Descentralizacin y Asociaciones Municipales en Amrica Latina

Descentralizacin Poltica y Asociaciones de Municipios en Amrica LatinaCasos de Chile, El Salvador y Repblica Dominicana

Mario Rosales, Coordinador del EstudioUniversidad Internacional de La Florida, FIU, Miami. Asociacin Chilena de Municipalidades, ACHM; Federacin Dominicana de Municipios, FEDOMU; yCorporacin de Municipios de El Salvador, COMURES.La Descentralizacin en A. Latina comienza durante los 80, contina los 90, reduce su ritmo desde el 2000 y luego se estancaLa descentralizacin comienza en los 80 para democratizar luego de terminadas las dictaduras (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay) y para mejorar los servicios pblicos, en especial en los territorios urbanos pobres y rurales (Colombia, Bolivia);

Una segunda oleada de procesos de descentralizacin se inicia en los 90 (Per, Ecuador, Centroamrica y El Caribe);

En Mxico y Argentina la descentralizacin favorece ms bien a los gobiernos intermedios (Estados y Provincias). Pero hay pases donde casi nada ocurre, como Panam;

En la actualidad, los procesos descentralizadores se han estancado y se observan tendencias recentralizadoras.Logros de la Descentralizacin desde 1980 al 2009

Descentralizacin poltica:En 1980 se elige a alcaldes y concejales solo en 6 pases. Hoy, 16 mil municipios eligen autoridades mediante voto democrtico;Descentralizacin administrativa:Las municipalidades reciben nuevas competencias y tareas, pero la mayor parte son compartidas con otros niveles de gobierno;Descentralizacin fiscal:El gasto de los gobiernos locales e intermedios sube de un promedio regional del 12% al 19% del gasto gubernamental total;Participacin e inclusin social:Se abran espacios de participacin ciudadana para incluir a mujeres, indgenas, grupos pobres y otros sectores no integrados;Mayor inversin y mejor servicio:Se incrementa la inversin, mejora la infraestructura, se extiende y mejora calidad de servicios, pero con gran heterogeneidad; Asociativismo municipal:En todos los pases hay asociaciones nacionales y surgen asociaciones subnacionales y territoriales (mancomunidades);Modernizacin y buen gobierno:Emergen formas nuevas de gestin: al lado de administraciones municipales de operacin vertical, surgen estilos ms abiertos, horizontales y participativos propios de un buen gobierno local;Informe Descentralizacin y Democracia Local en el Mundo Rosales y Carmona, CGLU, Barcelona, 2008.En toda Amrica Latina las autoridades locales son electas democrticamenteNmero de pases con eleccin directa a alcalde y concejales en A. Latina

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Situacin de la descentralizacin en diversos pases de Amrica LatinaInicio descentralizacin Situacin de la descentralizacin y temas de la agenda nacional1. Argentina1983Estancada. No es tema prioritario en la agenda poltica nacional2. Bolivia1994En revisin. Adecuacin de las leyes descentralizadoras a nueva Constitucin.3. Brasil1988Descentralizacin estara realizada y no es prioridad de agenda poltica actual.4. Chile1990Estancada desde 1997. El tema regional es parte de la agenda poltica actual.5. Colombia1986Tendencias a la recentralizacin por crisis fiscal y conflicto armado.6. Costa Rica2001Ley descentralizadora no se cumple por centralismo y limitaciones fiscales. 7. Ecuador1997Ajustes de las leyes descentralizadoras a la nueva Constitucin.8. El Salvador1992Hay normativa descentralizadora por limitaciones fiscales. 9. Guatemala2002Estancada. No es tema de la agenda poltica nacional actual.10. Hait1987Crisis generalizada del sistema poltico e institucional nacional y local. 11. Honduras1993Pospuesta por crisis. Debate por municipalizacin de la educacin pblica12. Nicaragua2003Recentralizacin por conflicto poltico: menos poder y recursos municipales.13. Mxico1983Gobiernos estaduales y del Distrito Federal fortalecidos, municipios afuera.14. Panam2004Detenida. Ley de descentralizacin ha sido suspendida por el gobierno.15. Paraguay1992Mayores transferencias. Pero cmo fortalecer la gestin municipal?16. Per2002Lento proceso, municipios reclaman por reduccin en la entrega de recursos.17 R. Dominicana2003No se cumple ley que asigna 10% del presupuesto nacional a los municipios.18. Uruguay1996Creacin de 89 gobiernos municipales como tercer nivel de gobierno.19. Venezuela 2005Recentralizacin y debilidad municipal por el agudo conflicto poltico.Fuente: Fichas de pases Observatorio Latinoamericano de la Descentralizacin. Elaboracin: M. RosalesHoy los municipios enfrentan ms presiones centrales y reciben mayores demandas ciudadanas por transparencia y servicios Recordemos que la descentralizacin administrativa o desconcentracin expresa ms bien las polticas nacionales, en tanto la descentralizacin poltica o devolucin considera los intereses, visiones y capacidades endgenas locales:

