolución de las civilizaciones, se fueron gestando las nociones de poder público, Estado, normas supremas de organización, libertad y dignidad; las que se consolidaron a partir de vastos sucesos que lentamente condujeron al hombre a la consagración de la idea de Constitución y Estado de Derecho.

Advirtiendo que este período comprende varios siglos, resulta necesario organizar a los hitos importantes e influyentes que se consideran antecedentes del constitucionalismo de la siguiente manera: culturas de la antigüedad; el cristianismo; el feudalismo; los fueros españoles; la Carta Magna; el Pacto Popular y el Instrumento de Gobierno.

En la antigüedad se distinguen las culturas griega y hebrea. Entre los pensadores griegos había un amplio predominio del derecho público, centrando su atención sobre dos temas: la organización del Estado y el principio de justicia. “…Ese apego a la cosa pública llevó a los griegos a pergeñar modos de convivencia social calificados. Incluso, fueron implementadas formas de participación en las cuales se ha pretendido hallar modalidades embrionarias de la democracia, en especial en Atenas durante el llamado siglo de Pericles. La libertad civil en cambio, sólo estaba reservada a los ciudadanos y la esclavitud

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estaba bastante difundida…” (ob.cit. nota 1 página 45). En tanto que la cultura jurídica hebrea, al introducir el monoteísmo argumenta una estructura de poder rígidamente teocrático, con una concepción marcadamente moral y religiosa en la organización de su pueblo; en la cual los libros sagrados (expresión de las normas morales, religiosas y jurídicas) constituyeron la ley escrita del pueblo judío.

El cristianismo, tuvo también importante influencia en el desarrollo de las ideas de libertad y dignidad del hombre. “… si bien constituyó desde sus orígenes un movimiento especialmente religioso, el cristianismo produjo consecuencias políticas innegables… El respeto por la libertad -el don más importante que Dios le dio al hombre, después de su propia vida- tendría indudable repercusión en el constitucionalismo…El amor al prójimo, los derechos inalienables de la persona humana y el fin ultraterreno del hombre, predicados por el cristianismo, acercaron un trascendental aporte al proceso del constitucionalismo… el advenimiento de la Iglesia, le enseña al hombre que más allá del Estado existen valores superiores.”

El feudalismo se advierte con mayor nitidez luego de la caída del Imperio Carolingio, y se caracterizó por ser un proceso de desintegración y atomización de lo que constituía el vasto Imperio, con la conformación de una nueva unidad básica de organización: el feudo. Esta nueva organización reconoce en el feudo una unidad económica y política esencialmente autónoma, que era concedida por el rey a un noble a cambio de su fidelidad y apoyo bélico en defensa de sus intereses. Así “la pirámide social tenía en la cima al rey, que era el señor de todos los territorios y otorgaba un feudo a un vasallo (noble),… relación (que) continuaba multiplicándose, ya que cada señor podía hacerse de vasallos menos poderosos. Allí llegó a conformarse un sistema jerárquico cimentado en la desigualdad” (ob. cit. nota 1, pág. 45)

El feudalismo como organización, surgió ante la necesidad del rey de proteger al reinado de las invasiones de los mongoles, musulmanes y normandos, que los acorralaban desde las vastas fronteras y amenazaban seriamente su poder. Ante estas circunstancias, el rey benefició a ciertos nobles otorgándoles grandes territorios, a cambio de su fidelidad y defensa para controlar hasta el último dominio de su amplio Estado. Esta relación se denominó de vasallaje, y era consagrada a través de simbólicos rituales de honor, en virtud de los cuales el elegido era reconocido como señor feudal (vasallo), ungido por el mismo rey. El avance de las invasiones, provocó el aumento de las autonomías de los condes nombrados por el rey, quienes se fueron arrogando algunas de las prerrogativas que eran privativas del rey, como la de acuñar su propia moneda, controlar el tránsito sobre su territorio, mantener relaciones directas con la Iglesia, y ejercer el poder sobre los súbditos que habitaban su territorio. En muchos casos estos feudos se constituyeron en principados territoriales, y repitieron esta estructura de organización jerárquica dentro de sus dominios.

Este fenómeno se acentuó con el transcurso del tiempo y persistió hasta el siglo XIII.

Un antecedente de particular relevancia se dio en España, territorio también segregado por el fenómeno de atomización del poder que caracterizó a este período, en donde el rey o algún señor feudal otorgaron estatutos jurídicos privilegiados a cierto núcleo de vasallos. Dichos estatutos fueron llamados fueros. “Algunos de ellos serían antecedentes relevantes del constitucionalismo, al reconocérseles el valor de verdadera ley suprema, y estaban, en ciertos casos, por encima de la voluntad real. Representaron tal vez, las primeras limitaciones

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concretas del poder real, hasta entonces incontrolado y absoluto….Merecen ser citados: los fueros de León (1020), Burgos (1073), Toledo (1085), Zaragoza (1115) y Aragón (1283). Este último estableció dos instituciones que son consideradas valiosos precedentes del constitucionalismo: el justicia de Aragón y el juicio de manifestación.”(ob. cit. nota 1 página 46).

Otro hito significante lo constituye la Carta Magna. “Dicho documento…datado el 15 de junio de 1215, fue otorgado por el monarca inglés (Juan sin Tierra) como consecuencia de la derrota que le infringieron los barones…La importancia de su texto radica en que trataba de eliminar el abuso que hacía el rey de sus privilegios y, por ende, significaba una garantía para las libertades…Intrínsecamente considerada,…no constituyó un documento renovador. Por el contrario no estaban reconocidos los derechos naturales, ni su alcance se extendía a todos los hombres…”(ob. cit. nota 1 página 47) pero fue la expresión de una firme limitación al poder, protegiéndose del abuso del rey al patrimonio y a la libertad física de los hombres libres. Dos privilegios se destacan: la necesidad del consentimiento de los barones para la creación de un nuevo tributo, sin el cual el monarca no podía exigir el pago; y la necesidad del juicio legal de sus pares fundado en ley, sin el cual los hombres libres no serían privados de su patrimonio, ni de su libertad, ni serían considerados fuera de la ley.

El Pacto Popular (Agreement of de People) elaborado en 1647 en Inglaterra, estableció la existencia de derechos inalienables del pueblo, los que por su carácter no podían ser alterados por el Parlamento. Los poderes del Parlamento se encontraban subordinados expresamente a los de su comitente (el pueblo), y sus facultades encontraban un límite infranqueable: los derechos que los comitentes se hayan reservado expresa o tácitamente. Este documento contiene manifestaciones de lo que luego serán los principios de representatividad, y de supremacía de la ley fundamental escrita.

Como último antecedente, se puede mencionar El Instrumento de Gobierno, promulgado en Inglaterra el 16 de diciembre de 1653, el cual inspirándose en los contenidos del Agreement of de People, avanza un poco más, delimitando los poderes de cada órgano del gobierno. Muchos lo consideran como una verdadera constitución escrita, antecedente de la Constitución de los Estados Unidos de 1787.

Es dable mencionar también entre los antecedentes a la Revolución Inglesa de 1688, como hito influyente en la Revolución Norteamericana, porque “sirvió para consagrar el triunfo definitivo de la soberanía del Parlamento sobre la Corona”; y si bien el sistema institucional inglés no cuenta con una constitución escrita (porque su propia evolución significó desterrar la idea de la misma), hallamos en su organización manifestaciones de algunos principios que sustenta el constitucionalismo”.

“b) El Constitucionalismo Liberal. En esta etapa se ubican los importantes sucesos que concluyen con el nacimiento del Estado Constitucional. Aparecen las primeras constituciones escritas, estableciéndose una nueva estructura de poder.

“…Los dos acontecimientos más importantes que originaron esta relevante consecuencia política fueron la Revolución Norteamericana y la Revolución Francesa, manifestando ante la historia el criterio de que el pueblo debía darse una constitución y que ésta debía tener la categoría de ley suprema,

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escrita, codificada y sistemática…” (ob. cit. página 49). Entre los hechos relevantes que marcan el nacimiento del

constitucionalismo liberal encontramos: la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos; la Constitución de Virginia, la Constitución de los Estados Unidos, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

La Declaración de la Independencia de los Estados Unidos: El 4 de julio de 1776 las trece colonias inglesas asentadas en el territorio americano, declararon solemnemente su independencia. Dicha declaración la justificaron en “leyes de la naturaleza y de Dios”, existió en la independencia de los Estados Unidos una fuerte influencia jusnaturalista, la que marcó el sentido que tomaría la organización de este nuevo Estado. La declaración expresa: “Nosotros consideramos de manifiesta evidencia estas vastas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que han sido dotados por su Creador con ciertos derechos inalienables, que entre ellos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad.” Sobre dichas concepciones, argumentaron la existencia de una ley suprema a la cual deberían someterse los poderes públicos constituidos por el pueblo soberano.

La Constitución de Virginia, se aprobó unos días antes de la Declaración de Independencia de los Estados Unidos, y sirvió como modelo para las constituciones que fueron dictando los otros estados norteamericanos. De la misma se destacó su declaración de derechos, que constituyó el reconocimiento expreso de los derechos inalienables del hombre. Esta Constitución establecía: “Todos los hombres son por su naturaleza igualmente libres e independientes, y tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando entran en estado de sociedad, no pueden por ningún contrato privar o despojar a su posterioridad; especialmente el goce de la vida y de la libertad, con los medios de adquirir y de poseer la propiedad y perseguir y obtener la felicidad y seguridad.”; también decretaba el principio de soberanía popular, en virtud del cual los mandatarios y magistrados son servidores y responsables ante el pueblo; así como el principio republicano de separación de poderes.

“…En esta Constitución de Virginia se hallan contenidos en plenitud los fundamentos básicos del constitucionalismo, es decir, el reconocimiento de los derechos naturales del hombre y la imposición de precisas limitaciones para el ejercicio del poder público…Aquí, son reconocidos derechos anteriores y superiores al Estado, que éste no otorga, sino se obliga a garantizar…”

La Constitución de los Estados Unidos data del año 1787, y fue sancionada por una asamblea de delegados convocada por el Congreso (que era el órgano común de la Confederación). Esta asamblea que había sido convocado con el fin de revisar y proponer reformas a las disposiciones constitucionales vigentes de la Confederación, se excedió de sus fines iniciales y dictó una nueva Constitución con varias innovaciones, se destacan: “la creación de un sistema federal de Estado; el presidencialismo como forma de organización del gobierno; y el control judicial de la constitucionalidad de las leyes.” Este texto no contenía declaración de derechos fundamentales, es por ello que fueron necesarias las primeras enmiendas para la incorporación de la declaración de derechos y garantías. Esta Constitución marca el inicio un largo proceso en el que las bases de la organización política se asentarán sobre una nueva concepción: la supremacía de la ley fundamental, indisponible para el poder constituido, y emanada de la soberanía popular.

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La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea Constituyente en Francia el 26 de agosto de 1789, nace como producto de la Revolución Francesa y expresa la ideología promulgada por aquella. Con una marcada inspiración iusnaturalista declara solemnemente los derechos naturales, inalienables y sagrados del hombre. La misma consta de diecisiete artículos, entre los cuales podemos mencionar: Art. 1: “Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en cuanto a sus derechos. Las distinciones sociales sólo pueden ser fundadas sobre la utilidad común.” Art. 2: “El objeto de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Esos derechos son: la libertad, la propiedad, la seguridad, y la resistencia a la opresión.”Art. 3: El principio de toda soberanía reside esencialmente en la Nación; ningún cuerpo y ningún individuo puede ejercer autoridad alguna que no emane de ella expresamente. Art. 16: “Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución”. Esta declaración es la proclama de los principios en los que se sustenta el constitucionalismo”.

“c) La Difusión del Constitucionalismo Liberal. “La idea de una ley fundamental escrita como garantía para el ejercicio de la libertad, y como instrumento asegurador de las limitaciones del poder el Estado se esparció rápidamente por el mundo a partir de los modelos de las constituciones de los Estados Unidos y Francia.”

Fueron muchos los países que dictaron sus propios textos, bajo el esquema del constitucionalismo clásico, ello es resguardando los derechos y libertades individuales.

En este sentido se dictaron las constituciones de Francia (1791, 1793, 1795, 1799), Suecia (1809), Noruega (1814), España (1812), Suiza (1848), Dinamarca (1849), entre otras; en América del sur mencionamos: Chile (1813), Perú (1823), Uruguay (1830), Paraguay (1844). Nuestro país demoró en darse su primera constitución, la que data del año 1853, y responde a los principios del constitucionalismo clásico con una marcada influencia del modelo norteamericano.

El constitucionalismo liberal aparece como la única herramienta para garantizar las libertades, y como la solución a los problemas políticos y sociales que habían fomentado las desigualdades.

En los tiempos de revoluciones, luchas e independencias políticas, el constitucionalismo liberal constituyó el plexo de principios que fielmente reflejó los valores proclamados en la época”.

“d) La Crisis del Constitucionalismo Liberal. El constitucionalismo liberal tuvo su etapa dorada durante el siglo XIX, en la que los Estados convencidos de los postulados que enaltecía el constitucionalismo, se daban sus primeras constituciones escritas con las grandiosas declaraciones de derechos individuales, y la estructuración del poder político sobre la base de la supremacía constitucional y la soberanía popular.

Esta etapa dorada sufrió un proceso regresivo entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, en la que se despreciaron los postulados del constitucionalismo.

Los regimenes totalitarios que surgieron en Europa significaron un retroceso de los valores y principios que se habían logrado; caracterizándose por

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una concepción finalista del Estado. Los valores que postulaban estos gobiernos resultaban incompatibles con el constitucionalismo al considerar que el Estado (o Nación) constituía el fin máximo en sí mismo (un organismo) y el hombre sólo un medio para alcanzar los fines del aquel. Grafica esta concepción la expresión de Benito Mussolini, quien ha sostenido: “Todo en el Estado, todo por el Estado, nada fuera del Estado, nada en contra del Estado.”

Las manifestaciones de esta etapa crítica del constitucionalismo fueron: La Revolución Rusa de 1917, que llevó al poder al comunismo, con la instauración de la dictadura del proletariado y la abolición de la propiedad privada; el fascismo de Italia que llegó al gobierno en 1922; el Nacionalsocialismo en Alemania, que instaló Hitler en 1933; el falangismo español que llevó a Franco al poder en 1939; entre otras.

“…El sombrío panorama expuesto no debe hacernos pensar que durante esta etapa aciaga de la historia no se registraron aportes positivos por la lucha de la libertad. Precisamente, mientras se desarrollaba este proceso de desconstitucionalización, otros hombres, guiados por ideales más dignos, estaban gestando el germen de un constitucionalismo renovado y enriquecido” (ob. cit. página 58)”.

“e) El Constitucionalismo Social. “Se da esta denominación al proceso constitucional que tuvo sus primeras expresiones normativas a comienzos del presente siglo, y se caracteriza por enriquecer al constitucionalismo liberal con una visión más amplia del hombre y del Estado.

Respecto de la concepción del hombre, el constitucionalismo social parte de una comprensión más integral de él, a la vez que reconoce su naturaleza gregaria. Así, se tutela específicamente al hombre frente a diversas situaciones sociales que debe afrontar (enfermedad, trabajo, necesidad de vivienda, salud, alimentación, etc.), y también como integrante de grupos sociales más necesitados de protección (familia, infancia, mujeres, discapacitados, enfermos, ancianos).

Con relación al Estado, se supera la concepción estrecha del Estado gendarme –que era tanto más eficaz cuanto menos intervenía-, para pasar a un enfoque mas participativo de él. Se le reconoce al Estado un papel activo y protagónico, para hacer posible el aseguramiento del goce de los derechos constitucionales, en especial por aquellas personas y grupos que aparecen socialmente como más disminuidos. Siguiendo este enfoque, se suele hacer referencia al Estado de bienestar, y al Estado benefactor y, más modernamente, al Estado social y democrático de derecho.

Es importante destacar que el constitucionalismo social no se opone al constitucionalismo liberal o clásico. Por el contrario, integra su obra, lo enriquece con nuevos aportes, y completa el marco de protección de la libertad. Importa en definitiva, reconocer que el Estado debe asegurar al hombre lo que por justicia le corresponde.

Su difusión cobró especial relevancia después de la Segunda Guerra Mundial…la inserción de cláusulas económico-sociales inspiradas en estas concepciones se verificó por medio de leyes ordinarias, para luego pasar a las constituciones.

Los ejemplos fueron la Constitución de Méjico de 1917, y la Constitución de Weimar, en Alemania de 1919.

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La Constitución mejicana estableció la jornada máxima de trabajo diurno en ocho horas, y en siete el nocturno, prohibió el trabajo industrial nocturno de los menores de 16 años y de las mujeres; implantó el descanso semanal obligatorio; hizo referencia al salario mínimo; tuteló el principio de igual remuneración por igual tarea; admitió del derecho de huelga y reconoció el derecho de formar asociaciones de empleadores y trabajadores. En el artículo 27º consagró el derecho de propiedad, pero subordinado al interés público.

Otros ejemplos de constituciones sociales de este primer período son la de Austria, elaborada por Hans Kelsen en 1920, la de la República Española de 1931.

Luego de la Segunda Guerra Mundial se produjo el apogeo del constitucionalismo social. Algunas de sus manifestaciones más destacadas son las constituciones de Francia (1946), Italia (1947), y Suiza (reforma 1947). En Latinoamérica se enrolan en esta tendencia las constituciones del Uruguay (1934), el Perú (1933), Venezuela (1947), Nicaragua (1948), el Brasil (1946) y Guatemala (1945), entre otras.

En nuestro país, las primeras manifestaciones del constitucionalismo social aparecieron a comienzos del siglo XX, con la sanción de diversas leyes inspiradas en ese enfoque. Las reformas constitucionales de 1949 y 1957 se inspiraron también en esos postulados. La reforma de 1994 agregó otras expresiones que reconocen ese mismo origen.” (ob. cit. páginas. 58, 59 y 60).

“f) El Constitucionalismo Vigente. Estamos en presencia de un nuevo constitucionalismo que recoge lo establecido por el constitucionalismo liberal clásico y el constitucionalismo social, pero avanza aún más.

Existen en la actualidad situaciones que exigen nuevos desafíos, y para los cuales resulta imperioso aumentar los preceptos del constitucionalismo ya conocido.

Ante la realidad hoy reinante “…no resultan suficientes los derechos personales y los derechos sociales. Estas categorías reciben, en esta época, el enriquecimiento de los derechos colectivos y los intereses difusos, que permiten la protección de grupos sociales indeterminados…

El constitucionalismo vigente se preocupa no sólo por quienes son sus destinatarios inmediatos, sino también por las generaciones venideras. Así, cobran importancia la defensa del medio ambiente, la protección del espacio vital los derechos ecológicos…” (ob. cit. página 63)

Asimismo, la globalización nos ha puesto frente a una nueva realidad, en la que el constitucionalismo tradicional ve la necesidad de adecuar sus postulados incorporando aquellos principios exigidos por los nuevos niveles de integración supranacional.

La superación de los Estados Nacionales marca también el nuevo rumbo del constitucionalismo, el que deberá avocarse al tratamiento de estos procesos mundiales en los que se reconocen niveles de organización que exceden a los Estados soberanos.

En la actualidad el constitucionalismo se expresa a través del estado de derecho, en donde la antigua unidad política basada en el autoritarismo, se transforma en unidad jurídica, bajo el imperio de las normas jurídicas que sujetan al propio estado y que se organizan dentro de una constitución escrita, de jerarquía superior a las otras normas que se derivan de ellas.

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La consolidación del estado de derecho es entonces el fruto del constitucionalismo, que se ha caracterizado por la búsqueda de limitaciones a los poderes públicos y por dar al derecho los contenidos necesarios de principios y valores, que trasciendan su mera configuración lógico-formal, como así también dotarlos de los instrumentos que puedan hacerlos efectivos.

Por otra parte ese estado de derecho encuentra hoy su marco de contención en el concepto de estado-nación, al influjo del proceso histórico de formación de las Nacionalidades, que sobre los antecedentes de la antigua civilización romana, se caracteriza actualmente por la vigencia de los principios democráticos que le dan sustento.

Asimismo corresponde destacar que el proceso del constitucionalismo, no puede considerarse agotado con los caracteres que definen su estructura actual, y en tal sentido, en los tiempos presentes, ya es posible apreciar la menor importancia que va manifestando el concepto de Nacionalidad, en el contexto del desarrollo de organismos y entidades supranacionales.

Conforme lo señalado anteriormente, resulta mas fácil de entender, aquella afirmación de la doctrina que expresa: “que el constitucionalismo ha sido primero un hecho y luego una idea".

En el mundo actual, las desigualdades humanas, tanto en su aspecto geográfico como social, la carencia de recursos económicos de numerosos sectores, la afectación irracional del medio ambiente, la marginación social y educativa, la inexistencia de una convivencia civilizada y la ausencia de ciertos valores esenciales, representan un nuevo escalón en el desafío que deberá encarar el constitucionalismo moderno.

Dentro de la intencionalidad apuntada con que hoy resulta posible nutrir al citado objeto, y en un mundo cada vez más pequeño, unido e interdependiente, el gran desafío del futuro, consistirá en concebir ciertos objetivos como una causa común de toda la humanidad.

En el contexto señalado será necesario elaborar o recrear los mecanismos necesarios para superar los males y padecimientos que hoy afectan a millones de personas, mediante la institucionalización de todos aquellos órganos y normas que informe el constitucionalismo de los nuevos tiempos que vendrán.

3) La Constitución Escrita.

Siguiendo con el trabajo de Hugo Cueli “Constitución Comentada de la Nación Argentina”, resulta posible ahora realizar la siguiente transcripción que abarca desde el presente punto 3 hasta el punto 8 inclusive.

“La constitución como concepto admite distintas acepciones, y desde el punto de vista jurídico se la vincula con los elementos constitutivos del Estado, entre los que se pueden mencionar a las normas jurídicas positivas, la costumbre, las ideologías políticas y los factores reales de poder.

El sentido actual de la palabra constitución está ligado a un conjunto de normas jurídicas que organizan a los estados, regulando sus instituciones y los derechos de sus habitantes.

Pero bajo su moderna forma escrita, la constitución es el producto de un proceso histórico y como tal no se lo puede concebir entonces como un objeto que

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ha tenido vigencia en todo tiempo y lugar. Por el contrario el derecho se caracteriza por una primacía de carácter

temporal, de la formulación consuetudinaria sobre la escrita. El dominio de la escritura y su especial consagración en el campo jurídico,

implica un grado de evolución cultural que no es posible apreciar en los grupos o sociedades más antiguas.

Mayor rigor aún exige la formulación escrita del derecho, en la idea de la constitución como instrumento organizador de los estados, que resulta pletórico de contenidos políticos, ideológicos y filosóficos.

Por otra parte, si bien la tendencia moderna y dominante indica que los países se encuentran organizados bajo la forma de una constitución escrita, este modelo no es uniforme para todos los casos y hay comunidades que no se sujetan a esta especial forma de organización.

En consecuencia y siempre dentro del campo jurídico-político, podemos hablar de dos acepciones fundamentales del concepto:

Por un lado y en un sentido amplio la constitución significa, toda forma de organización política de las sociedades, que regula el funcionamiento de sus instituciones, las relaciones con los gobernados y la de estos entre sí.

Desde un punto de vista restringido, la constitución se presenta como el instrumento escrito que constituye la norma jurídica de mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico de los estados modernos y se caracteriza por un conjunto de factores relacionados.

Heller en su "Teoría del Estado" distingue entre constitución no normada y normada, siendo la primera aquella que surge de la propia vida social, que se desenvuelve en el estado y que constituye reglas sociales que pueden ser impuestas por la sociedad, aún antes de ser adoptadas por los órganos competentes del mismo y aún en contra de las normas objetivadas, cuando éstas no son cumplidas o acatadas.

La constitución normada puede ser jurídica o extra jurídica. La primera de ellas esta dada por el derecho conscientemente establecido y configura la constitución organizada.

Por su parte la constitución normada extrajurídica está dada por un complejo de factores culturales, la costumbre, la moral, la religión etc..

Dentro de su forma escrita la constitución admite a su vez un conjunto de definiciones que la ubican como un objeto complejo, ya que presenta distintos matices y caracteres relacionados, que posibilitan efectuar numerosos enfoques sobre el mismo:

Constituye un acto solemne y trascendente que trasunta la voluntad Nacional y la expresión primaria y esencial de su soberanía política.

Implica una forma de organización estatal, que regula la existencia y funcionamiento de las instituciones y los derechos básicos que vinculan a los elementos constitutivos del estado (territorio, población y poder).

Desde el punto de vista lógico formal es un conjunto sistemático de normas jurídicas de jerarquía superior a las del resto del ordenamiento jurídico, por la vigencia del principio de supremacía constitucional que la misma establece, diferenciando el poder constituyente de los poderes constituidos.

Constituye el instrumento esencial para afirmar el estado de derecho, al sustituir el poder personal de hecho por el poder impersonal del derecho, que sujeta al propio poder político, a través de la regulación del funcionamiento de los

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poderes constituidos, por parte del poder constituyente. Permite la unidad política y jurídica de una nación, con la

preeminencia de esta última, por la subordinación que le deben sus elementos configurativos, reemplazando la vieja fórmula de la voluntad autoritaria por la voluntad jurídica, que se conforma como expresión de la soberanía popular.

Significa un compendio de las ideas, creencias y valores que exhibe una comunidad al tiempo de su elaboración, a través de las cuales y con un sentido organizativo, definiría su presente mediante una visión valorativa del pasado.

Representa un plan a través de los objetivos explícitos o implícitos que expresan sus contenidos y especialmente por los fines que se desarrollan en su preámbulo.

Produce efectos sobre la realidad mediante su función transformadora que incumbe esencialmente a los poderes constituidos y por la aplicación de ciertas normas e institutos que consagra, por lo que además de nutrirse de ella también abastece a la misma.

Permite una acción educadora dentro de su función transformadora, especialmente por sus contenidos de libertad y de justicia y de otras ideas, principios y valores que se hallen en su texto.

Presenta una combinación de aspectos racionalistas e historicistas, ya que los elementos de la realidad que nutren su contenido son elaborados bajo una especial forma de organización, de la cual derivan sus caracteres y modalidades específicas. Es decir responde a una idea racionalizadora de organización estatal, basada en diversas corrientes ideológicas y filosóficas, que se nutren de la realidad social del medio en que se elabora.

Manifiesta efectos trascendentes sobre su elaboración original y asegura su vigencia mediante órganos de control jurisdiccional o políticos, de carácter difuso o especializado y admite ser nutrida por la realidad cambiante, a través de mecanismos más o menos complejos de reforma constitucional.

Configura la resultante de un proceso histórico y la síntesis del desarrollo de numerosas ideas y corrientes filosóficas, a la luz de su vigencia generalizada, producida por el fenómeno cultural denominado "constitucionalismo", que tiene por objeto responder a la problemática de asegurar la libertad y la justicia en toda forma de organización social.

Finalmente cabe destacar que el concepto de “constitución escrita”, vinculado inicialmente a la Organización Nacional de los Estados, ha evolucionado acompañando el proceso de asociación de las naciones y permite en la actualidad ser el instrumento de organización de entidades supranacionales.

4) Los Tipos Constitucionales.

Como se pusiera en evidencia al referirnos al concepto de constitución, este objeto no ofrece soluciones simples para entender sus caracteres, su significación y sus alcances teniendo en cuenta los diferentes aspectos y matices que puede ofrecer el mismo.

Por el contrario, el análisis de esta materia admite diferentes enfoques y concepciones, las que varían en función de los elementos que se prioricen para conocerla o de las diversas corrientes filosóficas o políticas, que tratan de

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entender o explicar su contenido. Es por ello que mas allá de las definiciones que pretendan contener a este

concepto, la adecuada comprensión del mismo, exige el análisis de las numerosas tipologías y clasificaciones que se pueden elaborar sobre la materia.

Dentro de esta tesitura se destacan por su importancia el tipo histórico y el tipo racional, sin perjuicio de las tipologías sociológicas y voluntaristas y de otras que han elaborados los estudios constitucionales:

a) El Tipo Histórico. Para esta tipología la constitución se encuentra determinada por los antecedentes históricos a los cuales se encuentra subordinada la ley.

Como resultado de esta posición, la constitución exhibe como caracteres fundamentales: "el informalismo" (no existe distinción entre poder constituyente y poder constituido), "el individualismo" (los sujetos de la historia son entidades individuales) "la personalización de la soberanía" (en órganos o individuos -Rey, Fuherer, parlamento, partido-), "el irracionalismo" y como principio fundamental "el de legitimidad", otorgado estrictamente por la conformidad hacia las tradiciones.

Conforme lo señalado, la constitución aparece como un producto de la historia y dentro de este fatalismo determinista, la libertad del hombre juega un papel secundario.

Por otra parte la ley escrita tiene menor importancia que otras fuentes jurídicas, tales como los usos, las costumbres y la tradición, a las que debe subordinarse, cumpliendo de esta manera una mera función declarativa.

b) El Tipo Racional. Al igual que el tipo anterior admite diversos matices y posiciones que mas allá de las diferencias que los separan, tienen en común una concepción absolutamente contrapuesta con la del tipo histórico.

Para la concepción racional la constitución consiste esencialmente en un conjunto lógico formal de normas jurídicas, fundamentalmente escritas que organizan al estado.

Asimismo, esas normas jurídicas se conceptúan como el producto de la razón humana a la que se atribuye la potencialidad de ordenar y planificar la vida integral de las naciones.

Conforme esta posición, la constitución presenta como caracteres fundamentales "el racionalismo", "el normativismo", "el formalismo" (constitución escrita y rígida), "la despersonalización de la soberanía" (que se ubica en la misma constitución) "la supremacía constitucional" y la distinción entre poder constituyente y poder constituido.

A diferencia del principio de legitimidad que prevalece en la tipología anterior, en este caso se privilegia el principio de validez que opera en las diferentes gradas del ordenamiento jurídico y especialmente en la conformidad de la constitución escrita con una norma hipotética fundamental.

Dentro de este esquema, la libertad juega un papel fundamental en la tarea de ordenar integralmente la vida de las naciones a través de una planificación racional que se instrumenta mediante un conjunto sistemático de normas jurídicas.

La manifestación de esta tipología la constituye la constitución escrita, y empíricamente se demuestra que ha respondido a determinada ideología y a la protección de ciertos intereses.

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Se la vincula en tal sentido con el sistema capitalista afirmándose que responde adecuadamente a los requisitos que requiere el mismo para desarrollarse, y que se asientan sobre los principios de seguridad y estabilidad que consagra este modelo.

Sin perjuicio de los principios señalados y de los caracteres que surgen de una constitución escrita y rígida, casi todas ellas establecen un estado de derecho, declaración de derechos individuales etc.

c) La Concepción Estructural. El historicismo y el racionalismo constitucional constituyen dos intentos muy valiosos, pero parciales, de comprender o explicar las constituciones de los estados, ya que los mismos solo toman en cuenta algunos de los numerosos aspectos que se encuentran involucrados en esta cuestión.

Desde un punto de vista más amplio e integral, la constitución se presenta como un fenómeno complejo y heterogéneo en el cual es posible compatibilizar matices de la tipología histórico-determinista con los aspectos jurídico-formales de la concepción racionalista.

En este orden de ideas es posible dar cabida asimismo al método empírico de la concepción sociológica que acentúa la necesidad de reparar en el ser social, la realidad social y los factores de poder que dan relevancia a los principios de vigencia y de efectividad.

Tampoco resulta ajena a esta problemática la cuestión axiológica y la evolución de ciertos valores en campos tan diversos como el jurídico, el social y el político y que resultan esenciales en orden a definir los contenidos del objeto constitucional.

Se trata en consecuencia de asignar una nueva comprensión y un nuevo rol a la constitución de los estados, que sea superador de los conceptos tradicionales, que por distintos caminos coinciden en cristalizar a un objeto de estudio y privilegiar los aspectos estáticos del análisis del mismo.

5) Caracteres de la Constitución.

Dentro de esta línea argumental la constitución como objeto de estudio presenta las siguientes características:

Es un objeto heterogéneo y complejo: Esta afirmación parte del dato de la pluralidad de elementos de distinta

naturaleza y contenido que se pueden apreciar dentro de una constitución, cuya composición e intensidad puede variar de uno a otro caso y demuestra que las constituciones pueden tener características de una u otra tipología.

En este orden es posible afirmar que como objeto complejo y variable no se puede determinar "a priori" un modelo constitucional como válido para cualquier tiempo y para cualquier forma de organización social.

Por otra parte la complejidad de este objeto no sólo resulta de los diferentes elementos que pueden conformarlo sino también por la eventual contradicción que suelen presentar los mismos, como el caso de que los elementos normativos de la Constitución, no se compadecen con la conducta real de la comunidad en que deben aplicarse los mismos.

Su estructura responde a un modelo sistemático:

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La constitución como instrumento organizador de la vida del estado debe satisfacer la necesidad de que las partes componentes del mismo funcionen armónicamente respondiendo a una estructura de tipo sistemático.

En este sentido y dentro del marco de las constituciones escritas, las normas jurídicas que las integran presentan una significación compleja que trasciende el marco individual de las mismas.

De este modo sus disposiciones vinculadas encierran principios que aunque no están mencionados en forma expresa, regulan el funcionamiento de los diferentes órganos de gobierno y no sólo determinan los aspectos esenciales de sus atribuciones sino también sus límites.

Asimismo establecen y orientan las relaciones que vinculan a estos órganos y también a las personas y a los grupos sociales.

En el contexto aludido se aprecia la importancia de efectuar análisis integrales y de comprender no sólo las normas aisladas, sino todo el sistema en su conjunto y el espíritu que anima tanto a sus diferentes partes como a la suma parcial o total de las mismas.

Dentro de esta tesitura, se destaca como cuestión esencial el análisis de la conformidad entre el mundo fáctico y el jurídico y las causas que explican el eventual desvío entre el “deber ser“ del derecho y el “ser” de la realidad social.

Los estudios señalados son particularmente relevantes en países que presentan un proceso de desconstitucionalización, en los que se agudiza el oscurantismo, la falta de conocimientos y la escasa difusión de los análisis constitucionales, lo que facilita que sus contenidos y en particular ciertos principios elaborados por el constitucionalismo puedan ser vulnerados con relativa facilidad.

Admite pluralidad de métodos para su estudio: Teniendo en cuenta los diferentes elementos interdependientes que

constituyen el objeto constitucional, se aprecia la necesidad de un estudio interdisciplinario para el mismo, ya que es el que resulta más adecuado para comprender un fenómeno estructural que presenta diferencias esenciales según sea la realidad en la que se manifiesta.

De este modo se destaca la importancia de estudiar cada elemento constitutivo de este objeto, de conformidad al método apropiado para cada uno de ellos y de coordinar los resultados obtenidos en los mismos.

Se abre así la posibilidad de dar respuesta a interrogantes básicos, relacionados tanto a la validez de una constitución, como a su vigencia, pero además permite esencialmente considerar la solución de la cuestión de como a través de este objeto, se puede influir sobre la realidad, a fin de mejorar las condiciones de vida de los pueblos, y de los valores y principios fundamentales que desarrollan e internalizan los mismos.

Constituye la expresión de un proceso dinámico: Siendo la constitución de un estado la expresión de los elementos

constitutivos del mismo, no puede escapar al sentido evolutivo que suele acompañar a estos.

La afirmación señalada constituye una expresión superadora de las concepciones historicistas y racionales que con distintos enfoques coinciden en su tendencia a poner un dique a los cambios constitucionales.

La constitución se presenta de este modo como el producto de un conjunto de factores entre los que se destaca la evolución del constitucionalismo en el desarrollo de ideas y sistemas fundamentales para la organización

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institucional y social de los estados. Por ello cabe afirmar que es el cambio el principio básico y el que más se

adecua a la naturaleza humana y a sus formas de organización social y al objetivo de perfeccionar los valores que se encuentran involucrados en esta cuestión.

La afirmación aludida no importa renegar de los modelos de constitución escrita ni de la rigidez de su formulación, sino por el contrario adecuar los mismos a los intereses de la materia constitucional.

Es así que resulta posible privilegiar la importancia de que las constituciones, establezcan sistemas flexibles que permitan su adecuación a los cambios, y sin perjuicio de establecer principios fundamentales, procurar su consagración y desarrollo más concreto a través de los poderes constituidos y rodear a éstos de las garantías más amplias para que puedan cumplir eficazmente su cometido.

Pero también la constitución debe establecer los mecanismos necesarios y suficientes para receptar las reformas que respondan a transformaciones profundas en el seno de la sociedad, y más aún debe alentar las mismas dentro del marco de un proceso evolutivo.

Constituye un instrumento social: Con particular referencia a los países de constitución escrita, la

constitución puede ser concebida como un instrumento esencial para consolidar determinados objetivos.

Para algunas opiniones la constitución escrita constituye el medio de organizar de una vez y para siempre al estado y en cierta medida la constitución agota su objetivo una vez que la misma es sancionada.

Frente a esta posición, es posible sostener en cambio que el carácter dinámico del objeto constitucional importa trascender la mera formulación escrita del mismo.

Por el contrario muchas veces el fenómeno constitucional está nutrido por la disconformidad entre la realidad y la constitución escrita y este dato es esencial para comprender la naturaleza de éste objeto y la importancia del mismo.

Dentro de esta concepción que responde al modelo estructural, la constitución escrita aparece como el motor esencial capaz de responder a los diferentes interrogantes de la organización social.

La constitución aparece así como el factor que puede ser utilizado por las sociedades para mejorar sus condiciones de vida en la forma más compatible con la evolución de las ideas fundamentales que la nutren, y como la herramienta básica para hacer efectiva la vigencia de ciertos principios y valores.

Dentro de esta posición los objetivos constitucionales no deben dejarse librados a su propia suerte y por el contrario se deben adoptar los mecanismos para que una vez aceptados ciertos principios y valores, éstos se manifiesten en forma coherente y aceptables por la comunidad.

Será posible eliminar o al menos reducir la cuestión que se presenta cuando una sociedad no funciona de acuerdo con el sistema que adoptó para regirla.

En el supuesto aludido, esa sociedad deberá enfrentar la opción de resignarse a vivir en una permanente crisis, o bien superar la misma encarando la modificación de sus formas de organización en función de los valores y creencias y demás circunstancias que definan su nuevo modo de vida y sus aspiraciones y también procurando eliminar aquellos aspectos negativos que caracterizan el

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comportamiento individual y colectivo de sus miembros.

6) Clasificación de las Constituciones. La constitución como objeto de análisis, admite distintas clasificaciones,

las que toman en cuenta las diversas formas en que se puede exteriorizar la misma en la realidad, como así también los numerosos aspectos que ofrece para su análisis.

a) Constitución Normada y No Normada. La constitución no normada es la que se encuentra conformada por un conjunto de reglas sociales cuya vigencia surge de la propia realidad, aún sin estar consagradas en normas jurídicas.

En consecuencia esta constitución es la que responde a las conductas sociales que se aprecian en la comunidad, es decir al modo de ser de la misma, con independencia de su adopción por los órganos del estado.

Asimismo su conocimiento resalta la importancia de las reglas sociales, que tienen a veces tal fuerza que se imponen sobre las propias normas jurídicas, cuando éstas no responden a la normalidad social.

La constitución normada a su vez se clasifica en jurídica y extrajurídica. La primera alude a las normas objetivas y conscientemente elaboradas que responden a ciertos principios de organización, la segunda se refiere a aquellas normas que surgen o son establecidas por la moral, la religión, las costumbres, etc.

b) Constitución Escrita y No Escrita. La primera de ellas constituye la forma moderna de organizar a los estados en los que por lo general los principios fundamentales se establecen mediante un conjunto sistemático de normas escritas y en un sólo documento.

La constitución no escrita es aquella en que las normas que rigen la comunidad son de naturaleza consuetudinaria. Esta forma es la que prevalecía en las sociedades primitivas, y en su forma pura se encuentra prácticamente ausente en la actualidad.

c) Constituciones Dispersas o Codificadas. Las constituciones codificadas son aquellas expresiones o modelos conscientes de organización estatal, que se instrumentan en un sólo documento de normas jurídicas sistematizadas.

Las constituciones dispersas se presentan en aquellos casos en que no existe unidad de sistema ya que el mismo se manifiesta por un conjunto de actos documentales que pueden coexistir con muchas formas consuetudinarias.

d) Constitución Rígida y Flexible. Esta clasificación distingue a las constituciones según las dificultades que presenta la organización del estado para producir normas constitucionales.

Las constituciones rígidas distinguen el poder constituyente del poder constituido y la manifestación del primero exige ciertos procedimientos que dificultan su implementación.

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La constitución flexible por el contrario es aquella que permite que las normas constitucionales se expresen por el Poder Legislativo ordinario, no obstante lo cual los límites que tienen éstos son tan o más importantes que en la anterior por el peso de la costumbre, las tradiciones etc., que dificultan cambios profundos.

e) Constitución Originaria y Derivada. Las primeras son aquellas que introducen sistemas constitucionales absolutamente novedosos e inéditos para el derecho público.

Las segundas son aquellas que se apoyan en modelos que ya tienen consagración práctica en otros ordenamientos.

f) Constitución Ideológica y Utilitaria. Las primeras tienen como objetivo consagrar ciertos valores que responden a una determinada concepción política.

La segunda es natural desde el punto de vista de los derechos individuales ya que se refiere a las normas que estructuran los órganos y el régimen de gobierno.

g) Constitución Material y Formal. La primera es la constitución total del estado integrado tanto por elementos normativos como por los elementos de la normalidad.

La constitución formal es la que responde a determinados procedimientos que le dan origen y que se conceptúa esencialmente por su aspecto externo de codificación normativa.

h) Constitución Integral y Coordinada. Esta clasificación toma en cuenta la distinta situación organizativa que plantean los estados unitarios respecto de los federales.

Con particular referencia a las organizaciones unitarias son constituciones integrales aquellas cuyas aspectos y elementos constitucionales se observan bajo una dirección unívoca o se concentran en un sólo nivel de gobierno.

En los estados federales su mayor complejidad suele plantear un conjunto de interrogantes más numerosos, los que no siempre son respondidos de la misma manera dentro de las diversas jurisdicciones que se aprecian en su seno.

En tal sentido si bien existen elementos comunes que identifican a todas las partes, también existen diferencias en orden a las diversas modalidades que se ofrecen como alternativas de la organización estatal.

De este modo las constituciones coordinadas son aquellas en que si bien los elementos constitucionales básicos, responden a una sola constitución escrita de jerarquía superior, diversos aspectos de la vida del estado se dejan librados a ordenamientos constitucionales de carácter local y consecuentemente las respuestas pueden variar según los territorios en que se apliquen.

En función de la existencia de autonomías locales junto a una normatividad general que es la que contiene los principios de deslinde, existe un conjunto diverso de normatividades locales.

En consecuencia dentro de este tipo de estado una parte esencial de su organización se encuentra regida por una constitución superior y común para

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todas las partes, y al mismo tiempo existen constituciones locales que regulan otros aspectos también esenciales del estado vinculados con la necesidad de su propia organización territorial.

En estos casos la constitución del país se configura por un sistema de normas adosadas que varían en función del territorio en que se divide el Estado, por lo que, para entender el sistema que rige al país, a la constitución general corresponde sumarle la constitución de los estados locales que definen o complementan aspectos organizativos que no resuelve la primera.

En función de lo expresado esta clasificación se orienta a señalar la importancia de los estudios integrales en los países de organización federal, en lugar de limitar los mismos a las normas de carácter Nacional.

En tal sentido la realidad de cada territorio y el conjunto de los mismos constituyen elementos esenciales para valorar los distintos fenómenos que afectan la vida del estado y su solución dentro de un marco estructural de elementos interdependientes.

i) Constituciones de Estados y Constituciones Supranacionales. El proyecto de constitución europea, cuya aplicación resultó afectada por su conflictivo proceso de aprobación, al ser rechazada por algunos países, mediante plebiscitos que se celebraron en los mismos, permite apreciar sin embargo como ha evolucionado el concepto de constitución, que puede llegar a permitir que dentro de un mismo espacio geográfico se manifiesten las constituciones u ordenamientos locales de cada estado y la constitución general, que resulta común a todos ellos y define el vínculo jurídico que los relaciona. 7) Función de la Constitución.

Sin perjuicio de las diversas clases de constituciones que se aprecian en la realidad y que pone en evidencia el análisis teórico de este objeto, muchas de ellas exhiben como característica su respeto y adecuación estricta con las formas y materias vigentes en la realidad al tiempo de su elaboración.

La afirmación anterior permite satisfacer el principio de que el derecho constituye no solo un conjunto no contradictorio de normas, sino esencialmente la conceptuación verdadera de la realidad, cuya consolidación es esencial teniendo en cuenta que numerosas experiencias son demostrativas del fracaso de aquellos casos en que se ha pretendido imponer constituciones configurando verdaderas ficciones jurídicas.

Ubicándonos de este modo dentro del marco de las constituciones escritas, tampoco se puede negar al derecho y especialmente a las normas constitucionales, la función transformadora de la realidad, máxime cuando existe el germen de situaciones que afloran contra el sistema vigente.

Constituye un dato cierto, que en gran medida la constitución cristaliza, las ideas, principios, valores, creencias y posiciones sobre temas esenciales del estado y de los individuos que lo integran. De este modo frente a una realidad heterogénea y cambiante, el tiempo va terminando por imponer desajustes frente al equilibrio que se pretende en la fuente.

De allí la necesidad de que el derecho constitucional no sea inmutable y no se transforme en una carga que conspire contra el ideal de una sociedad

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armónica, asentada sobre la base del respeto por la ley, las instituciones y la justicia.

Existe una estrecha relación entre el derecho como conjunto formal de normas y la realidad en la que se desenvuelve el mismo, ya que es posible sostener dentro de una construcción teórica, que la realidad nutre al derecho, pero asimismo que éste puede influir notoriamente sobre ella.

De este modo estamos señalando una función esencial y verdaderamente relevante de las constituciones modernas, y que se proyecta en ciertos casos con especial fuerza sobre las anteriores funciones que se le puede atribuir como lo son las funciones, normalizadoras, reguladoras, etc..

Esta función transformadora abarca dentro de sí, la función educadora que puede revestir una constitución especialmente por sus contenidos de libertad y justicia y esencialmente consiste en constituir una herramienta con distintas aristas, que le permita de este modo no solo erradicar los vicios de una deficiente organización, sino también procurar las condiciones para que el modelo se proyecte en el tiempo y funcione de una manera aceptable.

Finalmente cabe destacar que esa función transformadora evidencia la unidad entre la constitución escrita y el fenómeno denominado "constitucionalismo" que como idea se orienta a consolidar determinados objetivos.

8) Actualidad y Futuro del Constitucionalismo: Hacia una Constitución Universal.

Como se expresara con anterioridad han sido muy variadas las formas en

que se ha manifestado el constitucionalismo a lo largo de su proceso histórico, ya que en su desarrollo ha sido relacionado con un conjunto muy heterogéneo de circunstancias y organizaciones sociales.

Oportunamente también se destacó la importancia de la constitución escrita como hito fundamental del constitucionalismo moderno y como instrumento organizador de las sociedades bajo el marco de los Estados Nacionales.

Actualmente el mundo asiste a una aceleración del proceso de integración de las sociedades bajo el fenómeno denominado “globalización”, que destaca la importancia de las integraciones regionales y del surgimiento de organismos internacionales, que en algunos casos comienzan a prevalecer sobre las instituciones de los estados locales.

En consecuencia y complementado lo señalado en el punto ‘I-A-2.f’ (página 9) y siguiendo el trabajo de Hugo Cueli (Constitución de la Nación Argentina, Anotada y Comentada), resulta posible la siguiente transcripción, que en algunos casos reitera conceptos ya vertidos: “en estos tiempos podemos vislumbrar el nacimiento de otro hito del constitucionalismo, caracterizado por el pasaje de la Organización Nacional de las sociedades a un “sistema constitucional”, regido por organismos y normas supranacionales. De esta manera el constitucionalismo moderno debe enfrentar una compleja situación, ya que no solo le compete afianzar la “sociedad constitucional” en el plano individual de los estados sino también en su dimensión internacional. En tal sentido resulta apreciable la influencia recíproca de los dos tipos de sociedades constitucionales,

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que caracterizan a los procesos culturales que tienen actualmente vigencia. El proceso conocido como “globalización”, a que se aludiera anteriormente, ha presentado un conjunto de dificultades por los efectos negativos que produjo originariamente, al producirse el desarrollo de fuerzas capitalistas que golpearon a diversas economías nacionales, sin que existieran mecanismos o soluciones para controlarlos. Asimismo otro proceso cultural evidente es el desarrollo de un conjunto de organizaciones no gubernamentales de carácter internacional con acciones poderosas para la formación de determinadas corrientes de opinión. En función de ellos, las organizaciones supranacionales deberán afrontar la tarea de desarrollar objetivos de bienestar general, frente a los intereses de determinados grupos o sectores. Resultará necesario entonces globalizar las luchas del constitucionalismo y afianzar sus objetivos con una estricta adecuación a las necesidades y realidades del mundo moderno, de modo que la paz, la justicia social, la solidaridad, la libertad, la igualdad y otros valores esenciales del hombre se conviertan en una causa común de toda la humanidad. Las afirmaciones señaladas permite inferir que esa creciente importancia del derecho y de las organizaciones internacionales, va a tender a manifestarse mediante un proceso de cristalización de instrumentos jurídicos, que lleve como una expresión de síntesis a la existencia de constituciones regionales que rijan a un conjunto de países vinculados, como paso previo hacia un objetivo mayor determinado por una constitución común a todas ellas que evite cualquier tipo de discriminación o afecte de cualquier modo los principios o valores del constitucionalismo. Dentro de estas funciones y procesos cabe reiterar la importancia del nuevo rol que deberá cumplir el constitucionalismo en su tarea de resolver la problemática de la relación entre lo general y lo singular, de modo de buscar un equilibrio y armonía que permita la mayor autonomía y eficiencia de las sociedades más pequeñas, que permitan el desarrollo y sirvan de soporte suficiente a las grandes organizaciones sociales, dentro de un proceso de interacción recíproca. El constitucionalismo se presenta así como un instrumento esencial para responder a las necesidades de un nuevo orden internacional, ya que sus fundamentos, sus caracteres y su desarrollo histórico, lo colocan por encima de cualquier dimensión tempo-espacial, más allá de su necesaria adaptación coyuntural a las contingentes situaciones y circunstancias de la historia. En este contexto es posible vaticinar un proceso de crisis de las constituciones escritas de los Estados Nacionales, y también resulta posible plantear la eventual necesidad de superar aquellas constituciones supranacionales que puedan elaborarse en el futuro sino responden a las necesidades del constitucionalismo moderno. De este modo podremos apreciar una era de cambios progresivos que adecuarán los instrumentos constitucionales del presente a los requerimientos de esa nueva “sociedad constitucional”, dentro de la cual también resulta posible concebir para el futuro la idea de una “constitución universal de los pueblos”. En tal sentido el concepto “sociedad constitucional” implica en la actualidad un conjunto de aspectos relacionados: a) la absoluta vigencia de los derechos humanos, b) la justicia social y el desarrollo humano, c) la consolidación de organizaciones sociales eficientes, d) el desarrollo de ideas principios y valores adaptados a los caracteres del mundo moderno para entender su problemática y elaborar las respuestas necesarias, e) la globalización de objetivos de paz, libertad, justicia, igualdad, etc.. De esta manera el constitucionalismo moderno se nutre del análisis de cuestiones complejas que merecen un enfoque interdisciplinario de modo de dar respuesta a problemas

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estructurales y trascendentes, ya que actualmente no basta el desarrollo aislado de ideas jurídicas de libertad y justicia, sino se relacionan con diversas cuestiones económicas financieras y político sociales que presiden las relaciones de las personas y de los grupos sociales. Sobre el particular se considera esencial el afianzamiento del principio de solidaridad en las relaciones internacionales, asentado sobre bases de eficiencia y responsabilidad de las organizaciones sociales, para que pueda desarrollarse con la mayor fuerza y plenitud posible. En consecuencia, más allá de la idea que considera al constitucionalismo como un proceso histórico y lo aborda desde un punto de vista retrospectivo, es posible concebir a este concepto como instrumento social, que por sus ricos contenidos filosóficos e ideológicos, puede jugar un rol fundamental al servicio de los derechos humanos y la mejor organización de las sociedades, en un mundo que viene marcando progresivamente su tendencia a la globalización. La referida visión retrospectiva del constitucionalismo, nos informa las dificultades que ha exhibido el mismo para el afianzamiento generalizado de sus conquistas en todo tipo de sociedades. En cierta medida esas dificultades se relacionaban con la heterogeneidad y naturaleza de las comunidades y porque a través del tiempo, el desarrollo de las civilizaciones y los procesos culturales no han sido homogéneos ni integrales. De esta manera, el aislamiento social y el desigual desarrollo de las sociedades impedían consolidar determinados logros de algunas de ellas en las otras, ya que no solo existían diferencias y aislamientos importantes entre sociedades de una misma época, sino porque además, algunos desarrollos sociales de ciertas épocas superaron al de otras que le sucedieron. Es decir, pese a que las ideas y conquistas admitieron en mayor o menor medida su transmisión, no hubo un hilo conductor pleno y continuo de los fenómenos culturales y al no existir un proceso continuado de los mismos, cierta doctrina ha mencionado los apogeos y ciclos de las civilizaciones. Con el achicamiento del mundo moderno por el auge de las comunicaciones y la interdependencia de las sociedades, es posible vislumbrar un destino común para todos los hombres del mundo, cualquiera sea su pertenencia geográfica, bajo la referida Constitución Universal de los pueblos. Dentro de este contexto, un acción mancomunada en el orden internacional, debería facilitar la implementación de principios de libertad y justicia para toda la población mundial, por lo que incumbe al constitucionalismo actual, la tarea de impedir la explotación y las luchas humanas y consagrar al mismo tiempo una vida digna para todas las personas, con independencia de su origen, en cualquier punto del planeta. El objetivo señalado se evidencia, teniendo en cuenta que el desarrollo científico y tecnológico ha demostrado su insuficiencia para satisfacer la compleja problemática que plantea la organización de las sociedades en orden a satisfacer principios de libertad, igualdad, paz, equidad y justicia social. En consecuencia y pese a las dificultades que la cuestión ha de presentar, por la subsistencia de problemas estructurales profundos en las organizaciones sociales y por las diferencias esenciales que en muchos casos las separan, cada día es menor el aislamiento de las sociedades como problema adicional para el afianzamiento de los principios e instituciones del constitucionalismo moderno. Con este diagnóstico resulta posible reiterar la esperanza de concebir una “sociedad constitucional”, que se afirme en todo el mundo mediante normas jurídicas comunes, que permitan que las personas, sin discriminación alguna, puedan vivir en un sistema de libertades, bajo la influencia de los hechos y las ideas que giran en torno del constitucionalismo. Como síntesis final resulta posible

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afirmar, que en los comienzos del siglo XXI, incumbe al constitucionalismo de estos tiempos la tarea de concebir y definir los contenidos de un nuevo sistema constitucional, que permita superar los conflictos y las diferencias y discriminaciones que caracterizan a la actual organización del mundo en sus diferentes sociedades. Emerge así el concepto de “Constitución Universal de los Pueblos”, que deberá resumir el proceso de evolución del derecho internacional y establecer sus propios objetivos, lo que implica el compromiso de todas las sociedades, pero esencialmente la acción de las más ricas, para establecer un sistema social más justo en todo el orbe mundial y la paz universal sobre la base de la resolución pacífica de los conflictos”.

9) Control de Constitucionalidad. Las normas jurídicas que rigen la conducta de las personas que viven

organizadas bajo la forma de una constitución escrita en los estados modernos, no se encuentran aisladas ni dispersas, sino que presentan diversas vinculaciones entre si.

De esta manera aparece la noción de “ordenamiento jurídico”, dentro del cual las normas jurídicas mantienen relaciones de coordinación y subordinación.

Sin perjuicio de los comentarios pertinentes que se desarrollan en el capítulo V del presente trabajo, denominado “Los Actos Legislativos” (página 134 y ss.) cabe señalar aquí que el ordenamiento jurídico como cuerpo sistematizado de normas presenta entonces los caracteres relacionados de unidad y jerarquía.

Dentro de la pirámide que conforman las distintas normas del ordenamiento jurídico, existen normas ubicadas en las gradas superiores que no solo tienen mayor jerarquía sino que además establecen el procedimiento para el dictado de las normas inferiores y aspectos esenciales del contenido de estas últimas.

Esta distinta jerarquía de las normas jurídicas según su ubicación en las diferentes gradas del ordenamiento jurídico nos conecta con el denominado “orden de prelación de las leyes” y con el principio de supremacía constitucional que dentro de la Constitución Nacional se expresa mediante el artículo 31º que señala: “Esta constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación, y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales, salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del pacto del 11 de noviembre de 1859”.

Siguiendo con el orden de prelación de las normas y de acuerdo con el trabajo de Hugo Cueli anteriormente mencionado resulta posible realizar la siguiente transcripción:

“Atendiendo al régimen de constituciones coordinadas que rigen en nuestro país, es posible realizar el siguiente esquema de prelación de las normas jurídicas que rigen en nuestro ordenamiento, luego de la reforma de la Constitución Nacional de1994.

1º normas jurídicas de la Constitución Nacional. 2º tratados internacionales enumerados taxativamente por el artículo 75º

inciso 22 y tratados y convenciones sobre derechos humanos que sin estar

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enumerados merezcan la aprobación requerida por el referido inciso, con jerarquía constitucional y complementarios de las normas de la primera parte de esta Constitución y por lo tanto en una escala inferior a las mismas.

3º tratados y concordatos celebrados por la Santa Sede y las normas emanadas de los tratados de integración con jerarquía superior a las leyes. Dentro de esta categoría cabe enumerar un conjunto de casos diferentes: a) los simples tratados internacionales de la primera parte del inciso 22, b) los tratados sobre derechos humanos que pese a ser aprobados por el Congreso no reúnan luego su aprobación por el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de ambas cámaras que exige la última parte del inciso 22, c) los tratados de integración con otros Estados (inciso 24), que cabe considerar subsumidos en la primera parte del inciso 22, d) las normas que se deriven como consecuencia de los tratados referidos en el inciso anterior (artículo 75º inciso 24).

4º las leyes Nacionales. 5º las constituciones provinciales. 6º las leyes provinciales. El principio de supremacía y el orden constitucional señalado, reconocen

una limitación para el caso de la Provincia de Buenos Aires, conforme lo establece expresamente la última parte del artículo 31º de la Constitución Nacional, que fue incorporada con la reforma constitucional de 1860, a instancia de la convención bonaerense.

Por otra parte en el caso de los tratados rige la limitación del artículo 27º que sigue vigente y expresamente determina la mayor jerarquía de las normas constitucionales. En esta materia cabe la cita de la sentencia dictada en el caso “Ekmekdjian” (Fallos: 315:1492 -1992-) que plantea la cuestión de la prelación de los tratados sobre las leyes.

Una aplicación práctica del artículo referido se relaciona con la naturaleza delegada de los Poderes Nacionales, que constituyen un principio básico de nuestro derecho constitucional.

De esta manera eventualmente puede plantearse la cuestión de la validez de aquellas normas de los tratados internacionales, que vulneren la potestad de las mismas para regular sus materias reservadas (artículo 121º de la Constitución Nacional).

Otro tema de importancia que presenta el análisis de esta materia, es la forma de hacer efectivo el principio de supremacía de la constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, que resulta particularmente compleja en un estado federal, ya que en virtud de su poder de organizar las instituciones locales dentro de sus respectivos territorios, incumbe a las provincias la protección de los derechos, declaraciones y garantías de la constitución nacional.

En tal sentido las constituciones provinciales vigentes repiten las normas de la Constitución Nacional (las que son ampliadas en algunos casos) y reivindican incluso su derecho a la protección aludida, como lo hace en forma implícita el artículo 57º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

En el derecho internacional se aprecian dos sistemas diferenciados para ejercer el control de constitucionalidad sobre las normas dictadas por los poderes constituidos.

Por un lado existe el denominado “Control Político” que se basa en la desconfianza hacia los Magistrados y también en la convicción de que un juez no puede estar por encima de la voluntad popular que expresan sus representantes a

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través de las leyes. De este modo se atribuye a un organismo específico de carácter político

el referido control, que por lo general depende o constituye un apéndice del Parlamento y se denomina “Comité” o “Consejo Constitucional”.

Este sistema que prevalece en Europa cumple una función preventiva, toda vez que evita la promulgación de la norma que es valorada como inconstitucional.

Frente al anterior se encuentra el denominado “Control Judicial” que se divide a su vez en “Difuso” y “Concentrado”.

El control judicial difuso es aquel en el cual cualquier juez está legitimado para declarar la inconstitucionalidad de las normas, no siendo necesario que haya un procedimiento especial o diferenciado para hacer efectiva esa declaración y tiene su origen en los Estados Unidos.

El control judicial concentrado a diferencia del anterior importa que la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las normas, no la tiene cualquier juez, sino tribunales específicos, que integrando el Poder Judicial, constituyen los intérpretes supremos de la Constitución.

En el primer caso el control judicial tiene carácter reparador, ya que la decisión judicial no suprime la norma, sino que impide su aplicación en el caso concreto. En el segundo sistema la declaración del tribunal respecto de un caso se extiende hacia todos los demás.

El control difuso, se encuentra condicionado por el artículo 116º de la Constitución Nacional que regula la declaración de inconstitucionalidad que incumbe a los diferentes jueces de la Nación.

Por otra parte ese control de constitucionalidad abarca no solo el supuesto de incompatibilidad, sino también el de afectación del principio de razonabilidad que emerge del artículo 28º de la Constitución Nacional.

Frente a los dos sistemas aludidos anteriormente, se considera que la interpretación constitucional que debe privar para su aplicación, debe ajustarse a un conjunto de principios regidos esencialmente por la naturaleza de cada uno de los sistemas.

En tal sentido cabe sostener que cuanto más amplio es el sistema de control menor debe ser el efecto y el alcance de los actos, y mayores requisitos deben sujetar a los mismos de modo de asegurar la eficiencia y armonía del sistema constitucional y evitar conflictos y alteraciones en las relaciones de los poderes del Estado que pueden originarse por una indebida instrumentación de los actos de control.

De esta manera la declaración de inconstitucionalidad de las normas que merece siempre una interpretación y aplicación restrictiva, debe ser más estricta aún cuanto mayor es la cantidad de los órganos que puedan declararla.

En cuanto a los remedios específicos para hacer efectivo el principio de supremacía constitucional, cabe la siguiente cita:

las garantías constitucionales de hábeas corpus, amparo y hábeas data, destinados a restablecer los derechos constitucionales afectados,

la acción declarativa de certeza que dentro del Orden Nacional contempla el artículo 322º del Código Procesal Civil y Comercial y que tiene por objeto fijar en la vía judicial, la forma de aplicar una norma jurídica,

el artículo 14º de la ley 48 que contempla la apelación a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de las sentencias definitivas pronunciadas por

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los tribunales superiores de las provincias, en los casos que enumera (sin perjuicio de su competencia originaria –artículo 1º- y de apelación ordinaria –artículo 4º-).

Conforme lo señalado se aprecia la importancia de la labor de los jueces -especialmente de la Corte Suprema de Justicia, como intérprete final de la Constitución Nacional-, la que se acrecienta luego de la reforma de 1994, frente a la necesidad de entender el nuevo sistema resultante de la misma por las controversias que pueda generar su aplicación.

Sin perjuicio de lo señalado cabe destacar que dentro de la propia constitución existen otras disposiciones orientadas a otorgar operatividad o efectividad al principio de supremacía constitucional, como ocurre con el artículo 6º relativo a la intervención federal o el artículo 128º que designa a los Gobernadores de provincias como agentes naturales del gobierno federal.

La última parte del artículo 31º de la Constitución Nacional al que se aludiera en párrafos anteriores y que obedece a la propuesta de Buenos Aires, cuando se incorpora al resto de la “Confederación” en el año 1860, merece un conjunto de aclaraciones.

En la convención bonaerense que examinó la Constitución Nacional de 1853, el convencional Mármol, aludió a un conjunto de tratados celebrados por la “Confederación”, cuando Buenos Aires, no formaba parte de la misma, sosteniendo que sería “irracional”, reconocer obligaciones contraídas sin su consentimiento y propuso la siguiente adición al artículo 31º: “salvo en los tratados, aquellas provincias que no hubiesen tenido su representación en el Congreso al tiempo de su aprobación, y que no se la otorguen posteriormente por medio de su legislatura”.

La adición referida fue aprobada por la Convención Provincial y así llego a la Convención Nacional encargada de examinar las reformas propuestas por Buenos Aires (ver páginas 257 y ss. y página 353 del trabajo “Reforma Constitucional de 1860” de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. Instituto de Historia Argentina “Ricardo Levene” de la Universidad Nacional de La Plata.

En el seno de la Convención Nacional la adición propuesta por Buenos Aires fue modificada del modo siguiente: “salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del pacto del 11 de noviembre de 1859”, es decir y como resulta apreciable se conformó el texto vigente de la última parte del artículo 31º.

Dentro de la provincia de Buenos Aires el control de constitucionalidad nos lleva a la cita del artículo 57º de la constitución bonaerense de 1994. En tal sentido y siguiendo el trabajo “Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Anotada y Comentada” de Hugo Cueli, resulta posible la siguiente transcripción:

“La Constitución Bonaerense que sigue las aguas del artículo 116º de la Constitución Nacional, ha consagrado el sistema del control difuso para hacer efectivo el principio de supremacía constitucional, por lo que los jueces pueden declarar la inconstitucionalidad de las leyes, dentro del marco de su competencia y frente a una petición concreta de su parte, que tiene alcance para el caso individual sometido a su decisión. Sin perjuicio de lo expuesto existen otros remedios para hacer efectivo el principio de supremacía constitucional, pudiéndose citar los “siguientes” (ver trabajo del Dr. Roberto O. Berizonce, “El contralor de la Labor Jurisdiccional del Poder Judicial”, en ‘Aportes para la Reforma de la Constitución Provincial’, publicación del C.F.I., año 1994, página

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1174).

a) La Acción de Inconstitucionalidad. La establece el artículo 161º, inciso 1º de esta Constitución y reglamentan los artículos 683º y siguientes del Código Procesal Civil, con competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia, que reviste un marcado carácter preventivo. La posibilidad de una intervención directa de la Suprema Corte de Justicia, ha permitido fundar posiciones que sostienen que en la provincia de Buenos Aires rige un sistema de contralor judicial mixto. Dentro de tal postura cabe señalar las limitaciones que reconoce este tipo de control, no sólo por el aspecto temporal para su ejercicio, previsto en la reglamentación legal, sino también por la interpretación que ha merecido y que pueda merecer en el futuro del máximo tribunal bonaerense. b) El Recurso Extraordinario de Inconstitucionalidad. Pone en funcionamiento la intervención de la Suprema Corte de justicia por vía de “Apelación”, también se encuentra establecido en el artículo 161º, inciso 1º y se reglamenta por los artículos 278º y siguientes del Código Procesal Civil, y que a diferencia del anterior, tiene por su naturaleza un carácter esencialmente reparador. c) El Recurso Extraordinario de Nulidad. Se encuentra consagrado en el artículo 161º, inciso 3º, apartado b de esta Constitución y se abre contra las sentencias definitivas, cuando se alega la violación de los artículos 168º y 171º de la Constitución Provincial (anteriormente 156º y 159º respectivamente). Su reglamentación se ubica en los artículos 296º y siguientes del Código Procesal Civil. d) Las Garantías Constitucionales de Hábeas Corpus, Amparo y Hábeas Data. Están determinadas a restablecer los derechos constitucionales afectados y su regulación se ubica en el artículo 20º de esta Constitución. e) El Caso Federal. Se encuentra contemplado por el artículo 14º de la ley 48 y si bien exceder el marco del ordenamiento jurídico provincial, permite la instancia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como intérprete final de la Constitución Nacional y como resguardo supremo del principio de Supremacía Constitucional. No obstante la amplitud de posibilidades señaladas que se abren en el ordenamiento constitucional bonaerense para hacer efectivo el principio de Supremacía Constitucional, reiteradamente ciertas posiciones han reivindicado una mayor injerencia del Poder Judicial frente a los otros poderes. De esta manera se propicia la aceptación de que los jueces tengan la facultad de declarar de oficio la inconstitucionalidad de las leyes y también la ampliación de la legitimación procesal respecto de ciertos grupos sociales o incluso la instrumentación de la denominada “acción popular”, en materia tales como la defensa del derecho ambiental, cuestiones vinculadas al consumo de bienes y servicios, etc. Sobre el particular debe tenerse presente, que sin perjuicio de la indudable subordinación a las normas constitucionales que debe privar en la especie, toda alteración al equilibrio de los poderes del Estado y a las funciones que incumbe a cada uno de ellos, debe merecer los mayores análisis y valoraciones posibles, que permitan ponderar con un criterio integral, todos los aspectos involucrados en la cuestión e

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impidan cualquier consecuencia negativa o monopolio de valores o intereses. Finalmente cabe destacar que a través del referido artículo 57º, la Constitución Bonaerense reivindica en forma implícita sus derechos para la protección de las Declaraciones, Derechos y Garantías que conforman esta Sección Primera. Conforme se expresara oportunamente, por imperio del artículo 5º de la Constitución Nacional, los contenidos de la primera parte de la misma no tienen un alcance exclusivo para el Orden Nacional, sino también para el ámbito provincial, por lo que las Declaraciones, Derechos y Garantías quedan bajo su amparo. Lo señalado no quita que como principio general y en virtud de su poder de organizar las instituciones locales, les corresponda a las provincias la competencia para ejercer la protección aludida, dentro de un sistema en que las constituciones provinciales suelen repetir e incluso ampliar los contenidos de esa primera parte de la Constitución Nacional. De este modo es posible señalar que sólo en casos de excepción se abre la competencia de los Tribunales Nacionales, sin perjuicio del eventual funcionamiento del artículo 14º de la ley 48, al que se aludiera en párrafos anteriores, destinado a otorgar efectividad al citado artículo 5º de la Constitución Nacional”.

10) Estado de Derecho.

El Estado de Derecho puede ser definido como aquel en que rige el

imperio de la ley, es decir que la sociedad toda se encuentra sujeta al conjunto de normas jurídicas y a las reglas que se aplican dentro del ordenamiento jurídico.

De esta manera el rasgo esencial del Estado de Derecho es que el mismo sujeta no solo a los gobernados sino esencialmente a los gobernantes y se contrapone al denominado “Estado de Policía” que se caracteriza por el ejercicio arbitrario del poder.

Para una mejor comprensión del concepto bajo análisis se transcribe a continuación las siguientes consideraciones vertidas por el Dr. Sánchez Viamonte (Enciclopedia Jurídica Omeba, voz: “Estado de Derecho”, Tomo X, año 1969, página 919): “…En la república democrática no hay ni puede haber más soberanía interna o externa que la popular, de tal manera que, desde el punto de vista político, soberanía es la voluntad de la mayoría. Pero como la república democrática es el Estado de Derecho, es decir, sometido al derecho en la totalidad de su existencia y manifestación, la validez de esa expresión de voluntad mayoritaria depende de su conformidad con el ordenamiento jurídico. En esa forma se produce la necesaria subordinación de la soberanía política a la soberanía jurídica, que se confunde con el problema de la vigencia constitucional y de la supremacía de la Constitución.

Por haber partido de estas mismas premisas de razonamiento interno, hemos sostenido que la verdadera soberanía se expresa mediante el poder constituyente, y que sólo él reviste los caracteres con los cuales se ha querido tipificar la soberanía propiamente dicha.

La soberanía es una voluntad, pero es también un cauce, por donde esa voluntad debe circular. Es verdad que la voluntad política abre su propio cauce, pero al hacerlo se convierte en voluntad jurídica, que condiciona la voluntad política y determina la legitimidad y validez de sus manifestaciones.

Podríamos decir que soberanía es la plenitud lograda por la voluntad

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política del pueblo para determinarse y para manifestarse, de suerte que está comprendida en ella la autolimitación o la sujeción a determinadas normas, establecidas como condición para su validez, y así, las formas jurídicas adquieren la importancia y jerarquía de condiciones impuestas a la soberanía por autodeterminación y autolimitación. Del cumplimiento de esas condiciones depende la legitimidad y validez de la voluntad política.

Al ocuparnos del poder constituyente hemos dicho: “Ahora podemos distinguir, dentro del contrato social russoniano, tres elementos o aspectos: a) el acto constituyente, hecho o hechos en los que se manifiesta una voluntad política, cuya eficacia permite al pueblo organizarse en sociedad civil o Estado, b) el poder constituyente, que consiste en la suprema capacidad y dominio del pueblo sobre si mismo, al darse por su propia voluntad una organización política y un ordenamiento jurídico; c) la Constitución, que es, al mismo tiempo, organización del Estado y orden jurídico para la sociedad.

“El acto constituyente es un hecho realizado por el pueblo; el poder constituyente es aptitud y cualidad de la función perteneciente al pueblo: la Constitución es una formación institucional que se da el pueblo.

“El acto constituyente es la función que corresponde al titular de esa voluntad, la Constitución es la voluntad jurídica en que esa voluntad política se convierte al adquirir carácter normativo.

“Estos tres elementos o aspectos son imprescindibles. No es concebible la falta o ausencia de algunos de ellos en la formación de un estado de derecho, tal como hoy lo concebimos, y mucho menos aun con nuestro sentido americano de la vida, que es también un punto de vista doctrinario, desde el cual debe contemplarse este asunto”.

En consecuencia, la soberanía política de carácter popular está subordinada a una soberanía jurídica que tiene ese mismo origen, y que se impone ella misma como condición para manifestarse legítima y válidamente. Esto significa que la soberanía se resuelve siempre en forma de supremacía constitucional en el Estado de derecho, y vale para dar solución a cualquier problema que se suscite en una república democrática y constitucional.

En realidad soberanía y supremacía son vocablos sinónimos, y ambos significan “una cualidad del poder, para caracterizar aquello que es lo más elevado”, según la sencilla definición de la soberanía que nos ofrece el profesor Luís Le Fur en su prólogo a la obra Traité general de l’Etat, de Marcel de la Bigne de Villeneuve.

Así entendida, la supremacía de la Constitución constituye el aspecto o elemento jurídico de la soberanía, cuando ésta adquiere formas orgánicas de manifestación mediante el poder constituyente, y por esa causa todo otro poder y toda otra autoridad se hallan sometidos o subordinados a la normación constitucional vigente, ya se trate de un poder del gobierno o de otra autoridad funcional, porque todos ellos tienen origen en la Constitución y, en tal carácter, son siempre poderes constituidos.

El gobierno ordinario nace de la Constitución, que lo crea, organiza y reglamenta. Los poderes que lo forman son, sin excepción, poderes constituidos y subordinados al poder constituyente.

Se puede observar aquí que, por obra del constitucionalismo, la voluntad política adquiere su más alta jerarquía institucional cuando se convierte en voluntad jurídica de naturaleza constituyente, desde que asume el carácter de

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potestad suprema, en forma de soberanía extraordinaria, y cualquiera otra manifestación de voluntad política que compete al poder público como gobierno ordinario, en cualquiera de los poderes que los forman, no es expresión de soberanía auténtica, por el hecho de estar subordinada a la constitución, cuya supremacía se le impone en todos los casos.

Aún aceptando el calificativo de soberanía para todos los actos de voluntad popular mayoritaria, ejecutados dentro de la normalidad institucional creada y mantenida por la vigencia de una Constitución, fuerza sería reconocer que no se trataría de una soberanía real y de primer grado, sino subordinada y secundaria, por la necesidad de ajustarse a las prescripciones constitucionales, mediante las cuales se ha manifestado ya de un modo estable y se mantiene en vigencia la voluntad constituyente, creadora del gobierno y reglamentadora de sus funciones en el ejercicio de cualquier forma de autoridad, Si se insistiera en llamar “soberanía” a esas formas de autoridad gubernativa, sería necesario reconocer que es soberanía ordinaria y de segundo grado, subordinada a la soberanía primaria y extraordinaria de la Constitución.

No está de más tener presente que la supremacía o, si se quiere, soberanía constitucional es la única forma de lograr para el individuo aquella protección social que Guillermo Humboldt llama “seguridad”. Esa protección la necesita el individuo no sólo contra los abusos provenientes de la autoridad ilegítima o ilegítimamente ejercida, sino también contra la sociedad misma, o una parte de ella en trance de oprimir al resto.

John Stuart-Mill va más allá de Humboldt sin su percepción del problema, y propone la defensa de la libertad aun contra la mayoría del pueblo, de la cual emana prácticamente la soberanía ordinaria y también la extraordinaria.

Dice Stuart-Mill: “Tanto como las otras tiranías, la de la mayoría fue en un comienzo, y aún hoy, vulgarmente temida, sobre todo porque actúa mediante la autoridad pública, pero las personas reflexivas advirtieron que cuando es ella misma el tirano - la sociedad, colectivamente, con relación a los individuos separados que la componen -, sus medios de tiranizar no están restringidos a los actos que ella encarga a sus funcionarios políticos. La sociedad puede ejecutar, y ejecuta por sí misma, sus propios decretos. Si dicta malos decretos, o si los dicta respecto de cosas en las que no debería mezclarse, ejerce una tiranía social más formidable que cualquiera opresión legal. En efecto, si bien esta tiranía no tiene a su servicio tan fuertes penas, ella deja menos medios de escaparle, pues penetra mucho más en los detalles de la vida y encadena el alma misma. Por eso –concluye- la protección contra la tiranía del magistrado no basta”.

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B) Orígenes y Desarrollo Histórico.

En el moderno constitucionalismo el origen del Poder Legislativo se remonta a la Constitución de los Estados Unidos, que conformó sus caracteres dentro del sistema republicano que la misma había establecido.

A su vez y como se expresara en puntos anteriores el antecedente de dicho sistema es el parlamento inglés que nació como consecuencia de la Carta Magna dictada en el año 1215, habiéndose señalado con acierto que dicho parlamento ha sido la madre de todos los posteriores.

Como advierte acertadamente William F. Willoughby, el parlamento inglés ha sido, verdaderamente, la madre de los parlamentos. Constituyó el primer ejemplo exitoso de una legislatura en el sentido moderno. No es sino natural, por consiguiente, que otras naciones, tratando de establecer una legislatura, lo hayan considerado como modelo; por lo que ha influido poderosamente sobre el carácter de todos los órganos legislativos creados con posterioridad.

Siguiendo el trabajo del Dr. Linares Quintana (Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, T° VIII, página 41) resulta posible la siguiente transcripción:

“No existe duda, pues, acerca de que el órgano legislativo del Estado constitucional contemporáneo es descendiente directo del parlamento inglés, en cuyo nacimiento ha de buscarse el origen de la institución legislativa o parlamentaria. Bien ha dicho un autor británico que “de todas las instituciones que han hecho célebre al pueblo de Gran Bretaña, de todas las aportaciones que esta isla ha hecho al arte de la vida, no hay ninguna más digna de nota ni más renombrada que el parlamento”. Y agrega que “Emerson escribió que una institución es la sombra prolongada de la nación británica. Ha sido el centro motor del cual han irradiado, más allá de los confines de la Gran Bretaña, los principios y la práctica de la libertad. Siempre cambiante y, sin embargo, inmutable en su espíritu y en su propósito- este parlamento tiene sus raíces en los pasados siglos y sus ramas se prolongan a los días que aún están por venir. Por ello, tienen profundo significado las palabras que pronunciara el presidente de la Cámara de los comunes, al encender de nuevo la linterna de la torre del reloj del parlamento inglés, el 24 de abril de 1945, al terminar la segunda guerra del mundo: “Ruego a Dios que, con su bendición, brille esta luz de ahora en adelante, no sólo como signo exterior y visible de que el parlamento de un pueblo libre se encuentra reunido en debate libre como faro de firme esperanza en este mundo desgarrado y conmovido”.

Si bien los normandos gobernaron despóticamente, sentaron una de las bases de la organización política inglesa al instaurar una monarquía robusta con el propósito de lograr la Unidad Nacional, Guillermo acentuó el sistema feudal en Inglaterra; régimen de acuerdo con el cual el monarca hacía concesiones de tierras a sus nobles a cambio de un juramento de fidelidad y del compromiso de ayuda activa en caso de guerra, convirtiéndose al noble, por su parte, en señor de los habitantes de su territorio, a los que prometía justicia y protección a cambio de los servicios prestados en la paz y en la guerra. El rey exigió que todo terrateniente, por reducidas que fueran sus posesiones, le prestara acatamiento directo, limitando así la sumisión del individuo a su señor inmediato y haciendo de la lealtad al rey el supremo deber de todos los ingleses libres, Guillermo y sus

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sucesores celebraron grandes consejos, que probablemente fueron asambleas de los terratenientes principales, es decir, de los que habían recibido las tierras directamente del monarca. La crónica sajona del conquistador dice así: “Tres veces púsose la corona el rey Guillermo cada año que estuvo en Inglaterra; en la Pascua de Resurrección se la puso en Winchester, en la de Pentecostés en Westminster y en la Navidad de Gloucester, y en estas ocasiones todos los hombres de Inglaterra estuvieron con él: arzobispos, obispos y abades, condes, thanes y caballeros”. Gordon advierte que es probable que la expresión “todos los hombres de Inglaterra” se refiere solamente a los principales de ellos, pero parece caso cierto que los escasos actos legislativos de aquel período se efectuaron con el asesoramiento y conformidad de esos consejos. Comenta, asimismo, el citado constitucionalismo inglés que los normandos, aunque despóticos, no tuvieron un ejército permanente ni una policía, ni funcionarios para el sostenimiento y la defensa del Estado, se apoyaban en la propia población y fue para ellos natural seguir observando una tradición común a Normandía y la Inglaterra: la de gobernar con la ayuda y el consentimiento de los más grandes y prudentes entre los hombres libres, de quienes eran señores.

Esos organismos puramente feudales, integrados por grandes vasallos, fueron transformándose en otros más representativos de toda la nación. En este tránsito comenzaron a manifestarse los primeros síntomas de una relación entre el pago de los tributos y la representación directa, cuando Enrique II, al imponer el famoso diezmo de Saladino sobre los bienes muebles, en 1188, encargó su estimación en cada distrito a un jurado de vecinos. La Carta Magna fue el último acontecimiento culminante que precedió a los primeros parlamentos según el concepto moderno. Como acota Gordón, “en la isleta pantanosa de Runnymede, un día tempestuoso del año 1215, veinticinco airados nobles arrancaron del monarca la promesa de que, en lo sucesivo, se atendría a las leyes del país, absteniéndose de imponer, salvo por el común consejo del reino, ayudas feudales (gravámenes) distintas de las tres consagradas por la costumbre: para rescatar al rey en caso de cautiverio, para armar caballero al mayor de sus hijos y para casar a la mayor de sus hijas. Así se restableció firmemente la doctrina de la necesidad del consentimiento. También se formuló una cierta definición del consejo común. Habría de estar compuesto por prelados y grandes nobles, nominalmente convocados, y por terratenientes principales, convocados colectivamente por medio de los sheriffs”. Y recuerda el terrible efecto que la histórica Carta produjo en Juan Sin Tierra ¡me han dado veinticinco super-reyes!, gritó, arrojándose al suelo y mordiendo furiosamente las ramas y la paja que eran la alfombra de aquellos días.

La idea de la representación existía con bastante anterioridad a los hechos referidos, en particular en la órbita de la organización eclesiástica, la constitución de jurados para fines judiciales y el reparto de los tribunos. Es probable que los señores fueran los primeros en ser llamados a Westminster para deponer en causas procedentes de sus propios condados y otros asuntos de la administración comarcana. Más en 1254 dióse un gran paso en la concepción de la representación parlamentaria, cuando cada sheriff recibió la orden de enviar cuatro caballeros, elegidos por el condado, para considerar qué ayuda prestarían al rey en su gran necesidad. En esta oportunidad, cabe destacar especialmente, los caballeros vinieron como delegados y no por su condición de terratenientes principales. Subraya Gordón que “en esa facultad de conceder o denegar

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subsidios, estriba la palanca que una y otra vez le ha servido al pueblo para incrementar su ascendiente sobre el rey y su gobierno. Incluso hoy, la capacidad de los gobiernos para actuar despóticamente se ve limitada, entre otras cosas, por la necesidad de obtener en la Cámara de los comunes la aprobación de los presupuestos.

Los historiadores ingleses, buscando los orígenes del parlamento, recuerdan, en primer término, la Witernagemot, famosa asamblea de varones prudentes convocada para asesorar a los reyes Alfred, Eadward, Athelsan y Eadmund, muchos años antes de que Guillermo el Conquistador señalara en la historia inglesa la memorable fecha de 1066. En esos remotos tiempos, en Inglaterra, como en la mayor parte de las naciones europeas, se observaba el principio de que en asuntos de importancia, como la interpretación de las leyes, el rey no debía obrar por propia iniciativa, sino que tenía previamente que escuchar el parecer de sus súbditos más prudentes. Era así que el monarca convocaba, dos o tres veces al año, al Witan o consejo de varones, con el que mantenía deep speech, o sea, profunda conversación. A veces el pueblo asistía a estas asambleas y, luego de oír los discursos de los líderes, votaba en pro o en contra de las proposiciones, batiendo las armas contra los escudos. Pero el Witan característico fue un reducido conjunto aristocrático, de composición variada y amplisimas atribuciones que, en no pocos aspectos, eran mayores que las que hoy corresponden a la Cámara de los comunes. Destaca Maitland que el Witan “puede elegir reyes y deponerlos; el rey y el witan legislan; el rey promulga las leyes con el consejo y el consentimiento del Witan; el rey y el Witan confieren los títulos de nobleza y los obispados, donan terrenos públicos, imponen tributos, deciden sobre la paz y la guerra y forman un tribunal de última instancia para los asuntos civiles y criminales. El Witan es una asamblea, legislativa, ejecutiva y judicial”. Vale decir, que en Inglaterra, hace más de mil años, ya existía una asamblea libre que aunque no era electiva puede considerarse representativa en el sentido de que sus miembros provenían de todo el país.

“Más o menos por esa época, a mediados del siglo XIII -señala Churchill-, empezamos a oír una palabra nueva: parlamento. Lleva un significado muy impreciso y casi todos los que primero la emplearon sufrirían un sobresalto si vieran lo que ha llegado a significar. Pero gradualmente se difunde la idea de que, si no basta que el rey hable del asunto con su propio consejo, tampoco basta que los barones insistan solamente en su derecho a ser ellos el consejo del reino, lo cierto es que no se representan más que a ellos mismos, mientras que el rey, al fin y al cabo, representa a todo el pueblo. ¿Por qué entonces no llamar también a la gentry y a los burgueses? Siempre los utilizan para los asuntos locales. ¿Por qué no emplearlos también en las cuestiones Nacionales? Tráiganlos a Westminster, a dos hidalgos por cada shire y dos comerciantes de cada burgo. Qué van a hacer, en concreto, cuando estén aquí, nadie lo sabe de cierto. Tal vez escucharán hablar a los que valen más que ellos; los harán saber qué protestas corren por el país; se hablarán unos a otros entre bastidores; se enterarán de los propósitos del rey en Escocia o en Francia y pagarán con más gusto por saberlo. Planta muy delicada es este parlamento. No hay nada inevitable en su crecimiento, y bien pudieron abandonarlo como una experiencia que no merecía continuarse. Pero echó raíces. Al cabo de dos o tres generaciones, a un estadista sensato no se le iba a ocurrir gobernar a Inglaterra sin parlamento como no se le ocurriría hacerlo sin rey”.

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El parlamento modelo estaba integrado por los arzobispos, obispos y grandes abades, siete condes y cuarenta y un barones, convocados nominalmente. A los prelados encargóse que trajeran representantes del bajo clero y a los sheriffs que hicieran elegir dos caballeros de cada condado, dos munícipes de cada ciudad y otros dos de cada villa. Con lo que la asamblea dejó de ser una corte feudal dependiente por completo de la posesión de la tierra, y se fue convirtiendo en un organismo en el que cada clase y cada interés podía exponer sus puntos de vista; o sea, una asamblea de los estados del reino: el clero, los barones y los comunes, o, como bien lo calificara un historiador inglés, “los que oran, los que pelean y los que trabajan”. Así, pues, hacia 1300 funcionaban en Inglaterra unas instituciones representativas bastante similares al actual parlamento, con la diferencia de que los únicos representantes de la iglesia que hoy subsisten son los arzobispos y los obispos.

Un cuerpo constituido de tal manera –observa Maitland- es un parlamento; y lo que el rey sanciona con el consentimiento de un cuerpo tal es una ley (statute). Muy pronto estos dos términos llegaron a ser específicamente adecuados. El vocablo parlamento –que significa una conferencia, una reunión para hablar, debatir, deliberar- fue usado para designar las reuniones del consejo ordinario del rey, o las reuniones que luego fueron denominadas magna concilia para distinguirlas del “parliamenta”, reuniones de los prelados y barones a las cuales no fueron llamados representantes de los comunes, o también algunas reuniones anormales ocasionalmente convocadas. Sin embargo, pronto el uso precisó la terminología: “un parliamentum es un cuerpo constituido sobre el modelo de 1295, frecuente habitualmente convocado, y con el consentimiento del cual el rey dicta statuta”.

Originariamente, pues, el parlamento no constituyó sino una sola asamblea, en cuyo seno, a lo sumo, se distinguía una tendencia del clero, otra de la nobleza y una última de la burguesía, a celebrar separadamente reuniones preliminares. Como advierte Chastener, “de haberse afirmado esa tendencia, los parlamentos británicos se hubiesen escindido en tres cámaras, como iban a hacer en Francia los estados generales. Y ese tricamarismo habría tenido, sin duda, del uno como del otro lado del canal de la Mancha, resultados paralizadores. Afortunadamente para el porvenir del parlamentarismo británico, esa separación por órdenes abortó. No por eso se quedó en la asamblea única, sino que los altos barones y los prelados que formaban parte del viejo Mágnum Concilium propendieron a aislarse. Los caballeros de los condados, unidos por multitud de afinidades a los burgueses de las villas, siguieron deliberando con éstos. En cuanto al clero bajo y medio, alegando el hecho de que ya votaba subsidios al soberano en las reuniones diocesanas, se abstuvo, desde el siglo XIV, de obedecer a los llamamientos. En suma, hacia 1340, se vino a dar en dos asambleas: el bicamarismo quedaba fundado.

“Las sesiones de un parlamento medieval –dice: Ilbert- no se prolongaban durante muchos días. Los viajes eran difíciles, peligrosos y caros; los parlamentarios no podían permanecer largo tiempo alejados de sus casas. El principal objeto de la reunión era un pacto entre el rey y sus súbditos. El rey necesitaba dinero y, para que éste fuera concedido, exigíase que fueran atendidas ciertas reclamaciones, sobre las que se habían presentado las debidas solicitudes. Cuando se había llegado a un acuerdo respecto de la cantidad de dinero necesario y estipulaban las condiciones, los comunes y muchos de los lores

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regresaban a sus comarcas, dejando a los consejeros del rey y miembros de su consejo en el trabajo de distribución y ordenación de los procedimientos legislativos o de otra índole que se considerasen necesarios y apropiados”. Y agrega este conocido estudioso de las instituciones parlamentarias, que “debemos a este período del llamado parlamento de los Plantagenets las ceremonias parlamentarias más pintorescas, las que rigen la apertura del parlamento y la sanción regia de las leyes. Podemos imaginarnos el parlamento medieval como algo parecido a una recepción de príncipes orientales, semejantes a la del último emir de Afganistán, con el rey sentado en el trono, asistido por sus cortesanos y altos jefes militares, escuchando las peticiones de sus súbditos y determinando lo que debía y cómo debía dárseles solución”.

En sus orígenes, el parlamento no era una institución específicamente legislativa, y el hecho de ser llamado a otorgar los impuestos, no le confería facultad para modificar los usos del reino. En Inglaterra, como en casi toda Europa medieval, el derecho era esencialmente consuetudinario: el uso de los antepasados certificado por los hombres buenos era la ley, y el poder público no intervenía más que para recordar esa ley o, excepcionalmente, para suplir sus lagunas. Esa autoridad declaratoria y supletoria correspondía, en principio al rey, asesorado por el dictamen de su consejo. Este consejo podía ser, o bien la Curia restringida o bien el Mágnum Concilium, o sea, la Cámara de los lores. Sin embargo, los comunes comenzaron, desde mediados del siglo XV, a dirigir peticiones al rey –bills-, demandando que hiciera justicia, por vía de ordenanza, a tal o cual reclamación de interés general. Generalmente se trataba no tanto de solicitar una legislación nueva como de volver a la antigua costumbre que se suponía alterada. Tales peticiones eran llevadas al pie del trono por el presidente de la Cámara, denominado speaker, orador, no porque hablase a la asamblea, sino porque llevaba la palabra en nombre de ella. Y para estar seguros de que sus reclamaciones no serían desatendidas, los comunes tomaron la costumbre de presentarlas previamente a la votación de los subsidios reclamados por el monarca. Este, antes de decidir, consultaba a sus consejeros naturales, los miembros de la Cámara de los lores. Si la respuesta era afirmativa, se expresaba en francés que era entonces la lengua oficial de Inglaterra, con la fórmula: le roi le veuli; y si era negativa, con los términos: le roi s’advisera (el rey lo quiere y el rey se asesorará, respectivamente). A fines del siglo XIV admitióse que el monarca no podría promulgar una ley propiamente dicha a menos que el principio de la misma hubiera sido admitido con anterioridad por los comunes y los lores. Sin embargo, el rey seguía siendo dueño de redactar la ley en los términos que le pluguiese.

El tránsito de la legislación por petición a la legislación por estatuto tuvo lugar en el siglo XVI. Solían suscitarse quejas y reclamaciones porque estatutos redactados por el consejo del rey para satisfacer peticiones formuladas, no concordaban verdaderamente con éstas y, habiendo quedado disuelto el parlamento que las presentara, los comunes no tenían medio de reproducirlas. En 1414, Enrique V dio la vaga promesa de que “nada será legislado a petición de los comunes contrario a lo pedido”, pero hasta el reinado de Enrique VIII no se estableció el procedimiento de elevar peticiones al rey –aparte de las relativas a asuntos de interés personal o local, o sea, los private bills- en forma de estatutos, para que el monarca no pudiera hacer otra cosa que asentir o disentir. Como observa Ilbert, “durante el siglo XIV existía a menudo el riesgo de que, aunque fuera votada una ley, al ser redactada ésta no estuviera de acuerdo con la petición

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en que se basó.. El estatuto no se redactaba antes de que el parlamento se hubiese disuelto. Su forma se fijaba según el criterio del consejo real, lo que motivaba muchas reclamaciones sobre las diferencias existentes entre lo que se había pedido y lo que en realidad se estatuía. Al fin, en 1414, poco tiempo después de ocupar el trono Enrique V, el rey concedió aquello que los comunes habían solicitado con tanto empeño: que nunca debía ser modificada una ley, al elevarla a estatuto, con ninguna agregación, ni ser desvirtuada por término alguno que pudiera cambiar el sentido e intención de lo solicitado. Y el rey en respuesta, concedió que en lo sucesivo: nada debía ser estatuido, en lo pedido por los comunes, contrario a su solicitud, sin que fuera sancionado con su asentamiento. Esta concesión creó un cambio importante en el método de estatuir leyes. Se siguió, desde entonces, la costumbre de presentar al rey, no una solicitud, sino un proyecto de ley, redactado en forma de estatuto, de manera que el rey no tenía otra alternativa que asentir o negar. La legislación por medio de leyes ya escritas sustituyó al sistema de peticiones. Esta práctica fue debidamente regulada a fines del reinado de Enrique VI”.

Resumiendo en breves pero exactísimas palabras la historia del parlamento y las instituciones británicas, Gordón expresa que “quizá pudiera decirse que Inglaterra ha sido singularmente afortunada en su desarrollo político. Ha tenido soberanos autocráticos, pero nunca alcanzaron el poderío de los déspotas padecidos en otros países. Desde los primeros tiempos sajones, existió un gran consejo de los varones prudentes del reino que, después de 1295, fue lentamente cristalizando en el parlamento, dividido en los lores y los comunes, poco más o menos tal como hoy subsiste. El poder ejecutivo pasó, de manera gradual, a lo largo de un período de cuatrocientos años, de las manos del rey y unos pocos aristócratas cortesanos a las del rey con el consejo privado y, finalmente, a las de una comisión de ese consejo privado presidida por un primer ministro. El tránsito no se efectuó sin incidentes, pero sí que se llevó a cabo mediante una fracción de la sangre derramada en otros países. Entretanto, las facultades de la Cámara de los lores fueron viéndose cercenadas, y la potestad para imponer tributos, otorgar subsidios y asignar esos subsidios fue pasando más completamente a los comunes. Llevó esto inevitablemente implícito un mayor control sobre el poder ejecutivo, hasta que el centro de gravedad de la política quedó completamente alterado, pasando a ocupar su posición actual en “lo alto” de la Cámara de los comunes y dependiendo totalmente del apoyo de la mayoría en la Cámara y en el país. Todo esto se logró, no mediante la lucha de las armas y el derramamiento de sangre –aparte de una desventurada guerra civil- sino por el procedimiento, más lento, más racional y de efectos más duraderos, de la controversia, de la persuasión y de la experiencia ganada, en los ensayos practicados y en los errores cometidos en un ambiente de paz”.

En Francia, los orígenes del régimen parlamentario no se remontan más allá de la revolución. Es cierto que los Estados Generales constituyeron, en cierto modo, un antecedente de ese parlamentarismo. Descendiente de la antigua corte de señores feudales que asistían al monarca en sus consejos antes de toda empresa de importancia, estos Estados Generales se ampliaron, poco a poco, con la incorporación de dignatarios eclesiásticos y de representantes, cada vez más numerosos, de las comunas emancipadas de la dominación feudal –de ahí, su división en tres cuerpos o Estados: nobleza, clero y tercer estado- , teniendo como misión esencial, considerar las cuestiones particulares que le podían ser

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sometidas por el rey, y consentir los impuestos o, al menos, determinados tributos, como dichos Estados llegaron a ser muy numerosos, a consecuencia de la extensión gradual del poder regio, debieron integrarse, no ya con la participación directa de sus miembros, sino por la elección de representantes de cada uno de los tres estados. Tenían una composición y atribuciones que no dejaban de prestar analogía con los de los parlamentos modernos, aún cuando sus miembros votaban en virtud de mandatos imperativos de sus electores.

Luego de Inglaterra, el segundo país que desarrolló poderosos órganos legislativos como rama separada e independiente del gobierno fueron los Estados Unidos; que adoptaron el sistema bicameral, en parte porque los colonos norteamericanos copiaron las instituciones de la madre patria, y en parte porque dos intereses debían estar representados: el de la madre patria y el de las colonias. De esta manera, las legislaturas coloniales por lo general se componían de dos cámaras: una cámara alta o consejo del Gobernador, integrada por miembros nombrados por la corona o por el Gobernador como representante de la corona, y una cámara baja constituida por miembros elegidos por el pueblo. Emancipadas las colonias, los flamantes estados, al darse sus instituciones mantuvieron en lo posible las que habrían tenido, y entre ellas la legislatura bicameral; y los nuevos estados que se incorporaron posteriormente a la unión federal, se inspiraron en las otras constituciones estatales. Hoy, con excepción de Nebraska, todos los estados norteamericanos poseen dos cámaras legislativas.

La constitución de los Estados Unidos de América, como se dijo en su oportunidad, señaló la iniciación de una nueva era en la evolución de las instituciones políticas del mundo, al dar vida a los principios teóricos del constitucionalismo. Fue la primera constitución de un gobierno constitucional, y por ende la primera que llevó a la práctica la división de los poderes, sistema al que perfeccionó, erigiendo al Poder Judicial –con idéntica jerárquica institucional que los poderes políticos- en guardián de la constitucionalidad. Asimismo, por primera vez en la historia constitucional del universo, organizó un estado federal. Y, también fue la primera constitución que instituyó un órgano deliberativo y legislativo con los caracteres originales que a partir de entonces han singularizado al congreso frente al parlamento tradicional. Ya tenemos luego que con los constituyentes de Filadelfia quienes, mediante una solución transaccional o de compromiso entre los intereses ardientemente definido por los estados pequeños y los estados grandes, conforman el clásico bicamerismo ingles en una estructura original en que cada una de las cámaras represente cada uno de los dos principios vertebrales del estado federal: la representación del pueblo de la nación y la representación de los estados autónomos: aquella proporcionalmente a la población y esta sobre la base de una estricta igualdad”.

C) Naturaleza y Caracteres. Dentro del régimen republicano que consagra la división tripartita de los

poderes del estado, cabe destacar la distinción entre los poderes políticos (Poder legislativo y Poder Ejecutivo) y el poder jurídico (Poder Judicial).

De esta manera se puede definir al Poder legislativo como “órgano político del estado” que reviste además los caracteres de colegiado, complejo,

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derivado y discontinuo. El Poder Legislativo es un órgano “colegiado” porque se halla conformado

por una pluralidad de miembros (representantes) y en el caso de los sistemas bicamerales, ese carácter colegiado tiene una doble manifestación evidenciada por las cámaras de Diputados y Senadores, que por lo general presentan distintos sistemas de representación y ejercen facultades tanto propias como en forma relacionada.

Por otra parte el carácter complejo en los sistemas bicamerales deriva precisamente del carácter de “órgano” que reviste cada cámara y porque sin perjuicio de los “actos simples” que puede realizar cada una de ellas sin el concurso de la otra, se destacan aquellos actos como las “leyes” que exigen el concurso de ambas cámaras y que permite señalar la existencia de actos congresionales como distintos de los anteriores.

Desde el punto de vista de sus orígenes históricos el Poder Legislativo es un poder “derivado”, teniendo en cuenta que en los regímenes absolutistas que precedieron a las organizaciones republicanas o constitucionales, la máxima autoridad ejercía todas las facultades, es decir tanto la de dictar la ley, como la de aplicarla y también la de dictar sentencias en los casos o controversias judiciales. Resulta así, que históricamente el Poder Legislativo aparece como un desmembramiento de una única autoridad o centro de poder, que a medida que las sociedades se hacen más complejas delega en ciertos órganos determinado tipo de facultades.

Asimismo desde un punto de vista temporal el Poder legislativo es un poder deliberativo de tipo “discontinuo” a diferencia del Poder Ejecutivo que es esencialmente “continuo”, lo que obedece a la diferencia de funciones que cumple cada uno de ellos. El Poder Ejecutivo vinculado a las funciones de administración del estado, presenta como ineludible el requisito de la continuidad y el régimen constitucional se lo asegura para los casos de ausencia o acefalía. A diferencia del caso anterior, aún frente al caso de la más importante función del Poder legislativo, cual es el dictado de las leyes, no se configura ese requisito de continuidad, de modo que el propio sistema constitucional establece un período ordinario de sesiones que no abarca todo el año calendario.

D) Sistema Presidencialista y Parlamentario. Como se expresara en los puntos anteriores el origen del Poder

Legislativo dentro del moderno constitucionalismo, se remonta a la Constitución de los Estados Unidos, que conformó sus caracteres dentro del sistema republicano que la misma había establecido, y el antecedente de dicho sistema, es el parlamento inglés, que nació como consecuencia de la Carta Magna dictada en el año 1215.-

En la actualidad la organización del Poder Legislativo tiene dos manifestaciones esenciales dentro del Derecho Internacional comparado: a) el Régimen Presidencial adoptado por la Constitución de los Estados Unidos y por las distintas repúblicas americanas, en donde existe una diferenciación entre las funciones ejecutivas y las legislativas, b) el Régimen Parlamentario, que ha sido desarrollado en numerosos estados europeos, dentro del cual las funciones de

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administración las lleva a cabo un Consejo de Ministros que son designados por el Parlamento y ante el cual son responsables.

Sobre el particular, la doctrina destaca las siguientes diferencias entre los dos regímenes:

en los sistemas presidencialistas existe una clara y profunda diferenciación de los poderes, lo que no ocurre en los sistemas parlamentarios en los que el parlamento predomina sobre las otras funciones del Estado y llega a poseer órganos de control administrativo y en cierta medida las funciones ejecutivas constituyen una extensión de las legislativas,

en los sistemas presidencialistas el titular del Poder Ejecutivo goza de estabilidad en el ejercicio de su cargo, durante la vigencia de su mandato, hallándose imbuido de inmunidades que lo sustraen aún de la acción de la justicia, por su responsabilidad penal, por lo que sólo puede ser separado de su cargo mediante el mecanismo del Juicio Político, a diferencia del régimen parlamentario en que el jefe de gobierno puede ver afectada su continuidad por el voto de censura del parlamento, al encontrarse condicionado por la voluntad del mismo,

en el sistema presidencialista los funcionarios ejecutivos son designados y removidos por el Poder Ejecutivo, existiendo incompatibilidad entre las funciones ejecutivas y legislativas, a diferencia del sistema parlamentario en que por lo general los miembros del gabinete son miembros del parlamento,

en el sistema presidencialista el Poder Ejecutivo es elegido por el pueblo mientras que en el parlamentario el Primer Ministro es designado por el Jefe de Estado a propuesta del Parlamento o en forma directa por éste,

en el sistema presidencialista el órgano ejecutivo es unipersonal, lo que no ocurre con el régimen parlamentario, ya que junto al Jefe de Gobierno o Primer Ministro, existe el Jefe de Estado que es políticamente irresponsable, con el título de Presidente, que comparte las funciones ejecutivas aunque en las monarquías constitucionales estas funciones las ejerce el Rey,

en el sistema presidencialista los funcionarios ejecutivos no tienen responsabilidad frente al Poder Legislativo, a diferencia del sistema parlamentario en que el gabinete está integrado por el Primer Ministro y los Ministros y constituyen una proyección del Parlamento, del cual forman parte y ante el cual son responsables,

el sistema presidencialista se denomina por lo general de "Ejecutivo Fuerte", por las numerosas atribuciones que se confieren al Poder Ejecutivo, quien además de las típicas funciones de administración, ejerce funciones legislativas y judiciales.-

Como resulta apreciable el régimen parlamentario es un sistema más flexible frente a la eventualidad de conflictos institucionales, ya que esta hipótesis está expresamente contemplada por el régimen constitucional, consagrándose sencillos mecanismos de solución, sin perjuicio de la complejidad de las causas que los motivan. En tal sentido se destacan los institutos de “censura” que obliga a renunciar al gabinete o bien la medida simétrica del “gobierno” de proceder a la “disolución anticipada” del cuerpo legislativo, con el pertinente llamado a elecciones para cubrirlo nuevamente.

Se aprecia así, que el régimen parlamentario está caracterizado en forma esencial por la coordinación de funciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, a diferencia del sistema presidencialista que acentúa el principio de división de los poderes, en forma especial por el carácter unipersonal y la elección

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directa del mismo, que lo convierte en un mandatario con una cuota extraordinaria de representatividad.

Asimismo cabe destacar que junto a los regímenes presidencialistas y parlamentarios se erigen los sistemas mixtos (semi parlamentarios o de presidencialismo atenuado) que con distintos alcances y caracteres contemplan en algunos casos la posibilidad del arbitraje del pueblo para resolver los eventuales conflictos que se presenten entre los dos poderes, mediante la pertinente consulta popular.

De esta manera esta forma mixta puede ser tomada en cuenta a los efectos de analizar la posibilidad de modificar gradualmente ciertas instituciones del Estado que rigen en nuestro sistema constitucional, cuando las mismas evidencian un ciclo de crisis o problemas graves dentro de su actividad, que permiten la valoración de que el sistema presidencialista no ha funcionado con eficacia.

E) Funciones.

