bolivia, hacia una descentralización incluyente (tomo ii)

Depósito Legal: 4-1-1787-06

ADN Acción Democrática NacionalistaBCB Banco Central de BoliviaBID Banco Interamericano de DesarrolloCAF Corporación Andina de FomentoCAINCO Cámara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa CruzCEPB Confederación de Empresarios Privados de Bolivia CIR Central de Información de RiesgoCNCV Fondo de Manutención de CaminosCOB Central Obrera BolivianaCPPP Consejo de Planificación Participativa ProvincialCREMA Contrato de Recuperación y MantenimientoDILOS Distrito Local de SaludDNV Dirección Nacional de Vías ArgentinaDS Decreto SupremoEXTENSA Programa de Salud MaternaFEC Fondo Educativo CompensatorioFMI Fondo Monetario InternacionalFNDR Fondo Nacional de Desarrollo RegionalFONVIS Sistema Nacional de PensionesFPS Fondo Productivo y Social FSTMB Federación Sindical de Trabajadores Mineros de BoliviaFUNDEF Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorização do Magisterio (Brasil) GdB Gobierno de BoliviaHIPC Países Pobres Altamente EndeudadosICE Impuesto al Consumo EspecialIDH Impuesto Directo al Hidrocarburos IFC Corporación Internacional de FinanciamientoIGR Institutional and Governance Review (Análisis de la Situación

Institucional y de Gobernabilidad) IIR Indicador Internacional de Rugosidad IMD Indicadores Mundiales de DesarrolloINB Ingreso Nacional BrutoIVA Impuesto al Valor AgregadoLAC Región América Latina y el CaribeLH Ley de Hidrocarburos

ABREVIACIONES Y SIGLAS

LOPE Ley Orgánica del EjecutivoLPP Ley de Participación PopularLRF Ley de Responsabilidad FiscalMAS Movimiento al SocialismoMDMs Metas de Desarrollo del MilenioMEC Ministerio de Educación y CulturaMIR Movimiento de Izquierda RevolucionariaMNR Movimiento Nacionalista RevolucionarioMSD Ministerio de Salud y DeportesNBCE Normas Básicas de Contrataciones EstatalesNU Naciones UnidasPIB Producto Interno BrutoPOA Plan Operativo AnualPODEMOS Poder Democrático y SocialPRF Plan de Readecuación FinancieraPRI Proyecto de Reforma InstitucionalRVF Red Vial Fundamental SAFCO Ley de Administración y Control GubernamentalesSAIDS Sistema de Administración e Información de Deuda SubnacionalSDD Servicio Departamental de DeporteSEDAC Servicio Fortalecimiento Municipal y ComunitarioSEDAG Servicio Departamental AgropecuarioSEDEGES Servicio Departamental de Gestión SocialSEDES Servicio Departamental de SaludSEDUCA Servicio Departamental de EducaciónSEPCAM Servicio Departamental de Caminos SIAM Sistema Integrado de Administración Vial PrefecturalSICOES Sistema de Contratación Estatal SIGMA Sistema Integrado de Gestión FinancieraSIIF Sistema Integrado de Información FinancieraSNC Servicio Nacional de CaminosSNG Gobiernos Sub-NacionalesSPNF Sector Público No FinancieroSSC Superintendencia del Servicio CivilSUMI Seguro Universal Materno InfantilTGN Tesoro General de la NaciónTMI Tasa de Mortalidad InfantilTMM Tasa de Mortalidad MaternaUCAC Unidad de Coordinación de Asamblea ConstituyenteUDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas

Abreviaciones y siglas 3Agradecimientos 11

INTRODUCCIÓN 13

1. DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES E INCENTIVOS 15Introducción 16Los actores 16¿Por qué esta sucediendo la descentralización ahora en Bolivia? 21¿Realmente se trata de descentralización? 24El contexto institucional 25¿Puede ayudar la descentralización a reducir la crisis de gobernabilidad en Bolivia? 26

2. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS 29Introducción 30Evaluación de las capacidades institucionales individuales de las prefecturas 32Conclusión 36

3. RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL 39Introducción 40Antecedentes: esfuerzos anteriores para fortalecer la responsabilidad fiscal en los niveles subnacionales 41Nuevos desafíos que implica la descentralización hacia los gobiernos departamentales 45Lineamientos de la experiencia internacional para fortalecer la responsabilidad fiscal 46Alternativas de política para Bolivia en el futuro 49Conclusiones y condiciones de éxito 51

4. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN 53Introducción 54Empleo público y planilla salarial 59Personal en las prefecturas 59Roles de la administración de recursos humanos en educación y salud 62Caminos para descentralizar los recursos humanos 64Conclusiones y condiciones de éxito 70

5. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN 77Introducción 78Situación actual: la calidad de la educación y organización 78Descentralización futura en el sector educación boliviano: alternativas y recomendaciones 85Conclusiones y condiciones de éxito 92

ÍNDICE

6. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD 95Introducción 96Perfil y políticas de la salud en Bolivia 97Actuales arreglos institucionales del sector salud 101Descentralización futura: opciones y recomendaciones 105Conclusiones y condiciones de éxito 117

7. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS 119Introducción 120La calidad de los servicios de caminos y arreglos institucionales actuales 121Descentralización en el sector caminos 137Conclusiones y condiciones de éxito 144

8. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES 149Introducción: el desafío de la tributación en el nivel departamental 150Principios para la descentralización de ingresos e impuestos 151Opciones para la descentralización de impuestos a los gobiernos departamentales 152Implicancias de la descentralización de ingresos tributarios 155Diseñando una estrategia de implementación para la descentralización de impuestos 159Conclusión y condiciones de éxito 161

9. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS 165Introducción 166Transferencias sectoriales: financiamiento de las responsabilidades de gastos descentralizados 167Transferencias intergubernamentales 169Conclusión y condiciones de éxito 187

BIBLIOGRAFÍA 188

ÍNDICE DE ANEXOSAnexo 4.A: Estructura organizacional del Gobierno de Bolivia, 2005 72Anexo 4.B: Administración de la planilla salarial a través del sistema del Tesoro Nacional 75Anexo 7.A: Organigramas de actores institucionales clave 146Anexo 8.A: Supuestos de la estimación de ingresos departamentales por impuestos 163

ÍNDICE DE TABLASTabla 2.1: Disponibilidad de sistemas de las prefecturas departamentales 32Tabla 2.2: Ejecución presupuestaria del gasto de inversión (en millones de Bs.), 2004 33Tabla 3.1: Estimación de la deuda mantenida por las prefecturas, 2004–05 46Tabla 3.2: Canales para el control de déficits y deuda 48Tabla 4.1: Composición del gastos del Tesoro Nacional, presupuesto 2005 58Tabla 4.2: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000–05 (millones de Bs.) 59Tabla 4.3: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000–05

(como porcentaje del total de la planilla salarial) 59

Tabla 4.4: Posiciones en educación (pagadas por el TGN) y planilla salarial por departamento, 2004 60

Tabla 4.5: Empleados del servicio de salud (pagados por el TGN) y planilla salarial por departamento, 2004 60

Tabla 4.6: Oficiales de la policía por planilla distrital (y departamental), 2004–05 61Tabla 4.7: Asignación de autoridad por acciones clave de personal en educación y salud 62Tabla 4.8: Transferencias del Tesoro Nacional a las prefecturas: origen y uso permitido 65Tabla 4.9: Porción de gasto de inversión dedicado a programas permitidos bajo el D.S. 26091 66Tabla 4.10: Una regla potencial para relajar las restricciones sobre la creación de

puestos departamentales 67Tabla 4.11: Pago de salarios al personal departamental 68Tabla 5.1: Gastos en educación del Ministerio de Educación (en porcentaje), 2002 82Tabla 5.2 Gastos en educación primara y secundaria (en porcentaje del PIB), 2005 83Tabla 5.3: Principios para descentralización de educación 86Tabla 5.4: Alternativas para la descentralización en el sector educación 87Tabla 5.5: Descentralización de educación hacia gobiernos departamentales y responsabilidades 88Tabla 5.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de educación 91Tabla 5.7: Paquetes de negociación para descentralización de educación 92Tabla 6.1: Indicadores del perfil de salud en países seleccionados de América Latina 97Tabla 6.2: Progreso respecto a seleccionadas Metas de Desarrollo del Milenio (MDMs) 97Tabla 6.3: Progreso en indicadores de servicios de salud seleccionados, Bolivia 98Tabla 6.4: Presupuesto ejecutado en millones de bolivianos, 2003 102Tabla 6.5: Gastos por niveles de atención (en miles de US$), 2002 102Tabla 6.6: Asignación de responsabilidades por nivel de gobierno 104Tabla 6.7: Desafíos de descentralización identificados en la Revisión del Gasto Público (2004) 109Tabla 6.8: Fase preparatoria previa a la descentralización de salud 114Tabla 6.9: Paquetes de negociación para la descentralización de salud 115Tabla 7.1: Red de caminos de Bolivia y característica, 2004 122Tabla 7.2: Condición de la red primaria de caminos (por ciento), 1998-2001 123Tabla 7.3: Calidad de caminos secundarios por departamento, 2004 123Tabla 7.4: Recursos domésticos y externos por categoría de camino

(en millones de USD; por ciento del PIB), 2004 125Tabla 7.5: Ejecución de presupuesto de caminos por los SEPCAM, 2001-2004 134Tabla 7.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de caminos 142Tabla 7.7: “Paquete de negociación uno” para la descentralización de caminos:

estableciendo responsabilidades para los gobiernos departamentales 143Tabla 7.8: “Paquete de negociación dos” por descentralización de caminos:

mejorando los servicios 143Tabla 8.1: Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados

(en porcentaje) 151Tabla 8.2: Casos de país en administración tributaria regional 153Tabla 8.3: Opciones para la tributación regional en Bolivia 155Tabla 8.4: Nuevo ingreso de impuesto departamental (en US$ per cápita), 2010 156Tabla 8.5: Costeo de ingreso de nuevo impuesto y responsabilidades de gasto para los

gobiernos departamentales (en millones de US$), 2005–10 157Tabla 8.6: Santa Cruz: ingreso potencial de impuesto y responsabilidades de gasto

(en porcentaje del PIB), 2010 158

Tabla 8.7: Potosí: ingreso potencial de impuesto y responsabilidades de gasto (en porcentaje del PIB), 2010 158

Tabla 8.8: Tributación departamental y ganancia neta de ingreso por nivel de gobierno (en millones de US$), 2006-2010 159

Tabla 9.1: Alternativas de financiamiento para descentralización de gasto 168Tabla 9.2: Los regímenes de transferencias y regalías en Bolivia 172Tabla 9.3: Ingresos por regalías en el sector de petróleo y gas por nivel de gobierno,

dos leyes de hidrocarburos, 2006 174Tabla 9.4: Indicadores de descentralización antes y después de la Ley de Hidrocarburos

(en porcentajes), 2004–06 175Tabla 9.5: Impacto de la Ley de Hidrocarburos (LH) sobre las transferencias interregionales y

disparidades (en US$ per cápita), 2005–06 (proyectado) 178Tabla 9.6: Mecanismos de estabilización en casos de país seleccionados 183Tabla 9.7: Fórmula de transferencia en casos de país seleccionados 185

ÍNDICE DE GRÁFICOSGráfico 1.1 Resultados de encuestas en ciudades seleccionadas de Bolivia:

“¿las autonomías regionales van a dividir a la nación?” (marzo de 2005) 22Gráfico 1.2 Resultados de encuesta: demanda para la descentralización política (marzo de 2005) 22Gráfico 2.1: Sistema de representación en Bolivia 30Gráfico 4.1: Sueldos y salarios del gobierno central como porcentaje del ingreso total en

Bolivia y en países seleccionados de América Latina, 1991–2000 58Gráfico 5.1: Tasas de matrícula en educación primaria e INB per cápita en países de

América Latina seleccionados 79Gráfico 5.2: Proporción de estudiantes a maestros versus número de estudiantes y

distancia desde el hogar 80Gráfico 6.1: Presupuesto y pobreza por departamento, 2003 100Gráfico 6.2: Distribución actual del presupuesto entre departamentos 100Gráfico 6.3: Arreglos organizacionales y financieros en el sector salud en Bolivia 103Gráfico 6.4: Relaciones organizacionales y financieras bajo descentralización 110Gráfico 6.5: Estimación de partos profesionalmente asistidos en diciembre de 2005 116Gráfico 6.6: Estimación de cobertura del 4to control prenatal en diciembre de 2005 116Gráfico 6.7: Estimación de cobertura de la vacuna pentavalente en diciembre de 2005 116Gráfico 7.1: Densidad de la población por kilómetro de camino en los departamentos 123Gráfico 7.2: Crecimiento real e inversión pública y privada en caminos para transporte

(como porcentaje del PIB), 1971-2002 124Gráfico 7.3: Financiamiento externo y doméstico por departamento 125Gráfico 7.4: Porción de gastos del sector caminos en el presupuesto de inversión

(por ciento del PIB, por ciento de Inversiones públicas totales), 1990-2004 127Gráfico 7.5: Inversiones públicas en caminos (en millones de US$), 2001-2004 127Anexo Gráfico 7.1: Organización del Servicio Nacional de Caminos (SNC) 146Anexo Gráfico 7.2: Organización de los Servicios Prefecturales de Caminos (SEPCAM) 146Anexo Gráfico 7.3: Organización de los Directorios Provinciales de Caminos 147

Gráfico 8.1: Potencial de impuestos de los departamentos (en bolivianos per cápita), 2010 156Gráfico 9.1: Ingresos y gastos por nivel de gobierno (en porcentajes del PIB) y

desequilibrios fiscales verticales, 2004 171Gráfico 9.2: Transferencias desde el Fondo de Compensación Departamental

(en millones de US$),1996–2005 175Gráfico 9.3: Transferencias totales a los gobiernos departamentales e inversión subnacional

(en porcentaje del PIB y porcentaje de los actuales impuestos e ingresos de hidrocarburos; términos reales), 1994-2004 176

Gráfico 9.4: Transferencias a partir de la Ley de Hidrocarburos (en US$ per cápita) y criterio de pobreza, 2005–06 (proyectado) 179

Gráfico 9.5: Estimación de autonomía de toma de decisiones presupuestarias de los gobiernos departamentales (en porcentaje), 2004 179

Gráfico 9.6: Proyección del ingreso por hidrocarburos (en porcentaje del PIB), 2002–11 181

ÍNDICE DE RECUADROSRecuadro 1.1: Descentralización política sin arreglos institucionales y fiscales adecuados:

casos de país 27Recuadro 3.1: Reglas de leyes de responsabilidad fiscal 40Recuadro 4.1: Educación descentralizada en México y Colombia: ¿quién está a cargo? 55Recuadro 4.2: Aumento de transferencias por inadecuada gestión de recursos humanos:

caso de Colombia 56Recuadro 5.1: Descentralización de educación en América Latina: distintos enfoques

para financiar la educación 89Recuadro 7.1: Caminos pavimentados (porcentaje de la longitud total de caminos) 121Recuadro 7.2: Pobre definición de responsabilidades a través de los niveles de gobierno:

re-clasificación de caminos 129Recuadro 7.3: La experiencia de descentralización de los caminos primarios y la costosa

re-centralización 131Recuadro 7.4: Capacidades institucionales de los SEPCAM: el caso de Santa Cruz 135Recuadro 7.5: Descentralización de caminos en un país federal: el caso de Argentina 138Recuadro 7.6: El caso de Venezuela: descentralización parcial de los caminos

primarios a los estados 139Recuadro 7.7: La experiencia de Argentina: descentralización del mantenimiento

de la red primaria (nacional) de caminos 139Recuadro 7.8: Principios para la descentralización de caminos 140Recuadro 8.1: Reglas para la descentralización de ingreso propio e impuestos 152Recuadro 8.2: Condicionando la descentralización del impuesto al ingreso personal

con la transferencia de responsabilidades en educación: el caso de España 160Recuadro 9.1: Hacia un nuevo sistema de transferencias en Bolivia 166Recuadro 9.2: Tres pre-condiciones para la estabilización de las transferencias

intergubernamentales 184Recuadro 9.3: Mejorando los sistemas de transferencia: la secuencia de las reformas es crucial 186

Este informe fue realizado por el si-guiente grupo de personas: Edgardo Mos-queira (gerente de proyecto), Jonas Frank(co-gerente de proyecto), Patricia Alborta(consultora), Raja Bentaouet Kattan (es-pecialista en educación), Sara Calvo (eco-nomista Senior del País), Jose Pablo Gómez(especialista en educación), Christian YvesGonzález (economista), Herman Nissen-baum (consultor), Georgia Pelaez (consul-tor), Rémy Prud’homme (consultor), Jef-frey Rinne (Especialista en Sector Públi-co), James Robinson (consultor), Fernan-do Rojas (especialista lider del sector pú-blico), Jorge Shepherd (consultor), ElaineTinsley (analista de investigaciones), Car-los Toranzo (consultor), Maria Marcela Sil-va (especialista en transporte), Sergei So-ares (especialista en educación), DavidTuchschneider (especialista en desarrolloRural), Renato Villela (consultor), StevenB. Webb (economista líder). El equipo tam-bién estuvo conformado por Ximena Coro-nado, Ximena Serrudo, Markus Steinich(GTZ) y Adam Behrendt (DFID). El apoyo ala producción y de tipo logístico fue brin-dado por Michael Geller (LCSPE), Christo-pher Humphrey (LCSPE) y Carmen Romero(LCSPS). La traducción del informe al espa-ñol fue realizada por Sergio Selaya (con-sultor) y la edición por Humberto Jara(consultor).

La supervisión y dirección general delequipo estuvo a cargo de Marcelo Giugale(director de país), Connie Luff (representan-te residente), Vicente Fretes-Cibils (econo-mista líder), y Ronald E. Myers (jefe de sec-tor). Especial agradecimiento extendemos

también a Guillermo Perry (economista jefe,región Latinoamérica y el Caribe).

La revisión y los comentarios estuvierona cargo de Harald Fuhr (Universidad de Pots-dam) y Yasuhiko Matsuda (LCSPS).

Queremos aprovechar la oportunidad pa-ra agradecer a varios funcionarios del Go-bierno boliviano, quienes han participado yapoyado constantemente el análisis y lasdiscusiones llevadas a cabo durante la ela-boración de este informe. Nuestro reconoci-miento va en particular al Ministerio de laPresidencia: Fabián Yaksic. Ministerio de Ha-cienda: Juan Brunn, Gonzalo Aviles Vargas,Waldo Gutiérrez, Oscar Montaño, Beatriz Mu-riel, Liliana Riveros, José Camargo-Torrez,Germán Molina-Díaz. Ministerio de Participa-ción Popular: Gloria Ardaya, Martin Pérez,Marcelo Renjel. Unidad de Análisis de Políti-cas Económicas (UDAPE): Nicole Czernie-wicz, Álvaro Lazo, Gabriel Loza. Superinten-dencia de Servicio Civil: Reynaldo Irigoyen,Karin Oporto. Ministerio de Salud: AlfredoAriñez, Álvaro Muñoz Reyes, Cristian Pereira,Tatiana Ruiloba, Julio Von Vacano. Ministe-rio de Educación: Carmen Hada. Servicio Na-cional de Caminos (SNC): Jorge Avila-Mira-bal, Patricia Ballivián, y además, MauricioNavarro. Reconocemos así mismo las impor-tantes contribuciones de La Asociación deMunicipios (FAM): José Antonio Terán. Uni-dad de Coordinación para la Asamblea Consti-tuyente (UCAC): Franz Barrios. Fondo Nacio-nal de Desarrollo Rural (FNDR): Alfonso Gar-cía. Banco Central: Juan Antonio Morales.

Estamos especialmente agradecidos porel apoyo brindado por el personal de las Pre-fecturas de La Paz, Santa Cruz y Chuquisaca,

AGRADECIMIENTOS

12

TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

cuyos insumos fueron clave para la elabora-ción de este informe.

Valiosos comentarios fueron provistospor Alejandro Simone, Ehtisham Ahmad, Si-mon Cueva, Esteban Vesperoni, Paulo Me-

das, y Antonio Furtado (FMI), Antonio Gui-llermo Zoccali, Jaime Alberto Sujoy (BID).

Queremos reconocer y agradecer el apo-yo brindado por las agencias de cooperaciónDFID y GTZ.

Vice Presidenta del Banco MundialPamela Cox

Director de PaísMarcelo Giugale

Director PREMErnesto May

Gerente de SectorRonald E. Myers

Economista LíderVicente Fretes-Cibils

Gerente de ProyectoEdgardo Mosqueira

Co-Gerente de ProyectoJonas Frank

Este informe se ha preparado con el apoyo del Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

I. ANTECEDENTES

Bolivia está comenzando actualmentela segunda fase de su prolongado caminohacia la descentralización. La primera faseempezó en 1994, con la creación de los go-biernos municipales, que ahora juegan unrol de creciente importancia en la entregade servicio público. La segunda fase está en-focada en el fortalecimiento del nivel regio-nal de gobierno. Ésta presenta oportunida-des para reducir la inequidad regional, mejo-rando los servicios públicos y elaborando unnuevo contrato social en Bolivia. Pero almismo tiempo, una descentralización másprofunda trae consigo muchos riesgos im-portantes que deben ser atendidos para evi-tar empeorar un panorama político y econó-mico ya frágil.

Una meta central es usar la siguientefase de descentralización para alcanzarmayor equidad e inclusión. Esta es unapreocupación nacional, ya que Bolivia seencuentra entre los países con mayor des-igualdad en América Latina. El diez por cien-to más rico de la población del país obtieneel 42 por ciento del ingreso nacional, mien-tras que los más pobres reciben únicamenteel 0.3 por ciento. La pobreza y exclusión sonparticularmente severos para los pueblos in-dígenas, que abarcan más de la mitad de lapoblación. En 2002, los indígenas bolivia-nos que vivían en la pobreza, superaban en40 por ciento a los bolivianos no-indígenaspobres, comparado con 30 por ciento en1997. La mortalidad infantil en las áreas ru-rales es casi el doble que la de las áreas ur-banas. Estas desigualdades son acentuadaspor las transferencias fiscales, las que por

ejemplo asignan US$16 per cápita a La Paz(que tiene una de las más grandes poblacio-nes pobres) mientras que Pando (entre lasmenos pobres) recibe US$407. Una segundafase bien planificada y cuidadosamente im-plementada de descentralización puedeayudar a aliviar las inequidades regionales,mientras que al mismo tiempo puede mejo-rar la entrega de los servicios públicos y lareceptividad gubernamental.

Sin embargo, esta segunda fase pre-senta tres grupos de problemas.(i) La estrategia empleada podría gene-

rar ineficiencias: La estrategia emple-ada para la implementación de estanueva etapa de la descentralización pa-recería no ser la más conveniente, debi-do a que experiencias similares mues-tran que las decisiones empleadas comotemas de inicio y la secuencia de imple-mentación escogida han generado efec-tos no deseados. Ello podría ocasionarque las reformas sean debatidas, pro-mulgadas e implementadas de maneradesarticulada entre los niveles regionaly municipal.

(ii) Los arreglos institucionales son débi-les: Los gobiernos departamentales notienen suficiente autonomía para admi-nistrar adecuadamente los recursos,mientras que las responsabilidades en-tre los niveles de gobierno se mantienendesarticuladas y fragmentadas. Estoconduciría a ineficiencias y falta de ren-dición de cuentas.

(iii)La descentralización fiscal es inequi-tativa: El marco fiscal interguberna-mental produce inequidad en la distri-bución de recursos y una débil respon-

Introducción

sabilidad fiscal. En efecto, existe pre-asignación de ingresos para los departa-mentos, presiones fiscales generadaspor la actual distribución de regalías,recursos transferidos sin responsabili-dades de gasto, desigualdades en lastransferencias entre regiones, falta derecaudación propia a nivel departamen-tal, elevada dependencia de las transfe-rencias del gobierno central, y un mane-jo no transparente de la deuda sub-na-cional.

No resolver estos problemas, antes deprofundizar la descentralización, podríaponer en riesgo el logro de las metas de-seadas de la segunda fase. Entonces podríahaber un mayor empeoramiento en la cali-dad de los servicios y un aumento en las pre-siones para el gasto público podría socavarel reciente mejoramiento fiscal. Las dispu-tas interregionales podrían empeorar, limi-tando la inclusión social e impidiendo eldesarrollo de un nuevo contrato social paraBolivia.

II. OBJETIVO Y ESTRUCTURA DEL INFORME

Este Informe de Análisis de la Situa-ción Institucional y de Gobernabilidad(IGR, por sus siglas en inglés) proponeapoyar a los tomadores de decisiones en

Bolivia para enfrentar estos problemas enla implementación de la descentraliza-ción de los gobiernos departamentales.Proporciona una guía para: (i) elaborar unaestrategia de descentralización coherente,(ii) estructurar los acuerdos institucionalesrequeridos y (iii) sustentar el marco fiscalintergubernamental. A estos fines, este IGRproporciona información analítica para so-pesar opciones y tomar decisiones, recuentaexperiencias pertinentes de otros países quehan enfrentado desafíos similares y ofreceun conjunto de alternativas de políticas quepueden permitir al país usar el proceso dedescentralización como una herramientapara mitigar la inequidad y mejorar la entre-ga del servicio, manteniendo la sostenibili-dad fiscal.

Mientras que el primer tomo (informeprincipal) proporciona los elementos estra-tégicos para diseñar una política de descen-tralización en Bolivia, este segundo tomopresenta el análisis técnico detallado ennueve diferentes áreas temáticas: interesesde los actores de la descentralización; capa-cidad institucional de las prefecturas; res-ponsabilidad fiscal; gestión de recursos hu-manos; descentralización en los sectores deeducación, salud y caminos; tributación anivel departamental, así como interguber-namental y financiamiento de los gastosdescentralizados.

14


1. DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA:ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

Desde México a la Argentina, y desde Brasil a Colombia,

existe un reconocimiento creciente de que un mínimo

consenso es necesario para que la descentralización sea

exitosa. Este primer capítulo provee los elementos para comprender

este desafío en el contexto de Bolivia. Son útiles para el diseño de

una estrategia de descentralización que reconoce los intereses

divergentes de los actores. Por ello, este capítulo presenta los

actores más importantes, sus preferencias y objetivos, y sus

apalancamientos o instrumentos que ellos pueden usar para

conseguir lo que desean, y también como la autonomía o

descentralización encaja dentro de sus estrategias políticas. Esto

ayudará a entender de quién está a favor de la descentralización,

quién en contra, y quién tiene el poder de conseguir lo que quiere.

Usando este marco, entonces se pregunta ¿por qué la

descentralización se ha convertido en un hecho tan crucial ahora

en Bolivia? ¿Qué explica que las demandas se pronuncia hoy en

día? Este capítulo también amplía en la naturaleza del conflicto y

discute si la descentralización es un fin en sí mismo o

simplemente una herramienta política conveniente para lograr algo

que podría alcanzarse de otras formas. De la misma manera, se

profundiza sobre los arreglos institucionales en los que se

desarrollan los debates de la descentralización en en Bolivia. ¿La

descentralización ayudará a aliviar la crisis? ¿Empeorará las cosas?