En la descentralizacin administrativa domina la lgica principal-agente: el gobierno central (principal) decide las polticas y servicios a prestar, cofinancia a los municipios (agentes) que ejecutan, miden y rinden cuenta mediante controles e indicadores estrictos;

En la descentralizacin poltica se opta por la determinacin local de las polticas y bienes pblicos demandados lo que implica financiamiento estable, autonoma de gestin, alianzas pblico-privadas y participacin ciudadana.La descentralizacin poltica genera espacios para construir alianzas entre actores territoriales para impulsar el desarrollo Los principales actores territoriales son:

Las empresas privadas y organizaciones econmicas;Actores de la sociedad civil como universidades, ONGs, gremios, sindicatos, cooperativas, organizaciones sociales y de ciudadanos;Actores pblicos como los entes desconcentrados del gobierno central, las municipalidades y los gobiernos intermedios;Las asociaciones municipales que realizan cabildeo y negocian avances de la descentralizacin, defienden la autonoma local, prestan servicios a los municipios miembros, gestionan servicios pblicos de municipios coaligados e impulsan el desarrollo territorial. Descentralizacin y asociaciones municipales en Chile, El Salvador y Repblica DominicanaEn Chile la descentralizacin poltica se inicia en 1990 y el gasto municipal alcanza el 14% del gasto del gobierno general en 1997, para estancarse luego y descender al 12.3 % en 2011.En El Salvador la descentralizacin ha avanzado lentamente desde 1992 y el gasto municipal se sita entre el 6 y 7% del gasto del gobierno general; El ao 2003 en Repblica Dominicana se establece por ley el traspaso del 10% del presupuesto del gobierno central a los municipios, pero se ha llegado a menos del 5%.Los tres pases de descentralizacin lenta- cuentan con asociaciones de municipios institucionalizadas que negocian con el poder central y prestan servicios a sus miembros.

Asociacin Chilena de Municipalidades, ACHMNace en 1993 (22 aos de vida), luego de las primeras elecciones municipales democrticas (1992) una vez finalizada la dictadura militar;Pluralista y de afiliacin voluntaria se financia bsicamente con los aportes de los 330 municipios miembros;US$ 2 millones de presupuesto anual y 35 profesionales, tcnicos y administrativos de apoyo, adems, 28 comisiones tcnicas especializadas;El movimiento municipalista comprende a 11 asociaciones municipales regionales; 44 asociaciones territoriales; 9 asociaciones temticas; y 52 corporaciones municipales de salud y educacin municipalizada;La ACHM juega un papel importante en el proceso descentralizador, pero la rotacin de presidentes y secretarios ejecutivos genera discontinuidad de sus polticas y debilidad institucional; El 2012 la ACHM obtiene personalidad jurdica consolida su institucio-nalidad y el secretario ejecutivo y personal profesional se estabilizan;La desmunicipalizacin de la educacin bsica y media, en proceso, y el desfinanciamiento municipal estructural obligan a concentrar el accionar asociativo en resolver los problemas municipales ms urgentes. Principales Fortalezas de la ACHMModelo asociativo que combina la adhesin voluntaria, el pluralismo poltico y el autofinanciamiento mediante el pago de cuotas anuales por los municipios miembros.