Siguiendo el trabajo de Linares Quintana (Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, T° VIII página 14), corresponde señalar las siguientes funciones que se le atribuyen al Poder legislativo:

“1) Órgano de la Opinión Pública. Se ha dicho con razón que la democracia es un gobierno controlado por la opinión pública, pero en un régimen semejante es indispensable que la opinión pública no solamente sea formulada sino también autoritariamente expresada. Los partidos políticos, la prensa y en cierta medida los grupos de interés y de presión formulan la opinión pública, pero ninguno de ellos puede declararla autoritativamente como lo hace el órgano legislativo. Es a él a quien compete en el esquema del Estado constitucional canalizar las distintas corrientes de pensamiento que se manifiestan en el pueblo con miras a su integración en la política general del gobierno. “La función política de las asambleas representativas actuales-expresa Friedrich-no es tanto iniciación de las leyes como la educación popular y la propaganda y la integración y coordinación de ingresos y puntos de vista contradictorios. El representante tiene que ser un maestro en el arte de transar. Parlamentos y parlamentarios aparecen como órganos integradores a través de los cuales se exponen al gran público la política del gobierno y las pretensiones de los diversos grupos de intereses, con vistas a descubrir un equilibrio adecuado. El ciudadano medio, es decir, usted y yo, necesita que se le exponga del modo más vivido posible los pros y contras de las proposiciones pendientes. La lucha de argumentos en los grupos representativos ayuda mucho a esta exposición. El espectáculo del senado filibustero, aunque provoca con frecuencia la indignación pública, ayuda al ciudadano a darse cuenta de las consecuencias y el alcance de la nueva legislación. Las consecuencias de la falta de ese contacto entre el gobierno y el ciudadano son muy visibles en los regímenes totalitarios. Muchas de las medidas impuestas por el gobierno, que pueden ser intrínsecamente necesarias, tropiezan

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con la indiferencia absoluta, si no con la hostilidad del pueblo, por el mero hecho de que no son comprendidas. Las ocasionales explosiones histéricas de unos cuantos líderes no son suficientes”. Como señala Lasswell, “la premisa de la democracia es que cada hombre es el mejor juez de su propio interés, y que todos aquellos cuyos intereses resulten afectados deben ser consultados en la determinación de la política”. El órgano legislativo es quien traduce formal y oficialmente la opinión del pueblo a ese efecto”. “2) Contralor y Fiscalización de los otros Poderes del Estado. Dentro del sistema de cheks and balances, frenos y contrapesos, de la división de los poderes, cada uno de los órganos estatales, además de la función específica que le corresponde, debe controlar y fiscalizar a los demás órganos a fin de impedir que estos extralimiten su competencia fijada por la Constitución. El Poder Legislativo es el órgano controlador y fiscalizador por excelencia, en especial, del poder ejecutivo. Como muy acertadamente ha dicho el senador norteamericano Robert M. La Follete (jr.), con palabras que si bien originariamente se refieren al Congreso de Estados Unidos, pueden aplicarse perfectamente al similar órgano argentino, “el hecho es que el congreso, de acuerdo con nuestra Constitución, ocupa una posición única como supervisor. El Congreso es la llave de nuestro gobierno representativo. Es a través de la legislatura que el pueblo tiene el contralor del gobierno”. Y agrega que por ello, el congreso “tiene la gran responsabilidad en su tarea de contralor para mejorar el procedimiento gubernativo”. “3) Consejo de Gobierno. Una de las ramas del órgano legislativo, el senado, desempeña asimismo funciones propias de un consejo ejecutivo o de gobierno prestando acuerdo al presidente de la república para ciertos nombramientos o actos de gobierno, etc. Desde su banca de Senador Nacional, el 31 de julio de 1875, Sarmiento explicaba que el senado “es un cuerpo especialísimo, pues no es representante del pueblo, como se cree generalmente: es simplemente un mecanismo constitucional, un contrapeso para la otra cámara, un auxiliar para el poder ejecutivo y a veces un freno también para uno y otro poder. Tiene, pues, funciones ejecutivas, que son todas aquellas en que la Constitución lo asocia al poder ejecutivo para el desempeño de ciertas funciones como el nombramiento de los altos funcionarios públicos, los obispos, los ministros plenipotenciarios, los generales, etc. En tales casos, sus funciones son exclusivamente ejecutivas y de tal manera es así que puede convocarse al senado separadamente, concluidas las sesiones del congreso, para asuntos que se llaman en la citación ejecutivos. Viene, entonces, a tomar parte en los trabajos que la Constitución le ha confiado, haciéndolo colaborador, diremos así, del ejecutivo”. “4) Alto Tribunal Judicial. El órgano legislativo actúa asimismo como alta corte para el juzgamiento en juicio político de los magistrados superiores del Estado que la Constitución determina. Incumbe a la Cámara de Diputados o de representantes apreciar si hay o no lugar a la formación de juicio y, en caso afirmativo, ella es la que acusa al magistrado ante el senado, cuerpo que lo juzga y lo remueve o no según sea la decisión.

Según Sanchez Viamonte el Congreso argentino, como el parlamento

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inglés, desempeña dos funciones separables, de distinta naturaleza y carácter: la función legislativa propiamente dicha y la función parlamentaria, que abarca toda otra actividad, y cuyo objeto principal consiste en vigilar la acción del poder ejecutivo y la conducta de los funcionarios de ese poder y del judicial, sujetos a juicio político”.

Por otra parte la función de contralor puede ser dividida en el control inter-órganos y el control intra-órgano –según que opere con respecto a otros órganos o dentro del mismo órgano, Loewenstein puntualiza los siguientes controles intra-órganos de la legislatura.

“5) Independencia Funcional. En el sentido de que la asamblea debe ser organizada y funcionar de tal modo que realice sus funciones al margen de toda presión o interferencia de los otros órganos estatales o de fuerzas extraconstitucionales”. “6) Autonomía Funcional. Requiere que el funcionamiento interno de la asamblea proteja a la minoría contra el control tiránico de la mayoría, de modo que el poder se distribuya equitativamente entre una y otra”. “7) Bicameralismo. O sea que la función legislativa sea ejercida a través de dos ramas separadas que recíprocamente se controlen”.

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II) EL PODER LEGISLATIVO EN LA NACION ARGENTINA. A) Introducción.

La organización moderna de las sociedades plantea desde el punto de

vista doctrinario la distinción entre “forma de estado” y “forma de gobierno”. Siguiendo el trabajo anteriormente referido de Hugo Cueli, es posible

realizar la siguiente transcripción: “La “forma de estado” alude esencialmente a la distribución espacial de la voluntad estatal, es decir parte de una base territorial para establecer los diferentes sistemas centralizados o descentralizados de ejercer el poder político.

La “forma de gobierno” se refiere en cambio a quienes ejercen el poder y como es ejercido el mismo, por lo que toma en cuenta si el poder está en una mano o en varias y si existe o no la división de poderes.

Entre las formas de estado se distingue el Estado Federal del Unitario y entre las formas de gobierno se aprecian dos modelos contrapuestos: la monarquía y la república.

Frente a la aclaración precedente y dentro de las variantes señaladas, el artículo 1º de la Constitución Nacional consagra la forma republicana-federal con el aditamento de representativa, resumiendo las antecedentes históricos que se manifestaban en nuestro país al dictarse la Constitución Nacional de 1853.

Asimismo resulta esencial la última parte del artículo señalado que al referirse a la forma de gobierno adoptada expresa: “según lo establece la presente Constitución”.

De este modo la naturaleza de la forma de gobierno adoptada y esencialmente sus alcances, resulta de numerosas cláusulas constitucionales que caracterizan a los diferentes conceptos que la configuran.

Por otra parte si bien la aludida forma de gobierno está tomada de la Constitución de los EEUU, no es menos cierto que la fórmula argentina presenta aspectos de originalidad. Esa distinción se fundamenta no solo porque en el plano formal se exterioriza el sistema de gobierno adoptado - que no regula en forma expresa la Constitución norteamericana - sino fundamentalmente por las particularidades que ofrece el mismo, a la luz del referido conjunto de normas constitucionales que le dan contenido, que resumen las circunstancias reales de nuestra historia.

En ese orden de ideas la “forma representativa “ se relaciona entre otros con los siguientes artículos de la constitución: el artículo 5º que impone el régimen representativo a las provincias; el artículo 13º relativo a la intervención de las legislaturas provinciales y del Congreso Nacional para modificar o conformar las provincias de la Nación; el artículo 22º que consagra el sistema representativo puro (atenuado por la reforma de 1994); el artículo 33º relativo a los derechos y garantías implícitos ; los artículos 44º, 45º y 54º relativos a la estructura y composición del Congreso de la Nación ; el artículo 94º que regula la elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación.

La “forma republicana” se exterioriza esencialmente con los siguientes artículos: el artículo 16º que consagra la igualdad ante la ley; el artículo 19º que

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consagra genéricamente el principio de legalidad y que tiene manifestaciones especificas en los artículos, 17º,18º y 31º; el artículo 33º que se refiere a la soberanía popular; los artículos 44º, 87º y 108º que traducen el principio de la división de los poderes, los artículos 53º, 59º, 60º, 66º, 70º, 102º y 115º que expresan el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos; los artículos 50º, 56º y 90º que establecen el principio de periodicidad de los funcionarios públicos; los artículos 7º, 19º última parte, 33º - que lo contiene implícitamente - y 59º relativos al principio de publicidad de los actos de gobierno.

La “forma federal” tiene numerosas manifestaciones, destacándose las siguientes: el artículo 3º relativo a la residencia de las autoridades federales, el artículo 5º relativo a la organización de las provincias; el artículo 6º relativo a la intervención federal; los artículos 7º y 8º relativos a los actos públicos de las provincias y a los derechos de sus habitantes en todo el territorio; el artículo 13º sobre incorporación o modificación de provincias; el artículo 31º sobre supremacía constitucional; el artículo 32º sobre libertad de prensa; los numerosos contenidos de los artículos . 75º, 99º y 116º y sus correlativos, que resumen las amplias facultades de las autoridades Nacionales; el artículo. 121º y siguientes que regulan la materia de los gobiernos de las provincias.

1) La Forma Federal. El comentario de este concepto presenta la cuestión previa de distinguir

entre el estado federal y la federación pura. La federación constituye un pacto entre entidades soberanas que se unen

para determinados fines sin perder su naturaleza de estados libres e independientes.

De este modo sus objetivos son limitados y expresos y por lo general se relacionan con la defensa exterior y la consolidación de la paz interior, por lo que comprende los derechos de paz y guerra y de celebrar tratados y nombrar embajadores.

En la federación no existe “imperium” sobre los estados miembros y cada uno de ellos posee el “Derecho de Secesión” por el cual se pueden separar en cualquier momento de la entidad que conforman.

Asimismo pueden ejercer el “derecho de nulificación” por el cual se pueden oponer a las decisiones de la autoridad central, teniendo en cuenta que sus resoluciones no obligan a los pueblos de los estados sino que se ejecutan por intermedio del gobierno de cada uno de ellos.

Desde el punto de vista jurídico no existe posibilidad de acudir al derecho para mantener la unión de los estados dentro de la federación y el único remedio en este caso es el ejercicio de la fuerza frente al eventual alejamiento de alguno de ellos.

A diferencia del caso anterior en el estado federal no existen los derechos de nulificación y secesión, sus objetivos no son limitados y se crea a través de la constitución escrita una entidad dotada de la única e indivisible soberanía del mismo.

De esta manera las decisiones de la autoridad central se imponen sobre los pueblos de los estados o provincias miembros y se consagra el principio de supremacía constitucional que otorga al Gobierno Nacional facultades jurídicas

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para hacer cumplir sus decisiones. Lo expresado no obsta las particularidades del estado federal y que por

su origen las provincias puedan conservar el remanente de las facultades que no delegaron al conformar el Gobierno Nacional.

Con una visión histórica la doctrina considera que a partir de 1820 en que comienza el proceso de formación institucional de las provincias y especialmente después del Pacto Federal de 1831 y hasta el año 1853, nuestro país constituyó una federación, la que luego dio origen al estado federal.

Si perjuicio de lo señalado cabe destacar que en el período en que se manifestó la “federación”, no existía en nuestros territorios una independencia absoluta de los estados miembros, teniendo en cuenta que ellos se habían originado sobre la base de un “régimen unitario” constituido por el virreinato y por la vinculación cultural que ligaba a los diferentes pueblos que la conformaban.

Con la aclaración precedente el estado federal como opuesto al estado unitario es aquel en el cual dentro de un mismo espacio territorial coexisten dos centros de gobierno diferentes.

De este modo junto al gobierno central que ejerce su autoridad sobre todo el territorio, respecto de ciertas materias, existe un conjunto de gobiernos locales que tienen jurisdicción y ejercen su poder sobre determinadas porciones del mismo.

En un estado unitario pueden existir autoridades locales, pero estas no ejercen facultades propias sino que actúan por delegación y subordinadas al gobierno central. Es decir existe un solo centro de autoridades para todo el territorio del estado, lo que no obsta la división de poderes dentro del mismo.

De acuerdo con lo señalado en el estado federal existen en cambio órganos diferentes para la creación y ejecución de normas jurídicas, ya que junto a la creación de normas centrales que incumbe al Gobierno Nacional, los gobiernos locales poseen la facultad de crear y ejecutar normas para su territorio y en ciertos casos realizar la ejecución de las que emanan del gobierno central.

Dentro del estado federal se manifiesta una constitución general y un conjunto de constituciones locales, cumpliendo su función de ser los instrumentos esenciales de organización de los estados.

En este esquema a la constitución general le incumbe la tarea del deslinde de competencias entre los diferentes centros de gobiernos que actúan en el marco federativo.

El deslinde referido admite dos formas teóricas que pueden relacionarse con las circunstancias históricas que dieron origen al estado federal. De este modo cuando el estado federal se origina por unión de estados independientes, el gobierno central tiene las facultades que le delegaron los mismos.

Cuando el estado federal se origina por destrucción de un estado unitario, los gobiernos locales ejercen las facultades delegadas por el gobierno central, quien resulta titular del resto de las porciones de poder no delegadas.

En el caso de nuestro país, cuando se dictó la Constitución de 1853, las provincias que existían por entonces, constituían entidades preexistentes del Gobierno Nacional, a través de un proceso histórico en que fueron consolidando su organización, lo que explica la fórmula de nuestro sistema federal consagrado por “el artículo 1°” de la Constitución Nacional y que resume esencialmente el artículo 121º.

No obstante lo anterior, en función de los antecedentes unitarios resultan

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verdaderamente vastos los poderes que se delegaron al gobierno central, concebido dentro del régimen presidencialista o de “ejecutivo fuerte”, originado en el constitucionalismo de los Estados Unidos.

De lo expuesto se desprende una cuestión fundamental que plantea toda organización federal y es el equilibrio entre el gobierno central y los gobiernos locales, para favorecer una saludable, armonía, teniendo en cuenta la oposición y conflicto que suelen presentar las fuerzas centralistas y las descentralizadoras.

En nuestro estado federal las provincias tuvieron originariamente una autonomía menor a la que resulta para los estados en la constitución norteamericana.

Por otra parte y en cuanto al desarrollo del federalismo el análisis empírico demuestra que con el correr de los años se acentuó el centralismo en detrimento de la autonomía de las provincias.

Lo señalado permite afirmar que se produjo una ruptura entre la forma constitucional adoptada y la realidad expresada por la dependencia política y económica que en forma permanente evidenciaron las provincias respecto del gobierno central.

Sobre el particular cabe tener en cuenta no solo el escaso desarrollo económico y la pequeña población de muchas de las provincias al constituirse el país, sino que muchas de las que hoy conforman nuestra geografía política no existían y constituían zonas desiertas y habitadas por los indios.

De este modo la conformación de nuevas provincias que se produjo a partir de 1853 y luego de la incorporación de Buenos Aires en 1860, no respondió a un proceso histórico similar al que dio origen al Estado Nacional, sino a la previsión racionalista del artículo 13º de la Constitución Nacional y se manifestó también con los vicios propios de una tradición centralista y absorbente dentro de la cual privó un manejo arbitrario e ineficiente de los recursos públicos.

Por otra parte las circunstancias apuntadas resultaron favorecidas por las frecuentes quiebras del sistema constitucional y por la consecuente reiteración de los gobiernos de facto que alteraron sistemáticamente el régimen federal de gobierno y la autonomía de las provincias.

En cuanto al manejo de la riqueza y de los recursos económicos y financieros se aprecia que los mismos se convirtieron en un resorte exclusivo del Gobierno Nacional y por lo general las provincias debieron soportar los errores de las políticas Nacionales.

De este modo los centros de gobiernos locales se vieron privados de recursos suficientes y debieron soportar los vaivenes políticos y económicos de la Nación, sin tener la posibilidad de un desarrollo autónomo y suficiente y la falta de un efectivo federalismo económico impidió el ejercicio de un auténtico federalismo político.

En síntesis el equilibrio que debe prevalecer en la organización de todo estado federal se ha visto permanentemente resentido en nuestro país afectando el desarrollo económico del mismo.

Entre las causas de la referida situación cabe mencionar los siguientes aspectos íntimamente relacionados: a) el ejercicio abusivo de los contenidos unitarios y del régimen presidencialista consagrado por la Constitución Nacional, b) la pobreza y escasa población de las provincias originarias de nuestra organización constitucional, c) los desiertos y el aislamiento sobre el que se formaron las restantes provincias, d) el centralismo porteño originado en sus

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privilegios de metrópoli colonial, y en sus caracteres naturales de puerto importador y exportador, e) los ineficientes sistemas de reparto de los recursos públicos, f) la ausencia de políticas fiscales y estudios y datos económicos sobre el rol del estado y la asignación de funciones a distintos niveles de gobierno, g) las diversas circunstancias de la realidad vinculadas con la idiosincracia y las modalidades políticas y culturales que han prevalecido en nuestras organizaciones sociales.

Los aspectos señalados permiten apreciar algunas características del desarrollo de nuestro federalismo y ciertas particularidades que ofrece el mismo, teniendo en cuenta que la doctrina suele citar como un rasgo común, la tendencia hacia el centralismo que en general evidencian las organizaciones federales.

Cabe señalar especialmente que las provincias argentinas no tuvieron una actitud indiferente frente a estas cuestiones y en forma particular en las últimas décadas del siglo XX, desarrollaron una política de reclamos que se tradujo incluso en numerosas “cláusulas federales” que consagran en sus respectivas constituciones (artículo 5º de Tierra del Fuego; artículo 3º de Jujuy; artículo 16º de Córdoba; artículo 2º de Neuquén, artículo 3º de Salta; artículo 6º de Catamarca; artículo 12º de Río Negro; artículo 6º de Formosa; artículos 16º/17º de La Rioja; artículo 14º de Chubut, artículo 38º de Santa Cruz; artículo 13º de Chaco).

Las cláusulas señaladas pero esencialmente la importancia en la materia, evidencia la necesidad de profundizar el proceso del denominado “federalismo de concertación”, teniendo en cuenta especialmente la puerta que abrió la reforma de la Constitución Nacional de 1994, mediante el texto vigente del artículo 75º inciso 2, cuya concepción responde en cierta medida a los reclamos referidos anteriormente.

2) La Forma Republicana. El concepto de república vinculado al gobierno de las sociedades, ha

admitido diversas acepciones, según el matiz al que se le de prioridad para conocerlo.

Desde el punto de vista histórico la república se contrapone con la monarquía y en cuanto a sus antecedentes se suele citar a la civilización romana que reconoció tres tipos de organización política: la monarquía, la república y el imperio (ver trabajo de Dr. Ignacio Creco en Enciclopedia Jurídica Omeba, página 742).

De este modo se la concibe como una forma de organización política, aunque también se ha preferido acentuar los objetivos, valores y principios que orientan esta especial forma de organización.

Es así como el concepto aludido trasciende su carácter meramente organizativo para remarcar su importancia como ideal de un sistema de vida colectivo, en el que deben prevalecer entre otros los principios de libertad y justicia.

Junto a la citada contraposición dialéctica que da mayor sentido al concepto de república, existen posiciones que lo conciben con un alcance genérico, que abarca a todo tipo de organización política y de este modo clasifican hasta seis formas de gobierno posible dentro de la misma.

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En su obra “II Príncipe” (1532) Maquiavelo, cambiando una posición anterior, establece una clasificación dual de las formas de gobierno, distinguiendo la república de la monarquía.

Montesquieu habla de tres formas de gobierno (Monarquía, República y Despotismo) y reconoce dos divisiones de la república (democracia y aristocracia), según que el gobierno lo ejerza todo el pueblo o una parte de él.

Uno de los aspectos esenciales que plantea en consecuencia el concepto de república, es su distinción con la forma monárquica de gobierno y en tal sentido se sostiene que lo esencial consiste en determinar cuál es el modo de conformación de la voluntad del Estado: si éste responde a un proceso psicológico personal o individual, estamos ante una monarquía y si intervienen una pluralidad de individuos, se define la existencia de una república.

Para Kelsen lo esencial es distinguir si el individuo tiene o no participación en la creación del orden jurídico, de conformidad con su organización constitucional y también participa del criterio de la dicotomía república-monarquía, concibiendo a la primera como opuesta a la segunda.

Actualmente determinadas posiciones destacan como cuestión esencial para la distinción de las diferentes formas de gobierno, el proceso de poder que rige en cada uno de ellos, atendiendo a que en ciertas formas monárquicas existen las más amplias libertades, las que no se aprecian en pretendidas formas de gobierno popular.

También se hace hincapié como criterio de distinción, en el diverso fundamento de la legitimidad del poder que existe en uno y otro caso, ya que mientras en la república se pone el acento en criterios racionales basados en la vigencia de ciertos principios y valores, en la monarquía en cambio prevalecen criterios y creencias que acentúan la importancia de las tradiciones.

En cuanto a los principios que definen al sistema republicano de gobierno y que responden a una concepción idealista del mismo, dentro del influjo del proceso histórico del constitucionalismo, se pueden citar los siguientes:

la soberanía popular; la igualdad ante la ley; la división de poderes; la publicidad de los actos oficiales; la periodicidad de los funcionarios públicos; y la responsabilidad de los funcionarios públicos. Respecto de las diferentes formas de República, se pueden realizar las

siguientes clasificaciones: a. parlamentaria o presidencialista; b. de democracia directa o indirecta, y c. representativa o mixta.

3) La Forma Representativa.

El concepto de forma representativa de gobierno a que alude la

Constitución Nacional, está vinculado a una de las formas de los sistemas democráticos (ver trabajo de Julio C. de la Vega en “Diccionario Político” de Librograf Editora, página 122).

La democracia es una palabra griega que significa autoridad o gobierno

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del pueblo (demos: pueblo y kratos: autoridad) y se clasifica en : a) directa o plebiscitaria y b) indirecta o representativa.

Asimismo junto a las anteriores se manifiesta una forma mixta, denominada democracia semidirecta y que se encuentra conformada por un conjunto de institutos.

La democracia pura o directa es la forma más genuina y auténtica del gobierno popular y supone un sistema en el que todas las acciones de gobierno, resultan de la intervención de todo el pueblo.

La manifestación de voluntad de todos los habitantes de una comunidad política, para asegurar las decisiones de los órganos del poder político, sólo resulta posible en pequeñas comunidades, como ocurría en la Polis griega, en donde el pueblo se reunía y manifestaba en Asambleas.

También se suele citar el antecedente de los cantones suizos, en los que los habitantes de una comunidad política, se reunían para tomar las decisiones que afectaban la vida del cantón (ob. cit. página 123).

Frente a la complejidad de las sociedades modernas y la amplitud y extensión de las mismas y sobre la base de los antecedentes ingleses, norteamericanos y franceses, que ilustra el constitucionalismo, emerge la democracia indirecta en la cual el pueblo no toma decisiones, pero sí elige representantes para que ejecuten las acciones de gobierno.

El sistema representativo está vinculado al principio de igualdad y al concepto de soberanía popular como resultado de la suma de voluntades de los hombres libres (ob. cit. página 123).

Por su parte la democracia semidirecta se configura por un conjunto de institutos que coexisten con el sistema de democracia representativa o indirecta.

En este caso el sistema se encuentra definido porque junto a la existencia de diversos funcionarios de origen electivo, respecto de los cuales la función del pueblo se agota con la emisión del voto, se erigen un conjunto de institutos que exigen la participación popular para definir ciertas materias y actos de gobierno (ob. cit. página 124).

Los institutos de democracia semidirecta más difundidos son: a) el plebiscito: b) el referéndum: c) la iniciativa popular y d) la revocatoria popular.

Una de las cuestiones esenciales que plantea el sistema representativo, es el de cómo instrumentarlo adecuadamente, a fin que no constituya la manifestación de una función meramente formal. De esta manera el principio aludido nos conecta no sólo con la legitimidad de la representación, sino también con la extensión de la misma, en procura de que todos los sectores populares tengan posibilidad de expresión y los representantes constituyan auténticos canales de expresión de los sentimientos y aspiraciones del pueblo.

Frente a esta problemática la tendencia moderna señala la importancia de la participación de los diferentes grupos sociales, de modo que los mismos tengan la posibilidad de defender sus posiciones e intereses, en forma compatible con el objetivo superior de consolidar el gobierno democrático.

Por ello en la actualidad se advierte un proceso orientado a relativizar el principio representativo, ya que la forma pura del mismo choca con la necesidad de una auténtica expresión popular y social, la que puede canalizarse mediante órganos consultivos y asesores o a través de los referidos institutos de democracia semidirecta, que importan un compromiso diferente de los gobernados con las cuestiones públicas.

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Esta tendencia se orienta a suplir los defectos del sistema representativo y a evitar el aislamiento en que se suelen sumergir los representantes del pueblo, con su secuela de rechazo y desconfianza popular.

4) Autoridades Nacionales. La Constitución Nacional estructura su contenido de acuerdo a un modelo

clásico, por lo que desde sus orígenes se encuentra dividida en dos partes: La primera parte de la Constitución Nacional se divide en 2 capítulos,

refiriéndose su Capítulo primero a las “Declaraciones, Derechos y Garantías” y el Capítulo segundo que fue incorporado con la reforma constitucional de 1994 se denominó “Nuevos Derechos y Garantías”.

La segunda parte de la Constitución Nacional denominada “Autoridades de la Nación”, comprende un Título Primero referido al “gobierno federal” y un Título Segundo relativo a los “gobiernos de Provincia” que no registra división interna.

El título referido al gobierno federal está compuesto de 4 secciones (Sección Primera, “del Poder Legislativo”, Sección Segunda “del Poder Ejecutivo”, Sección Tercera “del Poder Judicial” y Sección Cuarta “del Ministerio Público”)

La Sección Primera referida al Poder Legislativo se compone de siete Capítulos (Capítulo I “de la Cámara de Diputados”; Capítulo II “del Senado”; Capítulo III “Disposiciones Comunes a ambas Cámaras”; Capítulo IV “Atribuciones del Congreso”; Capítulo V “De la formación y sanción de las leyes”; Capítulo VI “De la Auditoría General de la Nación”; Capítulo VII “Del Defensor del Pueblo”).

La Sección Segunda se compone de cuatro Capítulos (Capítulo I “De su naturaleza y Duración”; Capítulo II “De la Forma y Tiempo de la elección del Presidente y Vicepresidente de la Nación”; Capítulo III “Atribuciones del Poder Ejecutivo”; Capítulo IV “Del Jefe de Gabinete y demás Ministros del Poder Ejecutivo”).

La Sección Tercera del Poder Judicial presenta dos Capítulos (Capítulo I “De su naturaleza y duración”; Capítulo II “Atribuciones del Poder Judicial”).

Finalmente la Sección Cuarta referida al Ministerio Público no registra división interna.

Conforme lo señalado mediante la segunda parte de la Constitución Nacional se detallan todas las autoridades que rigen en nuestra organización constitucional, abarcando tanto a las Autoridades Nacionales como a las provinciales, sin perjuicio de que el artículo 5° faculta a cada provincia a dictar su constitución y a organizar los poderes locales dentro de los requisitos que surge de la Constitución Nacional.

De este modo rige en nuestra organización un sistema de constituciones coordinadas que define el ordenamiento jurídico característico del régimen federal de gobierno que establece el artículo 1° de la Constitución Nacional y en el marco de la supremacía jurídica que establece el artículo 31º de la misma.

Dentro del Orden Nacional se aprecia que como extensión de las principios representativos y republicanos que consagra el artículo 1° de la Constitución Nacional, el gobierno federal se halla conformado por tres poderes independientes, dotados de atribuciones propias o específicas de cada uno de ellos.

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En nuestro régimen constitucional el sistema de división de poderes responde a su vez a un esquema clásico, en el que se aprecian dos matices para definir el mismo: por un lado el régimen “presidencialista” que como opuesto al sistema “parlamentario” destaca el carácter unipersonal y electivo del Poder Ejecutivo que encuentra así los fundamentos de su independencia y mayores poderes.

Por otra parte el matiz federalista, sobre la base del origen histórico de nuestra organización constitucional, determina que por el artículo 121º de la Constitución Nacional se establece el carácter “delegado” de los Poderes Nacionales y el carácter de “poderes remanentes” que corresponden a las provincias argentinas.

5) División de Competencias en el Estado Federal. Como se expresara oportunamente nuestra Nación se originó sobre la

base del antiguo Virreynato del Río de la Plata, que como forma de estado y en lo relativo a la centralización del poder, puede resultar asimilable a un régimen unitario.

Dentro del régimen aludido las provincias comenzaron a profundizar el proceso de su desarrollo, a partir de 1820, con el cese de las Autoridades Nacionales que venían gobernando desde los sucesos de mayo de 1810 y los posteriores hechos históricos determinaron que fueran entidades independientes, las que confluyeron a constituir nuestra república en el año 1853.

De este modo el Gobierno Nacional resume las facultades delegadas por las provincias al constituir la organización constitucional y estas conservaron el remanente de las facultades que no delegaron.

No obstante lo anterior atendiendo a los referidos antecedentes unitarios y centralistas que abonan nuestra historia constitucional y al régimen presidencialista adoptado por la Constitución Nacional dentro de la forma republicana de gobierno, fueron verdaderamente vastos los poderes conferidos al gobierno central en su conjunto.

Por otra parte el desarrollo del federalismo, desde su propio origen, estuvo afectado por un conjunto de circunstancias de la realidad que impidieron que las autonomías locales que nacieron famélicas por su origen, pudieran consolidarse adecuadamente a lo largo de su historia.

Dentro del contexto señalado se aprecia que el artículo 121º de la Constitución Nacional da inicio a una serie de normas jurídicas que configuran el título segundo de su segunda parte, referido a los Gobiernos de Provincias y determina el carácter residual de las facultades de estas.

Consecuentemente la norma aludida sintetiza la forma de reparto de poderes entre la Nación y las provincias y determina el principio de reserva en favor de estas últimas, por el cual conservan sus atribuciones originarias que no hayan sido objeto de delegación expresa, en la Constitución Nacional o que se hayan reservados por pactos especiales a pesar de la misma.

En cuanto a la referencia a los pactos especiales, esta cláusula fue propuesta por la Provincia de Buenos Aires, cuando se incorporó en el año 1860 luego de estar separada de la Confederación y que motivara diversas cuestiones en su aplicación, algunas de las cuales llegaron a la justicia (Fallos 186:170).

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Conforme lo señalado la norma en cuestión presenta dos matices relacionados, ya que no solo determina la forma de reparto de las respectivas competencias, sino que implica además una regla de interpretación para entender las atribuciones de los respectivos centros de gobierno.

Por otra parte reviste el carácter de cláusula esencial del ordenamiento jurídico, ya que permite canalizar de una manera genérica el principio que señala que la constitución es el instrumento idóneo para deslindar las atribuciones de los diferentes centros de gobierno que actúan en el estado federal.

En este orden de ideas el artículo 121º antes citado guarda una importante relación sistemática con diversas normas tanto de la Constitución Nacional, como de las constituciones provinciales.

En el primer caso cabe mencionar los artículos 75º y 99º, que resumen en forma concreta, un conjunto de atribuciones delegadas, sin perjuicio del alcance de otras cláusulas constitucionales (artículos 6, 33, 116, 122/129), debiendo destacar en forma especial a los artículos 5 y 31, que establecen la vigencia de ciertos principios y normas para todo el país y la supremacía de la Constitución dentro de nuestro ordenamiento jurídico, respectivamente.

En el orden provincial se aprecia la existencia de diversas normas constitucionales relativas al régimen de reparto de los poderes (artículo 1º de Neuquén; artículo 1º de Misiones; artículo 1º de Mendoza; artículo 1º de San Juan; artículo 1º de Entre Ríos; artículo 1º de Santiago del Estero; artículo 3º de Salta; artículo 1º de Jujuy; artículo 1º de Santa Fe; artículo 1º de Corrientes; artículo, 12º de Río Negro; artículo 1º de Formosa; artículo 1º de Tucumán; artículo 2º de La Rioja; artículo 1º de Chubut; artículo 1º de San Luís; artículo 1º de Santa Cruz).

Asimismo existen normas que consagran las facultades provinciales, para proteger en el orden local los derechos establecidos por la Constitución Nacional. En tal sentido cabe la cita del artículo 57º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, originado en la Convención Bonaerense de 1873, que influyó sobre otras normas provinciales (artículo 48º de Mendoza, artículo 33º de Entre Ríos; artículo 7º de Santiago del Estero; artículo 89º de Salta; artículo 49º de Catamarca; artículo 122º de Chubut).

Estas normas locales tienen por objeto otorgar operatividad al sistema de reparto de poderes, reivindicando en forma expresa o implícita las facultades provinciales para resolver la problemática de la organización constitucional de cada estado.

Sin perjuicio de lo expuesto cabe reiterar que el análisis del desarrollo del federalismo en nuestro país nos señala la prevalencia de las fuerzas centralistas y al avance permanente del Gobierno Nacional sobre los gobiernos de provincias y la permanente subordinación de estas hacia aquel.

La falta de un auténtico federalismo económico que impidió el ejercicio del federalismo político y las fallas de nuestros sistemas de organización afectaron nuestras posibilidades de desarrollo.

Todos esos factores han permitido que se relativice -incluso por la doctrina- la clara regla de interpretación de la competencia de los respectivos centros de gobierno y que en algunos casos el avance del poder central sobre los gobiernos de provincia, manifestado bajo diferentes matices y formas, haya sido convalidado o por lo menos no mereciera objeciones.

Atendiendo a la naturaleza de nuestro estado federal, a la forma de su origen y a las expresas normas constitucionales, los poderes del Gobierno

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Nacional son taxativos ya que deben responder a normas expresas y por lo tanto configuran un sistema cerrado de atribuciones. No empece lo señalado las denominadas “facultades implícitas” del Poder Legislativo, establecidas por el artículo 75º inciso 32, ya que las mismas deben ser entendidas dentro del sistema de reparto de poderes y por lo tanto se trata de facultades implícitas en el estricto ámbito de los poderes delegados.

Por su parte los gobiernos de provincias configuran un sistema de atribuciones de carácter abierto y residual.

No obstante lo señalado y su validez como principio general, atendiendo a un conjunto de normas vigentes resulta posible realizar el siguiente esquema de reparto de poderes:

a. Poderes delegados al Gobierno Nacional (artículos 75º, 99º, 116º); b. Poderes no delegados que corresponden a las provincias; c. Poderes reservados por las provincias (artículo 121º última parte); d. Poderes concurrentes entre la Nación y las provincias (artículos 75º

inciso 18 y 125); e. Poderes prohibidos a las Provincias (artículo 126º). Tanto los poderes no delegados como los reservados son exclusivos de

las provincias aunque existe una diferencia esencial entre ellos ya que los poderes reservados por su naturaleza son de carácter taxativo, sin perjuicio de la amplitud de la reserva formulada.

En el caso de los poderes delegados al Gobierno Nacional si bien también merecen como principio general el carácter de exclusivos del mismo, ya que incumben estrictamente a los órganos Nacionales, presentan una situación especial en el caso que requieran la intervención del Congreso.

En el supuesto aludido resultaría posible el protagonismo provincial, especialmente a través de sus representantes en el Senado de la Nación.

Por otra parte el carácter exclusivo de los poderes delegados se ve relativizado en el caso de los denominados poderes concurrentes a los que se aludiera anteriormente.

En cuanto a los poderes prohibidos a las provincias, solo constituyen una forma de enunciar a los poderes delegados por estas al Gobierno Nacional ya que están contenidos esencialmente en las atribuciones correspondientes por el artículo 75º y también por el artículo 99º entre otros, por lo que cabe considerarlos incluidos genéricamente en la categoría de poderes delegados.

En relación al reparto de poderes antes señalado la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dictado numerosos fallos que han ido perfilando numerosos aspectos de esta materia, en lo que se ha planteado la controvertida cuestión del deslinde cuando resulta interesado el “progreso y desarrollo del estado” (Fallos 3:131 -1865-; 3:468 -1866; 7:150 -1869-; 289:315 -1974),

Especial consideración merece la circunstancia de que más allá del carácter residual de las facultades provinciales, han sido verdaderamente enormes los poderes delegados al Gobierno Nacional, lo que demuestra que por encima de la enunciación o clasificación formal de los poderes, el contenido de los mismos juega un papel preponderante para la manifestación de la actividad de las diversas instituciones y niveles del estado.

Finalmente y como síntesis de lo señalado cabe resaltar que existe un verdadero conflicto entre la naturaleza de nuestro estado federal y el desarrollo del

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mismo a lo largo de la historia. El conflicto señalado no solo no ha sido beneficioso para el país sino que

su implementación y convalidación tuvieron como base importantes fallas organizativas y esencialmente la falta de desarrollo de las provincias para ejercer con plenitud sus atribuciones, en un marco de carencias estructurales que en general las han venido afectando.

De este modo el equilibrio que debe caracterizar a todo estado federal exige que las provincias consoliden su proceso de formación y funcionamiento en todos los planos y actividades y que el desarrollo del federalismo responda a principios de razonabilidad y eficiencia y bajo ningún aspecto a carencias, deficiencias o injusticias.

Se plantea así la necesidad de favorecer los acuerdos más amplios entre todas las jurisdicciones que sobre bases racionales y de consenso permitan una eficiente organización Nacional que nos aleje del antiguo federalismo de confrontación y sumisión.

En el sentido expresado la reforma de 1994, orientada hacia la idea del “federalismo de concertación”, ha concebido nuevos instrumentos, como los que resultan de los artículos 124º y 125º, los que tienen su correlato en materia de recursos financieros, en el artículo 75º inciso 2 y bajo otros matices y contenidos en el inciso 1.

B) El Poder Legislativo en la Constitución de 1853.

Dentro de nuestra Constitución Nacional la organización del Poder Legislativo, responde a la forma representativa, republicana, federal, adoptada por el artículo 1º como “gobierno” de nuestro país.

La forma representativa rige de manera directa tanto para el Poder Ejecutivo como para el Poder Legislativo, teniendo en cuenta que para los jueces existe una forma especial de designación (artículos 99º inciso 4 y 114). Desde la reforma de 1994 el Poder Ejecutivo Nacional, resulta elegido por el pueblo sin intermediación alguna y en tal sentido cabe tener en cuenta su naturaleza unipersonal, sin perjuicio del caso que plantea la figura de los ministros. No obstante lo señalado el Poder Legislativo es el que manifiesta mayores matices de representatividad, ya que por su naturaleza colegiada y por la existencia de dos cámaras, es el que mejor permite canalizar las diferentes corrientes de opinión que forman parte de la sociedad.

Por otra parte también la forma federal condiciona nuestra organización legislativa, ya que el sistema bicameral vigente permite una doble representación y establece límites a las atribuciones del Congreso conforme se detalla más adelante.

En cuanto a la forma republicana implica entre otros el principio de la división de los poderes, contribuye junto a las anteriores a dar contenidos y a caracterizar al Poder Legislativo de nuestra Constitución Nacional.

Conforme a lo expuesto resulta posible señalar que dentro de nuestra organización constitucional el Poder Legislativo, es un poder político, colegiado, discontinuo, independiente y de funciones limitadas, ya que ejerce las mismas dentro de un sistema federal en que el Gobierno Nacional, de naturaleza

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presidencialista, ejerce facultades delegadas por las Provincias (artículo 121º de la Constitución Nacional).

Asimismo la mejor comprensión y caracterización del Poder Legislativo nos lleva a la referencia de nuestro sistema presidencialista de gobierno, originado por la Constitución de los Estados Unidos y desarrollado por distintas repúblicas americanas, que implica entre otros aspectos el carácter unipersonal de la figura del Poder Ejecutivo, y a su elección directa y popular. No obstante lo señalado la creación de la institución ministerial que estableció el artículo 87º de la Constitución de 1853 (hoy artículo 100º modificado) -separándose de sus antecedentes norteamericanos- y la figura del “gabinete de ministros”, que regulaba el artículo 88º (hoy artículo 102º), fundó posiciones doctrinarias que hablaban de un sistema mixto originando el debate acerca de si el Poder Ejecutivo era o no unipersonal.

El sistema ministerial aludido en el párrafo anterior recibió un nuevo impulso en el año 1994 ya que la reforma constitucional de ese año mediante el artículo 100º creó la figura del “Jefe de Gabinete”, que tiene responsabilidad política frente al Congreso de la Nación, el cual puede removerlo (artículo 101º) y a quien se le concedió un conjunto de facultades. De este modo se introdujo en el derecho público argentino una figura propia del derecho parlamentario que tiende a atenuar el sistema predominantemente presidencialista y de carácter unipersonal que regía anteriormente, no obstante que su designación y remoción incumbe al presidente de la Nación (artículo 99º inciso 7).

Sobre la naturaleza y caracteres señalados y para la referida finalidad de comprender la organización del Poder Legislativo en nuestro sistema constitucional, resulta también esencial la referencia a las circunstancias históricas que precedieron al dictado de la Constitución Nacional y a la pluralidad de elementos que contribuyeron a formar este poder, junto a las restantes Autoridades Nacionales referidas en los puntos anteriores.

En el libro “Las Bases” de Alberdi se realiza un pormenorizado detalle de los antecedentes, tanto de tipo unitario como federales que se hallan presentes en nuestra historia constitucional y que constituían un punto de referencia inexorable a la hora de producir la organización constitucional del país.

Como antecedentes unitarios se citan los siguientes (páginas 112/114): “La historia nos muestra que los antecedentes políticos de la República Argentina, relativos a la forma del gobierno general, se dividen en los dos principios federativo y unitario.

Empecemos por enumerar los antecedentes unitarios. Los antecedentes unitarios del gobierno argentino se dividen en dos

clases: unos que corresponden a la época del gobierno colonial, y otros que pertenecen al período de la Revolución.

He aquí los antecedentes unitarios pertenecientes a nuestra anterior existencia colonial:

Unidad de origen español en la población argentina. Unidad de creencias y de culto religioso. Unidad de costumbres y de idioma. Unidad política y de gobierno, pues todas las provincias formaban

parte de un solo Estado. Unidad de legislación civil, comercial y penal. Unidad judiciaria, en el procedimiento y en la jurisdicción y

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competencia, pues todas las provincias del virreinato reconocían un solo tribunal de apelaciones, instalado en la capital, con el nombre de Real Audiencia.

Unidad territorial, bajo la denominación de Virreinato de la Plata. Unidad financiera o de rentas y gastos públicos. Unidad administrativa en todo lo demás, pues la acción central partía

del virrey, jefe supremo del Estado, instalado en la capital del virreinato. La ciudad de Buenos Aires, constituida en capital del virreinato, es

otro antecedente unitario de nuestra antigua existencia colonial Enumeremos ahora los antecedentes unitarios del tiempo de la

Revolución: Unidad de creencias políticas y de principios republicanos. La Nación

ha pensado como un solo hombre en materia de democracia y de república. Unidad de sacrificios en la guerra de la Independencia. Todas las

provincias han unido su sangre, sus dolores y sus peligros en esa empresa. Unidad de conducta, de esfuerzos y de acción en dicha guerra. Los distintos pactos de unión general celebrados e ininterrumpidos

durante la revolución, constituyen otro antecedente unitario de la época moderna del país, que está consignado en sus leyes y en sus tratados con el extranjero. El primero de ellos es el acto solemne dominio y vasallaje de los españoles. En ese acto, el pueblo argentino aparece refundido en un solo pueblo, y ese acto está y estará perpetuamente vigente para su gloria.

Los congresos, presidencias, directorios supremos y generales que, con intermitencias más o menos largas, se han dejado ver durante la Revolución.

La unidad diplomática, externa o internacional, consignada en tratados celebrados con Inglaterra, con el Brasil, son Francia, etc. Cuyos actos formarán parte de la constitución externa del país, sea cual fuere.

La unidad de glorias y de reputación. La unidad de colores simbólicos de la República Argentina. La unidad de armas o de escudo. La unidad implícita, intuitiva, que se revela cada vez que se dice sin

pensarlo: República Argentina, Territorio Argentino, pueblo Argentino y no República Sanjuanina, Nación Porteña, Estado Santafesino.

La misma palabra argentina es un antecedente unitario. En fuerza de esos antecedentes, la República Argentina ha formado un

solo pueblo, un grande y solo Estado consolidado, una colonia unitaria, por más de doscientos años, bajo el nombre de Virreynato de La Plata; y durante la Revolución en que se apeló al pueblo de las provincias, para la creación de una soberanía independiente y americana, los antecedentes del centralismo monárquico y pasado ejercieron un influjo invencible en la política moderna, como lo ejercen hoy mismo, impidiéndonos pensar que la República Argentina sea otra cosa que un solo Estado, aunque federativo y compuesto de muchas provincias, dotadas de soberanía y libertades relativas y subordinadas.

Guardémonos, pues, de creer que la unidad de gobierno haya sido un episodio de la vida de la República Argentina, ella, por el contrario, forma el rango distintivo de su existencia de más de dos siglos”.

En cuanto a los antecedentes federales Alberdi cita los siguientes (ob. cit. páginas 114/116) “Pero veamos ahora los antecedentes también normales y poderosos que hacen imposible por ahora la unidad indivisible del gobierno interior argentino, y que obligarán a todo sistema de gobierno central a dividir y conciliar

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su acción con las soberanías provinciales, limitadas a su vez como el gobierno general en lo relativo a la administración interior.

Son antecedentes federativos de la República Argentina, tanto coloniales como patrios, los siguientes hechos, consignados en su historia y comprobados por su notoriedad:

Las diversidades, las rivalidades provinciales, sembradas sistemáticamente por la dominación colonial y renovadas por la demagogia republicana.

Los largos interregnos de aislamiento y de independencia provincial, ocurridos durante la Revolución.

Las especialidades provinciales, derivadas del suelo y del clima, de que se siguen otras en el carácter, en los hábitos, en el acento, en los productos de la industria y del comercio, y en su situación respecto del extranjero.

Las distancias enormes y costosas que señalan unas provincias de otras, en el territorio de doscientas mil leguas cuadradas, que habita nuestra población de un millón de habitantes.

La falta de caminos, de canales, de medios de organizar un sistema de comunicaciones y trasportes, y de acción política y administrativa pronta y fácil.

Los hábitos ya adquiridos de legislaciones, de tribunales de justicia y de gobiernos provinciales. Hace ya muchos años que las leyes argentinas no se hacen en Buenos Aires, ni se fallan allí los pleitos de los habitantes de las provincias, como sucedía en otra época.

La soberanía parcial que la Revolución de Mayo reconoció a cada una de las provincias, y que ningún poder central les ha disputado en la época moderna.

Las extensas franquicias municipales y la grande latitud dada al gobierno provincial, por el antiguo régimen español, en los pueblos de la República Argentina.

La imposibilidad de hecho para reducir sin sangre y sin violencia a las provincias o a sus gobernantes al abandono espontáneo de un depósito que, conservado un solo día, difícilmente se abandona en adelante. El poder de la propia dirección, la soberanía o libertad local.

Los tratados, las ligas parciales, celebrados por varias provincias entre sí durante el período de aislamiento.

El provincialismo monetario, de que Buenos Aires ha dado el antecedente más notable con su papel moneda de provincia.

Por fin, el acuerdo de los gobiernos provinciales de la Confederación, celebrado en San Nicolás el 31 de mayo de 1852, ratificando el pacto litoral de 1831, que consagra el principio federativo de gobierno.

Todos los hechos que quedan expuestos pertenecen y forman parte de la vida normal y real de la República Argentina, en cuanto a la base de su gobierno general; y ningún congreso constituyente tendría el poder de hacerlos desaparecer instantáneamente por decretos o constituciones de su mano. Ellos deben ser tomados por bases y consultados de una manera discreta en la Constitución escrita, que ha de ser expresión de la Constitución real, natural y posible.

El poder respectivo de esos hechos anteriores, tanto unitarios como federativos, conduce a la opinión pública de aquella República al abandono de todo sistema exclusivo y al alejamiento de las dos tendencias o principios, que habiendo aspirado en vano al gobierno exclusivo del país, durante una lucha

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estéril alimentada por largos años, buscan hoy una fusión parlamentaria en el seno de un sistema mixto, que abrace y concilie las libertades de cada provincia y las prerrogativas de toda la Nación: solución inevitable y única, que resulta de la aplicación a los dos grandes términos del problema argentino –la Nación y la Provincia-, de la fórmula llamada hoy a presidir la política moderna, que consiste en la combinación armónica de la individualidad con la generalidad, del localismo con la Nación, o bien de la libertad con la asociación; ley natural de todo cuerpo orgánico, sea colectivo o sea individual, llámese Estado o llámese hombre; según la cual tiene el organismo dos vidas, por decirlo así, una de localidad y otra general o común, a semejanza de lo que enseña la fisiología de los seres animados, cuya vida reconoce dos existencias, una parcial de cada órgano, y a la vez otra general de todo el organismo”.

Bajo estos auspicios resulta posible señalar que cuando se dictó la Constitución Nacional de 1853, la conformación del Gobierno Nacional y en particular la estructura y atribuciones del Poder Legislativo presenta matices complejos porque se corresponden con las dos formas de Estado anteriormente citadas.

Desde el punto de vista de su estructura el Poder Legislativo se organizó bajo el sistema bicameral, que permitió satisfacer dos representaciones diferentes: la del pueblo a través de la Cámara de Diputados (artículo 45º) y la de las Provincias, mediante la Cámara de Senadores (artículo 54º).

De esta manera se buscaba un equilibrio entre la representación popular que ejercían Diputados elegidos en relación a la cantidad de la población y la representación federal de cada una de las provincias que eran elegidos mediante una representación igualitaria para cada una de ellas.

Originariamente se establecieron dos Senadores por cada provincia y la capital, que eran elegidos por sus respectivas legislaturas, lo que les daba un carácter mas riguroso de “embajadores provinciales” ante el Gobierno Nacional, aspectos que fueron modificados por la reforma de 1994 conforme los alcances que se detallan más adelante.

En consecuencia los antecedentes federales influyeron notoriamente en la organización del Poder Legislativo Nacional, ya que condicionaron el sistema bicameral y la forma igualitaria de representación de los Senadores. Asimismo es posible señalar que desde 1853 los propios Diputados deben ser elegidos por el pueblo de cada provincia y de la capital en relación a la población de cada una de ellas.

Sobre el particular la doctrina constitucional expresa “que más allá de su elección por las respectivas jurisdicciones, los Diputados representan al pueblo de la Nación, por lo que resulta impropia su identificación con los distritos electorales”.

La afirmación anterior no empece las diferentes realidades políticas que evidencian las distintas jurisdicciones del país y la notoria influencia de las mismas sobre la elección de dichos representantes.

En cuanto a los antecedentes unitarios que influyeron sobre la organización del Poder Legislativo corresponde hacer una remisión a las atribuciones del Congreso y a las facultades que en forma especial le asigna el artículo 75º en sus diferentes incisos: tales como el 1, 6, 10, 11, 13, 15 y especialmente el inciso 12 que consagró la unidad de los códigos de fondo.

Por otra parte y sin perjuicio de los referidos antecedentes locales, cabe

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reiterar también por su notable influencia, la referencia a la constitución de los Estados Unidos y a la forma en que ésta organizó su Poder Legislativo, teniendo en cuenta que el sistema bicameral adoptado por ese país y numerosas cláusulas constitucionales se redactaron de forma similar en nuestra Constitución Nacional.

En relación a la Cámara de Diputados, la Constitución de 1853 consagró el plazo de 4 años para la duración de los mandatos y la renovación de la misma cada 2 años, estableciendo también el carácter reelegible de sus miembros y el derecho de iniciativa de las leyes sobre “contribuciones y reclutamiento de tropas” (artículo 52).

En el caso del Senado la Constitución de 1853 había establecido una duración del mandato de 9 años, que fue reducido a 6 años por la reforma de 1994 (artículo 56º) con la posibilidad de la reelección indefinida y la renovación parcial de tercios cada 2 años.

También se definió el carácter de presidente del Senado del Vicepresidente de la Nación y la posibilidad de votar en caso de empate (artículo 57).

La Constitución originaria organizó también el juicio político, dando a la Cámara de Diputados la condición de acusadora (artículo 53º) y a la de Senadores la función de juzgadora (artículo 59º).

En materia de disposiciones comunes dicha Constitución dispuso un conjunto de cláusulas, como la definición del período ordinario, modificado por la reforma de 1994 (artículo 63º) y las que definen las inmunidades de los legisladores que son de tres tipos: “de opinión” (artículo 68º), “de arresto” (artículo 69º), y “de proceso” (artículo 70º), que han merecido controversias doctrinarias que se extienden a la propia reglamentación legal vigente.

C) Modificaciones Posteriores.

La Constitución dictada en 1853 fue modificada posteriormente por un conjunto de reformas constitucionales, que han conformado la redacción actualmente vigente de la misma. En tal sentido en los puntos siguientes se enuncian las sucesivas reformas producidas en esta materia, siguiendo el criterio de señalar la totalidad de las reformas producidas en cada ocasión, aunque algunas de ellas no se refieran al Poder Legislativo.

Asimismo también se hace referencia a la Constitución de 1949 que se destacó por sus contenidos sociales y cuya aplicación fue dejada de lado por el golpe de facto producido en el año 1955.

Teniendo en cuenta las diversas reformas constitucionales producidas después del dictado de la Constitución Nacional en el año 1853 (1860, 1866, 1898, 1949, 1957 y 1994), se detalla a continuación sus diferentes contenidos y el especial alcance de las mismas respecto del Poder Legislativo.

1) Reforma de 1860.

En cumplimiento del pacto de 1859, se reunió en Buenos Aires la

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Convención que tendría a su cargo la revisión de la Constitución de 1853 iniciándose las sesiones el día 5 de enero de 1860, con carácter de preliminares, hasta el 6 de febrero en que se realizó la primera sesión ordinaria. En esta sesión se designó una comisión de siete miembros, la que debía proponer las enmiendas a la Constitución Nacional, estando integrada por Domingo Sarmiento, Dalmacio Vélez Sarsfield, Bartolomé Mitre, Luís Domínguez, José Mármol, José Barros Pazos y Antonio Cruz Obligado.

El elemento liberal que predominaba en la convención, propició que las enmiendas introducidas a la Constitución significaran una vez más, una suerte de oposición o resistencia porteña contra el poder encarnado por Urquiza. La oposición Provincias -Buenos Aires permanecía subsistiendo como el principal escollo hacia la organización definitiva. Los puntos fundamentales de la reforma que se proponía introducir a la Constitución y que resumían el ideario porteño y la defensa de sus prerrogativas se pueden sintetizar como los que básicamente habían sostenido la separación de Buenos Aires del resto de las Provincias.

Buenos Aires observó, entre otras cuestiones, la ubicación de la ciudad capital; la soberanía de la provincia, el predominio económico y las relaciones exteriores. La idea de Buenos Aires era que estas cuestiones quedaran lo suficientemente aclaradas y decididas pero bajo su predominio, con anterioridad a su integración con las demás provincias.

La cuestión “capital”, que recién tendría solución en 1880, mediante otro enfrentamiento armado, fue postergado, declarándose que la residencia de las Autoridades Nacionales (artículo 3º), sería un lugar a determinar por el Congreso, dentro del territorio que, a tal propósito otorgaran una o más legislaturas provinciales.

Constituyó una preocupación básica para Buenos Aires, la posibilidad de una intervención dispuesta por el Gobierno Nacional. Por esta razón, ya que se trataba de un dispositivo que tarde o temprano podría llegar a afectar su autonomía, la Convención decidió suprimir en el artículo 5º el requisito que imponía a las provincias la obligación de someter las constituciones locales a la consideración del Congreso Nacional, antes de su promulgación (“...las constituciones provinciales serán revisadas por el Congreso antes de su promulgación...”).

El artículo 6º constituía también un punto irritativo para la autonomía porteña. Así se modificó la facultad que tenía el Gobierno Federal para intervenir “...con requisición de las legislaturas o Gobernadores provinciales, o sin ellas, en el territorio de cualquiera de las provincias, al solo efecto de restablecer el orden público perturbado por la sedición, o de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior...”.

Se estableció en cambio, que el “Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de Gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, por invasión de otra provincia...”.

El tema candente de las aduanas, la percepción de derechos y la formación del tesoro, prohijó la modificación que se introduce al artículo 4º, con la consiguiente modificación al inciso 1 del artículo 64º.

La Constitución de 1853 contemplaba en su artículo 4º, que el Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional,

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formado -entre otros- del producto de los derechos de importación y exportación de las aduanas, suprimiendo la Convención del aditamento “de las aduanas”.

El inciso 1 del artículo 64º de la Constitución de 1853, atribuye al Congreso Nacional:

“Legislar sobre las aduanas exteriores y establecer los derechos de importación y exportación que han de satisfacerse en ella”.

La convención de Buenos Aires propuso la modificación sosteniendo: “Legislar sobre las aduanas exteriores y establecer los derechos de importación los cuales así como las evaluaciones sobre que recaigan serán uniformes en toda la Nación, bien entendido que ésta, así como las demás contribuciones Nacionales, podrán ser satisfechas en la moneda que fuese corriente en las provincias respectivas por su justo equivalente. Establecer igualmente los derechos de exportación hasta 1866, en cuya fecha cesarán como impuesto Nacional”.

El inciso 9 del artículo 64º mediante el cual el Congreso Nacional tiene la facultad de reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes y crear y suprimir aduanas, recibe el aditamento de: “...sin que puedan suprimirse las aduanas exteriores, que existan en cada provincia al tiempo de su incorporación...”, dejando a salvo los derechos de Buenos Aires en la materia.

En el mismo orden de ideas, el inciso 11 del mencionado artículo, al referirse a la facultad del Congreso de dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, “...sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayesen bajo sus respectivas jurisdicciones...” Y en este mismo inciso, al tratar de las leyes sobre ciudadanía, se formuló un agregado: “...con sujeción al principio de la ciudadanía natural”, eliminándose del inciso 28 de este artículo 64, referido a la facultad de “...examinar las constituciones provinciales y reprobarlas, si no estuvieren conforme con los principios y disposiciones de esta Constitución...”, en concordancia con el artículo 5º.

El artículo 31º recibe un agregado al entenderse la cuestión relativa de la supremacía de la Constitución en el orden jurídico-político programado.

“Esta Constitución, las leyes de la Confederación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales,....salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del Pacto del 11 de Noviembre de 1859”.

Otra de las modificaciones que resultaban ser vitales para la provincia, era el agregado que se propone al artículo 12º, el cual tenía relación con los artículos 4º y 64º. En efecto: en materia de aranceles, debe recordarse que Cepeda era una de las consecuencias de la sanción de leyes de aranceles diferenciales, los cuales habían gravitado de manera muy dispar en la Confederación que en Buenos Aires. La estructura económica de Buenos Aires y sus relaciones económicas con el exterior, posibilitaron que sorteara el escollo de forma más o menos exitosa. En cambio, en la Confederación la situación la llevó a un punto de total iliquidez y de estrangulamiento económico y financiero. La imposibilidad de sobrellevar esta situación, al par de no contar con la Aduana de Buenos Aires como ente generador de recursos genuinos, la llevó en forma

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inexorable a la guerra. Luego por el Pacto de Unión del 11 de noviembre de 1859, se determinó

que los gastos de la provincia de Buenos Aires, según su presupuesto de 1859, serían garantizados por la Nación hasta cinco años después de su incorporación (o sea hasta 1866, según la Convención de 1860), incluyendo su deuda interior y exterior.

De allí que, “...los buques destinados de una provincia a otra no serán obligados a entrar, anclar, y pagar derechos por causa de tránsito, sin que en ningún caso pueda concederse preferencias a un puerto respecto de otro, por medio de leyes o reglamentos de comercio”. De esta forma, la hipótesis del uso de armas de tipo comercial o económico quedaba enervada, al consagrarse esta imposibilidad en la letra constitucional.

En cuanto a las distintas denominaciones del estado a partir de 1810, se clarificaban expresando que tanto Provincias Unidas del Río de la Plata; República Argentina; Confederación Argentina, serán en adelante nombres oficiales indistintamente para la designación del gobierno y territorio de las Provincias, empleándose las palabras “Nación Argentina” en la formación y sanción de las leyes.

Las modificaciones propuestas merecieron un sombrío análisis de parte de Alberdi, quién las acogió con extremo pesimismo para el futuro de la Nación, ya que entendía que se le restaban numerosas facultades, las que quedaban en poder de las provincias, en especial para Buenos Aires, en función del Pacto del 11 de noviembre.

Por el contrario, Sarmiento sostenía que la Constitución de 1853, no había nacido de la libertad, ni fue materia de análisis de los pueblos, por cuanto fue “mandada a obedecer desde un campamento en un cuartel general de un ejército...” (primera reunión ordinaria).

Los convencionales del 60, habían hecho una cuestión de principios, tal el dictamen que había elaborado Bartolomé Mitre, sosteniendo éste que lo anterior a 1853 se podía resumir como una perpetua lucha de la razón contra la violencia, de la democracia contra los personalismos. En ese año de 1853, se encontraron dos derechos: el Nacional representado por la Confederación, tomado de la Constitución de los Estados Unidos y el de la provincia de Buenos Aires, como expresión de la soberanía provincial, el cual tomaba su razón de ser de las raíces del pasado, perfeccionado por el progreso de sus ideas democráticas.

La culminación de los trabajos de la Convención dio lugar al Pacto del 6 de Junio de 1860, complementario del celebrado el 11 de noviembre de 1859. Se estipulaba lo siguiente:

El Gobierno Nacional debía girar al Congreso Legislativo las modificaciones elaboradas por la convención provincial, y que le remitiera el gobierno de Buenos Aires, a efectos de la convocatoria de la Convención Ad-hoc.

Una vez que se expidiera el Congreso Legislativo, el Gobierno Nacional debía fijar el día en que se celebrarían las elecciones para convencionales.

Se establece el procedimiento mediante el cual se deberían elegir los convencionales, conforme a la población; careciendo de datos censales, se acepta tomar como base la establecida en el artículo 34º de la Constitución Nacional, principio que regirá para las demás provincias.

Los convencionales deben ser naturales o residentes de las

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provincias que representan. Se otorgan, tanto a la Convención como a sus miembros, los fueros,

privilegios y exenciones que acuerdan las leyes de la República, debiendo dicha Convención reunirse en la Ciudad de Santa Fe, con la garantía de las Autoridades Nacionales.

Se contempla la posibilidad de renuncias y la nueva designación de convencionales.

Se contempla la posibilidad de vacantes y su forma de cubrirlas. Se establece el plazo de treinta días después de la apertura de la

Convención para llenar su cometido, verificándose la misma al mes de su elección.

Luego que se pronuncie la Convención sobre las propuestas de Buenos Aires, comunicará sus resultados al Gobierno Nacional y al de Buenos Aires y cerrará sus sesiones.

A los quince días de la sanción de la Convención ad-hoc, el gobierno de Buenos Aires ordenará la promulgación y jura de la Constitución Nacional.

Una vez jurada por Buenos Aires la Constitución, se prorrogarán las sesiones del Congreso Legislativo a efectos que pueda ser integrado por los Senadores y Diputados de Buenos Aires; en su caso se lo convocará en forma extraordinaria.

Mediante este artículo, se establece que “el Gobierno de Buenos Aires continuará en el régimen y administración de todos los objetos comprendidos en el presupuesto de 1859, aún cuando ellos correspondan por su naturaleza a las Autoridades Nacionales hasta que incorporados los Diputados de Buenos Aires al Congreso, disponga éste sobre la materia y modo de hacer efectiva la garantía dada a Buenos Aires por el artículo 8º del Convenio del 11 de noviembre”.

Se exceptúa del artículo anterior la parte relativa a las relaciones exteriores, que Buenos Aires ha suspendido por el artículo 6º del Pacto.

Interín, el gobierno de Buenos Aires, para concurrir por su parte a los gastos nacionales, entregará al Gobierno Nacional, mensualmente, la suma de uno y medio millón de pesos moneda corriente, a contar desde la fecha de la ratificación del Convenio.

La Nación asume el compromiso de ayudar militarmente a Buenos Aires en la defensa de sus fronteras de las invasiones de los “bárbaros”.

El Congreso Legislativo, una vez integrado con los Diputados de Buenos Aires y los Senadores correspondientes, dictará a la brevedad posible las disposiciones necesarias para uniformar la legislación aduanera y a mejorar en lo posible la protección del comercio en general. Ínterin, regirán las disposiciones aduaneras en vigencia.

Los productos naturales o manufactureros en Buenos Aires son libres de derechos de introducción en las aduanas de las demás provincias y Viceversa.

El Gobierno Nacional ofrece, en el deseo de que exista un vínculo más de unión, el dictado en la forma que crea más oportuna, de los reglamentos y disposiciones que estime favorables al comercio recíproco, para admitir el papel moneda de Buenos Aires en las aduanas de la Confederación, en la cantidad que juzgue conveniente.

Contempla la ratificación del Convenio dentro de los diez días y canjeado en la Ciudad de Paraná cinco días después.

Se trataba entonces de un convenio de honda base económica y

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financiera. Buenos Aires conservaba la aduana; la Confederación tenía agotada su capacidad de créditos, tanto interiores como del exterior; existía la garantía por cinco años en el presupuesto provincial. Los artículos 12º y 18º aseguraban a Buenos Aires la conservación de la aduana por tiempo indefinido o en su caso impreciso, lo que sería de gran importancia.

Reunida la Convención Nacional ad-hoc en la Ciudad de Santa Fe, ratificó todas las enmiendas propuestas por la convención de Buenos Aires, con pocas modificaciones o de menor envergadura.

Ellas se relacionan con las denominaciones del país, los años de residencia requeridos para Diputados y Senadores.

En lo que se refiere a los derechos de exportación, se agregó a la frase que los hacía cesar como impuestos nacionales en 1866, la expresión “no pudiendo serlo provincial”.

Las reformas fueron sancionadas el día 24 de septiembre, promulgadas por el presidente Santiago Derqui el 1 de octubre, jurándose la Constitución en Buenos Aires el día 21 de octubre de 1860.

Medio siglo ha transcurrido desde los albores de Mayo y todo ese tiempo fue necesario para lograr un entendimiento que diera sustento jurídico a la organización política soñada por aquella generación que diera el primer grito de libertad de independencia. Medio siglo de debates, de discusiones, de guerras fratricidas, alternadas con guerras tendientes a salvar la soberanía. El año 1810, marca el inicio del derrotero de la independencia; 1820, señala en Pilar, el nacimiento institucional de la provincia de Buenos Aires; la década del 30, define una clara elección del modelo jurídico institucional que se impone por el propio peso de la historia, por los antecedentes locales anteriores a 1810, el sistema federal en cuanto a la organización del gobierno y del estado. La década que comienza en 1840 marcará un pronunciado retroceso en cuanto a la idea de la Organización Nacional en lo que a definiciones se refiere; los modelos organizativos no pasan más allá de la teoría, no obstante las numerosas tentativas que se formulan a nivel local. Los años cincuenta se inician con un pronunciamiento acerca de la decisión tomada respecto del sistema que habrá de imponerse; resultará necesario un nuevo enfrentamiento armado en función de las ideologías en pugna que no son otras que las que se hallan latentes desde antes de 1810 y que giran alrededor de los intereses bien definidos que se nuclean en el epicentro del puerto de Buenos Aires y la realidad económica de su zona de influencia. Desde allí se ha pretendido siempre dictar tanto las leyes económicas como las políticas. En suma es el poder el que tiene su asiento allí. Buenos Aires es derrotada en Caseros y años más tarde en Cepeda , en 1859, como lo fuera ya en la Cepeda de 1820. Pero tendrá su contrapartida en Pavón, desde donde iniciará un capítulo de la historia que significará el derrumbe final de la Confederación (de 1855 a 1862), al cual le seguirá en forma inexorable el capítulo del “gobierno del puerto” (de 1862 a 1868), durante el cual la Constitución Nacional será nuevamente reformada.

A posteriori de la secesión de Buenos Aires (1852) y de la sanción por parte de esta de su constitución (1854), se deberán definir entre ambos “Estados” las bases mínimas que aseguren una convivencia pacífica.

Era una realidad, que lo que pretendía constituirse como un estado (población, territorio y organización jurídica), se hallaba dividido en dos sectores ideológica y territorialmente perfectamente definidos: por un lado, el estado de

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Buenos Aires, segregado ante la inminencia de tener que compartir sus riquezas y sus fuentes de ingresos y quizás de su territorio también. Por el otro lado, la Confederación Argentina, que resumía la unión de las trece provincias hermanas o los trece “ranchos”, según como se lo mirara.

Urquiza había logrado abroquelar regiones disímiles como el interior y la Mesopotamia, con características económicas y posibilidades de desarrollo contrapuestos. Su victoria en Caseros le abría posibilidades ciertas de consumar la Unión Nacional y propiciar el dictado de una constitución para todos los territorios. La forma ya está dada, surge del Pacto Federal de 1831, puntillosamente desarrollado en el Acuerdo de San Nicolás y traducido en la Constitución de 1853. Pero la gran ausente de estas jornadas con su rebeldía, imposibilitará cerrar este proceso.

De acuerdo con el enfoque que se le quiera dar, se abrirá entonces otro proceso, en el cual Buenos Aires habrá de dictar las pautas. Ambas entidades librarán una lucha en la que consumirán prácticamente una década más, desde el pronunciamiento del 1 de mayo, hasta Pavón.

Han pasado los años de la lucha de la Confederación por sobrevivir económicamente los levantamientos en el interior, la lucha interna por la sucesión de Urquiza en el poder, la política de la convivencia con Buenos Aires y el desenlace en Cepeda, como el remedio extremo de la Confederación por sobrevivir, pero que no resultó ser más que el capítulo final de su agonía como ente institucional.

Buenos Aires, por imperio de las circunstancias, acepta la conciliación que se propone a través del Pacto de Unión del 11 de noviembre y acepta revisar la Constitución. Así lo hace y propone todas aquellas cláusulas que le aseguren ejercer la hegemonía sobre el resto de las provincias. Fue a partir de los pactos de 1855 (la política de convivencia pacífica) que se abre un período en que Buenos Aires se fortalece, en contraste con las penurias que debe soportar la Confederación. La cuestión económica la agobia y el desenlace por la vía de las armas es inevitable. Cepeda marca un hito, pero no es más que una ilusión. Lo que Buenos Aires pierde en el campo de batalla, lo recuperará con creces y con paciencia, en el campo de las negociaciones. Pavón, marcará el ocaso de la Confederación y el inicio del “gobierno del puerto”.

En 1860, Buenos Aires revisó la Constitución Nacional y, como se dijo, propuso varias modificaciones a la misma, las que, siguiendo la clasificación que al efecto hace Joaquín V. González, según los principios y propósitos que se tuvieron en vista, se pueden definir como reformas que importan reservas de derechos propios o derechos naturales intransmisibles, que Buenos Aires propone como condición para federalizarse; reformas puramente constitucionales que tienen por objeto perfeccionar la ley fundamental, garantizando mejor la libertad por medio de ellas y reformas que son una consecuencia forzosa del pacto o que expresamente están consignadas en él (conf. C.A. Novaro (h) y H.F. Hroncich, en Derecho Constitucional Argentino y Comparado, página 85, Buenos Aires año 1926).

Ya analizados los aspectos más importantes de las reformas que se introducen a la Constitución por parte de la Convención ad-hoc de 1860 se advierte que las mismas se relacionan siempre con la cuestión crucial que hace a la aduana, a la percepción de los derechos que ella produce, a la formación del Tesoro Nacional y, desde otro ángulo, la cuestión territorial que habrá de

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traducirse, pero recién en 1880, en la instalación del poder en la capital de la República. Esta última cuestión, y siempre por inspiración de los intereses porteños, habrá de postergarse por espacio de veinte años más.

2) Reforma de 1866. Con el paso del tiempo, se fueron cumpliendo los objetivos del Pacto de

Unión del 11 de noviembre de 1859, los fijados en su complementario del 6 de junio de 1860, y los dispositivos constitucionales sancionados en su consecuencia.

De esta forma, en 1866, resultaba necesario reformar la Constitución, en lo que hace específicamente al artículo 4º y el inciso 1 del artículo 67º en su parte final. En tal sentido, la Convención Nacional sanciona lo siguiente:

“Primero. Suprímese del artículo 4º de la Constitución Nacional la parte que sigue: “hasta 1866 con arreglo a lo estatuido en el inciso 1 del artículo 67º”, debiendo quedar dicho artículo 4º en los términos siguientes: “El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad Nacional; de la renta de correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad Nacional”.

“Segundo. Suprímese igualmente la parte final del inciso 1 del artículo 67º que dice “hasta 1866, en cuya fecha cesarán como impuesto Nacional, no pudiendo serlo provincial”. En consecuencia quedará dicho inciso 1, como sigue: “Legislar sobre las aduanas exteriores y establecer los derechos de importación, los cuales, así como las evaluaciones que recaigan, serán uniformes en toda la Nación, bien entendido que ésta, así como las demás contribuciones Nacionales, podrán ser satisfechas en la moneda que fuese corriente en las Provincias respectivas por su justo equivalente. Establecer igualmente los derechos de exportación.

Históricamente, esta reforma reconoce como antecedentes la sanción de la Constitución de 1853 y la reforma introducida en 1860, al integrarse la provincia de Buenos Aires a la Confederación.

Según la Constitución de 1853, figuraban los derechos de exportación entre las rentas Nacionales, cuyo cobro estaba a cargo de la Nación. Buenos Aires, habiendo consumado su escisión de la Confederación a partir de 1852 y controlando el puerto, mantenía un comercio sumamente activo con el exterior, suscitándose un conflicto ante la necesidad de tener que recargar los precios de sus productos situación que evidentemente le perjudicaba.

De acuerdo con el Pacto Unión de 1859, la reforma de 1860, estableció que los derechos de exportación se mantendrían solo hasta 1866, en cuya fecha cesarían como impuesto Nacional, aditándose que tampoco podrían serlo provincial. Se establecía la base que el impuesto no podría ser establecido por la provincia.

Pero el plazo impuesto por los convencionales de 1860, vencía inexorablemente en medio de una situación sumamente crítica para el Estado, por cuanto se hallaba inmerso en una cruenta guerra con el Paraguay, significando esta campaña, desde el punto de vista económico, una enorme sangría. De esta

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forma, se entendía que no se podían desaprovechar recursos para alimentar al exhausto tesoro Nacional. González Calderón afirma que en el Senado de la Nación, en el mes de mayo de 1866, se había sentenciado que si los derechos de exportación caducaban, la República sería arruinada.

De este modo, se suprime del inciso 1 del artículo 67º el período a que se hace mención, quedando la Nación con la potestad exclusiva sobre los derechos de aduana. Se trataba de una victoria de los Nacionalistas encabezados por Mitre, sobre los localistas de la ciudad puerto.

3) Reforma de 1898. Veintidós años han transcurrido desde la última reforma constitucional de

1866. El país transita por distintos momentos, ya sea de progreso y bienestar como de situaciones que ponen desde siempre a prueba la templanza de los habitantes y de los dirigentes que tienen por destino regir los distintos gobiernos que se van sucediendo. Sarmiento debió superar rebeliones internas, en especial en la provincia de Entre Ríos, lugar en donde habría de aparecer un personaje que habría más tarde de gravitar en una forma decisiva en la consolidación del estado Argentino: Julio A. Roca. Debió Sarmiento también sortear las consecuencias de la guerra del Paraguay y como aliada de estas a la epidemia de fiebre amarilla. Luego vendrían los alzamientos mitristas como colofón de su presidencia. Avellaneda asume la primera magistratura en medio de este alzamiento. Esta presidencia también deberá sortear conflictos internos al punto que, si asumió la misma en medio de un alzamiento, debió terminar su mandato cuando aún se hallaban latentes los últimos estertores del alzamiento de Tejedor. No obstante estos aspectos que indudablemente hubieron de afectar la normalidad institucional, la gestión de Avellaneda se caracteriza por el ímpetu que toma la empresa de la incorporación de nuevos territorios al sistema productivo de la Nación.

Se inicia en forma definitiva la denominada conquista del desierto, en la cual habrá de descollar nuevamente aquel personaje que resolviera los problemas de Sarmiento en el orden de las convulsiones internas: Roca.

La gestión de Nicolás Avellaneda estableció las bases para la federalización de la Ciudad de Buenos Aires, con lo cual, setenta años después de aquellas jornadas de mayo de 1810, comenzaba a tener solución, uno de los problemas más complicados que se habían presentado durante décadas para resolver lo atinente a la formación del Estado y su organización en base a la unidad de las distintas tendencias que contribuyeron a formarlo. Era el tránsito de una Argentina que, hasta casi muy pocos años, se podría definir como primitiva, hacia instancias orgánicas e institucionales que la caracterizarían como una nación compleja y fundamentalmente moderna. El camino del progreso se hallaba abierto. Fue el período caracterizado como la conquista del desierto, pero también significaba la conquista y el logro del progreso.

La década del 80 se presenta como la del orden y la paz, la de la incorporación a los vastos territorios adquiridos como consecuencia de las campañas militares, a las regiones patagónicas y chaqueñas. Fue también el momento del ingreso de los capitales provenientes del exterior. La urgencia del proceso requería otorgar concesiones, circunstancia esta que, evidentemente, no

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colisionaba con el pensamiento de la época. Las concepciones liberales que se abren paso habrán de gozar de su

momento de apogeo. En 1886 Roca termina su primera presidencia, significando la entrega del poder a su cuñado, Miguel Juárez Celman, la primera renovación de un mandato presidencial que encuentra al país en orden, pacificado y en una paz absoluta.

Este estado de dicha institucional habrá de durar no más de cuatro años. Diversas situaciones, ya sea de orden político como de índole económica habrán de gravitar de tal forma que el proceso que se hallaba encaminado para robustecer el sistema, confluyan en un estallido revolucionario, el cual canaliza un profundo descontento popular. Juárez Celman personifica el apogeo y la crisis del liberalismo. La crisis es profunda y el unicato tambalea, pero la solución se da dentro del funcionamiento a pleno de las instituciones. Ante la renuncia presentada por el presidente de la Nación, como consecuencia de la profunda crisis que se dio en llamar de “los noventa”, le sucede un personaje de grandes condiciones y dotes de estadista: Carlos Pellegrini, quien con suma habilidad logra estabilizar la situación, como así también para avizorar que el origen de los reclamos provienen de fuerzas hasta ese momento ignoradas o que se entendía que no podrían gravitar en la toma de las decisiones políticas.

Históricamente, 1890 fue el año de la Revolución del Parque, y el de 1891 fue el año del denominado Acuerdo. Posteriormente, se pusieron en evidencia las consecuencias mediatas de aquel pronunciamiento: el movimiento cívico como reacción que eligió el camino de la revolución frente a un sistema compuesto por un régimen político que, por elitista resultaba ser minoritario y de orden centralista.

Las consecuencias de la revolución habían creado un verdadero interregno, durante el cual las cuestiones políticas resultan ser oscilantes. Carlos Pellegrini culmina su mandato y le sucede en el poder Luís Sáenz Peña quien integra la fórmula con José E. Uriburu, mandato este que será materia de sucesivos sacudones de tipo político y económico y que no habrá de culminar. Las crisis de gabinete y las renuncias de ministros fueron materia cotidiana.

Luís Sáenz Peña no puede superar ya las crisis y presenta su renuncia como presidente de la Nación, siendo reemplazado por el Vicepresidente, José Evaristo Uriburu.

En el año 1897, la convención del Partido Autonomista Nacional consagra la fórmula Julio A. Roca Norberto Quirno Costa.

El General Roca accede a su segundo mandato presidencial en 1898 y habrá de gobernar hasta 1904; se trata de una doble transición: por un lado, la culminación de un siglo y el comienzo de otro; y por otra parte, la terminación de un siglo, con todo lo que había significado para el país, abría muy buenas perspectivas para el desarrollo, al mismo tiempo que se iniciaba un proceso de acomodamientos y hegemonías de las principales potencias mundiales y de aquellas que se venían perfilando como necesariamente futuras protagonistas en el concierto de las naciones.

“En la argentina gobernaba Roca por segunda vez y, salvo el conflicto de límites con Chile, no parecería que existieran problemas capaces de detener el dinámico crecimiento de un país que veinte años atrás era apenas un proyecto y que ahora se perfilaba como el adelantado de América Latina”.

Pero resulta necesario destacar que las bases políticas no son lo suficientemente sólidas y comienza a irrumpir en este escenario una cuestión que

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habrá de abarcar la mayor parte del siglo que se inicia: la cuestión social. Roca asume la presidencia el día 12 de octubre de 1898; con anterioridad

a este acto, se había producido la reforma constitucional que permitió al presidente designar su gabinete con ocho integrantes.

La ley 3507 del 3 de septiembre de 1897, había convocado a una Convención Nacional a los efectos de proceder a la reforma de los artículos 37º y 87º de la Constitución Nacional.

El primero de ellos, se refiere a la conformación de la Cámara de Diputados de la Nación y el segundo de ellos a la integración de los ministerios.

Con fecha 15 de marzo de 1898, la Convención llega a su término sancionando la reforma de los citados artículos 37º y 87º y rechazando en cambio la reforma propuesta al inciso 1 del artículo 67, referido a la cuestión de los ingresos o de la formación del Tesoro Nacional, facultad esta reservada al Congreso Nacional.

Luego de la sanción, el artículo 37º queda redactado: “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos

directamente por el pueblo de las provincias y de la capital que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo estado, y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado”.

La modificación a este artículo se limitó solamente a elevar el número de representantes de uno por cada veinte mil habitantes a uno por cada treinta y tres mil.

Con la modificación del artículo 87º referido al Poder Ejecutivo, se elevó a ocho el número de ministros secretarios, que la Constitución de 1853 había fijado en cinco.

El artículo en cuestión quedó redactado de la siguiente manera: “Ocho ministros secretarios tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la nación y refrendarán y legalizarán los actos del presidente, por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Una ley especial deslindará los ramos del respectivo despacho de los ministros.

De esta forma, culminó el siglo XIX, en lo que hace a la modificación de la Constitución Nacional.

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4) Reforma de 1949.

Medio siglo habría de transcurrir desde la última reforma de la

Constitución, hasta la sanción de la ley 13.233, mediante la cual se declaró la necesidad de introducir modificaciones a la misma.

En medio siglo, el desarrollo de las naciones, la ubicación de las mismas en el concierto mundial, las transformaciones habidas, habrían de puntualizar profundos cambios en todos los órdenes de la vida. Hay dos fenómenos que se vienen desarrollando sin pausa y que signan la vida de los pueblos: la cuestión social y la cuestión económica y su correlativa incidencia en el mundo de la política. Aunado a ello, irrumpe en el escenario de la política, un sector que, en diversos países estuviera casi ausente u ocupando posiciones irrelevantes y sin capacidad de decisión.

Especialmente después de la segunda guerra mundial, como consecuencia de la cual se han modificado las fronteras tanto las políticas, como las económicas, como las sociales, también las ideológicas sufren un proceso de reacomodamiento de acuerdo con las nuevas demandas que se presentan desde diversos sectores del planeta y desde cada una de las comunidades en particular.

En el campo del pensamiento político también habrá de sentirse la repercusión de estas demandas que, con urgencia requieren soluciones, las cuales necesariamente propugnan modificaciones al sistema a efectos de posibilitar su participación y su consideración como sujetos de derecho.

La República Argentina no puede permanecer ajena a este fenómeno que tiene características mundiales y, necesariamente, tendrá que adaptarse a las circunstancias.

De acuerdo con la filosofía imperante en 1853, en oportunidad de sancionarse la Constitución Nacional, habrá de imponerse la tendencia de signo liberal. Y ello era así en función de las ideas de la época y de las fuentes que se tuvieran en cuenta para la sanción de dicho instrumento.

Su preámbulo así lo define: es un estatuto para regular y garantir las relaciones y los derechos de los hombres que viven en la república, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra (CSN, T. 150, página 157): “Allí está el verdadero origen de los poderes del Estado, y allí están señaladas las esferas limitadas o “competencias” normales de cada uno; así como allí mismo se encuentran enunciados y garantizados los derechos de los gobernados” (Conf. J.A González Calderón, Curso de Derecho Constitucional, página 15).

De esa declaración, se aprecia que predomina el individualismo de corte liberal, el cual se traduce en el desarrollo de los distintos dispositivos que contiene la Constitución. Sus cláusulas políticas, económicas y sociales, así lo acreditan.

Pero promediando el siglo XX, y habiéndose superado el trauma de dos contiendas mundiales, y con un mundo que se apresta a su polarización por la denominada “guerra fría” se impone el replanteo de estos esquemas. Ya se van preanunciando en la República situaciones que han tomado desarrollo en otras latitudes y que se traducen en las doctrinas de la emergencia y las supremas necesidades de la vida social. Se viene abriendo camino una nueva concepción, que deberá traducirse en un nuevo derecho, en una nueva forma de reglamentación de aquello que posibilite regular con el mejor sentido de la justicia, a los fenómenos sociales que se van asentando con total realidad en el marco de

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las necesidades de aquellos sectores que no son los tradicionales y que carecen de protección. Es así, que las concepciones relacionadas con el trabajo, como la principal fuente de la actividad económica, y la función de la propiedad, habrían de saturar las respuestas que podía brindar la legislación vigente a ése momento, en especial aquella de índole constitucional, con afectación expresa a la propia constitución.

Las doctrinas sociales imperantes para el 1853, un siglo después se hallaban totalmente superadas y eran otras, muy distintas las que pugnaban por obtener su reconocimiento en la sociedad en que se desarrollaban. Evidentemente, siendo la Constitución su fiel reflejo de la realidad imperante, su expresión vital, su reflejo jurídico, se imponía entonces su reforma a efectos que la ley guardara una relación de tipo coherente y racional con las relaciones que pretende regular. Se hace necesario entonces, que el ordenamiento fundamental de la Nación, sea colocado dentro del marco de las exigencias de las nuevas circunstancias en sus aspectos básicos: el social, el económico y el político.

Las realidades de los pueblos son cambiantes, el desenvolvimiento cotidiano de las diversas comunidades se hace al unísono de los más variados factores de progreso y desarrollo, debiendo la organización jurídica responder a estos requerimientos, siguiendo su ritmo y no a la inversa o intentando instalar modelos que no se adapten a dichas necesidades. No resulta posible importar modelos que respondan a otras necesidades o a otras comunidades, por cuanto carecerán de validez y de vigencia para el momento que se trate. La vida social no admite fórmulas que se adapten a las necesidades de una determinada comunidad que ocupa un lugar en el mundo y un determinado tiempo en la historia.

Para mediados del siglo XX, se consideró, de acuerdo a las políticas dominantes, que las fórmulas ofrecidas por la Constitución de 1853, con las modificaciones de 1860, 1866 y 1898, aparecían como superadas e inadecuadas para ése momento.

Las fuentes fueron las clásicas hasta ése instante: la Carta Magna, la “Declaración de derechos y libertades” de 1688, la Constitución de los Estados Unidos de Norte América, y las modernas: las constituciones de posguerra de Francia de 1946 y la de Italia de 1947.

El resultado de la reforma fue de tipo integral. Su estructura, clásica: el preámbulo, 103 artículos y 6 disposiciones transitorias. Se dividía en dos partes. La primera contenía los principios fundamentales y la segunda las autoridades de la Nación.

La primera parte (“Principios Fundamentales” o parte dogmática), a su vez estaba dividida en cuatro capítulos que contenían: el primero la forma de gobierno y declaraciones políticas, el segundo los derechos, deberes y garantías de la libertad personal; el tercero los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y cultural; el cuarto, la función social de la propiedad, el capital y la actividad económica.

La segunda parte (“Autoridades de la Nación”) o parte Orgánica, se divide en dos títulos: el primero se refiere al gobierno federal con tres secciones referida cada una de ellas a la división clásica de los poderes: sección 1ra. Del Poder Legislativo (con cinco capítulos), la sección 2da. Del Poder Ejecutivo con cuatro capítulos y la sección 3ra. Del Poder Judicial con dos capítulos. El título segundo se refiere a los gobiernos de provincia.

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La reforma constitucional que se propone a partir de la asunción del nuevo gobierno a partir del año 1946, no es una cuestión que se pretenda implantar en dicha oportunidad, sino que se trata de un debate ya iniciado a comienzos de la década de los años 30, cuando en diversos foros se comienza a plantear su necesidad.

El tema central radica en determinar cuando es de necesidad la reforma de una constitución, llevando ese cuestionamiento en forma necesaria al debate de la filiación doctrinaria del tema.

La Constitución de 1853 contiene un arraigado liberalismo como basamento doctrinario y filosófico imperante en dicha época, que se trasunta en lo político y lo económico; las doctrinas de la época hablan de un avanzado individualismo, y son las resultantes de aquellas doctrinas que aparecen a partir de la Revolución Francesa.

A partir de estas concepciones y del desarrollo de los acontecimientos políticos, los hombres de mayo que diseñaron la estrategia a partir de la idea de independizarse de la Metrópoli, siguieron a los enciclopedistas y las doctrinas de los filósofos políticos que en ellas abrevaran, como Rousseau, Montesquieu, Locke y otros. Estas doctrinas estaban impregnadas de un agudo individualismo, por el libre albedrío y fundamentalmente en la autonomía de la voluntad.

Un adalid de estas ideas es Juan Bautista Alberdi, quien preconizaba en sus famosos escritos que evidentemente habían influido en los constituyentes de 1853, gobernar poco, intervenir lo menos posible, dejar hacer lo más, no hacer sentir la autoridad (Bases página 155 y siguientes). es la época en que se produce un predominio avasallante del capitalismo.

El siglo XX, sufre dos grandes sacudones con sendas guerras mundiales, las cuales habrían de provocar desde modificaciones de las fronteras entre los estados de Europa, Asia y Africa, la declinación del colonialismo, como así también de las ideas imperantes en cuanto a la concepción del individuo en sus manifestaciones sociales. Se va produciendo un cambio en lo que se refiere a las relaciones entre el hombre y el Estado, cuando van apareciendo en forma sistemática los reclamos por los derechos sociales, la idea de sociedad se hace más orgánica y por ende, el sujeto aislado comienza a ser desplazado por el conjunto organizado; el individualismo comienza necesariamente a ser desplazado por una noción de sociedad organizada de otra forma. La idea de los derechos sociales comienza a plasmarse en un movimiento que en las postrimerías de la primera conflagración mundial dio en llamarse el Constitucionalismo Social, reclamando una mayor intervención del estado en la vida cotidiana. Este movimiento se va expresando en forma orgánica y jurídicamente estructurado en las Constituciones de Weimar de 1919, de Estonia de 1920, de Polonia de 1921, de Irlanda de 1937, en la Declaración de Filadelfia de 1944 y en la declaración de Principios sociales de América, suscripta en Chapultepec, Méjico, en 1945.

En este movimiento, que abandona las concepciones capitalistas e individualistas se comienza a centrar la atención en la familia como célula básica del estado, en las relaciones del trabajo, en la educación y en la función social de la propiedad.

En la República Argentina, mucho antes de la reforma constitucional de 1949, se advierten voces en pro de estas concepciones que se van imponiendo en vastas sociedades del planeta, y es así como la Corte Suprema de Justicia de la Nación, comienza a reconocer en diversos fallos las llamadas doctrinas de la

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emergencia y de las supremas necesidades de la vida social, para fundar cuestiones que apuntan a la protección de estos bienes jurídicos que, constitucionalmente, la carta de 1853, no reconoce ni en forma expresa ni en forma implícita. Es una forma de morigerar el extremo individualismo impreso -al decir de Luís R. Longhi- en la letra y el espíritu de la constitución.

A partir de estas ideas, comienza a abrirse paso la necesidad de modificar la Constitución, a efectos de lograr una adecuada coherencia, una adaptación de la Constitución Nacional a ese nuevo derecho, que ha comenzado a regular con un mejor sentido de justicia a estos fenómenos sociales que van traduciendo la nueva realidad del país.

Esas nuevas concepciones relativas a las relaciones del trabajo, de la función social de la propiedad, de la actividad económica y del valor de la familia, desbordan ya el cauce que les dedica la letra y el espíritu constitucional vigente. Se trata de obtener mediante esta reforma en ciernes, una norma que contenga el reflejo de la realidad y su interpretación jurídica.

El artículo 1 de la Ley 13.233, establece un anticipo del programa, al expresar una “...mejor defensa de los derechos del pueblo y del bienestar de la Nación”. Aquí se introduce la noción de dos entidades perfectamente definidas, las cuales, a partir de la reforma tendrán una permanente interacción: el pueblo y la Nación. Este artículo establece: “Declárase necesaria la revisión y reforma de la Constitución Nacional, a los efectos de suprimir, modificar, agregar y corregir sus disposiciones para la mejor defensa de los derechos del pueblo y del bienestar de la Nación”.

Las fuerzas políticas mayoritarias, por una parte insistían en que debía lograrse una adecuación entre la Constitución y la realidad vigente, expresando la necesidad de colocar los cimientos para la construcción de una Nación socialmente justa, económicamente libre y políticamente soberana, y por otra parte, se sostenía que la idea base que impulsaba la reforma era la que se limitaba a permitir la reelección presidencial. La oposición política solamente expresaba reparos de índole formal y político, poniendo énfasis en la idea contraria a posibilitar la reelección presidencial.

En la convención constituyente solamente lograron representación política el partido gobernante, por amplia mayoría, y la Unión Cívica Radical.

Los primeros debates se relacionaron con la interpretación del artículo 30 de la Constitución referido al procedimiento para su modificación. La oposición impugnó la validez de la Convención, sosteniendo que no se había cumplido con el requisito reformista, el cual sostenía que, “La necesidad de la reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros”. Las objeciones estaban referidas a la vía escogida, es decir por medio de la sanción de una ley, cuando, se sostenía, bastaba una mera declaración, y la otra cuestión radicaba en la interpretación del voto de las dos terceras partes. En suma, la discusión se centraba en la forma de dicho cómputo: si se refería a la totalidad de los miembros del Congreso o sólo a los presentes. Las objeciones formales no tuvieron andamiento, por lo que fueron rechazadas por amplia mayoría.

Arturo Sampay fue el miembro informante del Justicialismo y a quien se presenta como el impulsor y uno de los principales ideólogos de la reforma.

La nueva constitución que se proponía tenía la misma estructura que la de 1853: un preámbulo, una parte dogmática conteniendo declaraciones,

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derechos y garantías y una parte orgánica o política, que también contenía la clásica división de poderes o funciones del estado en legislativas, ejecutivas y judiciales.

La parte dogmática contuvo las reformas doctrinarias de mayor importancia y envergadura. Allí se establecieron los nuevos principios por los cuales el Peronismo venía bregando y sobre los cuales se debería asentar el nuevo modelo de estado que se proponía.

Los diversos capítulos contenían una base ya vigente, referidas a la forma de gobierno y declaraciones políticas, derechos, deberes y garantías de la libertad personal y las nuevas concepciones ya reseñadas: los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la educación y cultura (Capítulo. III), y la función social de la propiedad, el capital y la actividad económica (Capítulo. IV).

Al fundar estos aspectos, Sampay sostuvo: “...el primero contiene la determinación de la forma de estado, o sea de su fin y de su forma de gobierno, incluyendo la intervención del pueblo en la vida estatal...; el segundo, los derechos y deberes personales y sus garantías; el tercero los llamados derechos sociales, el cuarto, las normas para un tipo de estructura social-económica que haga posible la efectiva tutela de los derechos sociales, especialmente los del trabajador” (Conf. Pedro Santos Martínez, en La Nueva Argentina, Tomo I, página 126).

Eran sus objetivos primordiales, hacer hincapié en la familia como entidad base sobre la cual giraba el estado; se introducía la noción de la justicia social, sobre la cual se basaría la política económica, con un marcado acento Nacionalista, se pretendía el “...afianzamiento de la conciencia Nacional...”, como concepto básico de la defensa de la soberanía Nacional...”, como concepto básico de la soberanía Nacional, a efectos de impedir una intromisión de potencias extranjeras -máxime en un momento en que internacionalmente se habla de la “guerra fría” y de la polarización de fuerzas entre el comunismo y el capitalismo como consecuencia de las tendencias imperantes a partir de la culminación de la segunda guerra mundial. La idea apuntaba a evitar la posibilidad que fuera neutralizado lo que dio en llamarse el “ser Nacional”.

En cuanto a la parte orgánica, las reformas no fueron de significativa trascendencia. Las principales se remitieron a la determinación de la elección directa de los Senadores y del presidente de la República, a efectos de posibilitar que el pueblo pudiese elegir de forma libre a las máximas autoridades y sin ataduras de intermediarios políticos.

El punto central y más importante de estas reformas, se centró en el Poder Ejecutivo, derogándose la cláusula que no permitía la reelección presidencial. Esto motivó que la oposición, representada por la Unión Cívica Radical se retirase de la Convención.

La idea central de la reforma giraba alrededor del hombre y su relación con el Estado. Es la famosa tercera posición, encarnada en la doctrina justicialista, según la cual el hombre no debía ser absorbido por el Estado ni tampoco por el capital, pero donde se otorgaba al estado un rol regulador de dichas relaciones. Sampay sostenía al respecto que “...El Estado es para el hombre y no el hombre para el Estado” de este modo se va desarrollando todo un sistema en que el hombre y la familia como cédula básica del Estado, tendrán a su cargo el cumplimiento de un rol fundamental. Estas ideas se complementan con la actividad del hombre, o sea el trabajo y el rol que deberá desempeñar la

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propiedad en dicho esquema. La protección al trabajador constituye un decálogo que se enuncia como

los derechos a: trabajar; a una retribución justa; a la capacitación; al bienestar; a la seguridad social; a la protección de la familia; al mejoramiento económico y a la defensa de los intereses profesionales.

A su turno, se reconocía a la familia el carácter de núcleo primario y fundamental de la sociedad, reconociéndose como derechos básicos a la protección del matrimonio, la garantía de la igualdad jurídica de los cónyuges y la patria potestad; se establece que el Estado formará la unidad económica familiar, como así también que garantiza el bien de familia; el Estado velará por la atención y asistencia a la madre y del niño, los que gozarán de una especial y privilegiada consideración.

Al respecto, se sostenía que la familia no encontraba amparo en la Constitución de 1853, ya que se consideraba al individuo en sí como una sumatoria y una igualdad ante la ley que lógicamente conllevaba a no considerar las situaciones de injusticia que toda sociedad contiene, ajena de los conceptos de asistencia social.

Asimismo, se establecía una importante consideración a los derechos de la ancianidad lo que constituía otro decálogo de justicia social, que se puede enunciar como los derechos a: la asistencia; a la vivienda; a la alimentación: al vestido; al cuidado de la salud física; al cuidado de la salud moral; al esparcimiento; al trabajo; a la tranquilidad y respeto.

Hubo de merecer asimismo, una especial consideración lo referente a los derechos a la educación y a la cultura.

La constitución de 1949, también reconoció a la propiedad privada, pero considerando que el concepto de propiedad privada debía reconocer una doble característica, destacándose la personal y la social. Esta concepción reconocía un origen en la filosofía tomista y en la doctrina social de la Iglesia encargada en diversas encíclicas de contenido social. En esta doctrina se sostiene que la propiedad no es un derecho absoluto, sino que su ejercicio queda supeditado al bien común. El artículo 38º de la Constitución, una vez aprobada la reforma, estableció que “La propiedad privada tiene una función social, y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común”.

El capital, tiene adjudicado también un rol social, ya que debe estar al servicio de la economía Nacional y tener como principal objetivo el bienestar social. Se advierte que sus diversas formas de explotación no podrán ser contrarias a los fines del beneficio común del pueblo argentino, a las empresas también se les adjudica un rol social, sometidas a principios de justicia.

Como consecuencia de estos principios, tanto a la propiedad privada, como al campo, la empresa y el capital, la nueva constitución les adjudica un rol de función social.

En este orden de ideas, se establecen los principios rectores del denominado “Derecho Público Económico”, mediante el cual se procederá a la Nacionalización de la banca y los seguros, y en especial, el Banco Central. Comienza así un proceso económico en el cual el estado irá a desempeñar un papel de fundamental importancia, asumiendo la dirección de estos procesos.

Los principios sobre los cuales se basa la doctrina liberal, sobre todo en materia contractual donde campea la autonomía de la voluntad, sufre un proceso de revisión, con lo cual dicho principio quedaba supeditado a la intervención del

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estado en la materia. Tiene una fundamental importancia en esta reforma, la redacción final que

se le diera al artículo 40º referido a la organización de la riqueza y las facultades intervencionistas del Estado.

La norma contiene todo un desarrollo doctrinario y filosófico de los postulados que sostenía el gobierno.

De esta forma se reconocía que el estado podría intervenir en todo el proceso económico y como tal podía ejercer el monopolio total de una determinada actividad que a su juicio revistiera tal importancia, como en el caso fue todo lo relativo al comercio de importación y exportación. Para ello, oportunamente hubo de fundarse el denominado Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio, que fuera conocido como el I.A.P.I. Mediante estos mecanismos, el exportador tradicional no podría vender al exterior, sino que debía hacerlo al Estado y éste, a través del Instituto, manejaba la negociación exterior. Lo mismo ocurría en el caso de la importación.

De acuerdo con el referido artículo 40º el Estado accedía al dominio público de todas las fuentes naturales de energía (hidrocarburos, carbón, gas, etc), con excepción de los vegetales. El Estado era el titular de los servicios públicos, los cuales no podrían ser concedidos para su explotación; tampoco podrían ser materia de venta a particulares. En este sentido, la norma autorizaba al Estado para expropiar las empresas que en esos momentos eran titulares de concesiones de servicios públicos. El Congreso fue autorizado para “ejercer una legislación exclusiva sobre los servicios públicos.

Se hace necesario, dentro de los límites de esta obra, transcribir en forma completa el mencionado artículo 40º por cuanto el mismo contiene en sí, la definición del nuevo sistema de gobierno y la nueva definición de Estado que se quiere adoptar. Dice la norma:

“La organización de la riqueza y su explotación tiene por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los principios de la justicia social. El Estado, mediante una ley, podrá intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses generales y dentro de los límites fijados por los intereses generales y dentro de los límites fijados por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución. Salvo la importación y exportación, que estarán a cargo del Estado de acuerdo con las limitaciones y el régimen que se determine por Ley, toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto, dominar los mercados Nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios.

Los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son propiedades imprescriptibles en su producto que se convendrá con las provincias.

Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación. Los que se hallaran en poder de particulares serán transferidos al Estado, mediante compra o expropiación con indemnización previa, cuando una Ley Nacional lo determine.

El precio por la expropiación de empresas concesionarias de servicios públicos será el del costo de origen de los bienes afectados a la explotación,

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menos las sumas que se hubieran amortizado durante el lapso cumplido desde el otorgamiento de la concesión, y los excedentes sobre una ganancia razonable, que serán considerados también como reintegración del capital invertido”.

En el aspecto político, la modificación más importante que se incluye en el texto constitucional, es sin lugar a dudas la cláusula relativa a la reelección presidencial.

Fue en la Convención, ya avanzados sus trabajos, cuando se introdujo la cuestión de la reelección y bajo esas circunstancias la Unión Cívica Radical manifestó su desagrado y se retiró de la Convención, la cual siguió sus deliberaciones con la sola presencia de los representantes del oficialismo.

Como conclusión, se puede expresar que la reforma constitucional de 1949, mantuvo el mismo esquema o estructura formal que la de 1853, pero conteniendo un gran aporte enriquecedor en su parte dogmática. Entre las cuestiones más novedosas, sin duda alguna revisten fundamental importancia la posibilidad de la reelección presidencial, la intervención del estado en todas las manifestaciones de la economía, con lo cual se alteraba en forma sustancial la filosofía liberal de la Constitucional de 1853, y las cláusulas relativas a los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y la concepción del hombre en el nuevo orden que se pretendía establecer por vía constitucional.

5) Reforma Constitucional de 1957.

En 1955, se produce un nuevo quiebre constitucional, al ser depuesto el

gobierno por medio de un golpe de estado y la consiguiente instauración de un gobierno de facto.

Era un jalón más en el proceso abierto en el año 1930 y reiterado en 1943: movimientos denominados cívico-militares, pero fundados y sostenidos por las armas, que acceden al poder, desplazando al gobierno constituido de acuerdo con las normas constitucionales y los principios de legalidad y soberanía popular.

El nuevo gobierno, que legisla ya sea por bando, decreto o proclama, deroga la Constitución vigente de 1949, declarando en vigencia la Constitución de 1853, con las reformas introducidas en 1860, 1866 y 1898. Este procedimiento no se condice en modo alguno con el establecido en la propia Constitución para proceder a su reforma, y menos para declarar la vigencia de un texto que oportunamente fuera modificado dentro de los cánones constitucionales.

Prosiguiendo con su línea de acción, el gobierno de la autodenominada “Revolución Libertadora”, mediante una proclama del 27 de abril de 1956, procedió a declarar la necesidad de reformar la Constitución y mediante el dictado del decreto ley 3838 de abril de 1957, convocó a la convención respectiva para el cumplimento de dicho menester.

La proclama del 27 de abril de 1956 tiene la forma jurídica de un decreto típico de un gobierno de facto (Visto, considerando, mención de poderes revolucionarios y proclama con fuerza obligatoria), mediante el cual se expresa “Que en la vida institucional de los Estados, el acto de mayor trascendencia es el de adoptar su Constitución o el de introducir en ellas reformas sustanciales...”.

Esta proclama continúa con una serie de evaluaciones de índole política sobre el accionar del gobierno que fuera derrocado por la fuerza de las armas y

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que, en función de ellas, el gobierno surgido del movimiento de fuerza, se considera, en cumplimiento de sus fines primordiales, en el imperativo de devolver al pueblo de la República el pleno goce de las instituciones que fueron libremente escogidas y menguadamente alteradas. Como consecuencia de ello, corresponde como un deber impostergable, restablecer la vigencia de la Carta Fundamental que fue resultante de una libre autodeterminación, requisito al que no se ajustó la reforma de 1949.

Asimismo en dicho documento se reconoce que “...aún cuando la constitución de 1853 en la hora actual requiera ciertas reformas, ellas deben ser objeto de un amplio debate público, previo a la convención constituyente que haya de sancionarlas...” y que: “...en consecuencia corresponde restablecer, en su anterior vigencia, la Constitución de 1853 con las reformas anteriores al 11 de marzo de 1949”. En este mismo orden de ideas, la Proclama contempla la situación de las Constituciones provinciales.

De esta forma, el gobierno de facto dispone declarar vigente la Constitución Nacional sancionada en 1853, con las reformas de 1860, 1866 y 1898, excluyendo la de 1949, sin perjuicio de los actos y procedimientos que hubiesen quedado definitivamente concluidos con anterioridad al 16 de septiembre de 1955.

De acuerdo con esta declaración, se dispone que el gobierno provisional de la Nación “...ajustará su acción a la Constitución que se declara vigente por el artículo 1 en tanto y en cuanto no se oponga a los fines de la Revolución, enunciados en las directivas básicas del 7 de diciembre de 1955 y a las necesidades de la organización y conservación del gobierno provisional”.

Del mismo modo, se declaran vigentes las constituciones provinciales anteriores al régimen depuesto, dejando a salvo los actos y procedimientos que hubiesen quedado definitivamente concluidos con anterioridad al 16 de septiembre de 1955. Asimismo, se dejan sin efecto las constituciones sancionadas para las provincias de Chaco, La Pampa y Misiones, con la misma salvedad que para las otras cartas provinciales.

Por último, se declaran como parte integrante de la Proclama a las mencionadas Directivas Básicas del 7 de diciembre de 1955.

De este modo, se aprecia como un gobierno de facto se arroga el poder constituyente al disponer la abrogación de un texto constitucional, la implantación de la vigencia de otro anterior, con la salvedad que su vigencia quedará supeditada al hecho de no colisionar con los “fines de la revolución” que se enuncian en las denominadas “Directivas básicas”, y en las “necesidades de la organización y conservación del gobierno provisional”.

El 12 de abril de 1957, el gobierno revolucionario sanciona el decreto-ley 3838, mediante el cual se declara necesario considerar la reforma parcial de la constitución de 1853, con las reformas de 1860, 1866 y 1898.

A tales efectos convoca una convención que se reunirá en la Ciudad de Santa Fé, la cual deberá resolver:

Si es necesaria la reforma de los artículos 4º, 5º, 6º, 14º, 16º, 18º, 23º, 32º, 37º, 45º, 46º, 51º, 53º, 55º, 57º, 63º, 67º, (inciso 1, 2 y 26), 77º, 81º, 82º, 83º, 84º, 85º, 86º, (inciso 1, 5, 10, 11, 19, 19 y 27), 87º, 94º, 99º, 100º, 101º, 108º y sus correlativos de forma, reordenando su texto si fuera necesario, con el fin de asegurar el establecimiento del régimen electoral más adecuado; el afianzamiento del sistema federal de gobierno, el afianzamiento de la libertad individual y de

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expresión y de los derechos individuales y sociales, el fortalecimiento de las autonomías municipales, el equilibrio interno entre los poderes del gobierno federal, dando al Poder Legislativo independiente funcional y poder de contralor y fijando las facultades del Poder Ejecutivo, inclusive en la designación y remoción de los empleados públicos, el robustecimiento del Poder Judicial y el régimen adecuado de dominio y explotación de las fuentes naturales de energía. Luego, el decreto contempla los requisitos a cubrir respecto del número de convencionales, condiciones para desempeñar dicho cargo, los detalles de la elección, fecha de la misma, lugar de reunión de la convención, fecha de constitución, etc..