I. INTRODUCCIÓN

El gobierno de Bolivia está en el procesode descentralizar el poder y los recursos anivel departamental. Esta descentralizaciónse está dando en el contexto de la anteriordescentralización hacia las municipalidadesde 1994, la elección popular de prefectosefectuada en diciembre de 2005, el referén-dum sobre autonomías y la Asamblea Cons-titucional reunida en Sucre desde agosto de2006. Asimismo, este proceso ocurre en elnuevo ambiente político creado por la elec-ción de Evo Morales que fue posesionado co-mo Presidente en enero de 2006. Existe unclaro sentido de que tiene que negociarse unnuevo contrato social en Bolivia para mejo-rar las perspectivas para la futura estabili-dad política y desarrollo económico. Hastaahora, aún no está claro cómo quedará estecontrato y por supuesto, en el ínterin, antesde que éste se cristalice, es posible que seintensifique el conflicto en la medida en quelos diferentes grupos intenten aumentar supoder de negociación y tratan de influenciarla agenda en las formas que consideren ven-tajosas para sí mismos.

Este capítulo proporciona un análisis delos actores, sus intereses e incentivos, y có-mo esto influye en las demandas y oferta deautonomía y/o descentralización. Primerointenta definir quiénes son los actores sig-nificativos, cuáles son sus preferencias ymetas, que apalancamientos o instrumen-tos pueden tener para lograr estas metas, ycomo la autonomía o descentralizaciónpuede ajustarse mejor a sus estrategias po-líticas. De esto se puede destilar cosas tanbásicas como quién está a favor de la des-centralización, quién esta en contra de ella,y quién tiene el poder para conseguir lo quequiere. Usando este marco, entonces el ca-pitulo pregunta en la Sección III ¿por qué

la descentralización se ha convertido en unhecho tan crucial ahora en Bolivia? ¿Quéexplica que las demandas se pronuncian hoyen día? La sección IV amplía en la naturale-za del conflicto y discute si la descentrali-zación es un fin en si mismo o simplementeuna herramienta política conveniente paralograr algo que podría alcanzarse de otrasformas. La sección V profundiza sobre losarreglos institucionales en los que se des-arrollan los debates de la descentralizaciónen mayor detalle. La última sección exami-na el rol de la descentralización en el actualcontexto político de Bolivia. ¿La descentra-lización ayudará a aliviar la crisis? ¿Empeo-rará las cosas?

Antes de continuar, es bueno enfatizarque existe una gran ambigüedad en la formaen que se usan algunos términos en Bolivia.El término “autonomía” es utilizado confrecuencia, como sinónimo de “descentrali-zación” y ésta última tiene la connotaciónde mover el control de los servicios del nivelnacional al regional y cambiar el lugar de laresponsabilidad para la recaudación de im-puestos o ejecutar gastos. Aunque estos te-mas están en la mesa de discusión, no estáclaro si esto es de lo que realmente se trataen el debate o en qué está pensando la gen-te cuándo demandan o rechazan la autono-mía. De hecho, las demandas por autono-mía parecen ser e implican cambios funda-mentales en el equilibrio de la autoridadpolítica.

II. LOS ACTORES

Esta sección analiza los principales ac-tores involucrados en el proceso de descen-tralización en Bolivia, sus motivaciones engeneral, sus intereses en el status quo, ylos apalancamientos o instrumentos queellos pueden usar para conseguir lo que

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quieren (su ‘poder’). En general, una granvariedad de grupos podría tener preferen-cias sobre la estructura de las institucionespolíticas en Bolivia, pero aquí el enfoqueestá en esos grupos que parecen tener pre-ferencias claras, pero mas importante,aquellos que probablemente van a poderejercer influencia sobre lo que suceda. Enun nivel abstracto, varios tipos de gruposdiferentes pueden ser importantes depen-diendo de la naturaleza de las divisiones eidentidades políticas y sociales en la socie-dad. (i) Si las divisiones son regionales,entonces podemos esperar que existan gru-pos regionales con preferencias bien defi-nidas. De hecho, este es el caso en Bolivia.(ii) Luego, ya que Bolivia es una democra-cia que funciona desde 1982, se podría es-perar por tanto, que los partidos políticossean actores importantes con preferenciassobre las instituciones políticas. En algunamedida, quizás esto es verdad. (iii) Adicio-nalmente, si las divisiones están funda-mentadas en status socio-económico sepodría esperar encontrar intereses articu-lados en términos de capital y trabajo, co-mo es el caso, verdaderamente. (iv) Final-mente, los grupos pueden formarse sobrebases de orientación ideológica, religión,género u origen étnico. En Bolivia, gruposde este tipo también son relevantes.

(i) Actores regionales. Primero consi-dérese a los actores regionales. Existen mu-chas razones por las qué estos deberían for-mar y tener fuertes preferencias sobre des-centralización y autonomía regional. Ya quemuchos bienes públicos y formas de repre-sentación política son regionalmente espe-cíficos, los intereses regionales tienen unincentivo para organizar y demandar des-centralización como una forma de mejorar laprovisión del servicio y la responsabilidad

política. Sin embargo, cuando el régimentributario y el gasto del gobierno son deter-minados a nivel nacional puede haber redis-tribución desde de los departamentos másricos hacia los más pobres. Una mayor des-centralización, aumentando los poderes delos departamentos ricos sobre sus propiosrecursos, podría reducir tal redistribución endetrimento de los departamentos más po-bres. Por tanto no se puede concluir en for-ma automática que las preferencias de losactores regionales vayan a favorecer unamayor descentralización.

Los actores regionales más importantesen Bolivia están en el departamento de San-ta Cruz. De hecho, las identidades regiona-les son tan fuertes en Santa Cruz que el he-cho de ser cruceño anula la mayoría de lasalianzas de otros grupos, ya sea para parti-dos políticos, sindicatos o grupos empresa-riales. Como se analiza en mayor detalle enla siguiente sección, el actual debate acercade descentralización ha sido en gran medidadirigido y formado por los cruceños. SantaCruz fue un departamento fronterizo que sedesarrollo rápidamente entre los años 60 y70. Hoy representa la parte más dinámica dela economía boliviana, basada en negociosde agro exportación y grandes haciendas in-tensivas en capital. Parece haber un granconsenso en el departamento, sobre el de-seo de mayor autonomía política del restodel país y la capacidad de tomar decisioneslocales acerca de la política publica. Esto in-cluye el control de la educación, salud e in-fraestructura, pero probablemente la mayo-ría de esto implica una descentralización dela autoridad política. Al margen de la des-centralización política implementada a tra-vés de la primera elección popular del pre-fecto departamental lograda en diciembrede 2005, una demanda clave de Santa Cruzes retener el 66.6 por ciento del impuesto

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DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

localmente producido1 y las recaudacionesde la aduana con el 33.3 por ciento a sertransferido al gobierno central.2

Las principales razones para estas de-mandas parecen ser: primero, la visión deque el gobierno central en La Paz no se preo-cupa lo suficiente por las necesidades deSanta Cruz; segundo, la viabilidad de la eco-nomía en Santa Cruz y la estabilidad de losderechos de propiedad están amenazadospor el gobierno central; tercero, la impresiónde que la descentralización permitirá queSanta Cruz se beneficie de tener que redistri-buir menos ingresos a otros departamentosmás pobres; y cuarto, el deseo de retenermás de los ingresos de los hidrocarburos enel departamento (aunque este factor es me-nos importante en Santa Cruz que en Tarija).

Aunque la mayoría de los cruceños parececreer que el departamento sólo puede ganarcon la descentralización, ellos claramente sebenefician en algunas formas de la actual si-tuación. Primero, debido al uso intensivo deldiesel en la agricultura mecanizada, los agri-cultores se benefician mucho de los subsi-dios nacionales al diesel, entre otros subsi-dios a los sectores productivos. Segundo, noexisten impuestos al ingreso personal en Bo-livia, y una descentralización fiscalmentefactible podría conducir a la introducción dedichos impuestos. Tercero, la descentraliza-

ción podría forzar una división de responsa-bilidad para la deuda nacional,3 que los de-partamentos podrían querer evitar, dada sulimitada capacidad de pago; o bien, podríaforzar un reconocimiento de la deuda domes-tica y externa que actualmente es gestiona-da por los gobiernos departamentales4.

Los principales apalancamientos queSanta Cruz tiene para conseguir lo que quie-re son primeramente, su relativa homogenei-dad, y segundo su creciente poder económi-co. El primer factor permite a los cruceños re-solver el problema de la acción colectiva mu-cho mas efectivamente que otros interesesregionales. La principal importancia del se-gundo es que hace viable la autonomía parael departamento. La riqueza de Santa Cruzsignifica que podría pagar los costos fijos deproporcionar los bienes públicos actualmen-te provistos por el gobierno central, lo que lepermite amenazar de manera creíble con queno pagará impuestos en un intento por inde-pendizarse lo más que se pueda.

Sin embargo, Santa Cruz no está propo-niendo la secesión o incluso el federalismo yellos saben que tienen que preocuparse porla forma en que van las cosas en otras partesen Bolivia. Por ejemplo, cuanto más próspe-ra se vuelva Santa Cruz, más van a experi-mentar la inmigración del resto del país. Di-cho proceso podría conducir a las élites ac-

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1 Desafortunadamente, es muy problemático calcular a nivel departamental “cuántos impuestos se pagan”en esta jurisdicción y “cuántos gastos públicos obtienen de retorno.” El debate existente en Bolivia esmuy simplista, ya que ignora algunos aspectos metodológicos muy difíciles para el cálculo de lacontribución de cada departamento para los impuestos nacionales.

2 Del 66.6 por ciento de recaudación localmente retenida, una porción del 10 por ciento (del impuestototal y de la recaudación aduanera) estaría destinada para propósitos de redistribución entredepartamentos.

3 El Ministerio de Hacienda ya ha elaborado una propuesta en 2005 (departamentalización de la deuda).

4 Las responsabilidades sobre la deuda departamental no están claras. Formalmente es una deuda delgobierno central, pero fue manejada autónomamente por las prefecturas aunque con una pobresupervisión y control.

tuales a perder el control de las políticas de-partamentales implicando que incluso la au-tonomía regional podría ser insuficiente pa-ra evitar, por decir, las reformas agrarias. Portanto Santa Cruz sabe que tiene que jugaruna parte crucial para ayudar a otras regio-nes a desarrollar sus economías y a mejorarla eficiencia de sus gobiernos.

Otros departamentos también tienen in-tereses regionalmente definidos, pero suheterogeneidad relativa ha hecho difícil re-solver el problema de acción colectiva y nin-guno tiene un frente unificado ni estrategiabien definida como Santa Cruz. La excepciónparcial es Tarija. Debido a su gran riqueza dehidrocarburos, Tarija es el otro departamen-to que claramente puede beneficiarse deuna redistribución de recursos que puedeacompañar a la descentralización. Las esti-maciones actuales sugieren que entre 60 y80 por ciento de la futura producción de hi-drocarburos provendrá de Tarija (y quizás10-20 por ciento desde Santa Cruz). Con cer-ca de US$250 per cápita en transferenciasde los ingresos de hidrocarburos, el departa-mento de Tarija también se beneficia con ladistribución prescrita en la nueva Ley de Hi-drocarburos (2005). Los departamentos co-mo La Paz reciben solamente US$15.8 percápita, Santa Cruz US$25.7 per cápita, y Co-chabamba US$30.3 per cápita.

Los otros departamentos en las tierrasbajas, Beni y Pando, no están tan bien repre-sentados en las políticas nacionales y pareceprobable que sean actores muy marginalesen el proceso de descentralización. Ellos pro-bablemente acepten una propuesta de SantaCruz para la autonomía si es que pueden me-jorar su posición política y financiera, peropor otro lado no es seguro si es que no tienensuficiente apalancamiento para frenar a San-ta Cruz de obtener lo que quiere. Los depar-tamentos del altiplano, tales como Oruro o

Potosí, parecen tener posiciones mucho me-nos definidas, aunque es probable que ellospierdan una importante redistribución de lasrecaudaciones tributarias, como producto dela descentralización. La posición de La Pazparece difícil de caracterizar debido al con-flicto entre El Alto y la ciudad. La Paz no tie-ne una fuerte identidad regional de la formaque Santa Cruz tiene, debido a las divisionestransversales en el departamento. Sin em-bargo, la burocracia del gobierno central alo-jada en La Paz, posiblemente sea una fuerzadentro del departamento que se oponga a ladescentralización o autonomía.

Otro grupo importante de actores regio-nalmente articulados se han fusionado alre-dedor de las municipalidades y de los gana-dores de las reformas de 1994. Es fácil argu-mentar que hoy día las municipalidades nofuncionan perfectamente. Sin embargo, ladescentralización municipal es ampliamen-te vista como exitosa en promover la res-ponsabilidad democrática así como la mejo-ra de servicios (Faguet 2000). En general,las municipalidades están a favor de la des-centralización, pero parecen considerar ladescentralización de los niveles regionalescomo amenazante ya que los poderes y re-cursos pueden ser cedidos a los departa-mentos en detrimento de la autonomía mu-nicipal. Su principal capacidad de influir enel proceso es el nivel de apoyo público y susbuenos antecedentes desde la aprobaciónde la Ley de Participación Popular (LPP).

(ii) Partidos políticos. Comparado conSanta Cruz, el rol de los partidos políticos enel debate de autonomía o descentralizaciónha sido muy marginal. Desde su inicio, losprincipales partidos políticos se han opues-to a la descentralización. Desde fines del si-glo XIX, los partidos políticos en Bolivia hansido coaliciones relativamente personaliza-

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das, diseñadas para capturar el Estado cen-tral y usar los beneficios de los cargos públi-cos para recompensar a su clientela y simpa-tizantes (Gamarra y Malloy, 1995). Aunquefrecuentemente han surgido proyectos dedescentralización a partir de demandas po-pulares, nunca han sido exitosas. Sin embar-go, empezando en 1994 con la aprobaciónde la LPP, se dio un proceso de descentrali-zación hacia las municipalidades. Esta me-dida sorprendente, promovida por el gobier-no del Movimiento Nacionalista Revolucio-nario (MNR) bajo la presidencia de GonzaloSánchez de Lozada, parece ser el resultadode dos procesos. Primero, una medida de-fensiva para evitar descentralizarse hacialas regiones. Hubo mucha presión para des-centralizar, pero el MNR vio la descentraliza-ción hacia el nivel municipal mucho menosamenazadora al poder del Estado central,que la descentralización hacia los departa-mentos. Segundo, una apuesta política es-tratégica basada en la anticipación de queaunque el MNR podría perder poder en el ni-vel nacional, estaba en una buena posiciónpara controlar muchas de las municipalida-des en base a su reciente éxito electoral (es-ta tesis es desarrollada por O’Neill, 2005).

Lógicamente entonces, si el MNR esperaperder por la descentralización hacia el nivelregional de gobierno, se puede esperar quealgún partido nacional esté a favor de ella.De hecho, este no parece ser el caso. Los trespartidos principales en el pasado, MNR, MIRy ADN, se han debilitado significativamente,al grado de carecer los últimos dos ahora derepresentación en la legislatura5. El colapso

político del que Bolivia ha sido objeto duran-te los recientes años y una creciente corrien-te de desilusión con los partidos que han go-bernado a Bolivia desde su retorno a la demo-cracia, parecen haber debilitado severamen-te su apoyo ciudadano.

Puede que los partidos tradicionales noapoyen activamente, o se opongan a la des-centralización por varias razones. Primero, ymuy importante, ya que su estrategia políti-ca ha estado tradicionalmente basada en elintento de controlar el estado central, ellospueden ver una reducción del poder del es-tado central como una intensificación de sudebilitamiento político. Segundo, la des-centralización regional puede llevar a la for-mación de nuevos partidos políticos quepueden desafiar la influencia de los anti-guos. De hecho, la descentralización hacialas municipalidades después de 1994 abrióun espacio político que los partidos políti-cos tradicionales fracasaron en ocupar, loque sugiere que ellos no pudieron sacar ven-taja del espacio que se ha creado por la des-centralización. Hasta el punto en que lospartidos que siempre pudieron tomar venta-ja de los tipos de compensaciones ínter-temporales analizadas por O’Neill —“lospartidos dan hoy día para recibir mañana”—ya no pueden hacerlo.

(iii) Actores que representan trabajo ycapital. Luego considérese a los actores querepresentan el trabajo y el capital con res-pecto a la descentralización. Con respecto altrabajo, a pesar de que los movimientos sin-dicales y que el sindicato de mineros ahora

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5 Después de las elecciones de diciembre de 2005, incluso el MNR tiene tan sólo 8 curules en el congresoy 1 senador. La evidencia más fuerte de esto es la elevación del MAS, que ganó el 54 por ciento delvoto en la ultima elección presidencial y tiene 84 de los 157 sitios en el congreso (a pesar de que notienen mayoría en el senado). PODEMOS tiene 56 congresales, constituyendo la segunda fracción masfuerte en la legislatura.

son muy débiles, existen sindicatos fuertesen el sector público, particularmente en sa-lud y educación. Los objetivos de estos dosúltimos sindicatos son los de mejores sala-rios y condiciones de empleo de sus miem-bros. Su capacidad para lograr estas metasdependen de su poder de negociación quetradicionalmente ha estado basado en sucontrol de las instituciones del gobierno cen-tral. Estos sindicados se oponen a la descen-tralización porque creen (probablemente enforma correcta) que esto reducirá su poder denegociación. Sin embargo, esto podría serdiferente en Santa Cruz, dadas las fuertes di-visiones regionales antes descritas. Los sin-dicados en este departamento pueden de he-cho estar a favor de la autonomía.

Las preferencias de los grupos empresa-riales parecen estar divididas por líneas re-gionales. Los grupos empresariales en SantaCruz están muy preocupados con la inviola-bilidad de los derechos de propiedad y con lamejora de la entrega de servicio público.Ellos ven la autonomía y descentralizacióncomo la forma de asegurar estos derechos.Ya que, como se analizó antes, el crecientepoder político de Santa Cruz está estrecha-mente vinculado a su creciente poder eco-nómico, y las preferencias de los interesesempresariales en este departamento han te-nido un gran impacto en llevar hacia delan-te el proceso de descentralización. Los gru-pos de negocios en otros lugares apoyanfuertemente los derechos de propiedad es-tables, pero también están preocupadosacerca de otros cambios que puedan ser ne-cesarios para hacer factible la descentraliza-ción, por ejemplo la introducción de un im-puesto a la renta personal.

(iv) Pueblos indígenas y otros grupossociales. Finalmente, existen otros grupossociales que tienen preferencias bien defini-

das y pueden influir el proceso de descentra-lización y la creación de la autonomía. Lospueblos indígenas y sus organizaciones abo-gan por sus derechos a la tierra. Este tema esparticularmente importante en Tarija, dondela mayoría de la tierra en la que se encuentrael gas natural es en la tierra que reclaman losguaraníes. También es significativo en SantaCruz, donde los pueblos indígenas tambiénhan hecho importantes reclamos de tierra.Las organizaciones indígenas se oponen a laautonomía, porque creen que es poco proba-ble que este proceso les beneficie.

Conclusión. En resumen, Bolivia sigueestando profundamente dividida en cuantoa sus demandas por autonomía. En la zonaoccidental de Bolivia, los ciudadanos sien-ten mucho temor acerca de que las autono-mías regionales podrían dividir a la nación.Este sentimiento ha sido demostrado en re-sultados del referéndum sobre autonomíasverificado en julio de 2006 (Gráfico 1.1).

Al mismo tiempo, también es destaca-ble que al margen del desacuerdo sobre eltema de autonomías, hay amplio apoyo po-pular para las elecciones de prefectos de-partamentales. Dado que existen estas de-mandas y preferencias conflictivas pareceser que un consenso mínimo en el futurocercano mejorará las perspectivas para unaexitosa implementación de la descentrali-zación.

III. ¿POR QUÉ ESTÁ SUCEDIENDOLA DESCENTRALIZACIÓN AHORAEN BOLIVIA?

Como un preludio para examinar variasexplicaciones para el momento del procesohacia la descentralización, es útil considerarla racionalidad general para la descentraliza-ción. Están implícitas en éstas las teorías de

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oportunidad (timing). Desde un punto de vis-ta normativo, la razón de que puede engen-drar una demanda de descentralización esclara. La gente dentro de un país es hetero-génea en gustos y dotaciones de recursos, yesta heterogeneidad frecuentemente tieneun aspecto geográfico. Aunque en principiose podría pensar que cualquier cosa que hagaun gobierno regional podría ser imitado porel gobierno central, en la práctica este no pa-rece ser el caso. Podría haber muchas razonespara esto, por ejemplo, los políticos locales

pueden tener mejor información acerca delas preferencias o capacidades, las que noson fácilmente transmitidas al centro. Alter-nativamente, con los problemas conocidoscomo los de agente-principal en la política,los incentivos de los políticos locales puedenestar mejor alineados con las preferencias delos ciudadanos locales, lo que puede mitigardichos problemas o aquellos llamados decompromiso (commitment). Estas ideas ofre-cen razones para la descentralización, no pa-ra la secesión, porque existen otros efectos

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Gráfico 1.1 - RESULTADOS DE ENCUESTAS EN CIUDADES SELECCIONADAS DE BOLIVIA: “¿las autonomías regionales van a dividir a la nación?” (marzo de 2005)

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (Marzo-Julio de 2005).

La PazTotal

El AltoCochabambaSanta Cruz

No precisa

No cree

Si cree

0 20 40 60 80 100%

5967

7470

41

3616 29

2954

54

101

5

Gráfico 1.2 - RESULTADOS DE ENCUESTA: DEMANDA PARA LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA(marzo de 2005)

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (Marzo-Julio de 2005).

La realización delreferéndum por las

autonomías departamentales

La realización de laAsamblea Constituyente

La elecciónde Prefectos

0% 20% 40% 80% 100%

De acuerdoEn desacuerdoNo precisa

2769

4

79 14 7

1581

4

60%

compensatorios—por ejemplo algunos bien-es públicos como la defensa nacional puedeser eficientemente compartida entre juris-dicciones, mucho más grandes que un depar-tamento.

Por supuesto que existen desventajaspor descentralizar aparte de reducir poten-cialmente la capacidad de distribuir los cos-tos de los bienes públicos. No está garanti-zado de ninguna manera que la descentrali-zación conduzca a una mejor corresponden-cia entre las preferencias de los políticos yciudadanos debido a que los gobiernos loca-les pueden ser capturados por las élites lo-cales, que no podrían estar en capacidad decapturar al gobierno central (Bardhan y Mo-okherjee, 2000).

Desde un punto de vista positivo, la des-centralización puede surgir debido a la for-ma en la que permite a los diferentes gruposde la sociedad conseguir lo que quieren. Es-to no aplica simplemente a los intereses ar-ticulados sobre una base regional, sino acualquier grupo. La descentralización es uncambio en las instituciones políticas, y lasinstituciones políticas determinan la formaen la que se mapean las preferencias en re-sultados de políticas (Romer y Rosenthal,1978, Shepsle, 1979, Shepsle y Weingast,1984). Por lo tanto, la descentralización in-fluye naturalmente la distribución del poderpolítico en la sociedad. Mientras que la pers-pectiva normativa sugiere que la descentra-lización podría generar mejoras en el senti-do de Pareto, por ejemplo si existen grandesganancias en eficiencia en la entrega delservicio público, la perspectiva positiva lle-va más hacia la idea que, como en cualquierproceso de cambio institucional, habrán ga-nadores y perdedores.

Bolivia ha sido un Estado fuertementecentralizado, aunque tradicionalmente dé-bil. Al margen de las desigualdades regiona-

les y de una sociedad con importantes dife-rencias étnico-lingüísticas, el Estado cen-tral se ha opuesto persistentemente a des-centralizar el poder. El movimiento hacia laautonomía y la descentralización regionalparece ahora surgir a partir de varios facto-res interrelacionados y en su mayoría no re-lacionados con el tipo de estrategia electo-ral sobre la que O’Neill teoriza y que indujoal MNR a aprobar la LPP en 1994.

El principal motot del debate sobre auto-nomía y descentralización es la crecienteprosperidad relativa de Santa Cruz. Justo co-mo históricamente el mayor poder económi-co de los barones del estaño relativo a los ba-rones de la plata condujo a una gran reorga-nización del poder político en Bolivia, enparticular el cambio de la capital política deSucre a La Paz en 1899 (Klein, 2003, Capítu-lo 6), del mismo modo el crecimiento de laeconomía en Santa Cruz ahora está condu-ciendo a una nueva reubicación del poder po-lítico en Bolivia.

La creciente diferenciación económicaentre Santa Cruz y el resto del país tiene va-rios efectos. Primero, hace la autonomíamás viable para Santa Cruz. Segundo, aun-que Santa Cruz ha objetado ampliamentesus diferencias con el resto del país, éstashan crecido indudablemente más, particu-larmente con el surgimiento de los cocaleros(el termino colectivo usado para los cultiva-dores de coca) y el MAS como una poderosafuerza nacional después de las elecciones de2002 y 2005. La economía de Santa Cruz es-tá basada en la exportación agrícola capita-lista y grandes haciendas intensivas en ca-pital, que son el resultado de las políticas deasignación de tierra de las décadas del 60 y70 (i.e., después de las políticas de la refor-ma agraria que siguieron luego de la Revolu-ción de 1952 y que afectaron solamente alaltiplano y no a los llanos orientales). Esto

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ha creado la parte más dinámica de la eco-nomía boliviana que difiere mucho de laeconomía del altiplano, o aún de El Alto. Es-to significa que la agenda política del MAS yde los grupos relacionados es muy distintade las políticas preferidas por las elites polí-ticas de Santa Cruz quienes las ven comouna amenaza a sus derechos de propiedad.

Así como Santa Cruz se ha diferenciadodel resto del país, también ha perdido su ca-pacidad de controlar al gobierno central através de los partidos políticos tradiciona-les, en la medida en que la autoridad del Es-tado central se ha desmoronado.6 Esta esuna de las fuerzas impulsoras más importan-tes detrás de la descentralización al momen-to y la razón por la que Santa Cruz formuló laprimera propuesta de descentralización queestá sobre la mesa y fue Santa Cruz la quereunió las 500.000 firmas necesarias bajo laConstitución para forzar un referéndum so-bre el tema de la autonomía.

Aquí se debe enfatizar que el referéndumes específicamente regional, en el sentidoque si una mayoría de la gente en Santa Cruzvota a favor de la autonomía, entonces estova a darles la autonomía aunque la mayoríade la gente de otras regiones o quizás de to-do el país vote en contra. Este tipo de “des-centralización asimétrica” fue seguido porEspaña y otros, que es precisamente uno delos modelos para los líderes de Santa Cruz.

Para resumir, la descentralización estásiendo impulsada por Santa Cruz y el colap-so de los partidos tradicionales. Es improba-ble que los grupos que se oponen a la des-centralización puedan frenarla. El temaprincipal entonces, es ¿qué forma va a to-mar? y ¿qué se va a descentralizar? Estas

preguntas serán analizadas desde un ángulopositivo en la última sección.

IV. ¿REALMENTE SE TRATA DE DESCENTRALIZACIÓN?

Existe un gran conflicto político alta-mente polarizado en Bolivia. El debate ante-rior se enfoca en algunos de los diferentesgrupos políticamente relevantes en la socie-dad boliviana y sus intereses y objetivos,pero así fue en el contexto de cómo estos in-tereses fueron reflejados en el debate sobredescentralización o quizás el más vago con-cepto de autonomía. Pero realmente ¿es au-tonomía y descentralización una fuenteprincipal de conflicto en la sociedad Boli-viana? ¿Es la actual confrontación sobredescentralización realmente acerca de ladescentralización o es algo más?