Vnculo estable y permanente con el movimiento municipalista de 11 asociaciones regionales autnomas de municipalidades, asociaciones temticas y territoriales;

Escuelas de Temporada, cofinanciadas por los participantes que se realizan dos veces al ao con varias sedes en diferentes ciudades del pas contribuyendo al intercambio intermunicipal y a la generacin de climas de confianza. Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador, COMURESCOMURES es creada el 29 de agosto de 1941 (74 aos de vida);Es una asociacin gremial de derecho privado y utilidad pblica, no lucrativa, no partidarista y de afiliacin voluntaria; Se financia bsicamente con aportes de sus miembros, adems cuenta con proyectos y apoyo internacional. Presupuesto anual de US$ 2 millones y posee 30 profesionales, tcnicos y administrativos;El Congreso Nacional elije un Consejo Directivo de 28 alcaldes. Funcionan 5 Comisiones de apoyo: Asuntos Gremiales, Legales, Polticos, Medio Ambiente y Ecologa, Asuntos Financieros y Cooperacin;Posee una estructura desconcentrada con 14 Consejos Departamentales de Alcaldes (CDAs). Operan, adems, asociaciones territoriales autnomas;Su continuidad institucional y estabilidad del personal le permiten mantener una agenda poltica estable para incidir en las polticas del gobierno nacional y parlamento y presionar por una mayor descentralizacin fiscal;COMURES ha superado varias crisis polticas por marginacin temporal de miembros, pero su espritu municipalista ha prevalecido;

Principales Fortalezas de COMURESModelo asociativo autofinanciado, pluralista y estable con capacidad para procesar y resolver los diferendos polticos mediante una fuerte cultura municipalista que logra compensar la partidizacin;

Institucionalidad madura de COMURES con una direccin ejecutiva no partidista estable con permanencia de los equipos profesionales y los programas de apoyo a los municipios;

Impulso de una descentralizacin progresiva o paso a paso mediante una efectiva estrategia de incidencia poltica hacia el gobierno central, el parlamento y la sociedad civil. Federacin Dominicana de Municipios, FEDOMUFEDOMU es fundada el 28 de noviembre del 2000 (15 aos de vida); Su misin es Defender la autonoma poltica, administrativa y financiera de los gobiernos locales, contribuyendo a que (stos) gestionen sus territorios procurando alcanzar el desarrollo municipal, humano y sostenible;Todos los municipios del pas son miembros y se financia con el 1% de las transferencias del gobierno central a los municipios; Posee un presupuesto de US$ 3,7 millones anuales y cuenta con 113 funcionarios, entre directivos, tcnicos y administrativos;Estructura: Asamblea General Ordinaria anual. Consejo Directivo (41 autoridades) con comisiones de trabajo especializadas. Junta Directiva: (25 autoridades). Direccin Ejecutiva operativa nombrada por el Consejo Directivo. Decisiones se toman por acuerdo poltico o votacin mayoritaria.Operacin desconcentrada mediante 10 Asociaciones Regionales y sus oficinas tcnicas. Hay otras asociaciones menores y mancomunidades;Cuenta con un Plan Estratgico que operacionaliza mediante un Plan Operativo Anual;Principales Fortalezas de FEDOMUModelo de asociativismo pluralista con institucionalidad estable y personal tcnico capacitado que trabaja en equipo y de manera colaborativa;

Asociacin de municipalidades de afiliacin universal y automtica cofinanciada con recursos de transferencia del gobierno central, lo que le asegura estabilidad financiera y capacidad tcnica perdurable;

Presencia nacional mediante 14 asociaciones regionales de municipios, entidades desconcentradas de la federacin con capacidades tcnicas propias.