Reunida en la Ciudad de Santa Fe, la Convención Nacional Constituyente de 1957, inicia sus deliberaciones el día 30 de agosto de aquel año. Tiene frente a sí, un arduo problema de índole política, por cuanto, de acuerdo a la normativa vigente en esos momentos, existe la proscripción político y por ende la imposibilidad de acceder en forma directa al seno de la Convención, de los representantes del pueblo enrolados en el partido que gobernara hasta su derrocamiento en septiembre de 1955.

Otra dificultad de similar envergadura se presenta cuando se cuestiona la legalidad de la convocatoria, por parte de un gobierno de facto en el recordado marco de haber derogado o suspendido la vigencia de la Constitución de 1949 mediante el dictado de un decreto y el restablecimiento de la vigencia de la Constitución de 1853.

La situación política imperante en esos momentos en la República, no alienta muchas esperanzas sobre el resultado de la tarea encomendada. En efecto el espectro político se encuentra prácticamente disgregado y víctima de un profundo enfrentamiento de tipo ideológico. Por una parte, la proscripción del sector que se puede considerar como mayoritario, por otra parte, el Partido que ejerciera la oposición hasta 1955, la Unión Cívica Radical, ahora aparece fragmentado en dos partidos, una escisión que dio como resultado la formación de la Unión Cívica Radical del Pueblo, y por otra parte de la Unión Cívica Radical Intransigente. La UCRI asume en la Convención Constituyente el rol cuestionador de la validez de la convocatoria por un gobierno de facto y de los mandatos de los Diputados constituyentes electos y por ende, sostiene la vigencia de la Constitución de 1949. Al no aceptar la validez de la convocatoria, la UCRI procede a retirar su bancada de la Convención.

El funcionamiento de la Convención, que obviamente acepta esta convocatoria, institucionaliza de este modo a la Proclama del 27 de abril de 1956 y al Decreto- ley 3838 del 12 de abril de 1957, convalidando de esta forma la no vigencia de la Constitución de 1949, estableciendo posteriormente la vigencia de la Constitución de 1853 y sobre el texto de esta última, procede a llenar su cometido.

La convención hubo de debatirse en profundos devaneos desde su inicio, al intentar darse un reglamento para su funcionamiento y en numerosas reuniones en la cuales hubo de sesionar en minoría, sin poder llegar a sancionar las numerosas iniciativas sometidas a su consideración. El resultado de sus deliberaciones se puede considerar magro, si se tiene en cuenta que hubo de sancionar solamente dos reformas al texto de la constitución de 1853: por una parte, la inclusión del artículo 14 nuevo y por otra parte un agregado al texto del inciso 11 del artículo 67º, de las facultades del Congreso para dictar códigos.

El artículo 14º nuevo, se inserta en la parte dogmática de la Constitución

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de 1853, con las reformas de 1860, 1866 y 1898, en el Capítulo Unico de las declaraciones, derechos y garantías, y denominado como de los derechos sociales.

La norma regula lo relativo al trabajo en sus diversas formas y los derechos que gozará el trabajador y las garantías de las cuales gozarán las organizaciones sindicales. Se contempla asimismo lo referido a la seguridad social y la protección de la familia.

Por su importancia, se considera necesaria transcribir dicho artículo. “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes,

las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción, y colaboración en la dirección, protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público, organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.

Queda garantizado a los gremios, concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad en su empleo. El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades Nacionales o provinciales con autonomía financiera y económicas administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles, la protección integral de la familia, la defensa del bien de familia, la compensación económica y familiar y el acceso a una vivienda digna”.

Es evidente que los decálogos del trabajador, de la ancianidad y los dispositivos sobre la familia de la Constitución de 1949 han quedado atrás, pero no es menos cierto que, respecto del trabajo se ha reconocido como un derecho de raigambre constitucional al hecho de la huelga, a la estabilidad del empleado y los fueros sindicales.

La reforma se completó con la modificación, en el inciso 11 del artículo 67º, de las facultades del Congreso para dictar Códigos, la inclusión del correspondiente al Trabajo y Seguridad Social.

La Convención Constituyente de 1957, agotó su vigencia, en el mes de noviembre, sesionando en minoría.

El poder es entregado por el gobierno militar a las autoridades consagradas en los comicios de 1958, en los cuales resultara electo el Dr. Arturo Frondizi. Era sin dudas un retorno a la democracia aunque en una forma restringida, por cuanto, de acuerdo con la legislación vigente en dicho momento, el partido gobernante hasta 1955 se hallaba proscripto, de tal modo que el Peronismo no pudo concurrir a dichos comicios con identidad propia, ni con candidatos propios. Y tan restringida se vio el gobierno surgido de dichos comicios, que debió soportar innumerables planteos militares y de diversa índole que culminan con otro golpe de estado que lo depone en 1962, pero que es reemplazado de acuerdo con la línea de sucesión constitucional.

El gobierno de la Unión Cívica Radical Intransigente no llega a su fin. En

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los comicios de julio de 1963, se impone la formula representativa de la Unión Cívica Radical del Pueblo, pero con la característica de haber obtenido menos votos que los sufragios emitidos en blanco. Una vez más las mayorías se hallaban proscriptos para expresar su opinión.

A su vez, el gobierno constitucional se frustra por el golpe de estado de junio de 1966, siendo usurpado nuevamente el poder por la clase militar, que habrá de gobernar hasta mayo de 1973, para quebrar otra vez las instituciones de la República en marzo de 1976 y permanecer en el poder hasta diciembre de 1983.

6) Reforma de 1994. La reforma constitucional de 1994, produjo diversas modificaciones a la

sección primera del titulo I, de la segunda parte de la constitución, referido al Poder Legislativo, de conformidad al siguiente detalle:

El artículo 53º resultó modificado mediante la incorporación de la figura del “Jefe de gabinete” dentro de los funcionarios que pueden ser objeto del “Juicio Político”. Esta modificación obedece a la creación de esta figura por el artículo 100.

El artículo 54º modificó la composición del senado disponiendo que sean tres Senadores los representantes por cada provincia y la ciudad de Buenos Aires y que su elección sea directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido que obtenga mayor numero de votos y el restante al que le sigue en votos.

Antes de la reforma cada provincia enviaba dos Senadores y lo mismo le correspondía a la “Capital” los cuales no eran elegidos en forma directa sino por sus respectivas legislaturas.

El artículo 56º dispuso a su turno la duración de seis años en el ejercicio del mandato de los Senadores, reduciendo el plazo de los nueve años que había consagrado la constitución Nacional de 1853.

El artículo 63º modificó el período ordinario de sesiones extendiéndolo desde el primero de marzo hasta el 30 de noviembre. En la Constitución de 1853 este período se extendía desde el 1º de marzo hasta el 30 de septiembre (anterior artículo 55).

El artículo 75º dispuso diversas modificaciones en materia de atribuciones del Congreso, destacándose las siguientes:

a) El inciso segundo relativo a las contribuciones directas e indirectas y la constitucionalización del régimen de coparticipación federal.

b) El inciso 19 que se conoce como cláusula del desarrollo. c) El inciso 22 que enumera y otorga jerarquía constitucional a un

conjunto de tratados. d) El inciso 24 que se refiere a los tratados de integración. e) El inciso 30 relativo a la legislación sobre la capital de la nación. f) También merece destacarse la reforma de los incisos 1, 3, 6, 8, 12, 17,

27, 31, 32 y especialmente el inciso 23 relativo a los derechos humanos y a los derechos de los niños, mujeres ancianos y las personas con discapacidad.

El artículo 76º que regula la “delegación legislativa”, estableciendo condiciones y requisitos relativas al dictado de normas legales por parte del poder ejecutivo.

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El articulo 77º referido a las excepciones al principio de que las leyes pueden iniciarse en cualquier cámara y que consagra además una mayoría especial para aprobar proyectos de ley sobre régimen electoral y partidos políticos.

El artículo 79º que contempla la aprobación en particular de proyectos de ley a través de las comisiones de cada cámara del Congreso Nacional.

El artículo 80º que incorpora en forma expresa el “veto con promulgación parcial”, que se lo somete a un procedimiento especial relativo a los “decretos de necesidad y urgencia”.

El artículo 81º que se refiere a los reenvíos de los proyectos de ley que se puede producir entre ambas cámaras.

El artículo 82º que incorpora el principio de que cada cámara debe manifestarse expresamente.

Finalmente se destaca la incorporación del capitulo VI que constitucionaliza la “Auditoria General de la Nación” y el “Defensor del Pueblo”.

Sin perjuicio de las normas anteriores incluidas dentro de la Sección Primera denominada “ del Poder Legislativo”, cabe mencionar otras normas alcanzadas por la reforma constitucional de 1994, que se relacionan con este poder, pero que no se encuentran incluidas dentro de la sección referida, destacándose en tal sentido las siguientes:

El artículo 99º inciso 3, que se refiere a los “decretos de necesidad y urgencia” a través de los cuales el Poder Ejecutivo puede dictar normas legales y que contempla la figura de la “Comisión Bicameral Permanente” y la participación del “Jefe de Gabinete”.

El artículo 99º inciso 8, relativo a la apertura de las sesiones del Congreso.

El artículo 100º inciso 6/13, que contempla la creación y distintas funciones del Jefe de gabinete relacionada con el Poder Legislativo, destacándose los incisos 12 y 13 que se refieren a las facultades legislativas delegadas (inciso 12) y a los decretos de necesidad y urgencia y a los que promulgan parcialmente leyes (inciso 13).

El artículo 101º referido a la obligación del Jefe de Gabinete de concurrir periódicamente al Congreso.

El artículo 114º relativo la Consejo de la Magistratura y a sus funciones.

El artículo 115º referido a la remoción de los jueces de tribunales inferiores.

El artículo 124º que faculta a las provincias a crear regiones y celebrar ciertos convenios internacionales “con conocimiento del Congreso Nacional”.

El artículo 129º relativo a los alcances de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.

Cabe destacar por último que la reforma de 1994 introdujo dentro de la primera parte de la Constitución Nacional el Capitulo Segundo denominado “Nuevos Derechos y Garantías” que consagra diversas normas que se relacionan con el Poder Legislativo, como el artículo 37º referidos a los derechos electorales, al sufragio, a la igualdad política, etc. y el artículo 38º que constitucionaliza a los partidos políticos.

Especialmente se destacan los artículos 39º y 40º que establecen

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institutos de “Democracia Semidirecta”, que afectan el sistema “indirecto puro” que había consagrado el artículo 22º de la constitución de 1853. El artículo 39º se refiere al derecho de “iniciativa popular”, por el cual los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados, sujetándose a una serie de condiciones y requisitos. El artículo 40º por su parte establece la posibilidad de someter a “consulta popular” un proyecto de ley sin perjuicio de otras formas de consulta popular no vinculante que también consagra dicha norma.

D) Atribuciones. Desde el punto de vista de las atribuciones del Congreso, resulta posible

distinguir los “poderes explícitos” de los denominados “poderes implícitos”. Dentro de los primeros es posible citar los siguientes: Poderes Jurídicos

(artículos 39º, 40º, 43º y artículo 75º incisos 12, 17, 19, 22, 24); Poderes Económicos (artículo 75º inciso 5, 10, 11, 13); Poderes Financieros (artículo 75º incisos 1, 2, 3, 4, 8, 14); Poderes Diplomáticos (artículo 75º inciso 15, 15, 22); Poderes Administrativos (artículo 75º inciso 18); Poderes de Policía (artículos 41º y 42º y artículo 75º inciso 19, 23); Poderes Militares (artículo 75º incisos 25, 26, 27, 28); Poderes de Relación con la Iglesia (artículo 75º inciso 22); Poderes Organizativos (artículo 38º y artículo 75º incisos 20, 21 y 30); Poderes Defensivos de la Constitución Nacional (artículo 36º y artículo 75º inciso 29); Poder Preconstituyente (artículo 30º).

Los poderes implícitos surgen del artículo 75º inciso 32 y cabe citar en tal sentido a Linares Quintana (ob. cit. Tomo VII, página 11) quien expresa:

“Toda enumeración, por más minuciosa y previsora que sea, en manera alguna puede pretender ser exhaustiva, agotando la mención expresa de todas las materias a que se refiere. Con respecto a los derechos, declaraciones y garantías constitucionales, ya hemos visto que la Constitución, en su artículo 33º, reconoce y consagra, aparte de los expresamente enumerados por la ley suprema, aquellos, otros implícitos, que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno. Con relación al gobierno, si bien, dentro de los principios del Estado constitucional, aquel, es de poderes limitados, no hay dura de que la Constitución no puede prever expresamente todos los poderes que los órganos del gobierno requieren para su eficiente operación. Para no imposibilitar, entonces, su correcto desempeño, la ley suprema reconoce la existencia de los poderes implícitos del Congreso; pero solamente del Congreso y en manera alguna del poder ejecutivo ni del poder judicial. Vale decir, que cuando se habla de los poderes implícitos, la referencia necesariamente alude al órgano legislativo en forma exclusiva y excluyente de los demás órganos gubernativos. Es así, que el artículo 67º inciso 28 de la Constitución argentina establece como atribución del Congreso hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por la presente Constitución al gobierno de la Nación Argentina. Como observa Gonzalez Calderón, “la enunciación de estos poderes implícitos en la ley suprema tuvo por principio causal el no haber podido materialmente sus autores agotar la enumeración de todo lo que era necesario y conveniente conferir al Congreso, por un aparte; y, por otra, la ventaja de depositar en este cuerpo todos los medios

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adecuados para que como representación prácticamente las demás atribuciones que se le daban y poner en ejercicio las que se otorgaban al gobierno federal.

El inciso 28 del artículo 67º (hoy artículo 75º inciso 32) de la Constitución argentina indudablemente fue tomado del artículo 1º sección VIII, cláusula 18 de la ley suprema norteamericana, que establece, como atribución congresional, “dictar todas las leyes necesarias convenientes a los fines de poner en ejercicio los poderes que preceden, y todos los demás poderes concedidos por esta Constitución al gobierno de los Estados Unidos o a cualquier dependencia o funcionario de los mismos”.

La jurisprudencia de la Corte Suprema norteamericana ha establecido una serie de principios al respecto. Así ha dicho que el Congreso posee facultades ampliamente discrecionales en cuanto a los medios a emplear en el ejercicio de todo poder conferido al mismo. Asimismo, ha establecido que todo derecho creado por, derivado de, o dependiente de la Constitución, puede ser protegido o ejecutado por los medios que al Congreso le parezcan mejor. Si la Constitución garantiza un derecho, el Gobierno Nacional está investido de la autoridad bastante para ejecutarlo; ya que los poderes dados al gobierno Nacional no son inoperantes por el hecho de que los medios de ponerlos en ejecución no están expresamente otorgados. El congreso posee amplia discrecionalidad en cuanto a los medios a emplear, y puede utilizar los que, a su juicio, sean más ventajosos, cuidando solamente que no resulten incompatibles con las limitaciones establecidas respecto del poder general por la Constitución. También ha sostenido el alto tribunal que la Constitución no ha querido enumerar los medios por los que los poderes que confiere serán ejecutados, y cuando es requerido un fin y ordenado un deber, se contempla la existencia de capacidad para desempeñarlos por parte de los funcionarios a cuyo respecto aquellos se establecen. Es función del poder judicial determinar si los medios empleados por el Congreso para cumplir los fines propuestos, tienen alguna relación con los poderes conferidos por la Constitución. Si las medidas adoptadas como las más indicadas y convenientes son adaptadas al fín a ser cumplido, y no son incompatibles en la letra o el espíritu con las limitaciones de la Constitución, los tribunales no pueden declararlas inadecuadas o convenientes.

Señala Sanchez Viamonte que el inciso 28 del artículo 67º “contiene las atribuciones a poderes implícitas del Congreso en su carácter de poder público que ejerce la representación directa de la soberanía Nacional en el gobierno ordinario de la Nación. Por virtud de este inciso 28, el Congreso puede legislar, reglamentar y tomar las resoluciones que correspondan como complemento necesario o conveniente a las atribuciones o poderes expresos que le están conferidos en los veintisiete incisos anteriores del artículo 67º, y también los que sean necesarios o convenientes con relación al funcionamiento del poder ejecutivo o del poder judicial que, junto con el Congreso, constituyen el gobierno de la Nación Argentina”, Agrega que “la práctica institucional ha consagrado el principio de que las atribuciones o poderes implícitos del Congreso corresponden, también, particularmente a cada una de las Cámaras, pero siempre como complemento necesario o conveniente para el ejercicio de las atribuciones que expresamente están reconocidas a cada una de ellas por la Constitución.

La cláusula de los poderes implícitos en manera alguna comporta otorgar al Congreso atribuciones ilimitadas o discrecionales; sino que el propósito evidente e incuestionable que la informa es que aquél disponga de los medios convenientes

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para llevar a la práctica los poderes expresamente atribuidas por la Constitución al Congreso y al gobierno de la Nación Argentina. Sin ella; el órgano legislativo se vería imposibilitado de usar de las atribuciones y deberes que la ley suprema le asigna, con el consiguiente caos institucional y por ende el fracaso de la Constitución. Es así, que para encuadrar en este precepto constitucional, debe tratarse de leyes y reglamentos que sean convenientes –o sea, útiles, oportunos, provechosos, conformes, concordes, proporcionados (entendiéndose por conveniencia la correlación y conformidad entre dos cosas distintas)- para poner en ejercicio los poderes antecedentes –o sea los enumerados en los veintisiete incisos anteriores del mismo artículo 67º- y todos los otros concedidos por la ley suprema al gobierno de la Nación Argentina, incluidos los poderes ejecutivo y judicial. La regla jurisprudencial de la razonabilidad juega aquí también papel importante, ya que deberá existir una relación razonable entre el poder expreso y el poder implícito que sirve de medio o instrumento para llevar a la práctica a aquél”.

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III) EL PODER LEGISLATIVO EN EL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL ARGENTINO. A) Introducción.

La concepción de un estado moderno y eficiente, la eliminación de

estériles antinomias y desequilibrios políticos y sociales, la recreación de la paz y justicia social y la plena vigencia de los principios de libertad, participación y solidaridad, deben constituir algunos de los objetivos que gobernantes y gobernados deben asumir inexcusablemente en todo tiempo, pero particularmente en períodos de crisis que amenazan las estructuras sociales.

No pocas han de ser acciones encaminadas a tal fin ni pocas las cuestiones que merecen analizarse en tal sentido.

Uno de lo tópicos de gravitación esencial se refiere al interrogante de cómo hacer efectivo el principio de una saludable relación entre los destinatarios y los detentadores del poder, de modo que los gobernantes gocen del consenso y la confianza publica y los ciudadanos reciban en acciones de gobierno, los valores que los mismos racionalizan como necesarios y sientan al mismo tiempo que son artífices y destinatarios de los poderes públicos.

La historia de la humanidad es en gran medida la historia de ese conflicto de relaciones, y el constitucionalismo moderno permite evidenciar la consagración jurídica de determinados principios que se afianzaron tras siglos de lucha.

En nuestro país es bien conocido su cruento proceso de organización constitucional y las antinomias que desde entonces han conspirado contra la consolidación del mismo.

Durante la mayor parte de nuestra historia ha predominado el régimen de divorcio entre gobernantes y gobernados y el amparo de leyes e instituciones de privilegios, determinados grupos han sometidos a otros bajo formas de proscripciones y discriminaciones sociales y sexuales que impedían el ejercicio de sus derechos a ciertas personas.

Resulta indudable que no se puede concebir una sociedad pujante, sana y respetuosa de la ley cuando esta no responde a principios de organización y justicia que permitan asegurar una convivencia armónica.

Frente a esta problemática se agudiza la necesidad de analizar el sistema institucional en nuestro país, y en forma especial, su régimen electoral; y a través de los caracteres que lo definen y en ciertos casos mediante su evolución, cabe valorar la importancia que revisten en la solución de nuestros actuales conflictos.

Conforme lo señalado en puntos anteriores en nuestro país rige el sistema federal de gobierno establecido por el artículo 1° de la Constitución Nacional que consagra asimismo, el carácter representativo republicano del mismo.

También se ha señalado oportunamente que el estado federal supone la coexistencia dentro de un mismo territorio de dos centros de poder o de gobierno: el central o Nacional y el local o provincial.

El gobierno central es el que ejerce su autoridad sobre todo el territorio y el provincial lo hace sobre aspectos parciales del mismo en función de una distribución de poderes o competencias que realiza la constitución Nacional.

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A diferencia de la forma unitaria de gobierno, el federalismo constituye aquella forma de organización institucional en la que predominan las fuerzas centrifugas o descentralizadoras.

La descentralización del poder suele ser apreciada, como uno de los aspectos positivos que ofrece el federalismo, ya que con este sistema se privilegian la necesidad de políticas de concertación y a través de la discusión de promueve el análisis de la solución Nacional de las cuestiones de gobierno. Sin embargo en nuestra organización constitucional se atribuyen excesivas responsabilidades al gobierno central, de tal manera que aspectos básicos de la nación terminan siendo resueltos por muy pocas personas. Esta situación puede resultar peligrosa cuando las decisiones son equivocadas, máxime en un contexto de federalismo formal que no se corresponde con un autentico federalismo económico.

Como consecuencia del sistema federativo adoptado rige en nuestro país un sistema de constituciones coordinadas, dentro del cual tiene expresión el principio de la supremacía de la Constitución Nacional, establecido por el artículo 31º de la misma.

De conformidad al esquema señalado, el artículo 5º de nuestra norma fundamental impone en forma expresa a cada provincia, que dicte una constitución bajo el sistema representativo republicano y que reúna además otros requisitos que dicha norma enumera.

El principio representativo nos conecta con la forma indirecta de la democracia, en la cual el pueblo no delibera ni gobierno sino a través de sus representantes. En la Constitución Nacional además de la mención citada que contiene el artículo 1º el artículo 22º de la misma lo desarrolla en forma más amplia.

El principio aludido que está íntimamente vinculado con la soberanía popular, ha enfrentado desde siempre la manera de instrumentarlo adecuadamente a fin que no se constituya en la manifestación de una función meramente formal.

Es así, como dicho principio, nos conecta necesariamente no sólo con la legitimidad de la representación, sino también con la extensión de la misma, en procura de que todos los sectores populares tengan posibilidad de expresión y que los representantes constituyan auténticos canales de expresión de los sentimientos y aspiraciones del pueblo.

Con particular relevancia se manifiesta esta cuestión en los tiempos actuales en que los vicios que han acompañado desde su origen al principio de representatividad, se agudiza frene a un mundo cambiante que exige en ciertos casos una rápida definición de valores y acciones de gobierno.

Frente a esta problemática la moderna tendencia señala la importancia de la participación de los diferentes grupos sociales de modo que los mismos, tengan la posibilidad de canalizar adecuadamente sus posiciones e intereses en forma compatible con el objetivo superior de consolidar el gobierno democrático.

En consecuencia el principio representativo nos conecta también con las formas semidirectas de la democracia y con los institutos que en tal sentido se incorporaron con la reformas de 1994, tanto en la Constitución Nacional como en la constitución bonaerense.

En tal sentido cabe aclarar que antes de la citada reforma y marcando los puntos de tensión entre la Constitución de 1853, que respondía a una cosmovisión

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antigua y las nuevas corrientes de pensamientos y necesidades que imperan en la actualidad, numerosas constituciones provinciales y en forma especial las más recientes, avanzaron sobre la formulación ortodoxa del sistema representativo indirecto, que contenía el referido artículo 22º de la citada constitución.

En tal sentido, algunas constituciones provinciales antes del año 1994 consagraron institutos de la democracia semidirecta y la acción popular para la defensa del sistema ecológico, lo que permitía evidenciar los puntos de tensión que existía antes de la referida reforma entre la Constitución Nacional de 1853 y los referidos ordenamientos provinciales.

Como resultado apreciable esos institutos colisionaban con la supremacía de las normas Nacionales del contexto resultante de los artículos 1º, 5º, 22º y 31º de la Constitución Nacional.

Conforme se expresara la reforma de 1994 incorporó institutos de democracia semidirecta, a través de los artículos 39º y 40º que regulan respectivamente la “iniciativa” y la “consulta” popular, atenuando de esta manera el sistema representativo puro que había consagrado la constitución de 1853.

B) Sistemas Electorales. Establecidos los aspectos esenciales y los principios que definen nuestra

organización Nacional, en este punto se efectuara un análisis de los aspectos generales que ofrecen los sistemas electorales, sin perjuicio de considerar mas adelante como se manifiestan concretamente los mismos tanto a nivel Nacional como en cada una de las provincias argentinas.,

Este enfoque toma en cuenta que las diversas alternativas para cubrir los cargos públicos que pueden presentar los sistemas electorales, son particularmente evidenciadas en los estados federales, ya que ellos permiten apreciar no solo diferencias entre cargos de diversas naturaleza, como lo son los del poder ejecutivo respecto del poder legislativo, sino también diferencias entre cargos de la misma naturaleza pero de una jurisdicción respecto de la otra.

Dentro de los diferentes sistemas posibles de elección de cargos públicos, podemos señalar los siguientes:

1) Elección Directa o Indirecta. Esta clasificación se realiza de acuerdo a la relación que vincula a los

electores con los elegidos. Cuando no existen intermediarios entre ambos, la elección es directa. En cambio si los electores votan por candidatos que integran colegios electorales, los que a su vez eligen los candidatos para ocupar cargos públicos, la elección es indirecta.

2) Mayorías. Esta clasificación se realiza de conformidad a la cantidad de votos

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necesarios para que un candidato a ocupar un cargo público resulte electo. Existen al respecto distintas alternativas:

a) Mayoría absoluta: De acuerdo con este sistema se exige la mitad más uno de los votos válidos emitidos para que un candidato resulte electo.

b) Ballotage. Este sistema consiste en repetir las elecciones que no hayan consagrado una mayoría absoluta para algún candidato, hasta la obtención de esa mayoría. Como variante del sistema la repetición se puede referir únicamente a la segunda elección en la que solo participan los dos candidatos más votados en la primera.

c) Mayoría relativa o simple. De conformidad a la misma resulta electo aquel candidato, lista o partido que haya obtenido el mayor número de votos.

3) Sistema Uninominal o Plurinominal. Esta clasificación toma en cuenta la base territorial para dividir los

electores. En el sistema uninominal el territorio del estado se divide en tantas zonas

como número de candidatos y en cada una de ellas, los electores que residan en la misma eligen un solo candidato.

En el sistema plurinominal el territorio del estado no se divide o en todo caso las zonas son extensas y las mismas eligen un número determinado de cargos.

4) Sistema de Lista Completa y de Lista Incompleta. En el primero caso el elector vota por una lista que contiene un número de

candidatos igual a la de los cargos a cubrir. La lista que obtiene la mayoría (absoluta o relativa) tiene derecho a la totalidad de los cargos. Las listas restantes no tienen ninguna representación.

En el sistema de lista incompleta los electores votan por un número de candidatos inferior a los de los cargos a cubrir a los efectos de dar representación a la minoría. La variante más difundida consiste en adjudicar la dos terceras partes de los cargos a la lista que obtenga la mayoría de los votos y el tercio restante a la lista que ocupe el segundo lugar de acuerdo al número de votos emitidos.

5) Sistema de Representación Proporcional. Estos sistemas persiguen como objetivo que los diversos grupos políticos

y expresiones de opinión, tengan una adecuada representación en los cuerpos colegiados electivos.

Existen diversos sistemas de representación proporcional pudiendo mencionarse entre otros a los siguientes:

a. sistema de cociente electoral, b. sistema de voto graduado, c. sistema D’hont.

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C) Autoridades de la Nación.

Siguiendo el principio de división de poderes, que es característico del

sistema republicano de gobierno, como se viera oportunamente (punto II –A- 4, página 50) la Constitución Nacional trata en el título primero – segunda parte de la misma-, de las autoridades de la Nación, regulando en primer lugar al Poder Legislativo, luego al Poder Ejecutivo y finalmente al Poder Judicial.

El Congreso esta compuesto de dos cámaras una de Diputados de la Nación y otra de Senadores de las Provincias y de la ciudad de Buenos Aires (artículo 44º).

El Poder Ejecutivo Nacional es ejercido por un ciudadano con el título de presidente (artículo 87º) y en caso de enfermedad o ausencia, renuncia o destitución el Poder Ejecutivo es ejercido por el Vicepresidente artículo 88). Ambos duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo (artículo 90º).

Por su parte el Poder Judicial es ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores que el Congreso establezca en el territorio de la Nación (artículo 108º).

En cuanto a su designación el artículo 99º inciso 4 establece como atribución del Poder Ejecutivo nombrar a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia con acuerdo del Senado y a los demás jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura con acuerdo del Senado.

La responsabilidad de los funcionarios constitucionales, está sujeta en el orden Nacional a las siguientes prescripciones:

El Presidente y Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de ministros sus Ministros y los miembros de la Corte Suprema están sometidos al régimen del juicio político que resulta de los artículos 53º, 59º y 60º de la Constitución.

De conformidad con la primera de las disposiciones citadas el juicio político se puede fundar tanto en mal desempeño o delito en ejercicio de sus funciones como en crímenes comunes.

En cuanto al fallo del Senado el mismo no tiene mas efecto que destituir al acusado y aun declararle incapaz de ocupar cargos Nacionales, pero el condenado pude llegar a ser juzgado por los delitos cometidos por los tribunales ordinarios (artículo 60º).

Para los jueces de los tribunales inferiores de la Nación rige el artículo 115º que consagra la figura del “Jurado de Enjuiciamiento”, remitiéndose en cuanto a las causales al artículo 53º anteriormente citado.

Sin perjuicio de lo expuesto, con respecto al Jefe de Gabinete y a los ministros, cabe tener presente la facultad de remoción que surge del artículo 99º inciso 7 de la Constitución Nacional

Con relación a los Diputados y Senadores cada cámara puede corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlo por inhabilidad física o moral y hasta excluirle de su seno por dos tercios de votos (artículo 66º).

Asimismo si bien los legisladores gozan de inmunidad parlamentaria, cada

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cámara con dos tercios de votos puede suspender en sus funciones al acusado y ponerlo a disposición del juez cuando se forme querella por escrito por ante la justicia ordinaria (artículo 62º).

D) Sistema de Elección de Autoridades Nacionales. De conformidad con las mismas normas constitucionales vigentes y sin

perjuicio de lo señalado en el punto anterior para los funcionarios del Poder Judicial, cabe distinguir tres formas posibles de elección de las restantes autoridades Nacionales:

1) Elección del Presidente y Vicepresidente. Para la elección del Presidente y Vicepresidente los artículos 81º y

siguientes de la Constitución Nacional de 1853 consagraban la elección indirecta o de segundo grado a través de colegios electorales. Esta forma de elección reconoce su antecedente en la Constitución de los Estados Unidos (articulo 2º Primera Sección que fue sobreseído mediante la enmienda doce).

De conformidad a las normas aludidas la capital de la nación y las provincias constituyen distritos. De este modo la constitución Nacional descartó la posibilidad de elección indirecta mediante la nación como único distrito o la elección del Poder Ejecutivo Nacional por el Congreso Nacional reunida en asamblea. En este aspecto debe tenerse presente que de acuerdo a las referidas normas constitucionales el número de electores que se elegían en la capital y en cada una de las provincias era igual al duplo de total de Diputados o Senadores que envían al Congreso (artículo 81º Primera Parte Constitución Nacional de 1853).

Esta forma de elección fue abandonada por la reforma de 1994, ya que mediante los artículos 94º y 98º, se establece la elección directa por el pueblo, en doble vuelta, aunque los artículos 97º y 98º establecen los supuestos en que después de la primera elección el presidente y Vicepresidente resultan proclamados sin necesidad de una segunda vuelta electoral.

2) Elección de Senadores Nacionales. De conformidad el artículo 46 de la Constitución Nacional de 1853 (hoy

artículo 54º) el Senado se componía de dos Senadores de cada provincia elegidos por su legislatura a pluralidad de sufragios, y dos por la capital elegidos en forma prescripta por la elección de presidente de la nación.

De esta forma se establecía también para estos cargos el sistema de elección indirecta o de segundo grado, que resulta más compleja en las provincias que consagran el sistema bicameral. Bajo este sistema que rigió hasta la reforma constitucional de 1994, las legislaturas provinciales no actuaban como Poder legislativo sino como asambleas electorales. A modo de ejemplo cabe citar la

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constitución de la provincia de Buenos Aires de 1934, que entre los casos en que se debían reunir ambas cámaras, citaba el relativo a verificar la elección de Senadores al Congreso Nacional (artículo 100º inciso 4).

Esta forma de elección de los senadores Nacionales también se encontraba inspirada en la constitución Estados Unidos (artículo 1º tercera sección, modificado por la enmienda 17).

Con la reforma de 1994 el artículo 54º señala que el senado se compone de tres Senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires, que son elegidos en forma directa y conjunta correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga mayor número de votos y la restante al que le siga en número de votos. Por su parte el artículo 56 establece el plazo de seis años para la duración de los mandatos, la reelección indefinida y la renovación de la cámara por tercios cada dos años.

3) Elección de Diputados Nacionales. De acuerdo al artículo 45º de la Constitución Nacional “la Cámara de

Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la capital que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno cada 33.000 habitantes o fracción que no baje de 16.500. Después de la realización de cada censo el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado”. Por su parte el artículo 46º establece para la primera legislatura la cantidad de Diputados que se nombraba por cada provincia.

Se consagra de este modo el sano principio de la elección directa para estos cargos electivos a fin de hacer efectivo el principio de que esta cámara constituya la real expresión de todos los matices de la comunidad y la manifestación concreta de todos los intereses sociales, políticos y económicos de la Nación.

En consecuencia del texto constitucional resulta que el sistema de elección de los Diputados Nacionales se asienta sobre las siguientes bases: a) elección directa, b) división de la Nación en distritos electorales, c) elección a simple pluralidad de sufragios.

Sobre las bases expuestas durante mucho tiempo el Congreso Nacional entendió que el único sistema que armonizaba con el texto constitucional aludido era el de la lista completa, de este modo se desvirtuaban los principios esenciales del sistema republicano de gobierno y de la soberanía popular como base y sustento de los poderes públicos y se propician de este modo un verdadero fraude representativo.

El efecto de la ley Nacional nº 140 inauguró el sistema de lista completa que rigió hasta el año 1902 y en virtud del cual el partido que ganaba en cada distrito se adjudicaba la totalidad de los cargos electivos que correspondían al mismo.

En 1902 se dictó la ley 4161 que inaugura el sistema de circunscripciones uninominales, mediante el cual se dividía el país en 120 zonas cada una de las cuales elegía un representante. Se pretendía con ello asegurar la presencia de las minorías en las cámaras entendiéndose que algunos partidos si bien mayoritarios

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en muchas zonas no lo serian en todas. No obstante ello no resultaba un sistema transparente a los efectos de

asegurar la presencia parlamentaria de los diversos intereses que coexisten en el seno de toda sociedad, dado que en cada zona el candidato que recibe más voto se lleva la única representación.

En 1912 se dictó la ley 8171 (Saenz Peña) que significo un avance en el desarrollo del principio de la soberanía popular auténtica, toda vez que estableció el voto secreto y obligatorio e instituía al mismo tiempo el sistema de tercios o de lista incompleta que otorgaba representación a la minoría. Por otra parte se estableció el carácter universal del sufragio aunque seguía vigente la discriminación sexual toda vez que “esta universalidad” se refería a la población masculina.

Asimismo cabe destacar que si bien se sentaban las bases formales para un sistema más justo, la realidad seguía evidenciando la falta de acceso al manejo de los temas públicos por parte de grandes sectores sociales.

Conforme lo expresado el sistema monopartidista o de lista completa –con excepción de la efímera experiencia de 1904- fue aplicado en el país en todas las elecciones de Diputados Nacionales habidas hasta el año 1912 en el que sanciona la ley Saenz Peña. Durante este período las minorías no tenían ninguna representación y la vulneración de principios básicos de nuestra constitución que resultan esenciales para configurar una sociedad armónica era harto evidente. Corresponde aclarar que si bien las elecciones Nacionales de 1904 se aplicó la ley 4161 del año 1902 esta norma legal fue considerada inconstitucional y se dejo de lado su aplicación reimplantándose el sistema anterior hasta el año 1912 conforme se expresara anteriormente.

La ley Saenz Peña inaugura el bipartidismo y este sistema de lista incompleta, que otros prefieren denominar el voto restringido, fue aplicado en todas las elecciones de Diputados celebradas a partir de la ley 8171 hasta el año 1951.

En efecto en el año 1951 la ley 14.032 reemplazó el sistema de circunscripciones uninominales que se aplicó también el año 1954.

Por su parte el sistema de D’hont (representación proporcional) fue aplicado en la elección de convencionales constituyentes de 1957 (decreto ley 4034/57) y en distintas elecciones de Diputados que se produjeron con posterioridad a esa fecha.

Una de las cuestiones fundamentales que plantea el sistema de representación proporcional, es la constitucionalidad del mismo a la luz de las normas vigentes en la materia.

Se ha sostenido al respecto que la disposición constitucional que consagra la “simple pluralidad de sufragios” no admitiría ningún tipo de minoría y, por lo tanto, no sería ajustada a las cláusulas constitucionales el sistema de representación proporcional entre otros. Bajo esta posición y como se expresara con anterioridad la conformidad con la Constitución Nacional estaría dada por el sistema de lista completa o el voto uninominal por circunscripciones.

También se sostiene que el sistema proporcional no resulta constitucional porque nuestro régimen no es de votación por lista sino por candidatos individuales.

Frente a esta interpretación cabe contestar que la misma importa no tener en cuenta un conjunto de principios y valores básicos de nuestra organización

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estatal. En tal sentido debe tenerse presente el carácter republicano de la forma de gobierno vigente, con todas las consecuencias que derivan de este sistema y del principio de soberanía popular, fundamento esencial de los poderes públicos, ya que en un sistema republicano, éstos encuentran su legitimidad, en la medida que sean la expresión adecuada del referido principio.

En cuanto a los artículos de la Constitución Nacional que convergen a consolidar la validez y necesidad de contar con el aludido sistema proporcional, cabe citar los siguientes:

Artículo 1º: que consagra la forma representativa republicana. Artículo 16º: que establece el principio de igualdad ante la ley. Artículo 28º: que señala la intangibilidad de los derechos

constitucionales que no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio.

Artículo 33º: que determina el carácter meramente enunciativo de los derechos señalados por la Constitución Nacional y que no pueden ser entendidos como negación de otros que nacen del principio de la soberanía popular y de la forma republicana de gobierno.

E) Sistema Institucional y Electivo de las Provincias. Para referirse al sistema institucional que consagran las provincias,

resulta necesario recurrir a dos normas de la Constitución Nacional que son esenciales para entender la configuración de los caracteres políticos de las organizaciones provinciales.

En tal sentido cabe tener en cuenta, en primer lugar que de acuerdo con nuestro sistema federal vigente, las provincias conservan todo el poder delegado de la Constitución al Gobierno Nacional (artículo 104º, Constitución Nacional).

Por su parte y como se expresara anteriormente el artículo 5º de la Constitución Nacional establece los requisitos a los cuales debe sujetarse la organización institucional de las provincias. Esencialmente se les impone que consagren el régimen representativo republicano.

En el contexto aludido y dada la amplia libertad que tienen las provincias para darse sus propias instituciones, es posible apreciar diversas formas de elección de autoridades públicas, asentadas en el principio común del aludido sistema representativo republicano.

Seguidamente sobre la base de las normas constitucionales vigentes en las provincias se realiza un detalle de los aspectos básicos que exhibe el régimen institucional y electivo de cada una de las mismas.

Catamarca: Establece la elección directa de los Diputados mediante el sistema proporcional que la Ley determine (artículo 72º), los Senadores también son elegidos directamente por el pueblo (artículo 71º) a razón de uno por cada uno de los departamentos en que se divide la provincia (artículo 80º). Los Diputados y Senadores duran cuatro años en sus mandatos y pueden ser reelegidos. Ambas cámaras se renuevan por mitades cada dos años (artículos 72º y 81º). En cuanto al Poder Ejecutivo el Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios (artículo 143º). Duran cuatro años en sus funciones (artículo 132º) y pueden ser reelectos (artículo 133º).

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La sección sexta de la constitución mediante un capítulo único se refiere al régimen electoral. El artículo 233º de la misma establece que se dictará un código electoral y el inciso 11 consagra la participación de las minorías en los cuerpos deliberativos mediante un sistema electoral proporcional.

Por su parte el artículo 236º consagra la existencia de una Justicia Electoral Independiente a través de un Juez y un Tribunal Electoral.

Define al sufragio como un derecho inherente y un deber (artículo 232º) y su carácter universal secreto y obligatorio (artículo 233º inciso 1).

Existe un reconocimiento expreso de los Partidos Políticos (artículo 241º). Córdoba: La Cámara de Diputados se integra con sesenta y seis (66)

representantes elegidos directamente por el pueblo de la Provincia considerada ésta como distrito único.

Del número expresado, treinta y seis (36) bancas se otorgan al partido que obtenga mayor cantidad de votos y las treinta (30) restantes se distribuyen entre los cuatro partidos que sigan al ganador a razón de veinte para el segundo, cinco para el tercero, tres para el cuarto y dos para el quinto (artículo 78º). Duran cuatro años en su mandato y son reelegibles (artículo 81º).

Los Senadores son elegidos directamente y a pluralidad de sufragios por el pueblo de los departamentos en los que se divide la provincia. El número de Senadores depende de la población de cada distrito y también existe un número fijo de cargos para el partido que resulte ganador y para los que sigan (artículo 83º).

Los Senadores duran cuatro años y el Senado se renueva por mitades de departamentos cada dos años (artículo 86º).

En cuanto el Poder Ejecutivo, el Gobernador y el Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo de la provincia a simple pluralidad de sufragios (artículo 140º). Ambos pueden ser reelectos (artículo 136º).

En cuanto a la Justicia Electoral el artículo 170º establece que la misma estará a cargo de un Juez conforme una Ley Especial dictada al efecto.

Respecto del sufragio se establece su carácter universal, secreto, igual y obligatorio (artículo 30º).

Corrientes: El Poder Legislativo se ejerce por 2 cámaras, los Diputados y Senadores se eligen directamente por el pueblo (artículo 84º), los Diputados duran cuatro años en sus funciones, son reelegibles y la Cámara se renueva por mitades cada dos años (artículo 86º).

Los Senadores duran 6 años, son reelegibles y el Senado se renueva por terceras partes cada 2 años (artículo 94º).

El Gobernador y Vicegobernador se eligen por voto directo del pueblo en doble vuelta aunque se establecen excepciones a este criterio (artículo 156º). Duran cuatro años y pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente con intervalo de cuatro años (artículos 148º y 150º).

Respecto del régimen electoral se establece que la representación política tiene por base a la población (artículo 69º), y el carácter de derecho y función política del sufragio (artículo 20º), atribuyéndose el carácter de secreto al voto (artículo 74º), asimismo el artículo 71º preceptúa la representación proporcional para las elecciones populares.

En cuanto a las bases para la Ley Electoral, se reconoce el derecho a formar políticos y el territorio de la Provincia se constituye en distrito único a los fines de la elección de Diputados y Senadores Provinciales (artículo 72º).

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Se consagra una Junta Electoral Permanente compuesta por miembros del Poder Judicial (artículo 83º).

Chaco: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados y sus miembros duran cuatro (4) años en sus funciones, pueden ser reelegidos y se renuevan por mitades cada dos (2) años (artículos 96º y 97º).

El Poder Ejecutivo es desempeñado por un Gobernador y un Vicegobernador (artículo 131º). Duran cuatro (4) años, pudiendo ser reelectos o sucederse recíprocamente por un nuevo período y por una sola vez. En tal caso no pueden volver a ser elegidos sino con el intervalo de un período (artículo 133º).

En cuanto al régimen electoral se establece que la representación política tiene por base la población (artículo 88º), y se consagra el carácter universal, libre, igual, secreto y obligatorio del sufragio (artículo 90º inciso 1).Para los Diputados y concejales se establece el sistema de representación proporcional directo (artículo 90º inciso 4).

Se reconoce a los partidos políticos (artículo 89º) y se establece un Tribunal Electoral Permanente (artículo 92º).

Chubut: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados compuesta de veintisiete miembros elegidos directamente por el pueblo de la Provincia en distrito único. Al partido más votado le confieren dieciséis (16) bancas y las restantes se distribuyen entre los demás partidos por el sistema proporcional (artículo 124º). Los Diputados duran cuatro (4) años y pueden ser reelegidos (artículo 127º).

El Poder Ejecutivo es elegido directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios (artículo 146º). El Gobernador y Vicegobernador duran cuatro (4) años en sus funciones y pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo (artículo 149º).

El sufragio es definido como universal, igual, personal, secreto y obligatorio (artículo 256º) y se organiza un tribunal electoral (artículo 259º).

Se regula el funcionamiento de los partidos políticos (artículo 261º). Entre Ríos: La Cámara de Diputados se compone de veintiocho (28)

miembros y la de Senadores de un Senador por cada uno de los departamentos de la Provincia. La renovación de estas Cámaras es total, cada cuatro (4) años (artículos 53º, 54º y 60º).

El Poder Ejecutivo es desempeñado por un Gobernador y un Vicegobernador (artículo 114º). Duran cuatro (4) años (artículo 116º) y no pueden ser reelectos sino con el intervalo de un período (artículo 140º).

En cuanto al régimen electoral se establece el carácter universal, secreto y obligatorio del sufragio y se organiza un Tribunal electoral (artículo 47º).

Los Senadores se eligen directamente por el pueblo a razón de uno (1) por cada departamento y a simple pluralidad de votos (artículo 50º).

Los Diputados se eligen directamente por un pueblo de la Provincia en distrito único por el sistema de representación proporcional pero que asegure al partido mayoritario la mayoría absoluta de la representación. La Ley determinará la forma de distribuir el resto de la representación (artículo 51º).

El Gobernador y el Vicegobernador se eligen directamente por el pueblo de la provincia a simple pluralidad de sufragios (artículo 49).

Formosa: El Poder Legislativo es ejercido por la Cámara de Diputados, elegidos directamente por el pueblo en base a la población (artículo 103º) duran cuatro (4) años y pueden ser reelectos. La Cámara se renueva por mitades cada

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dos (2) años (artículo 105º). El Gobernador y el Vicegobernador son elegidos directamente por el

pueblo y a simple pluralidad de sufragios (artículo 139º). Durarán cuatro (4) años y pueden ser reelectos por un nuevo período (artículo 132º).

En cuanto al régimen electoral se establece que la representación tiene por base la población (artículo 187º).

El sufragio se define como derecho inherente y como deber (artículo 188º) y el voto tiene carácter universal, secreto y obligatorio (artículo 189º).

Jujuy: El Poder Legislativo será ejercido por una Cámara de Diputados (artículo 103º) compuesta de cuarenta y ocho (48) miembros elegidos directamente por el pueblo y mediante el sistema de representación proporcional tomando a la provincia como distrito electoral único (artículo 104º). Los Diputados duran cuatro (4) años, la legislatura se renueva por mitades cada dos (2) años y sus miembros pueden ser reelegidos (artículo 106º).

El Poder Ejecutivo es ejercido por un Gobernador y un Vicegobernador que son elegidos directamente por el pueblo y a simple pluralidad de sufragios (artículo 126º). Durarán cuatro (4) años en el ejercicio de sus cargos y pueden ser reelectos por un período más (artículo 127º).

En cuanto al sufragio se establece su carácter universal, libre, directo, igual, secreto y obligatorio (artículo 86º).

Se establece el Tribunal Electoral Permanente (artículo 88º) y se reconoce la existencia de los partidos políticos (artículo 92º).

La Pampa: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados que son elegidos directamente por el pueblo y en distrito único (artículo 53º). Se renueva íntegramente cada cuatro (4) años y sus miembros pueden ser reelegidos (artículo 55º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios. Duran cuatro (4) años (artículo 73º) y pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente para el período siguiente en cuyo caso no puede ser nuevamente elegido sino con el intervalo de un período (artículo 74º).

En cuanto al régimen electoral se consagra que la representación tiene por base la población y el carácter universal, obligatorio y secreto del sufragio, y se establece que se asegurará el pluripartidismo (artículo 49º).

Asimismo se crea un Tribunal Electoral permanente (artículo 51º). La Rioja: El Poder Legislativo es ejercido por la Cámara de Diputados

elegidos directamente por el pueblo (artículo 84º). Se consagra también que habrá un Diputado cada 33.000 habitantes o

fracción no inferior a los 16.500 y que a ese efecto se tendrá presente el censo Nacional o el Provincial y que sin perjuicio de la referida proporción cada distrito tendrá por lo menos un (1) Diputado y este número se eleva en forma diferenciada para determinados departamentos (artículo 1º Ley 4826 en relación al artículo 85º de la Constitución). Los Diputados duran cuatro (4) años en su mandato, pueden ser reelectos y la Cámara se renueva por mitades cada dos (2) años (artículo 88º).

El Poder Ejecutivo es elegido directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios. Tanto el Gobernador como el Vicegobernador duran cuatro (4) años en sus funciones y pueden ser reelectos (artículo 117º).

El régimen electoral divide a la Provincia en tantos distritos como departamentos y se consagra que la Ley establecerá la forma en que estará representada la minoría (artículo 79º).

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Se establece que el sufragio es un derecho inherente y un deber y el carácter universal, libre y secreto del mismo (artículos 78º y 79º).

También se contempla la existencia de un Tribunal electoral permanente (artículo 80º) y se reconoce en forma expresa a los partidos políticos (artículo 75º).

Mendoza: La Cámara de Diputados se integra con representantes elegidos en base a la población de cada sección electoral (artículo 67º) y ninguna de ellas pueda elegir un número menor de ocho Diputados (artículo 68º).

Los Senadores se eligen en forma directa y en base a la población de cada sección electoral las que no pueden elegir un número menor de seis (6) Senadores (artículos 75º y 76º). Tanto los Diputados como los Senadores duran cuatro (4) años en sus funciones y son reelegibles.

El Poder Ejecutivo es elegido en forma directa por los electores de la Provincia y conforme la fórmula que obtuviere simple pluralidad de sufragios (artículo 120º). El Gobernador y Vicegobernador duran cuatro (4) años en sus mandatos (artículo 114º) y no pueden ser reelegidos para el período siguiente (artículo 115º).

El régimen electoral consagra que la representación política tiene por base a la población (artículo 49º). Define al sufragio como un derecho y un deber (artículo 50º) y su carácter secreto y obligatorio (artículo 52º).

Se establece una junta electoral permanente (artículo 55º) y se consagra asimismo que en ningún caso la ley dejará de lado la representación de las minorías (artículo 53º).

Misiones: El Poder Legislativo será ejercido por una Cámara de representantes elegidos directamente por el pueblo en base a la población (artículo 82º). Los Diputados duran cuatro (4) años y pueden ser reelegidos. La Cámara se renueva por mitades cada dos (2) años (artículo 84º). El Gobernador y Vicegobernador son elegidos a simple pluralidad de sufragios. Duran cuatro (4) años en sus funciones (artículo 107º) y no pueden ser reelectos sino con intervalo de un período (artículo 110º).

El régimen electoral consagra el sufragio universal, directo, secreto y obligatorio. Se establece que la provincia constituye un distrito electoral único para todos los actos electorales que no tengan un régimen especial (artículo 48º).

Se preceptúa también que el sistema electoral que rija la integración de los cuerpos colegiados deberá conceder representación a la minoría o minorías (artículo 48º).

Contempla un Tribunal electoral permanente (artículo 49º). Neuquén: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados

elegidos directamente por el pueblo en base a cierto porcentaje de la población (artículo 161º). Los Diputados duran cuatro (4) años, pueden ser reelegidos y la Cámara se renueva totalmente al cabo de los mismos (artículo 162º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo de la provincia a simple pluralidad de sufragios (artículo 202º). Duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones (artículo 207º) y pueden ser reelectos por un nuevo período posterior no pudiendo ser nuevamente elegidos sino con el intervalo de un período (artículo 208º).

El régimen electoral consagra a la población como base de la representación política (artículo 300º).

En cuanto a los principios de la ley electoral (artículo 301º) son los siguientes:

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Sufragio Universal, directo, igual, secreto y obligatorio. Elección directa de Gobernador y Vicegobernador a simple pluralidad

de sufragios, por formula completa. En la elección de legisladores se establece un sistema proporcional. La provincia es un distrito electoral único. El artículo 302º consagra una Junta Electoral Permanente. Río Negro: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara denominada

legislatura (artículo 122º) integrada por no menos de 36 ni más de 46 legisladores elegidos directamente por el pueblo. Se asegura representación regional con número fijo e igualitario de legisladores por circuito electoral y representación poblacional tomando a la provincia como distrito único con un legislador por cada 22.000 habitantes (artículo 123º).

La legislatura se renueva totalmente cada cuatro (4) años y sus miembros son reelegibles (artículo 125º).

El Poder Ejecutivo es ejercido por un Gobernador elegido directamente por el pueblo de la provincia a simple pluralidad de sufragios y constituyendo la misma un distrito único. Su reemplazante legal es el Vicegobernador elegido de la misma manera (artículos 170º y 173º). Durán cuatro (4) años en sus funciones (artículo 174º) y pueden ser reelectos por un nuevo período por una sola vez (artículo 175º).

En cuanto al régimen electoral consagra el sufragio como un derecho y un deber (artículo 120º) y su carácter universal, secreto y obligatorio. Por su parte el artículo 121º establece que la Ley electoral garantizará a través del sistema proporcional la representación de las minorías.

Salta: La Cámara de Diputados se compone de representantes elegidos directamente y a simple pluralidad de sufragios por el pueblo de los departamentos (artículo 91º). Este mismo dispone también que la Ley electoral determinara el número de Diputados por departamento de acuerdo a la población.

El senado se compone de un senador por cada departamento (artículo 100º).

Los Diputados y Senadores son reelegibles, duran cuatro (4) años y cada cámara se renueva por mitades cada dos (2) años (artículos 95º y 103º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos por el voto directo del pueblo y a simple mayoría de sufragios (artículo 142º). Duran cuatro (4) años en sus funciones y no pueden ser reelectos más de dos veces consecutivas.

En cuanto al régimen electoral se consagra que la Ley debe asegurar la representación proporcional de las minorías (artículo 56), en caso de optar por el sistema de las mayorías. Los Diputados y Senadores son elegidos por el Pueblo de los departamentos.

Se define el sufragio como un derecho y una función política y su carácter universal, secreto y obligatorio (artículo 55º).

Se instituye un Tribunal electoral permanente (artículo 58º) y se reconoce en forma expresa los partidos políticos (artículo 53º).

San Juan: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados que se integra de un representante por cada uno de los departamentos de la Provincia elegidos a simple mayoría de sufragios, constituyendo cada departamento un distrito electoral único. Además se integra por un Diputado cada veinte mil habitantes elegidos por el sistema de representación proporcional tomando a la provincia como distrito electoral único (artículo 131º).

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Los Diputados duran cuatro (4) años, concluyen su mandato en la oportunidad del Poder Ejecutivo y pueden ser reelegidos (artículo 132º).

El Gobernador es elegido directamente por los electores de la provincia a simple mayoría de votos en distrito único (artículo 185º). El Gobernador y Vicegobernador duran cuatro (4) años y pueden ser reelegidos por una sola vez (artículo 175º).

En cuanto al régimen electoral se consagra el carácter universal, libre, igual y secreto del sufragio. Asimismo se preceptúa que será obligatorio y optativo en los casos que lo determine la ley (artículo 129º).

Se establece un Tribunal electoral permanente (artículo 130º). San Luís: La Cámara de Diputados se compone de representantes

elegidos directamente por el pueblo de los departamentos en proporción a la población censada (artículo 102º). El Senado se integra con un Senador por cada departamento de la Provincia elegidos directamente en cada una de ellas a simple pluralidad de sufragios (artículo 109). Los Diputados y Senadores duran cuatro (4) años y pueden ser reelectos. Las Cámaras se renuevan por mitades cada dos (2) años (artículo 103º y 111º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo de la provincia en distrito único a simple pluralidad de sufragios (artículo 172º). Duran cuatro (4) años en sus funciones y pueden ser reelectos (artículo 147º).

En cuanto al régimen electoral se consagra el voto secreto, universal, igual y obligatorio (artículo 93º).

Se establece una Justicia electoral (artículo 95º) y se reconoce en forma expresa a los partidos políticos (artículo 96º).

Santa Cruz: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados de 24 miembros elegidos 14 de ellos en razón de uno por cada municipio y los restantes elegidos directamente por el pueblo de la provincia en distrito único asegurando la representación de las minorías (artículo 85º). Duran cuatro (4) años en sus funciones y pueden ser reelectos y la Cámara se renueva íntegramente (artículo 87º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo de la provincia a simple pluralidad de sufragios y pueden ser reelectos (artículo 114º). Duran cuatro (4) años en sus mandatos (artículo 113º).

En cuanto al régimen electoral se define al sufragio como una función política y su carácter secreto y obligatorio. Se consagra un Tribunal Electoral Permanente (artículos 77º y 78º) y tienen reconocimiento constitucional expreso los partidos políticos (artículo 79).

Santa Fe: El Poder Legislativo se integra por una Cámara de Diputados con cincuenta (50) miembros elegidos directamente por el pueblo de la provincia en un solo distrito correspondiendo veintiocho (28) Diputados al partido que obtenga mayor número de votos y veintidós (22), a los demás partidos en proporción a los sufragios obtenidos (artículo 32º).

La Cámara de Senadores se compone de un Senador por cada Departamento de la Provincia elegidos directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios (artículo 36º). Los Diputados y Senadores duran cuatro (4) años en sus funciones y son reelegibles y su mandato comienza y concluye con el del Poder Ejecutivo (artículos 34º y 38º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios (artículo 70º). Duran cuatro (4) años en sus

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funciones y no son reelegibles sino con el intervalo de un período (artículo 64º). El régimen electoral consagra el voto igual, libre, secreto y obligatorio. Se

contempla la existencia de un Tribunal electoral y existe un reconocimiento expreso de los partidos políticos (artículo 29º).

Santiago del Estero: El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados compuesta por 50 miembros elegidos directamente por el pueblo (22 Diputados son elegidos en distrito único bajo el régimen proporcional y los restantes 28 se eligen directamente por el pueblo de cada una de las circunscripciones electorales en que se dividirá el territorio -artículo 115º-).

Los Diputados duran 4 años y pueden ser reelectos. La cámara se renueva parcialmente cada dos años (artículo116º).

El Gobernador y el Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo de la provincia, considerada como distrito único y a simple pluralidad de sufragios (artículo 148º). Duran cuatro años en sus funciones (artículo 140º) y pueden ser reelegidos sino con intervalo de un período (artículo 139º).

El régimen electoral define el sufragio como un derecho y una función política (artículo 40º).

Se establece un tribunal electoral (artículo 46º) y se preceptúa que la ley electoral debe asegurar la representación proporcional de las minorías (artículo 44º).

Se consagra en forma expresa la existencia y funcionamiento de los partidos políticos (artículo 43º).

Tucumán: el poder legislativo es ejercido por un cuerpo denominado legislatura, compuesta de 49 miembros elegidos directamente por el pueblo de la provincia (artículo 44º).

Para su elección la provincia se divide en tres secciones electorales. Los legisladores duran cuatro años en sus funciones y son reelegibles por un nuevo período consecutivo y para ser elegido nuevamente debe transcurrir un período (artículo 45º).

El Gobernador y el Vicegobernador de la provincia son elegidos directamente por el pueblo de la provincia y en distrito único y a simple pluralidad de sufragios (artículo 99º). Duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos por un período consecutivo permitiendo el Vicegobernador presentarse como candidato a Gobernador aunque hubiese completado 2 períodos consecutivos como tal (artículo 90º).

El régimen electoral define el sufragio como un derecho y un deber (artículo 38º inciso 1).

Consagra además la base poblacional y caracteriza sufragio como universal, igual, secreto y obligatorio. Asimismo regula la creación y funcionamiento de los partidos políticos y establece una Junta Electoral (artículo 43º).

Tierra del Fuego, Antártica e Islas del Atlántico del Sur: el poder legislativo es ejercido por una sola cámara compuesta de quince miembros, elegidos directamente por el pueblo de la provincia. Se contempla la posibilidad de aumentar el numero señalado en caso de aumento de la población y hasta un máximo de 25 legisladores (artículo 89º). Los legisladores duran cuatro años en sus funciones pueden ser reelegidos y la cámara se renueva totalmente al término del período señalado (artículo 90º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo

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de la provincia y duran cuatro años en el ejercicio de su mandato (artículo 125º). Ambos pueden ser reelegidos por un nuevo período consecutivo (artículo 126º).

En cuanto al régimen electoral se debe reunir los siguientes caracteres: secreto, universal, igual, personal y obligatorio (artículo 201º)

Se contempla una justicia electoral (artículo 205º) y se preceptúa como competencia de la misma, entre otras atribuciones, la del reconocimiento de los partidos políticos (artículo 206º)

Buenos Aires: La constitución provincial de 1994 consagra el sistema bicameral. De conformidad a las previsiones del artículo 69º la Cámara de Diputados se compone actualmente de noventa y dos miembros y en virtud de lo dispuesto por el artículo 75º la Cámara de Senadores se integra actualmente con cuarenta y seis miembros. Los Diputados y Senadores duran cuatro años en sus funciones, pueden ser reelegidos y ambas cámaras se renuevan por mitades cada dos años (artículos 70º y 78º)

De acuerdo a las disposiciones de la sección segunda relativas al régimen electoral, cada uno de los partidos de la provincia constituye un distrito electoral los que son agrupados en secciones electorales, la capital de la provincia formará una sección electoral. (art. 61 inciso 1).

Se define al sufragio como derecho inherente y deber (artículo 59º) y se consagra en forma expresa el principio de la proporcionalidad de la representación para integrar los cuerpos colegiados (artículo 60º) y la base poblacional de la representación política (artículo 58º). Asimismo se establece una Junta Electoral permanente (artículo 62º).

El Gobernador y Vicegobernador son elegidos directamente por el pueblo por simple mayoría de votos (artículo 134º). Duran cuatro años en sus funciones (artículo 109º) y pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente por un nuevo período en cuyo caso no pueden ser nuevamente electos sino con intervalo de un período.

Como consecuencia de las normas constitucionales vigentes rige en la actualidad la ley electoral 5109 que divide a la provincia de 8 secciones electorales comprendiendo cada una de ellas distintos partidos de la provincia, con excepción de la ciudad de La Plata que como se expresara con anterioridad, por imperativo constitucional, ella sola constituye una sección electoral. Asimismo la ley establece en su artículo 13º la cantidad de Diputados y Senadores que corresponden a cada sección electoral.

Cabe destacar asimismo que el artículo 109º consagra el sistema del cuociente electoral para establecer los candidatos electos.

Esta ley ha merecido diversas objeciones, algunas de las cuales tiene neto fundamento constitucional. A modo de ejemplo se pueden citar las siguientes:

No existen criterios racionales y valederos para la división territorial vigente más allá de la proximidad de los partidos.

La división aludida no coincide, y coexiste con otras divisiones administrativas realizadas en la Provincia (mapa judicial, regiones sanitarias, etc.). Lo que demuestra que no existe una división racional y científica que apunta al logro de determinados objetivos. Esta situación se ve especialmente agudizada por la existencia de municipios pequeños, frente a otros exageradamente grandes, lo que trae como resultado que las secciones sean heterogéneas y no representen por si solas zonas o intereses económicos de algún tipo.

No existen diferencias esenciales entre la representación de

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Diputados y Senadores, ya que esta se refieren únicamente al numero de votos que se requieren en uno y otro caso (el doble para los Senadores).

La ley discrimina en contra de las regiones mas pobladas de la provincia, vulnerando el principio de proporcionalidad constitucional. En este sentido cabe desatacar que al momento de discutirse la ley 6698 que modificó los artículos entonces vigentes de las secciones electorales y su representación, fue cuestionada su constitucionalidad ya que se tomo como referencia el censo de 1947, lo que determinaba, ya en ese momento, que las zonas más pobladas de la provincia (especialmente las comprendidas por las secciones primera y tercera) sacrificasen el número de su representación en beneficio de las restantes secciones, aspecto que se fue agudizando con el tiempo.

El sistema de secciones electorales puede dar lugar a que se manifiesten situaciones injustas y arbitrarias como podría resultar en el caso que una fuerza política insignificante en la provincia, adquiera una representación importante si realiza una buena elección en una sección electoral, frente a otra fuerza que siendo notoriamente superior en toda la provincia puede llegar a quedar sin representación.

Las críticas señaladas estarían apuntadas a propiciar, a través de soluciones legales, un nuevo ordenamiento territorial de la provincia que responda por otra parte al principio de proporcionalidad para que este juegue en toda su eficacia, o bien implementar el sistema de distrito único para lo que resultaría necesario reformar la constitución vigente. Lo expuesto no excluye el análisis de la diferenciación de la representación de modo que los Diputados puedan resultar electos por el pueblo de la provincia, constituyendo la misma un solo distrito electoral y los Senadores ostenten una representación territorial.

Ciudad de Buenos Aires: el Poder Legislativo es ejercido por una legislatura compuesta por sesenta Diputados o Diputadas (artículo 68º), que son elegidos por voto directo no acumulativo y conforme sistema proporcional.

Los Diputados duran cuatro años en sus funciones y existe una renovación parcial cada dos años. En caso de reelección no pueden ser elegidos nuevamente sino con un intervalo de cuatro años (artículo 69º).

La legislatura con la mayoría de los dos tercios del total de sus miembros, sanciona el Código Electoral y la ley de los Partidos Políticos (artículo 82º inciso 2°).

El Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma es ejercido por un Jefe o Jefa de Gobierno o Gobernador o Gobernadora (artículo 95º). El Jefe de Gobierno y el Vice Jefe son elegidos en forma directa y conjunta, por fórmula completa y mayoría absoluta. A dichos efectos se toma a la ciudad como distrito único (artículo 96º). Si en la primera elección ninguna fórmula obtuviera mayoría absoluta de los votos emitidos, con exclusión de los votos en blanco y nulos, se convoca al comicio definitivo del que participarán las dos formulas más votadas, (artículo 96º segundo párrafo).

El Jefe de Gobierno y el Vice Jefe duran cuatro en sus funciones, pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si fuesen reelectos o se sucedieren recíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos sino con el intervalo de un período (artículo 98º).

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F) Análisis Comparativo de las Institucionales Provinciales.

El análisis comparativo de las instituciones publicas de nuestro país y su

régimen electoral permite apreciar las siguientes características que se evidencian en el mismo, con especial referencia al Poder Legislativo.

1) Sistema Unicameral o Bicameral. El sistema bicameral apropiado en gobiernos federales como el nuestro

para dar una representación distinta tanto al pueblo de la Nación como a cada uno de sus estados, que resulta conforme con el artículo 1º de la Constitución Nacional, no resulta obligatorio para las provincias y no ha sido receptado uniformemente por éstas. En tal sentido consagran este sistema las siguientes provincias: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Salta, San Luís y Santa Fe.

Por su parte establecen el sistema unicameral las siguiente provincias: Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Rio Negro, San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tucumán y Tierra del Fuego.

2) Sistema de Renovación Legislativa Total o Parcial.

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, consagra la renovación

parcial de sus legisladores al igual que la de La Rioja, Formosa, Catamarca, Jujuy, Santiago del Estero, Córdoba (para Senadores), Chaco, Salta, Santa Cruz, Mendoza, Misiones, Corrientes y San Luís.

Consagran en cambio el sistema de renovación total las provincias de Santa Fe, Córdoba (para Diputados), Río Negro, La Pampa, Neuquén, Entre Ríos, Chubut, San Juan, Tucumán y Tierra del Fuego. 3) Sistema de Distrito Único o de Secciones Electorales.

La Provincia de Buenos Aires, consagra el sistema de secciones

electorales al igual que Tucumán, San Luís, San Juan, Salta, Mendoza y La Rioja. El sistema de distrito único resulta establecido en las provincias de

Corrientes, Chaco, Chubut, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santiago del Estero, Jujuy y Tierra del Fuego.

Por su parte la provincia de Catamarca, Entre Ríos, Córdoba y Santa Fé, determinan un solo distrito, para la elección de Diputados y parte de la división política en departamentos para la elección de Senadores.

La Provincia de Río Negro con sistema unicameral establece un sistema mixto para la elección de los legisladores que componen la misma (artículo 123º).

En cuanto al sufragio existen constituciones que no definen al mismo, como las de Chaco, Entre Ríos, La Pampa, La Rioja, Misiones, San Juan, Santa Fe, San Luís y Tierra del Fuego.

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Otras constituciones lo definen con un derecho inherente y un deber, tal es el caso de la Provincia de Buenos Aires, Catamarca, Chubut, Formosa, Jujuy, Río Negro y Tucumán.

Otras en cambio, lo definen como un derecho inherente y una función política, como sucede en la provincia de Corrientes, Mendoza, Neuquén, Salta y Santiago del Estero.

Finalmente otro grupo lo define como una función política (Santa Cruz). En cuanto a las características del sufragio existen constituciones que no

se refieren a ello (Buenos Aires, Tucumán, Córdoba, Santiago del Estero y San Juan) y las restantes lo establecen con mayor o menor extensión de acuerdo a la siguiente enumeración:1 universal, 2 secreto, 3 obligatorio, 4 directo, 5 libre, 6 igual, 7 personal.

4) Representación Política.

Respecto de esta temática hace mención expresa a la base en el cuerpo electoral o poblacional, entre otras, las provincia de Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Formosa, La Pampa, Mendoza, Misiones Neuquén, San Luís, Tucumán y Santiago del Estero. 5) Representación Electoral.

Dentro de esta categorización cabe hacer alusión a los principios de proporcionalidad y de mayorías y/o minorías, y cómo resultan consagrados en nuestras provincias. Sobre el particular cabe recordar y aclarar que existen provincias que, para la conformación de sus legislaturas o parte de ellas establecen una división territorial y asignan un solo representante para cada uno de los distritos electorales.

En consecuencia al principio de proporcionalidad o el de representación de la minoría encuentra su marco propicio en los casos en que el distrito electoral provincial es único o cuando se trata de secciones electorales que eligen varios candidatos.

El sistema proporcional se encuentra consagrado en forma expresa en el texto constitucional de muy pocas provincias. En tal sentido corresponde mencionar a la de Buenos Aires, Corrientes, Jujuy y Tierra del Fuego. Catamarca (sistema bicameral) consagra el sistema proporcional para la elección de Diputados (artículo 72º). Para los Senadores se establece el sistema de representación de uno por cada uno de los departamentos de la provincia (artículo 80º). San Juan por su parte, para su única cámara, establece la elección de un diputado por cada departamento por simple mayoría de sufragios, además la integra con un diputado cada veinte mil habitantes elegido por el sistema proporcional tomando la provincia como distrito único (artículo 131º).

La provincia de Río Negro establece que la ley electoral garantiza la representación de las minorías a través del sistema proporcional (artículo 121º).

En forma especial cabe citar a la nueva constitución de Tucumán que establece una de las formas del sistema proporcional para la elección de

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miembros de la legislatura y concejos deliberantes, mediante una prescripción detallada de su aplicación (artículo 38 inciso 3).

La provincia de Salta consagra la representación proporcional para la minoría en caso de que la ley electoral opte por el sistema de la mayoría (artículo 55º). Cabe recordar en este aspecto que la cámara de Senadores se compone de un senador por cada departamento en que se divide la provincia (artículo 97º). La constitución de Entre Ríos, señala que los Diputados son elegidos por el sistema de representación proporcional pero que asegura al partido mayoritario la mayoría absoluta (artículo 51º). Los Senadores se eligen a razón de uno por cada departamento (artículo 50º) y a simple pluralidad de sufragios.

La provincia de Chubut, con sistema unicameral señala que el partido más votado le corresponderá 16 bancas y las 11 restantes se distribuirán entre los demás partidos por el sistema proporcional (artículo 112º). La provincia de Santa Fe para el caso de los Diputados, consagra un sistema similar al anterior (artículo 32º). Los Senadores de esta provincia se eligen a razón de uno por cada departamento (artículo 36).

La Pampa (sistema unicameral) establece que la ley asegurará la representación minoritaria (artículo 42º). San Luís, (sistema bicameral) establece que los Diputados son elegidos directamente por el pueblo de los departamentos cuya representación no puede ser inferior a dos (2) Diputados (artículo 102º). Los Senadores se eligen a razón de uno por cada departamento y a simple pluralidad de sufragios (artículo 109º). Por su parte el artículo 93 entre los diversos requisitos a los que debe ajustarse la ley electoral establece el de la representación de las minorías. Santa Cruz (sistema unicameral) consagra que los Diputados se eligen por el pueblo de la provincia en distrito único de acuerdo a la ley electoral que asegura la representación de las minorías (artículo 84º). Mendoza (sistema bicameral) parte del sistema de secciones electorales para elegir a Diputados y Senadores y asegurar un mínimo de ocho (8) y seis (6) respectivamente para cada una de ellas (artículos 68º y 76º). Por su parte el artículo 53º señala que la ley electoral en ningún caso dejará de dar representación a las minorías. Misiones (sistema unicameral) con distrito electoral único establece que el Poder legislativo es ejercido por representantes del pueblo en función de la población; por su parte el artículo 48º establece que el sistema electoral deberá conceder representación a las minorías que no podrá ser inferior al tercio del total. Santiago del Estero (sistema unicameral) asigna 2/3 de la Cámara de Diputados a la mayoría y el tercio restante a la minoría en la forma que la Ley establezca (artículo 96º). Por su parte el artículo 94 al citar las bases de la ley electoral señala la de la representación de la minoría. Neuquén, (sistema unicameral y de distrito único) establece el número de representantes según los censos poblacionales y asignan 3/5 de las bancas al partido que obtenga la mayoría y las 2/5 partes restantes se otorgan al partido que le siga (artículo 66º).

Finalmente se puede citar el caso de Córdoba (sistema bicameral) que en el caso de los Diputados que son elegidos por el pueblo en distrito único, sobre 66 bancas se otorgan 36 al partido político que obtenga mayor cantidad de votos y luego se establece un sistema tasado de asignación de bancas para los restantes partidos (artículo 76º). Los Senadores se eligen por departamentos en función de la población de cada uno de ellos estableciéndose también un sistema tasado para atribuir las bancas (artículo 83º).

Dentro de este análisis cabe destacar que existe un grupo de provincias

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que no establecen pautas constitucionales de modo tal que se difiere la regulación normativa de esta materia a la legislación común.

En cuanto a los partidos políticos, algunas constituciones nada establecen y en cambio otras consagran un reconocimiento expreso o tácito de los mismos.-

G) Conclusiones. La descripción de las normas vigentes en el orden jurídico en nuestro

país, permite fundar una serie de apreciaciones, que varían en función del nivel en que se ubiquen, ya que se pueden referir tanto a las normas que rigen la elección de las autoridades Nacionales como de las del orden Provincial y también las que comprenden aspectos generales del sistema.

a. Sin perjuicio de las posiciones que propician un sistema parlamentario de gobierno, no resultaba ajustado a la realidad ni al principio predominante en las provincias la elección indirecta del Poder Ejecutivo Nacional que regía con anterioridad a la reforma de 1994, por lo que la modificación producida en esta materia resulta a todas luces acertada.

b. También dentro de esta orientación reformista, había merecido observaciones la elección que regía para los Senadores Nacionales por parte de las legislaturas locales, toda vez que éste sistema que se origina en los EE.UU., fue modificado en ese país mediante la 17 enmienda. Asimismo resultaba cuestionable el término de duración de los mandatos que establecía la constitución de 1853, especialmente si se tiene en cuenta que conforme el desarrollo del Derecho Público Argentino predomina la duración de cuatro años en el ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas provinciales, con renovación parcial de las legislaturas cada dos años.

Por lo tanto ese rol de “embajadores” puede quedar desnaturalizado cuando el Senador en ejercicio no responde a las nuevas corrientes de opinión ni a la filosofía y políticas que se implementan en su provincia por quienes ejercen el poder en la misma.

Por todo ello también se consideran acertadas las modificaciones producidas con la reforma referida que determina la elección directa de los Senadores Nacionales y el acortamiento del plazo de sus mandatos de nueve a seis años. No resulta pacífica en cambio la doctrina en cuanto a las bondades del régimen vigente por el cual se eligen tres Senadores en lugar de los dos que había establecido la constitución de 1853.

c. El sistema proporcional para la conformación de los cuerpos colegiados resulta apreciado como ideal por muchos políticos, para los cuales el mismo debería regir en todo el país.

Sobre el particular corresponde tener en cuenta las limitaciones que en tal sentido impone el sistema federal de gobierno y las diversas normas constitucionales vigentes en numerosas provincias que consagran otros principios para elegir a los cuerpos colegiados.

Por otra parte si bien no cabría descartar de plano el análisis de su implementación para todo el país en una futura reforma de la Constitución Nacional, las objeciones a esta posición pueden resultar numerosas y radicarían entre otros aspectos no sólo en los alcances de esta reforma, de modo de no

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afectar el derecho de las provincias con sustento en su autonomía de darse sus instituciones y elegir sus autoridades, sino también algunas, modalidades que se consideran razonables y están afianzadas en los estados locales y que establecen sistemas de representación territorial uninominal que facilitan el conocimiento de los representantes y permiten un compromiso mayor de los legisladores con las comunidades que los eligieron.

Finalmente tampoco cabe la exclusión de otras formas de elección superadoras de las que han regido hasta el presente y que tiendan a dar una mayor dosis de transparencia al sistema, de modo de responder al principio de que los representantes sean auténticos canales de expresión de la comunidad, gocen de consenso en la misma y traduzcan la vigencia de una saludable relación entre gobernantes y gobernados.

d. Numerosas opiniones doctrinarias propician la participación popular tanto en la elaboración de decisiones políticas fundamentales como en el manejo cotidiano en los asuntos públicos. En tal sentido resulta destacable la incorporación de los institutos de democracia semidirecta (iniciativa popular, referéndum. Plebiscito, revocatoria) que habían consagrado numerosas provincias antes de la reforma de la Constitución Nacional y de la Provincia de Buenos Aires, ambas de 1994, mediante las cuales se establecieron esos institutos y analizar su eventual extensión a otros ordenamientos provinciales, teniendo en cuenta los principios de uniformidad y compatibilización que pueden hallarse comprometidos en la especie.

También la doctrina destaca la importancia de este sistema para disminuir los riesgos de una democracia formal y de las falacias de igualdades y libertades individuales, que no existen por el mero hecho de su declaración constitucional. Se sostiene en tal sentido el error de una concepción excesivamente racionalista que considera que la libertad de las personas se asegura en un sistema republicano con el mero enunciado de la división de poderes y el carácter público de los actos de los gobernantes.

La historia ha demostrado que al amparo de este sistema se han manifestado formas perversas del mismo en las cuales se evidencias toda clase de opresiones, especialmente sobre los sectores populares mayoritarios, situaciones que no resultan admisibles en una auténtica democracia y que exige necesariamente su definitiva eliminación.

Con una mayor participación popular se debe tender a que el voto sea, no solo un instrumento de elección sino además de decisión, en aspectos fundamentales del gobierno.

Se propicia entonces el interés de los gobernados por el manejo de las cuestiones públicas, un mayor respeto hacia la voluntad de éstos y un nuevo cuadro de dirigentes políticos exponentes de una progresiva dosis de representatividad, y que sean las personas más idóneas y capaces las que ejerciten las responsabilidades públicas.

e. Otra forma que señala la doctrina para el manejo de los asuntos públicos es la mayor participación de las denominadas entidades intermedias, especialmente bajo la forma de órganos o consejos consultivos o asesores: de este modo las mismas van a volcar positivamente sus deseos e intenciones y contribuirán a afianzar el sistema atenuándose la posibilidad de que constituyan sectores en pugna que puedan llegar a jaquear al mismo.

f. En materia de partidos políticos merece apreciarse el camino seguido

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en el orden Nacional y en la provincia de Buenos Aires mediante las reformas constitucionales de 1994, que partiendo de antecedentes que ya estaban vigentes en algunas provincias, les han conferido rango constitucional y sientan las bases para que su reglamentación y ejercicio permitan su funcionamiento al servicio de los intereses y valores republicanos y democráticos, fomentando al mismo tiempo instituciones que fortalezcan los derechos electorales y eviten discriminaciones irracionales en su ejercicio. En tal sentido se propicia las funciones educativas que pueden llegar a cumplir y la de investigación y análisis para elaborar proyectos y planes que resulten de aplicación en el sector público, lo que exige cambios integrales en su funcionamiento y organización.

La doctrina también viene sosteniendo la necesidad de una reforma política integral, sobre la base de un diagnostico de la realidad y de la definición de objetivos vinculados con la idea de articular una sociedad sana y eficiente. A modo de ejemplo se suele cuestionar los métodos de selección de los candidatos, las listas sabanas y la reelección indefinida de los representantes populares, que permiten toda clase de abusos y anomalías, dentro de un contexto de explotación de los males sociales por un conjunto de personas o sectores, que perfeccionan así un sistema perverso e ineficiente.

En síntesis cabe señalar que si bien el constitucionalismo liberal permitió el desarrollo de ideas fundamentales para la organización estatal, la realidad posterior demostró que si no se perfeccionan determinados institutos, los valores que tienden a proteger los mismos se hacen ilusorios. En tal sentido la experiencia ha demostrado la necesidad de acentuar en estos tiempos los principios de participación y solidaridad de modo de conjugar un sistema de adecuado equilibrio entre las libertades individuales y la justicia social.

En nuestro país no resulta ajena a esta problemática la necesidad de procurar definiciones a interrogantes básicos como el del rol del Estado o el nuevo modelo de relaciones institucionales en el marco de la recreación del pacto federal.

Es indudable que los objetivos aludidos requieren una profunda transformación que no se agota en el plano. –si bien esencial- de nuevas estructuras formales de normas jurídicas, sino que requiere además un cambio de actitud y una nueva mentalidad en el seno de toda la sociedad.

Progresivamente a través de la educación y la concientización debe propiciarse que el manejo de los asuntos públicos no constituyan cuestiones abstractas y mágicas y que los gobernantes dejen de ser victimas o victimarios. Es decir deben acentuarse las responsabilidades colectivas en un sistema de indisoluble unión entre gobernantes y gobernados que supere la concepción de divorcio, en la cual existen dos partes que eventualmente se disocian o contraponen.

Para el logro de los objetivos señalados es menester asegurar el fortalecimiento del sistema democrático y la continuidad del mismo como vía esencial para afianzar ideas, posibilitar la relación armónica de diferentes grupos y permitir que resulten definidos aspectos esenciales de nuestras creencias, valores y orientaciones, sin perjuicio de los disensos propios de toda sociedad abierta al pluralismo de ideas, esenciales para su evolución y desarrollo.

En tal sentido debe resaltarse la importancia de la educación como instrumento esencial para producir cambios y para revertir en forma paulatina los problemas que agobian al funcionamiento de nuestra sociedad.

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Por otra parte sobre la base de los vicios y excesos que ha planteado el sistema presidencialista muchos doctrinarios y políticos vienen sosteniendo la necesidad de repensar nuestro sistema de gobierno, sosteniendo la conveniencia de adoptar progresivamente un sistema parlamentario.

Todo ello bajo la advocación siempre vigente de que los males de la democracia solo han de curarse con mayores cuotas de democracia.

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IV) EL PODER LEGISLATIVO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. A) Introducción.

La provincia de Buenos Aires como parte integrante del Estado Federal

Argentino y respondiendo al sistema de coordinación constitucional que debe imperar en el mismo, ha establecido su propio ordenamiento jurídico rigiendo actualmente la Constitución que fuera sancionada en el año 1994.

La normativa referida consagra en su artículo 1°, el sistema representativo y como consecuencia del mismo el artículo 14° señala que “en ningún caso una reunión de personas podrá atribuirse los derechos del pueblo ni peticionar a su nombre”.

No obstante lo señalado con la reforma de 1994 se incorporó mediante un capítulo único la Sección Tercera, que a través del artículo 67º contempla los institutos de “Democracia Semidirecta” regulando la “iniciativa” y la “consulta popular”, sin perjuicio de que el inciso 5º establece la posibilidad de consagrar otras formas de participación popular.

Esta reforma resulta compatible con los artículos 39º y 40º de la Constitución Nacional que fueron incorporados por la reforma que en esa jurisdicción también se produjo en el año 1994.

De esta manera en el orden Nacional el sistema representativo indirecto que consagra el artículo 22º de la Constitución Nacional resulta atenuado desde la referida reforma y lo mismo ocurre en la provincia de Buenos Aires en virtud de los institutos que incorpora el mencionado artículo 67º respecto del sistema que regía antes de la reforma provincial mediante los artículos 1º y 14º que siguen actualmente vigentes.

Asimismo el citado artículo 1° de la Constitución Bonaerense, consagra el principio republicano en virtud del cual las secciones cuarta, quinta y sexta de dicho cuerpo normativo, establecen las modalidades de la división de poderes, al referirse al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial respectivamente.

De esta manera el ordenamiento bonaerense responde al esquema clásico de organización estatal y guarda conformidad con las normas vigentes en el orden Nacional.

Sin perjuicio de lo expuesto la constitución provincial presenta algunas modalidades propias en materia institucional y en tal sentido consagra un conjunto de órganos, cuya naturaleza, funciones y otros aspectos serán desarrollados más adelante.

1) El Poder Legislativo.

La Legislatura bonaerense se compone de dos Cámaras; una de Diputados y otra de Senadores elegidos directamente por los electores (artículo 68º).

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El artículo 69° establece que la Cámara de Diputados se compondrá de 84 miembros y que la legislatura por 2/3 de votos del total de sus miembros puede elevar esta cantidad hasta 100 como máximo. En la actualidad y de conformidad a las normas legales vigentes funciona con 92 Diputados (artículo 13º ley 5109 modificada por ley 6698). Por su parte el artículo 75º establece que la cámara de Senadores se compone de 46 miembros y que se puede elevar esta cantidad hasta 50. En la actualidad funciona con 46 Senadores (art 13º ley 5109 modificada por ley 6698).

Tanto los Diputados como los Senadores duran cuatro año en sus funciones y las dos cámaras se renuevan por mitades cada dos años (artículos 70° y 78° respectivamente).

Asimismo cabe tener en cuenta que se determinará con arreglo a cada censo Nacional o provincial debidamente aprobado el número de habitantes que ha de representar cada diputado (artículo 69º) y el artículo 75º al referirse a los Senadores contiene una remisión a la norma anterior.

2) El Poder Ejecutivo. En la Provincia de Buenos Aires el Poder Ejecutivo es ejercido por un

ciudadano con el título de Gobernador de la provincia de Buenos Aires (artículo 119º). Asimismo por el mismo período que para el Gobernador se elige al Vicegobernador (artículo 120º).

Los dos funcionarios señalados duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones y pueden ser reelegidos por un nuevo período y en el caso de su reelección debe transcurrir un período para que puedan ser nuevamente electos (artículos 122º y 123º).

El artículo 134º establece que la elección del Gobernador y del Vice será hecha directamente por el pueblo, “por simple mayoría de votos”, y que “cada elector votará el nombre de un ciudadano para Gobernador y de otro ciudadano para Vicegobernador”.

3) El Poder Judicial. Este poder se desempeña por una Suprema Corte de Justicia, Cámaras

de Apelación, Jueces y demás tribunales que la ley establezca (artículo 160º). El artículo 175º establece que los Jueces, el Procurador y el

Subprocurador General de la Suprema Corte de Justicia serán nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado y que los demás jueces e integrantes del Ministerio Público serán designados por el Poder Ejecutivo de una terna vinculante propuesta por el Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado otorgado en sesión pública y el artículo 176º señala que los jueces letrados, el Procurador y el Subprocurador General conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta.

La constitución bonaerense contempla en forma expresa la justicia de paz (artículo 172º) y el artículo 173º expresa que los jueces de paz serán nombrados en la forma y bajo los requisitos establecidos para los de primera instancia.

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4) Los Organismos de la Constitución. Ampliando el tratamiento que establece la Constitución Nacional, la

constitución vigente en el orden provincial consagra un conjunto de organismos en procura de la defensa de los intereses fiscales.

En tal sentido la provincia de Buenos Aires contempla en su ordenamiento a la Contaduría de la Provincia, el Tribunal de Cuentas y la Fiscalía de Estado, conformando de esta manera un sistema de control de la hacienda pública en que también cabe incluir a la Tesorería de la Provincia.

Mediante esta jerarquización constitucional se ha procurado establecer un conjunto de funcionarios que no sean meros empleados administrativos, subordinados jerárquica y funcionalmente al Poder Ejecutivo Provincial.

Se aprecia así como la Constitución Bonaerense ha ponderado el equilibrio de poderes propio de un estado republicano y más allá de la división tripartita de carácter tradicional junto al control político que ejerce la Legislatura, se desarrolla un sistema de control que desde el punto de vista institucional está dotado de los elementos necesarios para que pueda cumplir su función en forma eficaz.

En relación al control que ejerce cada organismo, cabe tener presente que los mismos se relacionan con los aspectos económico-financieros y administrativo-contables del estado, con excepción de la Fiscalía de Estado, a la cual le incumbe esencialmente el control de la legalidad.

La Contaduría General de la Provincia tiene funciones de llevar la contabilidad pública y la de control de ejecución presupuestaria ya que no puede autorizar pagos que no estén de acuerdo con la ley de presupuesto o leyes especiales (artículo 157º de la Constitución Provincial).

La Tesorería en su manejo de fondos del estado Provincial no puede ejecutar pagos que no hayan sido autorizados por el Contador (artículo 158º).

El Tribunal de Cuentas tiene a su cargo el denominado “juicio de cuentas”” por el cual puede aprobar o desechar tanto las cuentas de percepción como las de inversión, sean éstas provinciales o municipales (artículo 159º).

Por su parte Fiscalía de Estado tiene a su cargo la defensa del patrimonio del fisco y ser parte en todos los juicios en que se controviertan los intereses del estado (artículo 155º).

Cabe tener presente que entre las funciones que se le han asignado a la Fiscalía de Estado, es la de su intervención en actuaciones administrativas mediante la vista fiscal en virtud de la cual puede impugnar determinados actos.

También puede impugnar judicialmente decisiones administrativas que contraríen la constitución, las leyes o reglamentos administrativos.

El Fiscal de Estado es inamovible y para desempeñar ese puesto se requiere las mismas condiciones que las exigidas para los miembros de la Suprema Corte de Justicia (artículo 155º). De este modo es designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.

El Contador y el Subcontador, el Tesorero y el Subtesorero de la Provincia duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos. Su designación la realiza el Poder Ejecutivo en virtud de una terna alternativa que le presenta el

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Senado (artículos 156º y 82º). Los miembros del Tribunal de Cuentas son inamovibles y son designados

por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado (artículo 159º). Sin perjuicio de estos organismos de control y si bien con una naturaleza

absolutamente distinta cabe tener presente además que la constitución provincial contempla en el artículo 201º que “El Gobierno y la Administración del sistema cultural y educativo provincial, estarán a cargo de una Dirección General de Cultura y Educación, autárquica y con idéntico rango al establecido el artículo 147º. La titularidad el mencionado organismo será ejercida por un Director General de Cultura y Educación, designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Durará cuatro años en su mandato pudiendo ser reelecto, deberá ser idóneo para la gestión educativa y cumplir con los mismos requisitos que para ser senador. El Director General de Cultura y Educación priorizará el control de la calidad en la prestación del servicio educativo. Corresponde al Director General de Cultura y Educación el nombramiento y remoción de todo el personal técnico, administrativo y docente.” Por su parte el artículo 202º señala: “El titular de la Dirección General de Cultura y Educación contará con el asesoramiento de un Consejo General de Cultura y Educación en los términos que establezca la legislación respectiva. El Consejo General de Cultura y Educación, estará integrado –además del Director General, quien lo presidirá- por diez miembros designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Cámara de Diputados: seis de ellos, por propia iniciativa, y los otros cuatro, a propuesta de los docentes en ejercicio. Los consejeros generales durarán en su funciones un año, pudiendo ser reelectos.”

5) Las Diversas Constituciones Provinciales. La provincia de Buenos Aires se ha regido por diversas constituciones,

cada una de las cuales encuentra su fundamento en las realidades jurídico-políticas, propias del tiempo de su elaboración.

De ese modo son distintas las causas que determinan los sucesivos textos o reformas constitucionales a lo largo del tiempo y como consecuencia de ello, también son distintos sus alcances contenidos.

Por ello es posible hablar de un proceso constitucional de reforma en el cual cabe la cita de cinco (5) hitos fundamentales, constituidos por la Constituciones de 1854, 1889, 1934 y 1994 sin perjuicio de la constitución de 1949.

Dentro de este proceso cabe distinguir la Constitución de 1854, que debía regir para un Estado autónomo, por hallarse separada de Buenos Aires del resto de la confederación, de la Constitución de 1873 y las que siguieron a ésta, que se elaboraron para funcionar como una provincia dentro del Estado Federal.

Asimismo corresponde destacar que tanto la Constitución de 1854 como la de 1873, respondieron a un proceso de consagración total o integral de las normas constitucionales, ya que en este último caso rigió una Constitución totalmente nueva.

Las constituciones de 1889, 1934 y 1994 responden en cambio, al proceso de reforma parcial de nuestro texto constitucional, en virtud de lo cual en la Constitución vigente encontramos numerosas normas cuya sanción se origina

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en las anteriores, a tal punto que algunos artículos se remontan a la Constitución Provincial de 1873 sin que hubieran merecido tratamiento alguno en las reformas posteriores.

En cuanto a las reformas parciales producidas en 1889, 1934 y 1994, las mismas merecen diversos tipos de observaciones, más allá de los logros que las mismas significaron.

Particularmente es posible criticar la falta de adecuación de ciertos institutos cuando se modifican algunas normas.

Sin perjuicio de lo expuesto y como juicio esencial es posible señalar que el proceso de reformas parciales de nuestro régimen constitucional no ha sido satisfactorio, lo que se evidencia a través de numerosas cláusulas de la Constitución vigente que se consideran como obsoletas, superadas o inconvenientes, como se explicitará oportunamente.

En cuanto al contenido de las diversas Constituciones que han regido en la provincia de Buenos Aires, cabe realizar el siguiente detalle:

B) La Constitución Provincial de 1854. Se componía de 178 artículos dividido en ocho secciones y carecía de

preámbulo. Este ordenamiento reconoce influencias en el primer proyecto de la

constitución elaborado para la provincia, en el año 1833 por la Comisión de negocios Constitucionales de la Legislatura Provincial, bajo la gobernación de Juan Ramón Balcarce.

El proyecto aludido contenía una serie de disposiciones relativa a la defensa del sistema democrático de gobierno y se pronunciaba en contra de las facultades extraordinarias y la suma del poder público,

Especialmente relevante es su artículo 140º que se refiere a la defensa de orden constitucional, por constituir uno de los antecedente más importantes sobre esta materia que registra el Derecho Público bonaerense.

Siguiendo el proyecto de 1833 la Constitución Provincial de 1854 establece la existencia de dos Cámaras legislativas que sólo pueden ser conformadas por una élite económica y consagra también una “Comisión permanente”.

El Gobernador es designado por tres años por la Asamblea Legislativa y se prohíbe la reelección inmediata.

Respecto al Poder Judicial, los jueces del Tribunal Superior son designados por el Gobernador a propuesta en terna del Senado y los jueces inferiores a propuesta en terna del citado tribunal.

Como resulta obvio por la fecha en que fue elaborada no consagra derechos sociales y los derechos individuales responden como toda la constitución, a la concepción de una “democracia formal” y se hallan contenidos en la Sección Octava titulada “Declaraciones Generales”.

Establece como “Religión del Estado” la Católica Apostólica Romana y prescribe la gratuidad de la enseñanza primaria.

Finalmente como dato importante se aprecia el contenido de su artículo 140º, que prescribe que la reforma constitucional puede ser realizada por la

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Asamblea general, cuya regulación se encuentra en el Capítulo IV de la Sección Cuarta relativa del Poder Legislativo.

El artículo 16 que es el primer artículo de la referida sección cuarta prescribe que el Poder Legislativo del Estado reside en una asamblea general, que se compondrá de una cámara de representantes y otra de Senadores.

La sección cuarta se divide en seis capítulos: el capítulo I se denomina “De la Cámara de Representantes”, en la cual se establecen los siguientes principios: elección de los Diputados directamente por el pueblo “con arreglo a la ley de elecciones”, fijándose al efecto una representación poblacional. Se consagra una duración del mandato de dos años y su renovación anual por mitades.

El capítulo II se refiere al Senado y también prescribe la representación poblacional con exigencia del doble de habitantes para elegir a cada senador respecto de la Cámara de Diputados. Los Senadores duran tres años y se renuevan por tercios en forma anual.

El capítulo III se denomina “Atribuciones comunes a ambas Cámaras” en donde se establece un período ordinario de 5 meses y la posibilidad de prórroga por el voto de los dos tercios de sus miembros, sin perjuicio de ser convocada a sesiones extraordinarias (artículo 49).

El capítulo IV se titula “Atribución de la Asamblea General” que fija mediante los artículos 49º a 61º inclusive la competencia que incumbe a las dos cámaras que estructuran el Poder Legislativo.

El capítulo V contempla la existencia de una comisión permanente elegida por las respectivas cámaras, compuesta de tres Senadores y cuatro representantes que cubren funciones durante el receso de la asamblea general.

El capítulo VI regula el procedimiento de formación y sanción de las leyes.

C) La Constitución Provincial de 1873. Se componía de 256 artículos dividido en nueve secciones. Esta Constitución se realizó sobre la base de la modificación del artículo

140º de la Constitución Provincial de 1854, que produjo la ley dictada el 2 de septiembre de 1868, declarando que la reforma podría realizarse por una “Convención Ad-Hoc”, que debía convocarse mediante una ley que estableciera su carácter de parcial o total.

Dentro de su texto se destaca el artículo que establece que los ministros debían ser designados por el Gobernador con acuerdo del Senado y otra de sus innovaciones esenciales fue la creación de la Suprema Corte de Justicia como cabeza del Poder Judicial, no prosperando la propuesta de que todos los funcionarios judiciales se designaran por el pueblo.

Asimismo merecen señalarse las siguientes disposiciones: a) la incorporación del preámbulo; b) la inamovilidad de los jueces; c) la consagración expresa del hábeas corpus; d) el artículo 46º como fuente del actual artículo 57º; e) la base poblacional en materia electoral y el principio de proporcionalidad para la representación; f) la consagración de electores calificados en la elección directa de miembros de las dos Cámaras Legislativas; g) la creación de la figura del Vicegobernador, h) la creación constitucional de las figuras del Contador y del

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Tesorero de la Provincia; i) el principio de publicidad de los procesos judiciales y los juicios por jurado; j) el régimen municipal; k) la creación de la Dirección General de Escuelas y la descentralización educativa a través de los Consejos Escolares; l) la alternativa de reforma constitucional por enmienda sometida al pueblo o por Convención Constituyente, requiriéndose en este último caso la consulta previa al pueblo, como requisito para convocar a la Convención (artículo 211º).

Dentro de esta Constitución Provincial el Poder Legislativo se regula mediante la sección tercera compuesta de siete capítulos que en general mantienen la misma estructura que había diseñado la Constitución de 1854 (sistema bicameral, representación poblacional para ambas cámaras, renovaciones anuales por mitades, por tercios para las respectivas cámaras, etc). El artículo 61º se refiere a que los legisladores son elegidos directamente por electores “calificados”.

Fija como período ordinario de sesiones al comprendido entre el 1º de marzo y el 31 de agosto y consagra también la posibilidad de que las cámaras prorroguen sus sesiones y la convocatoria a extraordinarias por el Poder Ejecutivo o por las propias cámaras.

Desaparece la figura de la comisión permanente y se regula el funcionamiento de la asamblea general (reunión de ambas cámaras) mediante el capítulo VII que establece las funciones de la misma.

Cabe destacar en forma particular el capítulo IV relativo a “Disposiciones comunes o de ambas Cámaras” teniendo en cuenta que allí nace la facultad de la Cámara de designar comisiones para examinar el tesoro y pedir fondos (artículo 86º) y también la posibilidad de cada Cámara de expresar su opinión por resolución o declaración sin fuerza de ley (artículo 87º).

D) La Constitución Provincial de 1889. Contaba de 224 artículos y se dividía en nueve secciones. Esta normativa introdujo una serie de reformas, pudiendo citarse las

siguientes: a) la declaración de la ciudad de La Plata como Capital de la Provincia; b) la modificación de la duración del mandato de los legisladores y el Poder Ejecutivo; c) la elección indirecta del Poder Ejecutivo; d) la creación de la Fiscalía de Estado; e) la creación de las figuras del Subcontador y Subtesorero de la Provincia; f) la supresión de la elección popular de los jueces de Paz lego y su designación por el Poder Ejecutivo a propuesta en terna de los Municipios; g) la vía de la Convención Constituyente como único medio de reforma constitucional.

Dentro de esta Constitución el Poder Legislativo también se regula mediante la sección tercera que se divide en seis capítulos manteniendo una estructura y contenido similar a la Constitución de 1873.

El artículo 63º se refiere a la elección de los legisladores en forma directa por “ciudadanos argentinos” y se modifica el período de duración del cargo de Diputados que se establece en tres años con renovación anual por tercios (artículo 65º) y el de Senadores que se establece en cuatro años con renovación por mitades cada dos años (artículo 73º).

El artículo 80º establece la obligación de residencia de los legisladores en

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el territorio provincial y el artículo 90 consagra la disposición por la cual el presupuesto que se fije la legislatura no puede ser vetado por el Poder Ejecutivo.

E) La Constitución Provincial de 1934. Presenta 206 artículos divididos en nueve secciones. Esta Constitución produjo reformas sustanciales en algunas materias: a)

el principio de “cualquier Juez” para entender en la ganaría de hábeas corpus; b) la posibilidad de que la Legislatura acuerde el sufragio a las mujeres; c) la creación de la Junta Electoral; d) la elección directa del Gobernador y Vicegobernador e) la creación del Tribunal de Cuentas; f) la limitación del número de Concejales Extranjeros al tercio total; g) la inclusión del principio de la moral cristiana en materia educativa; h) la doble vía para posibilitar la Reforma Constitucional (por enmienda o convención) a través de procedimientos simplificados respecto de la Constitución de 1873.

El Poder Legislativo se trata en la sección tercera que se compone de siete capítulos que en general tiene el mismo contenido que el de la Constitución de 1889.

El artículo 56 establece en 84 el número de Diputados y su posibilidad de aumentarlo a 100 y el artículo 57º consagra una duración del mandato de cuatro años a renovación por mitades cada dos años para esta Cámara y por su parte el artículo 62º establece en 42 el número de Senadores provinciales.

El artículo 90º inciso 2 incorpora una disposición por la cual fija como iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo los nuevos gastos dentro de la ley del presupuesto y en forma sistemática con la misma el artículo 91 consagra una mayoría especial para sancionar leyes especiales que autoricen gastos.

F) La Constitución Provincial de 1994. Se conforma de 209 artículos y trece disposiciones transitorias, los que se

agrupan en diez secciones. Dentro de sus numerosas reformas es posible destacar las siguientes: a)

la defensa del orden constitucional (artículo 3º); b) los diversos contenidos del artículo 11º, c) los derechos individuales del artículo 12º; d) la incorporación de las garantías de amparo y hábeas data (artículo 20º); e) el derecho a un medio ambiente sano (artículo 28º), f) los derechos sociales (artículos 36º, 38º, 39º, 40º y 41º) g) las cláusulas programáticas científicas y culturales (artículos 43º y 44º), h) la creación del Defensor del Pueblo (artículo 55º), i) la atribución del sufragio como derecho de los extranjeros (artículo 59º), j) la constitucionalización de los partidos políticos (artículo 59º), k) el establecimiento de Institutos de Democracia Semidirecta (artículo 67º); l) la posibilidad de reelección de los miembros del Poder Ejecutivo (artículo 123º), II) la supresión de la materia Contencioso Administrativa como competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia (artículo 166º); m) la justicia de menor cuantía (artículo 172º), n) la creación del

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Consejo de la Magistratura (artículo 175º); ñ) la incorporación constitucional del Subprocurador de la Corte (artículo 189º), o) la redefinición de los contenidos materiales e institucionales en materia educativa (Sección octava).

La Constitución vigente regula al Poder Legislativo en la sección cuarta que como la Constitución de 1934 se compone de siete capítulos.

Dentro del artículo 68º y de conformidad con las modificaciones introducidas al artículo 59º la expresión “por los ciudadanos argentinos” que establecía el anterior artículo de la Constitución de 1934 (55) fue remplazada por la de “electores” por su parte el artículo 84 establece el período ordinario de sesiones desde el primer día hábil del mes de marzo hasta el 30 de noviembre, aumentando de este modo el período que había consagrado el artículo 71º de la Constitución de 1934, ya que en esta sólo se extendía desde el primer día hábil de mayo hasta el 31 de agosto. De conformidad con esta modificación en el texto vigente, también se suprimió la facultad que tenían anteriormente la Cámaras de prorrogar sus sesiones hasta 60 días.

Finalmente en el año 1994 se eliminó el inciso 6 del texto vigente en la Constitución de 1934 por lo que el inciso 7 de esa Constitución pasó a ser el inciso 6 del texto vigente, el referido inciso 6 trataba de una facultad de la asamblea legislativa en la reforma constitucional que no conciliaba con el procedimiento que en esta matería había establecido la Constitución de 1934 por lo que constituía una rémora de constituciones anteriores.

G) Representación Electoral. Respecto de esta materia la constitución de 1854 estableció normas sobre

ciudadanía (artículos 6/13) y un conjunto de disposiciones dispersas relacionadas con el régimen electoral (artículos. 17º/21º, 27º/29º, 31º/33º, 82º/83º, 87º y 170º).

Al dictarse la Constitución de 1873 se incorporó una sección segunda relativa al “Régimen Electoral” compuesta de dos capítulos denominados respectivamente “Disposiciones generales” y “Bases del sistema electoral”. De conformidad con la respectivas normas legales se consagraban los siguientes principios: la base poblacional para la representación política (artículo 47º), la definición del sufragio como derecho y deber inherente al ciudadano argentino (artículo 48º), la proporcionalidad en la representación (artículo 49º), la división de la provincia en distritos (artículo 50º).

La constitución provincial de 1889 no produjo innovaciones de mención en esta materia que mereció diversas modificaciones con el dictado de la constitución de 1934, que incorporó la posibilidad de establecer el voto femenino (artículo 46º) y produjo la creación de la Junta Electoral (artículo 62º de la constitución vigente).

Por su parte la constitución de 1994 incorporó la primera y la última parte del inciso 1 del artículo 59º y mediante el mismo contempló el voto de los extranjeros y suprimió el párrafo referido a la facultad de otorgar el voto a la mujer argentina, que contenía el artículo 46º de la constitución de 1934.

En forma especial cabe destacar el inciso 2 del citado artículo 59º referido a los partidos políticos. Asimismo esta reforma suprimió el artículo 53º de la Constitución de 1934 que prohibía el voto de los soldados, agentes de policía, bomberos, guardiacárceles.

120

Conforme lo señalado en la constitución vigente el régimen electoral sigue rigiendo mediante diversas disposiciones de la sección segunda: En la actualidad la representación poblacional se rige por artículo 58º y corresponde su relación con los artículos 69º y 75º que se refieren a la elección de los Diputados y Senadores respectivamente sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 134º relativo a la elección del Gobernador y Vicegobernador y del artículo 190º relativo a los miembros de las municipalidades (intendentes y concejales).

El artículo 59º presenta los alcances que fueran señalados con anterioridad, y el principio de proporcionalidad como base para integrar los cuerpos colegiados se establece actualmente por el artículo 60º. La Junta Electoral se regula mediante los artículos 62º/64º y los artículos 65º y 66º establecen normas aplicables al procedimiento electoral.

En cuanto a las bases para la ley electoral las mismas se encuentran establecidas en el artículo 61º, debiendo destacarse en forma especial el inciso 1º que señala que cada uno de los partidos en que se divida la provincia constituirá un distrito electoral y que los distritos electorales serán agrupados en secciones electorales. Asimismo la normativa prescribe que no se formará ninguna sección electoral a la que corresponda elegir menos de tres Senadores y seis Diputados y que la Capital de la provincia formará una sección electoral.