La respuesta a estas preguntas es “si” y“no” al mismo tiempo. Cualquier conjuntode instituciones es un punto potencial deconflicto, debido a la forma en que influyeen el poder político y la distribución de re-cursos. En la medida en que los intereses es-tán regionalmente articulados, tal como cla-ramente están en el caso de Santa Cruz, ladescentralización se convierte en un temapolítico de forma natural. En general, cual-quier grupo desea más poder. Si ese grupoestá afincado en una sola región, entoncestenderá a favorecer específicamente la des-centralización, ya que ésta aumenta direc-tamente su poder. Esto por supuesto no im-plica que implementar la descentralizaciónreduzca el conflicto. Algunas veces dar a ungrupo lo que quiere, solamente los induce apedir más. Más aún, dar a un grupo más po-

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6 En el pasado, la elite Cruceña parece haber podido ejercer un gran control sobre las políticas clave delgobierno, por ejemplo desde la re-democratización en 1982, el Ministro de Agricultura siempre ha sidoun Cruceño.

der político simultáneamente reduce el po-der de otros.

Sin embargo, tal como se analizó másarriba, existen buenas razones normativaspara creer que la descentralización es dese-able, y el desempeño pasado de la LPP esque la descentralización de las municipali-dades ha promovido la democracia y en me-nor medida, la eficiencia. Parece bastanteprobable que esto también suceda a niveldepartamental, por lo menos en la medidaen que se cumplan algunos prerrequisitosbásicos, tales como mejorar los arreglos ins-titucionales entre los niveles nacional y de-partamental, mejorar la transparencia y for-talecer la capacidad de las administracionesdepartamentales. Por supuesto que el deba-te no sugiere que ‘descentralizar’ la entregade educación, salud e infraestructura es elpunto central de la contienda política, aun-que esto puede ser importante para los sin-dicatos del sector público. En cambio, ladescentralización parece mejor pensada co-mo un conflicto sobre la autoridad política yla fuente de poder político legitimo.

En conclusión, dada la heterogeneidad dela sociedad boliviana, parece razonable veruna mayor autonomía política de los depar-tamentos como parte importante de un nue-vo contrato social. Sin embargo, para imple-mentarla en el momento, dicho contrato pro-bablemente involucre pagos colaterales cre-íbles para aquellos que se oponen, o por lomenos algunos métodos de co-optar a losoponentes. Una forma altamente plausiblepara realizar pagos colaterales sería la intro-ducción de un impuesto a la renta personal.

V. EL CONTEXTO INSTITUCIONAL

Los conflictos políticos siempre se des-arrollan dentro de un conjunto de institucio-nes existentes. Hay varias características im-

portantes sobre las instituciones bolivianasque son relevantes para el debate. Primero,es intrínseco a un estado unitario, en contra-posición a un estado federal, que no hayapoder formal de toma de decisiones por par-te del nivel regional en el nivel nacional degobierno. En consecuencia, los niveles infe-riores de gobierno tienen que encontrarotros medios para hacer escuchar sus voces yobtener lo que quieren. Esto frecuentementepuede darse a través de los partidos políti-cos, pero en Bolivia éstos han sido tan cen-tralizados y personalizados que no han pro-porcionado un medio de expresión para di-chas voces. Esto crea presiones que son unafuente potente de inestabilidad política.

Una característica institucional centralde la política boliviana es que las relacionesejecutivo-legislativo no son amistosas (vé-ase Gamarra, 1997). Esto fuerza a los presi-dentes a regir mediante decretos y conducea extensos períodos de parálisis, con presi-dentes incapaces de formar una coaliciónpara aprobar medidas importantes. Dichasrelaciones han sido particularmente pro-nunciadas desde la Constitución de 1967que introdujo la regla de que si un candida-to presidencial no ganaba el 50 por cientode los votos, el congreso elegiría al presi-dente entre los tres candidatos más vota-dos. Aunque esta ley ha sido enmendada en1994 para incluir solo a los dos primeroscandidatos, ha tenido profundas implican-cias. El Congreso ha elegido a cada presiden-te desde 1982, y con frecuencia, este no hasido el candidato que recibió la mayoría delos votos. Por ejemplo, en 1989 Jaime PazZamora terminó como presidente aunqueterminó tercero habiendo recibido menosdel 20 por ciento de los votos. En conse-cuencia, la legitimidad del Congreso ha sidoampliamente fortalecida, mientras que ladel Ejecutivo ha disminuido. En un sistema

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presidencial, esto ha socavado seriamentela gobernabilidad.

La naturaleza de los partidos es un pro-blema institucional importante en Bolivia.Los partidos siguen siendo maquinas alta-mente personalizadas, altamente depen-dientes del clientelismo como estrategia po-lítica. Como es bien entendido, esto condu-ce a incentivos muy débiles para proporcio-nar los tipos de bienes necesarios para unasociedad próspera.

Una característica institucional clave alpresente en la política boliviana, es que mu-chas de las políticas se han vuelto la Políti-ca en las calles (Sábato, 1998). Dicha situa-ción es menospreciada por muchos, pero re-fleja el hecho de que muchos grupos sientenque sus intereses e ideas no han sido refle-jados en las políticas de los partidos tradi-cionales.

La descentralización se va a realizar den-tro de este conjunto de instituciones forma-les e informales. Es importante tener esto encuenta al analizar la pregunta sobre si ladescentralización puede contribuir a mejo-rar la gobernabilidad en Bolivia.

VI. ¿PUEDE AYUDAR LADESCENTRALIZACIÓN A REDUCIRLA CRISIS DE GOBERNABILIDADEN BOLIVIA?

Desde un punto de vista normativo, ladescentralización puede o no puede ser unabuena idea. Desde un punto de vista positi-vo puede o no puede suceder. Esta secciónconcluye preguntando qué rol puede tenerla descentralización en la resolución de lacrisis de gobernabilidad en Bolivia y en mo-ver a la sociedad boliviana hacia un nuevo yrealizable contrato social.

Al debatir estos temas, es importantedejar en claro qué comprende una mejor go-

bernabilidad. Primero, comprende el fin dela inestabilidad política de la que ha sidopresa Bolivia al presente. La parte más im-portante de un nuevo contrato social es en-contrar una serie de reglas políticas e insti-tuciones dentro de las que todos los actoresestén preparados para trabajar. Parece pocoprobable que una buena gobernabilidad sur-ja a través de la continua amenaza y ejerci-cio de la acción colectiva. Segundo, implicaque el resultado de la nueva serie de reglas ylas decisiones tomadas por aquellos a losque faculta, lleve a Bolivia a un Estado máseficiente y responsable.

Es igualmente importante resaltar quecualquier predicción acerca de lo que va a su-ceder cuando la descentralización entre enefecto está cargado de incertidumbre. Lo quesuceda depende no solo de las reglas forma-les que se propongan o de la serie especificade instituciones (sección V en este capítulo),sino también de las estrategias que los parti-dos políticos y otros grupos adopten (secciónII). Cualquier contrato social nuevo o la rees-critura de la Constitución será inherentemen-te incompleta dependiendo de cómo se com-porten los grupos relevantes. Distintos resul-tados pueden ser consistentes con el mismogrupo de instituciones. Por tanto, lo siguien-te debe ser considerado como ideas altamen-te tentativas.

Aunque el debate anterior mencionó al-gunas salvedades con las justificacionesnormativas de la descentralización, talescomo la captura de instituciones por las eli-tes locales, no enfatizó esto dado el aparen-temente buen rendimiento pasado de la LPP.De hecho, si la descentralización realmenteconduce a grandes ganancias de eficiencia ymayor responsabilidad democrática, enton-ces puede contribuir mucho a una mejor go-bernabilidad y apoyar a restituir la fe de losbolivianos en sus instituciones políticas.

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Sin embargo, el prospecto de descentra-lización hacia los departamentos tal comose está llevando a cabo crea el riesgo de queconduzca a tipos de descentralización mu-cho más disfuncionales. Tales resultados in-eficientes son particularmente posiblescuando se introduce la descentralizaciónpolítica sin acuerdos fiscales e instituciona-les apropiados. Dichas posibilidades no sonúnicamente teóricas en el contexto de Amé-rica Latina y actualmente existe una gran li-teratura académica sobre esto (p.ej., Gib-son, 2004, Montero y Samuels, 2005; tam-bién refiérase al Recuadro 1.1). Si el produc-to de mayor autonomía regional y de la des-centralización en Bolivia es la creación denueve Señores feudales jugando un juegono-cooperativo, entonces parece poco pro-bable que la gobernabilidad vaya a mejorar,o que se calmen los conflictos políticos. Dehecho, los resultados empíricos de Treisman(2002) sugieren que es precisamente este

tipo de descentralización el que conduce alos peores resultados.

Si la fuente principal de conflicto en lasociedad boliviana fueron las demandasdesatendidas de los intereses regionales, loque es verdadero en alguna medida, enton-ces, seguramente la descentralización pue-de ayudar. La descentralización podría sacareste conflicto de la mesa, pero también pue-de intensificarlo si es que Santa Cruz, al ob-tener lo que quiere, frena a otros de recibirlo que quieren (es decir, por ejemplo, la tie-rra en Santa Cruz). Alternativamente, si lafuente de conflicto en Bolivia no es regio-nal, sino más bien pobres versus ricos, o in-dígenas versus otros, entonces es difícil vercómo va a contribuir la descentralización auna mejor gobernabilidad.

Por lo menos existen dos salvedadesaquí. Primero, la fortaleza y articulación delos intereses no son independientes de lasinstituciones políticas. La descentralización

27


Recuadro 1.1 - DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA SIN ARREGLOS INSTITUCIONALES Y FISCALES ADECUADOS: CASOS DE PAÍS

La crisis financiera del Brasil en 1999 fue provocada por un gobierno de un Estado que incumplió sudeuda y el gran poder autónomo de los gobiernos de los Estados en Argentina es ampliamente visto co-mo la causa de los problemas fiscales de ese país y una característica clave de la política económica dis-funcional de Argentina. Finalmente, fuera de América Latina, muchos argumentan que la independen-cia de los gobernadores regionales en Rusia en los 90 fue la responsable para los problemas macroeco-nómicos y fiscales del Estado central (Shleifer y Treisman, 2000, Capítulo 6). La subida de Putin ha vis-to una reversión del poder de estos gobernadores quienes ahora son designados por el gobierno centralen vez de ser elegidos, como era antes. Aunque esto es correctamente argüido por muchos como un re-troceso de la democracia, parece estar correlacionado con una política del gobierno central mucho másestable y finanzas del gobierno radicalmente mejores. A la luz de esta experiencia internacional pare-ce importante para Bolivia anticipar la importancia de tener en vigencia acuerdos fiscales e institucio-nales previos a la dotación de mayor autonomía política a los gobiernos departamentales.

Fuente: Banco Mundial.

cambia los incentivos y se hace más atracti-va para que los grupos se reformen junto conlos grupos regionales ya que ellos tienen lacapacidad de captar los gobiernos regiona-les. Relacionadamente, la descentralizaciónpuede socavar la negociación del poder delos intereses organizados sobre la base delas instituciones nacionales, tales como lossindicatos. Segundo, es posible que la des-centralización vaya a liderar a una revitali-zación del sistema partidario, y a que nue-vos partidos surjan para competir por el po-der en los gobiernos locales. Del mismo mo-do, las descentralizaciones disminuyen lasbarreras para entrar a la arena de la toma dedecisión, pero esto puede exacerbar los pro-blemas de gobernabilidad si no hay una re-forma simultánea del sistema político, demodo que pueda manejar las nuevas deman-das y actores.

La conclusión general aquí es que es po-sible que la descentralización y una mayorautonomía puedan tener un rol en la resolu-

ción de potenciales crisis de gobernabilidaden Bolivia, pero sólo en conjunción conotras medidas que protejan de otros malespotenciales y que simultáneamente provo-can que los actores acepten medidas queellos perciben como perjudiciales a su in-fluencia. Por lo menos este es el caso conrespecto al rol de la descentralización en unnuevo contrato social. Uno también puedeesperar que, considerando la limitada expe-riencia con las reformas municipales, la des-centralización también promueva la rendi-ción de cuentas y la eficiente entrega de ser-vicios por parte del Estado. Sin embargo, alargo plazo, dada la existencia de bienes pú-blicos críticos que tienen que ser proporcio-nados por el nivel nacional, lo que realmen-te va a ayudar es la recuperación y emergen-cia de los partidos políticos nacionales. Noestá claro si esto va a suceder o no como unaconsecuencia de la descentralización y sinduda depende exactamente de cómo la des-centralización suceda.

28


2. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES

DE LAS PREFECTURAS

Dadas las experiencias anteriores de muchos países

latinoamericanos sobre descentralización, hoy en día existe

amplio consenso que una exitosa descentralización se

requiere contar con capacidades institucionales básicas. Dichas

capacidades son requeridas en todos los niveles de gobierno: los

niveles nacional, regional y municipal. Bolivia enfrenta el mismo

desafío. Sin embargo, esto es particularmente verdadero para las

prefecturas, que enfrentan enormes desafíos institucionales a la luz

del proceso de descentralización. La administración pública está

lejos de ser eficiente, transparente y efectiva en el uso de los

recursos públicos. Existe una débil responsabilidad debido al rol

híbrido de los directores sectoriales y a la falta de separación entre

el presupuesto nacional y departamental. Este capítulo proporciona

una evaluación de las capacidades institucionales de las

prefecturas en tres sistemas básicos de gestión: adquisición,

recursos humanos y administración financiera, que son claves para

aumentar la transparencia como elemento importante para la futura

descentralización.

I. INTRODUCCIÓN

Desde México hasta Chile, desde Perúhasta Argentina, existe amplio consensoque una descentralización exitosa requiereque estén presentes capacidades institucio-nales básicas. Tales capacidades son nece-sarias en todos los niveles del gobierno: enel nacional, regional y municipal. Boliviaenfrenta el mismo desafío. Esto es particu-larmente cierto para las prefecturas en elplano departamental. La elección popular7

de autoridades regionales en diciembre de2005, junto con el proceso de reforma cons-titucional tomando lugar durante 2006 y2007, implican un rol creciente para las pre-

fecturas en la entrega de servicios. Esto jus-tifica una evaluación de sus capacidadesinstitucionales, estructuras, y prácticasoperativas.8

Las prefecturas fueron establecidas enlos nueve departamentos del país mediantela Ley de Descentralización Administrativapromulgada en 1995. Las prefecturas aún noson gobiernos sub-nacionales completamen-te autónomos, sino que son instituciones hí-bridas. Son unidades desconcentradas delgobierno central encabezadas por los prefec-tos (Gráfico 2.1). También existen consejosdepartamentales con representantes desig-nados por las municipalidades.9 Los consejospreparan los programas y presupuestos para

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Gráfico 2.1 - SISTEMA DE REPRESENTACIÓN EN BOLIVIA

Nota: Flechas indican designación y delegación de autoridad.


Presidente

Prefecto ConcejoDepartamental

Gobernador

Municipalidades

Delegado MunicipalCorregidor

NivelNacional

NivelDepartamental

NivelProvincial

Nivel Sub-Provincial

NivelCantonal

7 En la transición hacia la Asamblea Constituyente, los prefectos aún serán designados por el Presidente,a pesar de que sean popularmente elegidos.

8 La metodología de evaluación de capacidades institucionales no se basó en visitas de campo a cadaprefectura individual. Un importante material de referencia fue el informe “Recomendaciones de AjusteInstitucional”, Ministerio de Participación Popular, Viceministerio de Descentralización Departamental,Programa de Desarrollo Local Integrado (UNICEF), Diciembre de 2005.

9 Para propósitos electorales, las municipalidades se agrupan por provincias.

los gastos departamentales. Antes de la pro-mulgación de la Ley de Hidrocarburos (LH),ellos representaban 8.6 por ciento del totalde gastos públicos.10

El carácter híbrido de las prefecturas tie-ne un impacto negativo en la rendición decuentas. Los directores sectoriales departa-mentales juegan dos —frecuentementecontrapuestos— roles. Ellos reportan a losprefectos, pero también dependen de losministerios sectoriales del gobierno central.Más aún, los presupuestos departamentalesno están claramente demarcados. Las pre-fecturas participan en la elaboración y tam-bién en la ejecución parcial de una serie depresupuestos ministeriales. Cada sector tie-ne su propia lógica y patrón de participaciónde los departamentos y prefecturas. Unaparte sustancial de los presupuestos depar-tamentales es, en realidad, un presupuestonacional.

Por ejemplo, el presupuesto del sectorcaminos es negociado individualmente porcada SEPCAM departamental, directamentecon el Ministerio de Hacienda, sin ser coor-dinado o racionalizado con las políticas delsector caminos, o la política de presupuestoprefectural. Los nueve SEPCAM, como insti-tuciones autónomas, ilustran los difusos yfrecuentemente confusos roles involucradosen la ejecución de los presupuestos departa-mentales.

La capacidad administrativa de las pre-fecturas es distinta y varía caso por caso, pe-ro en promedio es limitada. Esto se ilustró enla reciente re-centralización de las responsa-

bilidades de la red caminera primaria desdelas prefecturas hacia el gobierno nacional,en el año 1999. Las principales limitacionesen las prefecturas son las siguientes:> No existe un sistema básico de adminis-

tración para el uso de los recursos, algu-nos de los cuales son prescritos por laLey SAFCO. Esto implica la falta de super-visión y limitada transparencia, así comoel limitado intercambio de informaciónentre niveles de gobierno (Tabla 2.1).

> Las prefecturas tienen deficiente planifi-cación y falta de priorización de sus re-cursos. La ausencia, en muchos casos, deplanes estratégicos institucionales impi-de la priorización de los proyectos de in-versión los que, en algunos casos, hansurgido debido a presiones sociales. Confrecuencia, los proyectos de inversiónbajo consideración no caen dentro delámbito de responsabilidad de la prefec-tura. No se focaliza en resultados; y nohay integración entre la planificación,administración, evaluación y monitoreode los proyectos de inversión.

> La estructura organizacional no respon-de completamente a los roles y funcionesde la prefectura.

> Existe una alta rotación del personal11.Cada prefecto nuevo usualmente reem-plaza a muchos empleados. El resultadoes limitado un conocimiento institucio-nal dentro de la prefectura.

> Frecuentemente existe excesiva burocra-cia y papeleo en los procesos y procedi-mientos, acompañados por una falta de

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EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS

10 Sin incluir la planilla salarial de salud y educación, que es una responsabilidad del gobierno nacional.

11 Las prefecturas contratan relativamente pocos empleados. Cerca de 2,888 empleados trabajan en todaslas prefecturas (pero esta cifra incluye todas las agencias sectoriales departamentales como SEDES,SEDUCA, etc.). De todo el personal prefectural, sólo cerca del 2.5 por ciento está incluido en el serviciocivil (esto incluye al personal trabajando en proyectos específicos financiados por los fondos nacionalesde inversión).

coordinación y una duplicación de es-fuerzos dentro de las prefecturas. Muchode esto es implícito de la ambigua rela-ción de las estructuras organizacionalesde las prefecturas con las agencias de-partamentales (SEDES, SEDUCA, SEDE-GES, SEDAG, SEPCAM).

> Existe una débil capacidad de ejecución.Sólo entre el 60 y 70 por ciento de lospresupuestos planificados son tambiénejecutados (Tabla 2.2).

II. EVALUACIÓN DE LASCAPACIDADES INSTITUCIONALESINDIVIDUALES DE LASPREFECTURAS12

II.1 La Prefectura de BeniLos procesos de adquisición son admi-

nistrados bajo el sistema SICOES. Existe tansolo una baja porción de conclusión de losprocesos de adquisición. En 2005, solo el 56por ciento de los procesos fueron finalmen-te concluidos.

El 42 por ciento del personal es de apoyoadministrativo, 35 por ciento son profesio-nales y 23 por ciento son técnicos. Los ser-vicios departamentales tienen una estructu-ra similar. La Prefectura no tiene personal enel servicio civil y/o reclutado mediante pro-cesos de selección competitiva.

La prefectura utiliza el “Sistema Integra-do de Información (SIIF)” como una herra-mienta para la administración del presu-puesto, ingresos y ejecución de gastos ycontabilidad. Existe una limitada integra-ción con los sistemas de nivel nacional.

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es de sólo 68 por ciento,mientras que los servicios departamentalesejecutaron cerca de 89 por ciento.

II.2 La Prefectura de ChuquisacaEsta prefectura aplica los sistemas de la

Ley SAFCO. Sin embargo, la planificación esdébil debido a que sus Programas OperativosAnuales (POA) no están conectados con unavisión estratégica propia.

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12 Los datos de empleo y ejecución presupuestaria para cada prefectura se basan en documentos detrabajo desarrollados por el Ministerio de Participación Popular relacionados con capacidadesinstitucionales de las prefecturas departamentales (Diciembre de 2005).

Tabla 2.1 - DISPONIBILIDAD DE SISTEMAS DE LAS PREFECTURAS DEPARTAMENTALES

Prefectura Sistema de Sistema integrado de Sistema de recursosadquisiciones administración financiera humanos

La Paz No, SICOES Si (SIGMA) NoChuquisaca No, SICOES No NoCochabamba No, SICOES No NoOruro No, SICOES No NoPotosí No, SICOES No NoTarija No, SICOES No NoSanta Cruz No, SICOES No NoBeni No, SICOES No NoPando No, SICOES No No


La adquisición se realiza de acuerdo conlas “Normas Básicas de Contrataciones Esta-tales (SABS)” y el sistema SICOES. Sin em-bargo, durante el año 2005, sólo 9 procesos(e 26 iniciados) fueron concluidos.

La prefectura utiliza el Sistema Integradode Información (SIIF) como mecanismo deadministración financiera en vez del SIGMA,aunque éste permite un limitado intercam-bio de información con el nivel nacional.

La prefectura también tiene baja ejecu-ción presupuestaria, en particular relaciona-da con infraestructura, así como problemasde monitoreo, evaluación y operación inter-na causados por su propia falta de comunica-ción, burocracia y coordinación. Estas fallas

tienen un impacto negativo en la capacidadde entregar servicios de la Prefectura.

El personal de la prefectura alcanza a926 empleados, de los cuales 37 por cientoson de apoyo administrativo, 23 por cientoson profesionales y 40 por ciento técnicos.Sólo 2 por ciento están en el servicio civil yningún empleado reclutado mediante pro-cesos de selección competitiva. Los servi-cios departamentales abarcan el 66 porciento del personal de la prefectura, mos-trando una distribución similar entre apoyoadministrativo, profesionales y técnicos.

La ejecución del presupuesto de inver-sión de la prefectura así como la de los ser-vicios departamentales es bastante limita-

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Tabla 2.2 - EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL GASTO DE INVERSIÓN(en millones de Bs.), 2004

Gasto de inversión Programado Ejecutado Porcentaje de

ejecución

La Paz 294.5 166.1 56%sin Servicios Departamentales 160.9 93.6 58%

Chuquisaca 221.2 143.1 65%sin Servicios Departamentales 14.3 10.1 71%

Cochabamba 275.0 121.9 44%sin Servicios Departamentales 40.3 18.8 47%

Oruro 60.9 49.6 82%sin Servicios Departamentales 17.1 13.4 78%

Potosí 132.5 76.5 58%sin Servicios Departamentales 34.7 17.4 50%

Tarija 363.5 190.0 52%sin Servicios Departamentales 50.2 30.4 61%

Santa Cruz 170.5 113.3 66%sin Servicios Departamentales 50.7 34.8 69%

Beni 105.8 72.0 68%sin Servicios Departamentales 12.0 10.5 88%

Pando 51.6 34.7 67%sin Servicios Departamentales 18.9 14.9 79%

Fuente: Ministerio de Participación Popular, Viceministerio de Descentralización.

da. Sólo entre el 65 y 70 por ciento de la in-versión es ejecutada.

II.3 La Prefectura de CochabambaLos sistemas de la Ley SAFCO son aplica-

dos en esta prefectura. Sin embargo, comoen otras, estos sistemas no son utilizadoscomo herramientas de administración, sinoal contrario, no son más que formalidadesrequeridas por la Ley 1178. La planificaciónno está articulada a un plan estratégico, asíel Plan Operativo Anual no responde a unaestrategia departamental.

La prefectura incluye todos los procesosde adquisición en el sistema SICOES. Sinembargo, durante 2005, tuvo un bajo des-empeño en concluir los procesos iniciados(98 de 182, alcanzando sólo 50 por ciento).

El personal de la prefectura alcanza a1,014 empleados, de los cuales 53 por cientoson de apoyo administrativo, 40 por cientoson profesionales y 7 por ciento, técnicos.Los servicios departamentales representan el67 por ciento del personal total, de los cua-les 46 por ciento son de apoyo administrati-vo. Existe un alto grado de rotación de perso-nal y ningún empleado ha sido reclutado me-diante procesos de selección competitiva.

La prefectura utiliza el SIGMA como sis-tema de administración financiera. Sin em-bargo, también utiliza el “Sistema Integra-do de Información Financiera (SIIF institu-cional),” que es un sistema desarrollado enel año 2000 sin actualizaciones realizadas ala fecha.

II.4 La Prefectura de OruroEsta prefectura aplica todos los sistemas

de la Ley SAFCO. Sin embargo, estos siste-mas son aplicados únicamente como unaformalidad requerida por la Ley y, la mayoríade las veces, induce a la burocratización delos procesos.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. Sin em-bargo, durante el año 2005, la prefecturaconcluyó sólo el 50 por ciento de los proce-sos iniciados.

El personal de la prefectura alcanza a696 empleados, de los cuales cerca de 52 porciento son de apoyo administrativo, 22 porciento son profesionales y 27 por ciento téc-nicos. Los servicios departamentales com-prenden el 70 por ciento (481) del personalde la prefectura, mostrando una distribu-ción similar entre apoyo administrativo,profesionales y técnicos. Existe un alto gra-do de rotación de personal, y ningún emple-ado ha sido reclutado mediante procesos deselección competitiva.

La prefectura utiliza el “Sistema Integra-do de Información Financiera (SIIF institu-cional)” en vez del SIGMA.

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es de 82 por ciento. Los ser-vicios departamentales muestran un nivelde ejecución similar.

II.5 La Prefectura de La PazEsta prefectura de La Paz aplica todos los

sistemas de la Ley SAFCO. Sin embargo, no seutilizan como herramientas administrativas,no son más que formalidades requeridas porla Ley 1178. El resultado final es un incre-mento en la burocracia de los procesos de laprefectura. Un ejemplo de esto viene de laausencia de conexión entre el proceso de for-mulación de presupuesto y el Plan OperativoAnual de la Prefectura.

Las adquisiciones se realizan de acuerdoa las “Normas Básicas de Contrataciones Es-tatales (SABS)” y sus reglamentos. Talesprocesos muestran un alto grado de transpa-rencia, sin embargo no siempre todos losprocesos iniciados son concluidos (i.e. 16de 20 durante el año 2005).

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El personal de la prefectura alcanza a487 empleados, de los cuales 51 por cientoson de apoyo administrativo, 32 por cientoson profesionales y 17 por ciento técnicos.Los servicios departamentales muestran unaproporción similar. También se observa unalto grado de rotación de personal y ningúnempleado en el servicio civil.

Esta prefectura utiliza el SIGMA como unsistema de administración financiera. Poreste medio, la prefectura registra los proce-sos de presupuesto, contabilidad y ejecu-ción. Sin embargo, este sistema no es utili-zado para generar reportes ejecutivos opor-tunos para la toma de decisiones por las au-toridades.

Finalmente, la instituicón tiene un bajonivel de ejecución de presupuesto (56 porciento en el año 2005). El desempeño de losservicios departamentales fue bastante si-milar, alcanzando una ejecución de presu-puesto de 58 por ciento.

II.6 La Prefectura de PandoEsta prefectura aplica todos los sistemas

de la Ley SAFCO. Sin embargo, no son utili-zados de forma coordinada. Existen proyec-tos incluidos en el Programa OperativoAnual de ciertas áreas que ya han sido ejecu-tadas por otras áreas.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. Durante elaño 2004, cuatro procesos fueron iniciadosy tres de ellos, concluidos.