Logros de las tres asociacionesConformacin estable de un espacio gremial nacional que posibilita las relaciones, colaboracin y el aprendizaje intermunicipal y la construccin de estrategias e iniciativas comunes para incidir polticamente en el poder central;

Representan a los municipios, defienden su labor y el ideario del desarrollo local ante la comunidad nacional;

Afianzan el proceso descentralizador logrando nuevas leyes afines, recursos financieros que a veces solo compensan los mayores costos de los servicios- y defienden la autonoma local;

Prestan servicios de formacin, legales y de asistencia tcnica a los municipios miembros;

Actan como paraguas del creciente movimiento municipalista que es a la vez gremial, de servicios a los asociados, de gestin territorial comn de los bienes pblicos y de impulso al desarrollo local;

Mantienen las relaciones con el municipalismo internacional municipalista y la red de organizaciones internacionales de cooperacin con el desarrollo.Debilidades de las asociacionesEl proceso descentralizador es dbil y las asociaciones no logran avances claros de sus agendas de poltica nacional;La poltica nacional centralista y la partidizacin limitan la efectividad de las asociaciones;Los cambios polticos partidizados generan inestabilidad institucional y del personal tcnico de apoyo de las asociaciones;El ideario municipalista no es suficientemente conocido y compartido; a menudo se asumen sin criticidad las propuestas centralistas ocultas de los gobiernos centrales y de algunas organizaciones internacionales;Las asociaciones no siempre tienen claridad programtica y continuidad de su discurso y propuestas poltico-tcnicas;El movimiento asociativo an no se ha desarrollado suficientemente en los niveles intermedios y en los territorios menores (con mancomunidades y asociaciones de desarrollo territorial).Que hacer para fortalecer el movimiento asociativo municipal?Difundir el ideario municipalista y descentralizador tanto en los municipios como en cada pas mediante acciones efectivas de informacin y formacin poltica, profesional y tcnica de autoridades y funcionarios;Ganar aliados nacionales y territoriales difundiendo las propuestas del desarrollo local basado en alianzas pblico-privadas-sociedad civil y hacer efectiva la colaboracin entre los actores territoriales (empresarios, universidades, ONGs, gremios, sindicatos, organizaciones vecinales);Mejorar los liderazgos municipales y de las asociaciones, que deben ser ms colaborativos priorizando la accin concertada por sobre el quehacer aislado de lderes polticos y municipios;Mejorar el funcionamiento asociativo superando la partidizacin (el municipalismo colectivo debe ser ms fuerte) y dando estabilidad a los equipos directivos y tcnicos de las asociaciones;Desarrollar propuestas programticas nacionales y locales propias en la lgica de un desarrollo territorial endgeno (no excluyente de la inversin externa) que refuerce las identidades culturales y defienda el medio ambiente de las ciudades y localidades;Mostrar a las comunidades nacional y territoriales formas nuevas de accin poltica -ms democrticas, transparentes y participativas- que mejoren el funcionamiento municipal y de las polticas pblicas.

Chart7678101114141415161617191919212122

Sheet1Ernesto SteinCuadro 1: Tendencia hacia la decentralizacinMedianaPromedio8.30%13.10%19859.30%14.30%199012.30%17.30%199613.70%19.30%2004Daughters, Roberto and L. Harper, "Fiscal and Political Decentralization Reforms" in Lora, Eduardo The State of State Reform in Latin America19806198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720081981767810111414141516161719191921212222222222222222222222221982819831019801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996desde 1997199920002001200220032004200520062007200819841167810111414141516161719191921212222222222222222222222198514198614198714198815198916199016198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720081991176781011141414151616171919192121222222222222222222222222199219199319199419199521199621199722199822199922200022200122200222200322200422200522200622200722200822

Sheet1

1985199019962004Gasto subnacional/Gasto total

Sheet2

Sheet3