1) Las Normas Electorales. Sin perjuicio de los principios y normas constitucionales, señalados con

anterioridad, que determinan las características de nuestro régimen electoral, cabe reiterar ahora la importancia del artículo 61º que prescribe el dictado de una ley electoral que reconoce antecedentes en el texto de constituciones anteriores que rigieron en nuestro territorio.

De acuerdo con los antecedentes anteriormente referidos la referida ley tiene por objeto reglamentar y desarrollar los principios que consagra el régimen constitucional en esta materia.

En tal sentido rige actualmente la ley 5109 que ha sufrido distintas reformas desde su vigencia, de conformidad con el detalle que se explicita en el punto siguiente, adelantando que la misma divide a la Provincia en ocho secciones electorales, comprendiendo cada una de ellas a distintos partidos de la Provincia, con la excepción de la ciudad de La Plata que constituye una sola sección electoral en virtud de lo dispuesto por el artículo 61º inciso 1 de la Constitución provincial.

2) Evolución del Sistema Legal. A continuación se transcribe la parte pertinente del trabajo de Hugo Cueli

(El régimen Institucional y Electivo en la Provincia de Buenos Aires”; Revista La Ley Suplemento Actualidad 15/9/94), que fuera actualizado en función de la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires producida en el año 1994:

“La ley 5109 en su texto originario del año 1946 establecía en el artículo

121

12° una división territorial similar a la que rige actualmente ya que las diferencias radican esencialmente en los nuevos partidos que se crearon con posterioridad a la sanción de la misma.

Por su parte el artículo 10° de ese texto primigenio señalaba que a los fines de los artículo 45º y 47º de la Constitución de 1934 (hoy artículos 58º y 60º) mientras no se haya aprobados otro censo, se tenia como población de la Provincia la que establece el Censo Nacional de 1914.

El artículo 13º fijaba en 84 Diputados y 42 Senadores la representación legislativa de conformidad al siguiente detalle:

Sección capital: elegirá 3 Senadores y 6 Diputados. Sección Primera: elegirá 6 Senadores y 11 Diputados. Sección Segunda: elegirá 5 Senadores y 11 Diputados. Sección Tercera: elegirá 7 Senadores y 14 Diputados. Sección Cuarta: elegirá 7 Senadores y 14 Diputados. Sección Quinta: elegirá 5 Senadores y 11 Diputados. Sección Sexta: elegirá 6 Senadores y 11 Diputados. Sección Séptima: elegirá 3 Senadores y 6 Diputados. La ley 6222 modificó oportunamente el artículo 12° de la ley electoral con

una finalidad esencial de adecuación de dicha norma a los reales partidos de la provincia.

Por su parte la ley 6698 introdujo una serie de modificaciones a la ley 5109, debiendo destacarse las referidas a los artículos 10º, 12º y 13º que en virtud de las mismas responden al siguiente texto actualmente vigente.

Artículo 10: a los fines de los artículos 45º y 47º de la Constitución, (hoy artículo 58º y 60º respectivamente) tiénese como población de la Provincia la que establece el último censo.

Artículo 12: divídese el territorio de la Provincia en ocho secciones electorales para elegir Senadores y Diputados a la Honorable Legislatura, que se denominarán y formarán del modo siguiente:

Sección Capital: la forma el partido de La Plata. Primera Sección Electoral, los partidos de Campana, Escobar, general

Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, General Sarmiento, Luján Marcos Paz, Mercedes, Merlo, Moreno, Morón, Navarro, Pilar, San Fernando, San Isidro, Suipacha, Tigre, Tres de febrero y Vicente López.

Por ley 11551 se incluyen los partidos de San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas. Por ley 11610 se incluyen los partidos de Hurlingham e Ituzaingó.

Segunda Sección Electoral, los Partidos de Baradero, Bartolomé Mitre,

Capitán Sarmiento, Carmen de Areco, Colón, Exaltación de la Cruz, Pergamino, Ramallo, Rojas, Salto, San Andres de Giles, San Antonio de Areco, San Nicolás, San Pedro y Zárate.

Por ley 11966, se restituye el nombre de Arrecifes al partido de Bartolomé Mitre.

Tercera Sección Electoral: los partidos de Almirante Brown, Avellaneda,

Berazategui, Berisso, Brandsen, Cañuelas, Ensenada, Esteban Echeverría, Florencio Varela; Lanús, Lomas de Zamora, Lobos, Magdalena, La Matanza,

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Quilmes,y San Vicente. Por ley 11480 se incluye el partido de Presidente Perón. Por ley 11550 se

incluye el partido de Ezeiza. Por ley 11584 se incluye el partido de Punta Indio. Cuarta Sección Electoral: los partidos de Alberti, Bragado, Carlos

Casares, Carlos Tejedor, Chacabuco, Chivilcoy, General Arenales, General Pinto, General Viamonte, General Villegas, Hipólito Irigoyen, Junín, Leandro N. Alema, Lincoln, Nueve de Julio, Pehuajó, Rivadavía y Trenque Lauquen, (ver ley 11.071).

Por ley 11071 se incluye el partido de Florentino Ameghino. Quinta Sección Electoral: los partidos de Ayacucho, Barcarce, Castrelli,

Chascomús, De la Costa, Dolores, General Alvarado, General Belgrano, General Guido, General Lavalle, General Madariaga. General Paz, general Pueyrredón, las Flores, Lobería, Maipú, Mar Chiquita, Monte, Necochea, Pila, Pinamar, Rauch, San Cayetano, Tandil, Tordillo y Villa Gessell (ver dec.Ley 9024/78 y dec.Ley 9949/83).

Por decreto-ley 9024/78, se crean los Municipios Urbanos de la Costa; Pinamar y Villa Gesell, incluyéndoselos en la Quinta (V) Sección Electoral; por decreto-ley 9949/83 se los denomina partidos.

Sexta Sección Electoral: los partidos de Adolfo Alsina, Bahía Blanca,

Daireaux, Coronel de Marina Leonardo Rosales, Coronel Borrego, Coronel Pringles, Coronel, Coronel Suárez, General Lamadrid, Gonzales Chaves, Guaminí, Juarez, Laprida, Monte Hermoso, Patagones, Pellegrini, Puán, Saavedra, Salliquelo, Tornquist, Tres Arroyos y Villarino, Tres Lomas)ver ley 10469 y dec. Ley 7613/70, 9245/79, 9949/83.

Por decreto-ley 7613/70 se denomina Daireaux al partido de Caseros; por decreto-ley 9245/79 se crea el Municipio Urbano de Monte Hermoso y se lo incluye en la Sexta(VI) Sección Electoral, por decreto-ley 9949/83 se lo denomina partido. Por ley 10469, se crea el partido de Tres Lomas y se lo incorpora a la Sexta (VI) Sección Electoral.

Séptima Sección Electoral: los partidos de Azul, Bolivar, General Alvear,

Olavaria, Roque Pérez, Saladillo, Veinticinco de Mayo y Tapalqué. Artículo 13: Fijase la representación legislativa de la Provincia en noventa

y dos (92) Diputados y cuarenta y seis (46) Senadores los que serán elegidos en la siguiente proporción:

Sección Capital, elegirá tres (3) Senadores y seis (6) Diputados. Sección Primera: elegirá ocho (8) Senadores y quince (15) Diputados. Sección Segunda: elegirá cinco (5) Senadores y once (11) Diputados. Sección Tercera: elegirá nueve (9) Senadores y dieciocho (18) Diputados. Sección Cuarta: elegirá siete (7) Senadores y catorce (14) Diputados. Sección Quinta: elegirá cinco (5) Senadores y once (11) Diputados. Sección Sexta: elegirá seis (6) Senadores y once (11) Diputados. Sección Séptima: elegirá tres (3) Senadores y seis (6) Diputados. Asimismo cabe mencionar el artículo 109º de la ley vigente que concuerda

con el artículo 115º de la ley primitiva, y que en su actual redacción establece el sistema del cociente electoral para establecer los candidatos electos.

Como resulta apreciable las diferencias entre los textos resultantes de la

123

primitiva ley 5109 y las modificaciones que introduce la ley 6698 se refieren esencialmente en esta temática al artículo 13º por el cual el número de Diputados pasa de 84 a 92 y el de Senadores de 42 a 46.

En cuanto a los detalles de la variación señalada cabe expresar que la sección primera, gana 4 Diputados y 2 Senadores, la sección tercera gana 4 Diputados y 2 Senadores y las restantes no sufren modificaciones.

Merece especial atención la circunstancia de que la ley 6698 fue sancionada en el año 1961 y tuvo en cuenta el Censo Nacional de 1947.

Sobre el particular cabe tener presente que ya al momento de su discusión se planteaba la inconstitucionalidad de la representación que incumbía a las secciones electorales.

En tal sentido se sostuvo que los cambios que había experimentado la provincia no estaban reflejados en las normas que se sancionaban ya que la realidad del censo de 1947 no respondía al aumento de la población que habían experimentado ciertas zonas con posterioridad al mismo y que aún la población del año 1947 permitía señalar injusticias en la forma en que quedaban representadas algunas secciones electorales pese a que se le aumentaba el números de legisladores (Diario de sesiones de la Cámara de Diputados, página 3367)

Se aludía también a que no estando el censo del año 1960 una vez que esto ocurra, debería la legislatura modificar la ley electoral en base a la población que dicho censo arroje para cada una de las secciones electorales (diario de sesiones citado, página 3370) no obstante lo cual desde entonces las normas aludidas no sufrieron ningún tipo de modificación.

Todos estos antecedentes permiten apreciar la situación verdaderamente patológica que presenta la representación electoral de la provincia, a través del sistema de secciones electorales, frente a la necesidad de conformar el principio de proporcionalidad y de adecuar el número de legisladores con la población para responder a los principios consagrados constitucionalmente.

Estas anomalías en la representación electoral si bien no son nuevas, ya que la discusión de la ley 6698 permite señalar que aún con ella, la injusticia del sistema resultaba consolidada, es indudable que con el correr del tiempo la cuestión se ha ido agudizando y constituye un síntoma verdaderamente alarmante que subsista hasta el presente.

A continuación y con base en cifras provisorias resultantes del censo Nacional realizado en el año 2001, se elabora gráficamente el detalle de la población de cada sección electoral, en número de representantes que elige cada una de ellas y los porcentajes respectivos de población y de representación electoral.

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Sección electoral Población Número de legisladores

Porcentaje de población total

Porcentaje de legisladores sobre el total

Primera 4.818.743 23 34,85 16.67 Segunda 647.970 16 4,69 11.59 Tercera 5.023.159 27 36,32 19.57 Cuarta 565.279 21 4,09 15.22 Quinta 1.198.087 16 8,67 11.59 Sexta 705.625 17 5,10 12.32 Séptima 293.971 9 2,13 6.52 Octava 574.369 9 4,15 6.52 Total 13.827.203 138 100 % 100 %

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2Campana 83.698 982Escobar 178.155 277

General Las Heras 12.799 760General Rodríguez 67.931 360General San Martín 403.107 56

Hurlingham 172.245 36Ituzaingó 158.121 39

José C. Paz 230.208 50Luján 93.992 800

Malvinas Argentinas 290.691 63Marcos Paz 43.400 470Mercedes 59.870 1.050

Merlo 469.985 170

Moreno 380.503 180

Morón 309.380 56

Navarro 15.797 1.630

Pilar 232.463 355

San Fernando 151.131 924

San Isidro 291.505 48

San Miguel 253.086 80

Suipacha 8.904 950Tigre 301.223 360

Tres de Febrero 336.467 46Vicente López 274.082 39

PRIMERA SECCIÓN ELECTORAL

TOTALES 4.818.743 9.781

125

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2Almirante Brown 515.556 122

Avellaneda 328.980 55 Berazategui 287.913 188

Berisso 80.092 135Brandsen 22.515 1.130 Cañuelas 42.575 1.203 Ensenada 51.448 101

Esteban Echeverría 243.974 120Ezeiza 118.807 223

Florencio Varela 348.970 190La Matanza 1.255.288 323

Lanús 453.082 45 Lobos 33.141 1.740

Lomas de Zamora 591.345 89 Magdalena 16.603 1.863

Presidente Perón 60.191 121Punta Indio 9.362 1.627

Quilmes 518.788 125San Vicente 44.529 666

TERCERA SECCIÓN ELECTORAL

TOTALES 5.023.159 10.066

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2Arrecifes 27.279 1.183 Baradero 29.562 1.514

Capitán Sarmiento 12.854 617Carmen de Areco 13.992 1.080

Colón 23.179 1.022 Exaltación de la Cruz 24.167 662

Pergamino 99.193 2.950 Ramallo 29.179 1.040 Rojas 22.842 2.050 Salto 29.189 1.630

San Andrés de Giles 20.829 1.135 San Antonio de Areco 21.333 852

San Nicolás 137.867 680San Pedro 55.234 1.322

Zárate 101.271 1.202

SEGUNDA SECCIÓN ELECTORAL

TOTALES 647.970 18.939

126

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2Alberti 10.373 1.130

Bragado 40.259 2.230Carlos Casares 21.125 2.446Carlos Tejedor 11.539 3.933

Chacabuco 45.445 2.290Chivilcoy 60.762 2.075

Florentino Ameghino 8.171 1.825General Arenales 14.876 1.522

General Pinto 11.129 2.545General Viamonte 17.641 2.150General Villegas 28.960 7.265Hipólito Yrigoyen 8.819 1.663

Junín 88.664 2.260Leandro N. Alem 16.358 1.600

Lincoln 41.127 5.772Nueve de Julio 45.998 4.230

Pehuajó 38.400 4.560Rivadavia 15.452 3.940

Trenque Lauquen 40.181 5.500

CUARTA SECCIÓN ELECTORAL

TOTALES 565.279 58.936

127

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2Adolfo Alsina 16.245 5.875

Adolfo Gonzales Chaves 12.037 3.780 Bahía Blanca 284.776 2.300

Benito Juárez 19.443 5.285 Coronel de Marina L. Rosales 60.892 1.312

Coronel Dorrego 16.522 5.818 Coronel Pringles 23.794 5.245 Coronel Suárez 36.828 5.985

Daireaux 15.857 3.820 General La Madrid 10.984 4.800

Guaminí 11.257 4.840 Laprida 9.683 3.440

Monte Hermoso 5.602 230Patagones 27.938 13.600Pellegrini 6.030 1.853

Puán 16.381 6.385 Saavedra 19.715 3.500 Salliqueló 8.682 797Tornquist 11.759 4.183

Tres Arroyos 57.244 5.861 Tres Lomas 7.439 1.270

Villarino 26.517 11.400

SEXTA SECCIÓN ELECTORAL

TOTALES 705.625 101.579

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2Ayacucho 19.669 6.785 Balcarce 42.039 4.120 Castelli 7.852 2.100

Chascomús 38.647 4.225 Dolores 25.216 1.980

General Alvarado 34.391 1.677 General Belgrano 15.381 1.870

General Guido 2.771 2.340 General Juan Madariaga 18.286 2.964

General Lavalle 3.063 2.649 General Paz 10.319 1.240

General Pueyrredón 564.056 1.460 La Costa 60.483 226

Las Flores 23.551 3.350 Lobería 17.008 4.755 Maipú 10.193 2.640

Mar Chiquita 17.908 3.116 Monte 17.488 1.890

Necochea 89.096 4.455 Pila 3.318 3.493

Pinamar 20.666 63 Rauch 14.434 4.300

San Cayetano 8.119 3.004 Tandil 108.109 4.935

Tordillo 1.742 1.330 Villa Gesell 24.282 285

QUINTA SECCIÓN ELECTORAL

TOTALES 1.198.087 71.252

128

De conformidad a los datos anteriores es posible extraer una serie de conclusiones:

La sección electoral más poblada en la tercera con el 36,32 % del total de población de la provincia no obstante ello tiene un 19.57 % de participación en la composición de ambas cámaras, aunque mayor discriminación sufre la primera sección electoral ya que si bien tiene el 34,85 % de la población total le corresponde un 16.67 % de participación legislativa.

La sección menos poblada es la séptima, con un 2,13 % no obstante lo cual reúne un 6.52 % de la representación legislativa.

Otra de las situaciones más destacadas la constituye la cuarta sección electoral quien pese a reunir el 4,09 % de la población de la provincia le corresponde un 15.22 % de participación en la representación electoral.

Por su parte las dos secciones más pobladas de la provincia (primera y tercera) que sumadas reúnen el 71,17 % de la población provincial tiene una participación del 36,24 % en la composición de ambas cámaras de la legislatura provincial.

Asimismo y teniendo en cuenta el número total de habitantes de cada sección electoral y el numero de legisladores que le corresponde a la misma de acuerdo con la ley vigente es posible establecer, el numero de habitantes que representan los legisladores de cada una de las secciones de acuerdo al siguiente detalle:

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2La Plata 574.369 926

OCTAVA SECCIÓN ELECTORAL

PARTIDOS POBLACIÓN SUPERFICIE EN Km2Azul 62.996 6.615

Bolívar 32.442 5.027General Alvear 10.897 3.432

Olavarría 103.961 7.715Roque Pérez 10.902 1.600

Saladillo 29.600 2.736Tapalqué 8.296 4.172

Veinticinco de Mayo 34.877 4.795

SÉPTIMA SECCIÓN ELECTORAL

TOTALES 293.971 36.092

129

H) Hacia un Nuevo Régimen Electoral.

Los problemas que presenta el sistema vigente en la constitución de la Provincia de Buenos Aires y las críticas y reclamos que vienen exteriorizando diversos sectores de la sociedad bonaerense determinan la necesidad de reformular perentoriamente el sistema electoral que nos rige en la actualidad. En tal sentido resulta posible distinguir las reformas que puedan realizarse tanto dentro del régimen constitucional vigente de las que podían efectuarse en caso de procederse en caso de una reforma constitucional.

1. Reformas dentro de la constitución vigente: la constitución de la provincia de Buenos Aires contiene en materia electoral un conjunto de requisitos que resulta necesario respetar si se procediera legalmente a efectuar reformas en esta materia, destacándose en tal sentido los siguientes:

El principio de proporcionalidad para la conformación de los cuerpos colegiados electivos (artículo 60).

La conformación de Secciones Electorales que deben integrar los Partidos de la Provincia y el requisito de no formar secciones a las que correspondan elegir menos de tres Senadores y seis Diputados (artículo 61 inciso 1).

La consagración de la Capital de la Provincia como una sola sección electoral (artículo 61 inciso 1).

La base poblacional con arreglo a los últimos censos para la conformación de las Cámaras Legislativas (artículos 58, 69 y 75).

El máximo de 50 miembros para integrar el Senado (actualmente y de conformidad a la ley vigente se compone de 46 legisladores) y de 100 Diputados para conformar esa Cámara (actualmente se compone de 92). Estos límites están fijados por los artículos 69 y 75 respectivamente de la constitución vigente.

El requisito de los dos tercios del total de miembros de cada Cámara, para aumentar el número de Diputados o de Senadores (artículos 69 y 75 respectivamente).

El principio de la elección directa y por simple mayoría de votos del

Primera sección electoral un representante por cada 209.510,57 habitantes

Segunda sección electoral un representante por cada 40.498,13 habitantes

Tercera sección electoral un representante por cada 186.042,93 habitantes

Cuarta sección electoral un representante por cada 26.918,05 habitantes

Quinta sección electoral un representante por cada 74.880,44 habitantes

Sexta sección electoral un representante por cada 41.507,35 habitantes

Séptima sección electoral un representante por cada 32.663,44 habitantes

Octava sección electoral un representante por cada 63.818,78 habitantes

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Gobernador y Vice (articulo 134º) y su simultaneidad con la de Diputados y Senadores del año que corresponda (artículo 135º).

La posibilidad de reelección o sucesión recíproca del Gobernador y Vice en el período siguiente a su elección (artículo 123º).

Dentro del marco restrictivo aludido y en lo que se refiere esencialmente al Poder Legislativo, resulta posible que la conformación de las Secciones Electorales se establezca de manera distinta a la que rige actualmente.

En el sentido expresado y a fin de responder en forma esencial al principio de proporcionalidad vigente, cabría pensar en aumentar el número de Secciones Electorales y en tal sentido una hipótesis posible es la de desdoblar las que reúnen mayor cantidad de población.

Por otra parte en la dirección apuntada cabe tener en cuenta que de conformidad a la constitución vigente y al número de representantes que consagran las normas legales que rigen actualmente, resulta posible aumentar en 8 el número de Diputados y en 4 el número de Senadores.

De este modo la posibilidad aludida permite un mayor margen de maniobra para satisfacer de una manera más adecuada tanto los principios constitucionales vigentes como el requisito de conformar un sistema más armónico.

El principio de armonía del sistema debe resultar esencial para elaborar un nuevo esquema de representación y en tal sentido debe permitir un equilibrio tal que la conformación del mismo no produzca efectos no deseados.

Conforme lo expuesto resulta necesario adoptar un sistema de modo tal que la necesidad de asegurar una representación adecuada con base en la población no implique un accionar que discrimine en perjuicio de ciertas regiones.

Por ello cabe reiterar la importancia de mejorar lo mecanismos de representación pero que esencialmente los mismos deben tener cabida dentro de un contexto de cambio de actitudes y en el cual los partidos políticos canalicen adecuadamente las valoraciones y necesidades de la provincia dentro del marco de los análisis y de los diálogos de todos los sectores interesados que sirvan para legitimar las orientaciones que se propongan.

Se trata en definitiva de conformar un nuevo sistema político que trascienda el marco jurídico que le sirva de apoyo y que más allá de tratar de disimular la realidad permita ordenarla y orientarla con el sentido que se valore como más adecuado.

2. Las eventuales reformas dentro de una nueva constitución: en los puntos anteriores se trataron las eventuales reformas que resultarían posibles en el régimen electoral vigente, dentro del sistema restrictivo que imponen las diversas prescripciones consagradas en la Constitución Bonaerense.

Resulta evidente que de cristalizarse un proceso de reforma de la Constitución que rige actualmente, se abren un conjunto de mayores alternativas y posibilidades.

Sobre el particular cabe señalar que la materia electoral esta íntimamente vinculada con el régimen institucional de carácter general y tampoco puede resultar aislada de la finalidad y valoraciones que puedan subyacer en la reforma.

De esta manera las modificaciones que se proyecten en este aspecto deben guardar absoluta armonía con el sistema integral que resulte de la reforma y de los principios que informen a la misma.

Sistema Unicameral: Uno de los aspectos que suelen plantearse

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cuando se discute una eventual reforma constitucional es el relativo a la conveniencia de mantener el sistema bicameral que define la actual estructura del Poder Legislativo Provincial.

En el orden central si bien la Constitución Nacional consagra el sistema bicameral para conformar el Congreso de la Nación, lo hace porque en ese nivel se debe responder a la necesidad propia de una organización federal de tener una representación diferente entre el pueblo de la Nación y cada una de las provincias que conforman al Estado.

Por otra parte aunque el artículo 5º de la Constitución Nacional impone que cada provincia dicte una Constitución bajo el sistema representativo republicano, no resulta esencial que en el orden local existan dos cámaras legislativas.

En tal sentido cabe tener presente que como se expusiera en puntos anteriores numerosas provincias consagran el sistema unicameral para conformar el Poder Legislativo.

Como ventajas de este sistema se sostiene que agiliza el trámite parlamentario y disminuye los gastos del Estado, a diferencia del sistema bicameral que tiene mayores contenidos burocráticos y constituyen un resabio de la monarquía constitucional ya que en ella tiene su asiento su aristocracia partidaria. Por otra parte se señala que el sistema bicameral constituye una fuente de conflictos entre ellas y dificulta la tarea de interrelación y de control horizontal interórgano del Poder Legislativo respecto del Poder Ejecutivo, al no ser homogéneas estas funciones.

Los que sostienen al sistema bicameral señalan que el mismo facilita el mejor estudio de los proyectos y consecuentemente permite depurar los mismos, evitando numerosos errores al poder corregirse vicios formales o de fondo. También se alude al contrapeso que ejerce cada cámara respecto de la otra en relación a proyectos que no responden al bien común sino simplemente a las ideas o compromisos políticos de ciertos sectores de algunas de ellas. Finamente se señala en el sentido de ideas expresado que el sistema bicameral evita las precipitaciones y la omnipotencia legislativa, es decir disminuye los riesgos de los abusos del poder.

Con relación a la Provincia de Buenos Aires cabe recordar que el sistema de dos cámaras legislativas se encuentra apoyado por los antecedentes históricos constitucionales, emanados de los diferentes ordenamientos que han regido en su territorio (constituciones de 1854, 1889, 1934, 1949 y 1994).

Sin perjuicio de lo expuesto en la eventualidad de decidirse la implementación del sistema unicameral, debe tenerse presente que el mismo ofrece diversas alternativas para su implementación.

Una de las posibilidades consistiría en considerar a la Provincia como distrito electoral único y de esta forma elegir representante del pueblo de la provincia, aunque también resultaría posible dividir a la provincia en secciones electorales y determinar el número de representantes que puede elegir cada una de las mismas.

Tampoco cabe descartar una solución similar a la de la Provincia de Río Negro o San Juan que no obstante su única cámara, se divide a la provincia en circuitos electorales y cada uno de ellos elige un número fijo e igualitario de representantes, pero también existe una representación poblacional ya que esa cámara se compone también de un legislador cada 25.000 habitantes para lo cual

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se toma a la Provincia como un distrito único. Como resulta apreciable aún el sistema unicameral permite un conjunto

de diversas variantes y modalidades. En nuestro Derecho Público y más allá de los casos señalados se observa

que algunas provincias que consagran el sistema unicameral adoptan el criterio poblacional y consideran a la provincia como distrito único y en cambio otras favorecen un criterio territorial dividiendo al territorio en varias secciones o circuitos electorales. En este último caso prevalece a su vez el criterio poblacional y no del número fijo para definir la representación de incumben a las mismas.

Sistema Bicameral: En caso de mantenerse este sistema en una eventual reforma de la constitución bonaerense, es posible concebir sin embargo un nuevo marco para la composición de su Poder Legislativo.

En tal sentido una de las hipótesis posibles es la de avanzar sobre el actual modelo y establecer un esquema de representación territorial, partiendo de la división de la provincia en secciones o distritos electorales, para conformar una de las cámaras y consagrar el criterio poblacional tomando la provincia como distrito único para la restantes.

Por su parte el criterio territorial o de secciones admite a su vez la alternativa del criterio poblacional o del número fijo e igualitario para la elección de los representantes.

El modelo señalado respondería a la necesidad de adecuarse a la realidad que presenta la Provincia de Buenos Aires y lo heterogénea que resulta su composición no sólo por la desigual distribución de la población sino esencialmente por las diferentes producciones y riquezas que se observan en su inmenso territorio.

Dentro del contexto aludido se ha sostenido que la existencia de un sistema bicameral tendría sentido en la medida que respondiera a estas características tan particulares.

Se señala de este modo que resultaría conveniente que una de las dos cámaras respondiera al criterio territorial basado en un número fijo e igualitario de representantes que debería instrumentarse de tal modo que responda a un necesario equilibrio frente a la otra cámara que respondería a un criterio poblacional puro.

Para esta composición, la solución señalada permitiría compensar dos criterios que se han manifestado en forma contrapuesta y a los que se les atribuye alguna responsabilidad en la demora de las soluciones que merece el deficiente régimen electoral vigente.

Otras alternativas: Sin perjuicio de las posibilidades que abre el sistema uni o bicameral, cabe citar muy especialmente la cuestión relativa a la renovación parcial o total del Poder Legislativo.

En tal sentido cabe reiterar que la Constitución vigente de la Provincia de Buenos Aires consagra la renovación parcial de los miembros de cada cámara, mediante los artículos 70º y 78º referidos a la Cámara de Diputados y de Senadores respectivamente.

También consagraron este temperamento las constituciones bonaerenses de 1873, 1889 y 1949.

A favor de la renovación parcial se sostiene que facilita la función dinámica de las cámaras a través de las relaciones que se crea entre los “viejos” y los “nuevos” legisladores y la consecuente transferencia de experiencias entre los

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mismos. Asimismo se señala que resulta más adecuada en orden a un control del Poder Ejecutivo y para responder a los cambios de opinión que se produce en la población.

Quienes sostienen la renovación total, afirman que la misma facilita la acción de gobierno al coincidir la renovación de los legisladores con la del titular del Poder Ejecutivo evitando así un tarea obstruccionista o dilatoria de la oposición. Asimismo se expresa que disminuye el desgaste de una gimnasia electoral demasiado frecuente y los esfuerzos y gastos consecuentes. Finalmente se señala que permite dedicar más tiempo a la acción de gobierno con mayor libertad de presiones electoralistas y que los partidos políticos canalicen en forma más adecuada la realización de tareas esenciales que incumben a los mismos.

Dentro de esta temática de eventuales reformas, una cuestión esencial que corresponde considerar es la de las simetrías institucionales respecto de los sistemas que eventualmente se consagren o se mantengan en el orden Nacional.

Sobre el particular corresponde tener presente que si bien en un estado federal, es posible la coexistencia de regimenes diferentes para las respectivas competencias de las diversas jurisdicciones, ello no obsta en análisis y la valoración de la implementación de principios coincidentes, máxime cuando con ello se procura consolidar determinados objetivos.

Sin perjuicio de los aspectos señalados y de otros tantos que puede originar la materia de la reforma constitucional cabe referirse finalmente a los mecanismos de participación y representación.

En tal sentido cabe tener en cuenta la crisis de la representatividad y el fenómeno del cuestionamiento que se realiza respecto de determinada dirigencia, que adquiere una particular importancia en un mundo embarcado en cambios continuos y profundos que muchas veces desbordan y superan las ideologías y las tendencias conservadoras de los partidos políticos.

En la Provincia de Buenos Aires la reforma constitucional de 1994, mediante el artículo 41º reconoció a las entidades intermedias y el artículo 67º incorporó institutos de democracia semidirecta (en el orden Nacional fueron incorporados mediante los artículos 39º y 40º de la reforma constitucional de 1.994 )

De este modo surge la conveniencia de analizar nuevos mecanismos que faciliten la representación social a través de los consejos económicos y sociales que permitan orientar positivamente los intereses de los diferentes grupos o entidades y también fomentar el desarrollo de los institutos de la democracia semidirecta que permitan las respuestas rápidas que exijan las circunstancias.

Fundamentalmente resulta esencial lograr un mayor compromiso de la comunidad con el manejo de los asuntos públicos, facilitar un mayor y mejor cuadro de dirigentes políticos íntimamente vinculados con una comunidad participativa y de este modo romper gradualmente con el viejo esquema de divorcio entre gobernantes y gobernados.

Se trata en definitiva de acercar el gobierno al pueblo para conformar plenamente en la realidad, el axioma de constituir un autentico sistema democrático.

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V) LOS ACTOS LEGISLATIVOS. El Ordenamiento Jurídico. La Ley. A) Introducción.

Entre los conceptos básicos en materia parlamentaria y especialmente en cuestiones de técnica y práctica legislativa, corresponde señalar las distintas funciones que incumben al Poder Legislativo a fin de remarcar la importancia de la Ley y del procedimiento de su formación. Se aborda así la atención de la producción legislativa y los vicios que la afectan, empezando por el análisis de los actos legislativos en general, de los cuales el más importante es la Ley, de ahí la importancia del proceso de su formación. B) Funciones del Poder Legislativo. Función Legislativa.

Oportunamente se enunciaron diversas funciones del Poder Legislativo (Punto I,E) que si bien están referidos a dicho poder dentro del Gobierno Nacional, son por lo general aplicables a cualquier organización legislativa perteneciente a los sistemas presidencialistas.

De esta manera y complementando lo señalado en esa ocasión resulta posible ahora, el siguiente detalle de las diversas funciones que tiene asignado constitucionalmente dicho poder.

1) Función Constituyente. (participación del proceso de “ejercer el poder” que constituye a la sociedad política y al Estado, y del poder constituyente derivado que permite reformar las constituciones). 2) Función Legislativa. (dictar normas que regulan las conductas con alcance general y coactivo). En los estados federales, los órganos legislativos centrales comparten la función con las legislaturas provinciales, regionales, municipales etc.). 3) Función de Control. Controlar el cumplimiento de la ley, la acción de gobierno y la administración que de él depende (son diversas las técnicas de este control: pedidos de informe, interpelaciones, investigaciones, accionar de Comisiones Internas de seguimiento de políticas, etc.). 4) Función Jurisdiccional. (juzgar a determinados funcionarios, de acuerdo con atribuciones y alcances señalados por las normas constitucionales). 5) Establecer Cargas y Otorgar Beneficios. 6) Aprobar Tratados Internacionales ó Actos de Gobierno. (ej. intervenciones federales, declaración de estado de sitio). 7) Intervenir en la Designación, Renuncia o Remoción de

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Funcionarios. (acuerdos, trámite de juicio político).

Lo grafica el siguiente esquema:

Sin perjuicio de la enumeración precedente (actividad múltiple y compleja que despliega el órgano legislativo) atenderemos su función central –la del Congreso y las Legislaturas Provinciales conforme nuestro sistema- el cual sigue siendo la de dictar la Ley, la de legislar, porque esta es la función fundamental o esencial del Poder Legislativo.

Funciones del poder legislativo

Constituyente

Función legislativa Función de juzgamiento

Establecer cargas y otorgar beneficios

Aprobar tratados Internacionales

o actos de gobierno

Intervenir en designación,

renuncia o remoción

de funcionarios

Objetivo central de la función legislativa

Legislar

Cada cámara produce también: Resoluciones, Comunicaciones,

Declaraciones y Solicitudes de Informes.

Ley: acto normativo de carácter general

Importancia de la Ley en sentido estricto: declaración de voluntad estatal exteriorizada por escrito que dispone la creación, modificación

O extinción de normas jurídicas abstractamente generales

Control

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C) Actos Legislativos y Normas Jurídicas. Concepto. Clases.

El concepto del acto legislativo se encuentra ineludiblemente relacionado a la función legislativa pero también al concepto “ley”, “legislación” y al de “norma jurídica”.

En ese sentido, diremos que tomamos el vocablo “legislar” en sentido amplio, lo que obliga a una enumeración de los distintos productos emanados de las Cámaras, es decir, que el Poder Legislativo produce: Resoluciones, Comunicaciones, Declaraciones, Solicitudes de Informes además de las leyes propiamente dichas, sin perjuicio de abordar este último tema, o sea el de la “ley”.

Esto muestra la necesidad de acentuar la importancia de distinguir la función legislativa de los actos mediante los cuales esa función se expresa (su producto) renovando la tradicional discusión doctrinaria que persigue no confundir el acto legislativo con la norma jurídica.

Hay autores que señalan la importancia de no confundir el acto legislativo con el concepto norma jurídica pues el primero tiene un alcance más general. En esa dirección, y para dar un concepto del acto legislativo (frecuentemente se lo considera como la forma de expresión de la función legislativa) hay quienes desarrollan estos aspectos por lo que solo se van a mencionar algunas de las variadas nociones que dan, a partir del interrogante acerca de si “¿Corresponde asimilar los conceptos de acto legislativo y ley en sentido jurídico?”(MEEHAN José Héctor., Teoría y Técnica Legislativas, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1976).

Así lo explica J. Meehan, quien finalmente adhiere a quienes distinguen a la función legislativa por el carácter general de los actos mediante los cuales se exterioriza (MEEHAN José H., “El Concepto de administración pública, “Cuadernos de los Institutos” n° 103, Facultad de Derecho, UBC, Córdoba, 1969, pg. 134).

Es importante señalar la discusión doctrinaria sobre la caracterización de las funciones legislativas y los variados criterios al respecto (a la que en cita bibliográfica se remite) y que algunos autores sostienen que la característica esencial de la legislación o de la ley, es la de su generalidad cuando otros entienden que es la de crear una derecho nuevo.

Sin entrar a la cuestión, ello no obstante, permite dar algunas de las definiciones, así: Fiorini dice: “La Ley es el resultado del proceso (deliberativo) que manifiesta la voluntad general de la colectividad (por órganos que representan directamente la voluntad de la ciudadanía) y se encuentra ubicada en el rango jerárquico de los planos superiores de las creaciones normativas” (FIORINI, “Manual de Derecho Administrativo”, Primera Parte Bs. As. 1968).

Gordillo, sostiene que la función legislativa en ámbito Nacional es “el dictado de normas jurídicas generales hecho por el Congreso, de acuerdo al procedimiento previsto en la Constitución para la formación y sanción de las leyes”

(GORDILLO Agustín, “Tratado de derecho administrativo, T.I, Cap VII, página 13, Bs. As., año 1974)

Aftalión sobre la legislación dice: “es el establecimiento de normas generales por un órgano de la comunidad autorizado al efecto en forma deliberada, reflexiva y conciente, es decir, por medio de la palabra” (AFTALION Enrique, Introducción al Derecho” Bs. As.).

Cueto Rua define Ley: “es la expresión conceptual de un órgano o

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funcionario de la comunidad mediante el cual se establece una relación general entre ciertos hechos, por un lado y una conducta que debe ser cumplida, por el otro. (CUETO RUA , Julio César, “Fuentes del derecho”, Editorial Bosch, 5ª Editorial, 1979, España, página 35).

Cabe reiterar por tanto que el común de los autores sostienen que el acto legislativo es un acto normativo de carácter general pues consideran que la generalidad de la ley es su nota esencial.

Dicho ello, y tomando el concepto de acto legislativo como voluntad estatal, escrita, que dispone la creación, modificación o extinción de normas jurídicas generales, podremos clasificarlas de diferentes maneras.

Si se atiende el nivel del órgano que la emite, tendremos: actos legislativos: a) Nacionales, b) provinciales y c) municipales.

Si se toma en cuenta el grado institucional podemos distinguir entre a) constitucionales y b) ordinarios, categorías que a su vez, permitirían sub clasificar en constitucionales Nacionales, ordinarios Nacionales; constitucionales provinciales, ordinarios provinciales; constitucionales municipales y ordinarios municipales.

Atento la naturaleza y el órgano emisor los actos legislativos permiten clasificar en a) actos de órganos legislativos, b) actos de órganos administrativos y de órganos judiciales.

Conforme su vigencia podemos hablar de actos legislativos permanentes y transitorios y aún estamos dejando de lado otras posibles sub clasificaciones.

Lo cierto es que la moderna Teoría General del Derecho toma a la ley desde el punto de vista formal y material para referir a Ley en sentido formal como la norma emanada del órgano (Poder Legislativo) dictada conforme el procedimiento especialmente establecido para ello.

Nosotros preferimos encarar el tema de la “Ley” como norma jurídica de carácter general.

La ley se establece deliberadamente, de manera reflexiva, consciente, se la enuncia mediante palabras que pronuncia el legislador (órgano habilitado a hacerlo) y la forma habitual es escrita, debiendo seguir el procedimiento especialmente instituido a tal efecto.

El “producto” propiamente dicho o producto final de la legislación es la ley: y así, en síntesis “la Ley es una norma de carácter general establecida por la legislación” (PETTORUTI Carlos, “Elementos de Introducción al Derecho” La Ley, 2005, Bs.As, página 110), resultando oportuno recordar que para el maestro Cueto Rua la legislación: “es el conjunto de actos mediante los cuales los órganos estatales que participan de la función legislativa, formulan y promulgan determinadas normas jurídicas de obligatoriedad general” (CUETO RUA, Julio César, ob. cit.).

Igualmente, señalamos la ambigüedad del término “Ley”, pudiendo usarse los sinónimos patrón, modelo, regla, reglamento, etc., lo que hizo que ya el filósofo G. Von Wright luego de estimarlo, descartara algunos de ellos para decir que el vocablo puede ser usado al menos en tres sentido: en el sentido de “ley de la naturaleza” (que son enunciados lingüísticos que describen fenómenos de la naturaleza que la ciencia descubre por la observación), como “leyes del estado” (enunciados lingüísticos que tienden a influenciar el comportamiento) y como “leyes de la lógica y de las matemáticas” (son dadas apriorísticamente, no describen ni prescriben sino que son determinativas), deslindando el término

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“norma” a fin de construir su Teoría General de las Normas, y aclarando que el término norma no debe ser usado en ámbito de las leyes de la naturaleza.

A partir entonces de usar el vocablo norma pero descartando de su órbita las leyes de la naturaleza, en esa teoría, describe los elementos comunes a todas las normas -que son los que conforman el núcleo normativo (estructura lógica común a TODAS las normas y que está constituido por el carácter, contenido y la condición de aplicación) - de los elementos propios y tipificantes de las prescripciones a fin de que quede claro que ambos términos norma-prescripción, no son equiparables pues no todas las normas son prescripciones ni toda prescripción es norma.

Sabemos así mismo que existen numerosas normas jurídicas que no encajan en el molde de las llamadas “prescripciones” –basta para eso, observar numerosos preceptos constitucionales- no obstante, la Teoría General de las Normas permite abordar al tema de las normas jurídicas a partir de la ubicación que cierta doctrina le da al ubicarla como una especie (subclase) de las prescripciones.

Sin ahondar el tema, lo cierto es que encarar el estudio de la Ley como norma de Derecho implica señalar ante todo que también el Estado puede definirse de diversas maneras (según el puntos de vista o criterio que se adopte) uno de los cuales dice que “Estado” es la sociedad ordenada políticamente por medio del Derecho. Así vista, toda organización estatal es una ordenación normativa aunque a veces no se sepa claramente qué significa hablar de ordenación normativa o sea, ¿Qué es un orden normativo?.

Creemos que ese es el primer interrogante a satisfacer a la hora de explicar la importancia de la LEY y de la LEGISLACION. D) Ordenes de Conducta. El Derecho u Orden Jurídico.

El hombre desarrolla sus actividades en sociedad, no vive aislado y la agrupación sólo es posible si sus integrantes se someten a determinadas normas pues la vida en sociedad presupone cierta organización en la cual “todos” están sometidos a ciertas reglas para poder actuar.

De estas reglas o pautas que rigen la conducta del hombre en sociedad –entre las cuales están las de derecho, las morales, las religiosas, etc.,- las jurídicas son una parte importante haciendo que muchos denominen “cultura” al modo de vida de un grupo cuyas pautas incluyen el sistema de creencias, de conocimientos, de valores y reglas de conducta compartidos por todos. Dicho esto el interrogante desplaza hacia la organización de ese mundo cultural.

Ese mundo está integrado por diversos sistemas (u órdenes) de conductas: la moral, la religión, la economía, la política, la estética, el Derecho, lo que equivale a decir que existen diversos órdenes y que el elemento en común que tienen son las normas.

Las normas, en definitiva son las que expresan lo que se debe, no se debe o se permite hacer; de modo tal que el elemento esencial en todo orden, son las normas.

Estas a veces no están escritas pero otras si, tal el caso de las leyes que dicta el Poder Legislativo (sea Nacional o provincial) mediante el trámite de sanción -trámite parlamentario- previsto en la Constitución.

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Se impone tener en cuenta además, que NO SOLO LAS NORMAS integran la realidad, también la integran los hechos del comportamiento (la forma de actual de los miembros de la sociedad) y el tercer elemento son los valores (especie de cualidades estimables de las personas o de sus acciones o del producto de sus acciones).

La realidad se integra con hechos, valores y normas. Relacionando esos elementos con la autoridad normativa o sea con “quien hace” la norma, es posible observar que existen hechos, que existe un sentido axiológico (los valores) que se atribuyen a esos hechos y que el plano normativo surge entonces cuando la autoridad normativa (en nuestro caso el legislador) luego de observar la realidad y valorarla, opta por normarla.

Esto vincula a la disciplina jurídica porque para estudiar el Derecho de un Estado se debe interpretar la realidad sin obviar ninguno de estos elementos, y es más, la importancia de las normas es de tal magnitud que su estudio se inicia ahí. Más allá de la definición que se de, las normas son las que regulan la conducta en sociedad y el Derecho se ocupa de regular la conducta exterior de los hombres, se ocupa de reglamentar sus actos para hacer posible la coexistencia social. Lo hace por medio de las normas, se ocupa por tanto de las normas.

La finalidad del Derecho es obtener una conducta compatible con el orden social, y para ello dicta normas, incumbiendo al Poder Legislativo la función de dictar leyes, que constituyen una parcela de las mismas. 1) Los Ordenes Normativos: El Derecho.

Si enfocamos el Derecho como el conjunto de normas de un Estado (Derecho Objetivo), debemos hablar de “la norma jurídica”; y así el concepto norma hace inevitable la remisión a las leyes.

Dijimos ya que la ley, el producto de la legislación, es una norma, aunque tal vocablo tenga –según se dijo ya- diversos sinónimos.

Las prescripciones, dijimos que son órdenes (y/o permisos) dados por alguien –desde una posición de autoridad- a alguien en una posición de sujeto y que tienen por destino influenciar en la conducta por medio de una sanción que este sujeto conoce por la promulgación que se hace de esa orden.

Las normas tienen varios elementos, algunos comunes a todas ellas (núcleo normativo, constituido por el carácter, el contenido y la condición de aplicación) y otros propios y tipificantes de las prescripciones, así: la ocasión, la promulgación, la sanción; lo que en definitiva permite ver y reiterar el clásico enunciado que señala que no toda norma jurídica es una prescripción ni toda prescripción es una norma jurídica, mostrando la necesidad de analizar otras normas jurídicas (además de las leyes del Congreso y/o de las legislaturas) que integran también el “Derecho de un Estado” para observar el lugar que cada norma ocupa, recordando que la sociedad vive conforme pautas que regulan la conducta y que en ese marco está el Derecho (aunque el Derecho no es el único orden normativo).

En síntesis, el Derecho de un Estado constituye un orden u ordenamiento jurídico y es importante el lugar que ocupa cada norma en ese sistema para ubicar “la ley” (la legislación) en la escala jerárquica y atender el lugar intra sistemático que desempeña.

Hablamos así de la existencia de distintos sistemas cabiendo

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interrogarse acerca de: Qué es un sistema normativo?

Un sistema normativo es “un conjunto de enunciados” y en este sentido debe tenerse claro que las leyes (todas) se expresan, se enuncian. Estos enunciados pueden ser descriptivos o prescriptivos y en síntesis son normativos aquellos de los que se puede extraer consecuencias normativas usando la deducción.

Obviamente debe tenerse en cuenta que existen algunos (sistemas) que son puramente normativos pero otros no lo son, o sea, hay que tener presente que en el ordenamiento jurídico hay normas que expresan lo que está prohibido, obligado o permitido pero hay también otros enunciados que cumplen una función distinta aunque igualmente integran o constituyen el orden normativo.

2) Caracteres del Sistema Jurídico.

Dicho que existen distintos órdenes normativos: moral, religión, usos y costumbres y que el Derecho es uno, que es una sub clase de los sistemas normativos, mientras exista (al menos una norma) que contiene sanción, podemos caracterizar un orden jurídico como un orden coactivo a pesar de que no todas las normas que lo integran lleven sanción.

El orden jurídico o DERECHO es un sistema de enunciados que prescribe sanciones para su incumplimiento; algunas normas establecen obligaciones pero existen otras que son reglas de adjudicación, de competencia y de cambio y no llevan sanción.

En este SISTEMA u orden, las normas no se hallan dispersas, sino que están ubicadas constituyendo un todo. Eso equivale a decir que las normas no se dan aisladas y por eso decimos que el Derecho de un Estado está constituido por un conjunto de normas y que ellas no están yuxtapuestas ni destinadas cada una a dar solución a un caso sino que están enlazadas unas con otras (relación de coordinación y derivación –creación y aplicación-) en gracia a lo cual forman un todo, un “sistema”.

Qué quiere decir esto? Que están lógicamente interrelacionadas. Esto lo exhibe la definición de orden jurídico: “un Orden Jurídico es un

Ordenes normativos

El mundo cultural se integra por diversos sistemas (ordenes normativos) -Moral -Religión -Usos y costumbres -Derecho

El elemento común es:

N O R M A S

EL DERECHO ES UNA SUB CLASE DEL SISTEMA NORMATIVO

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conjunto de normas jurídicas sistematizadas que regulan la conducta humana de los individuos en un tiempo y lugar determinado y en forma coactiva” (Derecho Positivo) o la definición de H. Kelsen que refiere a un “conjunto de normas válidas cuya validez deriva de una fuente común”.

Del concepto mencionado surge que como sistema jurídico, el Orden Jurídico tiene que poseer ciertas condiciones y son: Unidad, Jerarquía, Coherencia, Completitud e Independencia del sistema. De estas características, dos son esenciales (si faltan no hay orden o sistema) y las otras son “deseables” pues cuando no están, dentro del mismo orden existen mecanismos para suplirlas. a) Unidad. Existe cuando la totalidad de las normas que lo integran se remontan por las distintas gradas y llegan en última instancia a la primera norma positiva que es la Constitución. (primera Constitución) b) Jerarquía. Es consecuencia de la unidad ya que de esa Constitución puede derivarse las demás normas de grada inferior que dependen lógicamente de ella. Esto determina la gradación jerárquica del ordenamiento jurídico: Constitución, Normas Generales, Normas Individuales. (Ver el artículo 31º de C.N: que dispone “esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales…”).

La pirámide jurídica es una imagen que muestra las normas y las relaciones existentes entre las normas. c) Coherencia. Se vincula con un vicio lógico (la contradicción). Dentro de un Orden Jurídico no debe existir normas que se contradigan aunque en realidad existen por mas que exista la ficción jurídica que establece un principio general que dice” el derecho se presume conocido por todos” (esta ficción se establece para que nadie invoque el desconocimiento para infringir normas jurídicas) y en la realidad es imposible conocer todas las normas existentes en el ordenamiento.

Las contradicciones normativas pueden ser de dos tipos: Entre dos o más normas de igual nivel jerárquico, o entre normas de

distinta grada. El caso típico de contradicción es la inconstitucionalidad de la ley que se

da en cuando hay colisión entre dos normas de distinto nivel normativo: la Constitución y la Ley, La solución la debe resolver los tribunales. La inconstitucionalidad es declarada por los jueces en los casos que están sujetos a su jurisdicción y esa solución no tiene validez general, solo tiene validez inter-partes y se soluciona mediante un principio lógico: “norma de grada superior deroga la norma de grada inferior”

En el caso de normas de igual grada, las incoherencias pueden ser de tres tipos ( total-total, total-parcial y parcial-parcial) pero estos problemas se resuelven también, aplicando distintos principios jurídicos. Uno de ellos establece que “la norma posterior deroga a la anterior”, y acá es donde debemos dejar en claro la importancia –desde el punto de vista legislativo- de que las normas indiquen cuáles son las normas derogadas cosa que no siempre sucede porque el

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legislador incurre en la fórmula “derógase toda norma que se oponga a la presente” sin identificarlas.

El otro principio es el que establece que la ley especial deroga la ley general o por lo menos la modifica en lo que rige la general. d) Completitud. Se considera finalmente, que en el ordenamiento no existen vacíos de juridicidad. Esto vincula con las llamadas lagunas del derecho, refiere a que el ordenamiento debe ser hermético, debe contemplar todas las situaciones que se pueden presentar dentro del mismo.

Autores como Kelsen sostiene que el ordenamiento es completo, que no posee lagunas pues siempre lógicamente es posible dar la solución al caso. Dice que las lagunas son una ficción porque lo que ocurre es que el intérprete o no está conforme o le resulta inaplicable o inadecuado el Derecho vigente. e) Independencia del Sistema. Supone que cada una de las normas está destinada a regular una situación (no un caso). Cada norma debe regular situaciones específicas y es deseable que no existan redundancias normativas (ley minera, ley pesquera etc) es decir la redundancia se da cuando la misma situación es regulada de igual manera por dos normas distintas. f) Validez del Ordenamiento Jurídico. Ahora bien, respeto la validez del ordenamiento jurídico hay dos posturas tradicionalmente encontradas: f.1) La concepción jusnaturalista. Sostiene que el ordenamiento jurídico se fundamenta en el principio de obligatoriedad. Esta corriente cree que debe existir concordancia de contenidos entre lo que establece el derecho natural (principios de moralidad y de justicia universalmente válidos en todo tiempo y espacio) y que entonces las normas de un ordenamiento jurídico serán válidas si se fundamentan en esos principios inalienables. f.2) La concepción juspositivista. Sostiene el criterio de validez de las normas, como pertenencia a un orden. Una norma es valida cuando pertenece a un orden válido. Acá validez y existencia es sinónimo y ello es así cuando ha sido creado de acuerdo a un órgano, y el procedimiento establecido en una norma superior (criterio de validez formal). En este sentido, lo dicho es aplicable al tema de las normas legislativas y a su sistematización en el ordenamiento Nacional y/o provincial a que pertenezcan.

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3) Dinámica del Ordenamiento Jurídico.

El ordenamiento jurídico se representa en una imagen que muestra las

normas y las relaciones existentes entre las normas, permitiendo analizar las relaciones de fundamentación y de derivación existente y a la vez analizar el fundamento de validez de las normas y del ordenamiento todo.

En la cúspide están las normas constitucionales: le siguen las normas generales y luego las normas individuales en orden decreciente por su generalidad, de modo que las normas generales son las que está dirigidas a todos los sujetos normativos, indeterminadamente. Esta es la grada de la LEGISLACION (en sentido estricto, refiere a las normas dictadas por el Congreso de la Nación y por las Legislaturas provinciales en ordenamiento jurídico análogo) y en la base ubican las normas individuales.

En el plano dinámico, si en vez de buscar el fundamento de validez de una norma (una norma inferior siempre encuentra el fundamento de su validez en la norma que se encuentra ubicada en la grada superior), en lugar de remontar la pirámide la descendemos, veremos el proceso de creación del Derecho.

Normas Constitucionales

Normas Generales

Normas Individuales

El ordenamiento Jurídico se representa en una imagen que muestra las normas y relaciones entre las normas.

En el plano dinámico, la pirámide, exhibe el proceso de creación del Derecho.

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E) Los Actos Legislativos. La Ley. La Legislación. Concepto. Caracteres.

Finalmente referiremos a “La LEY” en sentido de producción legislativa, señalando de inicio la ambigüedad del vocablo “producción” que puede reemplazarse por el de “rendimiento” cuando la idea o la pretensión es hablar de la manera, de la eficacia con la que el legislador alcanza ese resultado que es la ley.

Cueto Rua dice que “La ley es la palabra del legislador pronunciada conforme a cierto procedimiento o rito, estatuyendo obligaciones de modo general”, eso equivale a reiterar que la norma jurídica puede manifestarse de diferentes maneras: a través de la ley, de la costumbre (norma consuetudinaria), de la jurisprudencia y al decir “Legislación” aludimos al conjunto de las normas jurídicas dictadas por el órgano competente del Estado, es decir al conjunto de normas generales y obligatorias que en su acepción más estricta y sentido más preciso, es la norma dictada por el Poder Legislativo (órgano), siguiendo el procedimiento (modo) establecido en la Constitución.

Para que una norma jurídica sea tal, debe ser una norma válida, o sea, reunir validez material (la materia debe ser la que está prevista en la norma de grada superior) y validez formal (ser dictada por el órgano y siguiendo el procedimiento establecidos en la norma fundante), y en tal inteligencia, una ley encuentra su fundamento de validez en la norma constitucional que señala esos requisitos.

Así, si una norma jurídica toma la forma de legislación, es decir, es dictada por la Legislatura, entonces es obligatoria porque no hay que olvidar que la ley es obligatoria “…la ley no se limita a dar consejos sino que tiene juridicidad, ello supone obligatoriedad y sanción si no se respeta esa obligatoriedad” (RIVERA Julio César, “Instituciones de Derecho Civil” Parte General, Tomo I, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 1994, Tercera Edición Actualizada 2004, página 117).

Etimológicamente viene de Lex (Legere) y alude al precepto o regla que se lee pero sentido, refiere hoy a las normas de carácter general establecidas por la legislación.

La legislación, es el conjunto de actos, mediante los cuales, los órganos del Estado que tienen la función de legislar, formulan y promulgan determinadas

En el ordenamiento jurídico no debe haber normas contradictorias.

Las reglas jurídicas de un país configuran un sistema orgánico, un todo coherente regido por principios de lógica, uno de los cuales es el de

no contradicción.

La Ley es un mandato obligatorio

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normas jurídicas de obligatoriedad general. La ley se establece en forma deliberada., consciente y reflexiva. Lo hace

el “legislador” (quien representa la voluntad de la comunidad) y lo hace en forma escrita; comprende además, los aspectos lógicos ineludibles, es establecida por un procedimiento racionalmente fijado en una norma jerárquicamente superior y tiene el acto de imperio (obliga a los destinatarios a aceptarla por el pacto social) por eso se la ha definido como “la expresión conceptual de un órgano de la comunidad”.

Las leyes como quedó dicho, establecen la conducta deseada (prohibida, obligada o permitida) y en caso de incumplimiento, los sujetos a quien se dirige son pasibles de ser sancionados en forma coactiva por el Estado. Ellas establecen a los integrantes de la comunidad, los deberes jurídicos y las sanciones para el caso de incumplimiento.

La legislación es la fuente formal por excelencia en nuestro tiempo y en nuestro sistema de Derecho Positivo. Es la única fuente formal del Derecho. F) El Proceso de Formación de las Leyes.

Atender el proceso de formación de las leyes obliga a tener en cuanta

todos los niveles de actuación (Nacional, provincial o municipal), articular con la coordinación supranacional (MERCOSUR), las normas internacionales (conforme la reforma de 1994) y los Decretos y Reglamentos del gobierno, lo que muestra la complejidad de un panorama socio-cultural que debe ser relevado en términos de rendimiento o sea en sentido de la capacidad (de la legislación) para responder a las necesidades de la sociedad.

Se ha dicho reiteradamente que la gente ve la ley como ese elemento que puede resolver los conflictos de la realidad, dicho de otra forma, la ley es el átomo del universo de las relaciones inter subjetivas, es la célula sobre la que asienta la convivencia armónica por esa razón a veces es usada como sinónimo mismo del

“La ley es la palabra del legislador pronunciada conforme cierto procedimiento o rito, estatuyendo obligaciones de modo general”

La legislación es el conjunto de normas dictadas por un órgano, el Poder Legislativo, siguiendo el procedimiento de la Constitución

Establecen la conducta deseada

(prohibida, obligada o permitida) y prevén sanción coactiva por el Estado

Si la ley toma forma de legislación es obligatoria tiene juricidad y sanción. No bastan las leyes, ellas además deben ser claras

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“Derecho” pero no siempre se analiza la importancia que tiene como “producto” y como elemento de soporte a la estructura de las políticas públicas que dan organización (social, política y económica) al país. Por ello es que en función de su enorme importancia para la comunidad, se destaque la trascedencia del proceso de su elaboración.

De ahí la importancia que tienen las leyes y en tal sentido se incluye el proceso de su formación –creación- desde su nacimiento, hasta la difusión.

La Ley en su proceso de formación atraviesa por distintos pasos o etapas que corresponden al Estado y en virtud del principio de separación de poderes sobre el cual éste se organiza, el “hacer la ley” es función del Poder Legislativo, este es quien hace y deroga las leyes.

De acuerdo al principio de separación de poderes sobre el cual se organiza el Estado, la confección de la ley le está encomendada a un poder especializado en esa función, el Poder Legislativo. El es quien hace y quien deroga las leyes. No obstante, hay una parte importante de la formación de la ley, en la cual interviene el Poder Ejecutivo conforme el diagrama que adjuntamos y también el Poder Judicial tiene su participación en el sentido de la facultad que le compete de declarar las leyes inconstitucionales

Tanto la ley –como producto- como la actividad legislativa – como tarea productora de normas generales- se ha convertido en tema central del Derecho y hace que el proceso de creación legislativa como la problemática de las condiciones de su elaboración y también de su mantenimiento -una vez creada-, el de su sistematización y el de la implementación de sistemas de acceso y búsqueda, resulten de suma importancia.

Por otra parte la producción de normas jurídicas nos permite señalar la existencia de distintos procesos, que pueden ser perfectamente diferenciados teniendo en cuenta su naturaleza y sus diversos contenidos.

Resulta posible que se distinga de esta manera dos procesos diferentes: el “institucional” y el “intelectual”. El primero está vinculado esencialmente con pasos que se cumplen en el ámbito de los poderes políticos del estado, comprendiendo una serie de actos interrelacionados tales como la “iniciativa, la “sanción”, la “promulgación y la “publicación”, sin perjuicio del “veto” u “observación” del Poder Ejecutivo que determina una nueva instancia de intervención legislativa. Dicho proceso será objeto de un análisis más detallado en le punto VI del presente trabajo.

El proceso intelectual a su vez presenta dos etapas o momentos diferentes ya que resulta posible diferenciar los análisis previos a su redacción, de la actividad específica que implica la misma. Asimismo dicho proceso nos permite conectar con la técnica de la “Checklisten” que ha tenido un progresivo desarrollo en el plano internacional y consiste en un conjunto de interrogantes, que resulta necesario o conveniente que se encuentren considerados al momento de redactar un proyecto legislativo.

Teniendo en cuenta la experiencia internacional y la doctrina elaborada en esta materia (ver el enjundioso trabajo: “Fundamentos de Técnica Legislativa” Editorial La Ley de Luís F. P. Leiva Fernández, año 1999, Prólogo de Antonio Martino -Universitá di Pisa-), resulta posible señalar a título de ejemplo los siguientes interrogantes vinculados al dictado de las normas legales: 1) es necesario el dictado de la ley; 2) existen antecedentes normativos, doctrinarios y jurisprudenciales; 3) la cuestión o materia del proyecto es de competencia del

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órgano interviniente; 4) responde a una obligación impuesta jurídicamente; 5) a quién corresponde su iniciativa;.6) existen estudios o formas de apreciar su impacto sobre la realidad y sobre las respuestas individuales y sociales que puede generar tanto públicas como privadas; 7) la norma se encuentra redactada en forma precisa, suficiente y clara;.8) están definidos sus alcances y contenidos tanto objetivos como subjetivos; 9) está prevista y analizada su forma y posibilidad de aplicación; 10) están contemplados los tiempos de inicio y fin de su vigencia: 11) se tuvo en cuenta los recursos presupuestarios y económicos que requiere su aplicación;.12) existe alguna manera de medir su eficacia; 13) resulta compatible con el ordenamiento vigente.

La enumeración precedente nos introduce a los numerosos interrogantes que pueden plantearse en torno del dictado de la ley, los que tienen diferentes alcances, ya que algunos de ellos se relacionan con una etapa previa a la redacción de la ley y otros están más vinculados con esa redacción. Pasando a la actividad específica de la redacción de la ley y sin perjuicio de algunos interrogantes mencionados “ut supra”, relacionados con dicha actividad, resulta posible establecer un enfoque de carácter esquemático y señalar en tal sentido los siguientes aspectos involucrados: 1) Análisis Semántico. La utilización del lenguaje resulta de suma importancia para definir los contenidos y el alcance de las normas legales, que contienen conceptos de naturaleza diferente, pudiendo mencionarse entre ellos a los descriptivos, subjetivos y normativos. De esta manera el conocimiento del lenguaje y de la significación de los conceptos utilizados, resulta esencial para quien opere en esta temática, especialmente en materia de conceptos normativos, que son los que están tasados o definidos por el propio ordenamiento jurídico. 2) Análisis Sintáctico. Al igual que el anterior esta tarea intelectual se desenvuelve, “intra norma”, es decir dentro del nivel específico de cada preposición jurídica independiente, teniendo en cuenta que un mismo proyecto de ley, puede dar lugar a una estructura compleja, compuesta por un conjunto de artículos o cláusulas y/o disposiciones diferenciadas.

Este nivel de análisis se relaciona con la coherencia interna de cada disposición jurídica que resulta complementario del anterior en orden a la claridad que debe expresar la misma, para facilitar su interpretación o la comprensión de su significado.

3) Análisis Sistemático. Este análisis excede el marco individual de cada disposición jurídica por lo que se caracteriza como “extra norma”. Se lo puede dividir a su vez en “interno” y “externo”. El primero se ocupa de las relaciones de cada norma con otras normas del mismo acto legislativo, pudiendo comprenderse dentro del mismo el análisis de las formas adoptadas para estructurar el proyecto en su conjunto, mediante la relación seriada de sus diversos artículos e incisos. El análisis “externo” se ocupa de la relación de cada norma o conjunto de las mismas que forman parte de un acto legislativo, con otras normas jurídicas ajenas al mismo.

El análisis sistemático externo tiene una naturaleza compleja y se relaciona con el concepto de “ordenamiento jurídico” y con los principios de

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coordinación y subordinación que vinculan a las diferentes normas jurídicas que lo componen. En tal sentido la confrontación necesaria de las normas proyectadas, con el resto del ordenamiento jurídico importa definir tareas que se orientan a dar respuesta tanto a su validez como a su compatibilidad.

4) Análisis Circunstancial y Regimental. Comprende aquellas cuestiones de carácter técnico que se orientan a dar respuestas a dos interrogantes esenciales: a) el ámbito de aplicación de la norma, b) el régimen aplicable que define la misma.

Dentro del ámbito de aplicación cabe distinguir los matices “objetivos” que definen los aspectos territoriales y temporales de las normas jurídicas, de los “subjetivos”, relativos a las personas físicas y jurídicas comprendidas dentro de las mismas.

El régimen aplicable nos conecta con la diferente naturaleza de las normas jurídicas que pueden formar parte de un acto legislativo, ya que las mismas pueden ser de tipo prohibitivo, sancionador, regulador, descriptivo, etc..

En su conjunto los dos aspectos señalados dan sentido y se relacionan con los contenidos concretos de las normas jurídicas, los que son esencialmente contingentes y variables. Es decir este análisis pone su acento en los aspectos materiales o reales de las normas jurídicas, frente a aquellos que privilegian los aspectos formales de su conceptuación.

5) Análisis Consecuencial. Este nivel nos conduce a la mención de dos actividades relacionadas que presentan una naturaleza o contenido esencialmente valorativo: a) la comprensión de la realidad y en forma especial de las circunstancias de la misma que preceden al dictado del acto legislativo; b) la finalidad u objetivo del acto proyectado. En tal sentido este nivel de actividad importa tener en cuenta el interrogante del impacto de la norma sobre la realidad, que implica entre otros aspectos valorar la factibilidad de su aplicación y sus eventuales consecuencias.

Como denominador común de los dos aspectos referidos cabe la cita de los elementos ideológicos que implican condicionamientos en la actitud del autor de un proyecto, frente a una determinada problemática.

Conforme su naturaleza el esquema analítico propuesto, no significa primacía de ningún aspecto sobre los demás, especialmente por la interdependencia y relación íntima que los vincula, por lo que en modo alguno afecta tampoco los principios de unidad y organicidad que caracterizan a los actos legislativos y cuya consideración también resulta esencial para su dictado.

En el sentido expresado la “unidad” de la norma importa referirse a su homogeneidad por encima de sus diferentes elementos y partes constitutivas, tanto en sus relaciones o articulación formal, como en sus contenidos materiales, de modo de conformar una verdadera estructura con coherencia lógica y dialéctica.

La “organicidad” que complementa a la anterior guarda mayor relación con su aplicación y efectividad, por lo que tiene en cuenta especialmente cuestiones vinculadas con evitar lagunas, contradicciones etc..

Por otra parte cabe reiterar nuevamente la estrecha relación que existe entre el proceso intelectual aludido y el proceso “institucional”, que rige para el

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dictado de las leyes antes referido, ya que –sin perjuicio de los vínculos anteriormente señalados- cada una de las diferentes etapas de este último determinan una serie de condicionamientos respecto del alcance de cada uno de los componentes de dicho proceso intelectual.

Los aspectos señalados anteriormente destacan la importancia de la técnica legislativa teniendo en cuenta que pese a la necesidad de su conocimiento y manejo, es posible afirmar que tanto a nivel Nacional como en cada una de las provincias resulta preocupante las escasez de expertos en esta materia y la ignorancia sobre la misma que también suelen evidenciar quienes resultan electos legisladores, ya que por lo general los partidos políticos tampoco suplen la educación formal que omiten las universidades y facultades del país. No obstante lo señalado en los últimos tiempos se advierte en diversas jurisdicciones, tanto a nivel central como en los municipios, un creciente interés por adoptar “manuales de técnica legislativa” configurando una situación tan saludable como inédita, ya que por lo general estos instrumentos no formaban parte de los recursos habituales de las personas que operan en esta actividad En cuanto a la definición de “técnica legislativa” se señala que “persigue mejorar y homogeneizar la calidad de las leyes y otras disposiciones jurídicas en dos aspectos fundamentales, su composición o estructura formal y su redacción o lenguaje” (Pablo Salvador Coderch –Seminario “Proliferación Legislativa: un desafío para el estado de derecho- Madrid 11/11/2003-). Esta materia también ha recibido diversos aportes doctrinarios , que en los últimos tiempos han controvertido su objeto o contenido, ya que frente a la clásica “teoría normativa” emergen otras posiciones como la “teoría de la regulación” que aboga para que “la regulación de los procedimientos de elaboración de leyes y disposiciones jurídicas incluyan la actividad negociadora que tiene lugar entre los grupos de intereses y los poderes públicos, así como la que se entabla entre los poderes mismos” ( Pablo Salvador Coderch ob. Cit.). Esta última postura parte de la aplicación al derecho de la teoría económica de la regulación, cuyo nacimiento se atribuye al trabajo de George Stigler “The Theory of Economic Regulation”. (ver comentario del punto VIII del presente trabajo titulado “Actualización y Modernización Legislativa” ). G) Problemas de la Legislación.

La legislación presenta numerosos problemas, algunos son los llamados “vicios de la legislación: Inflación - Contaminación Legislativa” pero previo a ello debe atenderse el tema de los problemas sintácticos, semánticos y lógicos que plantea la interpretación.

Señalamos que la coherencia es uno de los caracteres del ordenamiento jurídico, que vincula con el vicio lógico de la contradicción y que en el ordenamiento jurídico no debe haber normas contradictorias porque las reglas jurídicas de un país configuran un sistema orgánico, un todo coherente regido por principios de lógica, uno de los cuales es el de no contradicción. Sin embargo, la realidad muestra lo contrario, y en eso relaciona asimismo con la proliferación de leyes existente.

Hay Estados que muestran marcada sobreabundancia normativa, situación que solo provoca normas contradictorias sino que a veces hace que no se sepa puntualmente cual es el Derecho aplicable o al menos que muchas veces

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no se sepa con exactitud qué leyes están vigentes y cuales no. No entraremos a analizar la necesidad de paliar los vicios de la

legislación, pero diremos que es necesario que los contenidos a abordar por el legislador satisfagan los aspectos formales ineludibles de toda ley -conforme las instrucciones (manuales)- así como señalar igualmente la utilidad de las técnicas de reordenación de los textos (tal los Digestos).

Así, parece innecesario decir que la ley importa un “mandato obligatorio” (El artículo1º del Código Civil señala que las leyes son obligatorias para todos los habitantes del territorio de la República Argentina, sean ciudadanos o extranjeros, domiciliados o transeúntes), pero sí recordar que ella obliga aún con independencia del grado de acatamiento conforme se dijo antes. Los ciudadanos tienen la obligación de conocer la ley porque la ley se presume conocida por todos y esto no debe perderse de vista al analizar el problema de la legislación y su rol para con la sociedad.

Dicho de otra forma, a partir de la obligatoriedad de la ley debemos tener en claro primero, cuál es la función de los textos normativos, para quienes están escritos, luego cómo deben estar escritos o redactados ya que además (conforme ley) se presumen conocidos y por lo tanto, obligan a todos los miembros de la comunidad. Esta tarea, la de redactar adecuadamente los proyectos de leyes es tarea que incumbe a la Técnica Legislativa.

El diagnóstico de la situación actual muestra que existe necesidad de legislar pero que debe “hacerse bien” a fin de poder obtener normas que den mejor funcionamiento a las instituciones.

En resumen, lo dicho muestra la importancia de legislar pero también la necesidad de hacerlo de la mejor manera ý también la conveniencia de efectuar un relevamiento del material normativo existente a fin de reordenarlo adecuadamente y sistematizarlo.

Dicho de otra manera, la simplificación legislativa exige hacer leyes claras pero aún así, eso no es suficiente porque las nuevas leyes deben insertar en el ordenamiento jurídico preexistente también adecuadamente y debe instrumentarse la manera de acceder de forma rápida y sencilla a la legislación de las diversas materias para conocer las normas, las relaciones existentes entre ellas y su articulación con los principios, para lo cual también es menester contar con técnicas de sistematización y divulgación adecuadas

Cobra relevancia en esto el llamado “rendimiento” porque el rendimiento de la ley reside justamente en la capacidad de responder a las necesidades de la sociedad y sus demandas, de ahí la importancia del quehacer parlamentario.

La Técnica Legislativa y por ende la capacitación de los diferentes cuadros de agentes en todo lo relacionado con este quehacer legislativo cubre varios aspectos, entre ellos: a) el estudio de la estructura y texto de la norma; b) su inserción en un orden jurídico; c) prever las consecuencias que generan las relaciones con otros sistemas jurídicos; d) los principios básicos del orden jurídico –el fundamento de validez del orden en donde se integrará la norma- (sea una nueva norma, la supresión total o parcial de una o varias normas vigentes o de textos normativos completos; e) la previsión de eventuales resultados derivados de la aplicación de normas procedimentales (asambleas, sesiones) y el funcionamiento de sus órganos; f) la evaluación de impacto político-social de creación o supresión de normas; la necesidad o conveniencia de la evaluación económica de creación, modificación, o supresión (total o parcial) de normas; etc.

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Son numerosos los aspectos relacionados con el buen hacer de la ley no sólo en lo atinente al lenguaje y estilo de la ley, también la distribución de las leyes en distintos códigos, la integración y sistematización con el resto de las normas del ordenamiento, el adecuado almacenamiento etc., todo lo cual es sumamente importante pues entre otros ejemplos, evita repeticiones, contradicciones, facilita su conocimiento y por ende su aplicación.

Es indudable es la legislación actual ha alcanzado un grado de complejidad tal, que torna difícil su aplicación y funda la necesidad de hacer un Digesto Jurídico, y la importancia de esta herramienta radica justamente en facilitar la tarea de los intérpretes (sean funcionarios, jueces, o el mismo legislador) y en simplificar el conocimiento a los sujetos normativos en general (aquellos a quienes va dirigida la norma) sobre el conjunto de normas que rigen sus actos.

A esto debe agregarse ineludiblemente que ello debe confeccionarse conforme normas establecidas.

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VI) DINÁMICA LEGISLATIVA A) Procedimiento de Sanción de Leyes.

Como lo señala German J. Bidart Campos (Manual de la Constitución Reformada, Ed. Ediar, Tomo III, página 140) “al Congreso se lo llama Poder Legislativo u órgano legislativo porque legisla”, es decir que es el órgano constitucional encargado de emitir o dictar leyes. Sin embargo, no es ésta la única función que este órgano ejerce.

Si bien nuestro sistema constitucional responde al régimen de la división de poderes, dentro del cual a cada Poder del Estado le corresponden funciones específicas, ello no importa el monopolio de cada poder del Estado de las funciones ordinarias del mismo.

Al contrario, a cada uno de estos poderes se le atribuye ciertas funciones propias de los otros órganos.

Así, vemos que también el Poder Ejecutivo tiene funciones colegislativas al poder ser el autor de la iniciativa de un proyecto de ley, y al promulgar y publicar las leyes (Constitución Nacional artículo 77º y artículo 99º inciso 3), y además, si materialmente hablando “ley” es toda norma general obligatoria, el Presidente también realiza leyes (aunque a través de un procedimiento distinto de producción de las mismas) al reglamentar una ley, dictar un decreto de necesidad y urgencia, o un decreto con contenido de ley, por delegación del Congreso (Constitución Nacional art 76º y 99º inciso 3).

A su vez la Corte Suprema de Justicia también estaría dictando ley en sentido material al regular por acordada determinados aspectos internos o de procedimiento.

Por otro lado, y en lo que respecta al Poder Legislativo, éste también posee algunas facultades propias de los otros poderes, tales como facultades administrativas de organización interna (artículo 66º), como facultades jurisdiccionales privativas para juzgar a determinados funcionarios mediante el mecanismo del juicio político (artículo 53º y 59º Constitución Nacional).

Con ello resulta claro que, si bien la tarea específica del Congreso es el dictado de actos de naturaleza legislativa, no son éstos los únicos actos que dicta, sino que también realiza actos políticos, resolutivos, declarativos, etc.

Sin perjuicio de lo dicho hasta aquí, sin embargo, formalmente, en sentido estricto, las leyes de la Nación sólo las pronuncia el Congreso.

Las leyes pueden ser caracterizadas como actos complejos en cuanto a su naturaleza jurídica, ya que no sólo requieren el concurso de voluntades de las dos Cámaras legislativas, sino también del Poder Ejecutivo.

Con respecto al tema, Hugo Oscar Cueli, en su Constitución Nacional Comentada, explica que “se evidencia la existencia de un verdadero proceso en la elaboración de toda norma legal, que permite distinguir diferentes pasos y elementos constitutivos del mismo”.

Asimismo el referido autor distingue el proceso intelectual, y el proceso institucional para la elaboración de una norma jurídica. Así, manifiesta que “el dictado de una norma legislativa permite diferenciar el proceso intelectual de su elaboración, que se desarrolla esencialmente con carácter previo a su

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presentación, de la actividad institucional que se genera luego de su redacción”. En lo que atañe al proceso intelectual para el dictado de una ley, la

referida opinión doctrinaria distingue dos etapas o momentos diferentes del mismo, ya que resulta posible diferenciar los análisis previos a su redacción, de la actividad específica que implica la misma. Este proceso nos permite conectar con la técnica del “checklisten” que consiste en un conjunto de interrogantes que resulta necesario o conveniente que se encuentren considerados al momento de redactar un proyecto legislativo, aspecto que fueran considerados con anterioridad (ver punto V F).

A través de los interrogantes que plantea la técnica de la “checklisten” se tiene la posibilidad no sólo de detectar defectos formales al redactar una norma, sino especialmente defectos sustanciales, evitando el dictado de normas innecesarias, contradictorias, ineficaces o inconvenientes. Además, como dice Luís F.P. Leiva Fernández, en su libro “Fundamentos de Técnica Legislativa” (Editorial La Ley, página 15), la checklisten tiene también como efecto secundario el colaborar con los distintos funcionarios entre quienes circula el anteproyecto o proyecto de normas, imponiéndolos rápidamente de sus objetivos, costos, eficacia esperada, etc., lo que evita que en distintas áreas del Estado se encaren tareas de investigación similares.

Por todo lo dicho, la checklisten resulta un valioso instrumento contra la contaminación e inflación legislativa, fenómenos por el que están pasando todos los estados modernos debido a la gran proliferación de normas jurídicas, agravados por la falta de utilización de técnicas que las contrarresten.

1) Proceso Intelectual.

El tratamiento de esta cuestión se efectuó en el punto V) F, por lo que corresponde remitirse a sus contenidos.

2) Proceso Institucional.

Por otro lado, ya en el plano del proceso institucional, en el trabajo de Hugo Cueli anteriormente citado, se realiza el siguiente detalle de las diferentes etapas que lo conforman (reiterando en algunos casos conceptos ya vertidos): a) iniciativa; b) aprobación o rechazo; c) revisión; d) sanción; promulgación; e) publicación.

“a) Iniciativa. En nuestro sistema constitucional corresponde a cualquier Senador o Diputado y al Poder Ejecutivo (artículo 77º Constitución Nacional), sin perjuicio de la “iniciativa popular”, que regula el artículo 39º de la Constitución Nacional. b) Aprobación o Rechazo. Cabe distinguir la aprobación de un proyecto que se produce dentro de una misma Cámara, de la que efectúa la revisora.

En general los Reglamentos de las Cámaras legislativas que rigen en nuestro derecho público establecen los pasos que sujetan el trámite de los proyectos antes de su aprobación o rechazo por parte de la Cámara interviniente, regulándose, tanto la forma en que toman estado parlamentario, como la intervención de las Comisiones permanentes o especiales de cada Cámara.

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La participación de Comisiones se realiza mediante el dictado de Despachos que no son vinculantes y que en algunos cuerpos legislativos no se fundan, procurando evitar la discusión entre las mismas, cuestión que se reserva al plenario del cuerpo.

En consecuencia el tratamiento de los proyectos de ley mediante la intervención de sus respectivas Comisiones presenta compartimientos estancos, porque cada una de ellas es soberana en la emisión de sus dictámenes y no existe desde el punto de vista orgánico un sistema de vasos comunicantes entre las mismas que permitan una influencia recíproca.

No obstante lo señalado, el artículo 79º de la Constitución Nacional regula la posibilidad de aprobar proyectos “en particular” por las Comisiones, luego que éste resulte aprobado “en general” por la Cámara respectiva.

c) Revisión. Dentro del proceso de formación de las leyes en los sistemas bicamerales, corresponde distinguir la “Cámara de origen” de la “Cámara revisora”, que interviene luego que un proyecto resulta aprobado por la primera.

Dentro de nuestro régimen constitucional, la Cámara revisora tiene la alternativa de aprobar o desechar el proyecto, aunque también puede enmendarlo.

d) Sanción. En el proceso de formación de las leyes, la sanción es el acto por el cual el Poder Legislativo aprueba un proyecto de ley, con el consecuente envío del mismo al Poder Ejecutivo, como consecuencia de sus facultades colegislativas. e) Promulgación y Veto. Aprobado un proyecto por el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo tiene la alternativa de su promulgación, que es el acto por el cual manda a cumplir la ley; o de vetarla u observarla en forma total o parcial. f) Publicación. Es otro acto esencial para la formación de las leyes, e incumbe al Poder Ejecutivo. Aunque en esta materia cabe la cita del derecho público Provincial, en el cual se aprecian normas constitucionales que autorizan al Presidente de la Cámara respectiva que hubiese prestado la sanción definitiva, a publicar las leyes en caso en que el Poder Ejecutivo no lo haga. (ej.: artículo 108º de la Constitución Bonaerense)”.

Por último cabe citar la relación entre la “publicación” de las leyes y su obligatoriedad que determinan las disposiciones del Código Civil y Comercial.

Pasando al procedimiento legislativo en nuestro país, corresponde la referencia a la Constitución Nacional, pero también dentro de nuestro derecho público Provincial, se abordan las normas constitucionales de la Provincia de Buenos Aires, por lo que cuando se alude al orden Provincial, se refiere específicamente al ordenamiento jurídico de esta Provincia.

B) Normas Constitucionales.

La Constitución Nacional trata sobre el procedimiento de sanción de las leyes desde el artículo 77º al 84º.

A su vez, en la Constitución de Buenos Aires, se trata de este tema en los

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artículos desplegados desde el artículo 104º al 112º. Lo dicho anteriormente es sin perjuicio de su relación con otros artículos

de ambas constituciones, respectivamente. Ahora bien, para su estudio, seguiremos el esquema dado anteriormente

sobre el proceso institucional para la redacción de una ley, examinando primero las normas constitucionales de la Nación, y luego, comparativamente, las normas de la Provincia. En la consideración de estas últimas, nos guiaremos especialmente por la “Constitución de la Provincia de Buenos Aires anotada y comentada” de Hugo O. Cueli.

1) Iniciativa. a) Constitución Nacional.

El artículo 77º dice así: “Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución.

Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras.”

En primer lugar, este artículo se relaciona con el artículo 39º, ya que el mismo consagra el derecho de iniciativa popular de proyectos de ley, y más aun, impone una obligación al Congreso de tratamiento expreso de un proyecto así iniciado, en un plazo no mayor a doce meses (mandato que no existe cuando el proyecto es iniciado por cualquiera de las Cámaras, ni por el Poder Ejecutivo).

En relación con la iniciación de proyectos por las Cámaras, la Constitución establece que, como principio general, éstos pueden iniciarse en cualquiera de ellas, salvo que exista una disposición constitucional expresa. El artículo 77º no hace una mención expresa de esas excepciones, por lo que hay que buscarlas en el resto de su texto normativo, y de esta manera encontramos las siguientes:

Leyes que deben iniciarse necesariamente en la Cámara de Diputados:

-artículo 39º: “Leyes cuyos proyectos son presentados por ciudadanos en ejercicio de su derecho de iniciativa, previsto por este artículo.” Néstor Pedro Sagüés, en “Elementos de Derecho Constitucional (Ed. Astrea, 3a. Edición, Tomo I, página 424), explica que este artículo no se refiere al derecho individual de proponer un texto de ley, sino al derecho grupal que pertenece a los miembros del cuerpo electoral. Además, si bien este derecho rige en todo el país, es únicamente para realizar iniciativas sobre leyes de competencia de la Nación (no importa, por tanto, el derecho de miembros de una Provincia para iniciar a través de este procedimiento leyes en las Legislaturas Provinciales).

La razón por la que el derecho de iniciativa popular únicamente puede plantearse ante la Cámara de Diputados, es que, al ser ésta la Cámara representante del pueblo, “no podría hacer caso omiso a una propuesta popular de ley”. Sin embargo, Sagüés opina que si el proyecto versare sobre alguna materia que corresponde iniciarse exclusivamente en el Senado, esta iniciativa debe ser directamente derivada a esta Cámara.

-artículo 40º “Leyes a través de las cuales el Congreso decida someter un proyecto de ley a consulta popular”. Sagüés (ob. cit. página 514) advierte que se

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presenta un problema a resolver en el caso de que el proyecto que se pretenda someter al cuerpo electoral sea uno de aquellos que la Constitución reserva su inicio exclusivamente para la Cámara de Senadores. Este autor propone como solución privilegiar aquí la norma especial sobre la general, de manera que en estos casos cabría mantener en manos del Senado la iniciativa en la consideración de la ley en cuestión.

-artículo 52º: “Leyes sobre contribuciones y sobre reclutamiento de tropas”, las que sólo pueden iniciarse en la Cámara de Diputados.

La explicación de ello, como también lo hace notar Sagüés (ob. cit. página 512), tiene un origen histórico. Como los Diputados son, formalmente, los representantes del pueblo (artículo 45º), es coherente que los sacrificios económicos y personales que se exijan a la comunidad sean primero considerados en la sala representativa de ésta (Explica el mencionado autor, que actualmente esa raíz histórica se desdibuja, ya que varios Diputados, más que representantes del pueblo lo son de sus partidos).

Leyes que deben iniciarse necesariamente en el Senado:

-artículo 75º inciso 2 “ley-convenio entre el estado federal y las Provincias, sobre la base de acuerdo entre ellos, que instituye el régimen de coparticipación impositiva sobre contribuciones directas”. Señala aquí también Sagüés (ob. cit. página 515) el origen de esta norma, que radica en la participación igualitaria de las Provincias en este cuerpo y su rol específico de control del régimen federal.

-artículo 75º inciso 19 “leyes sobre crecimiento armónico de la nación, poblamiento de su territorio y políticas diferenciadas, que tienden a equilibrar el desigual desarrollo relativo a Provincias y regiones”. La razón de esta norma también reposa en que están aquí en juego temas que hacen al equilibrio de las Provincias, por lo que pareció mejor dar prioridad en el tratamiento de estas normas al cuerpo representativo de las mismas.

Dicho lo anterior podemos concluir quiénes concretamente pueden presentar proyectos de leyes, a saber: Cualquier Cámara del Congreso ( a través de uno o varios miembros de las mismas), el Poder Ejecutivo, en cualquiera de las Cámaras, salvo las excepciones referidas (cabe aquí la pregunta de si el Vicepresidente es parte del Poder Ejecutivo, y por ende si podría presentar proyectos de leyes. La cuestión es discutible, pero en nuestra práctica constitucional no lo ha hecho). Por último, también el cuerpo electoral lo puede hacer a través del derecho de iniciativa popular. Este derecho de iniciativa popular, está consagrado en el artículo 39º, y es un derecho grupal. En cambio, si cualquier particular individualmente quisiera presentar un proyecto de ley, lo puede hacer, al igual que lo puede hacer cualquier otro órgano Provincial, e incluso también la propia Corte Suprema de la Nación; ello basándose en el derecho constitucional de petición (artículo 14º), pero la Cámara ante la cual se presente dicho proyecto no debería darle trámite hasta que algún legislador (o el Poder Ejecutivo) lo asuma como suyo.

Cabe hacer una última mención sobre el derecho de iniciativa del Poder Ejecutivo. En el artículo que se analiza, como lo muestra Hugo O. Cueli (Constitución Nacional Comentada), sólo se hace una mención parcial a las funciones colegislativas del mismo, cuya enunciación general se encuentra regulada en el artículo 99º, inciso 3. Asimismo, este mismo artículo y el 76º hacen alusión a la posibilidad del Poder Ejecutivo de dictar normas legales.

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b) Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

El artículo 104º establece que: “Toda ley puede tener principio en

cualquiera de las Cámaras y se propondrá en forma de proyecto por cualquiera de los miembros de cada Cámara y también por el Poder Ejecutivo.

Toda ley especial que autorice gastos, necesitará para su aprobación, el voto de los dos tercios de los miembros presentes de cada Cámara”.

También aquí hay que relacionar este artículo con el que habla del derecho de iniciativa popular para iniciar proyectos de ley (art 67º). Al igual que en la Nación, también se impone por expreso mandato constitucional que estos proyectos deban ser tratados en forma expresa dentro del plazo de doce meses (tampoco se prescribe esto último para los proyectos de ley iniciados en las Cámaras o en el Poder Ejecutivo).

Sin embargo, a diferencia de la Constitución Nacional, la Provincial no consagra materias de exclusiva iniciación en algunas de sus dos Cámaras. (Esto es coherente, pues en el ámbito Provincial las Cámaras no representan una al pueblo Provincial y la otra a sus diferentes distritos, con lo cual una solución diferente carecería de fundamento).

Con relación a la posibilidad de presentación de proyectos por parte del Poder Ejecutivo, hay que relacionar esta norma con el artículo 144º inciso 3, en donde también se prescribe esta facultad colegislativa del Poder Ejecutivo de la Provincia, haciendo alusión asimismo a su facultad de formar parte en la discusión de los proyectos a través de los Ministros.

Por último, al final del artículo se hace referencia a que para aprobar toda ley especial que autorice gastos se necesitará el voto de dos tercios de los miembros presentes de cada Cámara. Hay que vincular esto último con el artículo 103º inciso 2, donde se fija que la iniciativa con relación a los nuevos gastos, dentro de la ley de presupuesto, le corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Sin embargo, si surgiera la necesidad de realizar nuevos gastos no considerados en dicho presupuesto, las Cámaras pueden presentar proyectos que los autoricen. En esos casos, la iniciativa podrá hacerse en cualquiera de las Cámaras, con el solo requisito de que los mismos sean votados por la mayoría especial señalada.

2) Sanción. a) Aprobación o rechazo. Diferentes supuestos. - Constitución Nacional.

El artículo 78º ordena que: “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley”

Como lo afirma Cueli (Constitución Nacional Comentada, ob. cit.), en nuestro sistema constitucional, la ley es un acto jurídico complejo, no solo por la cantidad de órganos que intervienen en su formación, sino también por las alternativas que se presentan para cada uno de los mismos.

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De este modo, para sancionar una ley, se necesita el acogimiento del proyecto por ambas Cámaras. Por ende, para que un proyecto pase a la otra, resulta esencial la aprobación por la de origen (Cámara donde se inicio el mismo), y por su parte la revisora tiene la posibilidad de aprobarlo, rechazarlo, aunque también puede efectuarle correcciones o adiciones, en cuyo caso el proyecto debe volver a la Cámara de origen. A su vez, luego debe ser enviado el proyecto para el Poder Ejecutivo, éste también tiene las opciones de promulgarlo o vetarlo, total o parcialmente.

Dentro de estas alternativas, la disposición que analizamos contempla el supuesto más simple en el trámite de un proyecto de ley, que responde al supuesto en que todos los órganos intervinientes les prestan su aprobación.

Cuando se aprueba una ley por ambas Cámaras, se dice que se logró la sanción de ésta (sin perjuicio de su eventual intervención posterior, en caso de que el proyecto resulte vetado), y para ello el artículo 84º prescribe la utilización de la siguiente fórmula: “El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación argentina, reunidos en Congreso,… decretan o sancionan con fuerza de ley”

Esta fórmula tiene como propósito uniformar el modo de redacción de la sanción, cualquiera sea la ley sancionada.

Esta fórmula merece varias críticas, ya que utiliza como sinónimos a las palabras sancionar y decretar, siendo ambos conceptos diferentes. También la crítica se hace sobre la frase “con fuerza de ley”, ya que cualquier norma jurídica tiene carácter coactivo. Por último, la expresión “reunidos en Congreso” merece reparo, ya que el trámite de sanción es individual y sucesivo respecto de la intervención de cada Cámara, y no operan allí como Asamblea Legislativa.

Cueli (Constitución Nacional Comentada), señala, sin embargo, que el Congreso utiliza actualmente una fórmula que se usaba anteriormente a la disposición aludida, la cual contiene la palabra “etc.” al final de ella, sin la inclusión de la palabra “decretan”, originando observaciones doctrinarias que consideran improcedente esta redacción y la califican como interpretativa, ya que no coinciden con el texto vigente.

- Constitución Provincial.

En el plano bonaerense se trata este tema mediante el artículo 105º que, dice: “Aprobado un proyecto por la Cámara de su origen, pasara para su revisión a la otra y si esta también lo aprobase, se comunicará al Poder Ejecutivo para su promulgación.”

Por la similitud con la norma Nacional, caben las mismas acotaciones hechas para esta última.

A su vez, también en la Provincia se fijó una fórmula para la sanción de una ley, la que esta plasmada en el artículo 112º, y dice: “En la sanción de las leyes se usará la siguiente fórmula: “El Senado y Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, sancionan con fuerza de ley, etcétera”.

Vemos que esta es una fórmula mejorada con respecto a la Nacional, ya que señalar que las que sancionan la ley son la Cámara de Diputados y, aparte, el Senado, ello no nos da la idea de que lo hacen en una Asamblea Legislativa, sino cada una por su parte (a diferencia de la fórmula Nacional, que da lugar a esta interpretación errónea).

Asimismo, esta fórmula solo dice “sancionan” sin agregar el otro verbo

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“decretan”, como lo hace la Nacional, que tantas críticas por parte de la doctrina ha recibido.

Sin embargo, se sigue manteniendo el “etcétera”, que en el orden Nacional fue suprimido.

b) Delegación de la aprobación de un proyecto en sus Comisiones. - Constitución Nacional.

En la última reforma constitucional, y con el afán de agilizar el trámite legislativo, se incluyó en el articulado constitucional la siguiente norma: Art 79º: “Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus Comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en Comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros, una vez aprobado el proyecto en Comisión, se seguirá el trámite ordinario.”

Se acelera de esta manera el procedimiento de sanción en cada una de las Cámaras, ya que las Comisiones cuentan con pocos miembros, en relación los miembros de aquellas, con lo cual es mucho más fácil formar quórum y decidir.

Ahora bien, cabe hacer algunas acotaciones sobre lo que este artículo prescribe.

En primer lugar, hay que tener en cuenta que para delegar en una o más Comisiones un proyecto (o imputar dicha función, pues como lo hace notar Bidart Campos (Manual de la Constitución Reformada, página 150), por darse dentro de un mismo órgano, no se trata de delegación,), el mismo debe ser aprobado previamente en general por la Cámara. A partir de allí, y con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros, puede ser derivado por una de las Cámaras (o por las dos) a una o más de sus Comisiones. Sagüés (Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 518), opina que si el proyecto se delegase a varias Comisiones, debería aprobarse el mismo por mayoría absoluta en cada una de éstas. Y de no aprobarse en alguna de ellas uno o más artículos del proyecto, éste debe volver la a Cámara en pleno, para el tratamiento de esos artículos.

Bien puede suceder que el proyecto así aprobado en una de las Cámaras, no sea aprobado del mismo modo por la otra, pues cada Cámara decide por su lado qué procedimiento seguir para la aprobación de cada proyecto (dentro de los márgenes constitucionales).

Un interrogante se presenta cuando el proyecto trata de un tema que requiere la aprobación de una mayoría calificada. Diversas son las conclusiones sobre el tema por parte de la doctrina. Así, vemos que Sagüés considera que en este caso el asunto no podría ser resuelto por Comisiones, sino únicamente por la sala en pleno, pues cree que la Constitución está demandando allí la actuación de todo el cuerpo. En cambio Bidart Campos, en el mismo supuesto, interpreta que la delegación sería válida, pero la mayoría calificada exigida a la Cámara en pleno se trasladaría a la Comisión, pues, explica, que de lo contrario, ese agravamiento plasmado en la Constitución para aprobar un proyecto se vería fácilmente burlado con solo decidir las Cámaras que la aprobación en particular quedara delegada a Comisiones.

La norma permite a la Cámara retomar el proyecto, con el voto de la

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mayoría absoluta del total de sus miembros, pero, conforme lo apuntan los autores nombrados, esto queda permitido, siempre y cuando en ninguna de las Comisiones que estén analizando el proyecto se haya aprobado el mismo. De haberlo hecho, aunque sea sólo en una o algunas de ellas, ya no podría la Cámara dejar sin efecto la delegación hecha.

Además dice Sagüés que la conclusión de la delegación, en los casos en que procede, no anula lo válidamente actuado por la Comisión.

Por último, apunta también, que las controversias a que alude el artículo 81º, entre las Cámaras, no pueden resolverse por Comisiones, sino por las salas en pleno. Esto es así, explica, porque el artículo 79º habla de delegación en Comisiones para “aprobar” proyectos, y no para corregirlos, y además porque el artículo 81º supone observaciones o insistencias realizadas por cada Cámara (y no por una Comisión de esa Cámara).

A su vez, cabe en esta parte la cita de Hugo Cueli (Constitución Nacional Comentada), quien en su libro hace un análisis sobre la razón de ser y el funcionamiento de las Comisiones. Así, señala que, en virtud del artículo 66º, cada Cámara organiza su funcionamiento y órganos internos, por los cuales transitan los proyectos de ley, luego de su presentación. Las Comisiones de las Cámaras responden en su organización y funcionamiento, al objetivo de permitir un trabajo diferenciado, y facilitar la especialización en la consideración de los proyectos, de acuerdo con un sistema de competencias establecidas reglamentariamente.

Resulta frecuente que en función de su contenido, un mismo proyecto de ley sea destinado a varias Comisiones de cada Cámara y cada una de ellas, en sus intervenciones sucesivas, pueden realizar un enfoque particular, que en muchos casos resulta condicionado por su propia especialización.

Explica dicho autor, que si bien la existencia de numerosas Comisiones en cada Cámara obedece a la necesidad de plasmar la aludida especialización, muchas veces en el proceso de formación de las leyes se desborda el número de las mismas por razones estrictamente políticas, poniendo en jaque la eficacia legislativa, amén de la austeridad republicana.

Dentro de nuestro derecho público también resulta frecuente que los Reglamentos establezcan un orden jerárquico de las respectivas Comisiones, y dentro del proceso de intervenciones, resultan terminales aquellas de mayor jerarquía.

En general las Comisiones emiten Despachos no vinculantes y sin fundamentos, que se limitan a expresar la aprobación o rechazo de un proyecto. Este sistema evita la discusión entre las mismas que solo resulta procedente durante las sesiones de Cámara, lo que permite señalar que el proceso de formación de las leyes dentro del órgano legislativo, mediante la intervención sucesiva de diferentes Comisiones, es de compartimientos estancos, ya que cada una de ellas es soberana e independiente en sus análisis, valoraciones y opiniones consecuentes. No obstante lo anterior, existen aspectos del funcionamiento de las Cámaras que condicionan las soluciones de cada Comisión, ya que muchas veces se ven influidas, aun de manera informal, por cuestiones externas que operan sobre ellas. De esta manera, la posición de un bloque sobre una materia, opera sobre la opinión de los legisladores en las respectivas Comisiones y también la influencia de unas Comisiones sobre otras se producen porque algunos legisladores integran diferentes Comisiones, lo que les permite tomar conocimiento de un proyecto a través de la intervención anterior.

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Por ello, concluye el autor, resulta posible señalar que más allá del procedimiento formal, cada proyecto puede ser alcanzado por un conjunto de actividades y valoraciones que operan en el plano real y que van perfilando sus contenidos y resultado concreto del mismo.


La Constitución Provincial no contempla una norma como la anteriormente analizada. Por lo que únicamente se puede aprobar los proyecto de ley en las Cámaras en pleno (sin perjuicio de las normas reglamentarias que determinan que los proyectos sean girados a las comisiones, dando origen a los despachos que se puedan emitir).

c) Controversias en las Cámaras.

Descripto el procedimiento elemental para la formación de una ley.

Corresponde referirse a los supuestos más complejos.

- Constitución Nacional.

El artículo 81 prescribe: “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizados por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones introducidas los hayas realizado la revisora por dos terceras parte de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará, al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.”

Controversia Total entre las Cámaras.

La primera parte de esta norma trata sobre la cuestión relativa a la prohibición de repetirse en un mismo año un proyecto desechado totalmente por una de las Cámaras.

Cueli (Constitución Nacional Comentada) apunta a la ambigüedad con la que está redactada esta parte del texto, ya que no se aprecia con precisión si se está refiriendo a los proyectos aprobados en la Cámara de origen, y rechazado en la revisora, o si comprende también a los que fueron rechazados por la propia Cámara de origen. En este punto Sagüés (Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 520), se inclina a interpretar la cuestión de esta última manera.

Otro concepto que plantea dudas es el concepto equívoco de “sesiones

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de aquel año”. En primer lugar, sabemos que dentro de un mismo año pueden coexistir sesiones ordinarias, Prorrogadas, y extraordinarias. En segundo lugar, no se especifica si “aquel año” se está queriendo referir al año calendario o al año legislativo, lo que provoca diferentes interpretaciones. Y así, vemos como los constitucionalistas estudiosos de la materia, difieren en sus apreciaciones sobre el tema.

Bidart Campos (Manual de la Constitución Reformada, página 161) opina que la Constitución quiere decir en esta parte que este proyecto no podría repetirse en las sesiones ordinarias de ese año, con lo cual habría que esperar hasta el próximo período ordinario de sesiones para hacerlo. En cambio Cueli y Sagüés se expresan por la posición interpretativa contraria. El primero por creer que no resultaría razonable en ciertos casos, pues un proyecto podría ser rechazado en las sesiones extraordinarias en el último día de febrero, y al día siguiente, resultaría factible su tratamiento en un nuevo período ordinario. Y además, en coincidencia con Sagüés, opinan que la norma hace alusión al año calendario, y que una de las reglas de interpretación constitucional es entender las palabras de la Constitución en su sentido normal y corriente por la comunidad, criterio que los lleva a decir que, salvo que se explicite claramente otra cosa “año” es año calendario.

También es necesario precisar cuándo hay identidad entre dos proyectos parecidos, habiéndose desechado totalmente uno. Tanto Sagüés, como Bidart Campos y Montes de Oca concuerdan en que tal coincidencia se presenta cuando el proyecto tiene los mismos objetivos y los mismos medios.

Por otro lado, y con respecto a la facultad de la revisora de desechar totalmente un proyecto, algunos autores sostienen que ésta facultad solo puede ejercerse por una única vez, porque de lo contrario, afirman, la Cámara revisora tendría una predominancia sobre la de origen, frustrando en forma permanente las propuestas de la de origen. A pesar de ello, otro sector de la doctrina estima que la Constitución no limita la posibilidad de rechazo total a una sola oportunidad, y que responde a la lógica del bicameralismo que si una sala no acepta un proyecto de ley, éste no se convierta nunca en derecho positivo.

Por último, Cueli apunta también a que la expresión “desechar totalmente” no resulta correcta, ya que la misma podría implicar, a contrario sensu, la posibilidad de desechar parcialmente las modificaciones introducidas, lo que no es aceptable, por las claras disposiciones de esta norma, que establecen para la Cámara de origen, en caso de modificación del proyecto por la revisora, únicamente dos alternativas, las que pasaremos a explicar a continuación.

Controversia Parcial entre las Cámaras.

Más arriba se expreso que cuando la Cámara revisora hace

modificaciones al proyecto enviado por la de origen, ésta solo tiene dos alternativas.

1) Insistir con la redacción original del proyecto, para lo cual necesita reunir las mayorías exigidas por esta norma (mayoría absoluta, si las modificaciones fueron aprobadas por esta mayoría en la revisora, y voto de las dos terceras partes, en el caso de que las modificaciones hubieran sido aprobadas en la revisora por igual mayoría. Caso contrario, de no obtener dichas mayorías, el proyecto pasaría al Poder Ejecutivo para su promulgación o veto.)

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2) Aceptar las modificaciones propuestas. Con lo dicho se puede ver que hay una posición privilegiada para la

Cámara de origen por sobre la revisora cuando existen iguales mayorías. En último lugar, añadiremos que la norma fija algunas prohibiciones: - La Cámara de origen no puede desechar totalmente un proyecto que ha

merecido modificaciones por parte de la revisora. Esto se apoya en que no se puede permitir que la Cámara que asumió la responsabilidad institucional de iniciar el tratamiento de una ley, pueda luego hacerla abortar (Menem y Dromi).

- Tampoco la Cámara de origen, en el mismo supuesto podría aceptar parcialmente dichas modificaciones, ya que en ese caso se produciría una sanción unilateral, afectándose el principio de la intervención de las dos Cámaras, que resulta esencial para toda aprobación legislativa.

- La Cámara de origen tampoco puede introducir correcciones o adiciones a las realizadas por la revisora. La razón de esta prohibición reposa en la intención de acelerar el trámite legislativo, pues de lo contrario, el proyecto así modificado debería ser nuevamente trasladado a la Cámara revisora para su aceptación o rechazo.

Sin perjuicio de lo señalado, como lo destaca Cueli, existen lagunas entre los artículos que regulan el procedimiento de sanción de las leyes, las que impiden en algunos casos que se cumplan los preceptos constitucionales. De este modo, podemos notar que no existen plazos constitucionales que obliguen a cada Cámara a tratar los proyectos aprobados por la otra, y no está consagrada la aprobación ficta. Con lo cual, basta que una Cámara recurra al simple expediente de no tratar un proyecto modificado y mantenerlo de esta forma en alguna Comisión, para eludir la disposición que se analiza.


La Constitución Provincial plasma una normativa similar a la estudiada en el orden Nacional, en los artículos 106º y 107º de la misma.

Para hacer su análisis comparativo con la norma Nacional se hará referencia en primer lugar al artículo 107º y luego se considerará el 106º.

Art. 107 “Ningún proyecto de ley rechazado totalmente por una de las Cámaras, podrá repetirse en las sesiones de aquel año.

Un proyecto sancionado por una de las Cámaras y no votado por la otra en ese año o en el siguiente, se considerará rechazado.”

La primera parte de esta norma es igual a la del orden Nacional, por lo que caben las mismas acotaciones realizadas anteriormente.

En cambio, a diferencia de la Nacional, aquí no se prohíbe a la Cámara de origen desechar totalmente un proyecto que hubiera recibido modificaciones de la revisora. Sin embargo, y según se advierte en la Constitución Provincial Anotada y Comentada, del Dr Hugo Cueli - Editorial La Ley, año 1997, página 212-) puede afirmarse que esto último rige en forma implícita en el orden Provincial, ya que la segunda parte de disposición que se comenta, no contempla el supuesto aludido, y solo se refiere a la primera sanción, y no a las modificaciones que hubiera introducido la Cámara revisora.

Además, cabe mencionar que, el artículo 106º, como se verá a continuación, fija el procedimiento en caso que la Cámara revisora modifique el proyecto de la de origen, no dando la posibilidad a que ésta de un rechazo total a

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dicho proyecto así enmendado. Por lo que no cabría ejercer una facultad que la Constitución no atribuye a la misma.

Otra divergencia esencial con la disposición Nacional, es que en la Provincial se contempla el rechazo ficto, contenido en la segunda parte de la norma. De esta manera, se establece una suerte de plazo que las Cámaras tienen para expedirse en forma expresa sobre un proyecto sancionado por la otra. En caso de no hacerlo, el proyecto se considera rechazado.

Con respecto al artículo 106º, el mismo establece que: “Si la Cámara revisora modifica el proyecto que se le ha remitido, volverá a la iniciadora, y si ésta aprueba las modificaciones, pasará al Poder Ejecutivo.

Si las modificaciones fuesen rechazadas, volverá por segunda vez el proyecto a la Cámara revisora y si ella no tuviere dos tercios para insistir, prevalecerá la sanción de la iniciadora.

Pero si concurriesen dos tercios de votos para sostener las modificaciones, el proyecto pasará de nuevo a la Cámara de su origen, la que necesitará igualmente el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, para que su sanción se comunique al Poder Ejecutivo.”

Observamos aquí un procedimiento de discusión entre Cámaras distinto al Nacional. Vimos que en este último, luego de la reforma introducida en 1994, se ha fijado un sistema abreviado para el supuesto en estudio, donde ha suprimido los reenvíos entre las Cámaras en desacuerdo, lo que no ha sucedido en el orden Provincial, que los sigue manteniendo.