El personal prefectural alcanza a 316 em-pleados, de los cuales 36 por ciento son deapoyo administrativo, 30 por ciento sonprofesionales y 34 por ciento técnicos. Lacontratación de personal no responde a unaestructura organizacional clara (con Progra-mas Operativos Anuales Individuales) quegenera un impacto negativo en la califica-ción del personal reclutado.

La prefectura pandina utiliza el “SistemaIntegrado de Información (SIIF)” y no tieneacceso al sistema SIGMA aunque el prome-dio de ejecución de inversión presupuestadade la prefectura es solamente 67 por ciento,con un mejor desempeño de lo servicios de-partamentales (79 por ciento).

II.7 La Prefectura de PotosíAunque esta prefectura aplica todos los

sistemas de la ley SAFCO, no tiene un plan es-tratégico institucional. Su Programa de Pla-nificación Anual y administración muestranineficiencias en la asignación de recursos.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. Existe unabaja tasa de conclusión de procesos de ad-quisición. En 2005, cerca de 22 por cientode todos los procesos fueron completados.En 2005, sólo el 22 por ciento de todos losprocesos fueron concluidos.

Potosí tiene una de las mayores propor-ciones de personal profesional y técnico (65por ciento) de todas las prefecturas. El per-sonal de apoyo administrativo es sólo 34 porciento. Debe notarse que cerca del 43 porciento del personal estará en el servicio civildado que han sido reclutados mediante pro-cesos de selección competitiva.

La prefectura potosina utiliza el “Siste-ma Integrado de Información Financiera(SIIF institucional)”. Sin embargo, éste esconsiderado obsoleto, induciendo a una eje-cución ineficiente del gasto.

La ejecución del presupuesto de inver-sión de la prefectura durante el año 2004,fue sólo de 58 por ciento y los servicios de-partamentales ejecutaron sólo el 50 porciento.

II.8 La Prefectura de TarijaEsta Prefectura aplica todos los sistemas

de la Ley SAFCO. Sin embargo, tal como otras

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prefecturas, sufre de la burocratización deprocesos.

La Prefectura utiliza su propio sistema deadministración financiera, por tanto estáfuera de los sistemas SIIF y SIGMA. Existeuna ausencia de integración con el nivel na-cional.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. En 2005,sólo el 33 por ciento de los procesos de ad-quisición fueron concluidos.

La Prefectura de Tarija, así como sus ser-vicios departamentales tienen la mayor pro-porción de personal profesional y técnico(76 por ciento), con sólo 24 por ciento deapoyo administrativo. Sin embargo, tieneuna muy baja proporción de personal en elservicio civil (2 por ciento) y reclutados me-diante procesos de selección competitivos(3 por ciento).

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es sólo de 52 por ciento,mientras que los servicios departamentalesmuestran un mejor desempeño con 60 porciento.

II.9 La Prefectura de Santa CruzEsta Prefectura aplica los sistemas de la

Ley SAFCO. Sin embargo, existen significati-vos problemas induciendo en muchos casos,a burocratización.

Los procesos de adquisición son admi-nistrados bajo el sistema SICOES. Sin em-bargo, no es eficiente en la conclusión detales procesos. Durante el año 2004, 95 porciento de los procesos iniciados fueron con-cluidos, mientras que en 2005 este desem-peño disminuyó a 37 por ciento.

El personal prefectural alcanza a 1,327empleados, de los cuales cerca de 30 porciento son para apoyo administrativo y 70por ciento son profesionales y técnicos. Es-tas proporciones son bastante similares en

los servicios departamentales que tienen655 empleados. La Prefectura tiene sólo 0.3por ciento de su personal en el servicio civily no tiene personal reclutado mediante pro-cesos de selección competitivos.

La Prefectura utiliza el “Sistema Integra-do de Información Financiera (SIIF institu-cional)” en vez del SIGMA. Adicionalmente,requiere apoyo técnico para el sistema ope-rativo.

El promedio de ejecución de la inversiónde la prefectura es sólo de 66 por ciento,mientras que los servicios departamentalesejecutaron 69 por ciento.

III. CONCLUSIÓN

Las prefecturas enfrentan enormes des-afíos institucionales a la luz del proceso dedescentralización. La administración públi-ca en el nivel departamental está lejos deser eficiente, transparente y efectiva, en eluso de los recursos públicos. Existe débilrendición de cuentas debido al rol híbrido delos directores sectoriales y a la falta de se-paración entre el presupuesto nacional y de-partamental. Al mismo tiempo, las capaci-dades institucionales son limitadas y dispa-res entre prefecturas. Estas condiciones cre-an el riesgo de que la descentralización nocontribuya a mejorar los servicios para losciudadanos.

La estrategia para el fortalecimiento ins-titucional debería ser la siguiente. Acá la re-comendación es alejarse del enfoque deotros países de América Latina. Estos fre-cuentemente asumieron que era necesarioalcanzar un a serie de condiciones ex-anteque tendían a medir los desempeños pasa-dos de los gobiernos municipales y regiona-les. En cambio, sería mejor que el marco dedescentralización de Bolivia sea “enfocadohacia delante”: en vez de transferir recursos

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reflejando las asignaciones presupuestariashistóricas, sería mejor transferir fondos ata-dos a una fórmula basada en incentivos (in-cluso si esto resultara en montos distintos).También sería recomendable comprometer aque los gobiernos subnacionales entreguenmejores servicios dentro de un marco de res-ponsabilidad que fomente la rendición decuentas.

Asimismo, en vez de realizar “certifica-ciones” explicitas de las capacidades insti-tucionales de los gobiernos subnaciona-les—como se hizo en Perú y Colombia, porejemplo—se sugiere poner énfasis en pro-veer incentivos para mejorar los servicios.De hecho, el Decreto No. 28666 de 5 de abrilde 2006, ya establece un sistema de “certi-ficación” para los gobiernos departamenta-les de Bolivia, aunque quedan por definir loscriterios técnicos a ser utilizados para medirla capacidad subnacional. Las “certificacio-nes” de los gobiernos subnacionales fre-cuentemente no han sido eficientes en elcontexto de muchos países de América Lati-na. Las razones son, entre otras, la dificul-tad de encontrar indicadores objetivos ymedibles, no solo para evaluar la capacidadgeneral del gobierno local, sino también lacapacidad sectorial específica que se re-quiere para entregar servicios descentraliza-dos en salud, educación o caminos. Tales in-dicadores necesariamente miden el desem-peño pasado solamente, y no el potencialfuturo de los gobiernos locales. Adicional-mente, para que las “certificaciones” seanefectivas y funcionen bien, se requiere de unalto nivel de credibilidad y compromiso porparte del gobierno central para no transferirresponsabilidades a los gobiernos subnacio-nales no elegibles, lo que resulta un dilemaparticularmente en aquellos procesos dedescentralización que han sido impulsadospor las demandas regionales. Por estas razo-

nes, un enfoque más adecuado sería (i) elmedir capacidades institucionales mínimassobre la base de sistemas de gestión claveque apoyen la rendición de cuentas—al me-nos un sistema de gestión financiera; de re-cursos humanos; y un sistema de comprasinstalado y funcionado—(ii) medir el des-empeño para sostener y mejorar la calidadde los servicios entregados; y (iii) comenzara transferir aquellas responsabilidades quesean adecuadas para un gran número de mu-nicipalidades o regiones.

Al mismo tiempo, está claro que un tipode descentralización sofisticado implemen-tado, por ejemplo, en Canadá, España yotros países europeos que está más y másorientado a resultados, no se puede imple-mentar sin que se estén previamente clarifi-cadas las responsabilidades entre niveles degobierno. A menos que se den tales condi-ciones, es improbable que los acuerdos in-tergubernamentales sean efectivos. Portanto, dada la presente transición de Boliviahacia un Estado más descentralizado, susposibilidades reales para lograr una gestiónen base a resultados no parecen ser muyfuertes.

Un importante elemento estratégico esseparar más los roles y responsabilidades delos niveles de gobierno antes de proveer alas prefecturas con responsabilidades adi-cionales. Existe una necesidad de distinciónentre las funciones nacionales y departa-mentales (incluyendo contabilidad y presu-puesto) para obtener una responsabilidadmás adecuada entre los niveles de gobierno.Esto debería ser considerado como un pre-rrequisito para mejorar las capacidades delos gobiernos subnacionales. El período detiempo, mientras no se conozcan las reco-mendaciones de la Asamblea Constituyente,parece ser ideal para llevar a cabo muchas delas reformas requeridas.

37


3. RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN

DE LA DEUDA SUBNACIONAL

El fortalecimiento de la responsabilidad fiscal es de creciente

preocupación para la segunda fase de descentralización en

Bolivia. El país enfrenta desafíos similares a otros en la

región, donde los gobiernos subnacionales han ganado autonomía

fiscal, sin un marco adecuado de regulación y disciplina fiscal. Una

política fiscal de gobiernos subnacionales insostenible puede tener

consecuencias negativas para todo el país, e inclusive más allá del

sistema intergubernamental: pone en riesgo los servicios

públicos—por los que el gobierno central tiene la última

responsabilidad política—la seguridad del sistema financiero, el

acceso al crédito internacional del país y la estabilidad

macroeconómica global. Muy frecuentemente, el gobierno central

se ve obligado a absorber la deuda subnacional lo que puede

afectar su propia sostenibilidad fiscal y premiar la táctica fiscal

populista de los gobiernos subnacionales receptores. Este capítulo

proporciona un análisis de las lecciones aprendidas en la reciente

crisis de la deuda municipal del país, el marco actual de reglas y

que reglamentos pueden considerarse para profundizar la

responsabilidad fiscal, a la luz de la descentralización dirigida a los

gobiernos departamentales.

I. INTRODUCCIÓN

El fortalecimiento de la responsabili-dad fiscal es de gran preocupación para lasegunda fase de la descentralización enBolivia. El país enfrenta desafíos similaresa otros países en América Latina, dondelos gobiernos subnacionales han ganadoautonomía fiscal sin antes dotarse de unadecuado marco de regulación y disciplinafiscal.

Una política fiscal insostenible de losgobiernos subnacionales puede tener con-secuencias negativas para todo el país e, in-clusive, más allá del sistema interguberna-mental. En efecto pone en riesgo los servi-cios públicos —por los cuales el gobiernocentral puede tener la máxima responsabili-dad—, la seguridad del sistema financiero,el acceso al crédito internacional del país yla estabilidad macroeconómica global. Muyfrecuentemente el gobierno central se veobligado a organizar rescates financieros detal suerte que pueden perturbar su propiasostenibilidad fiscal y premiar la táctica fis-

cal populista de los gobiernos subnaciona-les receptores.

En las décadas recientes, Bolivia ha rea-lizado fuertes y algunas veces dolorosos es-fuerzos, para mejorar la administración ma-croeconómica y ahora el país necesita ase-gurar que los nueve prefectos, recientemen-te elegidos, no abusen del recurso común dela estabilidad financiera de la Nación. Daracceso a la deuda a los gobiernos subnacio-nales podría socavar esta meta, si no es bienadministrada y sujeta a regulaciones clarasque puedan hacerse cumplir.

Para enfrentar este problema, algunospaíses—incluyendo Brasil, Colombia, Perú,Argentina, India, Nueva Zelanda y Sud Áfri-ca—han aprobado legislación con el títulode Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Losgobiernos parecen tener interés en las LRFspor dos razones relacionadas entre sí: (i) pa-ra que un gobierno controle sus impulsos deentrar en déficit excesivo y (ii) para que ungrupo de gobiernos en el mismo país, hagacumplir un convenio mutuo de que cada unode ellos evitará entrar en déficit excesivo.

40


Recuadro 3.1 - REGLAS DE LEYES DE RESPONSABILIDAD FISCAL

1. Requieren transparencia mediante la publicación de la información sobre los detalles de programa-ción e implementación real de las finanzas a través del sector público.

2. Deben frenar déficits subnacionales (SN) previniéndolos anticipadamente y/o imponiendo multasextras que tienen efectos más rápidos y en adición a las consecuencias normales de la imprudenciafiscal.a. Instituciones impuestas por el gobierno nacional a los gobiernos subnacionales (GSNs).b. Instituciones impuestas por los GSNs a sí mismos en respuesta a su contexto fiscal, incluyendo

principalmente las reglas y comportamiento del gobierno nacional.3. Deben frenar al gobierno nacional de:

a. Provocar déficits insostenibles.b. Mitigar las consecuencias de excesos fiscales subnacionales.


En ambas situaciones la LRF funcionaría co-mo un mecanismo de compromiso—en elprimer caso a través del tiempo para com-prometer a los futuros gobiernos; y, en el se-gundo caso, a través del espacio para coor-dinar a los gobiernos en diferentes jurisdic-ciones.

Varias características de estas leyes sonde particular relevancia para Bolivia, dondeel debate sobre la adopción de dicha ley aúnestá en vigencia. Ellas se resúmen en el Re-cuadro 3.1.

Dada la reciente decisión de Bolivia deimpulsar una descentralización hacia los go-biernos departamentales electos, este capí-tulo se concentra principalmente en la ad-ministración de la deuda subnacional a niveldepartamental. También evalúa la experien-cia de responsabilidad fiscal a nivel munici-pal, para obtener las lecciones que son úti-les para los gobiernos departamentales.

II. ANTECEDENTES: ESFUERZOSANTERIORES PARA FORTALECER LARESPONSABILIDAD FISCAL EN LOSNIVELES SUBNACIONALES

Las siguientes son las principales regula-ciones de la deuda, de acuerdo con la Cons-titución boliviana, así como con las leyesespecíficas13 que se han adoptado. Durante

los recientes años pasados, se han agregadouna serie de regulaciones de la deuda, no to-das necesariamente complementarias por loque existen algunas incompatibilidades.14

> Deuda de largo plazo sólo puede ser emi-tida mediante el Sistema de Tesorería delEstado.

> Deuda externa (incluyendo aquella de losgobiernos subnacionales) es garantizadapor el gobierno central. Necesita aproba-ción explícita del Congreso.

> Deuda doméstica de corto plazo puedeser accedida directamente por entidadesdescentralizadas, siempre que sea con-sistente con la programación financierade estas entidades, así como del Ministe-rio de Hacienda.

> Emisión de deuda entre entidades públi-cas está prohibida (excepto para las en-tidades financieras).

> La norma principal15 que regula la deudapara prefecturas y municipalidades (to-das las fuentes de deuda) es (i) un límitemáximo para el servicio de la deuda del20 por ciento del ingreso actual y (ii) ellímite máximo del stock permitido es200 por ciento del ingreso actual. La mayoría de los préstamos domésticos

a las municipalidades provienen del FondoNacional de Desarrollo Regional (FNDR). Casi80 municipalidades tienen acceso al finan-

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RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

13 Por ejemplo, la Ley SAFCO 1178 de 1990.

14 Ley de Municipalidades, Art. 12, 115, 172; Ley 1834 del Mercado de Valores; Resolución SupremaNo.218041 (Normas Básicas del Sistema de Crédito Público) 1997; Decreto Supremo No. 26944 de 28 defebrero de 2003, establece una nueva norma para la deuda orientada a los esfuerzos de recaudación deingresos en las municipalidades (tasas de interés mas favorables son concedidas por el FNDR acondición de que el indicador “recaudación propia actual/gastos actuales” sea mejorado en lasmunicipalidades); Circular SB/249/99 emitida por la Superintendencia de Bancos y EntidadesFinancieras orientada al fortalecimiento de los controles ex – ante en nombre del Ministerio deHacienda para que las municipalidades inicien sus operaciones de crédito.

15 La así denominada “regla 20/200”. Establecida por la Resolución Suprema No.218041 (Normas Básicasdel Sistema de Crédito Público), 1997; y Ley de Administración Presupuestaria No. 2042, 1999.

ciamiento a través de esta ventana. El FNDRencabezó previamente un esfuerzo para for-talecer la administración municipal finan-ciera, esfuerzo cuya efectividad fue limitadaa la luz de la crisis que perdura desde 1999.

En 1999 varias municipalidades no podí-an servir su deuda. Esto se debió a varias ra-zones. El proceso de descentralización queempezó en 1994 implicó aumento en las res-ponsabilidades del gasto. Al mismo tiempo,la deuda subnacional fue sub-regulada y po-bremente monitoreada. La siguiente crisisde la deuda municipal también se debió alempeoramiento global de las condicionesmacroeconómicas. Como resultado, particu-larmente las municipalidades más grandes(en términos de población), la mayoría deellas capitales de departamento, se sobre-endeudaron y no tuvieron capacidad de ser-vir su deuda.

Enfrentado con un creciente problema dedeuda subnacional, el gobierno central in-tervino a las municipalidades insolventes enel año 2000. La respuesta del gobierno fueestablecer el Plan de Readecuación Finan-ciera (PRF), un fondo de fideicomiso admi-nistrado a nivel central, que era parcialmen-te financiado mediante las transferencias deco-participación y también parcialmente através de la comunidad internacional de do-nantes16.

Nueve municipalidades (a las que másadelante fueron agregadas dos prefecturas)tenían sus transferencias de co-participa-ción interceptadas. Se les proporcionó fi-

nanciamiento adicional a través de donan-tes con crédito externo. Los recursos fueronusados para pagar a los proveedores y ladeuda municipal fue reprogramada17. Lasmetas de la deuda anual fueron establecidaspara un horizonte de tres años.

Este programa fue manejado por una uni-dad especial en el Ministerio de Hacienda.Desde el principio quedó claro que el PRFfuncionaría solamente en forma transitoria,hasta que se haya alcanzado un controlefectivo de la deuda municipal. De acuerdocon la cláusula de plazo fijo, que fue esta-blecida al principio del programa, el PRFfuncionaría por cinco años y cerraría oficial-mente el 2004. La salida de personal califi-cado, que había hecho un monitoreo regulary estricto sobre las municipalidades sobre-endeudadas, es una pérdida desafortunadade capital humano institucional que habríasido útil para monitorear los departamentosque están entrando en el proceso de descen-tralización. En vez de intervenir directa-mente en gobiernos subnacionales, en el2005 el Ministerio de Hacienda establecióuna Central de Información de Riesgo(CIR)18. Este sistema tiene el objetivo de pu-blicar regularmente información sobre lasfinanzas municipales mediante la divulga-ción mejorada de información sobre lascuentas subnacionales. Con ello, teórica-mente, se establecen incentivos a los pres-tamistas de evaluar nítidamente la capaci-dad de endeudamiento de los gobiernos sub-nacionales.

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16 Decreto Supremo No. 25737, Plan de Readecuación Financiera, 14 de abril de 2000.

17 Regulación complementaria mediante Decreto Supremo 25907, 22 de septiembre de 200: cinco añospara la deuda con la Caja Nacional de Salud y el FONVIS; siete años con la deuda del tesoro, ServicioNacional de Patrimonio del Estado y Dirección de Pensiones.

18 Decreto Supremo 28213. El sistema de administración es el Sistema de Administración e Información deDeuda Subnacional (SAIDS).

La historia del programa PRF del 2000entrega lecciones importantes. Por primeravez desde que se adoptó la descentraliza-ción en 1994, el gobierno central pudo esta-blecer un marco de reglas rígidas que ha dis-ciplinado a las municipalidades. El programaha disminuido la deuda municipal agregadasin proveer condonaciones de deuda, pero lareducción de la deuda no ha sido exitosa entodas las municipalidades o prefecturas. Al-gunos gobiernos subnacionales estaban porencima de las metas anuales establecidaspara la deuda, incluyendo a Santa Cruz y Co-chabamba, dos de las municipalidades másgrandes. Si bien la reducción de la deuda nofue totalmente exitosa, el programa ha cre-ado algunos incentivos que pueden servircomo punto de partida para alcanzar una so-lución más completa para el problema de ladeuda municipal.19

El programa del PRF fue menos exitosoen la aplicación de las sanciones comple-mentarias establecidas20. Su desempeño fueparticularmente pobre con respecto a la en-trega e intercambio de información en rela-ción a las finanzas municipales. Por ejem-plo, el gobierno central estableció sancio-nes para la falta de entrega de informaciónpresupuestal por parte de las municipalida-des, pero éstas no funcionaron, porque nofueron graduales, lo que les hubiera dado decredibilidad. Por tanto, resultó poco creíblela sanción de parar las transferencias inter-

gubernamentales a municipios, dado quepara ellos son la línea de vida financiera. Lassanciones fueron políticamente imposiblesde aplicarlas. Otro ejemplo son las audito-rias de presupuestos municipales que no serealizaron nunca.

Cuando terminó el programa del PRF lapolítica de endeudamiento del gobiernocentral evolucionó. El cambio constituyó enque los incentivos de arriba-abajo basadasen controles administrativos fueron com-plementados con incentivos en base al mer-cado para las municipalidades más populo-sas. A los gobiernos locales con más de50.000 habitantes—esto es, la mayoría delos municipios capitales de departamento,entre ellos La Paz y Santa Cruz—se les requi-rió una evaluación de riesgo crediticio a car-go de agencias de calificación del sector pri-vado.21 De acuerdo con el Decreto Supremocorrespondiente, las municipalidades notendrían permiso para endeudarse sin unaevaluación favorable de riesgo crediticio.

Esta respuesta del Ministerio de Hacien-da parecía plausible, porque el problema dela deuda municipal estaba concentrado enlas municipalidades más grandes—que no loson tanto como para declarar la bancarrota,ni suficientemente grandes como para per-mitirles incumplir—por tanto, son más pro-clives a recibir condonaciones de deuda delgobierno central. El comportamiento de al-gunas de elas mostró que los controles ad-

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19 Universidades, que son entidades semi-autónomas descentralizadas, tienen ingresos sustancialesdestinados desde el gobierno central (sistema de co-participación) y tienen facultad de endeudarse, loque han ejercido con poca supervisión. En este sentido, reglas para la responsabilidad fiscal tambiénserian útiles para las universidades.

20 A traves del Ministerio de Hacienda, por Resolución Ministerial No.122, del 18 de marzo de 2003.

21 Decreto Supremo No. 26868, del 17 de diciembre de 2002. Otra medida complementaria de este Decretofue limitar la retención del ingreso compartido al 50 por ciento de manera que el FNDR, y otrosprestamistas, también estarían expuestos a un mayor riesgo de crédito (Art. 3).

ministrativos por sí solos no eran suficien-tes para frenar a los deudores. Sin embargo,este enfoque en base al mercado no avanzómás allá de la aprobación oficial de una me-todología para las evaluaciones del riesgode crédito. En consecuencia, queda por de-terminar si los incentivos de mercado haríanalguna diferencia en Bolivia, ya que el fi-nanciamiento doméstico y el mercado de ca-pitales pueden ser muy pequeños para quedicho enfoque sea exitoso.

Mientras tanto, hay un uso creciente defondos de fideicomiso que descuentan auto-máticamente el servicio de la deuda munici-pal de los recursos de la co-participaciónmunicipal. Casi todos los préstamos delFNDR operan ahora bajo este sistema. Mien-tras que esta política fue inicialmente unamera respuesta de emergencia del Ministeriode Hacienda en el contexto de la crisis de ladeuda municipal posterior al año 1999 y fueexclusivamente dirigida a los once gobiernossubnacionales que fueron parte del programadel PRF, ahora existe un total de 53 fondos defideicomiso22 (42 para municipalidades y 11para prefecturas y universidades).

De acuerdo con la ley,23 un máximo del 50por ciento de las transferencias de la co-par-ticipación puede ser retenido. Se puedeconcluir señalando que las regulaciones dela deuda subnacional en Bolivia se han enfo-cado fuertemente en los deudores, pero nolo suficiente en los prestamistas. Mientrasque el límite del 50 por ciento sobre la re-tención de la co-participación expone a losprestamistas, particularmente al FNDR, ariesgo de crédito, tales incentivos y prohibi-

ciones solo pueden ser totalmente efectivassi también las instituciones prestamistasestán sujetas a reglas e incentivos surgidosdel mercado. Este, sin embargo, no es, en laactualidad, el caso de Bolivia, por lo menosno para el FNDR como principal ventana depréstamo para las municipalidades.

A pesar de que el stock de la deuda sub-nacional no es totalmente conocido en Boli-via, se estima que su tamaño alcanza el 6por ciento del PIB de 2005: aproximada-mente 1.25 por ciento del PIB para los go-biernos departamentales y 4.75 por cientopara las municipalidades. La mayoría de ladeuda municipal es a proveedores y una granparte es flotante. Estos tipos de deuda songeneralmente difíciles de cuantificar, debi-do a su forma más compleja de registro y re-porte. Por tanto, es posible que el tamañode la deuda municipal y departamental estésub-estimado.

Existen varias lecciones aprendidas de lareciente historia de fortalecimiento de laresponsabilidad fiscal en Bolivia. Estas lec-ciones son: > Las sanciones deben ser graduales para

ser creíbles.> La deuda está mayoritariamente concen-

trada en los gobiernos departamentaleso municipales más grandes24.

> Los límites para el servicio de la deuda oel stock de la deuda (la denominada “re-gla 20/200” antes explicada) no son su-ficientes para establecer un marco de in-centivos efectivo y coherente para la ad-ministración de la deuda subnacional ypara la responsabilidad fiscal.

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22 Mientras tanto, los fondos de fideicomiso del programa PRF se están cerrando.

23 Decreto Supremo No. 26868, del 17 de diciembre de 2002.

24 Las municipalidades de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y El Alto juntas tienen casi el 70 por ciento delstock total de la deuda municipal.

> Bolivia tendrá que permanecer principal-mente en un sistema de deuda con con-troles de tipo administrativo y de “arri-ba-abajo”, en vez de enfoques en base almercado.

> Enfocarse solamente sobre la deuda noes suficiente para fortalecer la disciplinafiscal. Se necesita un amplio marco deresponsabilidad fiscal y uno que abarquea los acreedores y a los prestatarios.

III. NUEVOS DESAFÍOS QUEIMPLICA LA DESCENTRALIZACIÓNHACIA LOS GOBIERNOSDEPARTAMENTALES

Bolivia inicia ahora una segunda fase dedescentralización. Esta nueva fase se enfocafuertemente sobre los gobiernos departa-mentales. El proceso hacia la descentraliza-ción departamental implica por lo menostres nuevos desafíos para la responsabilidadfiscal: > Primero, empezando en 2006, los depar-

tamentos van a recibir una cantidadsubstancial de recursos a través de lanueva Ley de Hidrocarburos (LH). Consi-derando que las actuales reglas para ladeuda están basadas en el ingreso co-rriente total, los recursos adicionales porla LH aumentan automáticamente la ca-pacidad de endeudamiento concedida alos gobiernos departamentales.

> Segundo, a partir de 2006, los gobiernosdepartamentales habrán elegido prefec-tos, lo que implica un status de autono-mía de facto. Es probable que la Asam-blea Constituyente proponga un nuevomarco constitucional, convirtiendo a losgobiernos departamentales de jure engobiernos autónomos verdaderos.

> Tercero, a pesar de que aún no se ha to-mado una decisión formal, es posible que

varios servicios sociales importantes seandescentralizados, tales como educaciónbásica, cuidado básico de la salud y cami-nos secundarios. Algunos de ellos impli-can gastos rígidos (por ejemplo, cerca de50 por ciento de los gastos de educaciónson destinados a la planilla salarial). Sinembargo, los ingresos de los hidrocarbu-ros son volátiles y no puede esperarse quelos gobiernos departamentales puedanajustar sus gastos cuando haya una caídaen los ingresos.Dada la experiencia pasada y las leccio-

nes aprendidas respecto a la responsabili-dad fiscal de las municipalidades, será im-portante tener instituciones adecuadas aesos efectos—incluyendo posiblementeuna ley de responsabilidad fiscal—para ayu-dar a prevenir futuros problemas fiscalescon los gobiernos departamentales.