En el trabajo antes citado Cueli hace otra observación o crítica a la norma bajo análisis, basado en el carácter rígido que evidencian las soluciones adoptadas. Cita como ejemplo el caso de un proyecto dentro del cual se advierten errores una vez que la Cámara revisora lo devuelve a la de origen, con modificaciones que no resuelven esos errores. Y dice, que en tal supuesto, la Cámara de origen solo tiene dos alternativas: aprobar las modificaciones de la revisora o insistir con su propia sanción, mecanismo que impide volver a modificar dicho proyecto, aun habiéndose detectado errores, aunque tardíamente. A su vez el Poder Ejecutivo tampoco puede efectuar modificaciones al proyecto así sancionado, por lo que si no quiere que el proyecto se convierta en ley con esos errores, únicamente podrá vetarlo.

Según dicho autor la explicación a dicha prohibición de volver a modificar un proyecto ya enmendado por la revisora, sea evitar que con una nueva modificación al proyecto introducida por la iniciadora, se deba dar traslado otra vez a la revisora, para que ésta las apruebe, lo que llevaría a un sinnúmeros de reenvíos que entorpecerían el procedimiento de sanción, al tornarlo mucho más lento.

Por último, y al igual que en el orden Nacional, esta norma tampoco prevé plazos para los reenvíos estudiados, por lo que lo dicho sobre la norma constitucional Nacional relativo a este tema, es aplicable al orden Provincial.

d) Prohibición de sanción tácita. - Constitución Nacional.

En el orden Nacional la Constitución prohíbe expresamente la sanción

tácita de un proyecto de ley: Art. 82º: “La voluntad de cada Cámara debe

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manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tacita o ficta.”

Se aprecia la necesidad de que la voluntad de cada Cámara se manifieste en forma expresa, encontrándose vedada la posibilidad de aprobación tácita por parte de las Cámaras, esto es, que mediante el silencio no puede presumirse que las mismas prestan aprobación a un proyecto de ley.

Sin embargo, no hay plazos establecidos para la consideración de los actos legislativos por las respectivas Cámaras. Aun así, advierte Cueli (Constitución Nacional Comentada, página 243), que hay que relacionar esta norma con el artículo 83º, relativo al ejercicio del veto por parte del Poder Ejecutivo, el artículo 76º sobre delegación legislativa, y la del artículo 99º inciso 3, sobre la posibilidad de dicho Poder de emitir decretos de necesidad y urgencia. En estos casos se ordena la consideración de estos decretos por el Congreso, a través de una Comisión Bicameral Permanente, que emitirá un Dictamen que será discutido en el plenario de cada Cámara. Si bien el artículo 82º que estamos examinando no establece plazos a las Cámaras para manifestarse, el artículo 99º, inciso 3 prescribe, en cambio, su “inmediata” consideración y contempla el dictado de una ley especial, la que deberá sujetarse al principio establecido en la norma bajo análisis, y como consecuencia no resultaría válida que esa ley especial establezca en los supuestos nombrados la aprobación tácita.

En lo que difiere la doctrina es en la existencia o no del rechazo tácito, específicamente en el caso que estamos analizando arriba. Aquí parte de la doctrina (véase Bidart Campos, Manual de la Constitución Reformada, página 161) considera que éste ha de considerarse implícito y válido, por lo que de no expedirse de una manera expresa a favor de dichos decretos, éstos deberían reputarse desechados. Esto requeriría que para la aprobación explícita se fije un plazo. En cambio, otro sector (Cueli) opina lo contrario, o sea, que no sería valido un rechazo tácito, y las Cámaras, siempre y sin excepción, deberían expedirse en forma expresa, sea por la convalidación de dichos decretos, o por su rechazo.


No encontramos en esta Constitución una norma que prohíba la sanción

tácita por parte de las Cámaras. Sin embargo, creemos que dicha prohibición también rige en el orden Provincial, porque tampoco existe ninguna norma constitucional que fije la posibilidad de ese modo de sanción, y como dice Sagüés “si la Constitución no impone el método de la aprobación tácita o ficta, no habría por que imaginarlo”.En cambio, como ya se expresara, esta Constitución sí se ocupa del rechazo tácito, lo que está consagrado expresamente en el orden Provincial (artículo 107º).

3) Promulgación. a) Constitución Nacional.

La promulgación es el acto por el cual el Poder Ejecutivo manda a cumplir

la ley. Ya vimos que en el artículo 78º, esa Constitución hace referencia a la

promulgación por parte del Poder Ejecutivo. Ahora veremos que ésta puede ser

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expresa o tácita. Pero observaremos que este órgano puede también oponerse a la promulgación del proyecto sancionado por el Congreso, a través del veto, o en algunos casos y cumpliendo ciertos requisitos, puede solo promulgarlo parcialmente y vetar el resto del mismo, para que pase nuevamente a consideración de ambas Cámaras. Esto último lo analizaremos en el título siguiente.

Ahora bien, en lo que a promulgación se refiere, el artículo 80º, 1era oración, prescribe: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles…”

En primer lugar vemos, cómo en nuestro derecho constitucional la manifestación del Poder Ejecutivo en forma tácita es perfectamente válida, a diferencia del Congreso, como vimos al analizar el artículo 82º.

La norma que lo posibilita comienza señalando cuándo un proyecto se reputa promulgado en forma tácita. La Constitución fija que si dentro del término de diez días útiles el Poder Ejecutivo no se manifiesta en forma expresa sobre si promulga o no el proyecto de ley, el mismo queda aprobado. El concepto de día útil se equipara a día hábil para la Administración, por lo que no se cuentan los días feriados y de asueto (lo que permite al Poder Ejecutivo Prorrogar de alguna manera los días para ejercer el veto, ya que en ciertos casos es él mismo quien dispone de estos asuetos).

Cueli (Constitución Nacional Comentada, página 240) señala que este plazo de diez días, debe correr recién desde que el proyecto sancionado es recibido por el Poder Ejecutivo.

Sagüés (Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 525), explica qué sucede en el supuesto que el veto se ejerza encontrándose en receso el Congreso, en caso de que no se prorroguen las sesiones, ni se llame a sesiones extraordinarias. En dichos casos, explica, se produce de hecho el congelamiento del trámite legislativo del texto en cuestión, hasta que concluya el receso parlamentario y pueda el Congreso tratar el veto.

b) Constitución Provincial.

El artículo 80º de esta Constitución, que trata sobre la promulgación, comienza estableciendo lo siguiente: “El Poder Ejecutivo deberá promulgar los proyectos de ley sancionados dentro de diez días de haberle sido remitidos por la Legislatura; pero podrá devolverlos con observaciones durante dicho plazo, y si una vez transcurrido no ha hecho la promulgación, ni los ha devuelto con sus objeciones, serán ley de la Provincia, y deberán promulgarse y publicarse en el día inmediato por el Poder Ejecutivo, o en su defecto, se publicarán por el Presidente de la Cámara que hubiese prestado la sanción definitiva….”

Comprobamos entonces que a nivel Provincial el Poder Ejecutivo también tiene las opciones de promulgar el proyecto sancionado por la Legislatura, en forma expresa, o tácita, en éste último caso dejando transcurrir el plazo indicado en la norma sin objetar ni promulgar en forma expresa dicho proyecto. Este plazo, si bien la Constitución no lo dice, la práctica institucional ha determinado que se trate de días hábiles.

Otro punto a considerar, es que a diferencia de la Constitución Nacional aquí se contempla el supuesto de que el Poder Ejecutivo se niegue, o

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simplemente, no proceda a promulgar y publicar dicho proyecto. La Constitución Provincial prescribe para ese caso, que el Presidente de la Cámara que hubiese prestado la sanción definitiva lo deba hacer.

Cabe destacar por último, que en esta Constitución, distinguiéndose de la norma Nacional, se trata expresamente el supuesto de que el Poder Ejecutivo ejerza el derecho de veto antes de que venciera el plazo de diez días mencionado. El artículo 109º dice: “Si antes del vencimiento de los diez días, hubiese tenido lugar la clausura de las Cámaras, el Poder Ejecutivo deberá, dentro de dicho término, remitir el proyecto vetado a la secretaría de la Cámara de su origen, sin cuyo requisito no tendrá efecto alguno.”

4) Veto.

Pasemos ahora a examinar las posibilidades que tiene el Ejecutivo si decide oponerse a un proyecto de ley o a una parte del mismo. a) Veto Parcial.

- Constitución Nacional.

Dentro de la Constitución Nacional el artículo 80º, señala: “...Los

proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.”

Como ya se dijo, el Poder Ejecutivo puede aprobar el proyecto en forma expresa (art 78º), promulgarlo y publicarlo. Pero puede también rechazarlo, en forma total o parcial, a través del veto. De esta manera, como dice Cueli (Constitución Nacional Comentada, página 239), el Poder Ejecutivo ejerce, amén de otras motivaciones, un control de constitucionalidad implícito y de naturaleza especial, ya que éste se ejercita sobre normas que están en proceso de elaboración, es decir, que no se encuentran incorporadas al ordenamiento jurídico.

Con respecto al veto parcial, podemos observar que la norma prescribe como principio general, que un proyecto desechado parcialmente no podrá ser aprobado en la parte que resta. Esta prohibición tiene el propósito de impedir que el Poder Ejecutivo pueda de este modo modificar los alcances o naturaleza del proyecto que esté bajo su consideración.

Sin embargo, a reglón seguido la norma cita la excepción a este principio. Como consecuencia de la misma, dicho Poder podrá promulgar la parte restante de un proyecto vetado parcialmente, pero únicamente si de esa manera el proyecto mantiene su autonomía normativa, y no se altera “el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso”. Además de los referidos requisitos que deben cumplirse para poder promulgarse la parte no vetada de una ley, la Constitución agrega que esta ley deberá pasar a posteriori, por el mismo procedimiento que la Constitución prevé para los decretos de necesidad y urgencia.

Complementando esta normativa, el artículo 100º inciso 13 determina

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para estos casos la refrenda del Jefe de Gabinete junto con los demás Ministros, y su sometimiento a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente.

De este modo el Congreso tienen un control especial sobre los proyectos así promulgados, interviniendo también a través de la Comisión aludida, en los supuestos de delegación legislativa (artículos 76º y 100º inciso 12) y en los casos de los decretos de necesidad y urgencia (artículo 99º inciso 3), a cuyo procedimiento remite la norma bajo examen.

El artículo 99º, inciso 3, determinó la necesidad de dictar una ley especial que reglamente la intervención del Congreso para estos casos.

Dicho mandato constitucional, se hizo efectivo con el dictado de la ley 26.122, que determina que los casos en que se aplica son:

-promulgación parcial de una norma (artículo 80º) -decretos de necesidad y urgencia (artículo 99º inciso 3) -decretos de contenido legislativo, en virtud de la delegación legislativa

(artículo 76º) La ley establece la competencia de la Comisión Bicameral Permanente en

todos estos casos. Con respecto al supuesto de promulgación parcial de leyes, el artículo 14º

de esta ley, establece la obligación de la Comisión de expedirse sobre la validez o invalidez del decreto, y elevar el Dictamen al plenario de cada Cámara para su efectivo tratamiento, requiriendo que el Dictamen deba pronunciarse tanto sobre la procedencia formal como sustancial, y en este último caso, indicar si afecta o no a la autonomía normativa y si la aprobación parcial no altera la unidad o espíritu del proyecto sancionado originariamente por el Congreso. Por su parte el artículo 15º señala que las disposiciones de la ley y el curso de sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias respecto de las normas legales total o parcialmente vetadas; lo que permite al Congreso ejercer en cualquier momento el derecho de iniciativa para modificar o derogar cualquier norma legal, aunque la misma esté pendiente de la consideración de la Comisión Bicameral, por haber sido promulgada parcialmente.

Por su parte, el artículo 17º sostiene la vigencia de los decretos dictados (de conformidad con el artículo 2º del código Civil).

El artículo 18º contempla el caso en que el Jefe de Gabinete no remita el decreto dentro del plazo previsto constitucionalmente (artículo 99º inciso 3 Constitución Nacional), en cuya hipótesis la Comisión Bicameral debe abocarse de oficio a su tratamiento. El artículo 19º prescribe el plazo de 10 días hábiles contados desde la presentación realizada por el Jefe de Gabinete para que la Comisión se expida y eleve el Dictamen al plenario de cada Cámara.

El artículo 22º exige que el rechazo o la aprobación deben ser expresas (conforme al art 82º de la Constitución). Y el artículo 23º prohíbe a las Cámaras introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, por lo que solo deben circunscribirse a la aprobación o rechazo, mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.

Por último el artículo 24º aclara que el rechazo del decreto implica su derogación, dejando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. Cueli piensa que el momento a partir del cual comienza a regir la derogación de ese decreto es el de su publicación, prevista por el artículo 26º de la ley que analizamos.

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La posibilidad del ejercicio de veto parcial por parte del Poder Ejecutivo en el orden Provincial, ha sido objeto de controversias doctrinarias. En el orden bonaerense el mismo ya es práctica aceptada. Y quienes lo sostienen se apoyan en la analogía que presentaría este caso con lo prescripto por la última parte del art 108º, que dice: “… En cuanto a la ley general de presupuesto, que fuese observada por el Poder Ejecutivo, solo será reconsiderada en la parte objetada, quedando en vigencia todo lo demás de ella.”

En su Constitución comentada, Hugo Cueli (Constitución Provincial Anotada y Comentada, Editorial La Ley, página 113) nos señala que la admisión del veto parcial trae aparejada la necesidad de su adecuada regulación constitucional, la que deberá intentar resolver los muchos interrogantes que nos presenta el ejercicio del mismo, tales como: si se puede promulgar la parte no vetada; sobre los plazos que se aplican a la consideración de la parte del proyecto así vetado; sobre si se puede aceptar parcialmente el veto parcial que comprende más de una materia e insistir sobre otras, etc.

b) Veto Total. - Constitución Nacional.

Por su parte, el artículo 83º hace alusión al procedimiento a seguirse en

caso de que el Poder Ejecutivo opte por rechazar totalmente el proyecto sancionado por el Congreso. Así, dicho artículo establece que: “Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con su objeciones a la Cámara de su origen; ésta la discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no, y por lo tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.”

La norma determina que ante el veto del Poder Ejecutivo ejercido sobre un proyecto de ley sancionado por el Congreso, éste únicamente puede insistir en su promulgación con el voto de las dos terceras partes de miembros presentes de cada una de las Cámaras. Decimos que la mayoría se logra con el voto de los dos tercios de miembros presentes, ya que este artículo no exige que vote la totalidad de los miembros titulares de cada Cámara.

La norma manda en este caso a publicar los nombres y fundamento de los miembros que voten, y también de las objeciones al proyecto dadas por el Poder Ejecutivo, con un claro propósito de que la opinión pública conozca y responsabilice a los protagonistas del proceso legisferante.

En caso de lograrse las mayorías referidas, dice la Constitución que el proyecto “es ley” y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Vemos que esta es una excepción al principio de que las leyes, para convertirse en tales requieren necesariamente la promulgación por parte del Poder Ejecutivo. Aquí el proyecto se convierte en ley, y luego pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación.

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Si por el contrario las Cámaras no logran dichas mayorías, el proyecto normativo no se convierte en ley, y además, no podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Sagüés (Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 527), opina que la norma se está refiriendo aquí al año calendario.

Por último, y conforme lo trata Cueli en su Constitución comentada (página 244), al veto, si bien se lo ubica en la esfera del órgano ejecutivo, se discute si se trata de una función ejecutiva, o de una función legislativa en manos del Poder administrador.

Cueli considera más acertada la posición que señala la naturaleza legislativa del instituto, pues tiene en cuenta que la posibilidad de su ejercicio no se extiende a otros actos del Poder Legislativo.

Además, señala este autor, el veto puede ser clasificado según el efecto que genere, en:

-absoluto: sería tal el veto que genere que el proyecto de ley quedase sin efecto alguno.

-condicional: un veto es condicional cuando solo queda sin efecto si el Poder Legislativo no insiste con determinada mayoría de sus miembros.

También según la oposición se efectué respecto del todo o solo de una parte el veto puede ser, total o parcial. Con respecto a éste último cierta doctrina opina que el ejercicio del veto parcial solo puede hacerse efectivo cuando existen normas constitucionales expresas y no basta la mera enunciación del veto para considerar contenido su ejercicio parcial.

Según estos parámetros y relacionados con nuestra Constitución, podemos decir que el veto reviste carácter de condicional, y que éste puede ser total o parcial.

En lo que respecta a los plazos para que las Cámaras consideren el proyecto vetado, recordamos que como lo advierte Cueli, la Constitución no los establece, ni tampoco fija las consecuencias de la falta de tratamiento por parte de las Cámaras.

Se plantea también una duda sobre si se podría vetar un proyecto de ley que hubiese sido sancionado con la conformidad de los dos tercios de votos de miembros presentes de cada Cámara. Existiendo opiniones que se inclinan a favor de esa posibilidad, ya que la Constitución no hace esa excepción, y además los argumentos que puede esgrimir el Poder Ejecutivo pueden disuadir al Congreso de insistir con las mayorías con que sancionó el proyecto.


El artículo 110º indica el procedimiento a seguirse en el orden bonaerense

cuando un proyecto ha sido objeto de veto por parte del Poder Ejecutivo: “Devuelto un proyecto por el Poder Ejecutivo, será reconsiderado primero en la Cámara de su origen, pasando luego a la revisora; y si ambas insisten en su sanción por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, el proyecto será ley y el Poder Ejecutivo se hallará obligado a promulgarlo. En caso contrario, no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.”

En función del carácter de “proyecto” que revisten las leyes hasta que resultan promulgadas, el tiempo verbal utilizado en esta norma, resulta de técnica superior al de la norma Nacional, ya que el mismo dice, que la insistencia sobre el proyecto originario, votado por los dos tercios de miembros presentes de cada

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Cámara “será” ley (igual expresión que es utilizada en al artículo 108º para el caso de la promulgación tácita), lo cual no implica que ya “es” una ley, como lo fija la Constitución Nacional en el mismo supuesto, sino que lo será luego de su promulgación y publicación, que en este caso resulta obligatoria.

Como se puede observar, esta Constitución tampoco regula el plazo que tiene cada Cámara para considerar las objeciones al proyecto vetado.

Por último, la Constitución de Buenos Aires contempla una prohibición para el Poder Ejecutivo que no existe a nivel Nacional, y lo hace en el artículo 111º, que expresa: “Si un proyecto de ley observado volviere a ser sancionado en uno de los períodos legislativos subsiguientes, el Poder Ejecutivo no podrá observarlo de nuevo, estando obligado a promulgarlo como ley.”

Explica Cueli (Constitución Provincial Anotada y Comentada, Ed. La Ley, página 214) que cuando la norma habla de dos períodos legislativos subsiguientes, quiere significar, el que sigue al que sigue. La razón de ser de esta norma radicaba en que históricamente, la Cámara de Diputados se renovaba por mitades cada año y la de Senadores por tercios en ese lapso, de manera que lo que la norma perseguía era que si dos Legislaturas sucesivas y diferentes insistían con un mismo proyecto, el Poder Ejecutivo no podía ejercer su derecho de veto.

Sin embargo, con la Constitución Provincial de 1889 se modificó el tiempo de duración de los mandatos de los legisladores y consecuentemente se amplió el plazo de su renovación parcial, no obstante lo cual se mantuvo esta norma, que de esta forma perdió el principio de razonabilidad que la sustentaba.

5) Publicación. a) Constitución Nacional.

La única norma del texto constitucional que habla sobre la publicación es el artículo 99º, que al tratar sobre las atribuciones del Poder Ejecutivo, en su inciso 3 determina que: “El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones… inciso 3.-Participa en la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar….”

La publicación es el acto por el cual se comunica al pueblo la ley que acaba de ser sancionada y promulgada. Por medio de la misma, generalmente, se fija el plazo a partir del cual la ley comienza a regir. Pero en los casos en que no lo fije, en virtud – y con los alcances- de lo prescripto por el artículo 5 del Código Civil y Comercial, su vigencia comenzará después del octavo día de su publicación. Parte de la doctrina y jurisprudencia consienten en que una ley pueda tener vigencia luego de promulgada, pero antes de publicada. En cambio otro sector, considera que tal posición es incorrecta, pues mal podría imponerse la obediencia a lo prescrito por una norma cuando ésta no ha sido comunicada a quienes deben obedecerla.

Por lo demás, la publicación se realiza en el Boletín Oficial (ley 16.504), pero la ley puede disponer otros medios de difusión.

Sagüés (Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 517) advierte el problema que se presenta en caso de que el Poder Ejecutivo no proceda a la publicación de una ley sancionada y promulgada, ya que nuestra

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Constitución no fija la solución. La publicación es un acto exclusivo del Presidente, por lo que otro órgano no podría válidamente asumir tal función. No obstante, dicha omisión puede ser causal del juicio político del mismo.


Oportunamente se transcribió el artículo 108º que hace alusión expresa a la publicación de las leyes por parte del Poder Ejecutivo, por lo que cabe remitirse al mismo. Y además también en esta Constitución cuando la misma se refiere a las atribuciones del Poder Ejecutivo, en el artículo 144º, su inciso 2 fija que una de ellas es: “Promulgar y hacer ejecutar las leyes de la Provincia…”

C) Los Reglamentos.

El art 66º de la Constitución Nacional prescribe que: “Cada Cámara hará su Reglamento..”. Y en la Provincia de Buenos Aires se reproduce una norma similar en su Constitución, artículo 93º: “Cada Cámara se regirá por un Reglamento especial…”

De esta manera, estas normas constitucionales facultan a cada Cámara del Poder Legislativo a darse sus propias normas de funcionamiento interno. D) El Procedimiento Reglamentario de la Actividad Legislativa. 1) Tipos de sesiones. a) Orden Nacional.

Una de las formas por medio de las cuáles actúa el Congreso es a través

de sesiones. Estas son de diversos tipos, a saber: -Sesiones preparatorias: Las prevé los Reglamentos de ambas Cámaras

(artículo 1º y ss., Regl. Cámara de Diputados; artículo 1º y ss., Regl. Senado) Son sesiones que se desarrollan previo el período ordinario. Sagüés

(Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 496) hace notar que en realidad, se trata de sesiones extraordinarias, que no son convocadas por el Presidente, con lo cual podría tildárselas de inconstitucionales, aunque la práctica institucional hizo que formen parte del derecho constitucional vigente.

La razón de estas sesiones, es incorporar a los legisladores electos, y elegir las autoridades de cada Cámara. Además, se establecen los días y horas en que se desarrollarán las sesiones ordinarias del año legislativo (artículo 1º y 29º, Regl. Cámara de Diputados, y artículo 1º, Regl. Senado)

-Sesiones ordinarias: estas sesiones existen por mandato constitucional, ya que en el artículo 63º de la misma, se establece que: “Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias todos los años desde el primero de marzo hasta el treinta de noviembre…” A este período que transcurre durante esas dos fechas se lo llama año legislativo (que por lo tanto, hay que distinguirlo

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del año calendario). El Reglamento del Senado las fija en el artículo 17º, y el de la Cámara de

Diputados en el artículo 30º (aunque las denomina sesiones “de tablas”). Ambos las definen como aquellas que se celebren los días y horas establecidos.

En este período se pueden considerar todo asunto que sea de competencia de este Poder, sin limitaciones.

A su vez, también el art 99º, inciso 8 de la Constitución Nacional hace mención sobre este tipo de sesión, y dice: (“El Presidente de la Nación…” ) “Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto ambas Cámaras, dando cuenta en esta ocasión del estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución, y recomendando su consideración con las medidas que juzgue necesarias y convenientes.”

Se plantea la duda sobre si el Congreso puede comenzar a sesionar si el Presidente no hace dicha apertura. Con relación a este tema, Sagüés opina que el incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo de dicha obligación, no debe ser obstáculo para que las Cámaras comiencen con su labor parlamentaria, quienes deberían comenzarla igualmente, sin perjuicio del posible juicio político al Presidente, por mal desempeño en el cargo.

- Sesiones Extraordinarias: el artículo 63º de nuestra Constitución también habla de ellas: “Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias…. Pueden también ser convocadas extraordinariamente por el Presidente de la Nación…”

Y cuando se alude a las atribuciones del Poder Ejecutivo aquí también el artículo 99º, pero en su inciso 9, y refiriéndose al Congreso, fija que el Presidente de la Nación: “…lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera”.

El Reglamento de Senadores las fija en el artículo 19º y el de Diputados en el artículo 35º, denominándolas ambos “sesiones especiales”, y determinan que pueden ser convocadas por el Poder Ejecutivo, o a petición de los miembros de la Cámara dirigida a éste.

A través de estas disposiciones, se posibilita que las Cámaras funcionen fuera del período ordinario, es decir, que lo hagan entre el mes de diciembre de cada año y el mes de febrero del siguiente.

En este tipo de sesiones, a diferencia de las ordinarias, el derecho consuetudinario ha determinado que únicamente se puedan tratar los asuntos para los que fueron convocadas ambas Cámaras.

Sagüés opina que si el Poder Ejecutivo al llamar a sesiones extraordinarias fija el plazo durante el cual está habilitado el Congreso para funcionar de este modo excepcional, ese plazo debe ser cumplido, y no podrían las Cámaras excederse del mismo. Pero si el Presidente no fija tal límite, el Congreso podría a su propia discreción, extender las sesiones extraordinarias hasta que considere que ha concluido el tiempo necesario para resolver los temas para los que han sido convocadas, hipótesis en la cual el Presidente carecería de poder para dar por terminadas dichas sesiones.

De igual manera, si el Poder Ejecutivo las convoca para tratar sobre algún asunto, luego no puede volver sobre sus pasos y pretender suspender lo que las mismas estén decidiendo.

-Sesiones de Prórroga: Otra vez citaremos al artículo 63º que dice: “Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias…. Pueden

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también ser convocadas extraordinariamente por el Presidente de la Nación, o Prórrogadas sus sesiones.”, y al artículo 99º inciso 9, que determina que el Presidente: “Prórroga las sesiones ordinarias del Congreso… cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera”.

Destaca Sagüés, que el Presidente únicamente podrá prórrogar el período ordinario de sesión antes que finalice el mismo, pues una vez concluido dicho período , solo le queda la facultad de convocar a sesiones extraordinarias.

A diferencia de las sesiones extraordinarias, por alguna razón (aunque del texto de la Constitución no lo dice), la práctica ha determinado que en las prorrogadas se puedan tratar cualquier tipo de asuntos de competencia del Congreso.

Además, y a pesar de que la Constitución no lo establece, en nuestro derecho consuetudinario se ha reservado para el Poder Ejecutivo el poder de convocatoria, no estando las Cámaras facultadas para decidir su prórroga.

Por lo demás, aquí tampoco el Poder Ejecutivo tiene la posibilidad de reducir el plazo fijado por él para sesionar, ni puede interrumpir el trabajo parlamentario una vez que ha sido prorrogado.

-Sesiones públicas y secretas: los Reglamentos de ambas Cámaras disponen que sus sesiones (como principio general) son públicas.

Lo dicho es con la salvedad de que podrá haber sesiones secretas, normalmente por resolución de cada sala (conforme artículo 31º y 32º, Reglamento de la Cámara de Diputados, y artículo 18º Senado).

A estas reuniones únicamente podrán concurrir, los legisladores, Secretarios, Prosecretarios, Ministros del Poder Ejecutivo y taquígrafos.

Resulta posible –como principio general- coincidir con Sagüés de que estas sesiones violan el principio de publicidad de los actos de gobierno (artículo 1º Const. Nac.), y podrían tildárselas de inconstitucionales, porque no hay artículo de la Constitución que las habilite. Por lo que si bien la praxis las ha permitido, debe autorizárselas con suma prudencia, y por asuntos que realmente ameriten que se actúe de esta manera.

b) Orden Provincial.

También en la Provincia de Buenos Aires existen en el funcionamiento de

la Legislatura distintas clases de sesiones por medio de las cuales actúa la misma. -Sesiones preparatorias: tampoco hay norma constitucional que las

establezca, pero están plasmadas en los Reglamentos de ambas Cámaras de la Provincia (artículo 108º y ss. Regl. Senado; artículo 9 y ss. Regl. de la Cámara de Diputados).

Al igual que en el orden Nacional, estas sesiones están destinadas a incorporar a los legisladores electos y nombrar autoridades. El Reglamento del Senado también prevé la fijación de días y hora para las sesiones ordinarias. En cambio el de la Cámara de Diputados no lo hace, ya que su Reglamento fija de antemano los días que esta sala funcionarán durante el período ordinario (“de lunes a viernes”), y determina que la fecha y hora de la sesión será indicada en la oportunidad de la convocatoria a los Diputados. (artículo 18º Regl. Cámara de Diputados).

-Sesiones ordinarias: Aquí sí, el artículo 84º de la Constitución las fija de esta manera: “Las Cámaras abrirán automáticamente sus sesiones ordinarias, el

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primer día hábil del mes de marzo de cada año y las cerrarán el treinta de noviembre. Funcionarán en la Capital de la Provincia pero podrán hacerlo por causas extraordinarias en otro punto, precediendo una disposición de ambas Cámaras que así lo autorice.”

A diferencia de la Constitución Nacional, que obliga a abrir las sesiones ordinarias desde el primero de marzo, ésta lo fija desde el primer día hábil de dicho mes.

La Constitución Provincial no determina que sea el Poder Ejecutivo quien dé apertura al período de sesiones ordinarias, como lo hace la Nacional, sino que éstas abren sus sesiones en forma automática. Sin embargo, el artículo 144º inciso 6 fija también como una de las atribuciones del Gobernador de la Provincia la siguiente: “A la apertura de la Legislatura la informará del estado general de la administración”. Por su parte el artículo 151º prescribe que: “en los treinta días posteriores a la apertura del período legislativo, los Ministros presentarán a la Asamblea la memoria detallada del estado de la Administración correspondiente a cada uno de los Ministerios, indicando en ellas las reformas que más aconsejen la experiencia y el estudio.”

Estas sesiones están fijadas en el artículo 115º y ss. del Reglamento. del Senado, y en el artículo 18º del Reglamento de la Cámara de Diputados.

-Sesiones extraordinarias: El artículo 86º de la Constitución dice: “Las Cámaras podrán ser convocadas por el Poder Ejecutivo a sesiones extraordinarias, siempre que un asunto de interés público y urgente lo exija, o convocarse por sí mismas cuando, por la misma razón, lo soliciten doce Senadores y veinticuatro Diputados. En estos casos, solo se ocuparan del asunto o asuntos de la convocatoria, empezando por declarar si ha llegado el caso de urgencia e interés público para hacer lugar al requerimiento.” Y por su parte, el artículo 144º, inciso 8 refiriéndose a las atribuciones del Gobernador, determina que corresponde al mismo: “Convocar a sesiones extraordinarias a la Legislatura o a cualquiera de las Cámaras, cuando lo exija un grande interés público, salvo el derecho del Cuerpo para apreciar y decidir después de reunido, sobre los fundamentos de la convocatoria.”

Vemos que a nivel provincial, las propias Cámaras pueden por sí mismas dar lugar a sesiones extraordinarias, lo que, como se expresa con anterioridad, no sucede a nivel Nacional.

Esta disposición establece expresamente que solo se podrán tratar en estas sesiones los temas para las que fueron llamadas.

Otra diferencia con respecto a lo establecido en el orden Nacional, son los motivos por los cuales se permite hacer esta convocatoria, pues se exige que el asunto a considerar sea de interés público, y que sea de urgente tratamiento (la Nacional habla de grave interés de orden o progreso).

Por último vemos que aquí la Legislatura tiene la facultad de analizar los motivos del llamado, para comprobar si en efecto se trata de uno de los supuestos por los cuales la Constitución habilita a convocarlas extraordinariamente, atribución que no se determina en el orden Nacional.

El Senado, al reglamentar esta norma en los artículos 119º y 120º de su Reglamento interno, prescribe que si bien solo podrá tratarse los asuntos objeto de la convocatoria, se permitirá emitir declaraciones o resoluciones sobre cualquier asunto político o administrativo que afecte los intereses generales de la Provincia o Nación.

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En lo que respecta a la Cámara de Diputados, su Reglamento las menciona en su artículo 21º, el cual remite a la Constitución de la Provincia.

-Sesiones Especiales: no hay norma constitucional que permita prorrogar las sesiones, como lo hace la Nacional. Tampoco habla la misma sobre sesiones especiales. Sin embargo, los Reglamentos de ambas Cámaras provinciales establecen la posibilidad de realizar sesiones especiales, las que pueden celebrarse para el tratamiento de algún asunto que por su índole requiera exclusividad (art, 21º y ss. Reglamento del Senado y artículo 22º y 23º, Reglamento de la Cámara de Diputados).

-Sesiones Públicas y Secretas: La Constitución determina en su artículo 95 que: “las sesiones de ambas Cámaras serán públicas y solo podrán ser secretas por acuerdo de la mayoría.”

Como principio general, las sesiones serán públicas. Pero vemos que a nivel Provincial, la propia Constitución autoriza a la

realización de sesiones secretas. El Reglamento del Senado, en su art. 124º limita de alguna manera la

facultad para la realización de sesiones secretas, pues únicamente pude sesionarse de esta manera cuando la índole de los asuntos o cuestiones a debatir requiera una limitación de la publicidad. Además exige que para ciertos temas (como para la designación de Magistrados y Funcionarios del Poder judicial, en consonancia con lo prescripto por el artículo 175º de la Constitución Provincial) las sesiones serán exclusivamente públicas.

En su artículo 125º y ss., reglamenta el funcionamiento de las sesiones secretas, aclarando quiénes podrán estar presente en las mismas, y regulando lo concerniente al juramento de guardar secreto, etc. Si bien este Reglamento no prescribe la sesión pública para los casos que prevé el Reglamento de Senadores, esta exigencia rige igualmente en esta Cámara por mandato constitucional (artículo 175º Constitución de Buenos Aires).

El Reglamento de la Cámara de Diputados menciona a las sesiones públicas en su artículo 20º, y en el 24º, trata sobre las secretas. Este Reglamento no hace la limitación material de los temas por los cuales puedan convocarse dichas sesiones, el cual solo determina escuetamente cómo deben desarrollarse las mismas.

2) Autoridades. a) Orden Nacional.

La Constitución Nacional prevé en su artículo 57º quien deberá ser la

autoridad superior del Senado de la Nación, pues dice: “El Vicepresidente de la Nación será Presidente del Senado; pero no tendrá voto sino en el caso de que haya empate en la votación”, y en su art 58 prevé una segunda autoridad para el mismo: “El Senado nombrará un Presidente provisorio que lo presida, en caso de ausencia del Vicepresidente, o cuando éste ejerce las funciones de Presidente de la Nación.”

Con respecto al primer artículo transcripto, Sagüés (Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 442), destaca que el objetivo de esta disposición, radica en el propósito de: crear un puente entre el Poder Ejecutivo y el

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Legislativo; asimismo, conceder tareas concretas al Vicepresidente, pues de lo contrario únicamente tendría una función en caso de tener que reemplazar al Presidente de la Nación; y no privar a ninguna Provincia de un voto en el Senado, ya que como prescribe el artículo 33º, el Presidente del Senado no vota, sino únicamente en caso de empate.

A su vez, el Reglamento del Senado prevé también un Vicepresidente, un Vicepresidente Primero, y un Vicepresidente Segundo (artículo 2º), mas tres Secretarios nombrados por la Cámara, de fuera de su seno (artículo 39º) y tres Prosecretarios (artículo 51º), nombrados de igual manera.

Con relación a las autoridades de la Cámara de Diputados, la Constitución Nacional no establece ninguna. El Reglamento de la misma prevé un Presidente, un Vicepresidente Primero, un Vicepresidente Segundo, y un Vicepresidente Tercero (artículo 2), electos por la Cámara. A su vez, también se fijan los cargos de los Secretarios (parlamentarios, administrativos y de coordinación operativa) no legisladores, nombrados por la Cámara (artículo 43º) y tres Prosecretarios (artículo 53º).


El artículo 93º de la Constitución Provincial prevé que: “Cada Cámara

nombrará su Presidente y Vicepresidentes, a excepción del Presidente del Senado, que lo será el Vicegobernador, quien no tendrá voto sino en caso de empate…”

Se observa que a diferencia de la Nacional, aquí se prevén las autoridades para ambas Cámaras, y no solo establece la figura del Presidente de Cámara, sino también de Vicepresidentes.

También aquí el Vicegobernador es quien preside el Senado. El Reglamento del Senado a través de los artículos 215º y ss., fija sus funciones, deberes y atribuciones. El artículo 217º establece que el Vicegobernador dirige las deliberaciones del Cuerpo y no vota sino en caso de empate. También se prevé un Vicepresidente Primero, Vicepresidente, Segundo, y Vicepresidente Tercero. (221º y ss). El artículo 218º determina que, en ausencia del Vicegobernador, la Presidencia será ejercida por los Vicepresidentes, en el orden de jerarquía en que fuesen nombrados. En estos casos, votan como Senadores, y en caso de empate luego de emitir su propio voto, tienen el voto de desempate. Y el art. 224º establece que la Cámara tendrá los Secretarios y Prosecretarios que ella determine. Y en los siguientes artículos se reglamenta las funciones de estos últimos.

Por su parte, el Reglamento de la Cámara de Diputados, prevé en su artículo 14º el nombramiento de un Presidente, un Vicepresidente, un Vicepresidente Primero, y un Vicepresidente Segundo, determinando sus funciones en el artículo 27º y ss. El artículo 28º inciso 10 determina que el Presidente de la Cámara vota al igual que los demás Diputados, y en caso de empate, su voto se computará doble.

Y en el artículo 34º y ss. se fijan las funciones de los dos Secretarios y dos Prosecretarios de la Cámara, que serán nombrados por ella, de fuera de su seno.

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3) Comisiones.

Como lo define Sagüés (Elementos de Derecho Constitucional, Tomo I, página 442), las Comisiones son organismos compuestos por legisladores, por decisión de la ley o del Reglamento interno de cada sala, con el fin de auxiliar a éstas en el desempeño de sus funciones.

Se conforman con un número variable de miembros, atendiendo proporcionalmente a los partidos políticos representados en las Cámaras. En general, los Reglamentos de cada una de las Cámaras, les permiten requerir informes, investigar y recoger datos, por lo que representan un instrumento fundamental para las operaciones de control que debe ejercer el Poder Legislativo sobre los demás Poderes del Estado. Funcionan durante el período ordinario e incluso, durante el receso parlamentario continúan su actuación. Tienen el deber de analizar los temas a cuyo tratamiento están destinadas, y luego emitir un Dictamen, que deberá ser elevado a la Cámara a la que pertenecen, y en el que debe constar lo resuelto por la mayoría, y en el caso, lo resuelto por la minoría.

a) Orden Nacional.

Nuestra Constitución Nacional, prevé a las mismas en el artículo 79º, cuando establece, como ya lo hemos estudiado, que cada Cámara, luego de aprobar un proyecto en general podrá delegar en sus Comisiones el tratamiento en particular de dicho proyecto.

Los Reglamentos de ambas Cámaras prescriben que para la designación de los miembros que integrarán las Comisiones deberá respetarse, en lo posible, en forma que los sectores políticos estén representados en la misma proporción que en el seno de la Cámara. (artículo 91º Reglamento del Senado y 105º Reglamento Diputados).

Cada Comisión designará a sus autoridades (artículo 92º Reglamento. Senado y artículo 106º Reglamento Diputados).

Para formar quórum en cada Comisión del Senado, se necesita la concurrencia de más de la mitad de sus miembros (artículo 100º Reglamento del Senado), y en cada Comisión de la Cámara de Diputados se requiere la presencia de la mayoría (artículo 108º Reglamento Diputados).

Al estudiar los Reglamentos de ambas Cámaras, vemos que estas pueden dividirse en:

-Comisiones permanentes: están enumeradas en los Reglamentos de cada Cámara, los cuales las dividen según materias que cada Comisión trata en particular. Son permanentes ya que tienen por objeto la profundización en el estudio de temas que son básicos en orden a las atribuciones del Congreso, y que por ende, deben ser analizados de manera continua por el mismo.

-Comisiones especiales: Son transitorias, y se las establece “para asuntos determinados” (artículo 85º, Regl. Senado), o “en los casos estime conveniente, o en aquellos que no estén previstos en este Reglamento” (artículo 104º, Regl. de Cámara de Diputados).

-Comisión Bicameral Permanente: esta Comisión fue creada por la Constitución (artículo 99º, inciso 3, y artículo 100º, inciso 12 y 13). Su composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara, y

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tiene por misión conocer los decretos de necesidad y urgencia que emita el Poder Ejecutivo, como así también los decretos emitidos por delegación legislativa, y también entiende en los casos que el Presidente veta parcialmente una ley, publicando el resto no vetado. Esta Comisión tiene el deber de analizar estos decretos y remitir su Despacho al plenario de cada Cámara del Congreso, en el plazo de diez días para su consideración por las mismas. El Reglamento del Senado la contempla en su artículo 86º. b) Orden Provincial:

El artículo 90º de la Constitución bonaerense dispone que: “Cada Cámara podrá nombrar Comisiones de su seno para examinar el estado del tesoro y para el mejor desempeño de las atribuciones que le conciernan, y podrá pedir a los jefes de departamentos de la Administración y por su conducto a sus subalternos, los informes que crea convenientes.”

Haciendo uso de esta facultad, ambas Cámaras fijan en sus Reglamentos numerosas Comisiones, y de diversos tipos.

Así, el Reglamento del Senado fija 24 Comisiones permanentes. Su enumeración se encuentra en su artículo 153º. El artículo 154º prescribe que la designación de los miembros de las mismas se hará al iniciarse las Sesiones ordinarias. Cada Comisión nombrará sus autoridades (artículo 155º). En los artículos subsiguientes se detallan las materias asignadas a cada una ellas, y el funcionamiento de las mismas. Cada Comisión emitirá un Despacho sobre el tema particular que le fuere asignado, aunque en los asuntos de carácter mixto corresponderá entender a las respectivas Comisiones, que dictaminarán sucesivamente, o en forma conjunta, si así lo resolvieren, salvo que la misma Cámara decida que lo hagan exclusivamente en forma conjunta (artículo185º). Actuarán con absoluta independencia de una con respecto a otra, salvo los casos mixtos al que nos acabamos de referir.

Están facultadas para requerir informes o datos que creyeran necesarios para el estudio de los asuntos sometidos a su consideración.

Están autorizadas para estudiar, durante el receso, los asuntos de sus respectivas carteras y competencias, pero sin facultad para producir dictámenes (artículo199º).

Este Reglamento también prevé Comisiones especiales, en sus artículo 213º y 214º, las que podrán ser creadas para los casos que el Senado lo estime conveniente, para el tratamiento de algún asunto determinado. Las mismas darán por terminadas sus funciones una vez cumplido su objetivo total o, pendiente el mismo y por razones de hecho, al finalizar el período legislativo siguiente al de su creación.

El Reglamento de la Cámara de Diputados de la Provincia, enumera en su artículo 46º a las 33 Comisiones permanentes. El orden de su enumeración difiere de la hecha por el Senado, lo que determina un orden jerárquico disímil entre las Comisiones de ambas Cámaras, ya que en virtud del artículo 33º del Reglamento de Diputados, y el artículo 219º del Reglamento del Senado, se puede apreciar que los Presidentes de las Comisiones nombradas en primer lugar en esos Reglamentos, serán quienes ejercerán la presidencia de Cámara, en caso que ni el Presidente, ni los Vicepresidentes la puedan ejercer.

El artículo 47º determina que el momento en que el Presidente de la

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Cámara procederá a designar los miembros de las Comisiones será a posteriori de la sesión preparatoria, asimismo se designarán en la misma forma y oportunidad las Comisiones especiales y bicamerales.

También se prevé el nombramiento de autoridades internas en cada Comisión (artículo 49º).

En el artículo 50º y ss. se regla las competencias de cada una de las Comisiones permanentes.

El artículo 82º prescribe el deber de las Comisiones de dictaminar sobre los asuntos cuyo estudio les fuera encomendado especialmente, o que se destinen a la misma por el Presidente o la Cámara.

El artículo 84º fija la facultad de la Cámara de nombrar o autorizar al Presidente, cuando lo estime conveniente, para que designe Comisiones especiales que estudien, investiguen y dictaminen sobre asuntos de carácter especial o ajeno a lo previsto por el Reglamento.

El artículo 87º establece que las Comisiones especiales y bicamerales durarán el tiempo necesario para el desempeño de su cometido o hasta finalizar el período siguiente al de su creación si no se expidieran.

4) Despachos. a) Orden Nacional.

En principio, según los Reglamentos de las dos Cámaras del Congreso, todo proyecto es remitido a la Comisión respectiva (artículo 133º, Senado; Arts. 122º y 123º Diputados). Sin embargo, el Presidente de la Cámara también podrá enviar el asunto a más de una Comisión, cuando la naturaleza de un asunto lo amerite, casos en los cuales las Comisiones deberán dictaminar reunidas (artículo 89º, Senado; artículo 102º Diputados).

Las Comisiones se expiden por mayoría, o en su caso, por mayoría y minoría (o minorías), a través de dictámenes (artículo 105º, Senado; artículo 111º y 112º, Diputados).

En el Senado, las Comisiones comunicarán al Presidente los asuntos despachados.(artículo 106º Regl. Senado). Los dictámenes de Comisión pasaran directamente al orden del día cuando así lo disponga la Comisión (artículo 109º Regl. Senado).

En la Cámara de Diputados, producido los dictámenes, se los imprimirá y distribuirá entre los miembros del Congreso, a Ministros y Secretarios del Poder Ejecutivo, quedando en observación durante siete días hábiles (artículo 113º Regl. Diputados).

En caso de retardo por parte de las Comisiones, se les podrá hacer los requerimientos pertinentes (artículo 107º Regl. Senado; artículo 106º Regl. Diputados).

Únicamente y como excepción, y con el voto de los dos terceras partes de los emitidos, la Cámara podrá dar tratamiento a un tema sin el Despacho de Comisión (artículo 149º Regl. Senado; 147º Regl. Diputados).


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Con respecto al Senado, su Reglamento determina que las Comisiones se expedirán a través de un Dictamen o Informe, que podrá ser verbal o escrito, y designarán al miembro o miembros informantes. En caso de que sus miembros no convengan en los puntos que les fueron sometidos, cada fracción de la Comisión hará su Dictamen o informe, y el que fuera suscrito por la mayoría constituirá el Dictamen de la mayoría. El o los otros, el de la minoría. En caso que los mismos fueran suscritos por igual número de miembros, será Dictamen de la mayoría el que sostenga el Presidente de la misma, o en su defecto su Vicepresidente (artículos 194º y 195º).

Una vez que los Despachos estén en condiciones de ingresar a la Cámara para su tratamiento en pleno, serán remitidos a la Secretaría, para que incluya al mismo en los asuntos entrados. Los Despachos serán publicados una vez que la Cámara haya tomado conocimiento de los mismos. (artículo 196º).

En virtud del artículo 198, si una Comisión se retrasase en emitir su Dictamen, podrá ser requerida por la Cámara para que se expidiera o diera las explicaciones de la demora, y si ésta no lo hiciere, podrá el cuerpo resolver que el asunto se incorpore a la orden del día, cualquiera sea el estado de las actuaciones, y como única excepción fija: “siempre que no se trate de un proyecto que autorice gastos”, pues en este caso el artículo 135º exige que este asunto sea tratado únicamente con Despacho de Comisión.

Por su parte, el Reglamento de la Cámara de Diputados, en su artículo 82º prescribe el deber de las Comisiones de dictaminar sobre los asuntos cuyo estudio les fuera encomendado especialmente, o que se destinen a la misma por el Presidente o la Cámara.

Su artículo 90º también prescribe que una vez resuelto un asunto, cada Comisión decidirá si efectúa un Dictamen verbal o escrito, y designará uno de sus miembros, o más para informar el Despacho; y el artículo 91º da derecho a la minoría a presentar su propio Despacho.

Los asuntos despachados definitivamente por las Comisiones, serán elevados por conducto de la Mesa de entradas de la Presidencia, la que, en la primera sesión que se realice, dará cuenta de ellos a la Cámara y los destinará al Orden del Día. (artículo 92º)

Los artículo 94º, 95º y 96º, prevén el caso de retardo, por parte de la Comisión, de emitir su Dictamen, la cual luego de transcurrir el período hábil para hacerlo deberá explicar a la Cámara, los motivos que le impiden formular su Despacho. Si no lo hiciere, la Cámara podrá resolver que ese proyecto sea impreso e incluido en el Orden del Día, con una nota marginal que diga: “sin Despacho de Comisión, articulo 97º del Reglamento”.

El artículo 98º fija la publicidad que se dará del Despacho, luego que la Cámara haya dado cuenta del mismo.

5) Tipos, redacción y tramitación de proyectos.

a) Orden Nacional.

Todo asunto que se promueva deberá presentarse en forma de proyecto (artículo 124º Regl. Senado; artículo 115º Reglamento. Diputados).

Las clases de proyectos prescriptas en ambos Reglamentos son:

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-Proyecto de ley: será tal, toda proposición que debe pasar por la tramitación establecida por la Constitución para la sanción de las leyes (artículo 127º Regl. Senado; artículo 116º Regl. Diputados).

-Proyecto de Decreto: será tal, toda proposición que tenga por objeto originar una decisión especial de carácter administrativo (artículo 128º Reglamento del Senado)

-Proyecto de Comunicación: será tal, toda proposición dirigida a contestar, recomendar o pedir algo, o a expresar un deseo o aspiración de la Cámara (artículo 130º Reglamento Senado).

-Proyecto de Resolución: será tal, toda proposición que tenga por objeto originar una resolución particular del Cuerpo (artículo 129º Reglamento Senado). El Reglamento de Diputados, en cambio, denomina Proyecto de resolución a toda proposición que tenga por objeto el rechazo de solicitudes particulares, la adopción de medidas relativas a la composición u organización interna de la Cámara, y en general toda disposición de carácter imperativo que pueda adoptar el Cuerpo por sí o conjuntamente con el Senado (artículo 117º Reglamento Diputados).

-Proyecto de Declaración: será tal, toda proposición que tenga por objeto expresar una opinión de la Cámara, de manifestar su voluntad, practicar algún acto en tiempo determinado, o de adoptar reglas generales referentes a sus procedimientos, o como dice el reglamento del Senado “reafirmar las atribuciones constitucionales del Senado” (artículo 131º Reglamento Senado; artículo 118º Reglamento Diputados).

La tramitación de los proyectos el Senado lo prevé en el Título X de su Reglamento. El de Diputados lo hace en su Capítulo XI.

Todo proyecto se lo presentará por escrito, y luego de anunciado pasará sin mas trámite a la comisión respectiva.

La Cámara podrá constituirse en Comisión, para considerar un asunto como tal, pero no podrá pronunciar sobre tal sanción legislativa (artículo 154º y 159º Regl. Senado; artículo 141º y 142º Regl. Diputados).

En el recinto de cada sala, todo proyecto es objeto de dos discusiones, una en general, que versará sobre la idea fundamental del proyecto. Aprobada esta pasará a la discusión en particular, que tendrá por objeto cada uno de los artículos o períodos del proyecto, quedando aprobado el proyecto con la resolución que caiga sobre el último artículo. El Reglamento del Senado describe expresamente el trámite a seguir cuando se delega en la o las Comisiones la sanción en particular de un proyecto. (Título XIV Regl. del Senado; Capítulo XVI y XII Regl. Diputados).


El Reglamento del Senado, con el título de “De los Proyectos y Su tramitación” establece en su artículo 130º y ss. los tipos, redacción y tramitación de proyectos.

Así, se fija que todo asunto que promueva un Senador (y que no sea una moción), deberá presentarse en forma de proyecto, escrito y firmado. El mismo deberá ser acompañado de sus fundamentos. Deberán ser entregados a Secretaría, para su registro, clasificación y ordenamiento. Desde el momento que el cuerpo en sesión toma conocimiento de los mismos, quedará fijada su entrada

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oficial. Cuando la Presidencia lo crea oportuno, podrá girar el proyecto en forma directa hacia una Comisión, y ordenar la publicidad de estos.

El Reglamento prevé cuatro tipos de proyectos, a saber: de Ley, de Resolución, de Declaración y de Solicitud de Informes.

Cada proyecto recibirá el trámite ordinario que para los de su clase prevé este Reglamento, o el especial, que en los casos previstos le asigne este Cuerpo. Pero en ningún caso podrá ser tratado sin Despacho de Comisión los proyectos que autoricen gastos.

Según el artículo 139º, es proyecto de Ley, toda iniciativa presentada de conformidad a lo dispuesto en los artículos 67º y 104º de la Constitución que, debiendo pasar por la tramitación establecida para la sanción de las leyes, tienda a ejercer las atribuciones conferidas al Poder Legislativo por el artículo 103º de la Constitución.

Y el artículo 140º ordena que los proyectos de ley deban ser de contenido rigurosamente preceptivo.

Por su parte, el artículo 141º trata sobre el proyecto de Resolución, donde prescribe que será tal, toda proposición de contenido imperativo y obligatorio, que tienda a ejercitar funciones privativas del cuerpo o del Poder Legislativo. La parte dispositiva de estos proyectos será de carácter preceptivo.(artículo 142º)

El artículo 143º fija que proyectos serán de Declaración, y establece que lo será, toda proposición destinada a reforzar las atribuciones del Senado, o a expresar un deseo, aspiración o sentir del Cuerpo, o que tenga por objeto contestar, recomendar, pedir, o exponer algo. El contenido y forma de estos proyectos, podrá ser de carácter preceptivo o enunciativo, o ambos a la vez, conforme lo estime necesario a su finalidad.(art. 144º)

Por último, el artículo 145º define al proyecto de Solicitud de Informes, como toda proposición que tenga por objeto solicitar al Poder Ejecutivo los informes que el Senado estime convenientes, respecto a las cuestiones de su competencia. Éstos deberán especificar los puntos sobre los cuales se solicita información, y contendrán las anotaciones necesarias que permitan hacer más precisa la contestación del Poder Ejecutivo.(artículo 146º).

En el artículo 77º se regla que todo asunto pasará por dos discusiones, con sus respectivas votaciones: la primera en general, y la segunda, en particular. La general versara sobre la idea fundamental del asunto (art. 78º). Como primer paso, antes de la discusión se leerán los dictámenes de las Comisiones que se hubieran expedido sobre el asunto. (art. 79º). Podrán presentarse proyectos que tiendan a sustituir al que se esté tratando, el cual solo podrá ser considerado una vez rechazado el que se esté examinando.(artículo 81º) Aprobado en general, el proyecto pasará a su discusión en particular (si el asunto fuera rechazado, concluye toda discusión a su respecto y el mismo pasará a archivo -artículo 83º-). Ésta, analizará artículo por artículo, período por período, o inciso por inciso, debiendo recaer votación sobre cada uno.(artículo 84º). Todo proyecto votado en general, o en general y parcialmente en particular, que se destine o vuelva a Comisión, al ser considerado nuevamente recibirá la totalidad del trámite ordinario, como si no hubiese existido pronunciamiento alguno.

La Cámara podrá resolver constituirse en Comisión (artículo 91º). De este modo, el debate será libre (art. 92º), pero no se podrá pronunciar sanción legislativa sobre los asuntos así tratados (artículo 93).

Por su parte el Reglamento de la Cámara de Diputados también dedica un

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capítulo a este tema, con el título de “Presentación y Redacción de los Proyectos” El artículo 104º y ss. establecen las siguientes reglas: Todo asunto promovido por uno o varios Diputados deberá presentarse a

la Cámara, en forma de proyecto de ley, de resolución, de declaración, o de solicitud de informes, con sus fundamentos por escrito y firmado por su autor o autores adherentes.

Se presentará como: -proyecto de Ley: toda proposición destinada a crear, reformar,

suspender, o abolir una ley, institución pena o regla general, cuya tramitación deberá ser la determinada en la Constitución para la sanción de las leyes (artículo 105º).

-proyecto de Resolución: toda proposición que tenga por objeto el rechazo de solicitudes particulares; la modificación del Reglamento, la adopción de medidas relativas a la composición u organización interna de la Cámara, y en general toda disposición de carácter imperativo que no necesite la intervención de los otros poderes (artículo 106º).

-proyecto de Declaración: toda proposición que tenga por objeto expresar una opinión de la Cámara sobre cualquier asunto de interés público o administrativo que afecte los intereses generales de la Provincia o de la Nación (artículo 107º).

-proyecto de Solicitud de Informes: toda proposición que tenga por objeto solicitar a los Ministros del Poder Ejecutivo, los informes verbales o escritos que la Cámara estime convenientes, respecto a las cuestiones de su competencia.

Todo proyecto que se presente seguirá el trámite ordinario (artículo 108º). Se los presenta en Secretaría, y luego el Presidente de la Cámara lo

destina a la Comisión que estime corresponder (artículo 111º). Tampoco en esta Cámara podrán tratarse proyectos que autoricen gastos sin Despacho de Comisión (artículo 118º).

Luego de la aprobación de los proyectos, se enviará la comunicación de la aprobación del mismo a quienes corresponde (artículo 120º y 121º).

Todo proyecto o asunto que deba ser considerado por la Cámara pasará por dos discusiones, una general y otra en particular. (artículo 148º). La consideración de un proyecto quedará terminada con la consideración de su último artículo (artículo 150º).

La consideración general versará sobre la idea fundamental del mismo (artículo 152º). Si se presentaran otros proyectos sobre el mismo asunto, no podrán ser tratados sino luego de rechazado o retirado el anterior (artículo 155º). Si un proyecto logra su sanción en general, o en general y parcialmente en particular, y luego se lo destina a que vuelva a Comisión, con el nuevo Dictamen emitido por esta, el proyecto seguirá el trámite ordinario, debiendo la discusión iniciarse en la parte no aprobada por la Cámara (artículo 156º) Aquí difiere del Reglamento del Senado, el cual en dicho supuesto manda a tratar el proyecto como si nunca hubiese existido pronunciamiento sobre el mismo.

La consideración en particular tendrá por objeto, la discusión de cada uno de los artículos o capítulos del proyecto (artículo 158º).

También la Cámara podrá, por resolución de la misma, constituirse en Comisión, para considerar en calidad de tal los asuntos que estime convenientes, en este caso, tengan o no Despacho de Comisión. Pero de hacerlo, mientras se mantenga en Comisión no podrá dictar sanción legislativa sobre lo que esté bajo

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tratamiento (artículo 165º).

6) Mayorías Legislativas.

a) Constitución Nacional.

La palabra quórum se refiere a la cantidad de individuos que necesariamente tengan que estar presente para que un cuerpo deliberativo pueda tomar ciertas decisiones o acuerdos.

En nuestra Constitución Nacional, el quórum para iniciar una sesión normalmente es la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara.(art. 64).

Para Bidart Campos esta mayoría es más de la mitad, y no la mitad más uno (de esta manera cuando el total de miembros de la Cámara sea impar, la mitad no será una cantidad de Senadores “y medio”, sino que nos dará un número entero. Ej: la mitad más uno, de 50 es 25, pero de 51 seria 25 y medio. En cambio más de la mitad de 5, según esta posición sería 26).

En ciertos casos especiales, la Constitución demanda una mayoría especial para poder decidir sobre ciertos asuntos. Los casos previstos en esta Constitución son:

-Dos tercios de votos

* para declarar la necesidad de reforma de la Constitución (artículo 30º)

(se discute si esa mayoría debe ser computada sobre la totalidad de miembros de la Cámara, o únicamente sobre los miembros presentes. Por nuestra parte nos inclinamos a la primera de las interpretaciones.)

*para que la Cámara de Diputados acuse, y el Senado condene, en el juicio político (“miembros presentes” artículo 53º y 59º)

*para corregir una Cámara a cualquiera de sus miembros, removerlo o excluirlo (artículo 66º) Aunque la Constitución no lo dice, Sagüés opina que se trata de miembros presentes, en orden a la flexibilidad del funcionamiento del Congreso. Coincidimos con dicho autor, pues la norma habla de “mayoría de votos”).

*para que una sala prive de sus fueros a los miembros, para poder enjuiciarlo judicialmente (artículo 70º. La norma habla de mayoría de dos tercios de votos, por lo que entendemos que se debe computar sobre los miembros presentes).

*para denunciar algunos de los tratados de sobre derechos humanos declarados con rango constitucional, o para darles a otros tratados de derechos humanos tal jerarquía (artículo 75º, inciso 22. Computada sobre la totalidad de los miembros de cada Cámara)

*para que la Cámara de origen de un proyecto de ley insista en el proyecto sancionó, si el mismo fue objeto de enmiendas o correcciones por la revisora, votadas por las dos terceras partes de sus miembros presentes (artículo 81º. Se computa también sobre los miembros presentes).

*a la inversa del caso anterior, para que las modificaciones hechas por la Cámara revisora, sobre el proyecto sancionado de origen, pueda intentar superar el desacuerdo de esta sobre tales modificaciones, aunque si ésta insistiese con

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igual número de votos, el proyecto se sancionaría sin esas modificaciones, como vimos en el supuesto anterior (artículo 81).

*para que cada sala pueda insistir en la promulgación de un proyecto sancionado, pero vetado por el Poder Ejecutivo (artículo 83º)

*para que el Senado preste su acuerdo para la designación de un juez de la Corte Suprema (art. 99º, inciso 4. Computada sobre sus miembros presentes).

-Mayoría absoluta

*para cada sala, para exigir la renuncia de sus miembros (artículo 66º. Computada sobre los miembros presentes).

*para que cada Cámara apruebe proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos (artículo 77º, computadas sobre la totalidad de miembros de la cada Cámara).

*para la aprobación de tratados de integración con países latinoamericanos que deleguen competencias y jurisdicción a organismos supranacionales (si se trata de otros Estados, tal mayoría es requerida primero para declarar la conveniencia de la aprobación del tratado, y después para su aprobación definitiva (artículo 75º, inciso 24, también sobre el total de miembros); la mayoría absoluta se demanda también para la denuncia de tales tratados.

*para que una Cámara luego de aprobar un proyecto en general, pueda delegar en sus Comisiones la aprobación en particular del proyecto (artículo 79º computados sobre el total de miembros de la Cámara).

*para que la Cámara revisora de un proyecto de ley pueda introducir modificaciones al remitido por la de origen. (artículo 81º. “miembros presentes”)

*para que la Cámara de origen insista en el proyecto sin las modificaciones hechas por la revisora, cuando éstas fueron aprobadas por mayoría absoluta en esa Cámara. (artículo 81º)

*para interpelar al jefe de gabinete por cualquiera de las Cámaras (computada sobre el total de sus miembros), y para removerlo, se requiere la misma mayoría pero de ambas Cámaras (artículo 101º)

*para sancionar la ley especial que regule el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento (artículo 114º y 115º. Computadas también sobre el total de miembros de cada sala)

*se requiere esta mayoría también sobre el total de miembros de cada Cámara para dictar la ley reglamentaria de la consulta popular (art. 40º.), de la iniciativa popular de leyes (artículo 39º), para dictar la ley especial que regulará el trámite de los decretos de necesidad y urgencia (artículo 99, inciso 3), la que organice la Auditoría General de la Nación (artículo 85º) y la ley convenio en materia de coparticipación de tributos directos, acordada entre la Nación y Provincias, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (artículo 75º, inciso 2) , así como la ley de asignaciones específicas de recursos coparticipables (artículo 75º, inciso 3).

En los demás casos que la Constitución no exige mayoría especial, basta la mayoría simple (esta mayoría exige solo un triunfo relativo sobre los distintos candidatos o mociones).


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Hay que diferenciar aquí también el quórum para que las Cámaras puedan funcionar, que requiere de la mayoría absoluta del total de miembros de la Cámara (artículo 87º. Aunque en número menor podrán acordarse medidas para compeler a los inasistentes; y a su vez, para que las mismas actúen en Asamblea Legislativa se requiere la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. Art. 118º), de las mayorías necesarias para decidir sobre algún asunto.

Con respecto a esto último, esta Constitución también reglamenta diferentes mayorías para hacerlo. Detallaremos aquí las mayorías calificadas que la misma exige, a saber:

-Dos Tercios de Votos del Número Total de Miembros del Cuerpo

*para autorizar a celebrar tratados interprovinciales para modificar límites

de la Provincia (artículo 4º). *para nombrar y remover al Defensor del Pueblo (art. 55º). *para establecer otras formas de participación popular, no regladas

constitucionalmente. (artículo 67º, inciso 5) *para elevar la cantidad de miembros de la Cámara de Diputados (artículo

69º). *para elevar la cantidad de miembros de la Cámara de Senadores

(artículo 75º). *para discernir honores y recompensas pecuniarias por una sola vez, por

servicios distinguidos prestados a la Provincia (artículo 103º inciso 10). *para aprobar un proyecto de reforma de la Constitución Provincial

(artículo 206º).

-Dos Tercios de Votos del Número Total de Miembros Presentes

*para autorizar empréstito sobre el crédito general de la Provincia,

emisión de fondos públicos (artículo 47º). *para que la Cámara de Diputados acuse en juicio político (artículo 73º,

inciso 2). *para que el Senado juzgue en juicio político como culpable, a los

acusados por la Cámara de Diputados (artículo 80º). *para suspender en sus funciones al legislador sujeto de una acusación

judicial, para que pueda ser juzgado por Juez competente (artículo 98º. La norma dice “por dos tercios de votos”).

*para que cada Cámara corrija a sus miembros, lo expulse o lo declare cesante (artículo 99º. La norma dice “por dos tercios de votos”).

*para aprobar una ley especial que autorice gastos (artículo 104º). *para que la Cámara revisora insista en las modificaciones que la misma

introdujo en el proyecto de ley, previo rechazo de éstas por la Cámara de origen.(artículo 106º, segunda parte) La Constitución solo dice “dos tercios”, y no especifica que se compute sobre los miembros presentes, pero más abajo, la norma plantea la situación inversa, donde exige “el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes” a la Cámara de origen, por lo que por analogía se entiende que la disposición bajo análisis requiere de igual cantidad)

*para que la decisión de la Cámara de origen, sosteniendo que el

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proyecto se sancione sin las modificaciones introducidas por la revisora, prevalezca sobre la posición de la ésta, la cual previamente ha insistido en ellas por los dos tercios de votos de sus miembros presentes (artículo 106º, ultima parte).

*para que cada una de las Cámaras insista en la sanción de un proyecto sancionado por ellas, pero vetado total o parcialmente por el Poder Ejecutivo (artículo 110º).

*para que el Concejo Deliberante insista en la sanción, del proyecto de presupuesto del municipio, sancionado por él mismo (por no haberle sido remitido un presupuesto por el intendente antes del 31 de octubre), en caso de veto total o parcial por parte del intendente municipal (artículo 192º, inciso 5, segundo párrafo)

-Mayoría Absoluta del Total de Miembros.

*para dar a la consulta popular el carácter de obligatoria y vinculante

(artículo 67º, inciso 2) *para someter a consulta popular un proyecto de ley (artículo 67º, inciso

3)

-Mayoría Absoluta del Total de Miembros Presentes.

*para que, en Asamblea Legislativa, se efectúe cualquier clase de nombramiento (artículo 114º).

*para que la Asamblea Legislativa, en caso de que dos candidatos a Gobernador o a Vicegobernador hubieran obtenido un empate en el momento de su elección, resuelva cuál de estos dos ciudadanos debe desempeñar el cargo (artículo 137º).

*para que una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de contribuyentes, pueda sancionar cualquier aumento o crear cualquier clase de impuesto o contribución de mejoras (artículo 193º, inciso 2).

*para que una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de contribuyentes, pueda, a través de una ordenanza, autorizar cualquier empréstito sobre el crédito general de la municipalidad (artículo 193º, inciso 3).

*para reelegir al Gobernador o Vicegobernador, en caso de la aplicación inmediata del artículo 123º, en virtud de de así decidirse por el pueblo a través de una consulta popular (artículo 124º. Pues en virtud de dicho artículo, se regla que el artículo 123º comenzara a regir a partir del período de gobierno iniciado por las autoridades ejecutivas electas en el año 1995).

*Para el resto de los actos legislativos, cuando la Constitución no requiere una mayoría especial, se entiende que se aprueban por simple mayoría de votos de los miembros presentes.

c) Normas Reglamentarias de Ambas Cámaras.

-Orden Nacional.

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El Reglamento del Senado Nacional, al reglamentar el artículo 64º de la

Constitución Nacional que exige que el quórum sea, en principio, el de la mayoría absoluta, fija que dicha mayoría se compone con la mitad más uno (artículo 16º). Se deberán descontar a quienes encuentran estén de licencia, o han renunciado o sido destituidos, y todavía no se ha cubierto la vacante. Sin embargo, como lo afirma Sagüés, no ocurre esto en la experiencia local.

En cambio el Reglamento de la Cámara de Diputados dispone que el quórum se forma con la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros, entendiéndose como tal cuando los miembros presentes superen a los miembros ausentes (artículo 15º).

Una vez que se logro quórum para iniciar la sesión, se admite que se pueda seguir la deliberación con un menor número de congresales. Aunque para tomar una decisión, se vuelve a exigir las mayorías del principio.

Los Reglamentos de ambas Cámaras del Congreso concuerdan en que las decisiones de las mismas se aprueban con la mayoría absoluta de los miembros presentes, con la salvedad de los casos en que la Constitución Nacional requiera otras mayorías, o bases de cómputos diferentes (art. 212º, Senado y 194º, Diputados). Estas mayorías especiales son:

-Reglamento del Senado. Dos tercios de votos, computados sobre la totalidad de los miembros, se exige:

*para que, luego de aprobar un proyecto en general, el Cuerpo pueda delegar su aprobación en particular, en una o más de sus Comisiones (artículo 181º).

*para que en el caso anterior, la Cámara pueda retomar el trámite ordinario (artículo 181º).

Dos tercios de votos, computados sobre los miembros presentes, se exige:

* para crear comisiones especiales (artículo 108º “votos emitidos”). *para decidir la preferencia a otorgar a los proyectos remitidos por el

Poder Ejecutivo con carácter de urgente (artículo 140º). *para aprobar las mociones de preferencia, cuando el asunto no tenga

despacho de Comisión, o aunque lo tenga, si éste no figura impreso en un orden del día repartido (artículo 149º).

*para aprobar las mociones sobre tablas (artículo 150º). *para aprobar las mociones de reconsideración (artículo 151º). *para imponer una sanción de arresto al responsable de obstaculizar o

impedir a los miembros de la Cámara el ejercicio de su actividad parlamentaria (artículo 219º).

Mayoría absoluta, computados sobre la totalidad de los miembros, se exige:

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*para que una comisión apruebe en particular un proyecto, cuando dicha facultad le haya sido delegada por la Cámara (artículo 188º).

*para que proceda la votación nominal, fuera del caso que de una elección (artículo 209º). El caso es dudoso, porque la norma solo prescribe “mayoría absoluta de sus miembros” sin hacer la aclaración sobre si procede computarla sobre los miembros presentes, o la totalidad de miembros de la Cámara.

-Reglamento de la Cámara de Diputados.

Dos tercios de votos, computados sobre la totalidad de los miembros, se exige:

*para acordar sesiones, o para celebrarlas entre las cero y las nueve horas (artículo 173º). El artículo solo dice “dos tercios de los miembros del Cuerpo”, sin especificar sobre qué se computa.

Dos tercios de votos, computados sobre los miembros presentes, se exige:

*para que la Cámara permita a las comisiones dictaminar, posteriormente al 20 de noviembre de cada año (artículo 106º “votos emitidos”).

*para poder considerar alguna propuesta de modificación, que no haya sido depositada en Secretaría dentro de los siete días hábiles de presentado el dictamen por la Comisión (artículo 113º).

*para aprobar una moción de orden que tenga por objeto que se declare libre el debate; que se trate a una cuestión como de privilegio; que la Cámara se constituya en Comisión (artículo 129º).

*para aprobar las mociones de preferencia, cuando el asunto no tenga despacho de Comisión (artículo 133º, inciso 2).

*para aprobar las mociones sobre tablas (artículo 134º). *para aprobar las mociones de reconsideración (artículo 135º). *para tratar un asunto sin despacho de Comisión (artículo 147º). *para que al terminar un debate, la Cámara resuelva tratar sobre tablas un

proyecto de ley, de resolución, o de declaración, relativo a la materia que motivó el pedido de informes, cuando dicho tratamiento se hubiese propuesto durante el debate, o a su término (artículo 210º). Mayoría de miembros presentes, cualquiera sea el número de los mismos:

*para ampliar los términos fijados en el Reglamento para el uso de la palabra.

-Orden Provincial.

-Reglamento del Senado.

El artículo 20º del Reglamento del Senado Provincial, determina que el quórum para funcionar requiere de la mayoría de sus miembros que, lo aclara, es la mitad mas uno, del número total de Senadores. A su vez, el artículo 100º

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prescribe que ningún Senador podrá abstenerse de votar, salvo expresa autorización del Cuerpo. En tal caso, el Senador que se hubiere abstenido solo será considerado presente en el recinto a los efectos del quórum, pero no en lo que haga al resultado de la votación.

El quórum necesario para decidir, siempre que haya quórum constitucional para que el Senado pueda funcionar, será el de la mayoría de votos de los Senadores presentes, “salvo los casos que por la Constitución o por este Reglamento se requiera otra cantidad de votos” (artículo 101º).

A este respecto, y teniéndose en cuenta que ya analizamos los casos constitucionales, ahora pasaremos a detallar las mayorías especiales para tomar decisiones, que se encuentran en el Reglamento son:

La mayoría de dos tercios de votos de los miembros presentes:

*para revocar licencias otorgadas a sus miembros (artículo 7º) *para decidir si un Senador ha incurrido en inasistencia notable (artículo

12º). *para declarar el cese del Senador que acepte, sin permiso previo del

Senado, Comisiones eventuales que la Constitución determina (artículo 14º). *para realizar requisitoria o informes de cualquier naturaleza, provenientes

de otros poderes u organismos de la Constitución, tanto Nacionales como Provinciales, relacionados con la función de Senadores y funcionarios de ley (artículo 15º).

*para aprobar una moción de preferencia, para tratar un asunto en la misma sesión, cuando dicho asunto no figura en la Orden del Día.(artículo 67º, inciso 2), a) ).

*para aprobar una moción de preferencia, para tratar un asunto en otra sesión, sin Dictamen de Comisión, cuando dicho asunto no figura en la Orden del Día (artículo 67º, inciso 2), b), 2) ).

*para aprobar una moción de Sobre Tablas, si el asunto tuviere Dictamen de Comisión (artículo 72º, inciso a) ).

*para aprobar una moción de Sobre Tablas, si el asunto no tuviere Dictamen de Comisión. Pero en este caso el Reglamento exige que esos dos tercios de votos no podrán ser inferior a la mayoría de los miembros del cuerpo (artículo 72º, inciso b) ).

*para aprobar una moción de Reconsideración (artículo 75º). *para remover, en Sesión especial, a los Secretarios y Prosecretarios

(artículo 224º).

La Mayoría absoluta de la totalidad de los miembros se exige:

*para calificar y conceder licencias especiales o extraordinarias, a sus miembros (artículo 5º, inciso b).

*para elegir en primera votación al Vicepresidente Primero, Vicepresidente Segundo, y Vicepresidente Tercero del Senado (artículo 112º).

-Reglamento de la Cámara de Diputados.

En lo concerniente a la Cámara de Diputados, su Reglamento para

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formar quórum para sesionar, se requiere la mitad más uno de sus miembros. Aunque pueden reunirse en minoría para tomar medidas para compeler a los Diputados inasistentes (artículo 19º). Otra excepción se encuentra en el artículo 11º, el cual prescribe, que si en la sesión preparatoria no se reuniese esa mayoría absoluta de miembros, luego de un segundo llamado, la sesión podrá realizarse con el número de asistentes de que hubiere.

Con respecto a las mayorías calificadas que rigen en virtud de este Reglamento, detallaremos aquí cuales son:

La Mayoría de dos tercios del total de miembros del Cuerpo se exige:

*para remover a los Secretarios y Prosecretarios de la misma (artículo

34º).

La Mayoría de dos tercios de los Miembros presentes se exige:

*para revocar licencias otorgadas a sus miembros (artículo 4º, ultima parte).

*para decretar la suspensión o separación del diputado acusado de no haberse incorporado en las cuatro primeras sesiones que el cuerpo realice desde la fecha de iniciación de su mandato (artículo 7º).

*para aprobar las mociones de orden para que se declare libre el debate, y para que la Cámara se aparte de las prescripciones del Reglamento, para la consideración de un asunto de urgencia o especial (artículo 123º, inciso 3 y 11).

*para aprobar mociones de preferencias, cuando el asunto no tenga Despacho de Comisión (artículo 129º, inciso b).

*para tratar mas de tres asuntos con preferencia en una misma sesión. (artículo130º).

*para aprobar las mociones de sobre tablas (artículo 135º). *para aprobar las mociones de reconsideración (artículo 138º). *para que, durante la discusión de los asuntos del Orden del día, pueda

ser introducidos o tratado otro asunto (artículo 189º).

Mayoría absoluta del total de miembros, se exige:

*para modificar el Reglamento (artículo 231º).

La Mayoría absoluta de votos de los miembros presentes se exige:

*para elegir a las autoridades de esta Cámara (artículo 14º). *para aprobar las mociones de orden (artículo 125. Salvo las excepciones

que el artículo determina). *para aprobar mociones de preferencia, cuando el asunto tenga Despacho

de Comisión, y éste figure impreso en el Orden del día repartido (artículo 129º, inciso a).

La mayoría de una quinta parte de los miembros presentes se exige:

*para aprobar la moción para que se realice la votación nominalmente.

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VII) CRISIS DEL PODER LEGISLATIVO. A) Introducción.

Durante el desarrollo del presente trabajo se ha realizado un enfoque especializado sobre el Poder legislativo, de modo de definir tanto sus orígenes y evolución como sus alcances y caracteres y sus variadas manifestaciones en distintas épocas o en diferentes territorios.

Asimismo se ha trazado en líneas generales los diferentes aspectos que inciden sobre su actividad y que permite caracterizarlo como un poder fácilmente permeable a las crisis que suelen afectar a las sociedades.

Cabe señalar en tal sentido que no resulta producto del azar que ciertas sociedades funcionen con eficacia y que otras en cambio se encuentren sometidas a crisis estructurales, profundas y recurrentes.

En general los países que funcionan con anomalías presentan una serie de características comunes, como la incapacidad de reflexionar sobre las causas de los problemas que los afectan y para proyectar las soluciones correspondientes.

Por otra parte las referidas crisis presentan como denominador común que las mismas son integrales, ya que afectan a todos los sectores de la sociedad, impidiendo que los mismos funcionen en forma adecuada.

De este modo corresponde que los análisis y las propuestas de solución también deban ser integrales, lo que no excluye la posibilidad de realizar enfoques parciales que faciliten el conocimiento de sus partes o elementos constitutivos y de la problemática específica que incumbe a cada una de ellas.

En este orden de ideas el enfoque de las crisis que suelen afectar a las sociedades modernas va a presentar en este trabajo una visión de la misma dirigida esencialmente hacia el funcionamiento del Poder Legislativo.

Dentro de los poderes del estado el legislativo es el que generalmente ofrece mayores evidencias y secuelas de las crisis recurrentes, especialmente por su desprestigio y mal funcionamiento, que resulta incompatible con las importantes funciones que debe cumplir en un sistema social que erige a la ley como instrumento básico y esencial para regular desde el punto de vista jurídico el comportamiento social y el funcionamiento de las instituciones, sin perjuicio de las funciones de control que tradicionalmente desempeña.

Por ello y sin perjuicio de las complejas y entrelazadas causas que condicionan y operan negativamente sobre el ejercicio de la actividad legislativa, resulta posible señalar a título enunciativo las siguientes:

1) La crisis de la Ley. Nuestro país regido por un sistema que establece a la ley como fuente

esencial del derecho, es decir como instrumento regulador de las conductas, presenta un comportamiento social caracterizado por un preocupante desprecio por su cumplimiento en numerosos sectores sociales y que se halla robustecido por una execrable tradición que registra esta materia.

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De esta manera históricamente se manifiesta una ruptura evidente entre la forma de organización que adopta la sociedad y la conducta real de sus miembros, en donde el desprecio por la ley que manifiestan ciertos grupos se agrava porque en los propios niveles dirigenciales el imperio mágico de la “decisión política” prevalece sobre cualquier otra cuestión o valor.

Este cuadro de situación facilita la proliferación de dirigentes poco capacitados que encubren su falta de idoneidad y profesionalidad mediante un sistema que les permite disimular sus carencias.

2) La crisis de la Representatividad. Se suele caracterizar a las sociedades modernas como sociedades del

“riesgo global”, que rompe toda clase de entramado social, de modo que no existe ninguna vinculación con el pasado que nos provea de antecedentes y experiencia para mejorar nuestro presente y tampoco se encuentra prevista una proyección hacia el futuro.

Para este tipo de sociedades –sin rumbo- resulta posible citar con una notable vigencia actual una expresión de Alexis de Tocqueville. “La trama de los tiempos se rompe a cada instante y la huella de las generaciones desaparece. No nos acordamos de aquellos que nos han precedido y no tenemos ninguna idea de los que nos seguirán” (La democracia en América, página 590).

Dentro de este contexto la realidad de ciertas sociedades nos enfrenta con un cuadro de vicios y carencias extremas.

Una de las críticas habituales a las democracias modernas, es el divorcio entre los gobernantes y gobernados que permite señalar la vigencia de una democracia meramente formal denominada también “democracia gobernada”. Este régimen prescinde y no fomenta el entramado social mediante el fortalecimiento de las organizaciones sociales, olvidando la importancia de la participación social y popular.

Con la reforma de 1994, la constitución bonaerense consagró mediante un capítulo único de la Sección Tercera, algunos institutos de democracia semidirecta (artículo 67º) y el artículo 41º estableció además el “reconocimiento” de las entidades intermedias y Colegios profesionales.

Sin perjuicio de alentar el funcionamiento de las organizaciones e institutos referidos con anterioridad, se destaca especialmente la importancia de producir cambios esenciales en el sistema de elección de los representantes políticos, con el fin de cumplir con la idea esencial de que sean auténticos canales de expresión de los sentimientos y aspiraciones del pueblo.

La afirmación anterior exigiría que se revisen las leyes e instituciones fundamentales de esta materia y en particular una profunda “reforma política” plantea esencialmente la cuestión de la “reelección” de los cargos electivos.

En la actualidad se aprecia la importancia de los recursos económicos para sostener las campañas electorales y la idiosincrasia de ciertos grupos políticos que lleva en algunos casos a una sobrevaloración de los “caudillos” que son los que tienen las llaves de la elección o reelección de quienes constituyen verdaderos “subordinados”.

En consecuencia un sistema representativo eficaz exige corregir las

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causas políticas y económicas que impiden que sean elegidas las personas más capaces y honestas (idóneos) según las valoraciones, aspiraciones y necesidades de la sociedad que representan.

Los caracteres de las estructuras y relaciones políticas que rigen en la actualidad pueden favorecer la afectación de la libertad de conciencia, como así también las decisiones que deben tomar los representantes en el ejercicio de sus funciones, ya que en algunos casos desde el primer día suelen evidenciar una subordinación excesiva a la organización política a la cual reconocen su elección y especialmente al jefe político del cual esperan su reelección futura.

Los sistemas electorales que presentan caracteres negativos como el que permite las “listas sábanas”, no facilitan una relación saludable entre el legislador y la sociedad que representa y por el contrario ese vínculo es débil o difuso y cuando no inexistente.

La inexistencia de sistemas de “revocatoria popular” que permitan remover a los representantes que no cumplen adecuadamente sus funciones y la propia incapacidad de los órganos legislativos de removerlos, determina la necesidad de esperar plazos prolongados hasta una nueva elección para intentar corregir estas situaciones, sin ninguna seguridad de que los reemplazantes, si tampoco se los conoce, van a cumplir con idoneidad las funciones que les corresponden.

Emerge así la importancia y rol de los partidos políticos que en general no han cumplido acabadamente con las importantes funciones que les incumben en los tiempos modernos, especialmente frente al proceso de su reconocimiento constitucional producido con la reforma de 1994 tanto en la constitución Nacional como en la constitución bonaerense. Se debe tener en cuenta en tal sentido la experiencia de numerosos países desarrollados en que los partidos políticos actúan como verdaderas universidades para el desarrollo de la democracia y del conocimiento, especialmente para la planificación de políticas públicas.

Los partidos políticos deben constituir el nexo esencial con la sociedad en una búsqueda constante del perfeccionamiento de la representatividad y de la idoneidad de sus dirigentes, para lo cual deberán realizarse todos los esfuerzos necesarios para replantear su organización y funcionamiento, para que resulte compatible con un mundo que requiere cuotas crecientes de conocimiento y capacitación de los dirigentes y el afianzamiento de los valores humanos de los mismos, promoviendo a quienes hagan un estilo de vida de la vocación de servicio.

3) Crisis de la organización del Estado. Dentro de los procesos de crisis profundas la referencia a cuestiones

parciales o a determinados aspectos de la misma se explica mediante la aclaración de su estricto carácter enunciativo teniendo en cuenta la complejidad y la pluralidad de elementos interrelacionados que hacen a su definición. No obstante ello a continuación se enuncian determinadas cuestiones que permiten entender los alcances y manifestaciones de las crisis estatales:

a) Crisis de la Organización Financiera. Desde los orígenes de nuestra

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sociedad no ha podido instalarse un sistema eficiente de organización financiera del Estado. Por el contrario en diversos períodos se advierte que las motivaciones políticas y las relaciones de poder han prevalecido sobre las soluciones racionales y la búsqueda de consensos.

De esta manera cuestiones esenciales acerca del rol del Estado y de “asignación de funciones y recursos a los diferentes niveles de gobierno”, no han merecido un tratamiento ni respuestas adecuadas.

Surge así la necesidad de promover y consolidar un “federalismo de concertación”, que abandone políticas de “sumisión”, definitorias de un centralismo autoritario e ineficiente.

En este sentido la ley de coparticipación federal y otros instrumentos económicos y financieros, deben constituir herramientas esenciales para promover cambios progresivos, que sujeten al Estado a principios de austeridad, eficiencia, solidaridad y control en las relaciones interjurisdiccionales, y para la búsqueda permanente de asegurar la justicia social y el bienestar general de la población.

b) Crisis de las Relaciones entre los Diversos Poderes y Jurisdicciones del Estado. Si bien nuestro país se originó sobre una base federal, en función de los antecedentes unitarios, que también jalonan nuestra historia, fue tal el cúmulo de atribuciones que se le confirieron al Gobierno Nacional y particularmente a su Poder Ejecutivo, organizado bajo el denominado sistema “presidencialista”, que muchos autores señalan, que con la sumatoria de la debilidad provincial y por numerosos aspectos de nuestra idiosincrasia existe la clara posibilidad de desembocar en sistemas denominados “cesaristas”.

Bajo las circunstancias señaladas el poder se degrada y el Poder Ejecutivo termina prevaleciendo sobre los otros, produciéndose un verdadero síndrome de mal funcionamiento institucional ya que al no funcionar bien uno de ellos se produce un efecto de arrastre hacia los demás. En muchos casos el Poder Legislativo se convierte en un verdadero apéndice del Poder Ejecutivo por una excesiva subordinación al mismo, especialmente cuando este tiende a ejercer funciones de los otros poderes como ocurre con los de naturaleza legislativa.

En algunas circunstancias aparece el Poder Judicial con una función “activista”, ya que aplica soluciones “pretorianas” a los casos que se les presentan, es decir va más allá de sus funciones y resoluciones habituales, presuntamente correctivas de circunstancias negativas de la realidad, lo que no deja de constituir otro síntoma de la crisis generalizada de los poderes públicos.

Por otra parte la crisis interna de las relaciones que se generan entre los distintos poderes de un mismo estado, no excluye el análisis de las relaciones de poder que vinculan al Estado Nacional con las jurisdicciones provinciales.

En este caso nuestra historia constitucional es claramente demostrativa de la prevalencia de las fuerzas centrípetas, al amparo de un conjunto de circunstancias que han sido desarrolladas en puntos anteriores y que se relacionan en gran medida con el arbitrario e injusto sistema de relaciones fiscales que ha venido imperando en nuestro régimen financiero como se explicitara en el punto 3a.

c) Crisis Dirigencial. Dentro de una crisis estructural en la que ningún sector del Estado funciona adecuadamente, la sociedad se ve afectada en forma integral, es decir tanto a nivel de los individuos como de las organizaciones o

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grupos que los mismos constituyen. En tal sentido se evidencia una decadencia cultural y educativa que

permite señalar la ausencia o por lo menos el debilitamiento de principios y valores esenciales.

De esta manera se expone una crisis dirigencial que resulta compatible con una sociedad desarticulada y sin rumbo, ya que sus miembros no alcanzan a internalizar principios de convivencia, solidaridad y la necesidad de consensos.

Se aprecia entonces que los dirigentes no resultan muy diferentes de las personas que representan dándole plena significación a la frase que señala “que todo pueblo tiene el gobierno que se le parece” que aunque referida al sector público tiene plena validez para todos los ámbitos.

Esta crisis dirigencial presenta como manifestación esencial la falta de idoneidad de numerosos sectores de la dirigencia que no se encuentra capacitada para responder a las necesidades complejas y cambiantes de las sociedades modernas y a las también complejas cuestiones que se debe enfrentar en un mundo globalizado y problemático.

Una de las manifestaciones más nocivas que se evidencia en el campo de la dirigencia es una actitud ideológica arbitraria, cuando se propicia considerar “enemigo” a todas las personas que no son del mismo grupo, a justificar o aceptar cualquier acción inmoral, ilícita o irracional dentro del grupo –especialmente de los dirigentes-, y asimismo se fomenta que se condene cualquier conducta proveniente de otros sectores.

4) Crisis del Conocimiento.

Muchos pensadores modernos consideran que el siglo XXI va a consolidar la importancia, del conocimiento dentro de sociedades con menores contenidos míticos, mágicos y arbitrarios.

En Europa las modernas corrientes del pensamiento señalan que actualmente se presenta la dicotomía “conocimiento cínico” versus “conocimiento clínico”. El primero es el que se encuentra al servicio de intereses personales o sectoriales y permite pensar al mundo de modo de sacar provecho de él sin considerar la justicia de tal actitud. El conocimiento clínico en cambio es el que se utiliza para combatir la injusticia, la inmoralidad y para mejorar la vida de las sociedades, es decir se encuentra al servicio del interés general.

Los países subdesarrollados no son ajenos a la problemática citada, a la cual le pueden sumar un factor adicional, cual es la “ausencia de conocimientos” ligada a los atrasos científico-tecnológicos y a la decadencia cultural y educativa.

En su trabajo Constitución de la provincia de Buenos Aires, Anotada y Comentada (página 154) Hugo O. Cueli expresa:”Dentro del contexto referido nuestro país exhibe la paradoja de que si bien cuenta con científicos de distintas disciplinas y de muy alto nivel, no se ha podido articular aceptablemente y en forma progresiva y duradera una plataforma o política científica. De este modo los científicos y las organizaciones que los mismos integran, se suelen presentar como islotes de un archipiélago, que no reconoce vasos comunicantes y que por lo tanto no configuran un sistema nutrido por determinados objetivos. La ausencia de una política científica explícita, ha impedido potenciar el desarrollo de las ciencias e incrementar el número de científicos y consecuentemente no se han

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podido consolidar determinados fines, que entre otros aspectos permitan superar los caracteres de nuestro subdesarrollo y mejorar las condiciones de vida de la población. Por otra parte la citada falencia ha permitido que la comunidad científica se encuentre fragmentada y atomizada y la falta del aludido “sistema científico” permite apreciar que no existe una vinculación adecuada entre las ciencias y los procesos de producción, lo que es particularmente visible en las universidades Nacionales, que suelen estar afectadas por la carencia de recursos. No obstante ello, es posible abrigar una cuota de esperanza frente a la actividad creciente que vienen desplegando los propios investigadores y docentes y ciertos sectores políticos, que tienen una cabal interpretación de la importancia de esta materia. Asimismo se suele señalar que más allá del papel preponderante que han tenido las ciencias en la historia de la humanidad, en los próximos años de este siglo, es posible que las mismas puedan producir una explosión tal, que lleguen a condicionar todo tipo de conducta y actividad. En la hipótesis señalada, el siglo XXI puede llegar a constituirse en “El Siglo de las Ciencias”, caracterizado por una nueva mentalidad cultural, con menos dosis de magia, mitología, arbitrariedad e injusticia, que se va a desarrollar en sociedades más interdependientes y comprometidas con valores más humanos y racionales. En tal sentido se aprecia una tendencia creciente a cuestionar los modelos científicos y los procesos de desarrollo de los conocimientos, por su exagerada subordinación a los requerimientos de una sociedad de consumo, propiciándose que los mismos se pongan al servicio del hombre en lugar de responder a meros intereses económicos, de irracionales formas de producción. De este modo es dable esperar no sólo un crecimiento cuantitativo de los conocimientos, sino esencialmente una modificación cualitativa, que le otorgue mayores contenidos humanistas y trascendentes. Nuestro país no podrá ser ajeno al proceso mundial, que pueda desarrollarse en este aspecto, aunque cabe preguntarse si únicamente seremos beneficiarios o si también podremos ser protagonistas de los cambios que se produzcan, cuyos caracteres e intensidad, van a variar en función de la participación que sean capaces de desarrollar las diferentes comunidades internacionales. Sin perjuicio de lo expuesto y de un cuadro general de carencias, cabe destacar que en el orden bonaerense funciona la Comisión de Investigaciones Científicas regulada por el decreto ley 7385/68 y sus modificatorias”

En el rumbo antes señalado la reforma de la constitución bonaerense del año 1994 incorporó el artículo 43º referido a la investigación, a la transferencia de sus resultados, a la difusión de conocimientos mediante sistemas adecuados y vinculando estos aspectos con el desarrollo económico. Si bien la normativa citada constituye una cláusula programática, la misma evidencia la necesidad de implementar un accionar muy fuerte en esta materia de modo de erradicar los problemas que nos vienen aquejando en nuestro desarrollo social.

A lo largo de la historia, uno de los enemigos del conocimiento ha sido el oscurantismo, que resulta una practica habitual dentro del sector público, que sumado al uso del conocimiento cínico y a la proliferación de métodos corruptos, permite que afloren funcionamientos estatales muy nocivos para el desarrollo de una sociedad sana y eficiente. Por otra parte y como se expresara oportunamente al amparo de sistemas en donde se sobrevalora la “decisión política” sin fundamentos técnicos ni científicos y muchas veces contraria al estado de derecho, el reino de la magia permite encubrir y disimular la falta de

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profesionalidad y conocimientos mínimos para el desempeño de sus funciones que exhiben algunos dirigentes.

Asimismo en el campo del derecho legislativo se observa una formidable paradoja, ya que si bien el estado invierte extraordinarios recursos educando profesionales destinados a interpretar la ley, son verdaderamente insignificantes y casi nulos los recursos destinados a capacitar personas que resulten idóneas para dictar leyes y todo otro tipo de normas jurídicas. En tal sentido y pese a un repunte reciente las universidades no contemplan en sus planes de estudios un espacio suficiente para el desarrollo del conocimiento del denominado “Derecho Parlamentario”. Se explica de este modo una alarmante falta de personas idóneas en el manejo y conocimiento del “derecho y la técnica legislativa”, lo que resulta agravado porque los partidos políticos no cumplen en general con esta función y los propios órganos legislativos carecen de políticas planificadas de capacitación y por el contrario suelen ejercer una actitud expulsiva de los recursos que se capacitan, cuando carecen de políticas de estabilidad de sus recursos humanos.

De esta manera el dictado de las normas legales suele presentar un contexto de falta de idoneidad y de carencia de instrumentos de técnica legislativa, en ámbitos en que la contaminación y la inflación legislativa determinan que el objeto sobre el que se deba trabajar resulte desconocido o inaccesible. En tales circunstancias no existen estudios legislativos planificados y los enfoques históricos y de políticas legislativas se ven dificultados por un sistema caótico que termina por afectar el desarrollo social, la seguridad jurídica y que además incrementa la conflictividad social y dificulta la tarea de los jueces.

Conforme lo señalado se puede mencionar a simple título enunciativo un conjunto de circunstancias que caracterizan la problemática que plantea la “crisis del conocimiento” con particular referencia al funcionamiento del Poder Legislativo.

Desconocimiento del orden constitucional y de los valores y principios que lo sustentan como así también de cuestiones relacionadas con el derecho y la técnica legislativa.

Falta de estudios y diagnósticos sistemáticos y permanentes sobre el funcionamiento del órgano legislativo como así también del impacto de las leyes dentro de la sociedad lo que determina la ausencia de políticas y acciones consecuentes.

Inexistencia o insuficiencia de sistemas de capacitación de sus recursos humanos.

Desconocimiento de las modernas corrientes del pensamiento y de la doctrina autorizada, especialmente en cuestiones que atañen a la actividad legislativa.

Inexistencia de órganos específicos destinados al análisis y elaboración de propuestas en cuestiones vinculadas con la función parlamentaria.

Inexistencia de estudios y planificaciones para definir políticas de Estado y especialmente para lograr consensos básicos entre diferentes grupos políticos y falta de definiciones de cuales son las prioridades y cuestiones esenciales de la sociedad.

Desconocimiento de los factores reales de poder político y económico; tanto públicos como privados que influyen sobre la toma de decisiones de las organizaciones políticas.

Desconocimiento de la realidad internacional y de las cuestiones que la afectan, de modo de asegurar una metodología apropiada de inserción en dicho

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nivel. Excesiva subordinación a ideologías o a grupos o a personas

dominantes dentro de su pertenencia política y exaltación de tipo mágico de las “decisiones políticas” que prevalecen sobre el orden constitucional, la racionalidad, el consenso y cualquier otro principio o valor.

Inexistencia de estudios de los problemas actuales de la sociedad y de su proyección futura y de subordinar los candidatos que se presentan en las elecciones populares a esas necesidades. En un sistema en que los partidos políticos no aseguran en algunos casos los valores y las ideas sociales y que no se cumple el principio de capacitación y formación de dirigentes, el proceso de selección de los candidatos resulta aberrante y las consecuencias obviamente no son neutras.

Bajo estos caracteres el funcionamiento de órganos legislativos no facilita el objetivo de erradicar la impericia y la corrupción que suelen afectar a las diversas instituciones sociales, especialmente cuando se trata de representantes que carecen de capacidad y solvencia técnica y no se encuentran preparados ética y profesionalmente para responder a los desafíos de una sociedad moderna acosada por crisis estructurales y profundas.

5) Crisis Moral y Material.

Siguiendo el trabajo de Cueli (Constitución de la Nación Argentina, Anotada y Comentada) resulta posible la siguiente transcripción: “En ciertas circunstancias las crisis se manifiestan en todas las materias y direcciones, no obstante lo cual mediante una operatividad teórica se pueden resumir mediante dos conceptos esenciales que procuran abarcar el universo de sus alcances y caracteres.

Es así como dentro de las crisis profundas podemos diferenciar los aspectos “materiales” de los “morales” que no solo no configuran compartimentos estancos, sino que además están interrelacionados y se alimentan entre sí.

a) Factores Morales y Éticos.

Entre los factores morales y éticos que evidencian la presencia de una crisis profunda se pueden citar los siguientes:

El desajuste entre las formas de organización social adoptadas y la conducta real de la comunidad.

La falta de respeto por la ley y por las instituciones públicas y privadas.

La corrupción de grandes sectores de la población. La falta de internalización popular de valores morales y éticos

básicos. La decadencia intelectual y moral de la clase dirigente. La ausencia de la solidaridad en las relaciones sociales. El oscurantismo y la violación de los compromisos políticos. La proliferación de conductas delictivas al amparo de una sensación

de impunidad.

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La atomización y la anarquía social y la concepción de soluciones individualistas.

El predominio de valores irracionales y mágicos al amparo de un sistema especulativo y no productivo.

La sobrevaloración de los bienes materiales y la decadencia de la espiritualidad.

La explotación por ciertos grupos de los males que afectan a la comunidad.

La incapacidad para el análisis y para dar solución a los males y problemas sociales.

b) Factores Materiales.

En cuanto a los factores materiales que resultan definitorios de una

situación de crisis cabe destacar los siguientes: Extrema marginación y pobreza de ciertos sectores sociales, con sus

lógicas secuelas de hambre, mortandad, desocupación, etc. Los contrastes en la manifestación de la riqueza, tanto en los

aspectos geográficos como sociales. La disminución de la producción Nacional bajo un sistema que

desalienta la misma. La desocupación y la subocupación bajo fórmulas modernas de la

antigua esclavitud. La ausencia del crecimiento económico y/o su manifestación

inarmónica o desordenada. La inexistencia o ineficiencia de los sistemas de organización y

planificación. La inestabilidad y la dependencia. El atraso frente a los avances científico-tecnológicos. La decadencia educativa y la irracionalidad o falta de recursos para

atender esta cuestión. Como resulta apreciable gran parte de todos estos componentes de

naturaleza moral y material se han manifestado en forma constante en el devenir histórico de nuestra república. Ello no obsta la manifestación de períodos de bonanza al amparo de circunstancias favorables que por algún tiempo de nuestro pasado histórico permitieron un mejoramiento que no pasó de ser circunstancial y efímero, porque no se pudo cristalizar ni se encaró de una manera integral y efectiva la remoción de los males que nos han venido afectando”.

B) Concepto de Crisis para la Doctrina.

1) Introducción.

Dentro del presente Capitulo VII, el punto A del mismo se encuentra

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dirigido a plantear la problemática que supone la existencia de “crisis recurrentes”, que afectan especialmente a determinadas sociedades.

En tal sentido se realizó una mención enunciativa de distintas manifestaciones de las crisis, sin perjuicio de señalar su carácter integral, por el cual las crisis profundas afectan a todos los elementos constitutivos de la sociedad.

De este modo se puede verificar una crisis del “Estado de Derecho” como uno de los tantos aspectos de ruptura del orden establecido para que la sociedad funcione con normalidad dentro de parámetros de sanidad y eficiencia.

Uno de los problemas que plantean las crisis de importancia, especialmente en los países subdesarrollados, es la ausencia de una visión crítica e integral de su naturaleza y sobre las causas que las motivan, todo lo cual dificulta las soluciones correspondientes.

En tal sentido por lo general la doctrina no alcanza a elaborar opiniones metódicas ni fundadas en estudios de importancia y el propio régimen institucional no está preparado tampoco para enfrentar situaciones de gravedad.

Esta situación parecería haber cambiado en los últimos años, en lo que se observa una saludable reacción que puede llegar a constituirse en el inicio de una accionar positivo en relación a estas cuestiones.

De este modo muchos doctrinarios, motivados especialmente por la crisis del año 2001, comenzaron a reflexionar sobre esta materia, aunque por lo general de una manera incipiente, por sus enfoques parcializados e insuficientes.

Especialmente las miradas se han dirigido hacia el análisis de la “Emergencia Económica” y de las medidas que dispuso especialmente el Poder Ejecutivo, acentuando también el estudio las respuestas producidas por lo fallos de los órganos judiciales, por lo que los enfoques han sido esencialmente de naturaleza jurídica.

Sin perjuicio de los motivos que inspiraron estos trabajos doctrinarios y de sus destinatarios, algunos de ellos presentan un análisis de algunas cuestiones generales que plantean las crisis, iniciando de este modo un camino que debe ser continuado y acentuado en forma progresiva. 2) Opiniones.

Bajo el contexto señalado en el punto anterior en el presente, se desarrollará a continuación un conjunto de opiniones doctrinarias (puntos “a” y”b”) que revelan los alcances de las respuestas doctrinarias originadas en nuestro país respecto del fenómeno que plantean las crisis, cuya actualidad e importancia constituye un verdadero desafío para las sociedades modernas comprometiendo entonces las respuestas de su dirigencia y de sus pensadores.

a) Masnatta (Emergencia Económica y Recurso Extraordinario. Revista La Ley año 2003, páginas 3 y ss.) define a la crisis como un momento de ruptura en el funcionamiento de un sistema, un cambio cualitativo a veces no esperado y aún violento, en el modelo normal. Se la caracteriza por:

carácter instantáneo y frecuentemente impredecible; duración limitada en principio; incidencia sobre el funcionamiento del sistema. Para el autor antes citado existen dos tipos de crisis; interna al sistema

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cuando surgen por el contraste entre los componentes o externa si el estimulo proviene de fuera. Pueden ser genéticas –al presentarse en el mismo momento que comienza el sistema- o funcionales, si se producen en el curso de su funcionamiento. Así serán fisiológicas o estructurales, si solo provocan la adaptación o patológicas cuando producen la mutación del sistema.

También se habla de crisis de sobrecarga si el sistema tiene que responder a más demandas de las que puede cumplimentar o de carestía cuando el sistema no alcanza a extraer por si solo los recursos suficientes para su funcionamiento.

Se verifican tres tipos de crisis: del sistema político; gubernamental e internacional.

Asimismo se menciona la crisis del desarrollo del sistema, que presenta mayor o menor intensidad acorde con los cambios y los sectores económicos, social, religioso y cultural, que reclaman al sistema político nuevas demandas y nuevas necesidades, especialmente por las modalidades de la modernización”.

Por otra parte Masnatta plantea los aspectos vinculados con el gobierno de la crisis.

“La llamada “dictadura constitucional” hace el reclamo a las instituciones excepcionales previstas o puestas en practica por estados constitucionales modernos para superar las crisis que no pueden enfrentarse con los instrumentos normales. Las instituciones resultantes implican la concentración de poder en un órgano estatal (por lo general el Poder Ejecutivo) la extensión del poder más allá de los límites ordinarios (por ejemplo la suspensión de los derechos de los ciudadanos) y la limitación, aún la desaparición de los frenos y controles normales. Estos rasgos caracterizan el gobierno de crisis, como los llamara, hace medio siglo Karl Loewestein. “Aquella óptima suposición del constitucionalismo clásico, según la cual la constitución regía en todas las circunstancias como la ley suprema del país. No ha sido confirmada por la realidad” escribía “el gobierno de crisis se ha convertido más en la regla que en la excepción, siendo también una manifestación permanente del estado democrático constitucional”, agregaba. Y el resumen con que remataba ha cobrado actualidad permanente: “dado que la situación de crisis en el mundo será de duración incierta la democracia constitucional tendrá que resignarse y convivir con el gobierno de crisis”.“Zygmund Bauman lo dice con crudeza: el problema contemporáneo más siniestro y penoso puede expresar por el término “Unsicherheit” palabra cursiva que funciona otras tres en nuestra lengua: “incertidumbre, inseguridad y desprotección” las instituciones políticas no dan gran remedio. Generalmente se concentran en uno solo de los ingredientes, la inseguridad. Y para colmo, la desregulación y la privatización de la inseguridad, de la incertidumbre y del riesgo ponen fuera del ámbito de poder sus fuentes”.“Esto conduce a llamar a nuestra sociedad “sociedad de riesgo global”. Podríamos decir que un fantasma recorre el mundo. Ya no están seguras las naciones bajo la protección de la soberanía política, garantía antaño de la vida perpetua. La soberanía ha perdido sus bases: la autosuficiencia económica, militar y cultural. El Estado no aparece capaz para garantizar la seguridad de súbditos y además tampoco se demuestra dispuesto a hacerlo. Los políticos, frente a las demandas de eficiencia, competitividad y flexibilidad, tampoco pueden afrontar la exigencias de las redes de protección; el ocaso de la solidaridad social y de sus instituciones dejan al individuo solo y aislado; la familia ya no es el puerto seguro; la Nacionalización o la flexibilización solo encubre la

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reducción de la mano de obra, bajo la amenaza o la realidad de despidos, traslado de sedes de las empresas y otras leyes del mercado o las misteriosas presiones de la globalización”.

a) Emergencia.

Este concepto aparece en los tiempos actuales para definir situaciones de

crisis que implican situaciones de desvío, de determinadas reglas y principios jurídicos que venían rigiendo y aplicándose en el sistema social.

Masnatta a su vez vincula el concepto “emergencia” o “crisis” con el de “riesgo”, al señalar: “Crisis es el nombre que hemos dado al estado de peligros y riesgos en que el mundo se ha transmutado; el riesgo es una función del orden nuevo y se ha convertido en una de las fuerzas de movilización política y, consecuentemente, de los objetivos del poder. Reclama una dinámica en las facultades decisorias, no solo del estado sino también de las corporaciones privadas, comprometiendo ámbitos trasNacionales y afectando la cuestión democrática. El riesgo económico global es una nueva forma de “irresponsabilidad generalizada” ya que nadie puede regularlo ni controlarlo. La duración no parece compadecerse de transitoriedad. No puede vaticinarse la duración, como se demuestra la vigencia de la legislación de emergencia sujeta a renovaciones de los mecanismos, en la abierta confesión de la ilusión que presidiera su institución inicial, confiada en la transitoriedad de la era de transición. Nuestra realidad nos ha abierto los ojos, como la guerra lo hiciera en el siglo XX a los juristas alemanes.”

b) Respuestas Institucionales.

Según Masnatta en su obra citada: “pocos casos son tan paradigmáticos

como los que suministra nuestra historia económica” y realiza luego el siguiente comentario referido a distintos “modelos” de respuestas a las situaciones de crisis: Ost señala el pasaje del modelo jurisdiccional “Júpiter” al modelo “Mercurio” como tránsito de un modelo signado por la centralidad del Dios –legislador a un modelo mucho más variado y múltiple (aquel Dios era el de las comunicaciones y el comercio, también de los ladrones) que es más móvil: es la institución parajurisdiccional. El modelo “Júpiter” además de dirigirse a la relación entre juez y regla de derecho, sirve a una perspectiva judicial de tipo Nacional. El modelo “Mercurio”, propio del sistema norteamericano es, un simple modo de resolver conflictos. Según Damaska: “a este fin, toda pretensión de verdad puede ser sacrificada por que según una vieja intuición la verdad genera odio y acentúa el conflicto”.El ya citado Ost diseña un tercer modelo, el “Hércules“ que es aquel que ve un modelo jurisdiccional potente y musculoso, capaz de asumir por si la tarea de sostener la entera construcción del derecho, colocando en el centro de la empresa jurídica las “decisiones” del juez y las “profecías” relativas a lo que él dirá”.

c) Respuestas Constitucionales.

Siguiendo con el trabajo del doctor Masnatta cabe en este caso referirse a

la forma de que el régimen constitucional define sistemas de respuestas a las

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diversas cuestiones que plantean las situaciones de crisis. En el mismo orden de ideas, Kart J. Friedrich señalaba que un gobierno que no es capaz de hacer frente a una situación de emergencia, caerá tarde o temprano, “es vano querer oponerse a los poderes de excepción invocando que comprometen la ética constitucional y por consecuencia, el mantenimiento del orden constitucional. Un breve panorama de las constituciones nos ilustra sobre la recepción de disposiciones al respecto: su escrutinio revela que el emplazamiento de dispositivos en el más alto rango no resuelve tampoco la ineficacia operativa frente a las crisis. Si bien la mayor parte de los países no regulan constitucionalmente el estado de excepción propiamente dicho, existen riesgo de guerra y otras situaciones (Noruega, Dinamarca, Luxemburgo, Suecia y Austria, prevén una extensión de los poderes legislativos si el parlamento es impedido de deliberar). En Luxemburgo el legislador ha adoptado, en ocurrencia de crisis económicas o sociales, habilitaciones legislativas, que permiten al ejecutivo reglamentar dominios de la ley, mediante decretos leyes. Suiza no ofrece disposiciones explícitas en la Constitución federal, pero la doctrina reconoce que el Consejo Federal esta implícitamente habilitado para tomar las medidas necesaria, aunque fueran inconstitucionales para proteger la seguridad, la independencia y neutralidad del país o sus intereses económicos. Estados Unidos tampoco brinda un régimen jurídico aplicable especialmente a situaciones de excepción pero –a nivel federal- la Constitución autoriza al presidente en circunstancias limitadas y claramente definidas para que ordene la intervención de tropas federales en supuestos de violencias en el territorio Nacional, como insurrección o desconocimiento de la legislación federal. Los Estados particulares de la Unión presentan en sus Constituciones una gran diversidad de poderes para tomar medidas excepcionales, particularmente fundadas en los poderes de policía. La Constitución italiana sólo menciona el estado guerra. En caso de situaciones particulares de urgencia, el P.E, está habilitado para adoptar, mediante decretos con fuerza de ley distintas medidas provisorias, que deben ser sometidas al parlamento y que pierden fuerza ejecutoria si no son convertidas en leyes dentro de los 60 días. A su turno la española adopta al respecto un modelo pluralista que reenvía a tres situaciones específicas: “estado de alerta”, “estado de urgencia” y “estado de sitio”. El primero da respuesta a situaciones de urgencia natural (catástrofes, desastres y calamidades públicas), pero también puede ser declarado en caso de parálisis de los servicios públicos esenciales. La Constitución Federal alemana, según enmienda de 1968 prevé tres tipos de excepción: a) “estado de defensa” cuando la República es atacada o en riesgo de ser atacado por una fuerza armada; b) “estado de tensión” que corresponde a una situación que precede a la anterior (guerra civil o propagación de una guerra internacional); c) “estado de excepción interna” para los casos de catástrofes naturales, accidentes graves, amenazas al orden público y democrático o peligros para la seguridad pública. También la Constitución Turca prevé tres tipos de estado de excepción. El artículo 119º contempla las catástrofes naturales, epidemias peligrosas o crisis económicas graves. En la mayoría de otros países (Portugal, Grecia, Rumania y Rusia) se engloban en el “estado de excepción” o en el “estado de sitio”.Debe señalarse que en general tales previsiones implican la restricción o suspensión de libertades fundamentales. A respecto, la Convención Europea de Derechos del Hombre autoriza una derogación en caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la Nación. Sin embargo, todos los Estados miembros del Consejo de

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Europea están obligados a respectar el artículo 15º, en cuya virtud, cada Alta Parte contratante debe observar que la estricta medida que no contradiga las otras obligaciones e informar al Secretario General los motivos que la ha inspirado. El control legislativo de los actos de la autoridad que invoca el estado de excepción es importante para asegurar el Estado de Derecho. En Alemania debe asociarse al Parlamento al proceso de decisión y en otros países, la promulgación de decretos con fuerza de ley debe ser sometida a la aprobación del Poder Legislativo. Debe recordarse la tradición alemana del derecho de necesidad y la historia del artículo 48º, párrafo. 2º de la Constitución de Weimar: primeramente aplicado para situaciones de crisis, en casos de desordenes internos, se trasformó en instrumento para resolver cuestiones sociales apremiantes (paro obrero, finanzas, etc.). Dado que el estado de excepción importa situaciones de urgencia política, militar o económica, susceptibles de afectar derechos fundamentales, se habilita el examen de las medidas por un tribunal independiente (la Constitución Eslovaca da competencia a la Corte Constitucional para determinar si la decisión de instituir el estado de excepción es compatible con los acuerdos internacionales ratificados y con los principios generales del derechos internacional. Amplio control jurisdiccional se encuentra en Alemania donde la Corte Constitucional federal puede controlar, no sólo las circunstancias particulares para la declaración del estado de defensa, sino también su propia definición (en Portugal y Lituania la Corte Constitucional también pueden examinar la procedencia del estado de excepción). Debemos decir, en resumen, que las modernas constituciones considerar que las derogaciones, las restricciones y las suspensiones a los derechos y libertades fundamentales (derecho a la vida, de no ser sometido a la tortura ni a otras penas o tratamientos inhumanos o degradantes; derecho a no ser reducido a esclavitud o servidumbre y principio de la no retroactividad de la ley penal) deben ser proporcionales a la urgencia y son sólo aceptables en caso de guerra o de amenaza para la vida de la Nación”.

Asimismo Masnatta agrega: “Los medios jurisdiccionales no sólo completan el panorama del (insuficiente) arsenal anticrisis, sino que ofrecen una faz inédita de la institucionalidad en ciernes. Cuando Max Weber analiza la forma de poder legítimo, típica de la modernidad, que tiene naturaleza legal –racional, piensa en un tipo de vínculo que condicionada al Poder: de la institución “Tradición” se pasa a la institución “Derecho”. Este está llamado a cumplir una función limitante: como el Estado es instrumento de poder y sujeción del poder pero también instrumento capaz de imponer al poder nuevos vínculos, aunque sean meramente formales y no sustanciales. La opción de la Europa Continental a favor de la codificación y de la legislación (expresiones eminentes del derecho) traduce la idea de auspiciar instituciones durables y estables, con continuidad temporal y autosuficiencia. Elster da el ejemplo de Ulises autovinculándose al palo mayor de la nave para no ceder a los cantos de las sirenas. La elección de la legislación y de la legalidad constituía la base de una construcción jurídica sólida y rígida, fácilmente controlable y previsible. La calculabilidad, por otra parte es un principio cardinal del régimen capitalista. Y la estabilidad impregnó las cartas constitucionales clásicas. Legislación, no jurisdicción; calculabillidad, no imprevisibilidad; estabilidad, no variabilidad, son los fulcros del proyecto institucional concretado en las constituciones. Ferrarese verifica en el término “Constitución” y el derecho constitucional clásico intrínsecas connotaciones paternalista. En su criterio esto puede ser referido a la relación entre Constitución

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y sociedad; la ingeniería constitucional se dirige a guiar a esta última hacia objetivos específicos, identificados con un ideal de “buena sociedad”. De aquí dos modelos de Estado, en terminología de Damaska hay un estado activo que busca guiar a la sociedad, dándole valores y modelos de comportamiento. Pero hay también un Estado reactivo identificado sobre todo como estructura de auxilio a la autodeterminación de la misma sociedad. Las dos formas de Estado remiten a dos arquetipos de poder jurídico: el del legislador y el del juez. Es un aporte original y fascinante de la profesora italiana la postulación de la crisis del paternalismo constitucional. Está en crisis la capacidad del legislador constitucional para ejercitar un rol homólogo a la autoridad paterna, trazando diseños exhaustivos de la sociedad e indicando metas y objetivos para alcanzar y realizarlos. Y enfrente asoman estrategias constitucionales por las cuales los significantes del sistema jurídico aparecen asignados a más partes, en un contexto de creciente dispersión del poder y con sedes de funciones constitucionales operantes fuera del Estado. Por otra parte, la gramática constitucional del mundo globalizado mira más a garantizar el presente que el futuro. El rol cada vez más significativo de las jurisdicciones constitucionales o de las jurisdicciones que se pronuncian en temas constitucionales confieren a las constituciones un carácter interactivo: son los jueces lo que dicen que son, según la socorrida frase. Y otorga al derecho constitucional cada vez más el carácter de derecho judicial. Zoller llega a hablar de la americanización del derecho constitucional, frente a la tendencia a privilegiar el derecho dicho por el juez, como acontece con los centenares de volúmenes de las sentencias pronunciadas por las Cortes de justicia, federales y estatales, unificadas en la cumbre por la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos. Plurales son también los sujetos que recorren los caminos de la constitucionalización: Estado, organizaciones internacionales, cortes, organizaciones no gubernamentales, empresas multinacionales, etc. Ellos fijan regimenes en materia de derechos, establecen garantías de equidad transnacional, decretan standars y reglas de protección del ambiente. Y lo hacen a través de tratados, acuerdos, pactos, convenciones de naturaleza bilateral o multilateral. Pero por otra parte se verifica en curso una fuente que se desarrolla por vía judicial. Los tribunales pasan a ser protagonistas del llamado “dialogo de constitucionalismo”, independiente de los estados y dando la posibilidad de que una corte africana se remita a un precedente jurisprudencial europeo. Sin computar en materia de derechos humanos aumenta la tendencia de los tribunales internacionales y aun Nacionales a sancionar abusos y violaciones por parte de los estados y a llevar al banco de los acusados a jefes de estados y a políticos extranjeros. Todo ello conduce a afirmar que el derecho no solo transcurre del alto al bajo como acontecía con los tradicionales canales de la legislación estatal se habla de una dinámica judicial horizontal la litigatión como estrategia de reivindicación de los derechos asoma como un sistema consolidado de lobbying para los derechos. La conclusión, que ya intuía Ripert en un libro señero es que la ley, institución príncipe de la tradicional cultura juspositivista afronta un creciente vacío de importancia, sino una verdadera decadencia. La declinación de la ley simboliza la perdida del rol de las instituciones que más respondía a una geometría del futuro, cediendo lugar a instituciones con mayor capacidad de aprender las exigencias del presente. Como profetizara José Antolín del Cueto, magistrado del tribunal supremo de la Cuba precastrista “la ley reina pero la jurisprudencia gobierna”. Nuestros días ofrecen indudables signos de éxito de las

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instituciones judiciales por sobre las otras. La emergencia de la jurisdicción como institución triunfante (que siempre fue caracterizada en los países del jude-made law, en particular Estados Unidos) tiene expansión global en los países occidentales y aun más allá del occidente. Lo sintetiza R. Dahrendorf: de ser el eslabón frágil del sistema, el judicial ha pasado a ser el eslabón más fuerte. El éxito de la jurisdicción es también una muestra de un reequilibrio político e institucional y redimensionamiento del poder político por otras expresiones de poder, parejamente con la perdida de terreno de la legislación. Y en esta tendencia no solo debe verse la crisis del juspositivismo sino una consecuencia de aquello que poéticamente señalara Francisco de Quevedo y Villegas: “solamente lo fugitivo permanece y dura” la jurisdicción reafirma las razones del presente, en un contexto fluido y multipolar. Si bien ya no es reconocible el estado legislativo, que hacia valer el ethos de la validez y el deber ser contra la urgencia de las situaciones concretas, que precisaba Schmitt: no bastan las situaciones de urgencia para dar vida de un estado jurisdiccional, como lo entendía dicho autor. Pero es indudable que la crisis que sucintamente hemos referido han encontrado indispensablemente referencia en el pretorio: ninguno puede abarcar la problemática y las soluciones, por más insuficientes y oscilantes que sean, a los acontecimientos que la crisis reciente constitucional, económica y social nos ha planteado sin recurrir a los repertorios de jurisprudencia y a los disertos trabajos de los “arrêtistes” que han comentado y aún inspirado los rumbos conocidos”.

d) Emergencia Económica y Jurisprudencia Argentina.

Siguiendo el trabajo de Susana Cayuso (Emergencia, Razonabilidad y

Cuestión Constitucional, revista La Ley, Diciembre 2003, páginas 37 y ss.) resulta posible realizar la siguiente transcripción: “Uno de los grandes problemas del Estado argentino es la conflictiva relación jurídica – fáctica entre el reconocimiento, ejercicio y protección de los derechos fundamentales económicos, los que en numerosas ocasiones suelen tener una profunda incidencia en derechos fundamentales no económicos, y las reglamentaciones estaduales sustentadas en la emergencia económica. En realidad, la tensión enunciada ha tenido presencia permanente en nuestro país en los últimos ochenta años, período durante el cual la doctrina de la emergencia se ha ido robusteciendo hasta alcanzar límites impensables. El acrecentamiento ha sido paulatino, continuó, a veces desembozado y en otras subrepticio. Ha penetrado en todas las materias, ha teñido todo el accionar gubernamental y ha estallado en los últimos años con la fuerza de aquello que sabe o presiente que las contenciones son inexistentes o lo suficientemente débiles como para ceder. Siempre han cedido. Más temprano o más tarde hemos tendido a repetir idénticas conductas e idénticas respuestas. Por supuesto que siempre bajo la invocación del interés general y sin prever que persistir en la mitología seguramente determinará, en el futuro, más y peor emergencia. Por tal razón, la compleja convivencia entre ejercicio de los derechos, facultad reglamentaria, emergencia económica y principio de razonabilidad adquiere la importancia suficiente para rastrear algunas reglas o pautas de control a partir de ciertos casos concretos que, aunque importe una muestra incompleta, permite explicitar y evaluar el estado de la cuestión. En otro sentido, y teniendo presente que uno de los requisitos para activar el control de constitucionalidad, con independencia de la vía y del instrumento procesal que se elija o corresponda,

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es el adecuado, oportuno, suficiente y trascendente planteo de la cuestión constitucional que se intenta someter a escrutinio, el conflicto enunciado brinda, por aplicación del artículo 28º de la Constitución Nacional, la posibilidad de desarrollar argumentos para incentivar el control. El tema permite formular, a modo de ejemplo, determinados interrogantes: ¿Es factible distinguir en la jurisprudencia estándares para medir la reglamentación de emergencia? ¿Es factible atribuirle a los estándares diversa intensidad? Es posible verificar a la fecha alguna modificación en dichos estándares? ¿Es factible sostener que la individualización de estándares produce el doble efecto de, por un lado, permitir su invocación como instrumento de control y, por el otro, contribuir a la previsibilidad y, por lo tanto, a la seguridad jurídica? ¿Es factible distinguir entre pautas de razonabilidad, para revisar el alcance de la reglamentación, de la facultad de los poderes legislativo y ejecutivo para apreciar la emergencia? La confrontación tiene como protagonistas habitualmente a normas infraconstitucionales de diversa jerarquía y normas, principios y valores del texto fundamental. Visto desde otra perspectiva es posible que se la plantee desde el enfrentamiento entre derechos individuales e intereses generales y, en tal caso, se le otorga al interés general un trato prioritario por representar un fin constitucionalmente legítimo. En consecuencia, enarbolar siempre ese propósito justifica automáticamente la declaración de la emergencia, la discrecionalidad del poder político para conjugarla y la benevolencia para diluir aún los más atroces efectos. Ahora bien, la experiencia parece demostrar que en muchas oportunidades los derechos individuales y los derechos del colectivo son armonizables, es posible y necesario encontrar alternativas en la búsqueda de estos límites constitucionales que no deben ser burlados. Por tal razón, aún admitiendo que toda declaración de emergencia económica presupone un fin constitucionalmente legítimo, conclusión esta que necesariamente irá ligado a la ponderación de las circunstancias fácticas que habiliten su dictado así como a la presencia manifiesta de un interés general y no meramente sectorial, no se debería soslayar el interrogante acerca de sí aquello es por sí mismo suficiente para no someter a escrutinio la selección y elección de los medios elegidos para hacer frente a la excepcionalidad, conformándose con el único requisito de ser uno de los posibles. Ocurre que el intercambio de razones en el conflicto de derechos eventualmente desatado no transitará hacia una solución armónica si simplemente intentamos encontrar las respuestas desde la definición y enfrentamiento de derechos, facultades, intereses y doctrinas en abstracto. Recurrir al concepto del ejercicio relativo de los derechos, principio constitucional aplicable a todo el plexo de derechos, y al expreso reconocimiento de la facultad reglamentaria del Estado, ya no aportan fundamentos suficientes para diluir la cuestión constitucional que subyace a la declaración de emergencia económica y su límite en un estado constitucional de derecho. No se trata de erradicar del sistema constitucional la facultad estadual de apreciar y declarar la emergencia económica. Esta afirmación es, sin duda, el producto de un análisis superficial de la cuestión. En realidad se trata de verificar en concreto que grado de justificación constitucional tienen la selección y elección de medidas para hacer frente a la emergencia que, a tales efectos, constituye el fin perseguido. Nuevamente cobra relevancia el grado de relación causal entre medidas y fin específicamente buscado y grado de adecuación, necesidad y proporción de aquel respecto del sacrificio que impone a los derechos y garantías de todos y cada uno de los integrantes de la sociedad a la que va dirigida la normativa. Tales extremos apuntan a la razonabilidad de la

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medida. Razonabilidad que siempre importa la ponderación de las distintas variables involucradas. El abuso reiterado en el ejercicio de facultades reglamentarias so pretexto de la aplicación de la doctrina de la emergencia, sumado al permanente fracaso de los resultados, ha ido creando una conciencia social y jurídica según la cual en el sistema argentino no habría cuestión constitucional trascendente y suficiente en los casos de violación al principio de razonabilidad en la reglamentación de derechos fundamentales económicos. El criterio restrictivo expuesto primero se desarrolló frente a la reglamentación por ley, en su condición de acto propio, exclusivo y excluyente del Poder Legislativo, invocándose para ello la condición de máximo órgano de representación popular y la división de poderes. Más tarde comienza a desplazarse hacia la reglamentación de la emergencia vía decreto de necesidad y urgencia. Recientemente la Argentina ha asistido al intento de obtener un “bill” de indemnidad a la declaración de emergencia económica surgida de la peligrosa cohabitación de legislación delegada y decretos de necesidad y urgencia, dictándose ambos actos al supuesto amparo de idéntica situación excepcional. Desplazamiento y superposición de facultades en un escenario de retroceso de controles. La doctrina de la emergencia en su condición de resorte excepcional sustentable en el plexo constitucional jamás debió dar como resultado caos normativo, privilegios sectoriales, agravamiento de la emergencia, accionares irresponsables, políticas públicas dudosas y temibles resultados. Convalidar la doctrina de la emergencia económica como supuesto de habilitación de ciertas facultades excepcionales no implica sustraer la reglamentación de un suficiente control constitucional de razonabilidad, obligación que emerge del artículo 28 de la Constitución Nacional, según el cual no sería constitucionalmente satisfactorio limitarnos a la verificación del principio de legalidad, marginando la revisión del debido proceso sustantivo. Es el principio de razonabilidad el que permite ingresar en los criterios de selección y ponderación de la reglamentación con el propósito de comprobar el grado de racionalidad de la restricción y su justificación, no en términos genéricos sino concretos y con el objetivo de armonizar el conflicto de derechos, intereses y garantías. La extensión de este trabajo impide sistematizar, comparar y analizar críticamente los estándares que nos brinda la jurisprudencia en este tema. Por tal razón y a modo de mera muestra exploratoria, voy a intentar ejemplificar en forma aislada algunas alternativas, teniendo en vista que en estas cuestiones, como en todas aquellas en las que estamos trabajando con conflictos de naturaleza supralegal la clave consiste en fortalecer los argumentos para fundar la cuestión constitucional. En línea con lo manifestado mi propuesta consiste en indicar y comparar en algunos fallos, sintéticamente, aspectos relevantes o visiones distintas de las pautas de razonabilidad y, al mismo tiempo, dejar planteado el interrogante acerca del estado de evolución de la cuestión”

e) Jurisprudencia, Emergencia Económica y Razonabilidad:

Sobre este punto manifiesta Cayuso: “Los fallos “Ercolano c. Lanteri” y Hortac c. Harguideguy” (1922), “Cine

Callao” (1960) (Sup. Emerg Económ. y Teoría del Derecho (2003) agosto, página 75, 84 142), “Peralta” (1991). (La Ley 1991 –C, 158) “Irizar c. Provincia de

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Misiones” (1997) (La Ley, 1997 – A, 666), “Smith” (2002) (La Ley, 2002 – A, 770; 2002- C, 148) y “Provincia de San Luís” (2003) (La Ley, 2003-B, 537; 2003-C, 38; 2003 –C,38; 2003-C, 228; Sup. Esp. 2003/03/06, página 4) permiten explorar y describir algunas variables directamente ligadas al tema. Las sentencias señaladas participan de la variable común de declaración de emergencia económica con independencia de la naturaleza del acto reglamentario. En efecto, se trata de supuestos en los cuales las restricciones provienen de leyes Nacionales, de decretos de necesidad y urgencia acto que comparte la naturaleza legislativa-, reglamentación provincial y, una nueva variable constitucional, la combinación de delegación legislativa con decretos de necesidad y urgencia. Además es oportuno señalar que subyace en todos ellos la necesidad de dar respuesta a ciertos interrogantes: ¿Si la limitación impuesta es compatible con el derecho de usar y disponer de la propiedad? ¿Si la restricción importa una privación de la propiedad sin sentencia y sin la correspondiente indemnización? o desde otra formulación ¿si la reglamentación ha excedido los límites constitucionales? Asimismo es posible comprobar la enunciación de ciertos principios o reglas comunes y de raigambre constitucional, a partir de los cuales abordan los interrogantes.

1.- El ejercicio de ningún derecho reconocido en la Constitución tiene carácter absoluto (artículo 14º, Constitución Nacional).

2.- Reglamentar un derecho es limitado. 3.- El estado ejerce su facultad reglamentaria a través de sus poderes

constituidos (artículo 14º y 28º, Constitución Nacional). 4.- Hay restricciones a la propiedad y a las actividades individuales cuya

legitimidad no puede discutirse en principio sino en su extensión. 5.- Las restricciones habilitadas en el sistema argentino son no sólo

aquellas que tiendan al orden, a la salubridad y a la moralidad colectivos –concepto restringido de poder de policía- sino también las destinadas a proteger los intereses económicos (anterior artículo 67º, hoy 75º incs. 18 y 32 de la Constitución Nacional), las que “deben someterse a un cuidadoso examen, porque podrían contrariar los principios de libertad económica y de individualismo profesados por la Constitución”

6.- Existen circunstancias especiales en que la propiedad privada está fuertemente ligada a un intenso interés público.

En el fallo “Angel Russo y otra c. E. C de Delle Donne”, dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (1959), en el que se discutía la ejecución de una sentencia de desalojo por aplicación de leyes de emergencia declaradas inconstitucionales en las instancia de grado, el voto de los doctores Aráoz de Lamadrid y Julio Oyhanarte establece en forma explícita lo que entienden son los cuatro requisitos de lo que denominan “el uso de la policía de emergencia”.

Situación de emergencia definida por el Congreso. Persecución de un fin público que consulte los superiores y

generales intereses del país. Transitoriedad de la regulación excepcional impuesta a los derechos

individuales o sociales. Razonabilidad del medio elegido por el legislador, o sea adecuación

de ese medio al fin público perseguido y respecto del límite infranqueable trazado por el artículo 28º en orden a las garantías constitucionales.

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El último requisito es la clave, y la incipiente pauta de razonabilidad allí impuesta refiere al sub principio de adecuación que importa una calificación más estricta del criterio de ponderación del legislador. Y para profundizar este concepto es útil revisar el voto del doctor Boffi Boggero en el mismo pronunciamiento según el cual, sin desconocer la doctrina de la emergencia y la distinción constitucional entre leyes que frustran un derecho adquirido por sentencia o contrato, de aquellas que solo suspenden razonablemente su ejecución, sostiene que “así como el Poder Legislativo elige los medios técnicos para la mejor solución de la crisis, corresponde a esta Corte decidir acerca de la legitimidad del medio escogido”. Estas consideraciones muestran un escrutinio de razonabilidad mas intenso que el ministro terminará de perfilar en el fallo “Cine Callao”.

Si bien estas son sólo algunas de las reglas en la materia, es posible ubicar la clave a describir. En efecto el problema constitucional parece fuertemente ligado al alcance que se le asigne a “cuidadoso examen”, ya que su sentido está directamente ligado a variables relacionadas con la razonabilidad y en consecuencia a la determinación constitucional de la extensión de la reglamentación.

Siguiendo con el trabajo de la doctora Cayuso, también resulta posible realizar la siguiente trascripción:

“Convalida la situación de extrema gravedad pero descalifica la elección de medios que importan un sacrificio o menoscabo que recae especialmente en una de las partes de la relación jurídica de que se trate. En tales términos la reglamentación ha excedido el mandato constituyente del artículo 28. El principio de razonabilidad obligaría a los poderes públicos a elegir medios que resulten equitativos y justos en su condición de fines del sistema constitucional. Cabe advertir que hay expreso reconocimiento de que las situaciones excepcionales que dan origen a reglamentaciones de emergencia habilitan dentro del sistema constitucional argentino restricciones más gravosas a los derechos receptados en la norma fundamental. Las restricciones de por sí entran en conflicto con la norma suprema pero, justamente, como se ha invocado una crisis económica, el control parece desplazarse a comprobar si ha habido excesos en dicha reglamentación y significan, lisa y llanamente, la destrucción del derecho. Ocurre que al mismo tiempo no parece poder evitarse la necesidad de ponderar si el medio elegido acredita ser necesario y único para enfrentar la crisis y adecuado para satisfacer los fines que justificaron su elección. En tal caso, la superposición de medidas y las contradicciones entre ellas afectaría objetivamente la concreción de los propósitos. Tal relevamiento supone que implícitamente se advierte acerca de la existencia de medios alternativos, ya que descartado que los medios elegidos constituyan la única posibilidad, las desproporcionalidad deviene como consecuencia por los efectos ya determinados. La exorbitancia no sortea el escrutinio de razonabilidad. La emergencia económica involucra el interés general y por tanto representa un fin constitucionalmente legítimo pero ello no sería suficiente justificación si, por aplicación del artículo 28º de la Constitución Nacional, se ha comprobado, en el caso concreto, que la reglamentación de tal naturaleza produce efectos de máxima gravedad sobre los derechos y garantías supra legales, y la entidad del sacrificio en áreas constitucionalmente protegidas no se sustenta en la evidencia de que el medio seleccionado es necesario –sinónimo de único-, adecuado –sinónimo de correspondencia debida entre las

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partes de una cosa con el todo o entre cosas relacionadas entre si; igualdad de dos razones. En este punto corresponde preguntarse ¿cuál es el alcance del artículo 28º de la Constitución Nacional al tiempo de proteger derechos fundamentales económicos? ¿la doctrina de la emergencia y el principio de razonabilidad han iniciado una nueva convivencia?. Por último quiero recordar una frase del doctor Sebastián Soler en el dictamen que realizó en ocasión de pronunciarse en el caso Cine Callao: “Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fáciles para un mal ocasional, recurre a facultades de que no está investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraña mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difícil contención. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a situaciones excepcionales o con la invocación de necesidades generales o con la invocación de necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder”.

C) Conclusiones.

Conforme el desarrollo del presente capítulo se aprecian los numerosos factores que impiden la consolidación de una sociedad sana y eficiente aunque también como contrapartida es posible acudir a la experiencia de otros grupos sociales ajenos a nuestro país que han partido de situaciones aún más complejas y que hoy constituyen estados organizados y eficientes.

Bajo estos auspicios se vislumbra la posibilidad de producir diversos cambios que progresivamente erradiquen los vicios y anomalías de nuestros sistemas organizativos y de los comportamientos individuales y sociales, todo ello bajo el faro rector de la educación, que deberá constituirse en una herramienta esencial para asegurar objetivos de paz, libertad y justicia, dentro de un proceso que estará destinado entonces a afianzar el estado de derecho y el bienestar social.

A modo de síntesis resulta posible destacar la importancia de señalar un conjunto de acciones que será necesario encarar con la finalidad anteriormente mencionada; debiendo destacarse que algunas de las acciones que se enumeran a continuación son de carácter general y que otras en cambio se encuentran dirigidas a plantear la particular problemática que presentan las crisis recurrentes en el plano del Poder Legislativo:

a. Propiciar el respeto de la sociedad por las normas constitucionales y las leyes, es decir por las formas y principios de organización que rigen dentro del Estado, mediante un progresivo desarrollo de los comportamientos éticos y morales tanto en plano individual como el de los diferentes grupos sociales.

b. Asegurar la independencia y el equilibrio de los poderes, como así también la definición de una organización económica financiera del Estado que permita una actividad eficiente de los diferentes niveles de gobierno, como requisito básico para afianzar el federalismo político y el desarrollo armónico de todo el país mediante la implementación de un “federalismo de concertación”.

c. Establecer un régimen constitucional que contemple dentro del mismo un conjunto de soluciones a las circunstancias y situaciones de crisis, como cuando resultan afectados los derechos patrimoniales de las personas. En tal

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sentido como punto de partida cabría considerar el principio de responsabilidad del estado, en orden a asegurar la transitoriedad de las medidas que se adopten y que a su término se produzca el restablecimiento de los derechos afectados. Asimismo el propio régimen constitucional debería dar respuestas rápidas y eficientes a las crisis que puedan afectar las relaciones entre los poderes del estado o para el caso de mal funcionamiento de alguno o varios de ellos, como se encuentra previsto en los sistemas parlamentarios de gobierno. Esta solución se acentúa frente a la posibilidad de que se manifiesten “estados terroristas” o “narco estados” y similares que no resultaban previsibles en las primeras constituciones escritas.

d. Fomentar el estudio doctrinario integral e interdisciplinario de la problemática que afecta a los países subdesarrollados y en forma particular las crisis que se presentan en los mismos, de modo de contribuir a propiciar acciones que resulten necesarias para remover los obstáculos que impiden su pleno desarrollo.

e. Fortalecer y jerarquizar la ley y el rol del Poder Legislativo, de modo de atenuar el Cesarismo al que puede conducir los desvíos de los sistemas presidencialistas o el activismo pretoriano de la función judicial mediante un proceso de análisis y evaluación que entre otras cuestiones permita considerar la idea de establecer progresivamente mayores contenidos parlamentaristas en los sistemas de Gobierno.

f. Acentuar las funciones del Poder Legislativo de modo que pueda desarrollar actividades de capacitación y de externalidad, como así también para definir estructuras que trasciendan las funciones temporales de sus miembros y permitan elaborar políticas de estado y todas aquellas que contribuyan al desarrollo de las funciones públicas.

g. Dictar medidas en forma perentoria para evitar la inflación y la contaminación legislativa, adoptando y perfeccionando los modernos instrumentos de técnica legislativa tales como: checklisten, manuales y digestos. El conocimiento debe constituir una fuente esencial de consulta desterrando las soluciones arbitrarias y el mundo mágico de las “decisiones políticas” cuya validez exige que se encuentren abonadas por contenidos racionales y de consenso.

h. Iniciar un proceso de reforma política, integral y profunda que acerque a los gobernantes con los gobernados, mediante sistemas que permitan un mayor compromiso recíproco entre ambos, favoreciendo el rol de los partidos políticos en su tarea de estudiar los diversos aspectos de la realidad en la que deben operar y de capacitar recursos humanos idóneos que resulten compatibles con las necesidades presentes y futuras de la sociedad. Finalmente debe destacarse que cuando una sociedad se encuentra agobiada por una crisis de principios y valores generalizada, se impone la necesidad de cambios revolucionarios, que compromete básicamente el esfuerzo de la dirigencia de todos los sectores sociales, que deberá realizar acciones extraordinarias para superar sus falencias y que le permita emerger de sus propias cenizas, reiterando la importancia de la educación como instrumento esencial para producir reformas estructurales, sobre la base de la paz y la vigencia irrestricta de la democracia.

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VIII) ACTUALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN LEGISLATIVA. A) Calidad Legislativa.

En el capítulo anterior se abordó en sus aspectos generales el concepto

de crisis, procurando marcar en forma detallada los diversos factores que confluyen complejamente en las graves deficiencias que evidencia nuestro sistema legislativo.

Aquel análisis resulta una primera aproximación para el tratamiento de las posibles soluciones, ya que representa un diagnóstico de situación a partir del cual se vislumbran algunas de las causas que afectan a la actividad legislativa, en función de las cuales resulta posible proyectar los sistemas y procesos de gestión de calidad de dicha actividad.

El tema de la calidad legislativa implica la tarea de establecer un conjunto de análisis para una cuestión muy compleja, que más allá de su exposición teórica demanda esencialmente establecer mecanismos e instrumentos de modernización que tiendan a la eficiencia de los procesos legislativos compatibles con la necesidad de contar con órganos públicos de excelencia y con responsabilidad social.

1) Calidad: Concepto y Evolución.

Como punto de partida corresponde señalar que la calidad es un atributo, y la definición de sus parámetros representa un juicio de valor; de manera que existen en dicho atributo matices subjetivos insoslayables. Ello debe tenerse presente para comprender que todo proceso de gestión de calidad no depende sólo de la verificación de fórmulas sacramentales sino más bien del juicio de valor que aquellas representan y que determinará los requisitos de calidad exigibles.

Se ha dicho que la calidad es el grado en que un conjunto de características inherentes satisfacen los requisitos; evidenciándose la interdependencia de este concepto con las exigencias valorativas externas.

Según Phil Crosby “la calidad es cumplir con los requisitos. Para Joseph Moses Juran “la calidad es la satisfacción del cliente” entendiéndose por cliente aquél a quien el producto o servicio impacta. Finalmente Noriaki Kano aporta un nuevo concepto hablando de las “tres dimensiones de la calidad”: * la calidad entendida como cumplimiento de requisitos básicos. El cumplimiento de estos requisitos no produce satisfacción, pero su incumplimiento produce gran insatisfacción. * la calidad entendida como cumplimiento de expectativas. El cumplimiento de estos requisitos agrega satisfacción y su carencia agrega insatisfacción. * la calidad entendida como satisfacción de necesidades latentes, también llamada calidad atractiva. Es aquella que produce el deleite en los clientes mediante la oferta de un nuevo producto o servicio, o el agregado de atributos inesperados a los existentes.” (Segundo Congreso Argentino de Administración Pública. Sociedad, Estado y Administración. “La aplicación de normas de calidad en un cuerpo legislativo”. Buenos Aires, Octubre de 2003)

Surge claro de las definiciones arribas transcriptas que el concepto de

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calidad está en interdependencia con la determinación de los requisitos y/o necesidades que se buscan satisfacer. De manera que una de las tareas más importantes, si se quiere iniciar un proceso de gestión de calidad, será conocer precisamente aquellas necesidades o expectativas establecidas que definirán la “buena o mala calidad” del objeto.

La evolución del concepto de calidad es una consecuencia de la modernización de las sociedades, redefiniéndose continuamente a medida que van cambiando las exigencias y requerimientos sociales. Esto puede verse sobre todo a partir de la industrialización y de la aparición de los procesos de producción en serie; momento en que la fabricación deja de ser un arte privativo de los artesanos.

En sus inicios la idea de calidad estuvo vinculada con la producción de bienes. Puntualmente se hablaba de la calidad de un producto, resultando ella buena o mala de acuerdo al grado de satisfacción de determinados requisitos exigidos, los que variaban de acuerdo al tipo de producto de referencia.

Esta “medición de la satisfacción de requisitos exigidos por los clientes”, o determinación del grado de calidad de un producto, ha comenzado siendo una evaluación de productos elaborados respecto de requisitos básicos (según la definición de Noriaki Kano). Es decir la evaluación de calidad comenzó siendo: * sobre productos (bienes materiales); * al final de proceso de fabricación; * respecto a requisitos básicos y de mínima, que determinan que el producto sea apto para su consumo o uso, vale decir que no sea tóxico, ni defectuoso, y que revista la utilidad para la cual fue creado.

El crecimiento de los mercados de aquellos productos, el avance tecnológico y las ciencias aplicadas, determinaron nuevas exigencias a esta producción, la que a su vez buscó maximizar su rendimiento al menor costo. En estas circunstancias, dejar el control de calidad sólo en la evaluación final del producto no resultaba conveniente para las organizaciones, por los costos de dinero y tiempo que ello significaba.

Comienzan a desarrollarse nuevos conceptos en torno a los sistemas de control de calidad, regidos por la idea de garantizar o asegurar la calidad del producto. Esta evolución está marcada por las nuevas concepciones del proceso productivo, centradas en los sistemas de gestión, de planificación, de toma de decisiones encaminada hacia el fin predeterminado, de maximización de recursos con los menores costos, y excelencia de resultados. En este marco la calidad se presenta como requerimiento, en la gestión de los procesos que conforman la producción, de la búsqueda continua del mejoramiento de los resultados; tendiente no sólo a la satisfacción de las exigencias impuestas por los “clientes” sino también a la incorporación de valores agregados que superan sus expectativas marcando diferencias con las demás ofertas del mercado.

El paso siguiente, que surge como consecuencia, es la posibilidad de aplicar estos conceptos a la prestación de servicios, ya que el objetivo calidad estará dado por el mejoramiento en los procesos de producción de resultados, sin distinguir si el resultado se trata de producto o servicio.

En consecuencia, a diferencia de lo que se remarcara anteriormente, el concepto calidad se refiere: a un sistema de gestión; que tiene por objeto a los procesos o actividades que se interrelacionan para la composición del resultado (bien o servicio); cuyo objetivo es el mejoramiento de éste último; dirigido a la satisfacción completa de su destinatario a través de la adecuada interpretación de

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sus exigencias y necesidades. Este concepto amplio e integrado de calidad, resulta válido para su

aplicación tanto en la producción de bienes como en la prestación de servicios sean en el ámbito público o privado, así como para la gestión de los procesos en el ejercicio de las funciones públicas estatales como ser la actividad legislativa; y resulta consecuente con los principios modernos de responsabilidad social.

Para finalizar, se debe hacer mención a la normalización y a los organismos que se han avocado a la tarea de crear y redactar normas para la gestión de calidad. Este tema ha sido abordado en el curso de capacitación organizado por el Instituto de Estudios Legislativos (Curso Introductorio de Derecho y Técnica Legislativa, módulo VI, disertante: Ing. Vázquez. Junio de 2008), cuyos conceptos esenciales se traen a colación.

Las “normas” especifican los requisitos y lineamientos que deben observarse en un sistema de gestión de la calidad, y su aplicación está prevista para aquellos casos en que una organización pretende lograr y mejorar continuamente la satisfacción de sus “clientes”. Se trata de reglas expresadas a través de “… un documento establecido por consenso, aprobado por un organismo reconocido, que busca establecer para usos comunes y repetidos, los criterios y características para las actividades y los resultados a obtener; es decir las condiciones mínimas que debe reunir un producto o servicio para que sirva al uso que se espera cubrir. Procura tener un nivel óptimo de ordenamiento, para que todos puedan trabajar de la misma manera…”(Ing. Vázquez en su exposición en el curso antes citado).

Estas normas, como se ha mencionado anteriormente, son aprobadas por organismos reconocidos; a nivel Nacional se encuentra el IRAM (siglas de Instituto Argentino de Racionalización de Materiales) que es el organismo argentino de normalización que funciona bajo la forma de asociación civil sin fines de lucro, el que a través de un decreto del Poder Ejecutivo, en el año 1994, fue reconocido como la única institución con la potestad de elaborar documentos normativos, vale decir de establecer normas técnicas. Este organismo es el representante de la Argentina en la International Organization for Standardization (ISO), en la Comisión Panamericana de Normas Técnicas (COPANT) y en la Asociación MERCOSUR de Normalización (AMN); lo que garantiza que las normas que elabora resulten compatibles con las normas y parámetros internacionales de calidad.

2) La Calidad Aplicada a la Función Legislativa. Luego de la breve exposición sobre el concepto calidad, es posible buscar

la aplicación de aquellas ideas a la actividad legislativa, puntualmente y en el caso que nos convoca a la actividad desplegada por la legislatura provincial.

En principio se debe reconocer que el Poder Legislativo posee características especiales y propias, que lo hacen particular a la hora de analizar la factibilidad de la aplicación de sistemas de gestión de calidad. Las particularidades sobresalientes son:

se trata de un de los poderes del Estado; hay una fuerte presencia de la política como factor en la toma de

decisiones;

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su función radica básicamente en regular los comportamientos sociales y crear el marco de legalidad, marcando con ello el destino de la sociedad;

existe un complejo de intereses en juego en su función; existe una permanente interferencia con los otros dos poderes del

Estado, lo que acompasa la función entre ellos; hay identidad entre el órgano que toma la decisión y constituye la

máxima autoridad (el cuerpo de legisladores) con el operario final del producto; la complejidad del producto final (la ley) que en sí mismo representa

un juicio de valor, contiene una decisión política y configura un precepto jurídico, todo lo cual se expresa a través de un texto escrito;

la elaboración del producto final radica esencialmente en un proceso de elaboración de consenso;

la relación única e inalterable que existe entre este cuerpo legislativo y la sociedad (vista en términos de relación proveedor – cliente) que tiene a la legislatura como único proveedor, y a la sociedad en su conjunto como destinatario, en virtud del alcance general y del carácter vinculante de las leyes.

la noción de representatividad que subyace en dicho cuerpo, y las connotaciones que sobre el producto final (la ley) tiene este principio.

Estas características imponen límites y marcan rumbos para la definición del sistema de gestión de calidad a aplicarse, ya que el mismo tendrá que asumir aquellas para buscar en su seno las posibilidades de gestión; y de ello dependerá en gran medida el éxito del proceso de calidad que se instaure.

Ahora bien, lo que existe en común con otras organizaciones es que la implementación de cualquier medida tendiente a dotar de calidad al producto depende básicamente de la decisión, “… sólo puede aplicarse eficientemente un sistema de calidad si la máxima autoridad de la organización está acabadamente convencida de sus ventajas y firmemente dispuesta a llevarlo adelante…” (Segundo Congreso Argentino de Administración Pública. Sociedad, Estado y Administración. “La aplicación de normas de calidad en un cuerpo legislativo”. Buenos Aires, Octubre de 2003); aunque este acto de reconocimiento seguramente no tendrá las mismas connotaciones e implicancias en una organización privada que en el Poder Legislativo, sobre todo por el gran compromiso que significa una decisión de este tipo en materia de transparencia de las gestiones.

Para plantear un sistema de gestión de calidad se debe tener un cabal conocimiento de cuestiones fundamentales “saber donde estamos para saber hacia donde queremos ir”, ello significa que resulta necesario conocer el sistema actual y reconocer las causas de sus deficiencias para determinar las modificaciones tendientes a elevar el grado de calidad de los procesos utilizados en el ejercicio de la función.

De lo hasta ahora dicho se deben remarcar dos cuestiones de gran importancia: el reconocimiento por parte de las autoridades de las fallas del sistema; y la voluntad firme de solucionarlas a través de la implementación de sistemas de gestión de calidad. Sólo estas dos cuestiones tornan áspero el tema de la calidad en el Poder Legislativo; y dejan traslucir que más allá de los métodos utilizados para el mejoramiento de sus procesos; la excelencia en el ejercicio de la función legislativa sólo se obtendrá cuando exista la decisión política de aceptar el compromiso. En este punto volvemos a aquello del componente subjetivo de la

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definición de la calidad, en tanto la misma expresa en su seno un juicio de valor en el que juegan los valores antagónicos de “lo bueno” y “lo malo” y a través del cual se determinaran los parámetros de calidad. En la medida en que resulte correcto el juicio de valor y se coloquen en el eje correspondiente los valores y los disvalores, el reconocimiento de las deficiencias del actual sistema y la decisión política de implementar correcciones resultará una consecuencia lógica del ejercicio regular de la función correspondiente a un poder del Estado, y la definición de calidad surgirá de corresponder la idea de excelencia en el ejercicio de la función con el respeto y la realización de los valores supremos y fundantes de la organización social.

Resulta imperioso mencionar que existen normas constitucionales insoslayables, que representan una concepción de poder y resultan las bases sobre las que se sustentará la noción de calidad legislativa. De esta manera y como primera medida, la estructura, organización y funcionamiento del Poder Legislativo debe respetar el espíritu de la constitución y los principios rectores de este cuerpo. La correspondencia con el espíritu y principios constitucionales determinará el requisito mínimo a cumplir y sobre el cual se determinará el grado de calidad en este aspecto. Entre los principios se pueden mencionar:

* El principio republicano que impone la división de poderes. * El sistema de frenos y contrapesos que debe funcionar entre los poderes

del Estado. * El principio de representatividad. * El rol de los partidos políticos. * La idoneidad como único requisito para el desempeño de los cargos

públicos. Sobre los aspectos referidos, en el presente trabajo, especialmente en el

capítulo VII –denominado “Crisis del Poder Legislativo”- se han efectuado análisis que grafican el estado de crisis en que se encuentran estos principios, expresándose las causas principales que pueden tornar ineficiente, ineficaz y falto de calidad el funcionamiento del Poder Legislativo; resultando esencial remitirse a aquellas consideraciones y reflexiones como punto inicial para reconocer la necesidad de efectuar cambios y buscar consecuentemente las posibles soluciones.

Sin perjuicio de lo expuesto, y aún tomando como cierto el cumplimiento de los requisitos fundamentales arriba expuestos, resulta necesario y posible dar un tratamiento integral y sistemático al tema de la calidad en la actividad legislativa, evaluando la factibilidad de la aplicación de sistemas de gestión de calidad a los procesos que se llevan adelante en la función legislativa. En esta tarea habrá que recordar lo dicho respecto a la calidad, en cuanto a que la misma se constituye actualmente en un sistema de gerenciamiento integral de las organizaciones con énfasis en la prevención y en la excelencia, aplicado con enfoque especial hacia los distintos procesos interrelacionados para la producción del resultado final: la ley.

En tal sentido se puede mencionar la norma IRAM 30700 que resulta una “Guía de Interpretación de la norma IRAM-ISO 9001:2000 en el Poder Legislativo”, elaborada por un grupo de trabajo “ad hoc” convocado para esa tarea, “El objetivo de esta norma es proveer lineamientos acerca de cómo comprender la IRAM-ISO 9001 en el ámbito del Poder Legislativo, atendiendo a sus particularidades y

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amplia gama de actividades.”1, tornando aplicables los conceptos modernos acerca de la calidad a una de las funciones más importantes del Estado.

La norma IRAM 30700 prevé lineamientos para un sistema de gestión de calidad en ámbito de la actividad legislativa, resulta ser una guía útil que facilita la administración y gerenciamiento de la organización a través del tratamiento metódico de un sistema de gestión que toma a los procesos como objeto buscando mejorar el desarrollo de los mismos para satisfacer los requisitos de máxima en la producción de los resultados. A continuación transcribimos algunas consideraciones:

“Los requisitos de la norma en referencia al sistema de gestión de la calidad no pretenden definir qué producto deben ofrecer los órganos legislativos sino cómo deben gestionar los procesos para asegurar que ese producto satisfaga las necesidades y expectativas de sus clientes. La norma requiere que las actividades de la organización sean pensadas como procesos que están relacionados entre sí. Para ello, es necesario identificar los procesos y administrarlos adecuadamente. Los procesos que forman parte de esta estructura son aquéllos relacionados con la prestación de los servicios legislativos, con el agregado de los de soporte a estos procesos centrales (La categorización de proceso central o proceso soporte depende de cuál sea la organización que implemente el sistema de gestión de la calidad. Por ejemplo, el proceso de búsqueda bibliográfica es central si la organización es la biblioteca y de soporte si la organización es una comisión parlamentaria o la oficina de un legislador). Este enfoque basado en procesos involucra como primer paso la identificación de las necesidades y expectativas de las partes interesadas en el resultado (o sea de los clientes) y como último paso el seguimiento de los resultados, para determinar en qué grado fueron satisfechas esas necesidades y expectativas. La aplicación de la norma está prevista para aquellos casos en que un organismo legislativo o una parte del mismo o algunos de sus procesos desee lograr y mejorar continuamente la satisfacción de sus clientes (ver definición). Este es el objetivo primario del sistema de gestión de la calidad derivado de la norma, y es con este objetivo que se pueden lograr los máximos beneficios. Cada sector utiliza una terminología propia, que se adecua a sus actividades, prácticas y costumbres. Es intención de esta norma proponer el uso de términos afines al sector de las actividades de un órgano legislativo y de aplicabilidad en los diferentes tipos de organizaciones dentro del Poder Legislativo. La terminología usada en esta norma tiene un alcance técnico aplicable a sistemas de gestión de la calidad sin connotaciones valorativas propias de la actividad legislativa. Cliente: organización o persona que recibe un producto (IRAM-ISO 9000).En el contexto de la aplicación de esta norma a los organismos legislativos, puede haber clientes internos y externos, según sea el alcance del sistema de gestión de la calidad a desarrollarse. Organización: conjunto de personas e instalaciones con una disposición de responsabilidades,

1 Esquema 1 de Norma IRAM 30700. Guía para la interpretación de la norma 1ISO 9000:2001 en el Poder Legislativo. Esquema bajo estudio del organismo respectivo integrado por el Grupo de Trabajo de Calidad en el Poder Legislativo; y el Subcomité de Sistemas de Calidad (SC2). Esquema aprobado para su envío a discusión pública por el SC2 en su sesión del 9 de Agosto de 2006. Firmado por el Coordinador del Subcomité Lic. Christian Viand; el Secretario del Sucomité Dr. Horacio Martirena y el Vº Bº Gerente de Gestión de la Calidad Ingeniero Luis Trama

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autoridades y relaciones (IRAM-ISO 9000). En el caso del Poder Legislativo, la organización a que hace referencia la IRAM-ISO 9001 es aquélla responsable de los procesos que están dentro del alcance del sistema de gestión a ser desarrollado. Por ejemplo, organización puede ser: todo un organismo legislativo, una secretaría, una prosecretaría o una subsecretaría, una dirección, un departamento. Proceso: conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elementos de entrada en resultados (IRAM-ISO 9000). NOTA 1. Los elementos de entrada para un proceso son generalmente resultados de otros procesos. NOTA 2. Los procesos de una organización son generalmente planificados y puestos en práctica bajo condiciones controladas para aportar valor. Producto: resultado de un proceso (IRAM-ISO 9000). Esta definición es lo suficientemente amplia como para incluir el concepto habitualmente llamado servicio….”

La guía 30700 sigue los lineamientos de la norma IRAM ISO 9001, manteniendo la estructura de la misma y aplicando cada uno de sus preceptos al campo de la actividad legislativa. La misma se divide en ocho apartados: 1) Objeto y campo de aplicación; 2) Referencias Normativas; 3) términos y definiciones; 4) Sistema de Gestión de la Calidad; 5) Responsabilidad de la Dirección; 6) Gestión de los recursos; 7) Realización del Producto; 8) Medición, análisis y mejora; agregándose al final siete anexos: Anexo A Las actividades del poder legislativo y el medioambiente; Anexo B Bibliografía; Anexo C Ejemplos de organizaciones, productos y clientes; Anexo D Ejemplo de Lista de Verificación; Anexo E Registros requeridos por la ISO; Anexo F Integrantes del organismo de estudio.

A los efectos de esta exposición sólo se mencionarán los puntos destacados que grafican claramente los lineamientos previstos por la norma para un sistema de gestión de calidad, remitiéndose en todo lo demás al texto mismo del documento. Se transcribe a continuación la parte pertinente identificada como apartado 4 Sistema de Gestión de la Calidad; 2

“4 SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD 4.1 Requisitos generales

La organización debe establecer, documentar, implementar y mantener un sistema

de gestión de la calidad y mejorar continuamente su eficacia de acuerdo con los requisitos de

esta Norma.

La organización debe:

a) identificar los procesos necesarios para el sistema de gestión de la calidad y su

aplicación a través de la organización

b) determinar la secuencia e interacción de estos procesos,

c) determinar los criterios y métodos necesarios para asegurarse de que tanto la

operación como el control de los procesos sean eficaces,

d) asegurarse de la disponibilidad de recursos e información necesarios para apoyar

2 Se aclara que el texto en cursiva corresponde a la transcripción de la IRAM ISO 9001 y el texto que le continua constituye los lineamientos propuestos para la aplicación a la actividad legislativa elaborados por los expertos

222

la operación y el seguimiento de estos procesos,

e) realizar el seguimiento, la medición y el análisis de estos procesos, e

f) implementar las acciones necesarias para alcanzar los resultados planificados y la

mejora continua de estos procesos.

La organización debe gestionar estos procesos de acuerdo con los requisitos de esta

norma.

En los casos en que la organización opte por contratar externamente cualquier

proceso que afecte la conformidad del producto con los requisitos, la organización debe

asegurarse de controlar tales procesos. El control sobre dichos procesos contratados

externamente debe estar identificado dentro del sistema de gestión de la calidad.

NOTA: Los procesos necesarios para el sistema de gestión de la calidad a los que se

ha hecho referencia anteriormente deberían incluir los procesos para las actividades de

gestión, la provisión de recursos, la realización del producto y las mediciones.

Lineamientos Esta cláusula comienza con un párrafo de carácter general, al requerir

que la organización: Establezca; documente; implemente; mantenga en el tiempo y mejore

continuamente un sistema de gestión de la calidad según los requisitos de la IRAM-ISO 9001; …

Gestión de los procesos A continuación se recomienda qué necesita hacer el organismo legislativo

o parte del mismo al implementar su sistema de gestión de la calidad con relación a la administración de sus procesos:

I) identificar los procesos que formarán parte del sistema. Son aquéllos cuyos resultados pueden impactar positiva o negativamente sobre la calidad del producto o servicio prestado; generalmente, ellos serán los involucrados en el apartado 7. Por ejemplo, en el caso de la oficina de un legislador, estos procesos pueden ser: detección de necesidades del cliente, análisis de la información, elaboración de propuestas y preparación de los informes. Sin embargo, puede haber otros procesos (de “soporte”) que, sin agregar valor directamente al producto final, contribuyen a la eficacia del sistema de gestión. Estos procesos dependen de los productos o servicios que cada organismo legislativo presta. Para el caso antes mencionado, un proceso de soporte podría ser la provisión de referencias legislativas e información parlamentaria.

II) ordenar esos procesos en forma de una secuencia interrelacionada. Por supuesto, al entenderse que los procesos están funcionando según una secuencia interrelacionada, los resultados de los procesos son necesariamente elementos de entrada de otros procesos, a no ser que esos resultados tengan destinatarios externos al sistema de gestión.

223

III) determinar criterios y métodos que permitan asegurar que esos

procesos son mantenidos bajo control y que son eficaces. Éste quizás sea uno de los puntos claves de la IRAM-ISO 9001, al requerir no solamente criterios para controlar los procesos, sino también indicadores que permitan hacer el seguimiento de su eficacia.

Por ejemplo, para el proceso de publicación de la versión taquigráfica, los criterios son los establecidos en los reglamentos; algunos indicadores pueden ser la cantidad de observaciones a la versión original y el tiempo de publicación.

Es importante resaltar que eficacia debe entenderse, según lo define la IRAM-ISO 9000, como la habilidad de lograr los resultados esperados. Por otro lado, la eficiencia es el uso adecuado de los recursos; este concepto no está explícitamente dentro del alcance de los requisitos de la IRAM-ISO 9001. Sin embargo, no hay ningún impedimento para que un organismo legislativo incluya, cuando lo considere conveniente, conceptos de eficiencia en su sistema de gestión de la calidad.

IV) medir y hacer el seguimiento de los procesos según los criterios establecidos. Esto significa poner en práctica los controles y el seguimiento de indicadores definidos previamente. Las mediciones son registradas y analizadas para determinar si se han logrado los resultados deseados y para impulsar la mejora continua. Este tema es tratado por la IRAM-ISO 9001 en su apartado 8.4.

4.2 Requisitos de la documentación 4.2.1 Generalidades

La documentación del sistema de gestión de la calidad debe incluir:

a) declaraciones documentadas de una política de la calidad y de objetivos de la

calidad,

b)un manual de la calidad,

c)los procedimientos documentados requeridos en esta norma,

d)los documentos necesitados por la organización para asegurarse de la eficaz

planificación, operación y control de sus procesos, y

e)los registros requeridos por esta norma

NOTA 1. Cuando aparezca el término “procedimiento documentado” dentro de esta

norma, significa que el procedimiento sea establecido, documentado, implementado y

mantenido.

Lista de necesidades Preparación de

los informes Detección de necesidades

Análisis de la información

Elaboración de propuestas

Referencias legislativas

Información relevante Propuesta

Antecedentes

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NOTA 2. La extensión de la documentación del sistema de gestión de la calidad

puede diferir de una organización a otra debido a:

el tamaño de la organización y el tipo de actividades;

la complejidad de los procesos y sus interacciones, y

la competencia del personal.

NOTA 3. La documentación puede estar en cualquier formato o tipo de medio.

Lineamientos Es recomendable que todo sistema de gestión esté respaldado por

documentación, la que facilita la comunicación sobre las intenciones y los objetivos del sistema, así como también un accionar consistente. El uso de la documentación contribuye a:

proveer formación o capacitación adecuadas; asegurar repetibilidad y trazabilidad en los procesos; suministrar evidencia objetiva sobre su operación y sus resultados; evaluar la eficacia del sistema. La IRAM-ISO 9000 define trazabilidad como la capacidad para seguir la

historia, la aplicación o la localización de todo aquello que está bajo consideración. Sin embargo, la documentación no debe ser un fin en sí mismo, sino un

medio que agregue valor a los procesos del sistema de gestión. El volumen de la documentación puede variar según se trate de un sistema desarrollado para todo un organismo legislativo o sólo para un sector del mismo.

Política y objetivos: …La política de la calidad constituye la máxima expresión de la dirección de la organización legislativa de cuáles son los ejes rectores de su accionar respecto de la calidad…. A través del establecimiento de los objetivos, la organización logra poner en práctica su política…Teniendo en cuenta los cambios políticos, económicos y sociales, es aconsejable el manejo de los objetivos desde una visión estratégica, estableciendo objetivos de corto, mediano y largo plazo… (Según la norma IRAM ISO 9001 se debe documentar las declaraciones que constituyen la política de la calidad, así como los objetivos propuestos de la misma.)

Manual de la calidad: El manual de la calidad constituye el documento esencial del sistema de gestión. Una de sus funciones es la de especificar para cada organización cómo se han interpretado e implementado los requisitos de la IRAM-ISO 9001.

Procedimientos documentados, requeridos por la IRAM-ISO 9001: Estos procedimientos están relacionados con la operación general del sistema de gestión y son seis: control de documentos, control de registros, auditorías internas, control de productos no conformes, acciones correctivas y acciones preventivas. Según la complejidad de la organización y de sus procesos, estos procedimientos pueden formar parte del manual de la calidad; o constituir documentos separados, pero referenciados en el manual. La IRAM-ISO 9001 no requiere un procedimiento por actividad (o sea seis procedimientos). Es resorte exclusivo de la organización determinar cuántos procedimientos separados se necesitan para describir estas seis actividades.

Otros documentos

225

Existen otros documentos no requeridos explícitamente por la IRAM-ISO 9001, pero que la organización puede considerar necesarios para la operación efectiva eficaz de los procesos. Estos documentos pueden ser:

reglamentos internos; procedimientos que describen actividades o procesos específicos; plan de formación o capacitación del personal; descripción de misiones y funciones; especificaciones de compras. En todos los casos, y en su carácter de documentos, también están

sujetos al sistema de control Documentos de origen externo Para sus actividades internas, las organizaciones utilizan documentación

externa. Ejemplos de documentación externa pueden ser: leyes y decretos con sus reglamentaciones; regulaciones aplicables a servicios; documentación de contratistas; decretos del Poder Ejecutivo. Las organizaciones deben identificar cuál es esa documentación y

mantenerla bajo control según los ítemes de la norma IRAM ISO 9001 Registros La IRAM-ISO 9001 requiere la emisión y la conservación de una clase

especial de documentos, denominados registros, que constituyen evidencias de la realización de actividades, tales como:

versiones taquigráficas; acta de reuniones; ordenes de compra; lista de participantes a un curso de capacitación; informes de auditoría. La IRAM-ISO 9001 requiere en forma explícita la emisión de algunos

registros; adicionalmente deja en libertad a la organización para definir otros registros que pudiera necesitar en la operación del sistema de gestión.

4.2.2 Manual de la calidad La organización debe establecer y mantener un manual de la calidad que incluya:

a) el alcance del sistema de gestión de la calidad, incluyendo los detalles y la

justificación de cualquier exclusión (véase 1.2),

b) los procedimientos documentados establecidos para el sistema de gestión de la

calidad, o referencia a los mismos, y

c) una descripción de la interacción entre los procesos del sistema de gestión de la

calidad.

Lineamientos El manual de la calidad constituye el documento esencial del sistema de

gestión. Una de sus funciones es la de especificar para cada organización cómo

226

se han interpretado e implementado los requisitos de la IRAM-ISO 9001. Así mismo, podría incluir la definición de autoridades, responsabilidades e interacción entre las distintas funciones de la organización.

Es recomendable que su contenido refleje las prácticas y culturas ya existentes. En los casos de organizaciones simples o pequeñas, el manual de la calidad puede contener algunos o todos los procedimientos y documentos del sistema de gestión, y también constituir el único documento del sistema. En su defecto, el manual tiene que hacer referencia a los procedimientos existentes y derivados de su propio contenido.

En particular, la IRAM-ISO 9001 requiere que el manual de la calidad contenga:

El alcance del sistema de gestión, o sea, a qué sectores y/o procesos se ha decidido aplicar el sistema. Es necesario incluir en el manual la mención específica de todo proceso requerido por el apartado 7 pero excluido del sistema, con una adecuada justificación.

Los procedimientos documentados que se hubiera decidido elaborar. Una descripción de la secuencia de procesos (principales y de apoyo).

Esta descripción puede hacerse en forma de gráfico. Es recomendable que el manual sea aprobado por la máxima autoridad

de la organización descripta en el alcance. 4.2.3 Control de los documentos Los documentos requeridos por el sistema de gestión de la calidad deben controlarse.

Los registros son un tipo especial de documento y deben controlarse de acuerdo con los

requisitos citados en 4.2.4.

Debe establecerse un procedimiento documentado para definir los controles

necesarios para:

a) aprobar los documentos en cuanto a su adecuación antes de su emisión,

b) revisar y actualizar los documentos cuando sea necesario y aprobarlos

nuevamente,

c) asegurarse de que se identifican los cambios y el estado de revisión actual de los

documentos,

d) asegurarse de que las versiones pertinentes de los documentos aplicables se

encuentran disponibles en los puntos de uso,

e) asegurarse de que los documentos permanecen legibles y fácilmente

identificables, asegurarse de que se identifican los documentos de origen externo y se controla

su distribución, y

g) prevenir el uso no intencionado de documentos obsoletos, y aplicarles una

identificación adecuada en el caso de que se mantengan por cualquier razón.

Lineamientos

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Esta sección se refiere al control que debe ejercerse sobre los

documentos del sistema de gestión, con excepción de los registros, que son tratados en la sección siguiente.

El procedimiento que describe este control incluye: La aprobación de los documentos para determinar que son los

adecuados, en cuanto a que cumplen con los requisitos de la IRAM-ISO 9001 y son aptos para la organización. La aprobación puede ser realizada por una sola persona en la organización o tantas como sea considerado práctico y necesario. Es conveniente que la designación de autoridades para la aprobación de documentos esté definida en el procedimiento.

La forma en que se modificarán los documentos luego de su puesta en vigencia, en función de cambios y/o mejoras necesarios. El sistema de gestión debe establecer herramientas para detectar estas necesidades y modificar los documentos cuando sea necesario.

La identificación de las sucesivas modificaciones introducidas en un documento, para poder conocer la versión vigente y los cambios introducidos.

La forma en que se distribuirán todos los documentos, de modo que estén disponibles en su lugar de uso.

La manera en que se identificarán los documentos. La más sencilla es a través de su propio título; a veces esto puede no ser práctico, por lo que es usual que se asigne a cada uno un código (combinación de letras y números) que lo distingue unívocamente.

El control que se tendrá sobre los documentos externos, en cuanto a su identificación y distribución a las personas o sectores que sean pertinentes.

La necesidad de conservar versiones anteriores de algunos documentos. En este caso, deben estar apropiadamente identificadas, como para evitar su uso inadvertido, y archivadas por separado.

4.2.4 Control de los registros Los registros deben establecerse y mantenerse para proporcionar evidencia de la

conformidad con los requisitos así como de la operación eficaz del sistema de gestión de la

calidad. Los registros de calidad deben permanecer legibles, fácilmente identificables y

recuperables. Debe establecerse un procedimiento documentado para definir los controles

necesarios para la identificación, el almacenamiento, la protección, la recuperación, el tiempo

de retención y la disposición de los registros.

Lineamientos Los registros requieren un control distinto al especificado en la cláusula

4.2.3 y son como fotografías de situaciones o resultados que se conservan para guardar evidencias del cumplimiento de los requisitos; por tal motivo, no pueden ser modificados.

El procedimiento documentado tiene que describir: Cómo se identifican;

228

Qué registros se conservan; Cómo y dónde se guardan o archivan; Cómo están ordenados en el lugar donde están guardados; Cómo se los puede recuperar; Quién los puede consultar, en el caso de que hubiera registros

confidenciales; Cuánto tiempo se los conserva; Cuál es su destino, luego de superado el tiempo de conservación. Estos aspectos a ser definidos pueden conformar un procedimiento único

e independiente de los otros. Sin embargo, la práctica ha indicado que puede ser una buena alternativa identificar en cada procedimiento qué registros se emiten durante su aplicación y cómo son mantenidos bajo control….”3

Estas consideraciones contienen los pilares básicos para la implementación de un sistema de gestión de calidad, determinan los procesos que deben gestionarse así como la documentación que aquel sistema de gestión debe producir. Lo que sigue de la norma constituyen los requisitos que cada uno de los procesos antes señalados debe reunir, dando un tratamiento integral y metódico a los mismos facilitando la tarea de su verificación a través de las “listas de verificación” formuladas a través de preguntas que puede hacer una organización para verificar la factibilidad o el cumplimiento de los requisitos o bien para hacer las mediciones correspondientes.

Finalmente se debe mencionar que el tema de la calidad en el ámbito del Poder Legislativo no se agota con estas consideraciones generales acerca del sistema de gestión de la calidad; sino que éstas resultan introductorias y necesarias para comprender el tema siguiente referido a la Técnica Legislativa. Difícilmente se pueda hablar de calidad en la actividad legislativa si la misma no se verifica en el producto por excelencia del Poder Legislativo: la ley. La técnica legislativa constituye el conjunto de requisitos que debe tenerse en cuenta para la elaboración de la una ley tanto en lo referente al texto normativo como al precepto jurídico que éste contiene.

B) Vicios de la Actividad Legislativa. 3 Esquema 1 de Norma IRAM 30700. Guía para la interpretación de la norma 1ISO 9000:2001 en el Poder Legislativo. Esquema bajo estudio del organismo respectivo integrado por el Grupo de Trabajo de Calidad en el Poder Legislativo; y el Subcomité de Sistemas de Calidad (SC2). Los integrantes del Grupo de Trabajo Calidad en el Poder Legislativo son: Sr. Mario CARBALLIDO (CNEA); Dr. Eduardo CERGNUL (H. Cámara de Diputados de la Pcia. De Buenos Aires); Dr. Isaac COHEN (UTN-Facultad Regional de Bs. As); Dr. Hugo CUELI (Miembro Especialista); Ing. Rubén CHALCOFF (Universidad de Lomas de Zamora); Tec. Roberto FERUGLIO (H. Senado de la Nación); Sr. Mariano GERVAN (Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires; H. Cámara de Diputados de la Nación); Sra. Graciela GUIDI (Presidencia del Honorable Senado de la Provincia de Buenos Aires); Sra. Marcela MUSTAPIC (Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires); Sr. Eduardo OLENDER (UAPE); Sr. Rodolfo PARENTE (Miembro Especialista); Sr. Héctor Pérez Bourbón (Miembro Especialista); Sr. Jorge PICCHIO (H. Cámara de Diputados de la Pcia. de Corrientes); Sr. Gabriel REYES (Legislatura de la Pcia. de Neuquén); Sr. Jorge RINALDI (Cámara de Diputados de Santa Fé); Ing. Nicolás RONA (CNEA); Sr. Carlos ZAMUDIO (Legislatura de la Pcia. de La Pampa); Lic. Juan Manual BORDA (IRAM), Dr. Horacio MARTIRENA (IRAM), Ing. Cristian VAZQUEZ (IRAM)

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En primer lugar se deberían reconocer cuales son los males que afectan

al orden jurídico imperante porque su análisis constituirá el primer paso para determinar la necesidad y factibilidad de aplicar métodos, procesos y técnicas tendientes a superar dichos vicios y a asegurar la calidad en la elaboración de las normas. Actualmente se han difundido dos conceptos muy gráficos de la problemática, se habla así de “contaminación legislativa” e “inflación legislativa”, tomando palabras de la ecología y de la economía respectivamente que describen los vicios que afectan a la actividad legislativa.

La contaminación legislativa, término acuñado por el Prof. Antonio Martino, “es la ruptura del equilibrio del sistema de las leyes debido al crecimiento descontrolado de las normas legislativas y a la dificultad de eliminar los residuos (normas derogadas)”…”Es la superfectación normativa. Utilizar varias normas para regular el mismo fenómeno y en múltiples ocasiones hacerlo en forma diferente, lo que se traduce en la dificultad de determinar el derecho aplicable puesto que concurre la imposibilidad de establecer la normativa vigente por la existencia de derogaciones implícitas…”

El origen de esta problemática es bien definido por Antonio Martino cuando desarrolla el proceso que él llama crisis de la ley (Fundamentos de la Técnica Legislativa. Luís F. P. Leiva Fernández (ob. cit.) “ …Desde hace tiempo se oye hablar de la “crisis de la ley”. Sustancialmente fue la crisis del Código Civil (o de los códigos civiles) de casi todos los países occidentales que en el siglo XIX llevaron orden y sistematicidad con una técnica extraordinaria: la codificación. Al Código Civil siguieron los demás códigos. El orden parecía reinar. Pero luego de la segunda guerra mundial hubo emergencia y se dictaron pequeñas leyes especiales para hacerle frente rompiendo la sistematicidad de los códigos. También es cierto que desde la mitad del siglo XIX hasta 1914 el mundo occidental vivió una época felizmente resumida por Stefan Zweig como “el mundo de la seguridad”. La burguesía salía victoriosa de la Gran Revolución y afirmaba su convicción del valor originario del individuo, su capacidad de expandirse y de edificar relaciones sociales. Las leyes servían a garantizar la perdurabilidad de los criterios de intercambio y de productividad individuales.

Con la guerra europea se cambia la técnica legislativa y se cambian las creencias sobre la seguridad. El Estado comienza a intervenir siempre más en la economía; nuevos sujetos políticos surgen, la técnica ayuda a que la vida sea siempre más compleja. Todas estas razones empujan hacia el nacimiento de un número extraordinario de leyes sectoriales y a la pérdida de control del orden jurídico. Con gran ardor legislativo por un lado y con problemas técnicos muy serios de no saber cuáles leyes han sido derogadas (o lo que se puede mirar desde otro ángulo: ¿cuáles están en vigor?) nace la contaminación legislativa. Hubo también un proceso de “desintegración de la estructura formal del estado de derecho” que se transforma en estado social. Las leyes pierden su connotación típica (preventivas, generales y abstractas) para convertirse en actuaciones inmediatas (a veces retroactivas), individuales y concretas. Justo en el momento en que las teorías positivistas del derecho y democrática de la política colocan a la ley como fuente privilegiada del derechos.

Los órganos originarios de la legislación (los parlamentos) fueron perdiendo este monopolio generalmente a favor de los ejecutivos…Cuando el legislador es también administrador está más tomado por los problemas

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inmediatos del gobierno y las leyes pierden su carácter de generales, abstractas y universales. En muchos casos se pierde, inclusive el carácter preventivo de la ley y se viola hasta la prohibición de retroactividad de las leyes penales. Tampoco es posible sorprenderse de la violación de la reserva de la jurisdicción del poder judicial si, el ejecutivo o el legislativo dictan estas leyes muy personalizadas que hacen dudar de la distancia entre la ley general y acto individual. La intervención del Estado social en el mundo económico también contrasta con los caracteres de generalidad y abstracción que deberían tener las leyes “haciendo uso de las técnicas de premio”… Se acusa a la legislación de ser caótica, imprevisible, cambiante y frustrante de las aspiraciones de los ciudadanos. Como si fuera poco se abandona el plano de la regla a favor de las excepciones.…”.

El término “inflación legislativa” (denominación utilizada por Rodolfo Pagano) se refiere a otro aspecto del mismo fenómeno, pone el acento en la innecesaria sobreabundancia de normas. “…El número de textos normativos crece sin pausa…ante tales dimensiones el criterio de proporcionalidad (“se proportionner” del cual hablaba Portalis) entre las leyes y la complejidad social no parece ser suficiente para explicar el fenómeno….la expresión “inflación legislativa” se usa para indicar un aumento excesivo de normas. Pero ¿cómo establecer el umbral traspuesto el cual la proliferación legislativa se convierte en inflación, y cómo medir esta inflación misma?.... Afirmar que hay inflación cuando entre el volumen de las disposiciones existentes en un momento dado y el volumen observado en otro momento es superior a 1 (deflación en caso contrario, y estabilidad si la relación es igual a 0) no parece ser un criterio que mida la inflación legislativa, sino sólo el aumento de la producción legislativa… La inflación legislativa no está dada por la comparación de elementos iguales (normas) en épocas diversas, sino en la relación entre elementos distintos (las normas por un lado, y un quid difícilmente determinado que podríamos llamar demanda o necesidad social, por el otro). Si la legislación aumenta para hacer frente a nuevas exigencias (en las últimas décadas, a causa del prodigioso desarrollo de nuevas tecnologías, el gobierno ha debido legislar sobre nuevas materias, tales como las telecomunicaciones, la informática, etc.) entonces el aumento en este caso no es inflacionario… Pero ¿cómo distinguir estas falsas necesidades con las reales?...La inflación legislativa más que medírsela, se la “siente”. Y esta sensación, común a todos aquellos que trabajan en el campo del derecho, más que por la cantidad, viene dada por las connotaciones cualitativas negativas de la legislación (fragmentación de la normativa, antinomias, ambigüedades, redundancias, estratificaciones, abrogaciones innominadas, falta de coordinación, etc.), generadoras de desorden o caos legislativo e índice de segura multiplicación de normas.

La analogía con la inflación monetaria parece así determinarse en el nivel de las expresiones verbales. No obstante, los dos fenómenos sociales tienen la misma raíz en la estructura de la sociedad contemporánea, según la cual la ley es un bien de consumo social que se usa y se tira como cualquier producto.

No se trata de leyes esculpidas en el bronce y destinadas a perdurar en el tiempo, sino leyes hechas por “l´espace d´un matin”. Lo que resulta modificado es la concepción y la función misma de las leyes. El exceso de producción normativa, sus cualidades negativas, la velocidad del cambio, la dificultad de comprender la regla vigente, son síntomas y efectos de la referida crisis del derecho…”(Rodolfo Pagano, “La técnica legislativa y los sistemas de informática jurídica”, en

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Informática y Derecho. Bs. As. Ed. Depalma. 1988. págs. 38 a 41). Estos fenómenos afectan seriamente al operador del derecho, cuando

ante determinada situación desea examinar la norma vigente aplicable a la misma, y descubre los complejos caminos que debe atravesar sólo para constatar la legalidad y enmarcar jurídicamente aquella realidad imperante. No pocas veces la operación estará destinada al fracaso sobre todo cuando el operador se tope con una derogación innominada o también llamada “paraguas”, por medio de la cual el legislador, que la mayoría de las veces se encuentra con el mismo problema para determinar las normas jurídicas que son aplicables a la situación que pretende regular, busca solucionar esa carencia de estudios de antecedentes y su desconocimiento del derecho y manda a derogar toda norma anterior que contiene un precepto jurídico contrario, a través de la fórmula mágica “derógase toda norma que se oponga a la presente”.

“El principio “ignoratia juris non excusat privilegi” privilegia el momento de certeza del derecho por sobre el del conocimiento efectivo. Tal principio, aun siendo necesario, no obstante es inaceptable desde el punto de vista democrático, si no se acompaña de un máximo esfuerzo por lograr un conocimiento efectivo del derecho… Con cierto énfasis, pero acertadamente, se ha dicho: “Ningún hombre sabe con precisión qué normas están en vigencia, ningún legislador, ninguna autoridad, ningún juez, y nadie en el pueblo”. Para el ciudadano común, esta situación va en su desmedro, y determina un sentimiento de extrañamiento. Sobre esta situación, la aplicación plena y rigurosa del principio citado ya no parece ser sostenible porque “conduce no pocas veces a consecuencias que contrastan en modo notable con el sentido de la justicia”.

Criticado en la doctrina, el absolutismo del principio de la insensatez de la ignorancia de la ley penal ha comenzado a ser invocado en algunos países, si bien en el plano legislativo se han previsto casos de exclusión o circunstancias atenuantes. J. J. Rouseauu había dicho: “El Estado en que haya más leyes que las que pueda retener la memoria de cualquier ciudadano es un Estado mal organizado; y el hombre que no sabe de memoria las leyes de su país es un mal ciudadano”. El juicio de Rousseau, si por un lado daba cuenta de observaciones negativas acerca de la abundancia de las leyes que desde épocas remotas llegaban a la era moderna …por otro lado planteaba la cuestión de la conocibilidad individual de las leyes como fundamento de un Estado organizado y en concordancia con un ideal de democracia efectiva.

Un derecho cuyo conocimiento sea en verdad patrimonio de una minoría es siempre un derecho oligárquico. “No bastan leyes democráticas si, como decía Hegel, las leyes se hallan tan alto que no pueden ser leídas”…” (Rodolfo Pagano, ob. cit, págs. 42 y 43).

Este contexto de confusión que le gana terreno al tan preciado principio que otrora nos ha costado conseguir: la seguridad jurídica; resulta el desafío de este siglo. Habrá que hallar las herramientas necesarias para dotar de virtualidad el funcionamiento de los principios democráticos, a través de la búsqueda incesante de la solución a estos graves problemas que afectan al correcto funcionamiento del orden jurídico, y deterioran la calidad del mismo. Dicho proceso radicará precisamente en la aplicación de un sistema de gestión de calidad adecuado, que a través de la utilización de los avances logrados en ámbito de las ciencias y las técnicas (ciencia de la legislación, técnica legislativa, informática jurídica, etc) logre ordenar y hacer conocible el universo normativo

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imperante, tornando posible la realización del principio de la seguridad jurídica.

C) Organización y Técnica Legislativa. Lo desarrollado hasta aquí nos introduce en uno de los temas

fundamentales de la problemática de la actividad legislativa; ¿resulta posible la aplicación de los conceptos de calidad a la ley?

1) Concepto y Evolución. La técnica legislativa constituye uno de los grandes capítulos de la

Ciencia de la Legislación; ésta última “se ocupa de las instituciones que crean la ley; de las técnicas de redacción; de los grupos de presión que intervienen; de las negociaciones y de la aplicación” (conf. Antonio Martino). Toma a la legislación y “se ocupa de sus problemas en los aspectos generales, institucionales, procesales.” (conf. Rodofo Pagano).

Como toda ciencia, ésta requiere de una técnica, elemento que precisamente es uno de los que dota a un conocimiento de carácter científico.

“…La Técnica legislativa se ocupa de la composición y redacción de las leyes y disposiciones jurídicas. La doctrina alemana e italiana utiliza para este concepto la voz “logística”… concepto que luce ampliado pues se extendió a lo referido a la redacción, aprobación, publicación y aplicación de la ley.” (Leiva Fernández, ob. cit., págs. 3 y 4). Básicamente la técnica legislativa consiste en establecer un estándar de cómo legislar a través de criterios de rigor para la formación de leyes.

Por su parte Pablo Salvador Coderch dice que “la técnica legislativa persigue mejorar y homogeneizar la calidad de las leyes y otras disposiciones jurídicas en dos aspectos fundamentales: su composición o estructura formal y su redacción o lenguaje”…Según este autor la técnica legislativa “formula propuestas de organización o reorganización de sistemas de composición y redacción de los anteproyectos y proyectos de disposiciones jurídicas, propuestas que se articulan en manuales de procedimientos o en catálogos de directrices y en cuestionarios…”

La técnica legislativa moderna se inició en Europa y tiene orígenes y tradiciones ilustres. En Francia, se destaca el aporte de Montesquieu con su obra El espíritu de las leyes, le siguen Saleilles y Geny. En Alemania, fue trascendente el aporte de Ihering en su obra “Espíritu del Derecho Romano”, así como los estudios de Satmmler y Zitelman. Tampoco debe exceptuarse el aporte de Jeremías Bentham, quien ha desarrollado estudios sobre el tema en el derecho anglosajón.

Resultan de gran aporte los desarrollos que se hicieron en los trabajos preparatorios de los códigos civiles modernos como por ejemplo el Código Civil Alemán de 1896 y el Código Civil Suizo de 1904, pues en ellos se realizaron los primeros discursos sobre técnica legislativa; suscitándose a partir de ellos estudios y debates doctrinarios.

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El prof. Martino en el prólogo a la obra ut supra citada reflexiona acerca de la necesidad de implementar esta técnica a través de la siguiente comparación: “si para volar los aviones necesitan estudios de creación y mantenimiento de los mismos debido a la peligrosidad que supone una máquina en el aire, ¿por qué razón se puede pensar que un elemento que generalmente interesa a más personas que cualquier avión pueda ser creado y mantenido en condiciones de improvisación y acumulación sedimentaria orgánica?...”

Este mismo autor trae una breve exposición de los antecedentes recientes: “…Comenzaron los ingleses con el Renton Repport de 1975, les siguieron los suizos con la Directives sur le techniche législative, de 1976, los austríacos con la Legistiche Richtlinenen, de 1979, los alemanes con la reforma constitucional de 1981 Bundesverfassungsgesetz, los belgas con la circular del Primer Ministro de 1982 Traité de légistique formelle, entre 1985 y 1986 los franceses ejecutaron las previsiones del Título V de la Constitución y las Conclusiones de la Comisión de simplificación de la legislación de 1952, Circulare relative aux règles d´elaboration, de signatura et de publication de textes au Journal Officiel, los holandesdes en 1984 Aanwijziengen inzake de wetgevingstechniek. La Comisión de la Comunidad Económica Europea emanó en 1985 las Reglas de técnica legislativa para los servicios de la Comisión, los italalianos con el manual denominado Regole e suggerimienti per la legislazione, a cargo del Comité reunido por la Conferencia de Presidentes de las regiones italianas de 1981…” La Unión Europea en el año 2000 ha adoptado un Acuerdo Interinstitucional para la calidad redaccional del Derecho Comunitario.

“Siguen otros países y sobre todo organismos internacionales no sólo creando oficinas de ayuda al legislador y manuales (o leyes de segundo nivel sobre cómo dictar leyes) sino también check list o sea pequeños manuales de manutención. Una de las últimas novedades está constituida por la modificación del Reglamento de la Cámara de Diputados italiana para la introducción de una Comisión para la vigilancia sobre la calidad de la ley. Por primera vez la calidad se impone a la atención de los parlamentarios...”.

Hablar de técnica legislativa actualmente significa hablar de la calidad de la norma jurídica no sólo del texto normativo sino de la relación que existe entre éste y el ordenamiento jurídico en el que se inserta; y entre éste y la decisión política que pretende realizar. Estas relaciones pueden ser medidas en términos de calidad, y la técnica legislativa precisamente busca obtener el máximo grado de calidad a través de la implementación de reglas y sistemas que no sólo apuntan al aspecto interno del texto de la norma sino también a la correspondencia en las relaciones mencionadas; procura esencialmente, que los actos legislativos resulten una realidad idónea, es decir que lleguen a tener vigencia o existencia y, siendo aplicables, resulten eficientes y convenientes.

2) Áreas de Técnica Legislativa. Tradicionalmente se ha divido a la técnica legislativa en dos áreas: la

interna y, la externa. La primera comprende las reglas referidas al acto legislativo en si mismo (su forma y contenido); mientras que la segunda representa aquellas reglas que toman los aspectos externos del mismo, refiriéndose a su preparación, emisión y publicación, en cuyo tratamiento incluyen a la autoridad que los emite, y

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a los procedimientos formales e informales que se utilizan para su pleno funcionamiento.

Dentro de la técnica legislativa interna se pueden distinguir dos partes: la técnica legislativa material, y la técnica formal.

Las reglas técnico legislativas materiales, están destinadas a constatar ciertos requisitos esenciales de los actos legislativos a efectos de cumplir con la necesaria eficacia y conveniencia que debe caracterizarlos. Según J. H. Meehan éstos requisitos tienden básicamente a asegurar la integralidad, irreductibilidad, coherencia, correspondencia y realismo del acto legislativo (José Héctor Meehan, “Teoría y Técnica Legislativas” Ediciones Depalma. Buenos Aires 1976)

Integralidad: “Al expresar que los actos legislativos deben ser integrales, se quiere significar que han de ser completos, o sea, que en relación con los objetivos perseguidos, la clase de actos de que se trata y la naturales de su contenido, tengan todas las normas pertinentes”. Que agote sus posibilidades normativas, evitando de este modo las lagunas técnicas.

Irreductibilidad: Este requisito establece la necesidad de que el acto legislativo constituya una unidad indisoluble respecto al precepto jurídico que expresa. No debe existir posibilidad de reducir al acto legislativo ya que el mismo debe constituir una unidad conceptual en relación a los objetivos y fines que persigue. La inobservancia de este requisito provoca “excesos legislativos” que ocurren cuando se establecen más normas de las requeridas o se otorgan a éstas mayor amplitud de la necesaria, incurriendo en “reiteraciones normativas”; la consecuencia de estas anomalías producen grandes contradicciones afectando la coherencia del contenido.

Coherencia: Este requisito representa “la necesaria unidad de pensamiento” que debe expresar todo acto legislativo en virtud del cual “no requiere justificación, pues se resuelve poco menos que en la evidencia misma”. La falta de coherencia resulta provocada por las contradicciones y las inarmonías incurridas en el contenido de los actos.

Correspondencia: El acto legislativo a dictarse formará parte del orden jurídico vigente, en consecuencia resulta necesaria la correspondencia entre dicho acto y el orden al cual se incorpora. Este requisito significa que el acto deberá insertarse en el marco de legalidad que lo condiciona, en tanto subordinarse respecto a la norma jurídica de carácter general o coordinarse respecto al resto del orden jurídico con el cual debe “convivir”.

Realismo: Los actos jurídicos están destinados a regular la vida social; para que los mismos resulten convenientes (es decir que se verifiquen sus resultados en la realidad) debe verificarse a su respecto el requisito de realismo. Este requisito impone el conocimiento de aquella realidad que se pretende modificar, la que debe ser tenida en cuenta por el legislador a la hora de crear una norma jurídica. Este requisito resulta ineludible si se pretende lograr el vigor de la norma.

En cuanto a la técnica legislativa formal sus reglas se refieren a los requisitos que deben tener los actos legislativos en sus aspectos formales. Estos requisitos pueden sistematizarse en los siguientes: Reglas sobre Estructura; Reglas sobre Estilo y Lenguaje; Reglas de Redacción; Reglas de Lógica de los Sistemas Normativos y Reglas sobre Dinámica Legislativa, los que serán objeto de desarrollo de la segunda parte de este manual.

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3) La Técnica Legislativa y la Teoría de la Regulación.

Sin perjuicio de los aspectos antes mencionados, existen en la actualidad

nuevos enfoques acerca de los alcances de la técnica legislativa. Hasta hace pocos años la mayoría de los estudios tomaban al acto jurídico únicamente con un enfoque “técnico” desentendiéndose de los procesos informales que determinan la decisión política que se expresa en el acto legislativo.

Al respecto Pablo Salvador Coderch ha desarrollado la posibilidad de aplicar la teoría económica de la regulación al campo de la técnica legislativa. Este autor expresa”…abogaré a favor de que la regulación de los procedimientos de elaboración de leyes y disposiciones jurídicas incluyan la actividad negociadora que tiene lugar entre los grupos de intereses y los poderes públicos, así como la que se entabla entre los mismos…”.

La teoría económica de la regulación surgió en 1971 con la publicación de The Theory of economic Regulation del economista George Stigler. Para comprender sus connotaciones resulta necesario referirse a las dos concepciones básicas sobre la legislación que se imponían en aquel entonces, ellas son la doctrina normativa o del interés público, y la doctrina de la captura.

La primera de ellas se argumenta sobre la consideración de que toda regulación surge como el necesario remedio para contrarrestar los efectos nocivos los monopolios en el mercado, y considera que basta la intervención pública para conseguir la solución a la falla en el funcionamiento del mismo. Esta doctrina parte de suponer que los órganos del Estado intervendrán en defensa del interés público subsanando los desajustes ocasionados por el funcionamiento desviado del mercado, considerando que los organismos públicos son intrínsecamente buenos.

Por su parte la doctrina de la captura resulta la némesis de la doctrina normativa, en consecuencia considera que los reguladores son indefectiblemente capturados por los regulados consiguiendo que sus disposiciones resulten funcionales a sus intereses.

Ambas doctrinas han sido criticadas por la ausencia de fundamento teórico que facilite la construcción de hipótesis explicativas y permita formular indicios conforme a los parámetros dados en la realidad; y que las mismas constituyen más bien meras descripciones de cómo se cree que funciona la realidad.

La teoría económica de la regulación desarrolla el papel de las negociaciones en los procesos de elaboración de disposiciones jurídicas. Se sustenta en una doble idea: el monopolio del poder de coerción del Estado, sustentado por quienes ejercen el gobierno; y la influencia de los grupos de intereses sobre los poderes y autoridades públicos para que ejerzan el poder de manera satisfactoria a sus intereses. Asimismo se asume que este funcionamiento de los agentes privados de buscar la plena satisfacción de sus intereses y maximizar sus utilidades se da también en los agentes políticos y funcionarios, quienes no asumirán un rol altruista o egoísta según el rol profesional (público o privado) sino que por su naturaleza humana su actuación será muy parecida en ambos casos.

La asunción básica del modelo es que los agentes públicos eligen proponer y aprobar la decisión legislativa o reglamentaria que maximice el grado de apoyo político que recibirán. En consecuencia buscarán en toda regulación

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lograr el punto óptimo que es aquel en el que consiguen el mayor nivel de apoyo político.

Este modelo de Stigler ha sido completado por Gary Becker quien puso énfasis en la competencia entre los grupos de intereses. Esta postura entiende que es esencial la influencia relativa de cada grupo, la que estará dada por la influencia que efectivamente ejerce sobre los órganos del poder respecto a la que ejercen los demás. En consecuencia es posible hallar un equilibrio político a través de un nivel de disipación tal que otorgue a cada grupo una influencia relativa que signifique que ningún grupo en particular tenga interés para modificar su nivel de presión. Esta formulación pone el acento en la influencia relativa de cada grupo de interés, y en la competencia que existe entre ellos, constituyéndolo en un factor decisivo en la elaboración de legislación.

A estos desarrollos se les ha dado una mayor complejidad agregándose a la diversidad de grupos privados que pujan por sus intereses, la diversidad misma de los organismos públicos. Al decir de Salvador Coderch, los poderes públicos (el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial) compiten entre ellos como lo hacen los grupos privados.

En este panorama asumen vital importancia los procesos internos de negociación entre los agentes que integran un poder del Estado, los que se dan entre los mismos poderes, y la influencia que el marco institucional ejerce sobre dichos procesos.

Para el autor citado, la negociación no sólo resulta inevitable sino que es hasta deseable; la misma supone la competencia de los poderes del Estado, lo cual mina el monopolio de la fuerza que el mismo detenta y favorece la formación de acuerdos y consensos para su ejercicio. En este marco la división de poderes es un medio para desestabilizar los “carteles” forzando a los gobiernos a proceder por la vía de la negociación antes que por la de las órdenes.

“Las consecuencias del modo de organización constitucional de los partidos políticos, del sistema electoral y de la división de poderes en la legislación resultan obvias: los sistemas que favorecen más a la negociación que a la jerarquía incrementan los costes de la negociación internos de las organizaciones políticas y entre los poderes del Estado, contienen el crecimiento de la legislación y hacen disminuir su demanda. Por el contrario, al reducir los costes de transacción, la unificación del poder o su concentración en el gobierno y en su presidente- quien con frecuencia acumula al cargo anterior el de secretario general del partido en el poder- aceleran el ritmo de la legislación e incrementan su demanda, pues la abaratan considerablemente…” (conf. Pablo Salvador Coderch, “Técnica legislativa y teorías de la regulación”. Facultad de Derecho Universitat Pompeu Fabra. Working Paper ndº:208, Barcelona, abril de 2004).

Resultará interesante que estos desarrollos sobre la teoría de la regulación sean tomados por la técnica legislativa. Una técnica de elaboración de disposiciones jurídicas no debe desentenderse de aquellos procesos que determinan la decisión política de aplicar determinada regulación. Al respecto el autor citado concluye: “La técnica legislativa del siglo XXI puede recoger fruto de los desarrollos anteriores si hace suya la doble idea de la realidad de la influencia de los grupos de intereses en la elaboración de disposiciones jurídicas y de la negociación que inevitablemente, pero también deseablemente tiene lugar entre los grupos de intereses y los poderes públicos, así como las que se entablan entre los integrantes de cada poder y los poderes entre sí…”

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4) Sistematización Normativa.

Existen distintos métodos de ordenar y sistematizar a la legislación. En

este apartado se exponen breves consideraciones acerca de los siguientes: la Recopilación o Compilación, la Codificación y la Consolidación.

Recopilación: la misma consiste en agrupar todas las disposiciones jurídicas existentes en un solo cuerpo. Aquí sólo se compila. Ante la dispersión y desorden de leyes, decretos, resoluciones, etc, se procede a reunir todas agrupándolas en un cuerpo al cual se lo dotará de cierto orden metodológico. Se puede también recopilar sólo una parte del sistema jurídico en tal caso la recopilación será parcial. Este método facilita el conocimiento de las normas dado que todas se encontrarán en este único cuerpo, agilizando y simplificando la tarea del operador al momento de la búsqueda. Lo interesante de resaltar es que las normas que se compilan mantienen su condición respecto a la vigencia, sin resultar modificada la misma por ser inserta en el compilado; en consecuencia el operador se enfrentará a graves problemas cuando halle contradicciones, derogaciones innominadas etc., pues la compilación no necesariamente significa que todas las normas contenidas sean vigentes.

Codificación: este método se refiere al ordenamiento sistemático en un solo cuerpo de las normas que regulan un conjunto de institutos pertenecientes a una rama del derecho. Un código representa un cuerpo orgánico y sistemático de preceptos jurídicos que construyen y regulan institutos jurídicos pertenecientes a una rama del derecho. No se trata de una reunión de leyes anteriores en un cuerpo, sino de una construcción jurídica completa y amplia que obtiene su validación a través de una única ley; razón por la cual se dice que el código es en suma una ley. Los principios que rigen este método son: el de unidad, el de exclusividad y el de sistematicidad. La codificación es recomendable en un derecho con alto grado de fijeza y muy elaborado; pero resulta inconveniente cuando se trata de un derecho en plena construcción, pues éste método supone un alto grado de elaboración de las construcciones jurídicas que justifique la cristalización a través de la regulación unificada y estable de los institutos jurídicos.

La era de la codificación se dio en el siglo XIX y principios del XX, épocas en las que se consideraba que la única solución posible para los problemas de orden de la legislación era la elaboración de códigos únicos. En aquellos tiempos, en los que los derechos individuales eran proclamados a través del constitucionalismo liberal, la primera rama del derecho que se codificó fue el derecho Civil (derecho muy desarrollado y con remotos antecedentes provenientes del Derecho Romano). El primer código de esta era fue el Código Civil Francés puesto en vigencia por Napoleón Bonaparte en 1804.

Consolidación: este método significa depurar al ordenamiento jurídico a través del delicado análisis de la vigencia de las normas que lo integran, para consolidarlo por medio de la sistematización y ordenamiento de las normas vigentes. Intentar este método representa un gran desafío por requerir el máximo criterio jurídico al determinar las normas que perdieron vigencia. Ello implicará analizar finamente las derogaciones expresas, las tácitas, las contradicciones, incompatibilidades, las derogaciones innominadas, etc; a efectos de determinar con certeza el derecho vigente; condición básica para garantizar la seguridad

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jurídica. El digesto representa la consolidación normativa; en el cual se cristalizará

todo el derecho el vigente. A nivel Nacional ya se ha iniciado el intento, proceso que no ha sido concluido encontrándose en la etapa de revisión en el Ministerio de Justicia. En la provincia de Buenos Aires la ley 13492 prevé la creación de un digesto, empresa de gran envergadura que ya ha sido iniciada por otras provincias argentinas.

D) EL PARLAMENTO Y LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS.

El desarrollo de la presente cuestión, nos lleva como punto de partida al tratamiento del concepto de “Tecnología de Información y Comunicación” (TIC), que ha merecido la siguiente definición doctrinaria: “Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son un conjunto de avances tecnológicos que nos proporcionan la informática, las telecomunicaciones, y las tecnologías audiovisuales, que comprenden los desarrollos relacionados con los ordenadores, Internet, la telefonía, los "mass media", las aplicaciones multimedia y la realidad virtual. Estas tecnologías básicamente nos proporcionan información, herramientas para su proceso y canales de comunicación, y tienen como fin la mejora de la calidad de vida de las personas dentro de un entorno” (“Las Tic y sus aportaciones a la sociedad”, Dr. Pere Marquès Graells, 2000).

Por otra parte, y siguiendo con el desarrollo doctrinario de estas cuestiones, en las próximas páginas, se realiza un resumen del Trabajo de Investigación de Ricardo Sebastián Piana, sobre “Tecnologías, Transparencia y Rendición de Cuentas en los Congresos de los Países Miembros del MERCOSUR- ¿Cambian las Tecnologías la Calidad de nuestra Democracia?”; y de la Ponencia de Roberto Reale sobre “El U-Parlamento: el Poder Legislativo y la sociedad del Conocimiento”, a fin de destacar los conceptos fundamentales sobre esta cuestión de trascendental importancia para la modernización del Parlamento4.

1) Las “Tecnologías de Información y Comunicación” (TIC) como

instrumento esencial para la Reforma del Parlamento En la actualidad, la falta de respuestas del Estado ante las crecientes

demandas sociales muestra una falencia tal que puede afectar la credibilidad de los gobiernos y las instituciones. En lo que respecta al Poder Legislativo, es quizás la institución que ha sufrido la mayor pérdida de prestigio social, ganando preeminencia los otros Poderes del Estado.

El Parlamento ha nacido como un órgano encargado de limitar y fiscalizar el poder del Gobierno, y representar los deseos de la población, pero hoy, su función legislativa ha pasado a ocupar un primer plano (Sartori, 1992).

Varias son las causas que han contribuido a generar esta debilidad. En primer lugar, una desnaturalización de la función parlamentaria: hoy los parlamentos funcionan más como una confederación de intereses que como el 4 En tal sentido, el primer punto sigue en general el trabajo de Ricardo Sebastián Piana, y los puntos 2, 3 , y 4, sin perjuicio de algunos contenidos referidos al autor citado con anterioridad, siguen en general el trabajo de Roberto Reale. Finalmente, las conclusiones constituyen una elaboración sintética de las opiniones de los dos autores anteriormente citados.

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lugar adecuado para la representación política de la pluralidad social (Grzybowski, 2004). Además, han delegado en forma cada vez más amplia sus facultades. Incide también en la deslegitimación el continuo estado de emergencia que habilita el uso de los poderes legisferantes de excepción del Poder Ejecutivo.

Por otro lado, en la mayoría de las legislaturas de América Latina se observan deficiencias organizacionales y de técnicas en los reglamentos y procedimientos legislativos, como en los archivos, documentación e información disponible para la preparación, redacción y debate de las leyes, y en las técnicas de redacción legislativas (Ruben Perina, 1999).

Todos estos factores influyen en la capacidad de los Parlamentos para cumplir sus funciones y en su decreciente actividad en beneficio de la estructura presidencial. A su vez, la lógica personalista de los presidencialismos latinoamericanos influye en la baja calidad institucional, en la inestabilidad de las políticas y en los programas refundacionales, con lo que la necesidad de modernizar los Parlamentos ha surgido como una necesidad acuciante para reencauzar el necesario equilibrio en las instituciones democráticas.

En esquemas de democracias delegativas, como la nuestra, la efectividad de las funciones de representación y control originales del Parlamento son primordiales para su legitimidad. Para reconstruir esa legitimidad se requiere recuperar la capacidad de acción, control e identificación de las necesidades, demandas y expectativas tan necesarias para la representatividad.

En este sentido, la modernización de la institución Parlamentaria aparece cada vez más como un tema central de la reforma del Estado. Entre sus objetivos se destacan como prioritarios lograr un efectivo equilibrio entre los poderes y un mayor nivel de eficacia y comunicación con la sociedad (Alcántara, 1998).

El fortalecimiento institucional de los parlamentos contribuye a la gobernabilidad democrática. Este fortalecimiento, implica la tarea de hacer conocer el funcionamiento del parlamento, y sus responsabilidades, ya que “”no se valora adecuadamente lo que no se conoce” (Estrada 2002).

En este último aspecto, el comunicacional, las nuevas TIC pueden ser una herramienta esencial para el logro de esos objetivos. El desconocimiento y la falta de información que la ciudadanía acusa sobre el quehacer legislativo pueden ser fácilmente superadas sin mayores costos. Además, y más importante aún, pueden crear nuevos canales de comunicación, habilitar mecanismos participativos propios de la democracia semidirecta y aumentar la velocidad de la difusión de los actos de gobierno a toda la población y a muy bajo costo.

2) Gobierno Electrónico en el Poder Legislativo El gobierno electrónico es entendido como “el uso de las TIC para mejorar

los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación ciudadana” (Ricardo Lagos, 2001).

Las tres funciones del Parlamento pueden verse enriquecidas al implementar las TIC.

Legislar: El Congreso es un espacio en el que debe darse un debate político

vigoroso. La calidad de su decisión está determinada, en gran medida, por el carácter deliberativo del proceso (Molinelli- 1991:75). Ahora bien, para una deliberación correcta y para que las decisiones legislativas no sean

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“irresponsables” es menester contar con información confiable y exhaustiva sobre los temas en debate, siendo del interés general que las leyes no sean elaboradas sin haberse tomado en cuenta la mayor cantidad posible de información: sobre los asuntos sustantivos que concierne a cada ley, sobre los antecedentes históricos y comparativos al respecto y sobre las implicaciones y consecuencias de las normas que entrarán en vigencia en el conjunto de la sociedad a las cuales serán aplicadas, y su consistencia con la legislación en general.

También es importante que los grupos de interés y los ciudadanos puedan aportar información calificada y, por qué no, interesada, al proceso legislativo. Para ello es necesario que se conozcan las diversas instancias del trámite parlamentario. Por ejemplo, las reuniones y agendas de las comisiones legislativas y el cronograma y temarios de las Sesiones.

Las TIC posibilitan una mayor participación en el debate y la toma de decisiones. A nivel consultivo, es posible recabar opiniones, testear la opinión pública como en el caso de las encuestas en línea; a nivel resolutivo, las consultas pueden efectuarse para la decisión de temas políticos claves en los que es necesario contar con un fuerte apoyo ciudadano, lo cual conduciría a una democracia semidirecta o plebiscitaria; a nivel deliberativo, es posible utilizar las TIC para generar debates y alcanzar consensos en los temas de la agenda política, como sucede en los foros de discusión.

Representar La información al alcance de los ciudadanos es el primer paso para que

estos puedan participar y es el elemento básico para elaborar una política de rendición de cuentas. La crisis de la representación política, no puede ser reducida a una crisis de comunicación; no obstante, una comunicación política e institucional deficiente frecuentemente es responsable de gran parte de la brecha entre representantes y representados. En este punto, las nuevas tecnologías permiten hacer más comprensible y accesible el proceso de formación de la ley.

Según el experto brasileño Nascimiento (2003), la tecnología de internet posibilita un mayor contacto entre el legislador y la población y, en este sentido, la informática legislativa puede ser un importante factor de fortalecimiento del poder legislativo y consecuentemente de la propia democracia.

Fiscalizar Respecto de la función de fiscalización podemos considerar al Congreso

como un importante pilar en la lucha general por combatir la corrupción, y es importante también, por su rol de control sobre los otros poderes del Estado. En primer lugar, se considera su capacidad de deliberar y sancionar legislación que desincentive las prácticas corruptas y en segundo lugar, su función como órgano de contralor de los otros poderes del Estado, de acuerdo con las atribuciones que le confiere la Constitución.

Hay una estrecha relación entre la no posibilidad de acceso a la información en el Poder Legislativo por un lado, y la falta de transparencia y la corrupción, por otro.

Es sabido que el derecho a la información pública es un mecanismo de control en manos de la ciudadanía que contribuye a combatir la corrupción, a disminuir la arbitrariedad en el uso de los recursos públicos y a mejorar la eficiencia de las instituciones.

La participación de la ciudadanía en el proceso legislativo es altamente beneficiosa para el robustecimiento de la democracia. Conocer temas de

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importancia que se están analizando en el Congreso, interesarse por el modo de votar de los legisladores, contribuir con iniciativas y ejercer una función de control son elementos que estimulan el buen funcionamiento de un Poder Legislativo responsable.

3) Implementación de las Tic en el Parlamento Existen muchos mecanismos y aplicaciones Web que pueden ser

introducidas en las páginas de las Legislaturas Nacionales que propician la transparencia y la rendición de cuentas: publicación de los presupuestos, foros interactivos, canales de Chat, transmisión en línea de los debates, publicación de los subsidios otorgados, información de legislación aprobada y en trámite, currículum en línea de los legisladores, mailings a los suscriptores de ciertos temas, directorio con correos electrónicos, dirección postal y teléfono de contacto de los legisladores.

Respecto a los procesos de definición, a menudo no resulta muy claro quién exactamente está involucrado en la generación de las estrategias de reforma mediante la utilización de tecnología. Casi siempre, las estrategias de gobierno electrónico son enteramente generadas desde dentro del gobierno, aunque posiblemente en consulta con actores externos con frecuencia provenientes del sector privado. Sin embargo, el proceso carece, por lo general, de participación y transparencia. La mayoría de las estrategias se hacen públicas una vez completadas, pero el acceso a la información se encuentra generalmente vedado durante el proceso su producción.

El apoyo a la implementación de los programas proviene generalmente de préstamos internacionales o cooperación técnica, donde en varios países aparece el BID como figura predominante.

Pocoví y Farabollini (2002) distinguen al menos cuatro defectos en las políticas de gobierno electrónico en Latinoamérica. En primer lugar, no se contemplan los aspectos organizacionales; no se verifican las reformas necesarias en la administración pública ya que no hay, salvo experiencias sectoriales aisladas y de acotada magnitud, un proyecto de reforma administrativa para acompañar las medidas reformistas; no se prevé el impacto de los sistemas de información; y –como consecuencia de todo lo anterior – la mejora en la productividad es insuficiente en relación al incremento de las inversiones.