Como se demuestra en el Tabla 3.1., en2004 los gobiernos departamentales teníanun stock de deuda de US$258 millones, quees casi 1.25 por ciento del PIB. En 2005, elservicio de la misma es de US$21.8 millones,o casi 0.8 por ciento del total de los ingre-sos del sector público. La mayoría de los go-biernos departamentales usan una porciónrelativamente alta de su ingreso corrientepara servir su deuda y la mayoría tienen unelevado stock de la misma. El principal des-afío con la antigua deuda prefectural es laambigüedad de su status legal. Las prefec-turas son formalmente instituciones del go-bierno central, divisiones desconcentradasdel gobierno nacional. Esto implicaría que ladeuda de las prefecturas es automáticamen-te obligación del gobierno central. Inclusola forma en que se manejó la deuda, fue talque las prefecturas eran, en gran medida,autónomas. Existe el riesgo de que una vezque las prefecturas se conviertan en gobier-nos autónomos dentro de la nueva Constitu-

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ción, no reconozcan esta deuda antigua. Nose puede tener certeza de que las prefectu-ras continúen sirviendo esta deuda. Tal am-bigüedad es preocupante y si no es aborda-da, podría llevar a reclamos legales que de-ben anticiparse.

IV. LINEAMIENTOS DE LAEXPERIENCIA INTERNACIONALPARA FORTALECER LARESPONSABILIDAD FISCAL

Razones Económicas y Políticas. Comomecanismo de compromiso, una LRF tienedos funciones básicas de apoyo a una socie-dad democrática con gobiernos descentrali-zados. Primero, limita los excesos en el usodel recurso común de la estabilidad finan-ciera y fiscal de la Nación. De lo contrario,

podría ocurrir que los gobiernos individua-les maximicen sus intereses sin una comple-ta consideración de los costos que caen so-bre otros gobiernos a futuro y sobre otrasjurisdicciones del país. Segundo, una LRF li-mita los intereses electorales al determinarque, cualquiera sea el ganador, estará limi-tado por algunas reglas en su comporta-miento fiscal. Las evidencias histórica e in-ternacional indican que limitar los interesesen las transiciones políticas (no solamenteen términos de política económica, sinotambién en cuanto a la sobrevivencia políti-ca de los oponentes) es esencial para un go-bierno constitucional democrático esta-ble25. Por supuesto, una LRF solamente pue-de apoyar a completar estas funciones siexiste un adecuado respeto por el estado dederecho.

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Tabla 3.1 - ESTIMACIÓN DE LA DEUDA MANTENIDA POR LAS PREFECTURAS, 2004–05

Gobierno Ingreso corriente Servicio de la Stock de la Porcentajesdepartamental en 2004 deuda en 2005 deuda en 2004 Servicio de Stock de(prefectura) (en millones (en millones (en millones la deuda la deuda

de US$) de US$) de US$) (*) (**)

La Paz 18.36 3.14 36.08 17% 196%Oruro 8.30 1.50 14.62 18% 176%Potosí 8.86 2.03 27.86 23% 315%Cochabamba 34.27 1.46 39.00 4% 114%Chuquisaca 10.33 1.21 20.59 12% 199%Tarija 67.94 4.63 40.40 7% 59%Santa Cruz 37.30 5.75 61.98 16% 166%Beni 10.38 1.65 14.73 16% 142%Pando 5.93 0.48 3.34 8% 56%Total 201.67 21.84 258.61 -- --

Nota: (*) Servicio de la deuda máximo permitido es 20 por ciento del ingreso corriente;

(**) El stock máximo de deuda permitida es 200 por ciento del ingreso corriente.

Fuente: Ministerio de Hacienda, DGCP, 2005.

25 North y Weingast, 1989.

Una LRF ¿por quién y para quién? LasLRF en países unitarios, como Bolivia, sonsiempre criaturas del gobierno nacional (enpaíses federales, podría ser totalmente na-cional como en Brasil, o en paralelo en losniveles nacional y estatal como en India).En los casos relevantes, como Brasil, Colom-bia y Perú, pertenecen a los gobiernos sub-nacionales así como al nacional. En todoslos casos, la LRF no es la única ley o institu-ción que controla el comportamiento fiscalsubnacional, sino más bien es parte de unared de leyes y regulaciones del sector finan-ciero para ese propósito.

Controles e incentivos. Las caracterís-ticas de los países afectan tanto a la nece-sidad de control fiscal de las institucionessubnacionales, como a su efectividad. Dehecho, la descentralización política aumen-ta la necesidad de una LRF en alguna medi-da y también hace que sea más difícil deaprobar y cumplir exitosamente. La centra-lización política puede sustituir a una leyde responsabilidad fiscal si es que existenlas siguientes condiciones: el partido ma-yoritario del ejecutivo controla la legislatu-ra; fuertes identidades y unidad partidaria;menor autonomía de los gobiernos subna-cionales; fuerte autoridad nacional ejecuti-va vis-à-vis la legislación nacional y compa-rada a la influencia de los gobernadores re-gionales sobre los legisladores. En la medi-da en que la Constitución y el sistema par-tidario conduzcan a una centralización delpoder, el país tendrá menos necesidad deuna ley especial para coordinar la disciplinafiscal entre niveles de gobierno.

El déficit y la deuda surgen de la decisiónconjunta de los gobiernos y sus prestamis-tas (incluyendo proveedores que permitenpagos diferidos) y esas decisiones se hacena la luz no sólo de las reglas que rigen la

emisión de la deuda, sino también de las ex-pectativas ex-ante acerca de lo que va a su-cederle al prestamista y a los deudores, sisurgen dificultades para el pago—quién vaa perder dinero o quién va a ser forzado a undoloroso ajuste. Las decisiones de ese mo-mento de préstamo —“el pecado origi-nal”— se volverán un fait accompli condi-cionando toda decisión subsiguiente. Estoapunta a dos dimensiones importantes decontrol del préstamo del gobierno: (i) su ti-po de programación en el tiempo—contro-les ex ante o incentivos ex post— y, (ii) siellos actúan sobre los prestamistas o sobrelos deudores. Todos estos juntos hacen unamatriz con cuatro celdas (Tabla 3.2).

Idealmente, cualquier préstamo deberíaestar sometido a restricciones en los cuatrocuadrantes. Confiar solamente en restric-ciones ex-ante, sin consecuencias ex-post,da a los prestamistas y deudores irrespon-sables un gran incentivo para saltar las ba-rreras iniciales y hacer transacciones paraque más tarde obtengan un rescate finan-ciero. De hecho, esto sucedió en Brasil aprincipios de los años 90. Confiar solamen-te en las consecuencias ex-post permiteque las entidades irresponsables (y gran-des) tomen deudas enormes que ni el go-bierno nacional ni el resto del mundo ten-drán el temple para hacer cumplir. Las res-tricciones ex-ante son críticamente impor-tantes en economías donde los bancos einstituciones financieras son de propiedadde los gobiernos y los mercados financierosno están totalmente liberalizados. Bajo ta-les condiciones, las decisiones de la asig-nación de crédito no se guían fuertementepor consideraciones de protección de losintereses de los prestamistas. Confiar sola-mente en las restricciones sobre los deudo-res, significa que algunos prestamistaspueden todavía empujar la contratación de

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Controles ex-ante

Consecuenciasex-post (comoincentivospara prudenciaex ante)

Para deudores

Todos los gobiernos:- Préstamos solamente para inversión

(aprobado por una apropiada revisióntécnica)

- Límites sobre la planilla salarial y otroscompromisos de gastos inflexibles

- Techos de deuda- Metas del déficit - Restricciones sobre préstamos

internacionalesGobiernos subnacionales solamente:

- Regulación de préstamos de gobiernossubnacionales, en base a criterios decapacidad fiscal (regulaciones delgobierno central, Banco Central, u otrainstitución)

Todos los gobiernos:- límites sobre el financiamiento del

Banco Central- Sin rescate (del gobierno central o de la

comunidad internacional) y ningúnejercicio de deuda sin la adecuadacondicionalidad

- Publicación de resultados fiscalesdetalladosGobiernos subnacionales solamente:

- El gobierno central no acepta la deudadel gobierno subnacional

- Servicio de la deuda retenido de lastransferencias a los gobiernossubnacionales

Para prestamistas

Todos los gobiernos:- Ningún financiamiento directo

del Banco Central- Restricciones sobre préstamos

internacionales- Regulaciones del Banco

Central u otra agencia desupervisión financieraGobiernos subnacionalessolamente:

- Nacionalización de créditos alas regiones (o estados)

- requerimientos de capitalaumentados para el prestamosa los gobiernos subnacionalesriesgosos

Todos los gobiernos:- Fuerte supervisión de bancos

Gobiernos subnacionalessolamente:

- las regulaciones requierencastigos de capital porpérdidas de la deuda de losgobiernos subnacionales

Tabla 3.2 - CANALES PARA EL CONTROL DE DÉFICITS Y DEUDA


nuevos préstamos y encontrar políticosirresponsables dispuestos a endeudarse almargen de las reglas.

Los controles ex-ante sobre la planillasalarial (y otros gastos inflexibles), men-

cionados en el cuadrante superior izquier-do, están incluidos en las LRF de Brasil y Co-lombia y tienen un importante rol para ase-gurar que los gobiernos subnacionales man-tengan algún margen de ajuste en respues-

ta a shocks en el flujo de ingresos. Si lasplanillas salariales consumen casi todo elingreso en tiempos buenos, entonces unshock pone más presión sobre el gobiernopara que incumpla la deuda, en vez de en-frentar la tarea (algunas veces legalmenteimposible) de recortar empleos o salariosen el corto plazo.

V. ALTERNATIVAS DE POLÍTICAPARA BOLIVIA EN EL FUTURO

V.1 Estrategia para laresponsabilidad fiscal En la medida que avancen con la descen-

tralización planificada para los gobiernosdepartamentales y dada su situación y la ex-periencia internacional, los hacedores depolítica van a enfrentar una serie de temas:

¿Debe Bolivia tener una LRF nacionalo solo una mezcla de otras leyes y regula-ciones? La experiencia internacional mues-tra que pueden desarrollarse otras leyes y re-gulaciones para tener un marco adecuadoque asegure la responsabilidad fiscal. Boli-via podría empezar incorporando ideas parauna LRF dentro de las varias leyes y regula-ciones sectoriales, desarrollando consensossobre la marcha y entonces, en dos a tresaños, poner todo el marco dentro de unaLRF. Aunque esta LRF inicial no incorporetodo lo que los bolivianos podrían desearque eventualmente cubra, debería generarun primer consenso entre los interesadosprincipales, acerca de lo que ellos quierenpara proteger el recurso común de la estabi-lidad fiscal. La Constitución también podríaincluir el principio básico de sostenibilidadfiscal en todos los niveles de gobierno, perodebería dejar espacio para que la legislaciónsaque ventaja de las lecciones de la expe-riencia para afinar los instrumentos y lograrun marco fiscal sólido.

¿Una LRF para quién? La evidencia in-ternacional muestra claramente que si el go-bierno nacional no se comporta con respon-sabilidad fiscal, los gobiernos subnaciona-les incurren en lo mismo. Por tanto, la LRFnecesita establecer un marco de reglas parael gobierno central, así como para los go-biernos subnacionales y a otras entidadesdescentralizadas (las universidades, porejemplo), para asegurar que haya un sólidomarco fiscal para todos.

¿Cuál debería ser el alcance de unaLRF y de otras normas para la responsabi-lidad fiscal? Internacionalmente, las LRFsvarían ampliamente en su cobertura. Muchodepende de lo que esté cubierto en otras le-yes y cuál sea la naturaleza de los problemasfiscales presentes. Se deben considerar tresdimensiones:> (i) Transparencia. Todas las LRF con

funciones comparables requieren publi-cación de información. Esto está vincu-lado con el permiso para endeudarse (delexterior) y con las regulaciones del sec-tor financiero que solamente reconocenlos préstamos como activos en los balan-ces del banco, si es que la informaciónclave acerca de ellos se hace pública. Laexperiencia en México y otros paísesmuestra que la revelación de informa-ción sobre deuda flotante (incluyendodeuda a proveedores) tiene un buenefecto para motivar la responsabilidadfiscal. De hecho, la LRF podría hacer quela transparencia sobre la deuda sea un re-querimiento para que sea reconocida ylegalmente exigible.

> (ii) ¿La LRF se enfoca solamente enlos balances fiscales o cubre otros te-mas fiscales? Claramente las reglasacerca de los stocks y saldos de deudapara los gobiernos subnacionales estánusualmente en el núcleo de una LRF—

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tales como la actual “regla 20/200”26pa-ra las municipalidades en Bolivia. Sinembargo, las reglas sobre los balancesfiscales se desglosarán, si ellas confron-tan fuerte presión de otros temas de ad-ministración fiscal, especialmente pla-nillas salariales excesivas. Algunas re-glas fuertes, pero simples para la plani-lla salarial y otros gastos inflexibles, co-mo en Colombia y Brasil, podrían ayudara mantener la situación subnacional ba-jo control. Por ejemplo, una LRF útil pa-ra Bolivia podría tener tres reglas sim-ples: (i) límite al crecimiento de nuevascontrataciones y de aumentos salaria-les; (ii) en el caso de los departamentoscon planillas salariales sobre cierto por-centaje de ingresos, requerir congela-miento de salarios y de contrataciónhasta que el problema haya sido frenadoy el crecimiento económico disminuya laproporción salario/ingreso a un gradoaceptable; (iii) prohibir cualquier nuevacontratación o contrato de inversión enel ultimo año o determinados meses pre-vios al final del ejercicio de un gobiernodepartamental.

> (iii) ¿Se requiere la planificación fis-cal anual o multi-anual? La más ex-haustiva LRF requiere ejercicios de pla-nificación multi-anuales, pero la verda-dera práctica de excelencia implica laadaptación a las circunstancias actualesdel país. En concreto, requerir aquelloque el país no esta listo para hacer, esuna mala práctica y empeora la situa-ción, pues, muestra al gobierno comoincapaz de cumplir con sus propias le-yes. Dada la reciente inestabilidad polí-

tica de Bolivia y la volatilidad en la si-tuación fiscal, probablemente sea mejorempezar con reglas y compromisos porun año a la vez; luego, cuando se logrenresultados, el gobierno podría empezar ahacer proyecciones multianuales, y en-tonces podría requerirlas por ley en unaLRF revisada.

V.2 Opciones de políticaAnalizando las opciones de la Tabla 2.2 y

considerando la situación de Bolivia, las si-guientes parecen ser medidas iniciales pro-metedoras para controlar el uso de la deuda:

a) ¿Qué controles sobre los deudores?Controles ex ante: ningún préstamo in-

ternacional, excepto a través de una agencianacional del gobierno en términos concesio-nales: > Préstamo solamente para inversión y no

para el costo total de la inversión (por lomenos un cierto porcentaje tiene que serpagado con los ingresos corrientes);

> Ningún préstamo si las razones de deudaestán por encima de la regla “20/200”;

> Ningún préstamo si la planilla salarialexcede un cierto porcentaje de los ingre-sos corrientes;

> Ya que los gobiernos departamentalesvan a recibir una cantidad significativade nuevos recursos sin guías claras o pla-nes para gastarlos (las transferencias alos gobiernos departamentales aumen-tan en promedio 55 por ciento mediantela ley LH); en la transición lo mejor seríaempezar con una mora en sus préstamoshasta que los requerimientos de transpa-rencia sean totalmente alcanzados.

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26 Como se mencionó anteriormente, la regla prevé que el servicio de la deuda no debe exceder el 20 porciento de los ingresos corrientes y el stock de la deuda no debe exceder el 200 por ciento. Laaplicación de una serie de reglas de razones más ajustada, sería apropiada para Bolivia.

Controles ex post: Ningún salvataje fi-nanciero (ver más adelante sobre tratamien-to de la deuda antigua de SN).> Ninguna aceptación de deuda subnacio-

nal por el gobierno central;> servicio de la deuda retenido automáti-

camente de las transferencias, como encualquier convenio de préstamo.

b) ¿Qué controles sobre los prestamistas?Controles ex ante: ningún préstamo ex-

terno, excepto a través de una instituciónnacional a tasas concesionales (de los do-nantes internacionales). > Si la deuda no es registrada apropiada-

mente (la deuda antigua tendría que serregistrada con un cierto periodo detiempo, por ejemplo tres meses) y la en-tidad prestamista no cumple con los lí-mites de razón de deuda (para nuevadeuda, emitida después de la ley), ladeuda no es legalmente exigible para eldeudor y, por tanto, las regulacionesbancarias no le permitirán contabilizar-las como un activo.Controles ex post: fuerte supervisión de

bancos y fondos de pensión, por ejemplo:.requiriendo el castigo de créditos incobra-bles.> Ningún salvataje;> la deuda contraída violando la ley es nu-

la y se elimina. (Por tanto, por ejemplo,solamente la deuda registrada de acuer-do con las provisiones de transparenciasería legalmente exigible.)

> la deuda flotante y de corto plazo (inclu-yendo mora para los contratistas y traba-jadores) que no sea registrada y publica-da dentro cierto periodo (por ejemplo,60 días del siguiente pago) no es válidao cobrable.

c) ¿Cómo manejar la deuda antigua? Municipalidades: ningún salvataje, sola-

mente acabar la reprogramación como fueacordada en el programa PRF 2000.

Gobierno departamentales/ prefecturas:la antigua deuda prefectural fue contratadapor el gobierno nacional. Dado su tamañorelativamente pequeño, es mejor que el go-bierno central continúe atendiendo estadeuda. Si existen preocupaciones acerca dela igualdad de la distribución de inversionesde infraestructura financiadas con esta deu-da, el gobierno nacional podría compensar-la con la distribución geográfica de su futu-ra inversión en infraestructura.

d) ¿Quién va a monitorear y hacercumplir las provisiones de la LRF uotras instituciones de control fiscal?Colombia y Brasil han desarrollado agen-

cias especializadas, dentro el Ministerio deHacienda, para monitorear la situación fis-cal en los gobiernos subnacionales y paradecir cuándo se deben aplicar sanciones(una autoridad superior tendría que tomar ladecisión de aplicar sanciones).

VI. CONCLUSIONES YCONDICIONES DE ÉXITO

El fortalecimiento de la responsabilidadfiscal debería ser un objetivo clave para lasegunda fase de la descentralización en Bo-livia. En los años recientes, el país ha hechofuertes y algunas veces dolorosos esfuerzos,para mejorar la administración macroeconó-mica y ahora el país necesita asegurar quelos nueve prefectos recientemente elegidosno abusen del recurso común de la estabili-dad financiera nacional. Dotar a los gobier-nos subnacionales de acceso a deuda podríasocavar esta meta, si no es bien administra-da y sujeta a reglas claras y que se aplican.

51


Las siguientes son las condiciones deéxito para establecer un marco de responsa-bilidad fiscal coherente:> Los prefectos elegidos aceptan un nuevo

marco que sacrifica, en el mediano plazo,la autonomía presupuestaria para unaresponsabilidad fiscal fortalecida.

> La información sobre deuda subnacionalse hace disponible públicamente.

> Se ponen en vigencia reglas ex-ante ycondiciones ex-post para un endeuda-miento prudente, y se restringen tanto alos deudores como a los prestamistas.

> Las sanciones por incumplimiento conreglas fiscales preventivas son creíbles ypueden hacerse cumplir

52


4. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización ofrece la promesa de una mayor respuesta

a las necesidades locales y una asignación de recursos más

eficiente, en la que los recursos humanos son un elemento

clave. La gestión de recursos humanos es una función central en

un gobierno descentralizado. Proporciona a los alcaldes y

gobernadores la capacidad de controlar uno de los insumos

factoriales más importante para producir el nivel deseado de

productos y servicios. El control de los recursos humanos no

solamente crea eficiencia. Un gobierno local que es formalmente

responsable de la entrega de servicios de salud o educación, pero

que no controla al personal, no puede ser completamente

responsable por lo que produce. A pesar de que es frecuentemente

ignorada, la división de responsabilidades entre niveles de

gobierno en los sectores sociales en no está tan definida por leyes

y reglamentos, pero por los arreglos en la gestión de recursos

humanos. Al mismo tiempo, los arreglos en la gestión de recursos

humanos pueden tener consecuencias fiscales significativas, si la

descentralización no es bien implementada. Este capítulo analiza

en detalle el actual marco de reglamentos y destaca opciones de

políticas alternativas para negociar los costos de oportunidad entre

una mayor autonomía en la gestión de recursos y una mayor

responsabilidad fiscal a nivel subnacional.

I. INTRODUCCIÓN

Desde finales de los años 90 existe unacreciente conciencia en Bolivia acerca deque la reforma de la administración públicaes fundamental para una efectiva reformadel Estado. Esta visión es apoyada por variosdonantes tanto multilaterales como bilate-rales, que han prometido apoyo para la re-forma del Estado.27 La estrategia de la refor-ma identificó la modificación del servicio ci-vil como un punto de entrada clave para unatransformación más amplia del desempeñodel sector público.

Las reformas de los recursos humanosfueron implementadas por el gobierno parti-cularmente a través del Proyecto de ReformaInstitucional (PRI). El PRI fue iniciado en1998 y sus esfuerzos han dado frutos: (i) unnuevo Estatuto del Funcionario Público,aprobado en octubre de 1999 (Ley No. 2027)por el cual se requiere competencia en basea mérito para contratar empleados de carre-ra; (ii) la Superintendencia del Servicio Civil(SSC) se ha establecido para certificar y ve-rificar la identidad de personal activo y jubi-lado antes de que el gobierno apruebe el pa-go de salarios o de pensiones.

Hasta agosto de 2005, más de 3.600 em-pleados públicos habían sido certificadospor la SSC e incorporados al sistema, espe-cialmente en las direcciones de Aduanas,

Impuestos y Caminos.28 Mientras que esta esuna porción relativamente pequeña de losaproximadamente 190.000 empleados ac-tuales en Bolivia, estos empleados aproba-dos por la SSC forman el núcleo de un servi-cio civil que se espera crezca gradualmentedurante los siguientes años, así como losprocedimientos de contratación cumplancon las nuevas reglas. Mientras tanto, a di-ciembre de 2005, más de 150.000 emplea-dos activos y jubilados estaban incluidos enel registro de pagos. Durante 2006 se espe-ra que el registro se amplíe para alcanzar co-bertura universal (342.000 empleados acti-vos, jubilados y beneméritos).29 Claramenteestas reformas han avanzado en la meta decrear una administración pública más profe-sional y transparente, a pesar de que quedamucho por hacer.

Las reformas del PRI fueron dirigidas alas agencias principales del gobierno centraly sus agencias desconcentradas a nivel de-partamental. El debate sobre descentraliza-ción demanda ahora una investigación demecanismos institucionales, tanto para pro-teger como para extender lo logrado en elnivel subnacional para los futuros gobiernosdepartamentales y municipalidades. Esto esparticularmente importante a la luz de lasresponsabilidades de los gobiernos subna-cionales para la entrega de servicios de edu-cación y salud,30 y el creciente rol que se es-

54


27 Esa convicción estuvo también plasmada, entre otros, en la Revisión Institucional y de Gobernabilidaddel Banco Mundial (IGR), “Bolivia: de un Estado Patrocinador a uno Profesional,” completado el 2000.También guió el diseño del gobierno del Proyecto de Reforma Institucional (PRI), que recibiófinanciamiento del Banco Mundial y de los donantes bilaterales (Dinamarca, Holanda y Suecia).

28 Mientras tanto, 785 casos han sido rechazados. Información proporcionada por la SSC.

29 Este total no incluye a los miembros de las Fuerzas Armadas o empleados de universidades,municipalidades o prefecturas. Información proporcionada por el Tesoro.

30 Este capítulo se concentra principalmente en la educación y salud, ya que el número directo deempleados públicos en el sector caminos es minima.

pera tengan los gobiernos departamentalesen estos sectores. La descentralización ofre-ce la promesa de una mayor sensibilidad conlas necesidades locales y una asignación derecursos más eficiente, en ese sentido losrecursos humanos son un elemento crítico.

La experiencia de varios países en Améri-ca Latina demuestra cómo la descentraliza-ción de la gestión de recursos humanos pue-de afectar significativamente la responsabi-lidad fiscal, la eficiencia de la entrega delservicio y la rendición de cuentas. La ges-tión de recursos humanos es una funcióncentral del gobierno descentralizado. Da alos alcaldes y a los prefectos la capacidad decontrolar uno de los insumos más importan-tes para producir el nivel deseado de pro-ductos y servicios. A un gobierno local quees formalmente responsable por la entregade servicios de salud o educación, pero queno controla al personal, no se puede exigirque rinda de cuentas por lo que produce. Apesar de que son frecuentemente ignoradas,las divisiones de responsabilidades entre losniveles de gobierno en los sectores socialesno están definidas por leyes y regulaciones,

en gran medida están definidas por arreglosen la gestión de recursos humanos. Existeuna gran experiencia en América Latina conrespecto a la gestión de recursos humanosdescentralizados que se debe tener en cuen-ta (Recuadros 4.1 y 4.2).

Al mismo tiempo, los arreglos en la ges-tión de recursos humanos pueden tener sig-nificativas consecuencias fiscales si la des-centralización no es bien implementada. Es-to es particularmente importante para Boli-via. En el presupuesto de 2005, los salariosde los empleados públicos absorben 43 porciento del gasto total del Tesoro. La porciónde la planilla salarial es particularmente al-ta en el sector de la educación, donde repre-senta el 50.2 por ciento del gasto total. Enel sector salud, la planilla salarial es 10.1por ciento de los gastos totales del sector.Dada la importancia global de los gastos enrecursos humanos, Bolivia debe tener encuenta la experiencia internacional a tiem-po de diseñar su propio enfoque. Una con-tratación excesiva de gastos rígidos en for-ma de salarios puede socavar la capacidadde los gobiernos subnacionales de hacer sus

55

GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

Recuadro 4.1 - EDUCACIÓN DESCENTRALIZADA EN MÉXICO Y COLOMBIA: ¿QUIÉN ESTÁ A CARGO?

Ambos, México federal y Colombia unitaria, comparten experiencias similares en la descentraliza-ción de los sectores sociales. Los Estados mexicanos son responsables de la entrega de educación se-cundaria y primaria. En Colombia los gobiernos departamentales son responsable por la educación se-cundaria y las municipalidades por la educación primaria. Pero ambos gobiernos subnacionales, mexi-cano y colombiano, no tienen control total sobre los insumos para producir servicios. De hecho sólo unapequeña cantidad de maestros son contratados a nivel local. Más por razones políticas, las decisionesde contratación y de los niveles salariales se hacen en el nivel central. Por tanto ambos, personal cen-tral y localmente administrado operan paralelamente. Esta claro que tales arreglos son disfuncionalesy socavan la rendición de cuentas: los alcaldes y gobernadores no pueden mantenerse responsables porlo que ellos producen en términos de servicio.


propios programas de ajuste fiscal, particu-larmente bajo situaciones de una caída deingresos. En el peor escenario, el país haríalo mismo que Colombia y otros al implemen-tar arreglos disfuncionales donde los sala-rios se establecen a nivel central, indepen-dientemente de la capacidad de pago de losgobiernos regional o municipal.

A la luz de la experiencia internacional,existen cuatro principios que deben guiarlas decisiones concernientes a los aspectosde descentralización de recursos humanos amanera de mejorar las posibilidades de quelos beneficios teóricos de la descentraliza-ción serán alcanzados en la practica:> Rendición de cuentas es el primer prin-

cipio que debe guiar a los diseñadores depolítica en el diseño de estructuras ad-ministrativas para la gobernabilidad des-centralizada. Una vez que los prefectosson elegidos localmente, ellos deben serresponsables ante sus electores. Esto re-

quiere que los empleados deben esen-cialmente ser responsables ante el go-bierno departamental elegido, y no anteel gobierno nacional en La Paz.

> Responsabilidad Fiscal. Las reglas res-trictivas impuestas por el Ministerio deHacienda sobre el uso del ingreso del go-bierno departamental para recursos hu-manos va a tener que ser relajada de al-guna manera, para permitir que las deci-siones se tomen en el nivel del gobiernodepartamental sobre el número de em-pleados públicos que se necesitan paraentregar servicios clave (es decir, eneducación o salud). Sin embargo, mien-tras que las reglas existentes deben serrelajadas, eso no es sugerir que ellas de-ben ser totalmente eliminadas. Es apro-piado que el gobierno central deba esta-blecer reglas claras, monitoreables paraprotegerse contra decisiones descuida-das o imprudentes por los gobiernos de-

56


Recuadro 4.2 - AUMENTO DE TRANSFERENCIAS POR INADECUADA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: CASO DE COLOMBIA

Colombia tiene una historia de transferencias basadas en costos, determinadas por la demanda y rí-gidas para financiar al personal del sector público. Las donaciones intergubernamentales han aumen-tado en proporción con los aumentos salariales y los incrementos de beneficios o planillas salariales ex-pandidas. Su Ley 60, adoptada en 1993, aumentó las transferencias a los gobiernos locales bajo un sis-tema de co-participación de ingresos. Esto se consideró necesario debido a que los costos de personalpara educación y salud se habían incrementado. En 1996, ambos, el Situado Fiscal y las Participacio-nes, se volvieron insuficientes y el gobierno central creó transferencias adicionales para estas necesi-dades, inicialmente sobre una base temporal. Más tarde fueron institucionalizadas y hechas permanen-tes; por ejemplo, a través del Fondo Educativo Compensatorio. Además, los gobiernos sub-nacionalesrecurrieron a una variedad de tipos de deuda cuando no pudo pagar a su personal.

Como una respuesta a las transferencias incrementadas, la reforma constitucional del año 2001 uni-ficó las transferencias y estableció un techo sobre sus crecimientos. Aún está por verse si esta reformaeliminará exitosamente las deficiencias subyacentes del sistema de financiamiento de recursos humanos


partamentales para agotar sus recursos –y los de sus sucesores – al contratar per-sonal excesivo y generar una planilla sa-larial del gobierno departamental que esfiscalmente insostenible. La meta debeser permitir a los gobiernos departamen-tales mayor autonomía para administrary entregar servicios públicos, pero aundentro de un marco de reglas nacional-mente determinadas.

> Mérito Profesional. Se deben establecercontroles institucionales para controlarel patrocinio y apoyar y proteger el prin-cipio del merito en la administración delgobierno departamental, algo en lo queel gobierno nacional ha trabajado fuerte-mente para avanzar dentro del serviciocivil nacional. La descentralización nodebe socavar o llevar a una reversión deesa tendencia positiva hacia un mayorprofesionalismo en la administración pú-blica de Bolivia.

> Transparencia. Para tener gobiernos res-ponsables para los servicios que ellos en-tregan (o dejan de entregar), los ciuda-danos deben tener información acerca desu gobierno, incluyendo informaciónacerca de la contratación y gasto en em-pleos públicos.Este capítulo proporciona sugerencias de

cómo podría descentralizar Bolivia sus re-cursos humanos honrando los principios an-tes mencionados. El enfoque es particular-mente sobre los nuevos gobiernos departa-mentales. Con este fin, esta sección propor-ciona muchas opciones de política de cómoproceder con el fin de dar a las nuevas auto-ridades en el departamento mayor autoridady autonomía en la toma de decisiones, perodentro de una serie de reglas nacionales.

El resto de este capitulo esta dividido encinco secciones principales. Las tres prime-ras evalúan los arreglos actuales de la ges-

tión de los recursos humanos en relación alos departamentos: el empleo público y laplanilla salarial, personal en las prefecturasy roles de la gestión de recursos humanos eneducación y salud. Entonces, la siguientesección discute como se podría estructurarun modelo más descentralizado administra-tivamente, presentando diferentes opcionespara enfrentar el desafío de cómo estructu-rar un sistema de recursos humanos a nivelsubnacional particularmente en el contextode gobiernos departamentales elegidos po-pularmente. Finalmente, este capítulo pre-senta las conclusiones generales e impor-tantes “condiciones de éxito.”

II. EMPLEO PÚBLICO Y PLANILLA SALARIAL

Los gastos de personal son, casi invaria-blemente, la porción más grande de gastodel gobierno. El gobierno central de Boliviano es la excepción. En el presupuesto de2005, los salarios del empleado público re-presentó al 43 por ciento del gasto total delTesoro (Tabla 4.1).

Como una porción de los ingresos totalesdel gobierno, los gastos de personal en Bo-livia fueron significativamente inferiores afinales de los 1990s que a principios de ladécada. Sin embargo, la planilla salarial pú-blica era aun más alta (como un porcentajede los ingresos) que en la mayoría de los pa-íses de la región (Grafico 4.1).

Donde el gobierno central es responsablede la educación primaria y secundaria, la delos salarios de los maestros es la porciónmás grande de la planilla salarial pública. Deacuerdo con la Ley del Diálogo (2000), lasmunicipalidades pagan gastos recurrentesen educación y salud, mientras que el go-bierno cubre el costo de la planilla de estosempleados.

57


La Tabla 4.2 desglosa los gastos generalesde personal por categorías principales, de2000-2005. Durante este periodo, los salariosdel magisterio en Bolivia han contado por el48 al 51 por ciento de la planilla salarial.Mientras que, el personal de defensa absorbiódel 14-18 por ciento de la planilla salarial, ylos trabajadores de salud y la policía cada unocontó por otro 9-10 por ciento (Tabla 4.3).

La estructura del gobierno nacional sepresenta en el Anexo 3.A. De acuerdo conlos datos de la planilla de sueldos, propor-cionada por el Tesoro, una vasta mayoría delos empleados públicos (97.5 por ciento)ocupa posiciones formales en el sector pú-blico (ítems), en contraste con los consulto-res (1.2 por ciento) u otros empleados tem-porales (1.4 por ciento).31 Por tanto, no pa-

58


Tabla 4.1 - COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS DEL TESORO NACIONAL, PRESUPUESTO 2005

Categoría Millones de Bs. Por ciento

Salarios 6,215.6 43.0Pensiones y beneméritos 3,555.4 24.6Intereses sobre deuda interna y externa 2,348.5 16.2Universidades 608.5 4.2Fondo Vial, Fondo de Compensación & proy. de inversión 338.5 2.3Otros gastos (bienes y servicios, etc.) 1,394.1 9.6Total 14,460.6 100

Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto.

Gráfico 4.1 - SUELDOS Y SALARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL COMO PORCENTAJE DEL INGRESOTOTAL EN BOLIVIA Y EN PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA, 1991–2000

Fuente: FMI GFS, múltiples años.

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BoliviaBrasilChileColombiaEl SalvadorMéxicoNicaraguaPanamáPerú

Argentina

31 Estos datos no incluyen a los miembros de las Fuerzas Armadas o empleados de universidades,municipalidades o prefecturas.

rece haber un problema serio de un crecien-te sector informal dentro del gobierno.

III. PERSONAL EN LAS PREFECTURAS

Que el gasto en el personal debería ab-sorber la mayor porción del total de los gas-tos del gobierno, es esperado allí donde elgobierno es responsable por los serviciosclave intensivos en trabajo como educa-ción, salud y seguridad pública. La Ley deAdministración Pública (1995) estipula quelos maestros y trabajadores en salud nomi-nalmente trabajen para sus respectivos ser-

vicios departamentales de educación y sa-lud. Sin embargo, en la práctica, estos sonempleados del gobierno central. El gobier-no central establece sus condiciones de tra-bajo y paga sus salarios. Las posiciones for-males en educación y salud están controla-das por el gobierno nacional, asignadas alos departamentos y pagadas por el TesoroNacional (Tablas 4.4 y 4.5). Del mismo mo-do, mientras que las fuerzas de la policíacaen bajo la jurisdicción formal de la pre-fectura, de facto el control se mantiene enel Ministerio de Gobierno. La Tabla 4.6muestra el número de oficiales de la policíapor departamento.

59


Tabla 4.3 - GASTOS DE LA PLANILLA SALARIAL POR SECTOR, 2000–05(como porcentaje del total de la planilla salarial)

2000 2001 2002 2003 2004 2005(p)

Educación 48.2 47.6 51.0 50.7 50.2 49.6Salud 9.1 9.3 10.3 10.2 10.1 10.1Policía 9.8 9.6 9.2 8.9 8.7 8.6Defensa 17.6 17.4 16.4 15.4 14.7 14.3Otros 15.3 16.1 13.1 14.9 16.3 17.4Total 100 100 100 100 100 100


Tabla 4.2 - GASTOS DE LA PLANILLA SALARIAL POR SECTOR,2000–05 (millones de Bs.)

Sector 2000 2001 2002 2003 2004 2005(p)

Educación 1,919.3 2,090.6 2,483.8 2,764.5 2,965.7 3,085.3Salud 362.2 406.8 504.1 554.1 596.2 626.9Policía 392.3 421.3 449.1 485.1 515.1 533.2Defensa 700.8 762.3 799.4 840.6 869.8 888.1Otros 610.5 706.6 637.7 811.2 961.7 1,082.1Total 3,985.1 4,387.6 4,874.1 5,455.5 5,908.5 6,215.6


60


Cuadro 4.4 - POSICIONES EN EDUCACIÓN (pagadas por el TGN) YPLANILLA SALARIAL POR DEPARTAMENTO, 2004

Empleados permanentes Empleados temporalesPersonal Planilla Pagado a los Personal Planilla Pagado a los

(prom./mes) salarial empleados (prom. salarial empleadosDepartamento (Bs. mn.) (Bs. mn.) /mes) (Bs. mn.) (Bs. mn.)

(c/ encargos) (c/ encargos)

Beni 6,994 132.62 105.10 6 .16 .12Chuquisaca 9,012 182.17 143.89 21 .51 .39Cochabamba 22,857 445.59 352.10 23 .98 .73Oruro 8,505 167.97 132.56 12 .46 .35Pando 1,231 25.26 19.99 1 .03 .21La Paz 40,169 783.78 618.37 31 1.70 1.28Potosí 13,747 284.88 224.56 27 .77 .59Santa Cruz 27,629 542.46 429.43 30 1.23 .96Tarija 7,053 148.56 116.73 8 .50 .37Total 137,199 2,713.30 2,142.72 158 6.39 4.81

Fuente: Datos de planilla, Dirección General del Tesoro, Ministerio de Hacienda.

Cuadro 4.5 - EMPLEADOS DEL SERVICIO DE SALUD (pagados por el TGN) YPLANILLA SALARIAL POR DEPARTAMENTO, 2004

Empleados permanentesPosiciones Planilla salarial Pagado a los

Departamento (prom./mes) (Bs. mn.) empleados(c/ encargos) (Bs. mn.)

Beni 1,158 38.48 29.55Chuquisaca 1,540 46.74 35.92Cochabamba 2,351 74.62 57.42Oruro 849 26.24 20.15Pando 339 10.76 8.33La Paz 3,701 120.54 92.75Potosí 1,399 42.81 32.81Santa Cruz 3,878 120.51 92.46Tarija 1,314 42.37 32.53Total 16,530 523.08 401.93

Fuente: Datos de planilla, Dirección General del Tesoro, Ministerio de Hacienda.

61


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001.

Si separamos el número del personal asig-nado a los departamentos (pero pagados porel TGN) de los empleados públicos directa-mente empleados por los gobiernos departa-mentales encontramos que el aparato admi-nistrativo de los departamentos es muy mo-desto. El número de personal directamenteempleado por los gobiernos departamenta-les (prefecturas) es muy pequeño en compa-ración con el personal efectivamente emple-ado por el gobierno central. Para ilustrar, en2005 el departamento de La Paz empleó1.866 empleados.32 Mientras tanto, hubo, enLa Paz, 56.635 policías, trabajadores en sa-lud y educación, pagados con recursos delTGN. El departamento de Chuquisaca tenía333 empleados y 165 de ellos fueron trabaja-

dores a contrato (eventuales). Entre tanto,los policías y trabajadores en salud y educa-ción totalizaron 11.483.

IV. ROLES DE LA ADMINISTRACIÓNDE RECURSOS HUMANOS ENEDUCACIÓN Y SALUD

De acuerdo con la Ley de Descentraliza-ción Administrativa (1995), las prefecturasson “delegadas” para manejar los recursoshumanos en las áreas de educación, salud yasistencia social (Art.5). En la práctica, laautoridad que ejerce la prefectura sobre es-te personal delegado en los sectores de edu-cación y salud es mas bien modesta. La Ta-bla 4.7 establece muchas de las funciones

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TerritorioFunción de empleador Nacional Departamental Municipal

Establecimiento de control Política de pago

Asignación de posicionesautorizadas para instituciones(p.ej. escuelas, hospitales)dentro de un departamento.Reclutamiento/Selección

Ministerio de HaciendaMinisterio del Sector(Educación, Salud),Ministerio de Hacienda,y Sindicatos

Servicio Departamental deEducación (SEDUCA) y ServicioDepartamental de Salud(SEDES)SEDUCA y Dirección Distritalde Educación (DDE); SEDES &Dirección Local de Salud(DILOS)

Tabla 4.7 - ASIGNACIÓN DE AUTORIDAD POR ACCIONES CLAVE DE PERSONAL EN EDUCACIÓN Y SALUD


32 Victor Daniel Paz, Prefectura del Departamento de La Paz. La mayoria de este total consistia en 990 delpersonal de SEDUCA y 399 de los empleados de SEDES. Adicionalmente, la estructura administrativa delDepartamento de La Paz incluye el Servicio Departamental de Deporte (SDD), Servicio de FortalecimientoMunicipal y Comunitario, Servicio Departamental Agropecuario (SEDAC), Gestión Social (SEDEGES).

primarias (o roles) de un empleador públicoe indica qué actor, por nivel de gobierno,ejerce esos poderes.

IV.1 Establecimiento de controlBajo el actual sistema en Bolivia, el Mi-

nisterio de Hacienda tiene la autoridad finalsobre el total de la planilla salarial. Tal comomuestra la Tabla 4.7, el Ministerio de Ha-cienda controla el número de posiciones eneducación y salud. Las propuestas de au-mento de personal son solicitadas en el pro-ceso del presupuesto por el respectivo Ser-vicio Departamental de Educación (SEDUCA)y por el Servicio Departamental de Salud(SEDES). Sin embargo, estos requerimientosson vetados por Hacienda para determinarsu impacto fiscal y luego son aprobados,modificados o negados. Este sistema prote-ge la responsabilidad fiscal, uno de los cua-tro principios antes descritos.

La cantidad de horas de trabajo tambiénes establecida a nivel nacional, en este casomediante negociaciones con los sindicatos.En 2004 el número de horas por posición demaestro (ítem) por mes fue 72. En 2005 laregla fue cambiada para crear ítems urbanosde 80 horas por mes y para los rurales ítemsde 96 horas por mes. Igualmente, las horaspor día para los profesionales en salud fue-ron una vez de ocho horas, pero luego termi-naron reducidas a seis.

IV.2 Política de pagoEl Ministerio de Hacienda tiene un rol

claro en las negociaciones salariales de lossectores de educación y salud. Las escalasbásicas de pago y las reglas para pago deelementos adicionales son definidas nacio-nalmente. Los maestros, por ejemplo, reci-

ben pago adicional por el tiempo de servi-cio. Los maestros también reciben tres “bo-nos” anuales cada año (al cumplimiento,pro libro, y económico) y hay un Incentivomonetario por Permanencia en las Áreas Ru-rales Pobres, así como uno de Permanenciaen Áreas Urbanas.

Los médicos en el sector salud recibensalarios en base a sus años de capacitación.El salario total de un médico también inclu-ye un “bono de riesgo,” bono por tiempo deservicio y pago por su escalafón. El pago ba-se de un médico generalmente es igual a ca-si un tercio del pago total.

Estas escalas nacionales para profesio-nales en los sectores de educación y saludaseguran que un maestro o médico que tra-baja en un lugar del país, gane casi la mismacantidad que un colega con experiencia si-milar que lo hace en otro lugar. Mientrastanto, donde no se aplica una escala nacio-nal–por ejemplo, entre empleados de los mi-nisterios del gobierno central–se encuentrauna variación considerable en los pagos desalarios para empleados comparables.33 Es-tas agudas diferencias entre ministerios nodeben generarse. La compensación puedevariar apropiadamente para reflejar las dife-rencias regionales en el costo de vida o delmercado laboral del sector privado, pero elconcepto de igual pago por igual trabajo(para aquellos con niveles similares de ex-periencia, etc.) debe continuar guiando lapolítica de compensación.

IV.3 Asignación de posicionesautorizadas en los departamentos Cada departamento tiene un Servicio De-

partamental de Educación (SEDUCA) y Servi-cio Departamental de Salud (SEDES). Un nú-

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33 El Ministerio de Hacienda mantiene control sobre los costos de empleo en estos ministerios,simplemente estableciendo un techo global para la planilla salarial por ministerio.

mero especifico de ítems de personal eneducación y salud son autorizados por cadadepartamento en el presupuesto nacional yluego asignados a las instalaciones (porejemplo, escuelas, hospitales) por decisiónde su respectivo SEDUCA o SEDES. En educa-ción, existe una flexibilidad adicional per-mitida a los SEDUCA en relación con el nú-mero de ítems sancionados, como que unítem puede dividirse en dos. Por ejemplo, elítem de un maestro urbano de 80 horas pormes puede ser dividido en dos ítems de 40horas cada uno. Mientras que la asignaciónde puestos de maestros a las prefecturas escasi proporcional a sus respectivas pobla-ciones en edad escolar, la evidencia muestraque la asignación de esos maestros a las es-cuelas dentro del departamento es frecuen-temente desigual, causando una diferenteproporción entre el número de estudiantespor maestro en escuelas urbanas y rurales enun departamento dado.

IV.4 Selección de personalEl Directorio Local de Salud (DILOS) es

un comité de tres personas compuesto por elalcalde, un representante del Comité Localde Vigilancia (elegido) y el Director de laRed de Salud SEDES para esa municipalidad(o su representante). El DILOS es responsa-ble de coordinar la provisión de servicios desalud a nivel municipal. El DILOS tiene tam-bién un rol en la selección de personal, jun-to con los funcionarios del SEDES.

En el proceso de selección para profesio-nales en salud, se hace un anuncio público(convocatoria) y se establece un tribunal deselección. El tribunal está compuesto por unrepresentante del SEDES, el Colegio Médicosi se va a contratar un médico (o la organi-

zación equivalente para bioquímicos, enfer-meras, etc.), el Sindicato Médico y RamasAfines, y un representante del DILOS muni-cipal donde va a trabajar el nuevo emplea-do(s).34 El representante local del ColegioMédico encabeza el tribunal, a pesar de queesto no está previsto en la ley. El peso evi-dente del sindicato de empleados en el pro-ceso de selección es potencialmente unacausa de preocupación.

V. CAMINOS PARADESCENTRALIZAR LOS RECURSOS HUMANOS

Mientras la descentralización mantiene lapromesa de mejoras significativas en rendi-ción de cuentas y eficiencia de asignación,los desafíos –tanto políticos como técnicos–son considerables. Un ejemplo del desafíopolítico lo proporciona el reciente DecretoSupremo (D.S. No. 27457) que buscó descen-tralizar la autoridad para los recursos huma-nos en educación y salud para las prefectu-ras. El decreto establecía que la administra-ción, supervisión y control de los empleadospúblicos en salud, educación, saneamiento ygestión social, estarían a cargo de las prefec-turas (Art. 4). Sin embargo, bajo presión delos sindicatos de trabajadores, el decreto fuerevocado antes de su implementación. Lainiciativa no contó con el apoyo de actoresclave que se podrían convertir en “impulso-res de la reforma”. Sin embargo, es importan-te notar que, en el momento en que se emi-tió el Decreto, los prefectos todavía no eranelegidos, sino designados por el Presidentede la República. Ciertamente, ahora que losprefectos han pasado a ser elegidos, la diná-mica política puede cambiar significativa-

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34 Los paramédicos y enfermeras no tienen sindicato, ya que son excluidos de la Ley 2104 (2000) y de laLey 2027 (1999).

mente. Mirando hacia delante, ¿cuáles sonlos caminos potenciales para enfrentar lostemas de recursos humanos que surgirán enel contexto de la descentralización?

V.1 ¿Qué está cambiando ya?De acuerdo con la Ley de Descentraliza-

ción Administrativa (No.1654-1995), 15 porciento de los recursos transferidos a las pre-fecturas por el Tesoro General (incluyendotransferencias incrementadas bajo la nuevaLey de Hidrocarburos), pueden usarse parapagar los gastos corrientes (incluyendo per-sonal), mientras que el saldo del 85 por cien-to está reservado para gastos de inversión(Tabla 4.8). En 2001, el Decreto Supremo26091 enmendó esa política para permitir a

las prefecturas usar hasta el 5 por ciento desu asignación de inversión (es decir, 5 porciento del 85 por ciento) para pagar gastoscorrientes asociados con ciertos programasespecificados, incluyendo seguridad públicay asistencia social.35 La mayoría de las prefec-turas están bastante por debajo del límite del5 por ciento (Tabla 4.9).

Con la Ley del Presupuesto 2005, se in-trodujo un cambio importante para permitiruna reserva de hasta el 10 por ciento parainversión, fondo a ser usado para la creaciónde nuevos puestos departamentales en sa-lud (médicos, enfermeras y asistentes deenfermeras) y para Programas de Atención aNiños (PAN). 36 Antes de que esta nueva re-gla fuera consagrada en la Ley del Presu-

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Tabla 4.8 - TRANSFERENCIAS DEL TESORO NACIONAL A LAS PREFECTURAS:ORIGEN Y USO PERMITIDO

Origen

Regalías Hidrocarburos (Ley de Hidrocarburos No. 1689)Minería (Código de Minería)Bosques

Fondo de CompensaciónLey de Participación Popular No. 1551Ley de Descentralización Administrativa No. 1654 & D.S. 2381310% IEHD (limite para el Fondo de Compensación)

I.E.H.D. (Ley No. 1551, Ley 1981, D.S. 25746)Uso permitido15% Gastos recurrentes (gastos administrativos)85% Proyectos de inversión, gastos de capital

Mas programas de gastos no recurrentes especificado en el D.S. 26091, hasta 5 por ciento de este 85 por ciento.

Fuente: Ley de Descentralización Administrativa (No. 1654, 28 de julio de 1995).

35 Ver D.S. 26091, 2 de marzo de 2001. Los programas permitidos están listados en el Articulo 1 (f).

36 Ver Artículo 11. Nota: gasto total en personal para Seguridad Ciudadana, PAN, y puestos de salud nopueden exceder el 10 por ciento. Las reglas para implementar el Artículo 11 se encuentran en el D.S.28198, Junio de 2005.

puesto 2005, se alcanzó un convenio formalentre el Ministerio de Hacienda, el Ministe-rio de Salud y el Sindicato de los Trabajado-res en Salud, indicando que un mínimo de1.000 nuevos ítemes departamentales debenser creados. Como se analiza en la siguientesección, este enfoque de expandir la autori-dad de los gobiernos departamentales den-tro de un marco nacional que protege la res-ponsabilidad fiscal, sugiere un camino po-tencial para descentralizar los recursos hu-manos en sectores clave de servicios.

V.2 Construyendo sobre las reglasexistentes y sistemas para crearun servicio civil departamentalSi los gobiernos departamentales verda-

deramente reciben responsabilidad genuinapara la entrega de servicios, entonces pare-cería factible y práctico usar el marco legalexistente antes descrito como un punto departida y simplemente ampliar esa políticapara permitir mayor flexibilidad de recursospor parte de los recientemente elegidos go-biernos departamentales. Por tanto, las re-glas de “uso permitido” indicadas en la Ta-

bla 4.8 anterior podrían ser cambiados paraigualar la regla simple presentada en la Ta-bla 4.10, confiriendo mayor autonomía algobierno departamental dentro de un marconacional. Bajo esta regla nacional, los go-biernos departamentales aun estarían en-frentados a un límite fiscal importante parala creación de nuevos puestos. Sin embargo,la restricción política, por la que el Ministe-rio de Hacienda determine qué sectores me-recen recursos humanos adicionales y cuán-to, sería eliminada. El gobierno nacional nodeterminaría más los sectores y programasdónde se pueden crear nuevos puestos ydónde no se puede—decisiones que hastaeste momento han sido hechas sin tener encuenta las diferencias departamentales.

La responsabilidad fiscal podría ser mo-nitoreada de manera similar a la política quese sigue actualmente. Los gobiernos depar-tamentales podrían continuar enviando suspropuestas para crear nuevos puestos al Mi-nisterio de Hacienda. En el Ministerio, talespropuestas podrían ser vetadas para deter-minar su costo fiscal y para verificar que elgasto total de personal para puestos autori-

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Cuadro 4.9 - PORCIÓN DE GASTO DE INVERSIÓN DEDICADOA PROGRAMAS PERMITIDOS BAJO EL D.S. 26091

Porción del 85Departamento por ciento gasto de inversión

Beni 0.0Cochabamba 5.5Chuquisaca 4.3Oruro 0.0Pando 0.0La Paz 1.9Potosí 0.0Santa Cruz 2.2Tarija 0.0

Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto, 2005.

zados no exceda el techo establecido. Así selograría asegurar la responsabilidad fiscal yreducir la responsabilidad contingente delgobierno central (“riesgo de fianza”) en ca-so de que un gobierno departamental sea fi-nancieramente incapaz de pagar a sus em-pleados. Cabe reiterar, sin embargo, que elpersonal del Ministerio de Hacienda no in-gresaría a evaluar si el gobierno departa-mental está en lo “correcto” o se ha “equivo-cado” al crear puestos en un sector o enotro.

V.3 Opciones de transición paralos actuales puestos del TGN enlos gobiernos departamentalesSe necesita una solución pragmática pa-

ra los miles de empleados públicos pagadoscon recursos del TGN, pero actualmenteasignados a los gobiernos departamentales.Sin embargo, en la búsqueda de una solu-ción pragmática, se debe tener en cuentalos principios antes delineados: rendiciónde cuentas, responsabilidad fiscal, méri-to profesional, y transparencia. La Tabla4.11 presenta dos posibles respuestas a lapregunta: ¿Quién paga los puestos del TGNasignados a los gobiernos departamentalesdespués de la descentralización?”37

La opción A parecería ser la mejor solu-ción de las dos, ya que traslada la responsa-

bilidad a los gobiernos departamentales re-cientemente elegidos más rápidamente quela opción B y es relativamente fácil de admi-nistrar. Otra opción, no incluída en el cua-dro, sería entregar la inmediata responsabi-lidad a los gobiernos departamentales de to-da la planilla salarial de los anteriores em-pleados del TGN. Si bien este argumentopuede sonar teóricamente sólido, es posibleque tenga consigo una posición política-mente insostenible.

En cuanto a los mecanismos administra-tivos a través de los cuales se paga a los em-pleados de los gobiernos departamentales,parecería sensato confiar en el sistema depagos y en la base biométrica de datos re-cientemente producida por el Tesoro Nacio-nal (el sistema de pago está descrito en elAnexo 3.B.)