En el ámbito Latinoamericano, el número de páginas web gubernamentales es todavía muy bajo. En su gran mayoría son simples páginas de información de primera generación con datos acerca de la institución, horarios de atención, estructura interna, misiones y funciones; una gran cantidad de ellas no es actualizada regularmente; muy pocas prestan servicios que pueden ser finalizados en línea; los portales son administrados centralmente y su estructura es poco amigable; las políticas de gobierno electrónico son impulsadas más por tecnócratas que por políticos a pesar de que su liderazgo es imprescindible para la implementación de este tipo de reformas.

4) Elementos a Tener en Cuenta para la Construcción del Parlamento

Electrónico. * A lo largo de un proceso de modernización es necesario un fuerte

liderazgo de las máximas autoridades de la Cámara y un fuerte consenso de los legisladores y funcionarios.

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* Es necesario que los agentes del parlamento (la burocracia) asuman como algo positivo y necesario la mejora institucional y la incorporación de TIC, para que éstas puedan ser utilizadas en todo su potencial en el día a día de las tareas parlamentarias.

* Las acciones para la implementación de gobierno electrónico deben estar enmarcadas en una visión clara y en un plan realista.

* Todas las medidas de Gobierno Electrónico deben ser diseñadas en el marco de la cooperación entre organismos, desarrollando infraestructura compartidas y creando marcos de interoperabilidad, que puede alcanzarse mediante la utilización de un Tesauro común.

* Como el sistema argentino es Presidencialista, es muy importante el intercambio de información con el Poder Ejecutivo.

* La asistencia técnica de organismos multilaterales, como ser el BID, el Banco Mundial, las Naciones Unidas, la Unión Interparlamentaria o el Centro Global para TIC en los Parlamentos es central, ya que poseen una amplia experiencia en la implementación de procesos de modernización parlamentaria. La cooperación permite no perder tiempo y dinero en crear algo que estaba bien hecho en otro Parlamento u organismo del Estado.

* Hay que pensar más allá de los organigramas formales de los Parlamentos. A veces, la estructura formal de la organización puede llevar a rigideces en la toma de decisiones y puede no posibilitar un proceso de innovación, generando una “incapacidad disciplinada”, donde todo el mundo es muy disciplinado, pero absolutamente incapaz. Los líderes del proceso de cambio deben perder el miedo a innovar, incorporando TIC por fuera del modelo burocrático o de la racionalidad moderna.

* Para el caso de que el parlamento sea bicameral, lo óptimo es realizar el trabajo de TIC entre las dos Cámaras.

* El gasto en TIC es una inversión para los Parlamentos. Esto deben comprenderlo tanto las autoridades como los funcionarios del Poder Legislativo. Pero, fundamentalmente, debe comprenderlo la ciudadanía.

* Las TIC implementadas tienen que garantizar accesibilidad para todos. Para ello es necesario realizar acciones de capacitación y sensibilización en los agentes. Las TIC deben ser comprensibles y de acceso universal. Esto implica que no deben tener barreras que dependan del sistema operativo o del tipo de hardware necesario para su utilización. Por ejemplo: requerir altos requisitos de procesador.

* La información sobre el proceso legislativo debe ser procesada pedagógica y periodísticamente para ser de fácil comprensión para el público no especializado. Los legisladores no deberían minimizar la dimensión comunicativa de la representación política, sino que, por el contrario, deberían dedicarle un tiempo sustancial de su gestión. En este punto, es importante que no sólo cada legislador tenga su equipo de prensa, sino que se desarrolle una tarea de comunicación institucional (desde y para la Institución legislativa).

* Las TIC están allí (o deberían estar) para solucionar problemas cotidianos de los usuarios parlamentarios de carne y hueso. Por eso, es necesario realizar un relevamiento realista de las necesidades de las áreas del Parlamento, de los bloques políticos, de las comisiones parlamentarias y de los legisladores. Es menester priorizar sobre la base del diagnóstico y, luego, ordenar las acciones con base en los requerimientos de los usuarios (legisladores, funcionarios,

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ciudadanos) y en las buenas prácticas. * Por sí sola, la tecnología tampoco soluciona los problemas que deben

ser afrontados desde el proceso político y el consenso social. Pero ayudan. Las TIC mejoran la transparencia para responder a las iniciativas de la sociedad propiciando un mayor relacionamiento, intentando reducir la brecha entre representantes y representados y asegurando la noción de responsabilidad al hacer comprender mejor el impacto social y económico de una buena legislación.

* La seguridad informática es imprescindible para mantener la información parlamentaria relevante sin corrupción y disponible a los usuarios en todo momento. Por tanto, es necesario crear en los Parlamentos, si no tienen, departamentos de auditoría informática. Las auditorias tradicionales no sirven para las TIC y el control de los sistemas de información es parte de un sistema de control tanto como la información es parte de la gestión.

* La experiencia demuestra que la gradualidad es compatible con la implementación de innovaciones. La clave del éxito está en generar pequeños cambios, pero irreversibles.

5) Conclusiones. Nadie puede dudar del potencial comunicacional de las TIC. Hoy los

ciudadanos ahorran costos de traslados, tiempo y recursos utilizando las TIC para sus asuntos privados: ¿por qué no reclamar lo mismo en el ámbito público? Si el contacto directo con el legislador es casi imposible, la vía electrónica es más que una opción.

Para superar los procesos de “crisis en la democracia se hace imprescindible que confluyan en el Parlamento partidos políticos sólidos, con raíces reales en las bases sociales y una sociedad políticamente comprometida con la cosa pública. Por ello, más que plantear complejos procesos de reforma institucional, la consigna debiera ser aprovechar los mecanismos actualmente existentes, entre ellos, los que brindan las TIC como herramientas hábiles para contrarrestar la obsolescencia gubernamental, para mejorar la capacidad de respuesta y para legitimar los procesos de toma de decisión.

Como bien señalaba Pasquino (1997) el problema más importante de la gobernabilidad está relacionado con la formulación de políticas eficaces y sujetas a la rendición de cuentas. Sin la existencia de canales abiertos de comunicación entre la sociedad, los partidos políticos y el Parlamento, no es posible desarrollar mecanismos eficaces de rendición de control institucional.

Es necesario recuperar la credibilidad, promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas de los representantes ante los ciudadanos.

Sin lugar a dudas, uno de los problemas-reto de los gobiernos en Latinoamérica será el diseño y gestión de un modelo de desarrollo hacia una Sociedad de la Información plenamente participativa y políticamente activa.

El Parlamento debe tomar como ejemplo a la sociedad de la información, una sociedad que emplea las TIC como parte esencial de su estructuración. Es decir, para continuar cumpliendo acabadamente con sus funciones de legislar, representar y fiscalizar, la institución debe modernizarse; dominar y trabajar racionalmente con las demandas de la sociedad. Sólo así los Parlamentos estarán preparados para seguir aportando a la gobernabilidad democrática en cada uno de nuestros países.

Legislando bien; accediendo a fuentes de conocimiento relevantes,

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teniendo una asistencia profesional y objetiva sobre los distintos temas que formarán parte del proceso de formación de la ley.

Achicando la brecha entre representantes y representados, teniendo herramientas de relevamiento de las opiniones de sus representados, garantizando canales de acceso a la información pública y comunicando la actividad parlamentaria.

Controlando a los otros poderes del Estado, accediendo fácilmente, desde todas las dependencias parlamentarias, a información oportuna y certera, trabajando con recursos humanos formados, capacitados y motivados.

La innovación debe producirse no solamente incorporando nuevas tecnologías de la información y la comunicación, sino también mejorando la organización y teniendo cada vez más en cuenta el factor humano.

Hay que pensar y diseñar un Parlamento centrado en las personas y en servicios de calidad. Al respecto de la dimensión humana, se apunta a un parlamento ágil que use las TIC concentrándose en el servicio público, en una mejor representación de los intereses de la sociedad. Un Parlamento que vea a las TIC no como un fin, sino al servicio del liderazgo político y de respuestas concretas a la ciudadanía, generando una institución omnipresente, nunca desconectada, permanentemente on line. Un Parlamento que cada vez más brinde servicios efectivos y eficientes a los ciudadanos, a los funcionarios y a los legisladores, las 24 horas del día, los 7 días de la semana.

Con las TIC podemos generar la transformación del Poder Legislativo, a la altura de la sociedad de la información, evitando la desmodernización.

E) Política Legislativa – Responsabilidad Social. El tema hasta aquí expuesto concluye con el desarrollo de la política

legislativa, no debe olvidarse que el manejo de la misma gravitará esencialmente en la calidad del sistema legislativo; en consecuencia resulta un capítulo de importancia a la hora de elevar el grado de calidad.

La política legislativa representa los medios de que se vale un gobierno a través de la legislación para realizar los fines y objetivos propuestos que ilustran la idea de organización que el mismo pretende realizar.

En ésta política resulta interesante ver cómo un gobierno ejerce sus facultades, y sobre todo cuáles son los medios utilizados.

En esta parte se desatacará la importancia de los consensos en el manejo de la política legislativa; y la responsabilidad social del Estado en el desarrollo de las políticas legislativas.

1) Consensos.

El consenso es un medio para adoptar una decisión, que por contraposición al mandato autoritario, se vale de las diferentes posturas y de la razonada deliberación, para llegar a un acuerdo que satisfaga los distintos intereses.

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El consenso se logra a través de la exposición de razonados argumentos por los que se pretende persuadir a los demás. En este proceso se produce el enriquecimiento de las visiones hasta entonces parcializadas lográndose hallar puntos en común para adoptar un decisión conveniente a todos.

Nuestro sistema representativo, en el cual se deben lograr los consensos, afronta una gran deficiencia. “…La sociedad señala con acierto problemas en la calidad de la representación que aún hoy no se han resuelto: la falta de preparación de los legisladores y su escasa participación en las reuniones de las comisiones y en el recinto, la existencia del “amiguismo” que desplaza asesores capacitados, el excesivo protagonismo de los partidos políticos y de los grupos de presión en la determinación del voto, afectando la deliberación y en muchos casos la compatibilización de los mejores criterios”(M. Alejandra Svetaz, “La calidad de la deliberación”. Segundo Congreso Argentino de Administración Pública. Sociedad. Estado y Administración)

Estos problemas que son características de la crisis de representatividad que antes se expuso, afectan seriamente la política legislativa, en la cual los métodos utilizados para tomar la decisión política que representa el precepto jurídico de la ley, se alejan ampliamente de los procedimientos democráticos que deben imperar según los principios constitucionales

El consenso debe constituir el método por excelencia, pero para ello debe mejorar la calidad de los representantes, a través de:

“- Mejorar los sistemas electorales que afectan la representación; Concentrando la energía y la voluntad de participación de los ciudadanos

en las elecciones de los mejores legisladores; informando acerca de los antecedentes profesionales, académicos, patrimoniales y políticos de los candidatos; instruyendo a los electores en sus derechos y obligaciones.

Promoviendo el debate público de los programas de gobierno. Capacitando a jóvenes políticos para que sean el recambio futuro de los

actuales legisladores, no olvidando que el Parlamento es el ámbito adecuado para la formación de la clase política.

Mejorando los sistemas de control interno y evaluación de la actividad parlamentaria a fin de favorecer la autocrítica y generar los cambios necesarios.

Informando a la comunidad sobre las tareas de los legisladores y facilitando el acceso a toda la información que ella produce.”(M. A. Svetaz, en la obra citada).

La falta de calidad de los representantes se traduce inmediatamente en la falta de calidad de sus labores; no hay calidad en las deliberaciones (las que escasamente se producen ya que muchas veces la decisión viene dada del Poder Ejecutivo a la que el Legislativo sólo debe cristalizar), lo que dificulta la posibilidad de alcanzar consensos.

La crisis que hoy enfrenta el Poder Legislativo debe buscar una rápida salida, los remedios deben encontrarse entre otras cosas en los métodos de la política legislativa, la cual debería tener al consenso como la herramienta fundamental para la toma de decisiones.

Las decisiones y conductas que se adopten deben ser socialmente responsables, para lo cual los medios para gobernar deben ser desde todo aspecto los más adecuados, a través de los cuales se obtengan los mejores resultados, minimizando los efectos adversos.

La función del Estado es asegurar un conjunto de objetivos valorados

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socialmente. Toda gestión del gobierno debe estar encaminada hacia aquel fin, tomando responsablemente las herramientas para lograrlo.

2) Responsabilidad Social. En el siglo XX, debido al carácter global de algunas problemáticas

ambientales y de salud, al poder creciente del consumidor, y al reconocimiento de una responsabilidad mundial en la lucha contra la pobreza, se ha favorecido la comprensión por parte del conjunto social de que las actividades llevadas a cabo por cualquier tipo de organización traen aparejadas consecuencias tanto ambientales, como sociales, por lo que se ha tomado conciencia por parte de estas organizaciones y sus partes interesadas de la necesidad de adoptar formas de comportamientos socialmente responsables.

El desempeño socialmente responsable de las organizaciones contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de las personas y a la consecución del desarrollo sustentable. Es por ello que resulta fundamental que los órganos estatales argentinos reconozcan la importancia de la Responsabilidad Social.

Abocado a la tarea de capacitar sobre el tema, en el Curso Introductorio de Derecho y Técnica Legislativa organizado por el Instituto de Estudios Legislativos desarrollado en junio del 2008 en el ámbito de la legislatura de la Provincia de Buenos Aires, se invitó para disertar a la experta en la materia, Licenciada Adriana Rosenfeld. En lo que sigue, se hará mención a las nociones fundamentales desarrolladas en dicho curso sobre el particular, trayendo a colación asimismo, lo expuesto por la misma en el XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4-7 nov. 2008:

“Los poderes del Estado deben trabajar en consuno para el logro de una gestión gubernativa de calidad.

El reconocer los principios que subyacen en la Responsabilidad Social, y las materias y temas que la constituyen les permitirá aplicar el enfoque en pos del propio logro de la calidad institucional y a contribuir a la internalización del mismo en el seno de otros tipos de organizaciones.

En materia de promoción y fortalecimiento de la cultura de la Responsabilidad Social, el sector público puede desempeñar diferentes roles entre los que merecen destacarse:

• El de facilitador, dado que a través del fomento los actores del sector público pueden incentivar a las organizaciones a comprometerse con el logro de mejoras en su desempeño en relación con el entorno social en el que opera y sus impactos en el ambiente natural.

• El de colaborador, dado que los órganos estatales pueden actuar como participantes o coordinadores en el marco de acuerdos estratégicos que permitan agrupar las capacidades complementarias de los sectores público, privado, y de la sociedad civil, imprescindibles a la hora de abordar problemas sociales y ambientales complejos.

• El de promotor, dado que el sector público puede brindar respaldo político y promoción tanto al concepto y a la práctica de la Responsabilidad Social, como a las diferentes iniciativas existentes en la temática, a través de mecanismos tales como la producción de materiales de difusión, el reconocimiento de los

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esfuerzos de organizaciones a través de la instauración de premios o menciones; etc.

Los órganos de gobierno pueden, además, aplicar la Responsabilidad Social en la medida en que sus funciones sean asimilables a las de otros tipos de organizaciones, por ejemplo, como productores o compradores de bienes y servicios, empleadores, etc.

Materias que integran la Responsabilidad Social, como prácticas laborales y protección ambiental son, sin lugar a dudas, aplicables a los órganos estatales.

Otros ejemplos de acciones de Responsabilidad Social importantes en el sector público son el diseño e implementación de políticas de transparencia y reporte y el establecimiento de mecanismos de vinculación del gasto público a empresas socialmente responsables, a través de la incorporación de cláusulas sociales en los concursos públicos, o de las compras o contrataciones éticas.

Por lo tanto, la incorporación de los principios, materias y temas de Responsabilidad Social por parte de los órganos estatales contribuyen al fortalecimiento institucional de los países y a la solidez del sistema democrático dado que resulta un aporte al mejoramiento de la eficacia gubernamental y de los niveles de confianza de los ciudadanos en los órganos estatales.

Las acciones que derivan de dicha incorporación contribuyen a incrementar el efecto ejemplificador que conlleva la incorporación de políticas públicas de Responsabilidad Social ad intra.

Resulta esencial destacar también, la importancia de la internalización de la temática de la Responsabilidad Social por parte de los funcionarios, dado que la misma les permitirá la incorporación del concepto en toda su gestión.

Ante las variadas interpretaciones que existen en la temática de la Responsabilidad Social, la comunidad internacional ha considerado de gran ayuda el desarrollo de una norma internacionalmente aceptada, que permita alcanzar una perspectiva común y un entendimiento sobre los principios, materias, temas y prácticas de Responsabilidad Social.

Tomando en consideración los consensos alcanzados internacionalmente al presente, puede decirse que la característica esencial de la Responsabilidad Social es la voluntad de una organización de aceptar responsabilidades y asumir los impactos de sus actividades y decisiones en la sociedad y el ambiente. Esto implica un comportamiento ético y transparente.

La Responsabilidad Social requiere un entendimiento de las expectativas e intereses más amplios de la sociedad. Uno de sus elementos fundamentales es el respeto por el estado de derecho y el cumplimiento de las obligaciones legalmente vinculantes. Pero ser socialmente responsable requiere, además, el reconocimiento de las obligaciones para con otros, que no son legalmente vinculantes. Estas obligaciones pueden surgir de valores, creencias y criterios éticos ampliamente compartidos.

La identificación de, y el involucramiento de las partes interesadas son prácticas fundamentales de Responsabilidad Social. Entender quién tiene interés en las decisiones y actividades de una organización es necesario para entender los impactos de la misma y cómo abordarlos.

Se define a la Responsabilidad Social como el compromiso voluntario de una organización ante los impactos que sus decisiones y actividades (productos, servicios y procesos) ocasionan en la sociedad y el medio ambiente, a través de un comportamiento transparente y ético que contribuya al desarrollo sostenible, la

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salud y el bienestar de la sociedad; tome en consideración las expectativas de sus partes interesadas; cumpla con la legislación aplicable y sea coherente con la normativa internacional de comportamiento; y esté integrada en toda la organización y se lleve a la práctica en sus relaciones (las actividades de una organización dentro de su esfera de influencia).

Concretamente, la Responsabilidad Social constituye el compromiso de la organización de contribuir al desarrollo sostenible, con la participación de sus grupos de interés, a fin de mejorar la calidad de vida de la sociedad en su conjunto.

La Responsabilidad Social de las organizaciones supone un comportamiento basado en principios. Existe un amplio acuerdo a nivel internacional en que al menos se deberían aplicar los siete principios presentados a continuación:

a) Principio de la Rendición de Cuentas. La rendición de cuentas implica que la organización debe responder frente a quienes se ven afectados por sus decisiones y actividades, así como ante la sociedad en general, por los impactos globales de sus decisiones y actividades sobre la sociedad.

b) Principio de Transparencia: una organización debería ser transparente en aquellas de sus decisiones y actividades que impactan en otros. Debería revelar de forma clara y veraz y en un grado razonable y suficiente información sobre las políticas, decisiones y actividades de las que es responsable incluyendo sus impactos actuales y potenciales sobre la sociedad y el ambiente. Esta información debería estar fácilmente disponible y directamente accesible para aquellos que han sido o podrían ser afectados de manera significativa por la organización. Debería ser oportuna, basada en hechos y presentada de una manera clara y objetiva, para permitir que las partes interesadas evalúen con exactitud, el impacto de las decisiones y acciones de la organización sobre sus respectivos intereses.

c) Principio de Comportamiento Ético. una organización debería tener un comportamiento ético en todo momento basado en principios de integridad, honestidad, etc y desarrollar estructuras de gobernanza que ayuden a promover una conducta ética dentro de la organización y en sus interacciones con otros.

d) Principio de las Partes Interesadas. Una organización debería respetar y considerar los intereses de sus partes interesadas (todo individuo o grupo que tiene uno o más intereses en cualquier actividad o decisión de la organización).

e) Principio del Estado de Derecho. Una organización debería respetar el estado de derecho. En el contexto de la Responsabilidad Social, el respeto por el estado de derecho significa que una organización cumple con todas las leyes y reglamentaciones aplicables.

f) Principio de la Normativa Internacional. Una organización debería respetar la normativa internacional - principios, expectativas o normas de comportamiento que son reconocidas universalmente, o casi universalmente, y

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que están basada o derivan de derecho internacional consuetudinario, principios de derecho internacional s generalmente aceptados, o de fuentes del derecho público internacional, como son los tratados - relevante, donde esa normativa sea más favorables al desarrollo sostenible y el bienestar de la sociedad.

g) Principio de Derechos Humanos. Una organización debería reconocer tanto la importancia como la universalidad de los derechos humanos.

Las dos prácticas fundamentales en materia de responsabilidad social

son: • el reconocimiento por la organización de su responsabilidad social. Ello

implica considerar los siguientes aspectos: *entender cómo sus decisiones y actividades impactan en otros y en el

ambiente *entender las expectativas de comportamiento responsable que tiene la

sociedad frente a estos impactos • la identificación e involucramiento de sus partes interesadas. Una forma efectiva para que una organización identifique su

responsabilidad social, es que reconozca los temas relacionados con cada una de las siguientes materias fundamentales:

• gobernanza organizacional, • derechos humanos, • prácticas laborales, • ambiente, • prácticas operacionales justas, • temas relativos a los consumidores, y • implicación y desarrollo de la comunidad. La materia gobernanza organizacional refiere a que una organización

socialmente responsable es aquella que tiene establecido con un sistema de toma de decisiones que incorpora, en la práctica, los principios de rendición de cuentas, transparencia, conducta ética, consideración de los intereses de las partes interesadas y cumplimiento de la ley.

En esta materia, una organización socialmente responsable debería revisar periódicamente sus procesos y estructuras de toma de decisiones para mejorar su capacidad para crear y fomentar un medio en que se practiquen los principios antes referidos de transparencia, conducta ética, rendición de cuentas, cumplimiento de la ley y consideración de los intereses de las partes interesadas; usar de manera eficiente los recursos financieros, naturales y humanos, al mismo tiempo que se asegura una representación justa de los grupos históricamente infra-representados (incluidas las mujeres y los grupos raciales y étnicos) en los puestos de mayor categoría dentro de la organización; establecer un proceso permanente de comunicación en ambos sentidos entre la organización y sus partes interesadas, que tome en cuenta los intereses de las partes interesadas; fomentar una mayor participación de los empleados en la toma de decisiones de la organización en lo que respecta a temas de responsabilidad social; etc.

En materia de derechos humanos es ampliamente aceptado que las organizaciones y las personas tienen el potencial de afectar, y efectivamente

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afectan a, los derechos humanos, directa e indirectamente. El alcance de la responsabilidad de una organización en lo que se refiere a respetar los derechos humanos es más amplio que sus obligaciones legales, dado que esta responsabilidad también está determinada por expectativas sociales.

En esta materia, las acciones de una organización de cualquier tipo y de los órganos de gobierno socialmente responsables en particular, deben orientarse hacia: el respeto al derecho a la libertad de opinión, expresión, reunión y asociación pacífica, asociación y negociación colectiva; el garantizar la no discriminación de ninguna persona por motivos injustificados; la contribución a garantizar que a hombres y mujeres con discapacidades se les otorgue dignidad, autonomía y plena participación en la sociedad; el no beneficiarse del uso del trabajo forzado o infantil; la verificación de que sus políticas de empleo estén libres de sesgos relacionados con el género, la raza u otro tipo de discriminación y que los sueldos, las condiciones de trabajo y las políticas de contratación estén basadas en evaluaciones objetivas del trabajo; el establecimiento de un proceso adecuado y el derecho a una audiencia justa antes de la toma de medidas disciplinarias internas; el asegurar la debida capacitación del personal de seguridad (empleado o subcontratado) en el cumplimiento de las normas sobre derechos humanos; el desarrollo de reglas claras para la contratación de fuerzas de seguridad que impidan la contratación de personal de seguridad con historial de violaciones de los derechos humanos; el abordaje e investigación oportuna e independiente de las denuncias acerca de los procedimientos o del personal de seguridad; etc.

La materia prácticas laborales, comprende todas las políticas y prácticas relacionadas con el trabajo que se realiza dentro, por y en nombre de la organización. Las prácticas laborales socialmente responsables suelen tener un impacto significativamente positivo en la capacidad de la organización de contratar, motivar y retener a sus agentes, incrementando así su capacidad de alcanzar sus objetivos.

En esta materia, las acciones de una organización de cualquier tipo, y de los órganos de gobierno socialmente responsables en particular, deben orientarse hacia: el aseguramiento de que todo trabajo es realizado por hombres y mujeres que están legalmente reconocidos como agentes o que están legalmente reconocidos como autónomos; la no evasión de las obligaciones que la ley impone al empleador; el proporcionar condiciones de trabajo decentes en lo que respecta a salarios, horas de trabajo, días de descanso semanales y salud y seguridad; la promoción y el mantenimiento del bienestar físico, mental y social de los trabajadores; la prevención de problemas de salud ocasionados por las condiciones de trabajo; el reconocimiento de que los peligros psico-sociales en el lugar de trabajo son causa de estrés y de la mala salud relacionada con el trabajo; la sub-contratación de organizaciones que estén legalmente reconocidas o que de otro modo sean capaces y estén dispuestas a asumir las responsabilidades de un empleador, y proporcionar trabajo decente; el proporcionar a los trabajadores acceso al desarrollo de habilidades, a la capacitación y a oportunidades para progresar en su carrera de manera equitativa y no-discriminatoria; el respeto de las responsabilidades familiares de sus trabajadores asignándoles horarios de trabajo razonables y a través de otras políticas y facilidades, como instalaciones para el cuidado de niños y permisos por maternidad/paternidad, que ayuden a los trabajadores a lograr un equilibrio entre vida familiar y trabajo; etc.

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En materia ambiental resulta indudable que las decisiones y actividades de todo tipo de organizaciones tienen un impacto sobre el ambiente natural. Estos impactos pueden estar relacionados con el uso que la organización haga de la energía y de los recursos naturales, la generación de contaminantes y residuos, y las consecuencias de sus actividades, productos y servicios sobre el hábitat natural.

Dado que actualmente la sociedad se enfrenta a muchos desafíos desde el punto de vista ambiental, incluido el agotamiento de los recursos naturales, la contaminación, el cambio climático, la destrucción de los hábitats, la desaparición de especies y el colapso de ecosistemas completos, resulta imprescindible la adopción por parte de las organizaciones de prácticas correctas de gestión ambiental tendientes al logro de ahorros asociados a una mayor productividad y rendimiento de los recursos, de menores consumos de energía y agua, de menor generación de residuos, etc.

Como fuera establecido en el Principio 15 de la Declaración de Río en materia ambiental es dable esperar que las organizaciones adopten un enfoque precautorio frente a los desafíos ambientales (cuando existen amenazas de daño grave e irreversible, la falta de evidencia científica no debería usarse como razón para posponer medidas rentables para prevenir la degradación ambiental).

Una organización puede mejorar su desempeño ambiental previniendo la contaminación, incluidas las emisiones a la atmósfera, los vertidos en el agua, la generación de residuos sólidos o líquidos, la contaminación de terrenos y suelos, el uso y la eliminación de productos químicos tóxicos o peligrosos y otro tipo de contaminación producida por sus actividades, productos o servicios. Además, para garantizar la disponibilidad de recursos en el futuro, los patrones actuales de consumo y producción deberían transformase de modo de asegurar que operan dentro de la capacidad que puede soportar el planeta.

Por último, merece destacarse que es sabido que las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) originadas de las actividades humanas son la causa más probable del cambio climático, que tiene un impacto significativo en el medio natural y humano. Entre las tendencias observadas y que pueden anticiparse derivadas del cambio climático se incluyen: cambios en los patrones de las precipitaciones, mayor ocurrencia de situaciones climatológicas extremas, elevación del nivel del mar, y cambios en los ecosistemas, la agricultura y la pesca.

Dado que todas las organizaciones son responsables de emisiones de GEI (de manera directa o indirecta) y se verán afectadas de alguna manera por el cambio climático, es dable esperar que adopten comportamientos tendientes a minimizar sus propias emisiones de GEI (mitigación), como a prepararse para enfrentar al cambio climático (adaptación). Adaptarse al cambio climático tiene implicaciones sociales en forma de efectos para la salud, la prosperidad y los derechos humanos.

Una organización será más responsable desde el punto de vista social si actúa para proteger y recuperar el medio natural y los servicios económicos y sociales que éste provee.

En materia ambiental las acciones de una organización de cualquier tipo y de los órganos de gobierno socialmente responsables en particular, deben orientarse hacia: la implementación de medidas orientadas a prevenir la contaminación y la producción de residuos, usando el orden preferente de

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reducción de residuos, y garantizando una gestión apropiada de los residuos inevitables; la implementación de medidas de eficiencia en el uso de los recursos tendientes a disminuir el uso de energía, agua y otros materiales; la prevención de la liberación de emisiones de GEI (particularmente aquellos que también disminuyen la capa de ozono) en los equipos, incluidas las unidades de calefacción, ventilación y aire acondicionado; la planificación del uso del terreno, la distribución en zonas y el diseño y mantenimiento de infraestructuras, teniendo en cuenta las consecuencias del cambio climático; el evitar la pérdida de ecosistemas naturales; la recuperación de ecosistemas; la incorporación de la protección del hábitat natural, humedales, bosques, espacios de vida salvaje, áreas protegidas y terrenos agrícolas dentro de la planificación de la expansión y el desarrollo ambiental; etc.

Entre los temas que deben tomarse en consideración en materia de prácticas operacionales justas merecen señalarse: anti-corrupción, competencia justa, promoción de la responsabilidad social en las relaciones con otras organizaciones y respeto a los derechos de la propiedad.

La observancia, promoción y fomento de las normas de conducta ética subyace en todas las prácticas operacionales justas. La prevención de la corrupción y una participación política responsable dependen del respeto al estado de derecho, la adherencia a normas éticas, la rendición de cuentas y la transparencia. La competencia justa y el respeto de los derechos de propiedad no pueden tener éxito si las organizaciones no negocian entre ellas de manera honesta, equitativa e íntegra.

En esta materia las acciones de una organización de cualquier tipo y de los órganos de gobierno socialmente responsables en particular deben orientarse hacia: el en la lucha contra la corrupción, influyendo sobre otros para que adopten prácticas similares; el realizar sus actividades de manera coherente con la legislación en materia de competencia y cooperar con las autoridades que regulan la competencia; el establecer procedimientos y otros mecanismos de salvaguarda para evitar involucrarse o ser cómplice de conductas anti-competencia; el promover la toma de conciencia entre los agentes acerca de la importancia de cumplir con la legislación en materia de competencia y con una competencia justa; el incorporar en sus políticas de compra y contratación criterios éticos, sociales, ambientales y de igualdad de género, alentando a otras organizaciones a que adopten políticas similares; el participar activamente en incrementar la toma de conciencia por parte de aquellas organizaciones con las que se relaciona respecto de principios, materias y temas de responsabilidad social; el implementar políticas y prácticas que promuevan el respeto de los derechos de la propiedad; etc.

En materia de temas relacionados con los consumidores las acciones de una organización de cualquier tipo y de los órganos de gobierno socialmente responsables en particular, deben orientarse hacia: la promoción del consumo sostenible y el respeto de los derechos de los consumidores.

En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en marzo de 1995, los gobiernos llegaron a un consenso sobre la necesidad de asignar a las personas el papel principal dentro del desarrollo.

La Declaración de Copenhague y el Programa de Acción comprometió a la comunidad internacional a hacer frente a la pobreza, perseguir el objetivo de pleno empleo y promover la integración social por sobre los objetivos de desarrollo.

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La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas refleja la aceptación universal de la necesidad de contribuir al desarrollo a fin de reducir la pobreza y mejorar las deficientes condiciones sociales.

Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que deben ser alcanzados a nivel mundial para el año 2015, están basados en las acciones y objetivos contenidos en la Declaración del Milenio adoptada por 189 naciones y firmada por 147 jefes de estado y gobiernos durante la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000.

Los 8 ODM son: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2. Lograr la enseñanza primaria universal 3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer 4. Reducir la mortalidad infantil 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir el VIH/SIDA el paludismo y otras enfermedades 7. Garantizar la sostenibilidad del medioambiente 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Si bien el desarrollo es guiado y conducido por políticas públicas, el

proceso de desarrollo depende de las contribuciones de todas las organizaciones, públicas y privadas, grandes y pequeñas.

En materia de involucramiento y desarrollo de la comunidad las acciones de una organización de cualquier tipo y de los órganos de gobierno socialmente responsables en particular, deben orientarse hacia: la promoción de proyectos sostenibles de inversión social, involucrando a la comunidad en su diseño e implementación; el dar preferencia a los proveedores locales de bienes y servicios de modo de contribuir al desarrollo de las comunidades locales; el cumplir con las deudas y las obligaciones contractuales (esencial para el interés de la sociedad); el ayudar a conservar y proteger el legado cultural; el promover la educación en todos los niveles y el mejoramiento de la calidad de la educación; el contribuir a la eliminación de los obstáculos que deberían enfrentar los niños para obtener una educación; el promover la buena salud, fomentando estilos de vida saludable que incluyan el ejercicio y la buena nutrición; el crear conciencia acerca de las principales enfermedades y su prevención; etc.

Tanto las materias como los temas, que se entiende a nivel internacional conforman actualmente la Responsabilidad Social, reflejan las expectativas de la sociedad en el contexto vigente.

A la hora de determinar su Responsabilidad Social, una organización debería identificar cada uno de los temas relevantes dentro de sus actividades, teniendo en cuenta que si bien todas las materias tienen alguna relevancia para todas las organizaciones, no todos los temas resultan relevantes para una organización específica.

Una vez identificados los principios, las materias y los temas de Responsabilidad Social relevantes para un órgano estatal en particular, esa organización estará en condiciones de implementarla. Dicha implementación se basará principalmente en la integración de la Responsabilidad Social en sistemas, políticas, estructuras y prácticas existentes.

Debe tenerse en cuanta que el rol y las prácticas de Responsabilidad Social varían considerablemente dependiendo de las características de cada organización, tanto en cuanto a la amplitud de los temas relevantes, como a la

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necesidad del establecimiento de procedimientos formales para implementar acciones relacionadas con la temática.

La publicación de un informe de Responsabilidad Social -cuyo alcance y escala deben ser apropiados al tamaño y naturaleza de la organización- se constituye en un aspecto valioso de las actividades de Responsabilidad Social de la misma. Un informe de Responsabilidad Social debería cubrir el desempeño y objetivo de la organización sobre sus materias fundamentales relevantes e importantes.

La futura Norma ISO 26000, que es la norma voluntaria internacional que proporciona orientación sobre los principios que subyacen en la Responsabilidad Social, sobre las materias fundamentales y los temas que la constituyen y sobre las maneras de implementarla dentro de una organización, es una norma desarrollada en el marco de un proceso particular en el que intervienen múltiples partes interesadas, involucrando alrededor de 400 expertos de 80 países que cubren seis grupos diferenciados de partes interesadas: Consumidores, Gobierno, Industria, Trabajadores, Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y Servicios, Apoyo, Investigación y Otros. Es un proceso ampliamente reconocido por su transparencia y por los esfuerzos realizados en pos del fomento de la participación de los países en desarrollo y del logro de un equilibrio de género en los grupos de redacción.

Dado que todas las organizaciones tienen un impacto en la sociedad y el ambiente, la norma resulta aplicable a todo tipo de organizaciones, con independencia de su tamaño y localización, incluyendo organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, así como organizaciones empresariales.

El documento pretende ayudar a las organizaciones a alcanzar confianza mutua con sus partes interesadas a través de una mejora de su desempeño como organizaciones socialmente responsables, proporcionando orientación sobre maneras de integrar el comportamiento socialmente responsable en toda la organización. El énfasis está puesto en los resultados y en la mejora del desempeño.

La versión actual del borrador de la ISO 26000 indica: “Esta Norma Internacional no pretende ser aplicable a las organizaciones

gubernamentales en el ejercicio de sus poderes ejecutivo, legislativo y judicial. ISO no tiene autoridad ni el mandato para dictar, juzgar o insinuar cuáles son las obligaciones de los Estados y sus gobiernos. Sin embargo, las autoridades gubernamentales puede que quieran usar la guía para fundamentar sus políticas en el área de la responsabilidad social.”

“Esta norma internacional es para uso voluntario, y no es apropiada, ni pretende servir para propósitos de certificación, o uso regulatorio o contractual. No pretende crear barreras no arancelarias al comercio, ni alterar las obligaciones legales de una organización.”

“Se anima a las organizaciones a ser más socialmente responsables a través de la utilización de esta norma internacional, involucrando a sus partes interesadas, y cumpliendo con las leyes Nacionales aplicables y respetando los principios la normativa internacional de comportamiento.”

“Objeto y campo de aplicación Esta Norma Internacional ofrece orientación a todo tipo de

organizaciones, con independencia de su tamaño o ubicación, sobre: • Conceptos, términos y definiciones relacionados con la responsabilidad

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social, • Antecedentes, tendencias y características de la responsabilidad social, • Principios y prácticas relacionados con la responsabilidad social, • Materias fundamentales y temas relacionados con la responsabilidad

social, • Integración, implementación y promoción de un comportamiento

socialmente responsable en toda la organización y su esfera de influencia, • Identificación e involucramiento de las partes interesadas, • Comunicación de los compromisos y del desempeño relacionado con la

responsabilidad social, y por lo tanto • Contribuyendo al desarrollo sostenible a través de la responsabilidad

social. Esta norma internacional fomenta que las organizaciones realicen

actividades que vayan más allá del cumplimiento legal, reconociendo que el cumplimiento de la ley es una parte fundamental de la responsabilidad social de cualquier organización.

Pretende promover un entendimiento común en el campo de la responsabilidad social. Pretende complementar otros instrumentos e iniciativas relacionadas con la responsabilidad social, y no reemplazarlos.

La aplicación de esta Norma Internacional, puede tomar en consideración la diversidad social, ambiental, legal y organizacional, así como las diferencias en las condiciones económicas, siempre que las normas internacionales de comportamiento sean observadas. Esta norma no es una norma de sistema de gestión. No es apropiada, ni pretende servir para propósitos de certificación, o uso regulatorio o contractual.”

De acuerdo a todo lo consignado puede concluirse que la utilización del enfoque de la Responsabilidad Social por parte de los cuerpos legislativos puede constituirse en una herramienta eficaz para:

• Fomentar el valor de la política, la importancia de la ley y la necesidad de la búsqueda del consenso como método para superar las diferencias

• Dar a conocer los atributos de los cuerpos legislativos y sus mecanismos de funcionamiento

• Informar sobre la actividad y el rol de los legisladores • Comunicar la actividad legislativa • Mejorar su relación general con la sociedad”.

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SEGUNDA PARTE I) INTRODUCCION.

Desde el punto de vista de su estructura formal el presente trabajo denominado Manual de Teoría y Técnica Legislativa se divide en dos partes y un anexo final. Conforme el desarrollo efectuado la primera parte, que presenta un contenido esencialmente teórico, fue dividido en ocho capítulos destinados a abordar diferentes interrogantes que plantea la problemática del Poder Legislativo y de los actos que emanan de dicho poder, con referencia específica a su ubicación dentro de la provincia de Buenos Aires como parte integrante del estado federal argentino

La segunda parte de este Manual está destinada en forma esencial a establecer un conjunto de reglas de Técnica Legislativa que rigen la elaboración de diferentes actos jurídicos. Esas reglas resultan precedidas en cada caso por diversos comentarios y de conformidad a la estructura adoptada, resulta establecida la siguiente clasificación: reglas sobre: a) estructura, b) estilo y lenguaje, c) redacción, d) lógica de los sistemas normativos y e) dinámica legislativa, cada una de las cuales ha originado un capítulo independiente.

Por otra parte se destaca la importancia de efectuar en una etapa posterior, la búsqueda de ejemplos que respondan específicamente a cada regla y resulten emanados de la legislación bonaerense, que puedan contener tanto la forma correcta como la incorrecta de dicha regla.

En tal sentido cabe reiterar que sin perjuicio de un eventual alcance más allá de su jurisdicción específica, el manual elaborado se encuentra destinado al ámbito bonaerense y dirigido a los distintos actos legislativos que puedan dictarse en su territorio, aunque con mayor especificación resulta posible señalar que su objetivo esencial consiste en dictar un conjunto de reglas para el dictado de la leyes regidas en cuanto a su procedimiento por el Capítulo VI “Procedimiento para la formación de la Leyes” de la Sección IV de la Constitución vigente de la Provincia de Buenos Aires.

La aclaración formulada en el párrafo anterior resulta más explícita a la luz de las dos partes que conforman el presente manual referidas con anterioridad, debiendo destacarse que bajo el objetivo común de responder al ámbito bonaerense, cada una de ellas ha sido concebida también con un sentido orgánico y de unidad, ya que ambas se complementan dentro del concepto moderno de “Técnica Legislativa” que fuera desarrollado en el punto VIII C.de la primera parte, al señalar entre sus rasgos esenciales la necesidad de definir y conocer integralmente todos aquellos aspectos que inciden sobre los diversos actores que operan en el ámbito legislativo y que de una u otra manera condicionan su accionar y la problemática que deben enfrentar, especialmente vinculada por su naturaleza, a los elementos o circunstancias locales.

Oportunamente se señaló que en la Provincia de Buenos Aires rige un

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sistema republicano y que su constitución dentro del Estado Federal organiza una división de las funciones que competen a tres poderes diferentes, cada uno de los cuales puede dictar distintos tipos de actos jurídicos.

De este modo la función esencial del Poder Judicial es dictar sentencias (normas individuales aplicables a un caso concreto).

Por su parte el Poder Ejecutivo tiene asignada una función muy compleja ya que no solo dicta actos jurídicos de diferentes naturaleza (decretos, resoluciones, disposiciones, etc.) sino que también cumple funciones colegislativas de conformidad con diversas disposiciones constitucionales (artículo 144º incisos 2, 3,8, 16; artículo 104º y artículos 108º/109º).

Finalmente el Poder Legislativo tiene como función esencial dictar las leyes (artículo 103º inciso 13 y 104º y siguientes de la Constitución Provincial) no obstante lo cual dicha constitución señala en forma expresa la facultad de cada cámara de expresar sus opiniones por medio de resoluciones o declaraciones sin fuerza de ley (artículo 91º), sin perjuicio de otras funciones que también forman parte de su competencia, como es el caso de sus facultades de investigación (artículo 90º).

De acuerdo a los señalado a través de los diferentes poderes del Estado Provincial se pueden dictar un conjunto muy variado de actos jurídicos, presentando los mismos diferencias en cuanto a su naturaleza, caracteres, contenidos, etc..

En consecuencia si bien la elaboración de cada uno de esos diferentes actos pueden presentar puntos de coincidencia con los demás también registran diferencias en cuanto a la problemática o interrogantes previos a sus respectivos dictados, que se evidencian especialmente por las respuestas que arroja el examen correspondiente al que pueda resultar sometido cada uno de ellos.

Como se viera oportunamente los actos legislativos y específicamente las leyes en sentido formal admiten un “proceso institucional” (artículo 104º/112º de la Constitución Provincial) que se distingue del “proceso intelectual” que se aplica frente a su elaboración (ver punto ‘VI-A-2’, página 153).

Por otra parte el dictado de las leyes en la Provincia de Buenos Aires además de las diferentes disposiciones constitucionales vigentes en su territorio, se rigen por reglamentos que debe dictar cada Cámara Legislativa (artículo 93º de la Constitución Provincial), teniendo en cuenta el régimen bicameral que consagra la constitución vigente (artículo 63º).

De esta manera los reglamentos que se aplican respectivamente en la Cámara de Senadores y en la Cámara de Diputados organizan el funcionamiento para cada una de ellas, estableciendo en tal sentido sus autoridades, tipos de sesiones, procedimientos, mayorías, etc. y entre otros aspectos definen además los alcances y requisitos de los diferentes proyectos que pueden elaborar las mismas.

Dentro del reglamento de la Cámara de Diputados se destaca el Capítulo VIII denominado “De la presentación y redacción de los proyectos” que comprende los artículo 104º a 110º y el Capítulo IX titulado “De la tramitación de los proyectos” que comprende los artículos 111º a 121º.

Con referencia al reglamento de la Cámara de Senadores cabe destacar el título IV denominado “De los Proyectos y su tramitación” que comprende los artículos 129º al 146º y el Título V denominado “De las solicitudes de informes al Poder Ejecutivo y de la asistencia de sus ministros” conformado por los artículo

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147º al 152º. Los antecedentes señalados permiten apreciar que el dictado de los actos

legislativos constituye un proceso de naturaleza jurídica, porque debe responder a normas y requisitos del ordenamiento jurídico al cual están destinados a incorporarse.

La redacción de todo proyecto legislativo plantea cuestiones esenciales de diferente naturaleza, ya que no solo resulta necesaria el análisis de su “compatibilidad jurídica” con las normas vigentes en el ordenamiento jurídico (lo que nos conecta con el principio de validez) sino también el de su “procedencia” desde el punto de vista de la conveniencia y posibilidades prácticas de aplicación del proyecto que se elabora (lo que nos conecta con el principio de eficacia).

Asimismo esa redacción debe responder a un conjunto de principios o premisas que destaca la “Técnica Legislativa” que cumple una doble finalidad ya que no solo debe ocuparse de las características y bondades intrínsecas de cada acto, sino del funcionamiento armónico del conjunto de ellos a través de las diferentes relaciones que los vinculan, sin perjuicio del análisis de las complejas circunstancias que influyen sobre su dictado.

Se plantea así como punto de partida y principio general aplicable la necesidad de que todo acto legislativo responda a un “ordenamiento” lo que implica la definición de un “plan organizativo. Dicho plan comprende los diferentes análisis que contribuyen a la redacción de su texto definitivo, mediante la definición y articulación de sus elementos o partes constitutivas.

En tal sentido ese plan debe responder a principios de uniformidad, de modo de configurar una “estructura modelo”, que pueda aplicarse a los diferentes actos legislativos, permitiendo así una analogía, especialmente en el plano formal, que facilita no solo su dictado, sino especialmente su conocimiento e interpretación.

No obstante lo señalado el ordenamiento aludido, puede presentar distintos alcances, de acuerdo a la naturaleza y/o contenido del acto, cuyas diferencias justifican también una mayor o menor extensión de dicho ordenamiento.

Como principio general los actos legislativos configuran una estructura compleja, ya que se encuentran conformados por un conjunto de partes vinculadas en una fundamentación unitaria.

La afirmación anteriormente señalada permite que dentro del texto de cada acto se aprecien las “partes” o elementos constitutivos y la “sistematización” que vincula dichos componentes.

Con relación a las partes de los actos legislativos las opiniones doctrinarias suelen realizar diferentes clasificaciones. Algunos autores establecen una clasificación muy simple distinguiendo dos partes fundamentales: la “expositiva” y la “dispositiva”, cada una de las cuales comprende diferentes elementos (Leiva Fernández ob. cit. página 25).

Dentro de la parte expositiva se incluyen el “título” la “fórmula de sanción y/o promulgación” y la “exposición de motivos o preámbulo”. La parte dispositiva que constituye el contenido de la ley se conforma a partir de artículos ordenados en forma sistemática y una ultima parte compresiva de disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias, finales y eventualmente un anexo.

Otra clasificación distingue las siguientes partes: a) exposición de motivos, b) identificación; (número de la norma, autores de la iniciativa, órgano emisor,

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fecha y lugar de sanción o emisión, y firma a lo que pueda agregarse la promulgación y publicación); c) encabezamiento (comprende la “denominación y título” algunos autores mencionan la “categoría” y el “tipo” o, “clase de norma” y el “sumario”); d) la parte dispositiva comprende “disposiciones generales” o “directivas” -finalidad, objeto, ámbito de aplicación, definiciones, normas supletorias; la parte “sustantiva o normativa” y la “parte final” (compuesta por disposiciones derogatorias y transitorias).

Como resulta apreciable de acuerdo con los diferentes enfoques doctrinarios varía la inclusión o mención de cada uno de los componentes que estructuran los actos legislativos.

Sobre el particular corresponde aclarar que si bien algunas partes son comunes ya que resultan apreciables en cualquier acto legislativo, existen otras que resultan específicas o presentan contenidos especiales en algunos de ellos, de conformidad con la naturaleza y contenido del acto, del órgano emisor y también de los requisitos que se encuentra establecidos para su dictado. La redacción de manuales de técnica legislativa suelen señalar una clasificación en base al ordenamiento del acto, distinguiendo el “ordenamiento temático” del “ordenamiento sistemático” no obstante que ambos se encuentran relacionados, por coexistir dentro un mismo acto, por lo que solo constituyen diferentes aspectos y miradas del ordenamiento general que corresponde implementar.

El ordenamiento temático implica la división del acto legislativo siguiendo un orden correlativo de disposiciones diferentes que son distinguidas a tal efecto (preliminares, generales, especiales, orgánicas, procedimentales, sancionatorias y finales).

El ordenamiento sistemático plantea la división del acto en un conjunto de normas y su agrupamiento en distintos niveles de acuerdo a su complejidad y extensión. Las unidades normativas se configuran por “artículos” (que pueden dividirse en puntos párrafos e incisos) y dentro de las agrupaciones de los artículos cabe mencionar a los “libros”, “partes”, “títulos”, “capítulos” y “secciones”.

El carácter esencial de este ordenamiento es la articulación o relación articulada de los diferentes elementos que conforman el texto o contenido completo.

Conforme lo señalado en los párrafos anteriores el ordenamiento de los actos legislativos plantea la articulación de los siguientes elementos constitutivos de los mismos:

a) Exposición de motivos (mensaje o fundamento) b) Título del acto. c) Denominación Jurídica del acto. d) Número de orden. e) Fecha de promulgación o sanción. f) Categoría del acto. g) Tipo o clase de norma. h) Sumario. i) Definiciones. j) Divisiones del acto (libros, partes, etc.) k) El texto de las disposiciones divididas en artículos, párrafos e incisos. l) Epígrafes. m) Las remisiones.

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n) La firma al pie. o) Los anexos. Por otra parte y en consonancia con las manifestaciones ya vertidas, el

dictado de los actos legislativos, determina la necesidad, de formular un conjunto de interrogantes que constituyen la denominada “chekclisten”, que respondiendo a la naturaleza y alcances de este instrumento (desarrollado en la primera parte del presente trabajo), permite con su adecuación al ámbito bonaerense, la elaboración de la primera regla de técnica legislativa de este manual (ver Leiva Fernandez ob. cit.).

1) El dictado de los actos legislativos deberá tener en cuenta un

conjunto de interrogantes, de conformidad con la siguiente enumeración o listado:

1-Necesidad de legislar la cuestión a través de una nueva ley provincial -¿Por qué se necesita una nueva ley provincial?

-¿Cuál es la situación existente de hecho y de derecho? -¿Cuáles son las causas del problema? -¿Es exigible que se dicte esta ley, o sólo conveniente? -¿Cuáles son las razones de oportunidad, mérito y conveniencia que ameritan legislar sobre la

cuestión? -¿Hay que actuar ahora? ¿Por qué?. -¿Qué pasa si la situación no cambia, o sea, si no se dicta la nueva ley?

2-Objetivo de la nueva ley -¿Cuál es el objetivo deseado? -¿Por qué se desea ese objetivo? Fundamento. 3-Costo-Beneficio -¿Cuál es el costo de realización de este proyecto? - ¿Hay partida presupuestaria, o hay que crearla? ¿La situación presupuestaria permite su

admisión? -¿Cuál es la relación costo-beneficio?: Costo para el Estado, y para otros sectores -¿Se justifica esos costos? -¿Existe la posibilidad de producirse efectos no queridos por la iniciativa? ¿Cuáles? 4-Personas afectadas -¿Cuáles y cuántas son las personas afectadas por la nueva ley? -¿En qué sentido les afecta?: ¿Socialmente? ¿Económicamente? etc. -¿Se les puede exigir legalmente esa carga? -¿Qué sectores se espera que apoyen el proyecto? -¿Qué sectores se espera que se opongan o resistan? -¿Qué sectores insisten o reclaman que se lleve a cabo esta ley? 5-Impacto ambiental -¿Cuál es el impacto ambiental? 6- Constitucionalidad -¿Es su encuadre constitucional? 7-Competencia -¿Es la cuestión de competencia Nacional, provincial o municipal? -¿Es de competencia del Poder Legislativo de acuerdo al sistema jurídico-político de la división

de poderes o funciones del Estado? - ¿No se podría dejar que los municipios reglen esta materia o tema? O ¿No se debería dejar que

el Poder ejecutivo lo reglamente a través de un decreto? -¿Qué beneficio o inconvenientes aparejaría eso? 8-Antecedentes normativos -¿Existen otras normas referidas al mismo tema, o a cuestiones de similar naturaleza? - ¿Son de mayor, menor o igual jerarquía?: Normas Nacionales, provinciales (de nuestra

provincia, de otras provincias), municipales. Normas constitucionales, tratados, leyes, decretos. Derecho comparado.

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-¿Están vigentes? -¿Qué resultados tuvieron o tienen esas normas?. ¿Por qué? -¿Son compatibles esas normas vigentes con la nueva ley?. ¿No se superponen? ¿No se

contradicen? 9- Antecedentes fácticos -¿Existen antecedentes sobre la materia?: acontecimientos, circunstancias, hechos o situaciones

que justifican la sanción de la ley -¿Hubieron proyectos que trataron sobre el mismo tema?. ¿Qué resultado tuvieron?.¿Por qué? -¿Qué otro tipo de investigación hubo sobre el tema?. ¿Cuál es el resultado? -¿Se hizo consultas a personas o sectores que resultarían afectados por la nueva ley? 10) Requisitos Básicos -¿se realizaron los estudios pertinentes relacionados con los contenidos del proyecto a fin de acompañar los antecedentes que correspondan (memorias descriptivas, certificaciones de organismos competentes, informes fundados, etc.) para facilitar su comprensión y análisis? 11-Alternativas -¿Existen otras alternativas para lograr el objetivo deseado? -¿Se analizó otro tipo de medidas que se pudiera tomar para lograr este objetivo, que no sea el

dictado de una nueva ley? -¿Cuáles serían las ventajas y desventajas de llevarlo a cabo en vez de dictar esta nueva ley? -¿Por qué es más conveniente este proyecto que llevar a cabo otro tipo de acciones? 12-Órgano de aplicación -¿Resulta necesario un órgano de aplicación para la ejecución de la ley? -¿El órgano de aplicación que eventualmente establezca el Poder Ejecutivo se encuentra en

condiciones de cumplir con su ejecución? 13- Reglamentación -¿Es necesario que la ley se reglamente para que se pueda aplicar? -¿Qué partes de la ley resulta esperable que se reglamente? 14-Período de vigencia -¿Qué período de vigencia tendrá la ley? ¿El inicio de su vigencia contempla todas las

circunstancias necesarias para facilitar su aplicación? -¿Se podría limitar la vigencia, o determinarla? -¿Existe la necesidad de contemplar alguna prórroga. ¿ Cómo se establecería? 15-Ámbito territorial ¿Cuál es el ámbito territorial en donde regirá la ley? 16-Requisitos de la iniciativa: -¿La materia que trata el proyecto requiere que el mismo se inicie en alguna Cámara

exclusivamente? -¿Lo puede presentar un legislador o es exclusiva facultad del Poder Ejecutivo? -¿Se necesita algún quórum especial? ¿Se espera conseguirlo? -Se requieren opiniones previas de organismos especializados de acuerdo a la temática

propuesta? ¿Cuáles? 17-Normas a las que afectaría -¿Qué normas modificaría? Redactarlas expresamente -¿Qué normas extinguiría?: Redactarlas expresamente 18-Ejecución -¿Cuál es el plan de ejecución de la ley? -¿Cuál es el mecanismo de control de esa ejecución? 19-Otras cuestiones -¿Se tuvo en cuenta si la ley contiene enunciados meramente programáticos o superfluos?

Asimismo y con relación a la contaminación e inflación legislativa y al desconocimiento de la legislación vigente que plantea el desorden y el caos que suele imperar en la actividad legislativa, se advierte la necesidad de implementar metodologías de identificación y registro de los actos legislativos que permitan el desarrollo del conocimiento y análisis del derecho legislativo. Por ello y sin perjuicio de la elaboración de digestos jurídicos y de las normas que rigen el

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ordenamiento integral de todos los actos legislativos, resulta procedente el dictado de la siguiente regla:

2) Todo acto legislativo dará origen a una ficha identificatoria y

descriptiva de sus alcances y contenidos. Las fichas que se elaboren deberán ser ordenadas y resguardadas en forma material e informática. Las referidas fichas podrán contener entre otros los siguientes elementos: *Análisis descriptivo: Datos de la norma: -Referencia Normativa: Ley, Decreto, Resolución, Ordenanza, etc., con su número respectivo. (En este aspecto corresponde considerar la eventual identificación que se adopte en caso de implementar el proceso de consolidación normativa a través del denominado “Digesto Jurídico”, que puede implicar una identificación alfa-numérica y también la posibilidad de diferenciar las leyes señalando la fecha de su elaboración) -Materia: -Tema: -Sumario o extracto del proyecto -Jurisdicción institucional a la que pertenece la norma en cuestión: -Jurisdicción Territorial: -Palabras Claves: La palabra clave es utilizada para clasificar datos, con la finalidad de un ulterior acceso a los mismos. *Pasos Legislativos: Sentado que, para el supuesto de una norma categorizada como “ley”, se origina a partir de un “proyecto”, generado en la Legislatura como en el Poder Ejecutivo, se deberá consignar en el primer supuesto, la Cámara de Origen (Diputados o Senadores), o la Cámara por la cual ingresa, en el caso que se trate de un “mensaje” del Poder Ejecutivo, con su respectivo número y fecha del mismo, según el registro respectivo, a los efectos de su identificación. Otros requisitos que hacen al análisis descriptivo, son: -Número de Expediente; -Fecha de inicio del trámite; -Período Legislativo al cual pertenece el proyecto; -Autor/es; -Bloque político al que pertenece el/los autor/es; -Toma de “estado parlamentario”; -Referencia a “Asuntos Entrados”; -Referencia a las Comisiones a las cuales se destina el proyecto; -Entrada en las citadas comisiones; -Resultado en cada una de las Comisiones; -Tratamiento en el Plenario: con o sin despacho de Comisión; Cámara en Comisión; Sobre tablas; con o sin modificaciones; -Fecha de la sesión; -Resultados; -Fecha de la Sanción; -Para la Cámara revisora se deberá consignar la misma información; -Fecha de sanción definitiva

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En la sección correspondiente al trámite en el ámbito del Poder Ejecutivo resulta posible consignar: -Fecha de entrada; -Fecha de Promulgación; -Número correspondiente a la norma que se promulga; -Fecha y número del Decreto de Promulgación; -Fecha de publicación en el Boletín Oficial: número del ejemplar y página. En caso de veto por parte del Poder Ejecutivo, resultará posible consignar esta alternativa como así también el número del Decreto respectivo, la fecha, el número y todas las referencias relativas a la publicación en el Boletín Oficial. Asimismo, podrán consignarse todas las demás circunstancias relativas a la alternativa señalada: remisión a las Cámaras Legislativas, insistencias de éstas o aceptación de la observación en su caso, como así también el supuesto de haber transcurrido el plazo constitucional sin haber formulado observaciones el Poder Ejecutivo al proyecto sancionado y no haberlo promulgado en forma expresa. *Análisis sobre dinámica: En el capítulo correspondiente a las “Observaciones”, la norma podrá someterse a un análisis de tipo dinámico-legislativo, con especial referencia de tipo temporal-cronológico y, de acuerdo con su resultado, se podrá consignar: -Vigencia de la norma: si existe o no plazo establecido y en el primer caso la cita del artículo que contempla el plazo de vigencia; existencia de condiciones (suspensivas, resolutorias, etc.) -Objeto: cumplido, a cumplir, etc. -Si la norma ha caído en desuso -Normas afectadas por la nueva ley y normas que la afectan (derogaciones entre normas –total o parciales; expresas o tácitas -, modificaciones; complementaciones; etc.) -Normativa que genera (otras leyes, decretos, resoluciones, etc.) -Textos Ordenados *Datos de los analistas: Por último, cabe contemplar la identificación del analista y del operador que tiene a su cargo lo relativo a la “carga” de la información, y de quienes intervengan en las eventuales ampliaciones, modificaciones, etc., como también la fecha de la operatoria de los respectivos controles y observaciones.

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II) REGLAS SOBRE ESTRUCTURA.

En el punto anterior se hizo referencia a las opiniones doctrinarias que dentro de los actos legislativos distinguen el ordenamiento “temático” del “sistemático” que se utiliza para contener a todos los elementos constitutivos de dichos actos.

En esta oportunidad y siguiendo la planificación prevista para el presente manual, se abordan a continuación las correspondientes reglas que merecen dichos elementos constitutivos que conforman la “estructura” de los actos y que determina que se las nomine en tal sentido.

Como punto de partida se establecen un conjunto de reglas de carácter general relativas al ordenamiento de los actos y a la mención de sus diferentes partes.

Luego se aborda la problemática de la parte expositiva de la norma de acuerdo con el siguiente orden: “exposición de motivos o preámbulo”, “formula de sanción” y la identificación de los actos legislativos (título).

Seguidamente se pasa a considerar las reglas referidas al “sumario” y “definiciones” que constituyen conceptos aclaratorios, enunciativos e introductorios del contenido de los actos legislativos.

Posteriormente se le da tratamiento a las reglas de un conjunto de disposiciones de naturaleza diversa, para lo cual se establece el orden siguiente: “preliminares”,“generales”,“especiales”,“orgánicas”,“procedimentales”,“sancionato-rias” y “finales”.

A continuación se abordan las reglas correspondientes a la división de los actos legislativos que corresponden tanto al “artículo” como a las divisiones superiores e inferiores al mismo.

Finalmente se redactan las reglas correspondientes a las “remisiones” normativas y a los “anexos” de los actos legislativos. A) Reglas Generales.

3) Los actos legislativos deben ordenarse siguiendo un plan. 4) Debe establecerse un ordenamiento temático y un ordenamiento

sistemático. 5) El ordenamiento temático debe ir de lo general a lo particular y de

lo sustancial a lo procesal, y sin perjuicio del preámbulo, de la fórmula de sanción y de la identificación de los actos, deberán sucederse las siguientes partes: disposiciones preliminares, disposiciones generales, disposiciones especiales, disposiciones orgánicas, disposiciones procedimentales, disposiciones sancionatorias, disposiciones finales.

6) Dentro de las disposiciones preliminares debe distinguirse: el “sumario”, las “definiciones” y las “excepciones” o “limitaciones” o “condiciones” para la aplicación del contenido del acto, el “ámbito de aplicación material” u objeto de la ley, el “ámbito de aplicación territorial, y el “ámbito personal” o “sujetos” del acto.

7) Dentro de las disposiciones finales deberán incluirse: normas

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derogatorias o modificatorias, disposiciones transitorias, disposiciones provisorias, disposiciones adicionales, disposiciones de excepción, disposiciones complementarias, disposiciones especiales, y disposiciones sobre la vigencia del acto.

B) Exposición de Motivos o Preámbulo.

Como se viera oportunamente el “estado de derecho” como principio rector en la organización de las sociedades modernas, presenta como rasgo esencial que tanto los Gobernadores como los gobernantes se encuentran sujetos a la ley y fundamentalmente a la constitución escrita.

En tal sentido como parte integrante la “República Argentina”, la Provincia de Buenos Aires establece en su constitución el sistema representativo republicano y federal (artículo 1°) consagrando para el orden local los principios fundamentales de nuestra organización jurídica.

Dentro del referido contexto el concepto “república” contiene entre sus diversas manifestaciones el principio de “responsabilidad” de los funcionarios y el de “publicidad” de los actos de gobierno.

Por su parte el sistema “representativo” determina que los gobernantes sean meros mandatarios del pueblo y por lo tanto se encuentran obligados a dar cuenta de las medidas que disponen.

Surge de esta manera la necesidad de la “justificación” de los actos del gobierno que presenta distintos alcances de acuerdo con los respectivos poderes del estado.

En el caso del Poder Judicial las sentencias, que son los actos esenciales mediante los cuales expresa sus funciones dicho poder y más allá del valor de la jurisprudencia, constituyen normas individuales que se aplican al caso concreto. Por otra parte cada sentencia es el producto de un proceso constituido por un conjunto de antecedentes y probanzas que determina cierta solución adecuada a las prescripciones del ordenamiento jurídico.

De esta manera la función judicial presenta una naturaleza y caracteres en los cuales la “justificación” del acto no constituye un requisito esencial (ver Pérez Bourbón, Héctor, “Manual de Técnica Legislativa”, Editorial Educa, Noviembre de 2008, página 171).

A diferencia del caso anterior y con particular referencia a los actos administrativos que tienen efecto sobre la totalidad o una parte importante de la población, se aprecia la necesidad de explicar en estos últimos no solo los motivos de la decisión que se adopta sino también los resultados que se esperan (Perez Bourbón, ob. cit. página 172). En sintonía con esta situación el decreto ley 7647/70 de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires en su artículo 108, prescribe como requisito esencial, tanto la motivación como la fundamentación de los actos administrativos.

En el caso del Poder Legislativo la motivación suele ser compleja ya que la discusión para llegar a un consenso se conforma de un conjunto o trama de motivaciones individuales.

Según (Pérez Bourbon ob. cit. página 173) “las expresiones de las motivaciones individuales a que se hiciera mención más arriba, como también las ventajas e inconvenientes que esa decisión traerá aparejadas –y que equivaldría a

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la finalidad que se le exige al acto administrativo-, serán manifestaciones verbales que se expresarán durante el debate parlamentario y que constarán en las versiones taquigráficas y en el Diario de sesiones pero no como una motivación ni una finalidad colectiva, grupal, orgánica, sino como las opiniones personales de los legisladores a ese respecto, ob. cit. página 173”.

El autor referido señala dos tipos de fundamentaciones de los actos legislativos que pueden llevar a una decisión del cuerpo, ya que es posible distinguir, la que emana del autor del proyecto de la que resulta contenida en los despachos de las comisiones que hayan intervenido en el proceso del análisis correspondiente.

Asimismo distingue entre el “estilo”, el “formato” y la “estructura de los fundamentos” y respecto de esta ultima señala que se conforma de las siguientes partes: (título, encabezamiento de estilo, apertura, análisis de la viabilidad política, análisis de la viabilidad social, política y económica, análisis exegético del artículo, síntesis o conclusión, cierre de estilo y firma) (ob. cit., página 177).

Conforme los antecedentes señalados podemos definir a la exposición de motivos como el texto que precede a la parte dispositiva del acto y que en algunos casos puede comprender los “Vistos” y “Considerandos” y la fórmula solemne que les acompaña.

La exposición de motivos varía según los diferentes actos de los que forma parte, por lo que presenta diferentes contenidos.

Las leyes no contienen ni “Vistos” ni “Considerandos”, ya que estos elementos no responden a su naturaleza y caracteres. Cuando el proyecto de ley lo inicia el Poder Ejecutivo no se habla de “Exposición de Motivos” sino de “Mensaje” y cuando el proyecto resulta presentado por un legislador y se inicia en cualquiera de las cámaras legislativas (artículo 104º de la Constitución Provincial) se utiliza la palabra “Fundamentos”.

Los Vistos tienen la finalidad de establecer la disposición que le asigna competencia para dictar el acto, es decir señala su base jurídica. Asimismo sirve para referir los dictámenes, propuestas, proyectos y otros antecedentes, como así también el procedimiento que se ha seguido.

Los “Considerandos” tienen como finalidad fundar de manera concisa las disposiciones esenciales de la parte dispositiva siguiendo los elementos fácticos y jurídicos que deben ser considerados y conteniendo la conclusión de la necesidad u oportunidad de adoptar los contenidos de la parte dispositiva. Se conforma en consecuencia con dos partes: la “expositiva” y la “conclusión”.

8) Los vistos no deben contener aspectos que correspondan a los

Considerandos y Viceversa. 9) Ninguno de ellos deben contener disposiciones normativas (ya

que la misma corresponde exclusivamente a la parte dispositiva) 10) En los Considerandos deberán indicarse las razones que

justifiquen el dictado del acto, no bastando la simple mención de su conveniencia.

11) La exposición de las razones no podrá suplirse por remisión a la de otro acto (motivaciones cruzadas).

12) Deberá establecerse la fundamentación individualidad de cada disposición cuando se trate de una “derogación”, “modificación” o cuando se trate de disposiciones de importancia o que por su carácter especial no

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se encuentran alcanzadas por los fundamentos generales. 13) Los actos individuales deberán motivarse de una manera más

precisa al igual que las medidas que se adopten por vía de excepción o que se oponen al régimen general y también las que entran en vigor el mismo día de su aplicación.

14) Cada considerando será numerado, excepto el caso en que haya un solo considerando.

15) Todos los proyectos de ley deben incluir exposición de motivos (mensaje o fundamentos).

16) La exposición de motivos no se divide en partes. Cuando su extensión lo determine necesario deberán utilizarse para sus divisiones los números cardinales.

17) Los contenidos de la exposición de motivos deberán ser descriptivos y justificativos, no procediendo las disposiciones normativas ni el lenguaje didáctico o emocional.

C) Fórmula de sanción de las leyes.

Una cuestión de importancia dentro de los actos legislativos es la frecuente utilización de una fórmula de sanción” y la consagración de la misma en los propios textos constitucionales.

La doctrina suele destacar la importancia de estas fórmulas para identificar determinados actos, señalando su origen y también para diferenciarlos de otros actos que pueden emanar también del Poder Legislativo. Resulta controvertido en cambio si esa fórmula debe tener o no jerarquía constitucional, porque en el primer caso la solución adoptada adquiere rigidez, ya que solo puede modificarse mediante una reforma constitucional.

La Constitución Nacional consagra una fórmula de sanción de las leyes, en el capítulo relativo del procedimiento de sanción de las leyes. Dentro del mismo el artículo 84 expresa: “En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso,… decretan o sancionan con fuerza de ley”.ORIGEN: Reforma Constitucional de 1994.ANTECEDENTE: Artículo 70º Constitución Nacional de 1853. (Artículo.73º de acuerdo con la numeración resultante de la Reforma de 1860).

Respecto de esta norma jurídica y siguiendo el trabajo de Hugo Oscar Cueli, (Constitución de la Nación Argentina, Anotada y Comentada), resulta posible realizar la siguiente transcripción: “el dictado de las normas legales en el orden Nacional, requiere la expresión de voluntad de las dos cámaras del Congreso, sin perjuicio de la ulterior intervención del Poder Ejecutivo en ejercicio de sus atribuciones colegislativas, para promulgar o vetar todo proyecto sancionado que se le debe remitir a esos efectos, configurándose así la naturaleza compleja de las leyes por la pluralidad de voluntades intervinientes. En el ámbito del Poder Legislativo, el trámite de los proyectos de ley, en caso de su aprobación por las dos cámaras, concluye con el acto de “sanción de los mismos”, sin perjuicio de su eventual intervención posterior, en caso que el proyecto resulte vetado. Dentro del contexto aludido el artículo 84 tiene un alcance estrictamente formal, ya que se encuentra dirigido a precisar la fórmula de sanción, que se debe

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utilizar en el dictado de la leyes, uniformando de este modo una redacción común, cualquiera sea la ley sancionada. El origen de esta norma se remonta a la constitución de 1853 y su contenido era similar al vigente, aunque con la reforma de 1860 se le agregó la palabra “etc” que fue suprimida a su vez con la reforma de 1994. Durante el período 1860-1994 la redacción de este artículo (entonces 73º) era el siguiente: “En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, etc., decretan o sancionan con fuerza de ley”. Sobre el particular la doctrina había cuestionado el uso de la palabra “etc” y también que la fórmula “decretan o sancionan” utilizaba como sinónimos dos conceptos diferentes. También merecía observaciones la frase “fuerza de ley” en virtud del carácter coactivo de toda norma legal y la expresión “reunidos en Congreso” ya que el trámite de sanción es individual y sucesivo respecto de la intervención de cada cámara. Durante la Convención de 1994 se suprimió la palabra “etc.” , pero se mantuvieron las otras frases cuestionadas, que siguen mereciendo observaciones doctrinarias especialmente en cuanto a la identificación de dos conceptos diferentes, ya que el concepto “decretan” se corresponde con funciones que debe cumplir el Poder Ejecutivo, siendo la palabra “sancionan” la adecuada para definir la aprobación de las leyes dentro del Poder Legislativo (conforme la denominación del capítulo VI, título primero de la segunda parte de la Constitución Nacional y la utilización jurídica de dicho concepto en el plano doctrinario). Con respecto a la supresión de la palabra “etc” producida por la referida reforma constitucional se ha observado que la misma no estaba contemplada en la ley 24309 que declaró la necesidad de la reforma, cuyo artículo 6º señala: “Serán nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones y agregados que realice la Convención Constituyente apartándose de la competencia establecida en los artículos 2º y 3º de la presente ley de declaración”. Cabe señalar sin embargo que luego de la reforma aludida el Congreso ha seguido utilizando una fórmula anterior que contiene la palabra “etc.” sin la inclusión de la palabra “decretan”, originando también observaciones doctrinarias que consideran improcedente esta redacción y la califican como interpretativa, ya que no coincide con el texto vigente. Pasando a otra cuestión, también desde el punto de vista doctrinario existen coincidencias respecto de la conveniencia de que existan determinadas formas para el dictado de las leyes, como la fórmula de sanción, y el carácter uniforme y estable de las mismas, aunque se discute en cambio si las mismas deben tener o no jerarquía constitucional. Dentro del derecho público argentino, salvo las provincias de Santa Fé, Corrientes, La Rioja y Jujuy, las restantes han consagrado fórmulas de sanción de las leyes en sus respectivas constituciones, y también lo hace el estatuto de la ciudad de Buenos Aires, presentando como denominador común que no utilizan la palabra “decretan” (excepto Neuquén) y otras no contienen en forma expresa el nombre de la provincia que las sanciona (Formosa, Misiones, Salta y Santiago del Estero). Siguiendo también a la Constitución Nacional esas fórmulas se han establecidos para el encabezamiento de la ley ya que no se establecieron para el acto de promulgación. Asimismo cabe aclarar que las fórmulas de las distintas provincias son similares ya que sus diferencias se relacionan esencialmente con la existencia o no del sistema bicameral, toda vez que en el segundo caso se suele aludir a la “legislatura provincial” destacándose que alguna jurisdicción omite el nombre de la provincia, lo que ha merecido observaciones doctrinarias.“

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La constitución de la provincia de Buenos Aires se refiere al Poder Legislativo en la sección Cuarta, destacándose en esta materia el capítulo VI titulado “procedimiento para la formación de las leyes”, que contiene mediante el artículo 112º la regulación de la fórmula que debe utilizarse en esta materia, que prescribe: “En la sanción de las leyes se usará la siguiente fórmula.”El Senado y Cámara de Diputados de la provincia de “Buenos Aires, sancionan con fuerza de ley, etc”. Como resulta apreciable la fórmula vigente en el ordenamiento bonaerense reconoce como antecedente el anteriormente referido artículo 84º de la Constitución Nacional, por lo que le resultan aplicables en general las observaciones anteriormente formuladas, sin perjuicio de las diferencias de redacción que se observan en el texto de ambos artículos, destacándose en tal sentido que en el orden bonaerense no se incluye la palabra “decretan”.

D) Identificación de los Actos Legislativos.

Los actos legislativos presentan un conjunto de elementos que permiten su identificación, como la “denominación jurídica del acto” su “número de orden”, la “categoría” o “naturaleza” del acto, la fecha de “sanción” o “promulgación” (sin perjuicio de la importancia de la fecha de su publicación) y como elemento esencial para cumplir la función referida cabe referirse a continuación al “título del acto”, con especial referencia a las leyes en sentido formal.

El título de la ley es el nombre oficial que posee la misma y que cumple la función de identificarla, facilitando y unificando su cita.

El análisis de este elemento permite destacar el carácter complejo de su estructura ya que en algunos casos la misma constituye una expresión alfanumérica que se compone tanto de palabras como de números y estos últimos pueden señalar tanto su identificación numérica como la fecha de su publicación, sanción o promulgación.

Con un sentido mas restringido el título constituye una definición sintética del contenido u objeto de la norma y resulta oficial cuando es incorporado a la ley durante el procedimiento de sanción que transcurre en el ámbito legislativo. No es oficial cuando es impuesto por el Poder Ejecutivo o cuando se lo conoce por sus primeras palabras -como las encíclicas- y también en los casos en que el uso común lo distingue por el autor de la iniciativa u otro “sobrenombre”.

La utilización del título dentro de los actos legislativos no resulta uniforme dentro del plano internacional. En algunos países europeos existen normas regulatorias que imponen su utilización con mayores o menores alcances (tipo, número, fecha, objeto o contenido).

En el derecho anglosajón se utiliza un título largo (long title) y un título corto (short title). El título largo se utiliza al comienzo de la ley y describe en forma minuciosa su contenido. El título corto que se utiliza en las disposiciones finales tiene como única función facilitar su cita.

En nuestro país más allá de algunos antecedentes de algunas directrices, el título solo se ha conformado mediante la “autocalificación” y el número que responde a una numeración cardinal que se implementa en forma corrida, lo que

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lleva a definir al título aplicable en nuestras jurisdicciones como “mudo” porque por lo general no contiene la definición del “objeto” o “contenido” de la ley y tampoco se utiliza fecha alguna dentro del título de las leyes.

Dentro de nuestro derecho público el título de la ley solo ha sido contemplado en muy pocas constituciones provinciales (Chubut, artículo 145º, Entre Ríos, artículo 90º, Salta, artículo 132º y Tierra del Fuego, artículo 113º, dichas normas se refieren en general a la manera correlativa de las leyes a partir de su promulgación).

Una situación particular se presenta con los “decretos leyes” originados durante el período de facto. En la Provincia de Buenos Aires se dictó oportunamente la ley 5827 sancionada el 29/5/58 que dispuso que continuaban en vigencia los decretos leyes producidos por la intervención federal “que cesó con la instalación de este gobierno de derecho”.

Con posterioridad se dictó la ley 8225 que señala que deberán denominarse “decretos leyes” a los actos del Poder Ejecutivo sancionados con carácter de leyes desde el 28/6/66 hasta el 25/5/1973.

A su turno el decreto ley 8625/1976 derogó la ley 8225 disponiendo que se denominaran leyes a las normas sancionadas como tales des el 28/6/1966 hasta el 25/5/1973.

Restablecido el orden constitucional el 29/12/1983 se sancionó la ley 10130 que dispuso denominar decretos leyes, seguido de una norma con el año de su sanción y manteniendo la numeración correlativa para las llamadas leyes dictadas por los delegados Nacionales durante los períodos 28/6/1966 hasta 25/5/1973 y desde el 24/3/1976 hasta el 11/12/1983.

Con respecto a su numeración cabe señalar que en algún período se les aplicó la numeración corrida referida en los puntos anteriores, pero en otros períodos tuvieron una numeración diferente, de acuerdo con el siguiente detalle:

DECRETOS LEYES CANTIDAD NUMERACION AÑO 1955 47 Diferente a la Ley AÑO 1956 196 Diferente a la Ley AÑO 1957 274 Diferente a la Ley AÑO 1958 120 Diferente a la Ley AÑO 1962 69 Diferente a la Ley AÑO 1963 109 Diferente a la Ley AÑO 1966 51 Diferente a la Ley AÑOS 1967/1973 816 Correlativa a la Ley AÑOS 1976/1983 1535 Correlativa a la Ley TOTAL DECRETO-LEY 3217

Las opiniones doctrinarias señalan además que la “autocalificación” de la norma como “ley”, o “decreto ley” o “decreto” constituye una parte del título que concurre en todos los sistemas (Leiva Fernández ob. cit. página 35) y también dicho autor se manifiesta contrario a la calificación en “local”, “federal” o “común” (según el órgano que la haya dictado y su ámbito de ejecución).

Con relación al número de las leyes su finalidad es determinar el orden de ubicación respecto de otras normas de igual jerarquía y pude ser ordinal o cardinal y continua o que se inicie en cada año.

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En nuestro país como se expresara anteriormente se ha consagrado el sistema cardinal y corrido que estableció originariamente el Congreso Nacional aunque se suele utilizar la numeración “bis”, “ter”, etc., para los artículos de las leyes, especialmente cuando son introducidas por reformas a una ley madre u originaria.

En los últimos años la elaboración de los Digestos Jurídicos ha replanteado las cuestión de la identificación y la necesidad de agrupar a las leyes de acuerdo a una clasificación previa por materia, lo que ha determinado la existencia de diversas normas identificatorias de carácter especial que rigen para la elaboración de los respectivos digestos, ya que se suele anteponer letras que indican la materia o categoría científica, al número arábigo que se redacta en forma cronológica.

Una particular complejidad plantea el título con las leyes ómnibus o con las normas intrusas, con respecto a la referencia al contenido u “objeto” de la ley. En el caso de las leyes ómnibus o heterogéneas la doctrina aconseja destacar “la finalidad de la ley”, su “objeto principal” y en el caso de normas “intrusas” que están incorporadas a una ley sin que resulten conformes con la naturaleza y fin de la misma, se manifiestan opiniones unánimes en contra de la utilización de este tipo de normas existiendo en algunos países disposiciones constitucionales que las prohíben, a diferencia del nuestro, que no consagra dichas prohibiciones en el plano de las constituciónes.

En cuanto al valor hermenéutico del título su importancia varía en función de los diferentes sistemas que rigen en el plano internacional. En el derecho anglosajón el título largo reviste gran importancia a tal punto que el articulado que excede a la materia que delimita el título no tiene valor alguno, es decir se considera nulo.

En nuestro país la prevalencia del sistema “mudo” le resta entidad a esta problemática aunque la doctrina destaca la necesidad de atribuirle “significado” en el caso de su inclusión oficial y su subordinación al texto de las disposiciones normativas.

18) El texto de los proyectos de actos legislativos debe ser introducido por un título general que precise su objeto y refleje su contenido. Si resulta necesario puede ir seguido de un título entre paréntesis.

19) El título debe ser breve y conciso y lo más completo posible. Se debe evitar las fórmulas genéricas o ambiguas y la simple cita de fechas y números de actos que se conocen como títulos mudos.

20) No deberá redactarse títulos ya contenidos en otras normas vigentes.

21) Las publicaciones oficiales no deberán incluir títulos que no resulten establecidos por el cuerpo legislativo ni modificar los redactados por el mismo.

22) Debe establecerse una homogeneidad terminológica entre el título y los enunciados.

23) Los proyectos que modifiquen normas vigentes deberán indicar su objeto e identificar claramente las normas que se modifican en el título principal o en el abreviado, según esté destinado o no en forma exclusiva o principal a ese objeto.

24) Las diferentes modificaciones de un mismo texto deberá originar

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un nuevo título cuando se afecte o amplíe su contenido. E) Sumario. Todo acto legislativo plantea tanto la necesidad de su identificación como la de su conocimiento. De esta manera, por sus extensos contenidos y sus divisiones en numerosas partes, en numerosos actos se plantea la necesidad de elaborar un sumario. Este consiste entonces en un extracto o síntesis de su estructura general que facilita conocer su contenido y como resultan articuladas sus partes constitutivas.

25) Cuando se trate de actos complejos o que contengan divisiones superiores al artículo deberá anteponerse un sumario al conjunto de sus “disposiciones”. F) Definiciones.

Según Leiva Fernández las definiciones constituyen una exigencia del método en el estudio del derecho y sirven para comprender y diferenciar los conceptos.

Dicho autor distingue entre definiciones reales que procuran captar la naturaleza o esencia de una cosa y las nominales que se refieren al significado de una palabra y que pueden ser lexicales cuando establecen el significado de una expresión (que son las utilizadas por las leyes) y las que no tratan de averiguar el significado sino de atribuírselo.

Las definiciones adquieren importancia a la luz de la problemática de interpretación que plantean los actos legislativos, lo que torna necesario todos aquellos instrumentos que faciliten la lectura y den certeza a su contenido, evitando las dobles interpretaciones por ambigüedad de los conceptos.

Otro aspecto de interés que considera la doctrina es la diferencia que existe entre “definiciones”, “concepto” y “moción” y también respecto de la palabra “principios” que suele utilizarse en el plano internacional (ob. cit. página 273/274).

26) Toda definición deberá comenzar expresando el concepto que se

definirá. Se deberá explicitar lo que se está definiendo, ya sea recurriendo a la intitulación de la definición, o comenzando la misma expresando lo que se definirá.

27) Las definiciones no deberán incluir disposiciones de otra índole. 28) Las definiciones deben limitarse estrictamente a precisar

determinados conceptos sin caracterizarlos ni referirse a cuestiones de aplicación normativa.

29) Las definiciones deben ser completas y agotar el contenido del concepto de manera que no requiera de remisiones, y únicamente se

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referirán a un solo concepto por cada una de ellas. 30) Sólo se definirán aquellos conceptos desconocidos o que

impliquen un significado más preciso o diferente del que registra habitualmente, o cuando se requiera abreviar.

31) Se deberá delimitar lo mejor posible el ámbito de aplicación de las definiciones, ubicando las mismas al inicio de la ley, o de la parte de la ley a la que afectan. De esta manera, ya se conoce el significado de los términos al momento de leerlos. Las definiciones que sólo sean aplicables a las divisiones superiores al artículo o partes del acto, deberán ubicarse al comienzo de cada una de ellas.

32) Las definiciones no deben ser negativas, ni circulares o tautológicas.

33) Las definiciones deben ser claras y concisas y deben permitir su utilización en lugar del concepto que se define sin pérdidas ni ganancias de su significado.

34) Las definiciones no debe incorporar significados o elementos extraños o ajenos al concepto definido o que afecten su naturaleza.

35) Un mismo concepto debe ser definido de la misma manera y registrar el mismo alcance dentro del acto legislativo y para todo el ordenamiento jurídico, no procediendo definiciones especiales para una determinada materia. G) Disposiciones.

Oportunamente se hizo referencia a las distintas clasificaciones que

admiten las partes constitutivas de los actos legislativos partiendo de la clasificación simple que distingue la parte expositiva (fundamentos, fórmula de sanción y título) de la dispositiva que puede contener un conjunto heterogéneo de disposiciones normativas.

Con el mismo sentido anterior también se hizo referencia “ut supra” al ordenamiento temático señalando las diferentes disposiciones que forman parte del mismo y diferenciándolo del ordenamiento sistemático que plantea la forma de dividir en parte a los actos legislativos mediante su relación articulada.

Sobre las bases anteriormente señaladas y sin perjuicio de un contenido más amplio, resulta necesaria en esta oportunidad la categorización de algunas disposiciones, cuya mención específica responde a la necesidad de redactar un conjunto de reglas que emanan de las mismas. 1) Excepciones.

36) Las excepciones, limitaciones o condiciones para la aplicación de la ley deben ubicarse dentro de las disposiciones preliminares. Si solo se aplican a un agrupamiento deben ubicarse al comienzo del mismo.

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2) Disposiciones Generales.

37) Las disposiciones generales deben preceder a las disposiciones

especiales o particulares sobre el mismo tema. 38) Los actos que regulen diferentes temas deberán contener

sucesivas interacciones de disposiciones generales y especiales. 3) Disposiciones Orgánicas y Procedimentales.

39) Las disposiciones sobre creación de órganos y su organización deben preceder a las que regulan el procedimiento que regirá para los mismos.

40) Deberá establecerse con claridad la distinción entre la creación de un órgano y la transformación de otro ya existente.

41) Las disposiciones procedimentales deberán redactarse siguiente un orden cronológico, separando mediante artículos diferentes cada paso del procedimiento.

4) Disposiciones Sancionatorias.

42) Las disposiciones sancionatorias deberán ubicarse en artículos diferenciados a continuación de la norma cuyo incumplimiento genera la sanción.

43) Cuando las disposiciones sancionatorias sean muy numerosas se deberá establecer un agrupamiento especial. 5) Disposiciones Finales.

44) Dentro de las disposiciones finales deberán ubicarse las normas derogatorias, las modificatorias y las transitorias.

45) Las disposiciones sobre vigencia de las normas, auque se refieren al ámbito de aplicación temporal del acto, deberán ubicarse entre las disposiciones finales.

46) Los actos legislativos deberán llevar como última disposición el artículo de forma. H) Divisiones de los Actos Legislativos.

Los diferentes actos legislativos y en particular las leyes se componen de numerosas disposiciones o normas jurídicas, lo que plantea no solo la articulación de las mismas, sino también su división en partes de acuerdo a su extensión o

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contenido. Aparece así el concepto de “artículo” que es la unidad normativa por

excelencia, sin perjuicio de la situación de casos de excepción determinada por algunos países que utilizan otro sistema.

En consecuencia el artículo constituye el criterio de división elemental y esencial de las leyes y por lo general presenta un carácter de autonomía normativa, que registra excepciones, como en aquellos casos en que su composición requiere su integración con otros artículos o por presentar un sujeto o verbo tácito.

Una de las problemáticas más complejas que plantean los artículos gira en torno de su numeración, teniendo en cuenta la diversidad de métodos que se aprecia en la legislación comparada, de acuerdo al siguiente detalle:

1) ordinal: consiste en numerar los artículos con ordinales arábigos expresados en cifras (1º, 2º, 10º) presentando la dificultad de determinadas expresiones (septuagésimo séptimo).

2) ordinal seguida de cardinal: se utilizan las cifras ordinales(1º, 2ª, etc.) hasta el 9ª, y luego se usan números cardinales arábigos (10, 11, etc.)

3) Cardinal, por lo general se lo utiliza mediante cifras arábigas (1, 2, 3) siendo excepcional la numeración mediante letras (uno, dos, tres, etc.)

4) Cifrada, los artículos se enumeran mediante caracteres arábigos separados por puntos. (6.1.8).

Por otra parte existen divisiones de la ley superiores en inferiores al artículo.

La división superior el “artículo” también presenta diferentes soluciones en el derecho comparado, teniendo en cuenta en tal sentido la complejidad y variedad de actos jurídicos de naturaleza legislativa (constitución, códigos, leyes orgánicas, etc.).

Dentro de las divisiones superiores el artículo resulta posible las siguientes citas: “partes”, “libros”, “títulos”, “capítulos” y “secciones”, variando en los diferentes casos que presenta el derecho comparado el orden de precedencia que se aplica respecto de cada uno de ellos.

Sin perjuicio del caso especial que plantean las constituciones y los códigos, siguiendo la legislación Nacional la doctrina señala que la partición superior más utilizada es la de capítulo, luego le sigue el título y por último la sección.

Por último cabe destacar que los artículos también pueden dividirse en partes, resultando posible hablar de “párrafos” “apartados” e “incisos”.

Para algunas opiniones doctrinarias el “párrafo” no es una división normativa sino gramatical.

Los “incisos” constituyen subdivisiones que presenta un contenido autónomo frente a los demás. Tienen un uso limitado a las funciones subordinadas del artículo y debe tener en común con los restantes, el tema contenido en la frase inicial del artículo y si la hay en la frase final.

Respecto de la subdivisión del inciso, mediante apartados, la doctrina evidencia posiciones encontradas, ya que algunos autores señalan la conveniencia de esta subdivisión y otros consideran que el artículo solo debe registrar una única partición inferior, adoptando el criterio del “inciso” para configurarla.

Otra cuestión vinculada con las divisiones de los actos legislativos se

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plantea con el epígrafe o rúbrica que es una referencia de carácter breve ubicada al principio de cada artículo y que permite destacar su contenido.

Según la doctrina el uso de “epígrafes” presenta una serie de ventajas en orden a la individualización de cada norma y porque obliga a una mayor precisión en la redacción de su contenido, aunque se desaconseja su utilización en divisiones inferiores como los párrafos.

En general el epígrafe se ubica luego del número y puntuación del artículo ya que su ubicación antes del mismo traería la consecuencia indebida de identificar a los artículos por su nombre en lugar de por su número.

Asimismo cabe señalar que los epígrafes tienen valor interpretativo cuando forman parte oficial de la ley que ha sido sancionada y promulgada con su inclusión.

47) El texto de los actos legislativos deberá dividirse en artículo Ninguna parte de dicho texto podrá ser excluida de esa división.

48) Cada artículo debe contener una sola norma y cada norma debe estar contenida íntegramente en el artículo.

49) Los artículos deben ser autónomos, no procediendo las remisiones o complementaciones con otras normas del mismo texto. Cada una de ellas deberá comprender un tema de la ley, cada párrafo una oración y cada oración una idea.

50) Las disposiciones de los artículos deben contener entre si una relación evidente.

51) La redacción interna de cada artículo deberá seguir un orden lógico debiendo ir de lo general a lo particular, de lo abstracto o lo concreto, de lo más importante a lo menos importante, de lo regular a lo excepcional y de lo sustantivo a lo procesal.

52) Cada artículo deberá iniciarse con la palabra artículo que se escribirá con letra mayúscula y sin subrayar.

53) Cada artículo deberá ser identificado con una numeración cardinal expresado en cifras arábigas (1, 2, 3, etc.) debiendo utilizar un punto luego del número del artículo. Cuando contenga inciso la frase inicial del artículo debe concluir con el signo de puntuación de “dos puntos”.

54) Los artículos deberán numerarse consecutivamente sin reiniciar la secuencia en caso de la ley se divida en partes. (libros, títulos, etc.), culminando con el artículo de forma.

55) No deberá incluirse los artículos “bis” “ter”, etc. dentro de un mismo acto legislativo. Estos deberán utilizarse cuando se introducen nuevos artículos a otros textos legales.

56) Cada artículo deberá destacar su contenido mediante una rúbrica o epígrafe no debiendo utilizarse para las divisiones inferiores al mismo.

57) El epígrafe o título del artículo deberá ser breve y corresponderse con el contenido del mismo.

58) Dentro de la misma partición superior no deberán existir dos epígrafes iguales.

59) El epígrafe deberá ubicarse luego del número del artículo y de su signo de puntuación y será distinguido mediante tipografía itálica y finalizará con un punto y seguido.

60) El epígrafe no integra el texto del artículo, por lo que este deberá completarse en forma autónoma de su rúbrica.

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61) Los incisos constituirán la única partición inferior al artículo no debiendo utilizarse los dígrafos “ch” y “ll”.

62) Los incisos se identifican con letra minúscula salvo que por su cantidad resulte necesario su identificación mediante numeración arábiga ordinal hasta el 9º inciso y cardinal desde el 10 –seguidos del signo de cierre de paréntesis-.

63) Los incisos no contendrán epígrafe, debiendo comenzar con letra minúscula y terminarán cada uno de ellos con un punto.

64) Se deberán tabular con un guión las diferentes frases que pueda contener cada inciso.

65) Los incisos no deberán incluir normas ajenas a su carácter y naturaleza.

66) Los incisos deberán abarcar la totalidad de los contenidos del artículo relacionados con su utilización.

67) La redacción del artículo deberá señalar en forma clara si los incisos contienen una enumeración taxativa o enunciativa.

68) Para la redacción de los incisos deberá aclararse su carácter acumulativo o alternativo (excluyente o no excluyente).

69) La partición superior al artículo solo deberá practicarse cuando la extensión del acto legislativo facilite su búsqueda y comprensión de acuerdo con el siguiente orden de menor a mayor: libros, títulos, capítulos y secciones, no debiendo saltearse ninguna partición.

70) Los libros deben enumerarse con letras: “Primero” “Segundo”, etc.

71) La división en libros deberá limitarse para los Códigos o actos legislativos de gran extensión.

72) Los títulos y “capítulos” deben enumerarse con números romanos.

73) Las secciones deben enumerarse con cifras ordinales (“2ª”, “3ª”, etc.).

74) Las palabras “libro” “título”, “capítulos” y “sección” deben escribirse con letras mayúscula corridas, como así también cuando se acompañan de un numero en letras (Libro “Primero”).

75) Las particiones deben intitularse a fin de identificar la materia que corresponde a dicha partición.

76) Los nombres de los agrupamientos no deben repetirse dentro del mismo acto.

77) La partición no debe incluir materias de naturaleza diferente ni temas ajenos a la misma.

78) Los grupos de artículos temáticamente equivalentes deben tener el mismo nivel de agrupamiento.

79) La partición en libros deberá restringirse a casos de excepción que la justifiquen por su gran extensión o por referirse a compilaciones o códigos.

80) La partición en Títulos deberá aplicarse cuando el proyecto contenga partes claramente diferenciadas.

81) La partición en capítulos deberá responder a razones sistemáticas con independencia de la extensión de la ley y podrá dividirse en secciones cuya aplicación deberá ser restrictiva.

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82) La numeración de cada agrupamiento debe recomenzar al volverse al agrupamiento inmediatamente superior.

I) Remisiones.

Los actos legislativos pueden presentar la necesidad de referirse a otra disposición normativa. Las remisiones se clasifican en “internas” cuando un artículo de un acto se refiere a otro del mismo acto o “externas” cuando se refiere a disposiciones de otros actos legislativos.

Las remisiones externas pueden ser “expresas” cuando contienen la identificación de la norma legal y la cita del artículo correspondiente o “genérica” cuando no precisan los artículos aplicables.

Dentro de las referencias externas algunas opiniones doctrinarias distinguen entre “referencia con función normativa” o reenvío y “referencia sin función normativa”.

La referencia “con función normativa” se clasifica a su vez en “referencia normativa formal” y “referencia normativa natural”. El primer caso se da cuando el reenvío a un texto supone que tal remisión comprende todas las modificaciones que pueda sufrir el texto reenviado. En la referencia normativa material el reenvío solo comprende el texto expreso de la disposición reenviada.

La referencia “sin función normativa” no incorpora al acto disposiciones de otros textos legales, ya que solamente indica o recuerda contenidos de los mismos.

83) Las remisiones internas deben realizarse respecto de normas

ubicadas en artículos anteriores. 84) Las remisiones internas deberán identificar con claridad la

disposición a la que se refiere, individualizándola con la numeración que corresponda y deberá evitarse toda referencia genérica- ej., - capítulo anterior o artículo precedente-

85) Dentro de estas remisiones deberá evitarse la frase “de la presente ley” o “de esta ley”.

86) Cuando la referencia se relaciona con sólo una parte del artículo se deberá indicar con precisión las divisiones inferiores a las que se remite.

87) Las remisiones a divisiones superiores al artículo deberán utilizarse sólo si comprende a todas las disposiciones contenidas en la división citada.

88) Cuando la referencia se realice a textos sucesivamente modificados deberá realizarse la cita de todas las modificaciones que se encuentran vigentes.

89) Las remisiones externas sólo deben utilizarse cuando es necesario prever que la modificación de la norma remitida debe operar en forma automática sobre la norma remitente.

90) Las referencias solo al texto de otra norma ya vigente que no comprenda a sus modificaciones posteriores deben evitarse transcribiendo la norma que sea necesario utilizar, sino fuese posible por la extensión de la misma deberá aclararse expresamente que sus modificaciones no incidirán

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sobre la norma remitente. 91) Las remisiones internas y las externas deben evitar las

remisiones en cadena, por las cuales se remite a una norma que a su vez remite a otra.

J) Anexos.

Numerosos actos legislativos y especialmente cierto tipo de leyes suelen establecer determinados contenidos de orden técnico, lo que plantea el interrogante de su ubicación u ordenamiento dentro de la estructura de la ley.

Surge así el concepto de “anexo” cuyos contenidos complejos están referidos a cuadros, planos, descripciones, etc., cuya extensión y grado de detalles resultan incompatibles con su inclusión dentro del articulado.

92) Cuando sea necesario incorporar anexos, estos deberán ubicarse

al final del acto, es decir luego de su articulado. 93) Los anexos deberán ordenarse en forma correlativa con números

romanos y epígrafe. 94) Dentro de los anexos deberán incluirse cuadros, equivalencias,

parámetros, tablas, listados, diagramas, sinopsis, descripciones, memorias, representación gráficas, etc.

95) El articulado deberá indicar si los anexos forman parte o no del acto.

96) El texto del articulado al cual se encuentra referido al anexo deberá contener la mención expresa del mismo.

97) La división interna de los anexos deberá admitir la cita de cada una de sus partes constitutivas.

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III) REGLAS SOBRE ESTILO Y LENGUAJE.

En nuestro país por años han proliferado estudios sobre la interpretación de las normas, descuidándose la investigación sobre la elaboración de las leyes.

Recientemente se ha tomado conciencia que las normas son la base sobre las que se desarrolla el resto de la producción jurídica, por lo que para lograr la máxima seguridad jurídica debe buscarse la calidad legislativa. Es así que comienza a verse entre otros aspectos la necesidad de abordar los problemas generados por el uso del lenguaje en el proceso legislativo. Y además “resulta más útil pensar antes de hacer una ley que emplear posteriormente un gran número de especialistas para interpretar racionalmente una ley” (Leiva Fernández, ob. cit., página 5).

La norma que se manifiesta a través del lenguaje escrito, es un acto de comunicación que permite distinguir un emisor (legislador), un receptor (pueblo), un canal y un código. En el presente trabajo se aborda en forma esencial la problemática que plantea el código, entendido éste como un sistema de signos con valor significativo que comparten emisor y receptor, de tal manera que de su adecuado uso dependerá el éxito o el fracaso de la comunicación (“Elementos de Técnica Legislativa” Miguel Carbonell, Susana Thalia Pedroza de La Llave. Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Año 2000). Ese código cuenta con ciertas reglas que deben respetarse para evitar defectos sintácticos y semánticos.

La sintaxis se ocupa de los signos mismos que constituyen nuestro idioma y de sus reglas de formación, con independencia del significado de los mismos. De esto otro se ocupa la semántica, es decir, de la relación entre el signo y su significado. “El signo significante remite a un ente ideal: la palabra remite al concepto y la oración a la proposición” (“Introducción al Derecho”, Cap. Conocimiento y conocimiento científico, página 86 y 89). “El significado de las oraciones está determinado por el significado de las palabras que la integran y por el ordenamiento sintáctico de ellas. En muchas ocasiones las palabras usadas en una oración plantean problemas en cuanto a la determinación de su significado, y en otras el vínculo sintáctico entre los términos de la oración da lugar a equívocos” (Nino, Carlos Santiago, “Introducción al Análisis de Derecho”, Editorial Astrea, 2ª Edición ampliada y revisada, año 1984, página 259).

En cuanto al lenguaje legislativo, debemos considerar sus características y funciones.

Un primer aspecto a tener en cuenta es que “la ley se presume conocida por todos”, lo que para muchos autores constituye una verdadera falacia, pero aún dentro de la misma resulta evidente que no se puede conocer lo que no se entiende, lo que se traduce en inseguridad jurídica Es misión del legislador expresar la norma de la manera más sencilla, clara y precisa posible. Para ello, debemos tener en cuenta que la norma escrita, como todo texto, tiene un contenido y una forma. “El contenido es el conjunto de ideas que sólo aprehendemos a través de la forma, es decir con cierta organización, y en un lenguaje...”. Dentro de la forma del texto encontramos una estructura y un estilo. Se llama estructura a la organización que adquiere el contenido, y estilo, al modo peculiar de expresión. A su vez, el texto nace a partir de un propósito. Para lograr

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este propósito debe haber una absoluta concordancia entre los recursos expresivos, el propósito y el contenido. Para que una norma logre la certeza preceptiva, la forma su texto debe posibilitar un acceso seguro al contenido de la misma. Es por ello que el estilo de los textos normativos debe ser conciso, preciso y claro. (“Técnica Legislativa” María Alejandra Svetaz, Beatriz M. Grosso, Miguel A. Luna, Héctor Pérez Bourbon, Fermín P. Ubertone, Ed. Rubinzal-Culzoni, página 81 y s.s.).

El uso de un lenguaje sobrio, debe ser fundamental, desechándose todo “adorno o aditamento” que sólo acrecentará la imprecisión y la inseguridad de la comprensión. El texto, debe transmitir un mensaje indudable.

El lenguaje jurídico y el lenguaje legislativo:

El Lenguaje Jurídico utiliza los símbolos y la sintaxis de la lengua

natural, y solo se diferencia de esta por su terminología. Igualmente debe destacarse que se trata de un lenguaje parcialmente

tecnificado, un lenguaje natural “tecnificado”, ya que no todo el vocabulario que utiliza es técnico jurídico, no siempre sus palabras adquieren un significado diferente al vulgar.

En el derecho, como en las demás ciencias, podemos encontrar tres clases de palabras: las de uso común; las de uso común modificadas por los juristas, y las específicamente técnicas, que no aparecen en los diccionarios lexicográficos y rara vez son usadas en el lenguaje común, aunque sean poco numerosas. Ocurre, además, que rara vez el léxico del lenguaje jurídico es común en diferentes países, e incluso dentro de un mismo país, lo que dificulta aún más su descripción y sistematización en el nivel léxico-semántico.

El Lenguaje Legislativo, el lenguaje del jurista y el lenguaje del juzgador son especies del género “lenguaje jurídico”. Cada una de estas especies presenta características especiales, y ejerce influencia en mayor o menor medida sobre la otra, por ejemplo la doctrina acuña conceptos que podrán ser receptados por las normas, pero es cierto que las construcciones legales ejercen una influencia fundamental en toda la estructura jurídica y su lenguaje al ser textos obligatorios.

Sin perjuicio de lo expuesto doctrinariamente existen diversas clasificaciones de las “palabras de la ley”, que suelen variar en función de las ramas del derecho que toman en cuenta por ej. en el derecho penal se suele hablar de tres clases de conceptos, los “naturales”, los “normativos” y los “subjetivos”, que nos plantean la necesidad de un análisis semántico en todo proceso de elaboración normativa, que como se viera acompaña a otros de diferente naturaleza (ver punto VI-A-2, pag. 153 y punto V-F pag. 145 y ss.). Los conceptos naturales responden a la acepción común de la palabra aunque su significado varía de acuerdo a la persona que los conoce. De esta manera la palabra “cielo” puede tener diferentes significados según que su intérprete sea un artista, un científico o un religioso. Los conceptos normativos son los que se encuentran tasados por el derecho, así por ejemplo. “la hipoteca” se encuentra definida en el artículo 3108 del Código Civil y Comercial. Finalmente los “subjetivos” -especialmente en el campo penal- refieren aspectos vinculados con el siquismo de cada persona. Como ejemplo de esta cuestión se puede citar el artículo 80º del Código Penal que alude al homicidio calificado por el vínculo

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exigiendo el requisito de que el autor del hecho conozca a la víctima. El lenguaje legislativo tiene las siguientes características especiales

(Leiva Fernández ob. cit. página 258) (“Lenguaje de la legislación”, Ubertone Fermín Pedro, La Ley Actualidad, ejemplar del día 1º de febrero de 1996): Dinámico: por cambiar su significado (en forma rápida o lenta) Acumulativo: porque las leyes nuevas utilizan expresiones de leyes anteriores a las que modifican o substituyen. Dominante: ya que prevalece sobre las demás expresiones del lenguaje jurídico. Las demás expresiones del lenguaje jurídico siguen sus palabras. Los legisladores están interesados en comunicar directivas en la forma más eficaz posible, por lo que formulan las normas utilizando un lenguaje natural, como el castellano, hablado por sus súbditos (Carlos Santiago Nino, ob. Cit., página 247). Ahora este lenguaje no carece de los problemas que presenta el idioma en general, la vaguedad, la ambigüedad, la imprecisión, no le son ajenas, por lo que para contar con textos normativos correctos debe buscarse precisión, claridad y concisión. La claridad y accesibilidad son dos notas íntimamente relacionadas con la certeza del derecho.

La norma está dirigida a toda la sociedad tanto en el presente como en el futuro y es de carácter preceptivo u ordenatorio y sólo excepcionalmente declarativo.

Conforme lo señalado en el presente capítulo se abordará un conjunto de reglas que se agrupan en función de los siguientes conceptos:

A) Precisión: 1) Concepto. 2) Reglas. B) Estilo y Brevedad (concisión) C) Claridad: 1) Sintaxis: a) oración, b) conjunciones (disyuntiva y

condicional), c) adverbios, d) modos y formas verbales y gramaticales)

D) Sujetos E) Géneros: Masculino y Femenino, Singular y Plural. F) Pronombres G) Conceptos H) Sinónimos I) Redacciones inconvenientes

A) Precisión.

La precisión está vinculada al significado de los términos, es la resultante de usar la “palabra exacta” para referirnos a cada objeto, propiedad, actividad, etc. (María Alejandra Svetaz, Beatriz M. Grosso, Miguel A. Luna, Héctor Pérez Bourbon, Fermín P. Ubertone, ob. Cit., página 87 y s.s.).

El lenguaje legal debe ser exacto, debe buscar la certeza. Alfredo Colmo en su obra “Técnica Legislativa del Código Civil Argentino” (Ed. Abeledo-Perrot, página 312), plantea que “El asunto se reduce… a tender hacia un lenguaje que sea fijo y completo, de tal suerte que cada término tenga una acepción determinada y única, y Viceversa, que cada acepción corresponda a un término

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invariable; y de tal manera que no haya término sin contenido propio, ni, recíprocamente, ninguna idea que no resulte expresada por un término”.