Esta solución evitaría poner una cargainmediata sobre la capacidad de las prefec-turas. El personal en los gobiernos departa-mentales solamente tendría que ser entre-nado para actualizar la base de datos exis-tente para reflejar las nuevas contratacio-nes, promociones, jubilaciones, etc. Comoun beneficio crucial agregado, el requerir eluso del sistema de la base de datos nacionalpara efectuar los pagos salariales, contri-buiría en gran manera a la transparencia entemas de personal en los gobiernos departa-

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Tabla 4.10 - UNA REGLA POTENCIAL PARA RELAJAR LAS RESTRICCIONES SOBRE LA CREACIÓN DE PUESTOS DEPARTAMENTALES

Uso permitido35 por ciento Gastos corrientes (gastos administrativos, incluyendo ítems departamentales)65 por ciento Proyectos de inversión, gastos de capital

Fuente: Banco Mundial

37 Nota: Nuevamente, la preocupación central está en la educación y salud, ya que el número deempleados públicos directos en el sector caminos es mínimo.

mentales. Con una considerable informaciónsobre personal ya lista en la base de datos,la supervisión podría ser ejercida tanto porel gobierno nacional, como por los gruposde ciudadanos.

V.4 Transfiriendo la autoridad de la gestión de personal a losgobiernos departamentalesAdemás de “¿quién paga?” hay muchas

otras tareas de gestión del gobierno en surol de empleador.

a) Definición de salariosActualmente, se aplica una sola escala

nacional de pago para cada profesión. ¿Có-mo debe cambiar esto con la descentraliza-ción? Se presentan tres opciones para consi-deración: > Opción A: Los montos salariales se esta-

blecen mediante negociaciones en el ni-vel departamental del gobierno (sujetasa la regla fiscal establecida nacional-

mente y monitoreada por el Ministerio deHacienda).

> Opción B: Una sola escala nacional seaplica para cada profesión. Las negocia-ciones incluyen a los gobiernos departa-mentales así como a representantes delgobierno nacional.

> Opción C: Se establecen bandas salaria-les en el nivel nacional, concediendo fle-xibilidad a los gobiernos departamenta-les para establecer el pago dentro de ta-les bandas. Las negociaciones por lasbandas salariales incluyen a los gobier-nos departamentales, así como a repre-sentantes del gobierno nacional.La opción A permite mayor flexibilidad a

los gobiernos departamentales para esta-blecer escalas de pago regionales acordescon los salarios ofrecidos por el sector priva-do local para personal con educación aptitu-des y responsabilidades comparables, peroaun sujetas al límite fiscal general estable-cido nacionalmente. Toda vez que las nego-

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Opción A: El gobierno nacional transfiere fondos equivalentes ala planilla salarial para aquel personal durante el año anterior.Esa cantidad en bolivianos permanece igual a perpetuidad,declinando su valor en términos reales. Todos los salarios,beneficios, y contribuciones al sistema de pensiones se pagandel presupuesto del gobierno departamental, suplementadospor esta transferencia no condicionada (block grant).

Opción B: El gobierno nacional retiene la responsabilidad porel pago de salarios del actual personal del TGN asignado a losgobiernos departamentales. Sin embargo, cuando ese personalse jubile, el gobierno departamental decidirá si volverá a llenarel puesto, y asumirá el costo salarial.

Los salarios, beneficios ycontribuciones al sistema de pensiones son pagadoscon el presupuestogubernamentaldepartamental.

Tabla 4.11 - PAGO DE SALARIOS AL PERSONAL DEPARTAMENTAL

Puestos anteriores del TN transferidos Nuevos puestos creados pora los gobiernos departamentales los gobiernos epartamentales


ciaciones tendrían lugar en el plano depar-tamental en lugar de toda la nación en suconjunto, la opción A podría conducir a unaregionalización beneficiosa del tan centrali-zado movimiento sindical en Bolivia.

La opción B es muy similar al sistemaactual para establecer niveles de pago. Es-ta opción simplemente reconoce la necesi-dad de incorporar el interés independientede los gobiernos departamentales en elproceso de negociación, ya que los gobier-nos departamentales también serán res-ponsables de pagar estos salarios con suspropios recursos.

b) Selección de personal Para asegurar la responsabilidad de las

autoridades a nivel departamental, losprocedimientos para la selección de perso-nal tendrían que ser conducidos por auto-ridades del gobierno departamental. Lasreglas nacionales todavía pueden y debenaplicarse para conservar el mérito en la se-lección de empleados públicos en el niveldescentralizado. Con un considerable es-fuerzo y el apoyo del préstamo PRI delBanco Mundial, el Gobierno de Bolivia halogrado reducir el cuoteo y proteger el pro-fesionalismo en la administración central.Ese proceso debe ser extendido en vez derestringido, a pesar del proceso de descen-tralización. Los principios de selección pormérito del Estatuto del Funcionario Públicodeben aplicarse para la elección de perso-nal para puestos de carrera en los serviciosciviles departamentales. Igualmente, laComisión del Servicio Civil (CSC) debe ejer-cer su autoridad para supervisar y sancio-nar la selección por mérito que gobierna elproceso de contratación.

Mientras la CSC ha estado principalmen-te enfocada en la administración del gobier-no central desde su inicio, la CSC ya ha reci-bido solicitudes de incorporación de seis go-biernos departamentales y de los nueve SE-DUCA, de modo que existen precedentes pa-ra que la CSC desempeñe este rol. Entreagosto de 2002 y mayo 2005, la CSC recibiólas solicitudes de incorporación de 781 em-pleados del gobierno subnacional, certifi-cando la incorporación de 508 de estos,confiriéndoles las protecciones inherentes asu designación como servidores civiles.38 Amayo de 2005, la CSC también había recibi-do 49 solicitudes de protección legal admi-nistrativa (recursos jerárquicos) de la CSC,protestando por decisiones disciplinarias,transferencias, retiros, etc. Para el desem-peño de este rol en una mayor escala, la CSCrequeriría recursos adicionales para aumen-tar personal.

c) Gestión de carreraTal como para la selección de personal,

las decisiones relativas a la gestión de carre-ra—incluyendo ubicación de personal,transferencias, evaluaciones y promocio-nes—debe estar a cargo de los funcionariosde los gobiernos departamentales elegidos.Esto debe darse de forma real tanto para em-pleados antiguos del TGN como para el nue-vo personal contratado para los puestos de-partamentales. De otra manera es difícilimaginar que el personal sea verdaderamen-te responsable ante el gobierno departa-mental.

Sin embargo, nuevamente las reglas na-cionales pueden y deben aplicarse para in-ducir las mejoras en la entrega del serviciopor parte de los gobiernos departamentales.

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38 Información proporcionada por la CSC.

Como una ilustración, en el sector de la edu-cación una meta nacionalmente definida(benchmark) por el número de estudiantespor maestro podría ser establecido por el Mi-nisterio de Educación. Esta meta disciplina-ría en lo sucesivo cualquier proceso para au-torizar la transferencia de un maestro de unaescuela a otra: no debería estar permitidodicho traslado con una proporción maestro-estudiante por debajo de la meta a una es-cuela con una proporción superior. Asimis-mo, los nuevos maestros podrían, de acuer-do con los estándares nacionalmente esta-blecidos, estar ubicados en las escuelas conlas mayores necesidades, empezando prime-ro con aquellas que no tienen completo suplantel de maestros y proceder luego con lasque tienen las peores proporciones estu-diante-maestro. Fórmulas comparables po-drían pensarse para la asignación de profe-sionales para el cuidado de la salud en lasinstituciones del rubro.

VI. CONCLUSIONES YCONDICIONES DE ÉXITO

La experiencia internacional ha demos-trado que la descentralización de la gestiónde recursos humanos fue un impedimentomayor para profundizar un proceso de des-centralización. Frecuentemente, las respon-sabilidades en los niveles del gobierno per-manecieron desarticuladas, porque los go-biernos subnacionales no pudieron adminis-trar los recursos humanos. Las contratacio-nes y despidos así como las políticas perma-

necieron en el nivel nacional. Ello implicóque los alcaldes y gobernadores regionalesno controlaron uno de los más importantesinsumos para generar un nivel adecuado enla provisión de productos y servicios. Un go-bierno local formalmente responsable de en-tregar servicios de salud o educación, peroque no controla al personal, no puede serconsiderado como completamente respon-sable por lo que produce. Bolivia corre elmismo riesgo si es que no revisa la gestiónde recursos humanos en los niveles departa-mental y municipal.

Dada la experiencia internacional en loque respecta a la administración de recursoshumanos en los niveles subnacionales, ladescentralización requiere una serie de con-diciones de éxito de manera que los bene-ficios puedan materializarse. La satisfacciónde estas condiciones de éxito contribuiráenormemente a cumplir la promesa de ladescentralización: mejores servicios del sec-tor público para los ciudadanos de Bolivia.Las condiciones son las siguientes:> Implementación gradual. La transfe-

rencia de personal y de responsabilida-des de gestión de recursos humanos nopuede y no debe realizarse de un día pa-ra otro. El proceso debe efectuarse gra-dualmente.

> Enfrentar las limitaciones de la capa-cidad a nivel departamental. Los dise-ñadores de la política a llevarse a cabo,deben ser sensibles a las limitaciones decapacidad de los nuevos gobiernos de-partamentales.39

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39 Existen preocupaciones legítimas sobre la capacidad de los gobiernos departamentales. Por ejemplo, elgobierno nacional dispuso que los Planes Departamentales de Desarrollo Económico y Social (PDDES)debían ser completados para diciembre de 2004. Sin embargo, solamente dos (Oruro y Tarija) habíancompletados los suyos para julio de 2005. Mientras tanto, en Chuquisaca, el jefe de la Unidad dePlanificación estimó que sólo 75% del presupuesto de inversión del departamento había sidoejecutada.

Proporcionar incentivos y autonomíade gestión dentro un marco de reglasnacionales. La clave es hacer previsionesen el diseño de descentralización parapromover la responsabilidad en los funcio-narios elegidos localmente, asegurar res-

ponsabilidad fiscal, mantener la probidaden la selección de personal y en los pre-mios a buen rendimiento, y promover latransparencia en los servicios civiles de-partamentales que se están empezando adesarrollar.

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Gobierno CentralNivel Central Ministerios

Ministerio de Asuntos AgropecuariosViceministerio de Desarrollo AlternativoSistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria

Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios Viceministerio de Asuntos Campesinos

Ministerio de Desarrollo EconómicoViceministerio de Cultura Viceministerio de Desarrollo Urbano y ViviendaViceministerio de Industria, Comercio y ExportacionesViceministerio de Micro y Pequeño ProductorViceministerio de TurismoCentro de Promoción BoliviaInstituto Boliviano de la Pequeña Industria y Artesanía Servicio Nacional de Propiedad IntelectualSistema de Ventanilla Única de ExportaciónUnidad Nacional de Productividad y CompetitividadUnidad de Reordenamiento

Ministerio de Desarrollo Sostenible y PlanificaciónServicio Nacional de Áreas Protegidas

Ministerio de EducaciónMinisterio de Gobierno

Viceministerio de Defensa SocialDirección de Registro, Control y Administración de Bienes IncautadosDirección General de Control y Fiscalización de la Hoja de CocaRégimen PenitenciarioDirección General Sustancias ControladasDirección Nacional de Fuerza Especial de Lucha Contra en Narcotráfico

Ministerio de HaciendaServicio Nacional de Administración de Personal (SNAP)Servicio Nacional de Patrimonio del Estado Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR)Unidad de Programación Fiscal

Ministerio de Minería e HidrocarburosServicio Nacional de Geología y Técnico de Minas

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Anexo 4.A - ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL GOBIERNO DE BOLIVIA, 2005

Ministerio de la PresidenciaViceministerio de Justicia Despacho de la Primera DamaDelegada Presidencial Lucha Contra la Corrupción Delegado Presidencial de Capitalización Dirección Nacional de Comunicación Social Unidad de Comunicación Unidad de Análisis Jurídico Unidad de Apoyo a la Gestión Social

Ministerio de Relaciones Exteriores y CultoServicio Nacional de Culto

Ministerio de Salud y DeportesViceministerio de DeportesConsejo Nacional de la Persona con DiscapacidadDirección de Prevención y RehabilitaciónEscuela Salud La PazEscuela Salud CochabambaInstituto Nacional de Laboratorios de Salud (INLASA)

Ministerio de Servicios y Obras PúblicasViceministerio de Electricidad y Energías AlternativasViceministerio de Servicio BásicosViceministerio de TelecomunicacionesViceministerio de TransportesCentro de Comunicaciones La PazServicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales

Ministerio de Trabajo y MicroempresaMinisterio sin Cartera Responsable de Participación Popular Ministerio sin Cartera Responsable de Servicios Financieros

Consejo Supremo de Defensa Nacional

MagisterioSaludCorte Nacional ElectoralContraloría General de la RepúblicaPoder LegislativoPoder JudicialUniversidades

Instituciones DescentralizadasAduana NacionalFiscalía General de la RepúblicaImpuestos Nacionales

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Policía NacionalServicio Nacional de Caminos (SNC)

SuperintendenciasSuperintendencia AgrariaSuperintendencia de ElectricidadSuperintendencia de Bancos y Entidades FinancierasSuperintendencia General de MinasSuperintendencia de HidrocarburosSuperintendencia de Pensiones, Valores y SegurosSuperintendencia de Saneamiento BásicoSuperintendencia del Servicio CivilSuperintendencia de TelecomunicacionesSuperintendencia de Transportes

Otras Instituciones DescentralizadasConsejo Nacional del Cine CONACINEAcción Cívica NacionalAgencia para el Desarrollo de la Sociedad de la InformaciónCentro de Investigación y Desarrollo Acuícola BolivianoComisión Nacional de Ríos Pilcomayo y BermejoConservatorio Nacional de MúsicaDirectorio Único de FondoFondo Nacional para el Medio AmbienteFondo Nacional de Inversión Productiva y SocialFondo Nacional de Desarrollo Regional Instituto Boliviano de la Ceguera, La PazInstituto Boliviano de Ciencia y Tecnología NuclearInstituto Nacional de CatastroInstituto Nacional de CooperativasInstituto Nacional de EstadísticaInstituto Nacional de Investigaciones SociolaboralesInstituto Nacional de Reforma AgrariaInstituto Nacional de Salud Ocupacional (INSO)Orquestra Sinfónica NacionalRegistro de Identificación NacionalServicio de Asistencia TécnicaServicio Geodésico de MapasServicio al Mejoramiento de la Navegación AmazónicaServicio Departamental de Gestión Social BeniServicio Departamental de Gestión Social ChuquisacaServicio Departamental de Gestión Social CochabambaServicio Departamental de Gestión Social La PazServicio Departamental de Gestión Social Oruro

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Servicio Departamental de Gestión Social PandoServicio Departamental de Gestión Social PotosíServicio Departamental de Gestión Social Santa CruzServicio Departamental de Gestión Social TarijaServicio Nacional de AerofotogrametríaServicio Nacional de Geología y MineríaServicio Nacional de Hidrografía NavalServicio Nacional de Meteorología e Hidrología Sistema de Regulación de Recursos Naturales RenovablesSistema de Ventanilla Única para la ExportaciónUnidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas

75


Anexo 4.B - ADMINISTRACIÓN DE LA PLANILLA SALARIAL A TRAVÉS DEL SISTEMA DEL TESORO NACIONAL

Cada entidad de gobierno prepara su lista de empleados a ser pagada (planilla), usandoya sea un paquete de software estándar (SIGMA, Némesis) o uno compatible de su propie-dad. A partir del 25 de cada mes, estas planillas se envían al Tesoro Nacional. El sistema“Century” valida entonces la planilla (verificando el formato, pagos dobles, salario máximopermitido) y certifica que las planillas estén listas para su pago. Entonces el pago es priori-zado en base a la disponibilidad de fondos. En la fecha que la planilla es autorizada para supago (entre el 1° y el 10 del mes)40 los fondos requeridos son transferidos del Banco Centralde Bolivia (BCB) al banco comercial apropiado.

Hasta hace poco el Tesoro Departamental imprimía las boletas de pago correspondientesy estas eran distribuidas a cada departamento. Para maestros, un representante de SEDUCArecogía las boletas y se encargaba de la entrega a los SEDUCA en los departamentos. En2005, sin embargo, el Tesoro Departamental empezó a implementar un sistema biométricode identificación para certificar la identidad de los empleados activos y jubilados. Con unaidentificación de impresión digital, el pago puede efectuarse directamente a través de losbancos, sin necesidad de boletas impresas. A diciembre de 2005, aproximadamente 150.000personas (de un total de 342.000 empleados activos y jubilados) recibían sus pagos men-sualmente a través del sistema biométrico. La cobertura del sistema se está expandiendo aun ritmo constante.

40 Los maestros, por ejemplo, saben que su pago está disponible en 8 de cada mes.

5. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

El mayor desafío de la descentralización en el sector

educación consiste en lograr una clara asignación de

responsabilidades para cada nivel del gobierno. Por ahora las

responsabilidades están desarticuladas. La toma de decisiones

sobre la asignación de maestros, planificación de la educación y

provisión de infraestructura esta fragmentada, lo que lleva a una

débil responsabilidad: ninguna autoridad —ya sea en el nivel

central o en el local— es responsable por la entrega de la

educación. Este capítulo proporciona un análisis de los actuales

arreglos institucionales, así como de la calidad de servicios y

propone opciones de política para re-organizar al sector de la

educación, de manera que responda a las demandas por una

educación más equitativa y eficiente.

I. INTRODUCCIÓN

La descentralización no es nueva en elsector educación de Bolivia. Siguiendo laadopción de la Ley de Participación Popular(1994) y la Ley de Reforma Educativa, lasmunicipalidades se involucraron cada vezmás en la entrega de servicios de educación,proveyendo y manteniendo la infraestructu-ra escolar. Los distritos educativos se esta-blecieron localmente y la mayoría de los di-rectores distritales asumieron la adminis-tración del día a día. Sin embargo, el niveldepartamental no fue atendido del todo enlos nuevos arreglos institucionales. Conse-cuentemente, las responsabilidades de losdesconcentrados Servicios Departamentalesde Educación (SEDUCA) se volvieron ambi-guas en la medida en que responden tanto alas prefecturas como al Ministerio de Educa-ción central. Ahora, la segunda fase de des-centralización que Bolivia está iniciando seenfoca en los gobiernos departamentales,por lo que existe considerable presión paraque, a este nivel, se produzca la descentrali-zación de la autoridad política y se entre-guen los recursos. Esta situación hace surgirnuevas preocupaciones sobre la calidad yeficiencia de los servicios de educación y re-quiere provisiones especiales para una des-centralización más exitosa.

El mayor desafío de la descentralizaciónen el sector educación es alcanzar una asig-nación más clara de responsabilidades en ca-da nivel de gobierno. Actualmente, estas res-ponsabilidades están desarticuladas. La to-ma de decisiones sobre la asignación demaestros, la planificación de educación y laprovisión de infraestructura está fragmenta-da, lo que ha inducido a una débil responsa-bilidad. Ninguna autoridad —en el nivelcentral ni en el local— es responsable por laentrega de servicios de educación. La nece-

sidad, en consecuencia, es re-organizar elsector de modo que pueda cumplir mejor lasdemandas por una educación más eficiente yequitativa. Este desafío afecta a la educa-ción primaria, pero es particularmente signi-ficativa para la educación secundaria, dondese presenta la mayoría de las deficiencias.

La descentralización provee una oportu-nidad para superar estos problemas, ya queuna asignación más clara de responsabilida-des es una pre-condición para mejores servi-cios. Pero los nuevos acuerdos organizacio-nales también deben ser acompañados conmejores incentivos para los proveedores delservicio. La mayoría de estos incluyen: (i)mejorar la distribución de maestros en losdepartamentos, (ii) financiar escuelas sobreuna base por estudiante; y (iii) el estableci-miento y monitoreo regular de estándaresbásicos de calidad del servicio.

La segunda sección de este capítulo ana-liza la actual calidad de la educación en Bo-livia y las asignaciones de responsabilidadesa los distintos niveles del gobierno. La ter-cera sección presenta alternativas para unamayor descentralización de recursos y auto-ridad administrativa en el área. La cuartasección resume lo que se necesita para queel país avance exitosamente en la descen-tralización de la educación.

II. SITUACIÓN ACTUAL: LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN YORGANIZACIÓN

II.1 Calidad del servicio yresultados de la educaciónBolivia ha hecho grandes avances mejo-

rando el logro educativo de su población,gracias a importantes iniciativas de políti-cas en el sector. El más prominente de estosesfuerzos, el Programa de Reforma Educati-va de los 90, expandió el sistema durante la

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década anterior, según se refleja en las me-joras educativas. Sus tres mayores logrosfueron:> (i) Incrementar las tasas de escolari-

dad. El promedio de años de escolaridadaumentó desde 4,4 por ciento en 1992hasta 7,9 por ciento en 2001.

> (ii) Altas tasas de matrícula para edu-cación primaria. Se alcanzó un nivelmuy alto de matrícula en este nivel: 97por ciento de los niños en edad escolar.Este porcentaje coloca a Bolivia por en-cima de países como Venezuela o Repú-blica Dominicana, y en situación compa-rable con los estándares de Brasil (Gráfi-co 5.1). Esto fue resultado de los esfuer-zos para extender la educación primariadesde un ciclo de cinco años a uno deocho años, para niños entre 6 y 13 añosde edad.

> (iii) Incrementar las tasas de conclu-sión. Las tasas de conclusión se incre-mentaron desde 56,1 por ciento en 1996hasta 71,5 por ciento en 2001, y se esti-ma que alcancen 85 por ciento en 2010.Esto coloca a Bolivia en la vía para alcan-

zar la Meta de Desarrollo del Milenio(MDM) de Conclusión Primaria Universal.Sin embargo, Bolivia aún enfrenta consi-

derables desafíos para mejorar su sistemaeducativo. Los cuatros principales son:> (i) Pobre calidad de la educación y lo-

gros educativos. La calidad de la educa-ción no ha seguido el ritmo de las nece-sidades del país, como se evidencia enlas evaluaciones nacionales e internacio-nales. Bolivia está fallando en formar alos ciudadanos educados y a los trabaja-dores productivos que requiere paracompetir en la economía global.

> (ii) Acceso bajo y desigual a educa-ción primaria superior y secundaria.La cobertura universal sigue siendo undesafío, especialmente entre los gruposen mayor desventaja. Sus tasas de deser-ción y repetición siguen siendo altas, ysu participación en la educación secun-daria es críticamente baja. Hasta los on-ce y doce años, la matrícula es casi uni-versal para todos los niños (educaciónprimaria). Sin embargo, en adelante (eneducación primaria superior) existe una

79

DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN


Gráfico 5.1 - TASAS DE MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PRIMARIA E INB PER CÁPITA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SELECCIONADOS

100

80

95

90

85

0 2.000 4.000 6.000

GNI per Capita

Guatemala

Venezuela

ColombiaEcuador

Bolivia

Brasil

Net

Prim

ary

Enro

llmen

República Dominicana

brecha considerable entre ricos y pobres,y entre niños urbanos y rurales, respecti-vamente. En contraste con la alta matrí-cula en educación primaria (97 por cien-to), la matrícula neta en educación se-cundaria superior fue solamente 51 porciento en 2001.

> (iii) Desigualdades intra-departamen-tales. Aunque las desigualdades inter-departamentales del gasto en educaciónaparentemente no constituyen un pro-blema significativo,existe evidencia deque los gastos por estudiante intra-de-partamentales y entre distritos es muchomenos igualitario.

> (iv) Asignación de maestros. La rela-ción estudiantes-maestros tiene una dé-bil concordancia con la cantidad de estu-diantes en los distritos educativos y casininguna con la naturaleza rural/no ruralde los citados distritos. Los datos sugie-ren que 9 mil maestros no son requeridosen las escuelas en las que trabajan (perolo son en otras). Ello se evidencia en la

baja proporción del número de maestrospor el número de alumnos. El anteriorGráfico 5.2 muestra que la distribuciónde maestros entre distritos es bastantepobre.Entre los desafíos que aún enfrenta Boli-

via en educación, la mejora en la asignaciónde maestros parece ser uno de los más críti-cos. El problema debe ser resuelto con inde-pendencia del modelo organizacional delsector que se elija en el futuro.

II.2 La organización del sistema de educaciónDesde la promulgación de la Ley de Parti-

cipación Popular, la educación ha sido gra-dualmente más descentralizada. Las munici-palidades juegan un rol más preponderanteen la provisión de infraestructura escolar.Sin embargo, las decisiones en educaciónprimaria y secundaria aún son tomadas enuna base razonablemente centralizada. Lasresponsabilidades de las principales institu-ciones involucradas son las siguientes:

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Gráfico 5.2 - PROPORCIÓN DE ESTUDIANTES A MAESTROS VERSUS NÚMERO DE ESTUDIANTES Y DISTANCIA DESDE EL HOGAR

10000

100

1000

0 4020Proporción estudiantes profesor

Disa

tnci

a ge

nera

lisad

a

200

0

150

100

50

0 4020Proporción estudiantes profesor

Núm

ero

de e

stud

iant

es

Panel 1 - REM vs tamaño de escuela promedio

Panel 2 - REM vs distancia generalizada desde el hogar a la escuela promedio

Fuente: SIE y GIS. Fuente: SIE y GIS.

a) Ministerio central El Ministerio de Educación tiene un equi-

po técnico estable y técnicamente compe-tente; así como un buen sistema de informa-ción nacional. Sus enfoques curriculares soncompetentes y los materiales adecuados.Sus principales responsabilidades son:> proveer asignación presupuestaria;> monitoreo y evaluación;> planificación.

b) Unidad Educativa Departamental (SEDUCA)Además del Ministerio central, existen

nueve unidades desconcentradas, llamadasSEDUCA (Servicio Departamental de Educa-ción), lo que coincide con los nueve depar-tamentos. Estas son organizaciones híbri-das, ya que reportan tanto a las prefecturasdepartamentales como al ministerio central.Las principales responsabilidades de los SE-DUCA incluyen:> contratar y despedir a los maestros;> asignar maestros a los distritos educati-

vos.Los SEDUCA se han convertido en orga-

nismos altamente políticos y partidistas, ytienen bajos niveles de competencia. Estoúltimo se evidencia en la pobre distribuciónde maestros. Los SEDUCA asignan sus cuotasdepartamentales de maestros entre distri-tos.41 Una vez distribuidos, los puestos demaestros se convierten en derechos adquiri-dos de los departamentos y de los distritos.Son difíciles de alterar, aún cuando los cam-bios demográficos indican las necesidadesde reasignaciones. En el nivel distrital, el

proceso es menos partidista, pero frecuen-temente la baja capacidad técnica y la polí-tica local hacen que la asignación de maes-tros dentro de los distritos sea inefectiva.Adicionalmente, la selección de individuospara asumir estas posiciones es realizadapor unidades descentralizadas.

c) Distritos EducativosEn el nivel de Educación Distrital, la ma-

yoría de los directores distritales se encar-gan de la administración cotidiana. Bajo elDistrito Educativo está el “Núcleo Educati-vo”, un grupo de seis a nueve escuelas quecomparten recursos. Las principales respon-sabilidades de los Distritos incluyen:> distribución de libros de texto y materia-

les pedagógicos (provistos por el centro);> selección de directores de escuelas;> asignación de maestros entre escuelas.

d) MunicipalidadesDesde la Ley de Participación Popular, las

más de 300 municipalidades han asumidoresponsabilidades en educación, las que in-cluyen:> manutención de la escuela;> provisión de servicios básicos para es-

cuelas, por ejemplo, electricidad y agua;> provisión de insumos de aprendizaje.

e) Gastos en educación por nivel de gobiernoLa Tabla 5.1 muestra los gastos ejecuta-

dos por el Ministerio de Educación e indicaque, con excepción de la educación supe-rior, los gastos corrientes por estudiante

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41 Al contrario del Ministerio central, los SEDUCA generalmente no asignan maestros sobre bases objetivas.Sus propios líderes, las cabezas de los SEDUCA, han sido designados desde hace mucho por losprefectos departamentales. Si bien últimamente el proceso de selección para los SEDUCA se realiza másen base a méritos, aún están compuestos por individuos elegidos a través de conexiones políticas. Lomismo aplica para la asignación de puestos de maestros a los distritos.

son los más altos para educación primaria,totalizando 774 bolivianos anuales en elaño 2002 (cerca de US$ 296). Estos com-prenden casi el 70 por ciento del gasto glo-bal en educación. Como resultado, la edu-cación secundaria está ampliamente sub-fi-nanciada.