No obstante este principio, la realidad indica que no disponemos de una palabra para cada objeto, hecho o propiedad que nos rodea, razón por la cual el lenguaje se ve obligado a recurrir a palabras generales que aluden a grupos de objetos, hechos o propiedades. Alfredo Colmo (ob. cit. página 312) atribuye principalmente este hecho a dos circunstancias: la “generalización”, en cuya virtud se extiende una acepción restringida; y la “especialización”, que tiende a lo contrario, esto es, a limitar una acepción general.

El lenguaje puede presentar problemas que se reflejan también en redacción de las normas, a saber:

Ambigüedad: Se presenta cuando un vocablo puede entenderse de varios modos o admitir distintas interpretaciones o significados y dar, por consiguiente, motivo a dudas, incertidumbre o confusión.

Vaguedad: aquí no hay dudas acerca del sentido en que es usada la palabra, frase o expresión, sino de cuales son los límites precisos de su campo de aplicación.

98) Las palabras que se utilizan en los actos legislativos deben responder a su acepción común de acuerdo con su etimología, al diccionario y a la doctrina o al propio contexto normativo cuando se encuentra tasada por éste.

99) La terminología utilizada debe ser constante y uniforme, debiendo evitarse los conceptos sinónimos.

100) Los conceptos iguales deben expresarse con los mismos alcances en cada caso, de modo de facilitar su significado en interpretación unívoca.

101) Los conceptos jurídicos deberán ser definidos o referidos de una forma clara que permita su interpretación. También deberán utilizarse las definiciones para el caso de atribuir a un concepto un significado diferente al uso común.

102) En todos los casos deberá evitarse: el uso de arcaísmos, la voz “etc”, la sustitución de sustantivos o sujeto por pronombres y el uso de palabras extranjeras o neologismos, salvo casos de excepción por estar incorporadas al idioma o no tener traducción.

103) Las expresiones de tiempo deberán establecer con claridad sus límites a fin de evitar que se generen problemas de interpretación derivados de su vaguedad.

104) Los actos legislativos relacionados (modificatorios, reglamentarios, etc.) deberán contener una estructura, redacción, terminología y estilo uniforme siguiendo la establecida en forma original o indicar claramente todo cambio que se introduzca.

105) En caso que resulte necesario modificar la mayor parte de las disposiciones de un texto legal vigente, es aconsejable derogarlo y diseñar uno nuevo, con estructura y redacción propias

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B) Estilo y Brevedad (Concisión).

La redacción de los actos legislativos presenta un conjunto de requisitos referidos a su claridad, precisión, certeza, etc., que lleva a sus redactores a la búsqueda permanente de estos factores o a ponderar un equilibrio respecto del alcance de los mismos.

Resulta posible así hablar del “estilo”, referido o su carácter “expositivo” y de “sobriedad”, pero que también nos conecta con la problemática de su “brevedad o concisión”, teniendo en cuenta la dificultad que genera el uso del lenguaje que contenga un contenido superfluo.

Para evitar las palabras innecesarias en los textos normativos, se debe prescindir de la utilización giros, cuando podemos sustituirlos por un vocablo y formular la norma evitando incluir reiteraciones, explicaciones o fundamentos (María Alejandra Svetaz, Beatriz M. Grosso, Miguel A. Luna, Héctor Pérez Bourbon, Fermín P. Ubertone, ob. cit., página 87).

Por otra parte en el caso de las leyes u otros actos similares se plantea la necesidad de establecer claramente que su función es la de regular u ordenar conductas y no establecer teorías ni dar explicaciones, teniendo en cuenta su carácter coactivo derivado de su naturaleza jurídica.

De conformidad con la naturaleza y los requerimientos señalados resulta posible la elaboración de las siguientes reglas:

106) Los actos legislativos deberán redactarse utilizando expresiones simples, concisas y breves de modo de expresar claramente las ideas fundamentales del texto.

107) Los enunciados deberán ser preceptivos evitándose los que no impliquen una regla y tengan un alcance meramente doctrinario o didáctico no debiendo contener tampoco expresiones de deseo, motivaciones, previsiones, auspicios o similares.

108) Las motivaciones del acto no deberán incluirse en el texto normativo sino en su “fundamento”.

109) El “estilo” del acto deberá procurar la forma expositiva y no la normativa que implica la descripción de los hechos.

110) Las proposiciones principales deben preceder a aquellas que puedan resultarle subordinadas.

111) Las normas deberán ser redactadas utilizando expresiones verbales directas en lugar de giros verbales con sustantivos. También deberán evitarse los enunciados particulares cuando puedan resultar englobadas en una fórmula general.

112) Las expresiones de mayor contenido deberán utilizarse cuando las más breves resulten ambiguas o dificulten su interpretación, debiendo evitarse en todos los casos las redundancias, repeticiones, y las expresiones que no agreguen algo necesario u oscurezcan la misma.

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C) Claridad.

Vinculada con la precisión y la concisión, depende en gran medida de la

sintaxis, la puntuación y las formas gramaticales. (María Alejandra Svetaz, Beatriz M. Grosso, Miguel A. Luna, Héctor Pérez Bourbon, Fermín P. Ubertone, ob. Cit., página 88). El legislador debe redactar las normas de tal manera que el operador sepa con la mayor certeza posible cual es su ámbito de aplicación. 1) Sintaxis.

La sintaxis estudia el enlace y relación de las palabras para formar oraciones, y la relación o dependencia que las oraciones puedan tener entre sí. La sintaxis plantea también la cuestión relativa a las ambigüedades que son de distintos tipos: semánticas, contextuales y sintácticas.

La ambigüedad (Carlos Santiago Nino, ob. cit., página 260 y ss.) puede ocurrir porque alguna de las palabras que integran la oración tiene más de un significado, o porque la oración tiene una equivocidad sintáctica. Ejemplo de esto último lo constituyen la conectiva “o”, puesto que a veces implica disyunción excluyente, y a veces incluyente. También pueden dar lugar a ambigüedades sintácticas: -.El ámbito en el cual rige alguna conectiva (Ejemplo: si se dice “se permite viajar en el avión con un abrigo o un bolso de mano y paraguas”, se podría interpretar de dos maneras: que el uso del paraguas se puede agregar sólo al bolso de mano, o que también se lo puede llevar junto con el abrigo). - Las frases de excepción o condición (Ejemplo: “Lego a Juancito mis mariposas y mi casa, siempre que viva en ella”, en tal caso, el intérprete podría dudar si la condición de rige también para el legado de las mariposas o si sólo se refiere al de la casa). - Los pronombres (Ejemplo: “El juez puede decretar contra usted la prisión preventiva y el embargo de bienes; pero ello no obstante, se podrá apelar”. En esta situación, quien hizo la consulta y obtuvo esta respuesta se podría haber quedado con la duda de si la apelación se extenderá a la prisión preventiva o sólo se permitirá en el caso del embargo). -El uso de adjetivos o frases adjetivales (Ejemplo: “sólo voy a invitar a mi casamiento a los parientes y a los amigos que me hagan un regalo generoso”. En este escenario, los parientes de quien así se manifestó podrían dudar de si la calificación los alcanza o sólo se refiere a sus amigos )

Por su parte, la vaguedad puede ser producto de diferentes causas, a saber:

-El uso de palabras que hacen referencia a una propiedad que se da en la realidad en grados diferentes, sin que el significado del término incluya un límite cuantitativo para la aplicación de él (Ejemplos de ello son las siguientes palabras: “alto”, ”rojo”, ”pesado”, ”rico”, etcétera.)

-El uso de ciertas palabras que sólo reúnen algunas de sus propiedades relevantes, faltando las demás propiedades relevantes de dicho término (esto ocurre debido al hecho de que ciertos términos están constituidos por un conjunto de propiedades, pero sin que la falta de alguna de ellas, impida la utilización del

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mismo). (Ejemplo de ello lo constituye la palabra “juego”, ya que dicho término no designa ninguna propiedad que sea por sí sola necesaria para su empleo. En palabras como ésta hay ciertas combinaciones de propiedades que nos dan la seguridad de que la palabra es aplicable; otras, frente a las cuales dudamos en aplicar o no la palabra sin tener criterios definidos para resolver la cuestión en un sentido o en otro: ¿es un juego la ruleta rusa?,¿lo es la especulación de la bolsa?).

-El uso de palabras constituidas por un conjunto de propiedades, cuya lista es inconclusa, debido a que siempre queda abierta la posibilidad de aparición de nuevas características que autoricen el empleo de la palabra. (Ejemplo: el adjetivo “arbitraria” que la Corte utiliza para censurar algunas sentencias judiciales. Este término, además de las situaciones centrales en que aquel calificativo es usado por la Corte, queda abierta la puerta para la aparición de nuevas circunstancias de momento imprevisibles pero ante las cuales podría resultar apropiado calificar de arbitraria a una sentencia).

Las definiciones de los términos que emplea una norma puede ser un elemento útil para evitar estas dificultades que nos plantea el lenguaje.

En su obra, Alfredo Colmo (ob. cit. página 313) apunta como una posible solución a estos defectos del lenguaje, que el legislador fije, en forma más o menos arbitraria, pero dentro de límites prudenciales, las significaciones de cada término, y de esta manera, adopte una acepción convencional susceptible de generalizarse por la misma fuerza obligatoria de la ley.

Pero debe evitarse la obsesión de eliminar las vaguedades mediante definiciones, ya que se podría dejar fuera de la definición características que pueden ser relevantes (“Introducción al Derecho”, Cap. Conocimiento y conocimiento científico, página 93). Para no caer en este error (Salvador Coderch , P. “Definiciones y remisiones”, en Luís F. P. Leiva Fernández, ob.cit., página 264), clásicamente se proponen algunas pautas para elaborar una correcta definición:

-La definición debe poder colocarse en lugar de la palabra definida, sin pérdida ni ganancia de significado. No debe ser circular, por incluir en la misma al texto definido. Debe ser clara. No debe ser negativa.

Las dos reglas básicas a tener en cuenta al momento de definir son: la intercambiabilidad y la no creatividad.

Y para mayor abundamiento, Luís Leiva Fernández (ob. cit. página 269) sugiere lo siguiente:

-Que se defina sólo lo necesario, lo cuál ocurrirá cuando haya que establecer un significado legal a una palabra o frase, o cuando se requiera abreviar.

-Que se explicite que se está definiendo, ya sea recurriendo a la intitulación de la definición, o comenzando la misma expresando lo que se definirá.

-Que se evite utilizar el sentido vulgar de una palabra, a la cual previamente se le ha dado un sentido técnico. En caso de no poder evitarlo, se debe explicitar cuando el término se use en el sentido definido.

-Que se delimite lo mejor posible el ámbito de aplicación de la definición. -Que no se defina varias veces y de modo distinto una misma expresión,

pues esto da lugar a la posibilidad de caer en el yerro de creer que se está dando un nuevo significado a dicha expresión.

-Que, en lo posible, se defina en forma autosuficiente, de manera que no requiera de remisiones.

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-Que se ubique las definiciones al inicio de la ley, o de la parte de la ley a la que afectan. De esta manera, ya se conoce el significado de los términos al momento de leerlos.

-Por último, las reglas que establecen definiciones no deben contener, además, disposiciones de otra índole.

a) Oraciones.

113) En la construcción sintáctica deberá establecerse un orden lógico; estructurando las oraciones según la formulación canónica (Sujeto - Verbo–Predicado).

114) Se deberá evitar la oración con sujeto tácito, las expresiones ambiguas, la doble negación y la voz pasiva que elimina el sujeto. Asimismo deberá evitarse las conjunciones disyuntivas (vocablo “o”, “y/o”) y copulativas (vocablo “y”).

115) Los párrafos deberán ser breves y simples y en su caso utilizar la formulación positiva en lugar de la negativa.

116) Las condiciones y circunstancias deberán expresarse con la palabra “si” o “cuando” en lugar de la palabra “que”.

117) La formulación de la norma debe ir antes de las circunstancias de su aplicación.

118) Cuando existan únicamente dos posibilidades la referencia debe ser en forma positiva a una de ellas y no negativamente a la otra.

119) El verbo que se refiere a dos puestos distintos debe ser colocado delante de ellos y no en el medio.

120) Debe preferirse la forma refleja a la pasiva. 121) En el encabezamiento de las enunciaciones no se deberá

intercalar una oración subordinada antes de los dos puntos. b) Significado Sintáctico de las Conjunciones.

122) El significado sintáctico de las conjunciones debe ser expresado de modo claro y unívoco. En caso de ambigüedad, se deben emplear los giros lingüísticos que, aunque más largos, aclaren el sentido especifico. Conjunciones Disyuntivas.

123) Las relaciones disyuntivas deberán usar el vocablo “o” colocado entre dos términos, debiendo evitar la expresión “y/o” y el vocablo “y” que deberá reservarse para la conjunciones copulativas.

124) El uso de la palabra “o” deberá evitarse cuando resulte equívoca, en cuyo caso deberán usarse funciones más amplias para resolver la ambigüedad.

125) Para expresar una relación disyuntiva excluyente, en caso que tal relación no resulte evidente a partir de la cuestión regulada, usar perífrasis, por ejemplo "o solamente A o solamente B", "A o B pero no ambos" y similares.

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126) Si el uso de la palabra "o" es equívoco, usar funciones más amplias (aunque sean poco elegantes) para expresar la relación disyuntiva a efectos de resolver la ambigüedad. Conjunciones Condicionales.

127) Cuando se trata de conjunciones condicionales deberá usarse la fórmula “solo si f, entonces q”(o expresiones equivalentes) dejando de lado la palabra “si” cuando esta pueda ser entendida en forma ambigua.

c) Adverbios de Negación.

Se debe evitar la doble negación. d) Formas Verbales y Gramaticales.

Las redacciones que utilizan verbos de tiempo pretérito son confusas,

pues no permiten advertir con certeza si hacen referencia a los hechos anteriores a la norma, o a los posteriores a su juzgamiento…

A su vez, las que utilizan el verbo en tiempo futuro, siempre pueden dar lugar a una interpretación que permita al operador del derecho encargado de aplicarla, considerar que los efectos se prescriben para los actos futuros y no para aquellos que están sometidos a su juzgamiento.

El tiempo del verbo que se utilice en la redacción de las leyes y normas jurídicas inferiores debe ser presente del indicativo” (Luís F. P. Leiva Fernández, ob. cit., página 260). Los Modos expresan las distintas actitudes del hablante. Tipos: * Indicativo: expresa la acción de manera real. Ejemplo: tú comes. *Potencial o condicional: la indica como posible. Ejemplo: tú comerías. *Subjuntivo: la presenta como un deseo o una duda. Ejemplo: ellos desean que comas. *Imperativo: expresa una orden, un mandato. Ejemplo: comed vosotros. Los Tiempos: Indican si el hecho expresado por el verbo, coincide con el momento en que se habla, si es anterior o posterior. Modo indicativo. *Presente: expresa una acción que se verifica o se está verificando en el momento en que se habla. Ejemplo: leo. *Pretérito imperfecto: acciones pasadas conclusas, cuyo principio y fin no se tienen en cuenta. Ejemplo: temía. *Pretérito perfecto: durabilidad en el tiempo pasado. Ejemplo: he trabajado. *Pretérito indefinido: unidad de tiempo ya concluida para el hablante. Ejemplo: vi al secretario. *Pretérito pluscuamperfecto: indica una acción que se realizó antes que otra ya pasada. Ejemplo: habíamos entrado (al recinto cuando empezó la sesión). *Pretérito anterior: indica una acción que se realizó antes que otra y se emplea precedido de las palabras "después que", "luego que", "así que", "no bien".

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Ejemplo: Después que hubo presentado. c) Futuro imperfecto: acción que se verificará en tiempo posterior al momento en que se habla. Ejemplo: dictaré. d) Futuro perfecto: indica una acción venidera que tendrá lugar antes que otra también por venir. Ejemplo: Habremos presentado el proyecto cuando llegue el señor ministro. Modo subjuntivo.

Los tiempos de este modo expresan la acción como posible en nuestro pensamiento; mientras que el modo indicativo expresa una acción real y objetiva. Ejemplo: Modo indicativo: no me parece que duerme. Modo subjuntivo: no me parece que duerma. Modo potencial o condicional. * Simple: expresa una acción futura en relación con el pasado. Ejemplo: yo compraría. * Compuesto: expresa un hecho como terminado o la posibilidad de que se realice en un tiempo futuro, pero anterior a la realización de otro hecho. Ejemplo: Habríamos recibido. Verbos con Funciones Ambiguas.

En la redacción de la parte prescriptiva de los textos corresponde usar modalidades deónticas como deber, poder, prohibir, etc. En los casos en que pueda surgir duda sobre el carácter imperativo o facultativo de la disposición reemplazar los verbos deber o poder por otros verbos o expresiones.

128) Los preceptos legales deben formularse en tiempo presente del

modo indicativo. El futuro solo deberá usarse cuando no puede ser reemplazado por el presente o sea, cuando sea futuro respecto a otro verbo referido en presente en la misma oración o artículo.

129) El tiempo presente del subjuntivo deberá usarse cuando la expresión resulte insustituible.

130) El tiempo pretérito solo deberá usarse cuando se trate de actos anteriores a la ley.

131) La misma regla en orden al tiempo del verbo deberá mantenerse en todo el texto de las normas.

132) Los gerundios solo deben utilizarse cuando se marca la ocasionalidad de un hecho y no su permanencia y al tener carácter adverbial, deben servir para explicar la acción principal.

133) Se deberá evitar colocar el verbo al final de las frases y las formas terminadas en “re“ “se” o “ra” y la forma pasiva de los verbos y cuando de su empleo no resulte claro el agente o destinatario de la disposición.

134) El tiempo presente y pretérito perfecto del subjuntivo deberá reservarse para expresar la subordinación gramatical.

290

D) SUJETOS.

135) Los actos legislativos deberán identificar claramente a todos los sujetos comprendidos dentro del mismo, diferenciando especialmente los sujetos activos de los pasivos.

136) Las oraciones deberán ajustarse a las reglas gramaticales de concordancia que vinculan a la desinencia del verbo con la clase de sujeto al que se encuentra referido.

137) El lenguaje neutro deberá prevalecer siempre que no resulte necesaria una identificación por sexo de los sujetos referidos (ver regla n° 140)

138) La forma pasiva de los verbos no deberá utilizarse cuando no resulte claro el sujeto o destinatario de la disposición. E) GÉNEROS (MASCULINO, FEMENINO, SINGULAR, PLURAL). Masculino y Femenino, Singular y Plural.

Resulta aceptable en el lenguaje común que la expresión de una frase en género masculino implique una referencia a ambos sexos.

También resulta frecuente que en numerosos casos lo singular corresponde a lo plural. (ver Luís F. P. Leiva Fernández, ob. cit., página 282 y 284).

139) La redacción de normas relativas a sujetos de ambos sexos

deberá redactarse en género masculino cuando la generalidad de la regla determina la inconveniencia de utilizar el sistema de enunciación completa de especies.

140) El lenguaje sexuado deberá utilizarse en el caso de normas particulares que establezcan regímenes diferenciales en razón del sexo.

141) En el lenguaje deberá utilizarse las formas singulares cuando la lectura de las mismas denoten que también comprenden a lo plural. F) PRONOMBRES.

Las palabras que se aplican temporalmente a seres designados por nombres que, para aligerar el estilo, no se repetirán, se denominan pronombres; en realidad son sustitutos de los nombres. (“Hablar y escribir bien” Guía Práctica de la buena comunicación, Ed. Reader’s, Digest. Mexico 1994, página 236). Pronombres, Personales: sustituyen nombres de personas, animales, o cosas.

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(Ej.: Yo, tú, él, nosotros, etc.) Pronombres Posesivos: como todos los pronombres, sustituyen al nombre sustantivo a la vez que indican posesión. (Ej.: mío, suyo, etc.) Pronombres Demostrativos: sustituyen al nombre según la distancia a la que éste se encuentre del hablante; para algo que está cerca no se emplea el mismo pronombre que se utiliza para sustituir algo que está lejos. (Ej.: éste, ése). Pronombres Indefinidos: sustituyen de manera imprecisa a un sustantivo, son los siguientes: alguien, algo, alguno, algunos, otro, otros, nada, nadie, todo, todos, poco, pocos, bastante, bastantes, quienquiera, mucho, muchos, uno, cualquiera. Pronombres Numerales: indican la cantidad exacta de los seres designados. Ej.: ¿Cuántos (pesos) hay? Veinte (pesos)

142) Los pronombres y las expresiones “como el mismo” deberán

utilizarse en forma excepcional y cuando no ofrezcan dudas acerca de su referencia o no genere comprensiones que permitan atribuir a otro sujeto un predicado que no le corresponda.

143) Debe evitarse el uso de pronombres personales o demostrativos referidos a términos empleados en otros artículos o incisos precedentes, resultando necesaria las repeticiones que faciliten ulteriores modificaciones o que sean compatibles con el uso de sistemas informáticos.

También existen pronombres que cumplen la función de complemento del

verbo. Los pronombres personales que cumplen la función de complemento directo

son: me, nos, te lo, la, los, y las. Y los que cumplen la función de complemento indirecto son: me, nos, te, le y,

les. Los pronombres que cumplen la función de objeto o complemento directo

se anteponen al verbo. Sin embargo, cuando se emplean con un verbo en imperativo se unen a la terminación del verbo (“velo”, “llámalo”). El objeto directo está en contacto directo con el verbo, excepto cuando es una persona. En ese caso, para introducir un complemento directo anteponemos la preposición “a”, y la pregunta para identificar al complemento directo es ¿a quién?.

En cambio, cuando el complemento indirecto es un pronombre personal no va introducido por una proposición. Cuando la expresión está en el modo imperativo, el pronombre se sitúa como sufijo, al final del verbo (“léeme”, “sírvele”). El complemento indirecto “le” debe emplearse exclusivamente cuando sustituye a una persona, cosa o animal, en singular o plural, según el caso.

El ejemplo típico del verbo transitivo que requiere ambos complementos es “dar”. Cuando damos, damos algo a alguien. Algo es la respuesta a ¿qué damos? (complemento directo). Y alguien es la respuesta a ¿a quién le damos? (complemento indirecto). Es decir, el verbo “dar” puede servir de modelo para encontrar ambos complementos de otro verbo similar (“Hablar y escribir bien” Guía Práctica de la buena comunicación, Ed. Reader’s Digest. México 1994, página 255 y s.s.).

El uso incorrecto de estos pronombres, utilizados, como complemento, genera errores gramaticales, cuestión relacionada con el tema relativo a las “redacciones inconvenientes” que se trata más adelante (punto III I)

292

G) Concepto (Absolutos, Principales y Accesorios). Los Absolutos (Todos, Ninguno, Siempre, Nunca):

En la redacción de la ley prima lo absoluto. “Todo”, “todos”, “ningún”, “ninguno”, “siempre” y “nunca” son voces generalmente innecesarias en el lenguaje de la ley pues nada agrega a la oración redactada sin ellas (Luís F. P. Leiva Fernández, ob. cit., página 284). Concepto Principal y Accesorio:

Para dar más energía a lo que se dice, y que de esta manera, la norma resulte clara, se requiere la unidad en cada cláusula. Para lograrla es preciso que haya un orden en los conceptos a los que alude la norma, lo que plantea la necesidad de la ubicación jerárquica de los mismos.

El concepto principal domina y da cohesión a los demás, y por ello, los conceptos de mayor jerarquía deben preceder a los de menor jerarquía. Y así, lo general prevalece sobre lo particular, lo ordinario sobre lo excepcional, la regla sobre la excepción, el fondo sobre la forma, etc.

En la redacción de una norma existen conceptos diversos que guardan una suerte de jerarquía entre sí, lo que plantea la necesidad de su ubicación jerárquica.

Así lo general prevalece sobre lo particular, lo ordinario sobre lo excepcional, la regla sobre la excepción, el fondo sobre la forma, etc.

Pero esa jerarquización de los conceptos no se agota en el orden de los artículos dentro del texto de la ley. En un mismo artículo coexisten conceptos principales e incidentales. (Luís F. P. Leiva Fernández, ob. cit., página 281). Para no debilitar o afectar la unidad deben evitarse las digresiones y expresiones incidentales o explicativas. Estas últimas obligan a intercalar cláusulas entre paréntesis y entre rayas, siendo que motivos de orden psicológico aconsejan que se eviten las intercalaciones o injertos, porque alteran el ritmo general y distraen la atención del lector. Sin embargo, cuando la aclaración o explicación es breve, conviene –para mantener la unidad del concepto- inte3rcalarla en la cláusula. Cuando es larga debe hacerse en forma enunciativa, y enumerada en ciertos casos (por ej. Las excepciones a la norma legal). Sin embargo, hay que tener en claro que la unidad se resiente cuando se añaden a la cláusula dominante proposiciones accesorias, que nno tienen relación directa con el sujeto dominante (“Los conceptos jurídicos y su terminología”, Rafael Bielsa, Ed. Desalma, Buenos Aires, 1961, página 218).

144) Las normas jurídicas deberán redactarse respondiendo a la

forma absoluta, evitando el uso de palabras tales como, todo, ninguno, siempre y nunca.

145) Deberá establecerse el lenguaje genérico, salvo que no se quiera comprender a todas las especies del mismo en cuyo caso deberá identificarse claramente los alcances de las situaciones o elementos

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comprendidos. 146) Los conceptos incidentales no deberán intercalarse a la oración

que contiene el concepto general y si resulta de importancia deberán ubicarse en una cláusula posterior y autónoma. H) Sinónimos.

Son Vocablos o expresiones que tienen una misma o muy parecida significación que otro. Sinónimos son palabras que tienen un significado similar o idéntico, pero tienen distinta escritura, aunque se refieren a las mismas cosas.

Con respecto a la relación entre los vocablos se pueden encontrar: Sinónimos totales, palabras que tienen el mismo significado en todos los contextos lingüísticos. Sinónimos parciales, palabras que tienen el mismo significado en muchos contextos lingüísticos pero no en todos.

El uso de los sinónimos resulta problemático cuando se utilizan como tales dos conceptos que en realidad tienen etimología diferente, y también por la interpretación legislativa que tiende a indagar si todo nuevo vocablo se refiere a un supuesto diferente.

Sin embargo, Leiva Fernández (ob. cit. página 278) señala que las repeticiones tampoco están exentas de riesgo, pues si se utilizan en una ley posterior un concepto ya delimitado en su significado y se lo vuelve a delimitar, se corre el riesgo de que algún intérprete halle alguna diferencia y concluya que la ley posterior deroga la anterior.

147) El lenguaje legislativo debe evitar el uso de sinónimos y

corresponderá repetir aquellos términos que resulte necesario utilizar en diferentes partes del acto, aun cuando se afecte el estilo del mismo. I) Redacciones Inconvenientes.

El lenguaje común suele incurrir en normas, vicios o errores gramaticales que en algunos casos contaminan al sistema jurídico cuando se trasladan a los propios contenidos de los textos legislativos. Asimismo los actos suelen utilizar ejemplos con una finalidad didáctica que no resulta compatible con su naturaleza y también son frecuentes los usos de circunloquios y elipsis que implican rodeos de palabras y frases u oraciones que admiten ser expresadas más brevemente.

Surge así la importancia de asegurar el uso correcto del idioma, especialmente en el campo público e institucional y a la luz de la función educativa que debe cumplir el derecho.

Existen numerosos casos de redacciones indebidas que suelen ser denominados “inconvenientes” por los autores de “Técnica Legislativa”:

* LEÍSMO:

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Se denomina así al uso indebido del objeto indirecto "le", cuando debe utilizarse el objeto directo "lo". Ejemplo: Le vi a la salida (incorrecto) Lo vi a la salida (correcto) Le llamó por su nombre (incorrecto) Lo llamó por su nombre (correcto) * LOÍSMO: Es el uso indebido de los objetos directos "lo" y "los" en lugar de los objetos indirectos "le" y "les". Ejemplo: No los des esos disgustos (incorrecto) No les des esos disgustos (correcto) * DEQUEÍSMO: Para reconocer cuándo es correcto el uso de la preposición "de" delante de "que", se debe reemplazar la proposición subordinada por el pronombre demostrativo "esto", "eso" o "aquello". Ejemplo: Sé que no puede volver (Sé esto) Estaba seguro de que volverías (Estaba seguro de esto) * EL USO DE EJEMPLOS: Si la definición es clara o el concepto correcto, la ley debe prescindir de utilizar ejemplos, so pretexto de enseñar, ya que no es esa la finalidad de la norma. Sin embargo, el uso de ejemplos no se encuentra vedado en las directrices de técnica legislativa, aunque solo se aconseja enunciados con ejemplos cuando éstos ayuden a aclarar los conceptos, o tornen más concretas las cláusulas generales, debiendo destacarse su carácter ejemplificativo (Leiva Fernández, ob. cit. página 291). * CIRCUNLOQUIOS Y ELIPSIS: Deben evitarse los rodeos de palabras para dar a entender algo que hubiera podido expresarse más brevemente. Sobretodo deben evitarse aquellos circunloquios que indican la existencia de un razonamiento u obtención de conclusiones por ejemplo: “por lo tanto”, “por ello”, y “por tanto”, “siendo que”, “toda vez que”, “entonces”. (Leiva Fernández, ob. cit. página 293). . * NEOLOGISMOS, PALABRAS EXTRANJERAS Y LATINAZGOS: Se deben evitar. La redacción debe realizarse utilizando las palabras del propio idioma. Recurrir a los neologismos sino existe en la propia lengua un vocablo con igual significado. Pero antes de utilizarlo se debe verificar que su significado este suficientemente delimitado y que guarde cierta permanencia en el uso. En cuanto a las palabras extranjeras se utilizan sino existe traducción posible, o se encuentra incorporado al lenguaje común.

Los latinazgos son más tolerables, debido a que se usan en el lenguaje técnico jurídico. (Leiva Fernández, ob. cit. página 293 y 294). * ETCÉTERA, ETC:

295

Significa y “demás, y lo demás”. Su uso es errado ya que en la legislación no se sabe que es “lo demás” que sigue. Y esto resta seguridad jurídica, a la par que desplaza a los jueces parte de las tareas del legislador. * Deben evitarse las oraciones con SUJETO TÁCITO.

148) El lenguaje de los actos legislativos deberá evitar los usos indebidos de formas gramaticales como el leísmo, el loísmo, el dequeísmo. También deberán evitar los epígrafes, los circunloquios, las elipsis y el uso de la palabra etcétera.

149) La identificación del sujeto deberá precisar en todos los casos que resulte necesario su mención debiendo evitarse las oraciones con sujeto tácito.

296

IV) REGLAS DE REDACCIÓN. A) Signos de Puntuación.

Los signos de puntuación son herramientas de la escritura surgidas con el objeto de hacer más entendible un texto. Se utilizan, principalmente, para indicar pausas.

En la lengua escrita, la puntuación representa lo que la respiración en la lengua hablada. No podríamos hablar sin interrumpirnos de vez en cuando para recobrar el aliento. La puntuación realiza lógica y oportunamente esos cortes.( con relación a este capítulo ver: “Hablar y escribir bien” Guía Práctica de la buena comunicación, Ed. Reader’s Digest. México 1994, página 265.).

También el uso de signos de puntuación es necesario para separar las ideas, jerarquizarlas y ponerlas en orden. Los signos nos indican pausas obligatorias, supremacía de una frase sobre otra, y nos ayudan a interpretar y aclarar expresiones.

El uso de los signos de puntuación proporciona al texto una estructura que facilita la lectura y comprensión del mismo, delimita las frases y los párrafos, ordena las ideas en principales y secundarias. Por eso los signos de puntuación requieren un empleo muy preciso; si se ponen en el lugar equivocado, las palabras y las frases dejan de decir lo que el autor quería decir.

150) La redacción de los actos legislativos deberá contener todos los signos de puntuación que resulten necesarios de acuerdo con su naturaleza y función gramatical y de conformidad con las reglas específicamente establecidas. 1) La Coma.

151) Como signo correspondiente a la pausa más breve, deberá usarse.

*Para separar los elementos de una enumeración. *Para separar varias proposiciones sucesivas. *Para destacar el vocativo en medio de una frase. (Ejemplo: Usted,

amigo mío, siéntase como en su casa). *Para separar, dentro de la frase, alguna aclaración. Ejemplo: Tiende

a salvar errores, generalmente materiales, sin generar una... *Cuando se invierte el orden usual de la oración, o la oración

subordinada precede a la principal. Ejemplo: A este paso, no llegaremos nunca (Nosotros no llegaremos

nunca a este paso). *Cuando hay una elipsis del verbo, pues está sobreentendido, se

sustituye por una coma. *Después de expresiones como: por último, finalmente, en efecto, sin

297

duda, sin embargo, en fin, por consiguiente. *La aposición se encierra entre comas.

2) El Punto y Coma.

152) Este signo deberá usarse en los siguientes casos: *Cuando, sin llegar al final de la frase, conviene hacer una pausa de

separación más prolongada que la coma, pero sin que corresponda el punto, porque la idea no ha sido totalmente expresada.

*Para evitar confusiones en un texto donde ya hubiera comas. Ejemplo: Las comisiones de Asuntos Económicos, Obras Públicas e Industria; de Legislación General y Justicia.

*Cuando el sujeto que le precede no es el mismo. Ejemplo: El libro es caro; obedece y triunfarás. 3) Los Dos Puntos.

153) Deberán usarse en los siguientes casos: *Para anunciar una enumeración. *En el saludo al comienzo de un discurso. Ejemplo: Señoras y

señores:. Distinguido público: *En los documentos públicos, después de expresiones tales como:

Certifico:, Declaro:, Ordeno:; Artículo:. *Para reproducir palabras textuales, propias o ajenas. *Se utiliza después de la parte introductoria de una modificación

textual o de una secuencia de divisiones internas del inciso; *Para indicar que se dirá, anunciará, preguntará, indicará, ordenará,

algo a alguien. 4) El Punto (.).

El punto y seguido es un punto que aparece dentro del párrafo sin ponerle fin. Es un signo que marca una pausa más prolongada que los tres signos anteriores.

154) Se deberá emplear el punto cuando las oraciones sucesivas tienen estrecha relación entre sí.

155) El punto y aparte, deberá utilizarse para separar párrafos, entendidos éstos como ideas totalmente desarrolladas.

156) También deberá utilizarse el punto para cerrar las abreviaturas, en lugar de las letras omitidas y después del número que señala un inciso;

298

5) Los Puntos Suspensivos.

Formado por tres puntos, constituyen un solo signo ortográfico:

157) Deberán usarse al dejar una frase incompleta y cuando se

transcribe sólo parte de la oración. 158) Se deben evitar, especialmente al comienzo, en el interior y al

fin de las citas o modificaciones textuales; 159) No deben escribirse después de la palabra etcétera.

6) El Guión.

160) Deberá utilizarse: *Para relacionar palabras que no son compuestas. Ejemplo:

Tratamos temas socio-políticos. *Para relacionar dos fechas. *AI final de un renglón, sino cabe la palabra entera, se escribe un

guión, y se termina de escribir la palabra al principio del renglón siguiente. Sólo podrán dividirse a las palabras en sílabas.

*El Guión largo (_): suple al principio de línea el vocablo con que empieza otra línea anterior. Se deben evitar utilizando en su reemplazo incisos. 7) Los Dos Guiones.

*Se utilizan para explicar o complementar algo, también para realizar una aclaración o comentario, cumple la misma función que el paréntesis. Encierran una oración incidental y cumplen la misma función dos comas que encierran una frase. Ejemplo: La eliminación de la norma -derogación- trae aparejada...

161) Deberán utilizarse al comienzo y final de los epígrafes, si es indispensable, para indicar un concepto o frase que iría entre paréntesis, en caso que esté ya entre dos comas; 8) El Paréntesis.

Los paréntesis (en singular, paréntesis) son signos de puntuación. Se usan de a pares para separar o intercalar un texto dentro de otro. Aunque también es admitido el uso de uno solo en el caso del paréntesis de cierre. Se introducen en el texto para insertar un dato opcional, aclaración o para citar fechas.

162) El paréntesis debe evitarse en la redacción normativa con la finalidad de procurar una mayor claridad y concisión del texto, salvo en el caso previsto en los números en cifras, en los términos extranjeros que siguen a la expresión equivalente a la lengua Nacional y también cuando resulta necesario para encerrar siglas o títulos de las disposiciones

299

normativas citadas. 163) El paréntesis de cierre...): Deberá utilizarse después de la letra o

el número que señala las divisiones internas de un inciso; 9) Las Comillas.

164) Deberán aplicarse: *En las citas de palabras textuales, *Para destacar una palabra o una frase. *Cuando se utilizan vocablos extranjeros, o palabras que aún no son

de uso común. *Para resaltar palabras con errores ortográficos o fonológicos,

cuando se desea hacer una transcripción textual. *Para contener reproducciones de otros textos normativos, fórmulas

textuales, denominaciones y modificaciones textuales (novedades). *Si es necesario usar las comillas en el interior de un texto ya

encerrado entre comillas, usar los signos '..' . 10) La Barra (/).

165) Se debe evitar el uso de “la barra”, salvo en el lenguaje técnico

y en la cita de los textos normativos; 11) El Signo por Ciento (%).

166) Deberá usarse en tablas, enumeraciones y similares; y también

entre paréntesis al lado de la cifra, después de escribirlo en letras. 12) Acento. De acuerdo con el trabajo “Hablar y escribir bien” Guía Práctica de la buena comunicación, Ed. Reader’s Digest. México 1994, página 263, se considera conveniente realizar la siguiente trascripción: “En español tenemos tres tipos de acentos: 1) El acento prosódico, es decir, el que se manifiesta cuando al hablar aplicamos mayor intensidad a la pronunciación de una de las sílabas de la palabra. Por ejemplo, al articular la palabra caritativo, apoyamos ligeramente la voz en la penúltima sílaba, -ti; al pronunciar la palabra calor, nuestra voz destaca la sílaba final –lor; y al pronunciar libertad es la sílaba -tad la que se destaca. 2) El acento ortográfico, que va escrito e indica dónde debe aplicarse la intensidad al hablar, como en cantó, ratón, prófugo y árbol. 3) El acento diacrítico. Al leer encontramos palabras que se parecen, pero una lleva acento y la otra no. ¿Por qué? Porque aun cuando su aspecto físico sea idéntico, sus funciones son distintas, y para establecer esa distinción se escribe un acento, una tilde, que no afecta la pronunciación pero que muestra la diferencia entre, por ejemplo, el,

300

artículo (el día) y él, pronombre (él canta bien)”. El acento ortográfico del idioma castellano llamado también tilde, es un símbolo (´) que se coloca sobre las vocales”.

167) Deben llevar acento ortográfico: *Las palabras agudas terminadas en vocal, n y s. *Las palabras graves terminadas en consonante (menos s y n). *Todas las palabras esdrújulas y sobresdrújulas sin excepción. *Las formas verbales que no llevan tilde, si al unírsele pronombres

enclíticos forman esdrújula, reciben tilde. Ejemplo: aprueba - apruébase. *Si la forma verbal lleva tilde originariamente, al agregarse

pronombre enclítico, lo conserva. Ejemplo: dé - déme. *Las palabras escritas con mayúscula, al igual que las minúsculas

según los ítems anteriores. ACENTUACIÓN DE DIPTONGOS Y TRIPTONGOS. -Siguiendo con la cita anteriormente referida cabe ahora la siguiente transcripción:-“El diptongo se produce cuando se une una vocal abierta (a,e,o) con una cerrada (i,u) o dos cerradas. * Si la sílaba tónica tiene un diptongo, el acento ortográfico se coloca sobre la vocal abierta. Ejemplo: coméis, vuélvase). Si las dos son cerradas, sobre la última. Ejemplo: cuídate, sustituí). * El grupo ui forma siempre diptongo y sólo se acentúa cuando lo exigen las normas generales. Las vocales cerradas acentuadas, señalan que no hay diptongo y se separan en dos sílabas que están en hiato. Ejemplo: vacío, hacía, baúl, ataúd. * Como regla general, los monosílabos no se acentúan ortográficamente. Pero cuando alguno de ellos tiene igual forma, aunque distinta función y significado, es necesario distinguirlos mediante el acento gráfico. Los monosílabos: fue, fe, fui, vio, dio, di, ti NUNCA LLEVAN TILDE. Monosílabos con distinta función: Te engañó (pronombre personal) Tomaron té (sustantivo) Tu pensamiento (adjetivo posesivo) Tú sabes (pronombre personal) El gobierno (artículo) Vino por mí (pronombre posesivo) Mi (sustantivo - nota musical) Dé información (verbo dar) Grito de alegría (preposición) Sé la lección (verbo saber) Estudié mas no supe (conjunción adversativa-pero) Proponen más tiempo (adverbio de cantidad) Se hicieron los cambios (pronombre personal) Sé bueno (verbo ser) Escribe si puedes (conjunción condicional) Sí juro (adverbio de afirmación)

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El si sonó desafinado (sustantivo - nota musical) Volvió en sí (pronombre personal) DEMOSTRATIVOS: ESTE, ESE, AQUEL y sus femeninos y plurales, llevan tilde cuando son pronombres con función sustantivo. No lo llevan cuando cumplen función adjetiva. *Por regla general, las palabras compuestas se acentúan ortográficamente en el último de sus componentes. Si ambos componentes llevan acento ortográfico, lo conserva solamente la segunda palabra. Ejemplo: décimo + séptimo: decimoséptimo. Si el primero de los componentes lleva acento ortográfico, lo pierde en la palabra compuesta. Ejemplo: sofá + cama: sofacama. * Algunos monosílabos al unirse a otros vocablos y formar palabras agudas, llevan tilde. Ejemplo: cien + pies: ciempiés. * Si las palabras están unidas por guión, cada vocablo conserva su acento original. Ejemplo: teórico-práctico; ítalo-francés. *ADVERBIOS TERMINADOS EN "MENTE": Son palabras compuestas por adjetivos + mente. Si el adjetivo lleva acento ortográfico, lo conserva. Ejemplo: últimamente, suavemente. *FORMAS PRONOMINALES: QUE, QUIEN, CUAL, CUANTO y sus plurales, llevan tilde cuando formulan interrogación o exclamación directa (cuando comienza y finaliza con signos de interrogación o exclamación) o indirecta. Ejemplo: Establece cuál es el órgano de aplicación de la ley. (oración indirecta) ¿Cuál es el órgano de aplicación de la ley? (oración directa).” 13) Números, Fechas y Cantidades.

168) Los números deben escribirse en letras, seguidos del número en cifras entre paréntesis salvo que estén incluidos en tablas, enumeraciones y similares.

169) Los capítulos de balance y la cantidad acompañada por la unidad de medida y monetaria deberán escribirse en cifras

170) Las fechas deberán escribirse en cifras arábigas salvo los meses y la hora que deberá escribirse con letra. El año debe indicarse con las cuatro cifras. 14) Números Romanos.

Se emplean para designar Siglos, nombres de soberanos, tomos, títulos, capítulos, anexos, conferencias, reuniones, certámenes.

171) Los números romanos deberán utilizarse con mayúsculas y de

acuerdo a las reglas oportunamente establecidas.

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15) Mayúsculas.

172) Las mayúsculas deben utilizarse. *En la primera palabra de un escrito y siempre después de un punto. *En los sustantivos propios. *En el artículo o adjetivo, cuando forma parte del nombre. *En la mención de toda institución, establecimiento o cuerpo,

organismo, ente, país, programa, plan, zona, *Al nombrar los títulos de los códigos en general. *Al escribir los partidos políticos, los apellidos, títulos.

16) Citas.

Referencia, anotación o mención de autores, textos que se alegan o discuten en lo que se dice o escribe.

173) La cita de una disposición normativa debe contener la mención de la partición o norma completa a la que se hace referencia, la denominación jurídica, la categoría y el número de identificación del acto.

174) Deberán indicarse entre paréntesis los extremos de la publicación oficial que contiene la disposición normativa en la primera cita que efectúe de la misma.

175) Deberá indicarse entre paréntesis el título de una disposición normativa cuando se cita por primera vez.

176) Las citas de partes de una disposición normativa deberán individualizar sus divisiones internas de acuerdo a un orden decreciente y separadas por comas.

177) La cita debe llegar al nivel más bajo de la división del texto que resulte necesario para individualizar claramente la disposición citada.

178) La cita de artículos de un texto legal no deberá contener la identificación de las divisiones superiores de la cual puedan formar parte.

179) En la referencia interna deberán evitarse las citas mediante la palabra “precedente” o “sucesivo” salvo que resulten justificadas por razones de claridad, debiendo emplearse la cita exacta de la división interna.

180) Las citas deberán ser precisas y evitar las expresiones “último”, “penúltimo inciso” o “últimos dos incisos”.

181) Las letras y números que señalan división interna en los incisos deberán citarse usando la denominación “letra” y “número” seguida de la letra del alfabeto o de la cifra arábiga y de un paréntesis de cierre. 17) Citas de Divisiones de Disposiciones Comunitarias o Internacionales.

303

182) La cita de apéndices no numerados, frases señaladas por guiones u otros signos tipográficos deberá realizarse con el número ordinal escrito en letras (primer anexo, primer guión).

183) La cita de partes del texto legal deberá comprender entre comillas toda la extensión de la parte pertinente cuando no resulte clara la simple mención o si se trata de partes que no constituyen una unidad autónoma.

184) La cita de disposiciones comunitarias o internacionales deberá seguir la terminología empleada en sus respectivos textos.

18) Siglas.

Palabra formada por el conjunto de letras iniciales de una expresión compleja. Representan el nombre de un organismo o institución con las letras iniciales de los distintos términos léxicos que lo integran, o bien con sílabas, iniciales o no (Martín, Jacinto. “Normas de uso del lenguaje jurídico”, en Leiva Fernández, ob. cit. página 294).

185) Las siglas deberán escribirse sin punto alguno y con letra

mayúscula, salvo que contenga mas de seis caracteres. 186) El uso de siglas de uso corriente que se repite varias veces en

un texto normativo deberá contener en la primer cita la expresión completa seguida de la sigla entre paréntesis.

187) Las siglas que designen planes, programas, entes, órganos, u otros supuestos, deberán escribirse con mayúscula sin punto que las separe.

188) Las unidades de medidas o monetaria deberán escribirse completas, pudiendo utilizar señales convencionales en el interior de tablas enumeraciones y similares.

189) Los símbolos de unidades de medidas expresadas con abreviaturas o siglas poco conocidas deberán indicar el desarrollo de la sigla o reenviar a los textos que contienen la definición del símbolo o de la unidad de medida.

190) Los símbolos convencionales del lenguaje técnico o científico solo deberán utilizarse cuando resulte imprescindible para la formulación de los textos normativos.

19) Abreviaturas.

Consiste en la representación gráfica reducida de una palabra mediante la supresión de letras finales o centrales, y que suele cerrarse con punto (Diccionario de la Real Academia Española).

Muchas abreviaturas tienen una forma convencional de uso general, y otras son creadas por el que escribe para un uso particular.

Existen dos formas normales de abreviación: truncamiento y contracción. La primera implica la eliminación de la parte final de la palabra. Las abreviaturas

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obtenidas por truncamiento nunca pueden terminar en vocal. En la construcción de abreviaturas por contracción, se eliminan las letras centrales de la palabra y se dejan sólo las letras más representativas (por ejemplo, "avda." por avenida). En este segundo método, es habitual el uso de una letra o letras finales voladas (por ejemplo, "nº" por número).

191) No deben usarse abreviaturas de ningún tipo en las sanciones legislativas, ni tampoco en los dictámenes de Comisión.

192) Las abreviaturas solo deberán usarse en aquellos casos impuestos por la costumbre o que se encuentren admitidas para la cita de disposiciones normativas.

193) La denominación abreviada de una exposición compuesta que se repite varias veces en su mismo texto deberá ser aclarada en su primer uso completo, mencionando su abreviación mediante la fórmula “en adelante denominada ”

194) En los casos en que resulte justificada las abreviaturas deben escribirse en letras minúsculas seguidas de un punto en sustitución de las letras omitidas. 20) Sangría.

Es el espacio que debe respetarse entre el margen izquierdo y el

comienzo de cada párrafo (al inicio de un escrito y después de punto y aparte).

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V) REGLAS DE LOGICA DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS.

Los actos legislativos presentan una naturaleza compleja, lo que determina la posibilidad de realizar distintos enfoques sobre los mismos.

Oportunamente se distinguió el proceso institucional del proceso intelectual que se encuentra presente en la elaboración de todo acto legislativo.

Con referencia específica a las leyes, el proceso institucional nos conecta con los trámites legislativos, de aprobación de los proyectos (iniciativa, sanción, promulgación, publicación).

El proceso intelectual en cambio apunta a los diferentes análisis que merece la redacción de todo proyecto (sintáctico, sistemático, valorativo, convencional).

Como punto de partida cabe señalar que los actos legislativos se estructuran mediante un conjunto ordenado de normas jurídicas, que a su vez presentan singularmente un carácter formal que define un orden interno de cada una de ellas.

De esta manera es posible distinguir la sistemática individual de cada norma de la que rige al conjunto de disposiciones que forman parte de un mismo acto legislativo. En ambos casos se plantean cuestiones vinculadas con la sistemática interna de los actos legislativos que se diferencia de la sistemática externa que plantea la problemática de la vinculación de cada acto legislativo con el resto del ordenamiento jurídico del que forma parte o al cual se encuentra destinado cuando todavía no ha sido aprobado.

La sistemática interna plantea entonces la cuestión del análisis de la estructura de cada norma, pero también de la relación articulada que vincula a todas ellas dentro de cada acto legislativo.

En tal sentido la sumatoria de ambos análisis tiene por objeto que el acto legislativo reúna caracteres de coherencia y organicidad.

La norma jurídica, cuyo conjunto articulado, sirve para conformar la estructura esencial de los actos legislativos, presenta unívocamente un contenido formal y otro material, que puede separarse metodológicamente a los efectos de realizar dos enfoques diferenciados.

El análisis formal de la norma jurídica nos lleva necesariamente a la Teoría Pura del Derecho elaborada por Kelsen (Editorial Eudeba, año 1960), que sobre la base de la división Kantiana entre “ser” y “deber ser”, señala la lógica normativa del derecho que se diferencia de la lógica Aristotélica de la naturaleza de tipo causalista.

Las normas jurídicas si bien establecen una relación entre una “condición” y una “consecuencia” jurídica, no plantean una causalidad entre una y otra sino una imputación entre ellas.

Como juicio que establece un deber bajo la condición de que ocurran determinados hechos, la norma jurídica constituye un juicio hipotético (si es A deber ser B) que como se expresara su enlace no es la “causalidad” sino la “imputación”.

Otro carácter esencial de la norma jurídica es su “coactividad” ya que la consecuencia ligada a una determinada condición implica la aplicación de una “pena” o la “ejecución civil o administrativa”.

Tomando a la sanción como concepto central Kelsen señala un conjunto

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de conceptos jurídicos fundamentales: la “sanción” el “hecho antijurídico“ el “responsable” y el “deber jurídico” o “prestación”

Dentro de la estructura formal de la norma Kelsen distingue entre la norma “primaria” que es la que presenta el contenido coactivo y la “secundaria” que es la que constituye el deber jurídico o prestación, destacando la mayor importancia de la norma primaria que establece la sanción.

A diferencia de Kelsen, Cossio destaca la importancia de los dos aspectos de la norma jurídica, denominando a uno de ellos “endonorma“ y al otro “perinorma“, lo que le permite estructurar diez conceptos jurídicos fundamentales: 1) dada una situación coexistencial, 2) debe ser, 3) la prestación, 4) de alguien obligado, 5) ante alguien titular, 6) o ( disyunción entre dos partes de la norma jurídica), 7) dada la no prestación, 8) la sanción, 9) impuesta por un funcionario obligado, 10) por pretensión de la Comunidad.

Las cinco primeras constituyen la endonorma y desde la siete a la diez la perinorma.

De esta manera la norma para Cossio es un juicio disyuntivo por la alternativa que plantea la misma entre dos posibilidades.

Sin perjuicio del aporte realizado por ambos “iusfilósofos “ la doctrina moderna considera que ambos trabajan en base a la formalización según la lógica aristotélica, señalando en tal sentido que ese planteo clásico ha quedado superado por la “lógica proposicional” que simboliza cualquier juicio por una letra. Así el juicio “La casa es antigua” se puede expresar con la letra “p“ que resulta diferente de la simbolización tradicional (S es P) ya que cada juicio expresado en letra constituye una proposición atómica y que la reunión de dos o más de ellas configura una proposición molecular”.

De esta manera existe un estudio de la forma por la que se relacionan las “proposiciones”, para conformar las diversas estructuras moleculares realizado por el “calculo proposicional” o lógica de la proposición. En tal sentido se destaca la “tabla de unidad” que establece la verdad o falsedad de la proposiciones moleculares en función de la verdad o falsedad de la “proposición atómica que la integra (Introducción al Derecho de Enrique Aftalión y José Vilanova Ed. Abeledo Perrot, páginas 441/503).

Sobre la base de la estructura formal de las normas jurídicas consideradas individualmente y contemplando también su contenido material cabe destacar que todo acto legislativo, conformado por una pluralidad de disposiciones deben definir un sistema de normas que resulte lógicamente correcto.

La afirmación anterior determina la necesidad de precisar que los actos legislativos deben reunir requisitos esenciales de “completitud“, ausencia de lagunas, “coherencia” e irreductibilidad.

La ausencia de lagunas implica la redacción de fórmulas o casos genéricos o categorías, que incluyan todos en casos o formas individuales posibles que eviten algún tipo de ausencia de solución.

Corresponde aclarar que la cuestión de las lagunas en el derecho ha generado numerosas controversias tanto respecto del concepto de “laguna” como de su alcance.

En tal sentido para Kelsen las lagunas lógicas no existen ya que el derecho vigente es siempre aplicable y permite resolver cualquier litigio, aplicando si fuese necesario al juicio general de que lo que no está prohibido está permitido.

Señala también que donde se cree ver una laguna no existe más que una

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divergencia entre el derecho positivo y otro derecho considerado mejor o más justo y que solo ésta comparación -indebida para Kelsen hace aparecer la insuficiencia del derecho positivo.

Expresa Kelsen (ob. cit. página 173) cuando se habla de una “laguna” no es porque una decisión sea lógicamente imposible ante la falta de disposiciones aplicables, “sino simplemente porque la decisión lógicamente posible aparece al órgano encargado de aplicar el derecho a tal punto inoportuno o injusto que él se inclina a admitir que el legislador no ha pensado en ese caso, y que si lo hubiera pensado hubiera tomado una decisión diferente de la que resulta del derecho vigente”.

Se pronuncia también en contra de las lagunas admitidas por el legislador cuando sancionan leyes que expresamente permiten al juez decidir como si “actuara como legislador suplente, y se cuestiona el principio de legalidad de la jurisdicción y también la validez de las normas generales que deben aplicarse. Expresa asimismo que teniendo en cuenta que el legislador solo puede tener en cuenta los casos promedios el recurso de autorizar al juez por los peligros que encierra debe ser realizado de tal manera “que el juez debe ser inducido a pensar que no tiene facultad de determinar por sí mismo en que caso puede sustituir al legislador y tal es precisamente la conclusión que la ficción de la laguna debe sugerir”.

Finalmente también se pronuncia contra las denominadas “lagunas técnicas” señalando que las mismas son “lagunas” lógicas que resultan de una divergencia entre el derecho positivo o el derecho deseado o bien aquella indeterminación que resulta de que la norma es solamente un marco.

Para Manuel Ossorio y Florit (Enciclopedia Jurídica OMEBA, página 676) la norma legal dictada con un criterio abstracto ofrece frecuentemente dificultades para subsumir ciertos casos ya sea por cuestiones de interpretación de su exacta aplicabilidad o porque no se haya previsto el caso dando lugar a que ciertos autores hablen de las “lagunas” en el derecho.

No obstante la manifestación anterior citando a Coviello señala que la legislación es un conjunto de normas que tienen una conexión intima, por lo que constituye un “organismo con fuerza latente propio” de expansión y adaptación.

Para Coviello el método esencial para llegar a los casos no contemplados es la analogía que no es la presunción de la voluntad del legislador sino el principio de igualdad jurídica.

Citando a Salvat señala “que en defecto de leyes análogas se recurre a los principios generales del derecho que deben buscarse principalmente en la Constitución Nacional”.

Asimismo distingue entre la analogía civil y la penal y manifiesta respecto de la primera que la obligatoriedad impuesta el juez de dar soluciones (artículo 15 y 16 del Código Civil) impide admitir la existencia de lagunas en el derecho.

También Ossorio y Florit cita a Ennecerus distinguiendo entre “analogía legis” que parte de una norma concreta para aplicarla a los casos que encajen en ella de la analogía juris” que toma en cuenta varias normas de las que extrae por vía de inducción los principios generales que se aplican a casos que no caen bajo las disposiciones de la ley distinguiendo además entre “analogía” e interpretación extensiva que aclara el pensamiento de la ley presente a una expresión demasiada estrecha.

En materia penal la analogía tiene otro alcance especialmente en los

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sistemas liberales que a diferencia de los positivos consagran el principio de que no hay crimen sin ley previa al que incluso se le llega a otorgar jerarquía constitucional. El derecho penal como sistema discontinuo de ilicitudes determina la vigencia del principio de reserva por el cual todo lo que no está prohibido está permitido por lo que el arbitrio judicial y la analogía resultan expresiones de la ilimitación de la soberanía del estado. Citando a Soler niega entonces la existencia de lagunas de la legislación porque las normas penales son exhaustivas y solo lo que no está expresamente castigado cae en la esfera de la libertad.

Como contrapartida de estos sistemas se cita la concepción positivista del artículo 16 del Código Penal que rigió en la URSS que expresaba “Cuando algún hecho peligroso no se hubiera contenido en este Código, las responsabilidades criminales del mismo se determinarán con arreglo a la ley que fije hechos más semejantes” por el cual se define el juicio de analogía en sede penal al igual que la ley penal alemana del 28/6/1935 dictado por el régimen Nacionalista que prescribía “Será castigado el que cometiere un hecho declarado punible por la ley o que merezca ser penado conforme al principio fundamental de una ley penal y al sano sentimiento popular. Si no hubiera ley directamente aplicable al hecho, éste será penado según la ley en cuyo principio fundamental encaje mejor”.

Pasando a la cuestión de la coherencia esta implica la inexistencia de soluciones contradictorias dentro de las diversas normas jurídicas que componen un mismo acto legislativo. Se plantea así la necesidad de que cada caso o situación contemplada debe tener una sola solución.

Por su parte la irreductibilidad plantea la problemática de las redundancias que se producen cuando existe más de una norma jurídica señalando la misma solución para un caso o situación determinada.

Esta cuestión reviste importancia desde el punto de vista de la técnica legislativa toda vez que una eventual modificación o derogación del caso contemplada debería abarcar en todos las normas que se refieren al mismo, porque en caso contrario podría dar lugar a controversias interpretativas.

Teniendo en cuenta los principios señalados de completitud, coherencia e irreductibilidad cabe señalar la importancia de que los actos legislativos presenten una redacción que permita contemplar todos los casos posibles.

De esta manera se plantea la necesidad del agrupamiento de los casos individuales en casos “genéricos” o “casilleros” lo que no excluye la posibilidad de tratamientos diferentes contemplados en casilleros menores.

Además de que los “casilleros” deben incluir a todos los casos posibles también se requiere que ningún caso individual resulte contemplado en más de un casillero o que no encuentre solución en alguno de ellos.

195) Los actos legislativos deben redactarse de acuerdo con

principios lógicos que le confieren carácter de completitud, coherencia e irreductibilidad, de modo de conformar una estructura orgánica que facilite su conocimiento y aplicación.

196) Los casilleros que permiten agrupar a los diferentes casos individuales deben comprender a la totalidad de los mismos, de manera que ninguno de ellos quede fuera de un agrupamiento.

197) Los casos individuales deben estar incluidos en un solo casillero evitando las contradicciones o redundancias normativas.

198) Las soluciones diferentes para los casos genéricos, basados en

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determinados atributos o en que se verifique o no determinado hecho, deben redactarse de acuerdo con la existencia o no de dicho atributo o de la ocurrencia o no de ese hecho, no debiendo señalarse el atributo contrario.

199) Debe contemplarse la existencia de soluciones para cada casillero de modo que ninguno de ellos quede fuera del tratamiento normativo.

200) Las soluciones establecidas para cada casillero debe resultar conforme con el objeto del acto que se dicta.

201) Deben evitarse distingos basados en atributos a los cuales se les otorgue la misma solución, debiendo utilizarse la menor cantidad de normas posibles para contemplar los diferentes casos que se pretenda incluir dentro de las disposiciones normativas.

202) Cada casillero deberá ser analizado en forma integral de modo de asegurar la inexistencia de casos individuales para los cuales la solución adoptada resulte inadecuada en cuya hipótesis deberá redactarse una solución especial para el mismo.

203) Se debe evitar la redundancia de normas contenidas en actos legislativos ya incorporadas al ordenamiento jurídico, resultando admisible la aclaración de los alcances de una obligación o prohibición vigente que genera problemas de interpretación.

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VI) REGLAS SOBRE DINAMICA LEGISLATIVA.

La doctrina jurídica ha elaborado una clasificación clásica del derecho,

distinguiendo el denominado “Derecho Natural” del “Derecho Positivo”. El derecho natural resulta definido por la Enciclopedia Jurídica Omeba

como la “ciencia que expone los primeros principios del derecho concebidos por la razón y fundados sobre la naturaleza del hombre…”. En consecuencia este derecho está conformado por principios anteriores y superiores a toda legislación dictada y encuentra su fundamento en la idea de la justicia.

Dentro de las teorías afirmativas del derecho natural cabe citar a Sócrates que señala que deben respetarse todas las leyes, tanto la escrita como las no escritas que valen para todos los hombres y son impuestas por los dioses y en los cuales se afirma la existencia de una justicia superior, para cuya validez no es necesario sanción positiva ni una formulación escrita.

Entre las teoría negativas del derecho natural cabe citar a “Los Sofistas”, para los cuales el derecho es relativo y sólo existe la opinión individual, por lo que negando toda verdad objetiva se niega también toda justicia absoluta.

Siguiendo con el plano doctrinario se advierte la existencia de dos posiciones diferentes en torno del derecho natural, por un lado la corriente “teológica” representada por Santo Tomás de Aquino que sostiene que este derecho es aquella parte del orden del universo originado en dios, que es asequible a la razón humana y sostiene que ningún orden positivo tiene fuerza obligatoria sino concuerda con los principios del mismo. Con otra visión el “iusnaturalismo racionalista”, que resulta expuesto por filósofos como Spinoza y Kant, considera que el derecho natural no deriva de los mandatos de dios, sino de la naturaleza o estructura de la razón humana.

Por su parte el derecho positivo es variable y necesariamente histórico y Nacional, teniendo su expresión en las leyes y en las costumbres jurídicas. De esta manera el derecho positivo alude a la existencia tempo-espacial de las normas jurídicas y se conforma con el derecho que se manifiesta en forma real en una sociedad en un determinado momento. En tal sentido se suele clasificar al derecho positivo en vigente e histórico.

Para la concepción positivista una norma es válida cuando ha sido creada por un órgano y el procedimiento establecido en una norma superior, considerando sinónimos “validez” y “existencia”.

No obstante lo señalado el positivismo resulta difícil de caracterizar porque existen posiciones muy diferentes en torno de esta concepción y así resulta posible hablar de: “escepticismo ético”, “positivismo ideológico” “formalismo jurídico” y “positivismo metodológico”, entre sus diversas manifestaciones.

Uno de los interrogantes esenciales que plantea el derecho positivo es el relativo al principio y fin de su existencia y a todos aquellos institutos jurídicos que pueden incidir sobre esta cuestión.

De esta manera resulta esencial abordar los conceptos de vigencia de las normas jurídicas, aspectos que producen interrogantes complejos tanto sobre el contenido normativo como sobre el ámbito de aplicación temporal, que alcanza tanto a la norma original como a sus eventuales modificaciones y derogaciones.

Asimismo esa afectación de la norma original puede derivarse de otros

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institutos como la “caducidad”, la “suspensión” el “restablecimiento” o las “prórrogas”, teniendo en cuenta que todas ellas determinan un ámbito especial respecto de la aplicación temporal de los actos legislativos o específicamente de las normas jurídicas que los mismos contienen.

Tradicionalmente la existencia de la norma jurídica ha sido vinculada al concepto de “publicación”, configurándose una situación particular que no está exenta de objeciones, teniendo en cuenta especialmente aquella opinión doctrinaria que señala “la falacia del derecho conocido” por la mera formalidad de su publicación.

No obstante lo señalado, siguiendo una línea histórica en el derecho comparado, resulta posible distinguir dos sistemas de publicidad: la “material” y la “formal”.

La publicidad material es la que se realizaba mediante “bandos” o “pregones” que se leían en lugares públicos y este sistema pone su acento especialmente en la forma “oral” que como tal se agota en su primer uso, sin perjuicio de sus eventuales repeticiones, ya que su naturaleza resulta incompatible con su duración en el tiempo.

El sistema de “publicidad formal” se realiza mediante la publicación del acto en un instrumento determinado al cual puedan tener acceso sus destinatarios. A diferencia del sistema anterior en este caso se requiere una actividad de los habitantes tendiente a dirigirse o acceder a determinada fuente de información.

Con el paso del tiempo y el auge de los medios de comunicación la doctrina actual reivindica la importancia de sistemas “mixtos” que combinen aspectos de la publicidad “formal” con la “material” de modo de favorecer no solo la “seguridad” jurídica sino también el concepto de la “función educadora” del derecho que requiere esencialmente su difusión y conocimiento por parte de los habitantes regidos por el mismo.

Se plantea así la importancia de los medios de comunicación masivos o de otras formas generalizadas de los mismos como “Internet” u otros similares.

La Constitución Nacional contempla la promulgación y publicación de las normas mediante el artículo 99º inciso 3 vinculado con el artículo 83º de la misma

Con relación a esta norma la doctrina ha señalado: “Al Poder Ejecutivo le incumbe el ejercicio de importantes funciones en el proceso de formación de las leyes, ya que en virtud del artículo 99º inciso 3, puede iniciar proyectos de ley y también tiene la facultad de promulgarlos y publicarlos. A su vez dentro del capítulo V del Poder Legislativo se destaca el artículo 78º, que tipifica el procedimiento más sencillo en cuanto al trámite de aprobación de una ley y consagra la intervención necesaria del Poder Ejecutivo en la especie. Por su parte el artículo 80º se refiere a la aprobación ficta cuando el Poder Ejecutivo no observa el Proyecto dentro del plazo que se establece y también regula el procedimiento aplicable en caso de observación (o veto) parcial, especialmente para señalar si procede o no la promulgación de la parte que no fuera observada. En consecuencia sancionado un proyecto por el Poder Legislativo se abre un abanico de posibilidades en cuanto a su resultado final, frente a la necesaria intervención que le compete al Poder Ejecutivo, ya que sin perjuicio de la aprobación ficta del artículo 80º, el referido poder puede aprobarlo o promulgarlo, pero también lo puede observar, ya sea en forma total o parcial, conforme los artículos que fueran mencionados. Sin perjuicio de las normas precitadas, el

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artículo bajo examen tiene por objeto regular el procedimiento que rige al proyecto observado por el Poder Ejecutivo y por lo tanto nos introduce de una manera detallada, en un instituto de suma importancia en el proceso de formación de las leyes y que la doctrina distingue con el nombre de “veto”. El origen de este instituto es muy remoto, ya que encontramos antecedentes del mismo en el antiguo Derecho Romano en que era utilizado por los Tribunos para oponerse a las decisiones del Senado. Dentro del constitucionalismo moderno cabe la cita de los antecedentes ingleses y su ejercicio por parte del Rey de Inglaterra. Recogida por la doctrina constitucional a través de pensadores como Montesquieu, se proyectó a la Constitución de algunos estados Norteamericanos como el de New York (1777) y Massachussets (1780), siendo finalmente receptado por la Constitución de los Estados Unidos de 1787(artículo uno, séptima sección). En el contexto aludido y ubicado el veto en la esfera del Poder Ejecutivo, se discute si se trata de una función estrictamente ejecutiva o si constituye una función legislativa del poder administrador. Conforme lo expuesto destácase que la discusión de la naturaleza del veto, reviste una importancia esencialmente doctrinaria y se considera más aceptable la posición que señala la mencionada naturaleza legislativa del instituto dentro del sistema de división de poderes, teniendo en cuenta especialmente que la posibilidad de su ejercicio no se extiende a otros actos del Poder Legislativo. Por otra parte y no obstante su vigencia generalizada en el derecho público moderno, su existencia no es absolutamente necesaria y no constituye un principio inexcusable del sistema representativo y republicano, aunque en contrario se sostiene que constituye un instituto esencial para el equilibrio de poderes que debe prevalecer en ese tipo de gobierno. En otro orden de ideas el veto puede ser clasificado en “absoluto”, cuando en virtud de su ejercicio el proyecto de ley queda sin efecto alguno, o “condicional” cuando solo queda sin efecto si el Poder Legislativo no insiste con determinada mayoría de sus miembros. El veto también puede ser total o parcial según que la oposición se efectúe respecto de todo el proyecto o de una parte del mismo. Dentro de esta clasificación, cierta doctrina señala que el ejercicio del veto parcial solo puede hacerse efectivo cuando existen normas constitucionales expresas y que no basta la mera enunciación de la facultad de veto, para considerar contenido su ejercicio parcial. De acuerdo con lo expresado en la Constitución Nacional el veto reviste el carácter de “condicional”, por la posibilidad del Poder Legislativo de insistir con la mayoría de los dos tercios de votos, y pese a la ambigüedad normativa, cabe entender que este número se requiere en las dos cámaras y comprende únicamente a los legisladores presentes. También en materia de plazos el veto presenta un conjunto de ambigüedades, ya que si bien el artículo 80º establece el término de diez días útiles, frente al silencio constitucional, cabe considerar que su cómputo debe efectuarse desde que la comunicación pertinente resulta recibida por el Poder Ejecutivo. Por otra parte esta constitución no establece plazos para que las cámaras consideren el proyecto vetado y por lo tanto tampoco se regulan las consecuencias de la falta de tratamiento. Otro tema controvertido es si el ejercicio del veto puede alcanzar a la materia de la reforma constitucional regulada por el artículo 30º y la respuesta a este interrogante se relaciona con el carácter legislativo o no de esa declaración. También es materia de controversia si resulta posible vetar un proyecto sancionado por los dos tercios de votos de cada una de las cámaras y la tesis favorable sostiene que los argumentos que puede esgrimir el Poder Ejecutivo pueden disuadir al Congreso de insistir con la mayoría de votos

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con que sancionó el Proyecto. Antes de la reforma de 1994, el artículo bajo examen había dado lugar a una serie de críticas y controversias, ya que si bien contemplaba tanto al veto parcial como al veto total, sus disposiciones resultaban más apropiadas para este último, considerándose que el primero debió merecer un mayor detalle. También resultaba opinable la posibilidad de promulgar parcialmente las leyes, ya que se consideraba que en función de la naturaleza del veto, del titular de su ejercicio y por su carácter condicional, no resultaba razonable que el ejecutivo dispusiera la aplicación de solo una parte del proyecto, cuando el mismo debía volver a las cámaras para su consideración y también se cuestionaba su validez por no existir una norma que lo autorizara. No obstante lo señalado, antes de la referida reforma el uso del veto y la promulgación parcial fue una práctica corriente en la esfera del Gobierno Nacional, especialmente al amparo de ejecutivos fuertes y también de ciertos aspectos positivos de su ejercicio, cuando permitía solucionar defectos del texto de los proyectos de ley sin demorar la aplicación de normas urgentes y necesarias. Bajo estos antecedentes la reforma de 1994 modificó el artículo 70º que hoy lleva el número 80, que consagra por vía de excepción la posibilidad de la promulgación parcial, aunque omitió incorporar normas de procedimiento al veto parcial. Asimismo la norma referida establece que corresponde aplicar el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia, para el supuesto referido de promulgación parcial., lo que ha determinado controversias teniendo en cuenta que la norma que regula los decretos de necesidad y urgencia (artículo 99º inciso 3) no es autosuficiente y por el contrario señala la necesidad de dictar una ley especial, que resultaría también aplicable a los casos de promulgación parcial. Esta compleja regulación planteaba el interrogante de si resultaba posible aplicar al caso de la promulgación parcial un sistema diferente al del resto de los vetos (regido por el artículo 83º) que comprendiera tanto las cuestiones del procedimiento como el de las mayorías requeridas (ver comentario del artículo 80º). En tal sentido algunas opiniones consideraban que las dos disposiciones podían resultar armónicas, ya que el artículo 83º regiría para los casos de veto total o de veto parcial sin promulgación y el caso de promulgación parcial previsto en el artículo 80º se debería sujetar a las normas pertinentes del artículo 99º inciso 3 y de su reglamentación legal que eventualmente podían determinar un procedimiento diferente para el mismo. Para esas opiniones el doble tratamiento tiene fundamentos en la interpretación restrictiva que debe merecer el veto en general y la promulgación parcial en particular, dado los caracteres y naturaleza ya señalada de ambos institutos. Esa interpretación sostenía que en la hipótesis señalada las atribuciones del Poder Ejecutivo no resultaban afectadas, porque expresamente el artículo 80º remite a un procedimiento especial que le puede dar determinados y diferentes contenidos a los tradicionales y además se argumentaba que si el Poder ejecutivo quiere someter su veto al procedimiento del artículo 83º y a las mayorías que este exige, tiene el arbitrio de no promulgar la parte no vetada. La solución antes mencionada resaltaba la importancia de hacer jugar con plenitud la disposición incorporada por la reforma de 1994 a la última parte del artículo 80º, y que por tratarse de un supuesto de naturaleza especial y excepcional alentaba la posibilidad de regular esta materia de una manera diferente. Asimismo se sostenía que la promulgación parcial de un proyecto de ley puede afectar la seguridad jurídica, al permitir incorporar al ordenamiento jurídico un conjunto de normas de un acto inconcluso, lo que no ocurre con el caso del veto total o del veto parcial

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sin promulgación, ya que en estos casos, si bien el proyecto no está concluido, no resulta incorporado al ordenamiento jurídico. Dentro de esta línea argumental se justificaba la posibilidad de regular un procedimiento diferente y de naturaleza más ágil y favorable al Poder legislativo, sobre el que recae esencialmente la función de dictar las leyes. El dictado de la ley 26.122 ha resuelto estas cuestiones estableciendo una serie de normas relativas tanto a los requisitos como al procedimiento aplicable para la intervención de la Comisión Bicameral y también del plenario de ambas cámaras. Como consecuencia de esta tardía norma legal, que se sancionó después de mas de diez años de producida la reforma de 1994, resulta posible distinguir ahora un doble procedimiento para el tratamiento de los vetos producidos por el Poder Ejecutivo. Cuando se trata de veto total o de veto parcial sin promulgación se aplican los procedimientos y mayorías tradicionales del veto (intervención sucesiva de las dos cámaras, mayorías especiales para la insistencia del proyecto sancionado etc.), que regula el artículo bajo examen. Para el supuesto de veto con promulgación parcial, la modificación producida al artículo 80º, por la reforma de 1994, que remite al procedimiento de los decretos de necesidad y urgencia y el consecuente dictado de la ley 26.122 en virtud de lo dispuesto por el artículo 99º inciso 3, ha determinado un procedimiento y una mayoría distinta para producir la referida insistencia del Poder Legislativo (ver comentario del artículo 80º, como así también de los artículos 76º, 99º inciso 3, 100º incisos 12 y 13). La solución referida en el párrafo anterior se diferencia de la que contemplaban otros proyectos de ley y los consecuentes dictámenes en minoría que originaron, que siguiendo el procedimiento tradicional del veto regido por la norma bajo examen, determinaban la intervención sucesiva (y no simultánea) de ambas cámaras (ver comentario del artículo 80º). Desde el punto de vista constitucional el veto es un instituto de relación entre las funciones de los dos poderes políticos del Estado y constituye por lo tanto un vínculo de unidad, que demuestra la relatividad del principio de la división de los poderes. En tal sentido y junto con otras disposiciones constitucionales de diferente naturaleza, participa de aquella categoría de normas, que señala que el principio de división de los poderes no es absoluto y que ciertas funciones que se consideran propias o normales de algunos de ellos, reconocen límites constitucionales, las que en algunos casos determinan la imposibilidad de su ejercicio. Dentro de la categoría señalada se puede incluir a los artículos 53º, 59º, 64º, 67º, 70º, etc., sin perjuicio del carácter institucional de otros actos que determina la no judiciabilidad de los mismos. El veto en las constituciones provinciales: todas las constituciones provinciales vigentes consagran este instituto de acuerdo con el siguiente detalle: Buenos Aires (artículo 95º); Córdoba (artículo 114º); Catamarca (articulo 118º); Corrientes (artículo 85º); Chaco (artículo 114º); Chubut (artículo 131º); Entre Ríos (artículo 84º); Formosa (artículo 121º); Jujuy (artículo 121º); La Pampa (artículo 63º); La Rioja (artículo 104º); Mendoza (artículo 102º); Misiones (artículo 103º); Neuquén (artículo 103º); Río Negro (artículo 144º); Salta (artículo 128º); San Juan (artículo 168º); San Luís (artículo 133); Santa Cruz (artículo 105º); Santa Fe (artículo 57º); Santiago del Estero (artículo 117º); Tucumán (artículo 67º); Tierra del fuego (artículo 135º inciso 2). En todos los casos reviste el carácter de condicional y en materia de plazos rige por lo general el de diez días para que el ejecutivo realice su ejercicio, y si bien algunas no establecen si se trata de días corridos o hábiles, prevalece la interpretación favorable a este último como ocurre en la provincia de Buenos Aires (artículo 95º), Otras constituciones que

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tampoco definen esta situación son: Catamarca (artículo118º); Chaco (artículo 114º); Misiones (artículo 103º); Río negro (artículo 144º); San Juan (artículo 168); Mendoza (artículo 101º); y Tierra del Fuego (artículo 108º). La constitución de Córdoba señala expresamente que se trata de días hábiles (artículo 112º), al igual que Corrientes (artículo 85º); Chubut (artículo 131º); Entre Ríos (artículo 85º); Formosa (artículo 121º), Jujuy (artículo 120º); La Pampa (artículo 63º); La Rioja (artículo 104º); Neuquén (artículo 103º); Salta (artículo 128º); San Luís (artículo 133º); Santa Cruz (artículo 105º); Santa Fe (artículo 57º); Santiago del Estero (artículo 117º) y Tucumán (artículo 67º). En casi todas las constituciones se advierte la ausencia de normas que contemplen el plazo que tiene el Poder legislativo para considerar el veto del poder ejecutivo. En sentido contrario puede citarse a la constitución de Entre Ríos que contiene una regulación detallada de este instituto y a la de las provincias de La Pampa (artículo 63º); Santa Cruz (artículo 106º); Santa fe (artículo 59º); Neuquén (artículo 105º) y Santiago del Estero (artículo 120º). Consagran la posibilidad del veto parcial las siguientes constituciones: Catamarca (artículo 120º); Córdoba (artículo 114º); Corrientes (artículo 87º); Chaco (artículo 114); Chubut (artículo 133º); Entre Ríos (artículo 88º); Formosa (artículo 122º); La Pampa (artículo 63º);La Rioja (artículo 104º), Mendoza (artículo 102º); Misiones artículo 104º); Neuquén (artículo 107º); Río Negro (artículo 144º); San Juan (artículo 169º); San Luís (artículo 135º); Santa Cruz (artículo 106º); Santa Fe (artículo 59º); Santiago del Estero (artículo 117º) y Tierra del fuego (artículo 109º). La constitución de la provincia de Buenos Aires no consagra expresamente la posibilidad del veto parcial, aunque ha resultado frecuente su ejercicio que encontraría fundamento en la última parte del artículo 95º, teniendo un sistema similar la provincia de Tucumán (artículo 67º). Dentro de las constituciones que consagran el veto parcial se destacan por su amplitud las de Neuquén y Santiago del Estero y también la de Catamarca que contempla la posibilidad del Poder Ejecutivo de proponer normas sustitutivas de las observadas (artículo 120º in fine). En cuanto a las mayorías requeridas para insistir con un proyecto vetado, predomina la fórmula de los “dos tercios de los votos”, aclarando algunas de ellas que se trata de los “miembros presentes”, como lo hacen Corrientes (artículo 87º), Chubut (artículo 133º); Entre Ríos (artículo 88º); Formosa (artículo 122º); La Pampa (artículo 63º); La rioja (artículo 104º); Mendoza (artículo 102º); Neuquén (artículo 105º); Salta (artículo 130º); San Juan (artículo 169º); San Luís (articulo 135º); Santa Cruz (artículo 106º); Santa Fe (artículo 58º); Santiago del Estero (artículo 117º) y Tucumán (artículo 69º). La Constitución de la Provincia de Buenos Aires no hace especificaciones. Misiones consagra la mayoría absoluta de sus miembros (artículo 104º); y Jujuy exige que la insistencia se realice con dos tercios de los miembros de la legislatura (artículo 121º).Por su parte Río Negro para su sistema unicameral si bien tiene una norma similar de la de Buenos Aires, establece una norma aclaratoria (artículos 147º y 135º), fórmula análoga a la de Tierra del fuego (artículos 109º y 99º). Por último se destaca la constitución de Chaco que no establece una mayoría calificada (artículo 114º). Respecto de la promulgación parcial, la constitución de la Provincia de Buenos Aires no consagra en forma expresa esta posibilidad y sólo se refiere a ella cuando trata el caso de la ley de presupuesto (artículo 95º). Igual temperamento consagran las constituciones de Catamarca (artículo 118º); Corrientes (artículo 87º); Mendoza (artículo 102º); Santa Fe (artículo 59º); y Tucumán (artículo 67º). La constitución de Córdoba permite que el ejecutivo promulgue la parte no vetada

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pero condicionada (artículo 114º), siendo similar el tratamiento de San Juan (artículo 169º); San Luís (artículo 135º); y Tierra del Fuego (artículo 110º). Por su parte Entre Ríos (artículo 88º); La Rioja (artículo 104º) y Santa Cruz (artículo 106º), consagran que el veto parcial no invalida al resto de la ley que puede ser puesta en vigor en las partes no afectadas. A diferencia de los casos anteriores un conjunto de constituciones contienen la prohibición expresa de poner en ejecución una ley vetada parcialmente: Chubut (artículo 133º); Jujuy (artículo 121º); La Pampa (artículo 63º); Misiones (artículo 104º); Neuquén (artículo 107º); Río Negro (artículo 146º) y Santiago del Estero (artículo 117º) (Hugo Oscar Cueli, Constitución de la Nación Argentina, Anotada y Comentada).

Dentro de la Provincia de Buenos Aires, cabe destacar el artículo 108º de la Constitución vigente que expresa: “El Poder Ejecutivo deberá promulgar los proyectos de ley sancionados dentro de diez días de haberle sido remitidos por la Legislatura; pero podrá devolverlos con observaciones durante dicho plazo, y si una vez transcurrido no ha hecho la promulgación, ni los ha devuelto con sus objeciones, serán ley de la Provincia y deberán promulgarse y publicarse en el día inmediato por el Poder Ejecutivo, o en su defecto, se publicarán por el Presidente de la Cámara que hubiese prestado la sanción definitiva. En cuanto a la ley general de presupuesto, que fuese observada por el Poder Ejecutivo, sólo será reconsiderada en la parte objetada, quedando en vigencia lo demás de ella”.

La norma transcripta con anterioridad ha merecido los siguientes comentarios de la doctrina: “esta norma regula las dos instancias que se le abren al Poder Ejecutivo, luego que un proyecto de ley resulta sancionado, y en las cuales ejerce cierta porción de sus facultades colegislativas. Frente a un proyecto de ley el Poder Ejecutivo tiene la alternativa de promulgarlo o de vetarlo, aunque la norma contempla también la consecuencia debida en caso de silencio o inactividad del mismo. Como se expresara en comentarios anteriores la promulgación es el acto por el cual el Poder Ejecutivo manda a cumplir la ley bajo la forma de un decreto y el veto es el acto por el cual se opone a un Proyecto de ley o a una parte del mismo. La norma establece un plazo de diez días para tales actividades y si bien no aclara si se trata de días hábiles o inhábiles, la práctica institucional ha determinado que se trata de días hábiles. En cuanto al veto parcial ha merecido controversias doctrinarias, si el Poder Ejecutivo tiene facultades para ejercitarlo. En el orden bonaerense es práctica aceptada el ejercicio del veto parcial y el mismo encontraría fundamento por analogía en la última parte del presente artículo. La admisión del veto parcial trae aparejada la necesidad de su adecuada regulación constitucional, la que debe permitir aventar un conjunto de problemas que puede generar el mismo, tales como: a) Si se puede promulgar la parte no vetada; b) sobre los plazos que se aplican en la consideración del proyecto vetado, c) sobre si se puede aceptar parcialmente el veto parcial que comprende más de una materia e insistir sobre otra u otras, etc. La falta de regulación expresa de estas cuestiones en la Constitución bonaerense determina la necesidad de su estudio y eventual incorporación en futuras reformas constitucionales. (Hugo Oscar Cueli, revista La Ley –Suplemento Actualidad- 31/5/1994 y Constitución de la Provincia de Buenos Aires Anotada y Comentada página 212).

Otra aclaración necesaria que merece esta materia es el carácter de proyecto que exhiben las leyes antes de su promulgación, lo que resulta

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expresado por diferentes artículos de la constitución provincial (105º/111º). De conformidad con los antecedentes señalados en los párrafos

anteriores en nuestro ordenamiento jurídico rige el artículo 5° del Código Civil y Comercial relativo a la publicación de las leyes que dispone “Las leyes rigen después del octavo día de su publicación oficial, o desde el día que ellas determinan” estableciendo de esta manera el sistema de “publicidad formal”.

Debe destacarse en tal sentido el carácter supletorio del referido artículo 5° por lo que las distintas provincias de nuestro país consagran diferentes normas jurídicas para regular la materia de la vigencia que plantean los respectivos actos legislativos y en forma especial en relación a las leyes.

En tal sentido se consagran en los ordenamientos provinciales diversas fórmulas genéricas relativas a la vigencia de cierto tipo de leyes, como lo son las referidas a materias determinadas o específicas. En tal sentido resulta posible la cita de los artículo 2° y 3° del Código Fiscal bonaerense- que expresan:”artículo 2º: toda ley, decreto, norma general, decisión de la Autoridad de Aplicación, cualquiera sea su forma, dictada a los fines previstos en el artículo 1° de este Código, tendrá vigencia a partir de los ocho (8) días siguientes al de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires, salvo que la misma norma disponga expresamente otra fecha de vigencia” y “artículo 3º:: para todos los plazos establecidos en días en el presente Código y en toda norma que rija la materia a la cual éste sea aplicable, se computarán únicamente los días hábiles, salvo que de ella surja lo contrario”

No obstante las referidas fórmulas señaladas anteriormente, resulta frecuente que cada acto legislativo disponga en forma expresa a partir de que fecha comenzará a regir el mismo, haciendo innecesaria la fórmula supletoria.

La vigencia de la ley puede fijarse con precisión para una fecha determinada (es decir aclarando el día, el mes y el año), pero también se suele fijar esa vigencia mediante un plazo desde el cumplimiento de determinado acto (sanción, promulgación, publicación) en cuyo caso si se trata de días corresponderá la aclaración expresa de si se trata o no de días corridos.

En algunos casos la entrada en vigencia se subordina al cumplimiento de alguna condición, que como tal puede ocurrir o no en el futuro, y en otros casos la vigencia de una norma puede ser afectada por otra que suspende su entrada en vigencia.

En general las leyes tienen una única fecha de vigencia la que puede relacionarse tanto con la naturaleza como con el objeto de la ley. Un claro ejemplo de estas cuestiones son las leyes referidas a los tributos y la diferente naturaleza de los mismos (anuales, instantáneos, periódicos, -no anuales-). La complejidad referida determina en ciertos casos que un mismo acto legislativo puede registrar distintas fórmulas de vigencia.

Otras cuestiones temporales que plantean las normas jurídicas es la relativa a la “caducidad”, y a la derogación de la misma.

Tanto la “caducidad” como la “derogación” no se relacionan con el principio de existencia de las normas jurídicas, sino con su fin o extinción. No obstante lo señalado es posible distinguir, entre la “derogación” y la “caducidad” ya que a diferencia de la derogación que implica el dictado de un acto posterior al acto original, las causales de caducidad están contenidos dentro del propio texto del acto que le da nacimiento.

Existen diferentes causas de caducidad de los actos legislativos, ya que

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estas se pueden producir por agotamiento del plazo dispuesto expresamente por una norma de dicho acto o por el cumplimiento de una condición que también se dispusiera de esa forma, aunque también puede ocurrir el fin de la norma por el cumplimiento del objeto para el cual fue dictada la misma.

Asimismo la doctrina suele distinguir entre condición y plazo incierto, señalando que a diferencia de la anterior, éste necesariamente va a ocurrir aunque se ignore la fecha del mismo. A) Modificación.

La modificación de la norma jurídica implica alterar su texto original de modo de introducirle un agregado, una supresión o sustituir una parte o conceptos existentes por otros nuevos.

Las modificaciones pueden ser “especiales” o “únicas” y “colectivas” o “múltiples” según se refieran a una sola o a varias leyes anteriores respectivamente.

Los diferentes contenidos que pueden asumir las “modificaciones legislativas” permiten que tanto la doctrina, como la práctica y la regulación sobre técnica legislativa distinga entre “sustitución”, “modificación” e “incorporación”.

Para algunos autores la palabra “modificación” se encuentra reservada para alteraciones menores del texto anterior, utilizando el concepto “sustitúyese” cuando se expresa un contenido diferente al que se encontraba rigiendo. No obstante lo señalado algunas posiciones le dan un significado inverso a la anterior y otros consideran la conveniencia de utilizar siempre el mismo concepto.

Por su parte la voz “incorpórase” se suele reservar para determinados agregados o inserciones, que si revisten la entidad de un artículo, se lo suele identificar como “bis”, “ter”, etc., con la finalidad de evitar correr la numeración de los artículos del texto original.

Otra cuestión controvertida en materia de modificaciones, se plantea en el caso de modificaciones sucesivas de un mismo texto, ya que dentro del derecho comparado las soluciones son diferentes, existiendo varios antecedentes que señalan que la modificación debe efectuarse sobre el texto originario y no sobre el que ya lo modificó anteriormente. Esta solución `plantea la dificultad de identificar la norma que realmente se toma en cuenta para producir la modificación, como así también su carácter del texto vigente sin perjuicio de la problemática particular que plantean los textos ordenados, que suelen alterar la numeración de los artículos originarios.

La doctrina suele distinguir además entre modificaciones “explícitas” y las “implícitas” según que la norma señale o no en forma expresa, cual es la norma anterior que ha sido modificada, identificándola en su caso en forma precisa.

La modificación implícita se produce cuando no se advierte en el texto elaborado la alteración de una norma anterior, pero ello permite ser evidenciado por la interpretación jurídica.

A su turno las “explícitas” se suelen dividir en “textuales” cuando se indican las normas modificadas y “no textuales” cuando se regula una materia anterior de manera diferente y luego se enumeran los artículos que resultan derogados. También se suele citar como casos de modificaciones explícitas no

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textuales las “excepciones explícitas”, las “prórrogas” y las “suspensiones”. Como resulta apreciable con los comentarios precedentes, la materia de

la “Dinámica Legislativa” nos conecta con institutos de naturaleza y caracteres diferentes.

Algunos de esos institutos, como las “modificaciones” las “excepciones” y las “derogaciones” se relacionan esencial y directamente con el contenido de los actos legislativos, es decir se refieren con distintos alcances a las regulaciones objetivas y subjetivas de las normas jurídicas.

Las “prórrogas, y las “suspensiones” presentan una naturaleza que se refieren en cambio al ámbito temporal o vigencia de las referidas disposiciones.

Las excepciones señalan una alteración del contenido de las normas disponiendo un caso específico que escapa al criterio general que enuncian las mismas y pueden ser explícitas o implícitas y las primeras a su vez pueden ser textuales o no textuales.

Las explícitas textuales implican la redacción de la fórmula general insertando luego la excepción como parte integrante de la disposición originaria.

Las prórrogas importan modificar al plazo de vigencia del acto de modo que el cese no se produce en la fecha prevista originalmente sino con posterioridad de conformidad con el nuevo plazo o condición que se incorpora.

La suspensión determina que hasta un nuevo plazo o condición que se establece, los contenidos de un acto -en forma total o parcial- no comenzarán a aplicarse.

Por su parte el restablecimiento también vinculado con la problemática del ámbito de aplicación temporal, .plantea la cuestión de revivir un acto o norma jurídica que había sido derogado, aspecto que resultará también considerado en la oportunidad de referirse a la “derogación” normativa, y que exige como condición esencial que exista una disposición expresa por la cual se manifiesta esa intención.

B) Derogación. Oportunamente se definió al ordenamiento jurídico y se mencionaron sus diversos caracteres: unidad, jerarquía, etc., señalándose que la realidad evidenciaba la posibilidad de normas incompatibles.

La incompatibilidad normativa se puede presentar entre dos normas de distinta jerarquía en cuyo caso prevalece la norma de jerarquía superior o entre normas de la misma jerarquía en cuyo caso se aplica el principio de que la norma posterior deroga a la anterior.

En consecuencia la derogación constituye un concepto vinculado con la incompatibilidad horizontal de las normas jurídicas, implicando una disposición jurídica por la cual se deja sin efecto otra norma jurídica dictado con anterioridad.

Toda derogación importa entonces una “modificación” del orden jurídico, aunque su especial naturaleza y carácter permite diferenciarla del resto de las modificaciones normativas y otorgarle una entidad autónoma.

Por lo general la norma derogatoria constituye el complemento de otras normas que al regular una materia de manera diferente dispone la “anulación” de las normas que regían esa materia con anterioridad.

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No obstante la opinión anterior resulta posible señalar la existencia de actos que solo contienen normas derogatorias, ya que su único fin consiste en terminar con ciertas regulaciones jurídicas de algunas materias.

Las derogaciones se suelen clasificar en “expresas” o “nominadas” cuando se identifica en forma clara y precisa el acto o la norma que resulta derogada y son “tácitas” cuando la regulación de una materia resulta ser incompatible con otra que la precedía a la luz de la interpretación que se pueda realizar de dichos textos.

Corresponde señalar la conveniencia de que las derogaciones sean expresas, no obstante que los fenómenos de “inflación” y “contaminación” legislativa que suelen afectar la producción normativa en determinado contexto social, impide conocer integralmente la materia y el objeto que se encuentra bajo regulación.

Resulta frecuente que muchos actos legislativos no se encuentran relacionados e identificados por materia y que exista no solo una gran cantidad de normas sino que las mismas sean contenidas en leyes “ómnibus” o heterogéneas, lo que dificulta conocer el alcance y contenido de ciertas normas.

De este modo la regla relativa a la conveniencia de la derogación expresa de las normas encuentra la posibilidad de su aplicación generalizada en aquellos sistemas jurídicos muy pequeños y bien organizados o en el supuesto de consolidación de las normas mediante digestos que permitan conocer la norma vigente y su agrupamiento por materias.

Las derogaciones tácitas se denominan también “genéricas” e “innominadas” y se expresan a través de la fórmula que señala la derogación “de toda otra norma que se oponga a la presente”.

La doctrina destaca la conveniencia de que la derogación expresa contenga todos y cada una de las disposiciones que quedan derogadas, y la necesidad de la cita de todos las normas involucradas, en el caso de diversas normas modificatorias de otra original.

Otra clasificación de la derogación es la que distingue entre derogación “total” y derogación “parcial”, según que se derogue totalmente una ley o acto legislativo o una parte del mismo, ya sea tanto un artículo como sus divisiones superiores e inferiores.

Una cuestión controvertida se plantea con la derogación de un acto únicamente con relación al que se está dictando, aunque en este caso la mención correcta no sea mediante la fórmula de que “resulta derogado a los efectos de esta ley, sino que el concepto correcto es el de “inoponibilidad” También plantea cuestiones de interpretación las fórmulas que establecen una derogación sujeta a condición como cuando señalan que quedan derogadas “si se oponen a la presente ley” o cuando en forma positiva se señala en su vigencia “ en cuanto no se opongan”.

Se admite en cambio la fórmula que permite derogar normas que todavía no han entrado en vigencia, ya sea porque no se han publicado o porque no se ha cumplido el plazo o condición del cual depende su vigencia.

Por otra parte corresponde aclarar que doctrinariamente se distingue entre la “vigencia” que adquiere la norma después de su publicación, de su “eficacia” o exigibilidad que depende de una disposición que señala un plazo a partir del cual comenzará a regir.

Otra cuestión de interés es la relativa al efecto que produce la derogación

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de una norma que a su vez derogó a otra anterior respecto de esta última. Sobre el particular la doctrina resulta unánime en señalar que en tal caso la norma derogada en primer término no readquiere vigencia alguna toda vez que la derogación que sufriera le quitó toda validez y efectividad. La excepción se reconoce solo para el caso que el nuevo texto legal disponga expresamente el efecto de que readquiera vigencia la norma que con anterioridad había sido derogada.

También resulta de interés la denominada “cláusula de salvaguardia” que se conoce en el derecho anglosajón como “Savings provisions” la que tiene por fin ratificar la vigencia de una norma que puede llegar a interpretarse derogada, para lo cual se aclara en forma expresa que mantiene, su vigencia.

Finalmente cabe destacar la relación existente entre el concepto “derogación” y el de “abrogación” ya que algunos autores identifican este último con la derogación total de un acto legislativo y reservan el concepto derogación para aquellos casos en que el efecto de anulación se produce solo respecto de una parte del acto legislativo.

Sobre el particular cabe señalar que esta distinción no resulta común ni en la legislación Nacional ni en la bonaerense, por lo que en esas jurisdicciones la palabra “abrogación” resulta extraña a los usos y prácticas legislativas que constituyen importantes referencias de consulta a la hora de definir el sistema de técnica legislativa aplicable. C) Textos Ordenados.

Resulta frecuente que diversos actos legislativos, experimenten numerosos cambios que se van sucediendo a lo largo del tiempo y que terminan por modificar sustancialmente su contenido original.

Un claro ejemplo de la situación apuntada se produce con las leyes que regulan el funcionamiento de ciertos órganos vinculados con la población y con el aumento de casos o situaciones que demanda su atención.

En el supuesto anterior necesariamente la dinámica de la realidad impone cambios frente a las regulaciones dispuestas en su origen.

Como resultado de esos cambios múltiples y sucesivos, suele existir una dispersión legislativa que dificulta el conocimiento y afecta la lectura sistemática de la normativa que se encuentra vigente.

Surge así la necesidad de los denominados “textos ordenados” que tienen por objeto actualizar el texto originario de las leyes u otros actos legislativos con la incorporación de todos los cambios que se han producido con posterioridad respecto de la misma, de modo de conformar el nuevo cuerpo sistemático que resulta vigente.

El procedimiento de elaboración de los textos ordenados suele transcurrir en el ámbito del Poder Ejecutivo, por lo que se evita el complejo trámite de sanción legislativa que prescribe el régimen constitucional para la sanción de las leyes.

El supuesto anterior plantea la necesidad de definir legalmente una autorización genérica o específica para cada caso a favor del referido poder. administrador en virtud de lo cual, una vez que el texto ordenado es elaborado

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goza de valor y eficacia jurídica. La facultad de reordenar textos incumbe como principio general a quien

tiene competencia para dictar el acto, aunque la doctrina admite la facultad de determinado órgano para ordenar normas de jerarquía inferior, así por ej., el Poder Legislativo podría dictar una ley ordenando los decretos del Poder Ejecutivo.

Uno de los requerimientos esenciales que plantean los textos ordenados es el relativo a que el mismo no puede introducir ninguna modificación, salvo las gramaticales que resulten indispensables. La excepción a esta regla se constituye por la renumeración de los artículos que se imponen como necesarios frente a la presencia de normas que se incorporan o derogan con las sucesivas modificaciones introducidas.

En este caso resulta necesario consagrar expresamente la facultad de efectuar las renumeraciones que correspondan.

No obstante lo señalado existen posiciones doctrinarias que se oponen a la renumeración normativa, señalando que los artículos deben conservar su numeración original y que si alguno de ellos resultó derogado basta simplemente con efectuar la aclaración pertinente.

Más allá de la controversia aludida todo texto ordenado plantea la necesidad de su identificación y de que contenga de manera clara y expresa el conjunto de disposiciones jurídicas que forma parte del mismo, estableciéndose además otros requisitos por la práctica y la doctrina, como el índice de ordenamiento (normas incorporadas y excluidas), la “justificación” del orden normativo, su incorporación mediante “anexos”, el artículo “introductorio” relativo a como debe citarse en el futuro el texto jurídico, etc., como así también los requisitos formales relativos a estas cuestiones.

Con respecto a la cita de las fuentes existe diversos sistemas aplicables (Leiva Fernández, ob. cit. página 249)

En el orden Nacional rige la ley 20004 dictada en el año 1972 sin perjuicio de la ley 22.520 que atribuye al Ministerio de Justicia un conjunto de facultades en esta materia y como antecedente resulta posible la cita de las leyes 12345, 14789 y 18982.

Dentro de la provincia de Buenos Aires se destaca el decreto ley 10073/83 que faculta en forma genérica al Poder Ejecutivo para ordenar el texto de las leyes que hayan sufrido modificaciones, efectuando las adecuaciones de numeración y correlación de articulado.

Sin perjuicio de esta facultad otorgada en forma genérica existen diversas normas legales que contienen normas especiales, como lo dispusiera el artículo 303º del Código Fiscal -Ley 10397- ,que otorgó la facultad de ordenar el texto del Código Fiscal al Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Economía.

En esta materia resulta esencial diferenciar el texto ordenado que tiene una vigencia oficial ya que surge impuesta por el propio sistema jurídico de los denominados actualizaciones o “textos actualizados” que suelen efectuar algunas reparticiones públicas con la simple y única finalidad práctica y didáctica de facilitar el conocimiento de la ley y que carece de valor o eficacia normativa ya que su carácter no oficial, invalida su cita institucional o que se le pueda referir en cualquier otro acto legislativo posterior.

204) La entrada en vigor de los actos legislativos deberá

establecerse expresamente y con claridad si se quiere evitar una fecha

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distinta a la que en forma genérica y supletoria disponga el ordenamiento aplicable.

205) La entrada en vigor para una fecha determinada deberá precisar el día, mes y año con que se establece la misma.

206) La entrada en vigor para una fecha determinable a partir de la sanción promulgación o publicación deberá indicar claramente el plazo establecido en días, meses o años.

207) Los plazos de días deberán indicar si se trata de días hábiles o corridos.

208) La diferente entrada en vigor que puedan requerir las variadas disposiciones de un mismo acto deberá establecerse expresamente y mediante artículos específicos para los distintos casos.

209) Cuando la entrada en vigor del acto se encuentra sujeta al cumplimiento de una condición, se deberá precisar con claridad los alcances de la misma, de modo de facilitar el conocimiento de si ocurre o no el hecho futuro y definir el órgano estatal que deberá proceder a constatar tal ocurrencia mediante el dictado de un acto expreso que deberá ser publicado.

210) La suspensión dispuesta para un acto legislativo deberá sujetarse a las respectivas reglas anteriores de conformidad a si ella se establece para un plazo determinado, determinable o condicionado.

211) Las causas de extinción de los actos legislativos ya sea por estar sujetos a un plazo o condición o por cumplimiento de su objeto, debe estar consignado en forma expresa y clara en el texto de la ley, mediante artículos específicos que regulen la caducidad.

212) La vigencia de una ley sujeta al cumplimiento de una condición resolutoria deberá reunir los requisitos establecidos a la regla nº 209.

213) La modificación de los actos legislativos sea total o parcial debe ser expresa. En todos los casos deberá utilizarse la fórmula “MODIFICASE”.

214) Toda modificación debe ser realizada, identificando en forma clara y precisa, el acto legislativo y la parte del mismo que se modifica, de conformidad con el sistema identificatorio que las rige.

215) Debe aplicarse la identificación numérica o alfanumérica para los actos legislativos que se modifican excepto los códigos, que exigen además la cita de su nombre completo. Los artículos deben identificarse por su número y los incisos por la letra y en su defecto por el número correspondiente.

216) La unidad mínima de modificación no podrá ser inferior al artículo, aunque se quiera modificar una sola palabra, frase o inciso. La modificación procurará eliminar las divisiones inferiores al inciso que pudieran registrar los textos modificados (ver regla nº 61).

217) La modificación consistente en agregar artículos, incisos o apartados, con la salvedad aludida en la parte final del párrafo anterior, se realizará estableciendo uno nuevo para las disposiciones incorporadas que resulte compatible con la numeración utilizada por el texto que se modifica.

218) El agregado de artículos a un acto anterior deberá efectuarse utilizando la palabra “incorpórase” identificando el acto a modificar y teniendo en cuenta el artículo anterior al que introduce que deberá contener los conceptos latinos que identifican los agregados de conformidad al siguiente orden correlativo “bis”, “ter” “quater” “quienquier”, “sexier”,

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“septier”, “octier”, “nover”, “decier”. 219) Sin perjuicio de la regla prescripta en el punto anterior deberá

evitarse mas de cinco incorporaciones después de cada artículo. 220) Si se incorporan artículos anteriores al primer artículo del acto

que se modifica, dicho artículo deberá ser renumerado pasando a identificarse como “1 bis”.

221) La modificación de un texto ordenado debe realizarse identificando tanto a dicho texto, como a su modificación posterior y en forma especial a la que le incorpora el texto vigente que se modifica.

222) La modificación de actos legislativos que contengan anexos deberá identificar claramente que parte de la ley se modifica evitando confusiones que suelen producirse especialmente cuando tanto el acto como su anexo pueden contener artículos cuya numeración se repite en ambas partes.

223) La modificación de cualquier parte del acto legislativo debe quedar en armonía con el sistema y método normativo de redacción y con la terminología que se haya utilizado en el texto modificado y en general con toda su estructura formal.

224) Cuando la modificación altere sustancialmente el texto anterior deberá evaluarse la conveniencia de elaborar un nuevo texto en forma integral y proceder a la derogación de aquel.

225) La modificación de códigos u otros actos complejos como las leyes orgánicas deberá efectuarse sobre el texto de los mismos no debiendo dictarse leyes autónomas o especiales.

226) Cuando la modificación consista en la supresión de un texto, se aplicará el sistema de la derogación parcial que no podrá ser inferior al artículo y le serán aplicables las reglas pertinentes a dicha derogación.

227) La derogación total o parcial de los actos legislativos debe ser expresa, resultando excepcional las derogaciones genéricas indeterminadas.

228) La palabra “derogación” mediante sus apropiadas formas verbales deberá utilizarse para cualquier alcance de la misma, sea esta total o parcial.

229) La derogación deberá señalar claramente el acto legislativo o la parte del mismo que se deroga, de conformidad con los elementos de identificación del mismo (numérica, alfa numérica).

230) Deberá identificarse a todos los actos legislativos que puedan quedar comprendidos con la derogación aunque se trate de modificatorios de otros anteriores. Esta regla se aplicará en el caso en que la derogación se refiere a un texto ordenado.

231) La derogación deberá utilizarse cuando se reemplace un régimen legal por otro nuevo, dejando claramente establecido este efecto derogatorio sobre el anterior, no resultando aceptable otras fórmulas como “déjase sin efecto” o “suprímese”.

232) Toda derogación deberá contemplar el conjunto de normas del ordenamiento jurídico que contenga remisiones al acto o a las partes del mismo que resulten derogadas.

233) Si un acto legislativo tiene por objeto derogar partes de otro anterior que puede quedar reducido a muy pocas disposiciones respecto de su texto original, deberá derogarse totalmente el anterior y reproducir en el

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nuevo acto las normas cuya vigencia se quiere mantener. 234) Todo acto legislativo que reemplace íntegramente un régimen

legal que regía con anterioridad deberá derogar a este último en forma expresa.

235) El dictado de un régimen especial que constituye una excepción al régimen general que continua vigente para los demás casos no deberá utilizar el verbo derogar para describir los alcances del nuevo acto legislativo.

236) Las prórrogas, suspensiones y excepciones deberán sujetarse a las reglas establecidas con anterioridad que resulten pertinentes.

237) El restablecimiento de todo acto legislativo debe efectuarse por otro acto de la misma naturaleza que indique expresamente esa finalidad.

238) En todos los casos y especialmente frente a eventuales modificaciones del acto extinguido deberá indicarse con claridad si el restablecimiento alcanza al texto original o alguna parte del mismo y/o para todas o algunas de sus modificaciones posteriores.

239) El acto destinado a restablecer otro anterior deberá contemplar la situación jurídica de los hechos y actos comprendidos en el período durante el cual no regía este último.

240) La regla anterior resultará también de aplicación para el caso de que se restablezca una norma que estaba suspendida sin fijación de plazo.

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