Otros elementos de este gasto incluyenel hecho de que las municipalidades finan-cian la educación a partir de sus variadasfuentes de ingresos (impuestos propios,transferencias de co-participación, y recur-sos HIPC). Los recursos de co-participaciónson condicionados y pre-asignados de la si-guiente manera: 85 por ciento para inver-sión y 15 por ciento para gastos corrientes.La parte de los recursos HIPC (cerca de 1 porciento del PIB) es sólo un cuarto de lastransferencias por co-participación. De losrecursos HIPC, 20 por ciento están pre-asig-nadas a educación.

La Tabla 5.2 muestra los gastos por nive-les de gobierno. La mayoría son hechos através del Ministerio de Educación. Sólo unapequeña parte de los gastos del Ministerioes ejecutada por los SEDUCA. Las municipa-lidades están ejecutando actualmente unaporción creciente de la inversión en educa-ción y se estima que gasten un total de 0.8por ciento del PIB en el sector.

II.2 Evaluación de la situación actualLas leyes de Reforma Educativa y de Par-

ticipación Popular cambiaron la organiza-ción del sector trasladando recursos y res-ponsabilidades a los departamentos, parti-cularmente a las municipalidades. Estas me-didas de descentralización, sin embargo,son aún bastante limitadas en sus impactos.En el año 2005, cerca del 90 por ciento delos gastos en educación, fueron hechos to-

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Tabla 5.1 - GASTOS EN EDUCACIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (en porcentaje), 2002

Tipo de gasto Porcentaje de gastos Porcentaje de los gastos Gastos poren educación no- recurrentes en educación estudiante

superior del Ministerio del gobierno central (recurrentes) en Bs.

Administración (centraly departamental) 4.0 2.9Educación inicial 4.7 3.4 446Educación primaria 69.4 50.6 774Educación secundaria 15.5 11.3 669Otros* 6.4 4.7Gastos totales eneducación no-superior 100.0 73.0Sistema deuniversidad pública 27.0 3,342Gastos totales delMinisterio de Educación 100.0 1,019

Nota: * Otros incluye educación alternativa, educación especial, educación técnica, y educación superior no-universitaria. Fuente: Ministerio de Educación/UDI.

davía de forma centralizada. Esto significaque la vasta mayoría de los insumos provis-tos a las escuelas fue decidida de maneracentralizada o por unidades desconcentra-das del Ministerio de Educación.

Los avances relativamente recientes sonpositivos en muchos aspectos, pero desafor-tunadamente condujeron a alguna desaline-ación de responsabilidades y recursos. Comoen muchos otros países, algunas funcionesfueron descentralizadas—pero el centro re-tuvo el control de todo lo que realmente im-portaba. Hoy, el sector educación padeceuna desarticulada y fragmentada toma dedecisiones. El resultado es un modelo de or-ganización híbrido y poco conveniente en-tre un enfoque de “arriba a abajo”—en elque las escuelas son planificadas y dotadasde personal en línea con el régimen de unaburocracia central—y un enfoque de “abajo

a arriba” —bajo el que los entes descentra-lizados toman decisiones de contratación.

Entre los distintos niveles de gobierno,existen notables duplicidades en cuanto a laasignación de responsabilidades, lo cual hadado lugar a ambigüedades y ha hecho tandifusas las responsabilidades que es parti-cularmente difícil la relación entre los direc-tores distritales, los alcaldes, y los goberna-dores departamentales42. Sus manifestacio-nes son particularmente pronunciadas enlas siguientes áreas: > Insumos de aprendizaje: Muchas es-

cuelas tienen significativas limitacionesde insumos básicos de aprendizaje comopapel, lápiz y tiza, ya que ni los directo-res, ni los alcaldes aceptan las responsa-bilidades por su provisión. Adicional-mente, existen inadecuados presupues-tos para estos requerimientos.

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42 Uno de los problemas se relaciona con la disparidad entre la cantidad de distritos educativos ymunicipalidades, ya que en ocasiones las municipalidades más pequeñas son agrupadas en un sólodistrito.

Tabla 5.2 - GASTOS EN EDUCACIÓN PRIMARIA YSECUNDARIA (en porcentaje del PIB), 2005

Ministerio de Educación 4.2Gastos corrientes 4.2

De los cuales: salarios 3.9Gastos de capital 0.0SEDUCA 0.1Gastos corrientes 0.1Gastos de capital 0.0Municipalidades 0.8Gastos corrientes 0.2Gastos de capital 0.6Gastos Totales 5.1

Nota: Los gastos en educación superior (universidades)representan 1.7 por ciento el PIB.Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

> Puestos de maestros: Ni los prefectos,ni los alcaldes municipales son responsa-bles financieramente por los puestos demaestros. Adicionalmente, cambiar estospuestos es muy difícil dados los intrínse-cos intereses, por ejemplo, las “propieda-des” percibidas de los distritos.

> Inversiones en infraestructura: Las in-versiones en infraestructura no están ali-neadas con inversiones pedagógicas ocon las decisiones de dotación de perso-nal del Ministerio. Los alcaldes son aho-ra responsables por la provisión de in-fraestructura educativa, lo que ha produ-cido duplicidad de responsabilidades en-tre ellos y los directores distritales. Exis-te evidencia anecdótica de que los alcal-des son buenos construyendo nuevas es-cuelas, pero no manteniéndolas.La deficiente asignación de responsabili-

dades también ha tenido otras consecuen-cias negativas.> Débil rendición de cuentas: Ni los al-

caldes, ni los directores distritales, ni losprefectos son completamente responsa-bles por los resultados. Esto ha diezmadoseriamente la calidad de los servicioseducativos. Asimismo, una pobre cola-boración entre los niveles central y mu-nicipal ha limitado los intereses de losalcaldes en la adecuación de las inversio-nes en educación.

> Ineficiente composición de recursos ybaja eficiencia productiva: Existe bajaeficiencia en el uso de los recursos dispo-nibles debido a que las decisiones sobrelos insumos (maestros, por ejemplo) paraproducir resultados (servicios educativos)están desarticuladas. Un ejemplo signifi-cativo se refiere al problema, previamen-te mencionado, concerniente a la asigna-ción de maestros entre distritos. Asimis-mo, las municipalidades están gastando

la mayoría de sus recursos (81 por ciento)en infraestructura física y solamente 19por ciento en materiales pedagógicos ode capacitación, aunque la informaciónexistente sugiere que las mejoras de ser-vicio requieren proporciones opuestas.Asimismo, los recursos HIPC destinados alas municipalidades no han sido utiliza-dos oportunamente debido a una inade-cuada capacidad, particularmente en lasmunicipalidades más pequeñas.

> Ineficientes gastos públicos: Los gas-tos públicos expandidos para educaciónno han producido mejoras tangibles ensus resultados. En el año 2002, el gastototal en educación fue el 6.8 por cientodel PIB, el más alto de los últimos años.Sus inversiones fueron considerablemen-te mayores que las de países como Ecua-dor, Perú o Brasil. Sin embargo, muchosgastos fueron ineficientes.En el pasado se hicieron diferentes es-

fuerzos para atender estos problemas, lo quebásicamente reflejó falta de coordinación en-tre los niveles de gobierno. Se lanzaron “Pro-yectos Educativos” para tratar de mejorar es-ta situación, incentivando una mejor planifi-cación entre las distintas instituciones invo-lucradas. Tales proyectos permitieron la par-ticipación popular en la toma de decisionesdel sector y buscaron facilitar las contribu-ciones de los distintos actores educativos. Asu vez, levantaron y apalancaron recursoscombinando fondos tanto municipales comodesconcentrados y centralizados. La efectivi-dad de estas medidas ha sido limitada, aun-que en parte debido a la inefectiva participa-ción del Ministerio de Educación. Sin embar-go, estos proyectos representan un promiso-rio comienzo para avanzar en la mejora de laplanificación educativa en todos los niveles ypara proveer financiamiento para la educa-ción en general y secundaria en particular.

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Sin embargo, a pesar de estas iniciativas,las deficiencias en la organización del sec-tor aún son fuertes y deben ser atendidas.Para superarlas, la descentralización puedejugar un importante papel. Pero, por sí mis-ma y por su cuenta, la descentralización nosimplificará necesariamente las cosas paraalcanzar estos desafíos. De hecho, la parti-cipación expandida de los gobiernos depar-tamentales y las municipalidades incremen-ta la necesidad de coordinación, particular-mente en el período de transición. Más aún,bajo la actual situación en Bolivia, la des-centralización puede contribuir solamente amejorar la educación si: (i) los avances en lamejora educativa son protegidos (no se re-gistra un descenso en la calidad del servi-cio), y (ii) se mejoran aún más los servicioseducativos.

III. DESCENTRALIZACIÓN FUTURAEN EL SECTOR EDUCACIÓN:ALTERNATIVAS YRECOMENDACIONES

Para Bolivia, el mayor desafío para ladescentralización en el sector educación esclaramente reasignar las responsabilidadespara obtener una mayor rendición de cuen-tas, así como un uso eficiente de recursos. Elobjetivo subyacente debería ser implemen-tar un sistema de educación que responda alas demandas por una entrega de serviciosmás equitativa y eficiente. Para que la des-centralización sea efectiva, Bolivia debedesarrollar su propia estrategia de descen-tralización, la que debe ser bien secuencia-da e implementada. Es útil tomar en cuentala experiencia internacional y las leccionesaprendidas, así como los principios para ladescentralización de la educación que hoyen día son casi universalmente reconocidosy aceptados.

III.1 Experiencia internacionalcon descentralización de laeducaciónVarios acuerdos institucionales han evo-

lucionado y han sido consolidados en paísesde América Latina, incluyendo los siguientes:a. Devolución a niveles más bajos: Brasil,

Argentina, Chile y Colombia, en algúngrado, practican este modelo. En él, losniveles subnacionales de gobierno ges-tionan las escuelas y son completamenteresponsables por los resultados en edu-cación, mientras que el gobierno federalo Central juega solamente un rol finan-ciero, suplementario e igualador.

b. Burocracias centralizadas: Uruguay, Cu-ba y Costa Rica tienen burocracias centra-lizadas, Ni las comunidades, ni los gobier-nos subnacionales son responsables porlos resultados en educación. Puede haberparticipación popular, pero el Ministeriode Educación gestiona las escuelas.

c. Autonomía de Escuela: En Guatemala, ElSalvador, Nicaragua y Honduras, este mo-delo varía en su aplicación pero está ba-sado en extrema autonomía de escuela. Elgobierno central no hace más que finan-ciar a las escuelas. En el Pronade de Gua-temala, los maestros son contratados ydespedidos por escuelas gestionadas porlos padres, los que pueden escoger mate-riales en la medida que así lo consideren.El Ministerio de Educación solamente fi-nancia las escuelas, establece responsa-bilidades y determina la currícula.

d. Responsabilidades compartidas: EnBolivia, Perú, Ecuador y Colombia, en al-gún grado, se distribuyen distintas res-ponsabilidades a distintos niveles des-centralizados o altamente desconcentra-dos. Un nivel es responsable por pagar alos maestros, otro por asignarlos, e in-cluso otro para la infraestructura escolar.

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Los mejores resultados en educación sehan encontrado en sistemas que son gestio-nados por burocracias centralizadas (Uru-guay, Costa Rica, Cuba) o altamente descen-tralizadas (Argentina, Chile). Sus éxitospueden atribuirse a la existencia de marcosclaros de responsabilidad.

Asimismo, muchos de los encomiables lo-gros de Chile en mejorar los resultados delaprendizaje vinieron luego de que la políticade descentralización fuera complementadacon la implementación de programas bien di-señados de mejora de escuelas públicas. Estosse sustentaron con un creciente apoyo mate-rial para escuelas en situación de desventajay fortaleciendo el apoyo para el desarrolloprofesional de los maestros. Las lecciones quese pueden extraer son las siguientes:> Los esfuerzos de descentralización fue-

ron efectivos para mejorar la educaciónporque se enfocaron en las escuelas.

> Las reformas administrativa y presupues-taria fueron diseñadas para asegurar quelas escuelas y sus maestros tengan lacompetencia, autoridad, recursos e in-centivos para diseñar y llevar a cabo ac-tividades de aprendizaje y enseñanzaque fueran apropiadas a las necesidadesparticulares de los estudiantes.

> Es impráctico e ineficiente que un go-bierno nacional pase por alto a sus go-biernos subnacionales, porque las activi-dades educativas son mejor desempeña-das en estos niveles. Los gobiernos cen-

trales no pueden manejar estas activida-des eficientemente, porque están dema-siado lejos para abordar problemas talescomo supervisar, coordinar, definir ubi-caciones de escuelas y garantizar unaequidad entre localidades.

III.2 Principios dedescentralización de educación Sobre la base de estas experiencias inter-

nacionales, la Tabla 5.3 enumera dos princi-pios que debería considerar Bolivia para di-señar su futura descentralización en el sec-tor educación. Estos principios indican laimportancia de tener mecanismos de incen-tivos en los lugares críticos.

III.3 Actores e intereses La experiencia internacional ha demos-

trado que cualquier estrategia de descentra-lización debe contar con la participación delos interesados y tomar en cuenta sus visio-nes. Esto porque siempre existe la posibilidadde que, incluso las reformas bien diseñadas,puedan encontrar dificultades y oposición.Se requiere al menos un mínimo de consensopara que la implementación avance. Dadoque el debate sobre descentralización aún es-tá vigente en Bolivia, es demasiado tempra-no para proyectar los intereses específicos ylos comportamientos de cada uno de los po-sibles actores e interesados. Sin embargo,uno puede concluir que al igual que en otrospaíses, la implementación de la descentrali-

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Tabla 5.3 - PRINCIPIOS PARA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN

- El sistema de administración debería estar ubicado en un solonivel. Una autoridad debería construir y mantener escuelas así como contratar y despedir trabajadores.

- Financiamiento y recursos deberían seguir a los niños.


zación de educación tiene que ser gradual pa-ra permitir navegar por una área de alto gas-to con fuertes intereses implícitos.

III.4 Desarrollando una visión enel sector educación: alternativaspara la descentralizaciónEs importante desarrollar una visión so-

bre el futuro del sector educación sometidoa descentralización. Sobre la base de las ex-periencias internacionales antes menciona-das, la Tabla 5.4 identifica cuatro opcionesconcebibles para estos propósitos y cita susventajas.

Este informe analiza los roles de los go-biernos departamentales en la provisión de

educación primaria y secundaria. Está deli-neado como opción 1. Este enfoque restrin-gido refleja el hecho de que la segunda fasede descentralización ahora se concentraprincipalmente en los niveles departamen-tales. Sin embargo, desde el punto de vistade la experiencia internacional y las consi-deraciones técnicas, se considera que lasotras alternativas también constituyen po-sibilidades válidas.

Debería notarse que la opción 1 ha sidoelegida porque el actual clima político yeconómico de Bolivia hace irreal suponerque las municipalidades transferirían volun-tariamente sus responsabilidades de in-fraestructura para educación a los gobier-

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Tabla 5.4 - OPCIONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL SECTOR EDUCACIÓN

Opciones

Opción 1: Gobiernos departamentalesresponsables por la educación primaria ysecundariaOpción 2: Modelo de Autonomía de Escuela

Opción 3: Municipalización

Opción 4: Administración centralizada(aunque desconcentrada) de la educaciónsecundaria con autonomía de escuelasEl sistema opera sin la participación de losgobiernos departamentales (que transfieren susresponsabilidades al Ministerio de Educación)ni de las municipalidades (que transfieren susresponsabilidades a las escuelas).


Ventajas

Mayor coordinación y control en comparacióncon descentralización municipal.

Las responsabilidades están alineadas de modoque el sistema de administración está ubicadoen un solo proveedor de servicios.Ventaja comparativa de municipalidadescomparadas con gobiernos regionales por unmejor conocimiento de las necesidades locales.Las responsabilidades están alineadas de modoque el sistema de administración está ubicadoen un solo proveedor de servicios.Mayor control vertical para una claraasignación de responsabilidades.

Las responsabilidades están alineadas de modoque el sistema de administración está ubicadoen un solo proveedor de servicios.

nos departamentales. En consecuencia,aunque es técnicamente sub-óptimo, esmás que probable que los departamentoscontinúen compartiendo estas responsabi-lidades con las municipalidades. Sobre estesupuesto, la Tabla 5.5 delínea los roles pros-pectivos de cada nivel de gobierno bajo es-ta alternativa.

III.5 Estrategia y diseño de descentralizaciónExisten unos pocos elementos estratégi-

cos que Bolivia debería considerar paraavanzar e implementar la descentralización:

a) Secuencia e implementación gradualEs importante apreciar que los gastos en

educación son, en gran medida, corrientes yrígidos. Cerca del 50 por ciento de ellos es-tán relacionados con planillas salariales. En

consecuencia, es posible que los gobiernosdepartamentales no puedan llevar a caboactividades costosas destinadas a la mejorade la educación (incluyendo el empleo de unnúmero sustancial de maestros adicionales)bajo las probables restricciones fiscales deBolivia en el corto plazo. Considerando tam-bién los factores políticos y económicos ylas limitadas facultades de los SEDUCA, laimplementación de la descentralización deeducación debería ser gradual. Más aún, pa-ra que ese proceso sea exitoso, se necesitaque exista un mínimo de capacidad de im-plementación. También es necesario que ha-ya una fase preparatoria antes de la transfe-rencia de mayores responsabilidades.

b) FinanciamientoLa descentralización presenta una opor-

tunidad para rediseñar los mecanismos para

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Tabla 5.5 - DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN HACIA GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y RESPONSABILIDADES

Ministerio de - Política nacional de educación.Educación - Planificación.

- Estándares nacionales y reglas.- Monitoreo y evaluación.- Asistencia técnica hacia los niveles más bajos.

Gobiernos - Decidir cuándo y dónde abrir y cerrar escuelas.departamentales - Responsabilidades de recursos humanos (de acuerdo

a las alternativas presentadas más atrás; ver capítulo aparte sobre recursos humanos).

- Designar al director de una escuela.- Decidir sobre el método de entrega de servicio y

enfoque pedagógico.- Expandir, reducir, y mantener la infraestructura

escolar (en coordinación con las municipalidades).Distritos y escuelas - Adquirir y distribuir libros de texto y otros

materiales pedagógicos.- Capacitación en-el-servicio del maestro.

Municipalidades - Mantener y construir infraestructura escolar.


la asignación de los recursos nacionales ypara obtener una distribución de fondos mássimple y transparente. Financiar la educa-ción es un poderoso mecanismo para incen-tivar y obtener mejoras en la entrega de ser-

vicios en el sector. Existe una rica experien-cia internacional sobre distintos modelos definanciamiento que deberían ser examina-dos para encontrar el enfoque adecuado pa-ra Bolivia (Recuadro 5.1).

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Recuadro 5.1 - DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA: DISTINTOS ENFOQUES PARA FINANCIAR LA EDUCACIÓN

Chile. Hace que los “fondos sigan a los niños” a través de la elección de escuelas. Los proveedoresde educación privada o municipalidades reciben financiamiento desde el gobierno central que es estric-tamente proporcional a la cantidad de niños matriculados en cada escuela. Los niños son libres de ma-tricularse en cualquier escuela que elijan (privada o municipal). En el caso de las escuelas municipales,las municipalidades que las gestionan, reciben financiamiento per cápita, añaden todo recurso propioque deseen, y entonces dividen los recursos entre sus escuelas de la forma que vean conveniente.

Brasil. Siempre tuvo un sistema centralizado de educación en el que las escuelas eran gestionadas pormunicipalidades o estados a quienes se les requería por ley que dedicaran 25 por ciento del total de susingresos a educación. Desafortunadamente, esto condujo a altas inequidades en el financiamiento debi-do a grandes diferencias en ingresos per cápita entre las unidades federales de Brasil. En 1998, una refor-ma llamada FUNDEF (Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizaçãodo Magistério) comenzó a tomar el 15 por ciento de la recaudación impositiva e ingresos compartidos enlos niveles estatal y municipal, y creó un fondo estatal. La recaudación de este fondo es redistribuida atodos los sistemas municipales y el Estado en proporción a la matrícula primaria del año anterior. El go-bierno federal entonces, completa el fondo en aquellos Estados en los que la recolección impositiva caepor debajo de un cierto mínimo. También acá, el resultado es que los “recursos siguen a los niños”.

Colombia. Ha seguido un trayecto de descentralización muy parecido al tomado en Bolivia actual-mente. La descentralización en educación fue una decisión política hecha como parte de una decisiónnacional de descentralización en todas las áreas. Cuando los maestros fueron inicialmente descentrali-zados a los departamentos, sus salarios fueron pagados por una transferencia no-condicionada (el “Si-tuado Fiscal”). Sin embargo, la mayoría del Situado fue distribuido de acuerdo con las tendencias de dis-tribución de costos pre-descentralización. Esto no condujo a una mejor asignación de maestros o equi-dad entre departamentos. Peor aún, por un momento los departamentos podían contratar maestros y pa-sar sus costos al Situado. Las municipalidades también reciben una donación basada en una fórmula, lla-mada de las Participaciones Municipales, y contratan algunos maestros para las escuelas municipales.Los maestros fueron descentralizados sin atención a la equidad entre departamentos o municipalidades.Esto condujo a disparidades muy grandes en las proporciones del número de estudiantes por maestro sinincentivos para cambiar las reglas de asignación de recursos. En la medida en que la situación se volviómás complicada, se introdujeron reglas de financiamiento que “seguían a los estudiantes”, con la expec-tativa de alcanzar mejoras sustanciales en el funcionamiento y los incentivos en el sector.


La mayoría de los países siguen una asig-nación dirigida por fórmula. Pero, a la luz dela actual distribución de responsabilidadesen Bolivia y del actual movimiento haciauna mayor descentralización, cambiar lasreglas de financiamiento para que los “re-cursos sigan a los estudiantes” puede solu-cionar las ineficiencias que se han generadopor la descentralización.> Si el ministerio central financia a los de-

partamentos o a las municipalidades (o aambas) de acuerdo a una fórmula basadaen estudiantes, esto crearía incentivospara tener cuantos niños sea posible enlas escuelas. Además, podría contribuir adistribuir el personal de maestros másequitativamente que en el presente, me-jorar el pobre patrón de la relación maes-tro-estudiante y atender las inapropia-das prácticas de asignación de maestros.El cambio resultante podría ser estable-cido en un período de cinco años, parafacilitar los ajustes de los actuales pro-cedimientos que son ineficientes. Ade-más, para complementar este proceso,sería deseable cambiar los métodos parala selección de maestros y/o su designa-ción y poner un mayor peso en mecanis-mos transparentes y basados en reglasestablecidas.

> La formula podría, adicionalmente, serajustada por condiciones especiales ta-les como áreas rurales poco pobladas odificultades de transporte.

> La fórmula debería ser introducida gra-dualmente. Durante el primer año, po-dría diseñarse una donación en bloquebasada solamente en variables del “ladode la oferta”, i.e., los costos de pagar alos maestros descentralizados. Luego, ladistribución de la donación podría sercambiada incrementalmente a una fór-mula por estudiante, con mayor peso en

los estudiantes rurales o pobres. Porejemplo, cada 20 por ciento de financia-miento podría ser transferido sobre unabase por estudiante de modo que, des-pués de cinco años, todos los fondos se-rían basados en la fórmula y guiados porincentivos. Este enfoque permitiría quelas escuelas se ajusten a los nuevos cam-bios y protegería la neutralidad fiscal dela descentralización.

c) Estándares educativosLa descentralización implica un nuevo

rol para el Ministerio de Educación, que de-bería liderar el proceso y fortalecer la gober-nabilidad del sector. Una importante área enla última esfera es la necesidad de estable-cer mejores estándares educativos. Una se-rie uniforme de indicadores puede ser utili-zada para monitorear el desempeño de losgobiernos departamentales y municipalida-des, bajo un nuevo escenario descentraliza-do. Los indicadores deberían ser definidos yconcordados en la fase preparatoria antes detransferir responsabilidades. Se recomiendautilizar las tasas de conclusión como un in-dicador clave. Esto reflejaría las mejoraseducativas y también sería compatible conlas Metas de Desarrollo del Milenio (MDM).También podrían emplearse las tasas de ma-trícula como un indicador, si es que son di-ferenciadas entre departamentos.

d) MonitoreoDurante la implementación de la descen-

tralización, las autoridades nacionales de-berían considerar que el proceso pueda noconducir a mejores servicios. Es posible quelas tasas de matrícula tengan que ser incre-mentadas. También es necesario notar quelas actuales inequidades entre departamen-tos podrían empeorar cuando sus gobiernosdeterminen sus propias políticas autónomas

90


de educación —si esta problemática no seatiende directa y rápidamente.

El Ministerio de Educación debería for-talecer su supervisión y monitoreo de losresultados en educación. Como se afirmópreviamente, si se financia a los gobiernossobre una fórmula por estudiante, esto cre-aría incentivos para tener cuantos niñossea posible en las escuelas. El Ministeriopodría entonces concentrarse en establecerestándares, evaluar el desempeño y proveerapoyo técnico a los departamentos y muni-cipalidades que gestionan las escuelas. Es-tas, en cambio, tendrían la responsabilidadde conectarse en el monitoreo a este nivel,en estrecha coordinación con los padres.Un monitoreo continuo y regular es un ele-mento clave para lograr una mayor eficien-cia y también es clave para fortalecer larendición de cuentas, aspecto que constitu-ye uno de los beneficios deseados de la des-centralización.

III.6 Implementando ladescentralización de educaciónExisten tres pasos de implementación re-

queridos para la descentralización de la edu-

cación: Estos son: (i) Fase preparatoria paragarantizar capacidades institucionales bási-cas; (ii) Institucionalización de transferen-cias a través de “paquetes de negociación”;(iii) Monitoreo del desempeño.

a) Fase preparatoria previa a latransferencia de responsabilidadesen educación: garantizar capacidadesinstitucionales básicasAntes de cualquier transferencia de nue-

vas responsabilidades, existe la necesidadde garantizar la presencia de capacidadesinstitucionales mínimas e información clavepara la toma de decisiones. Los siguientesdeberían ser sus componentes (Tabla 5.6).

b) Puntos de entrada para ladescentralización de educación y“paquetes de negociación”Para la implementación gradual de la

descentralización, es importante seleccio-nar puntos de entrada apropiados. Uno deestos debería ser la transferencia de la res-ponsabilidad administrativa de los recursoshumanos, con reglas efectivas de responsa-bilidad fiscal. Esto facilitaría las decisiones

91


Tabla 5.6 - FASE PREPARATORIA PREVIA A LA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN

- Capacitar a los departamentos en la administración de recursos humanos.- Preparar el inventario (activos físicos) para los SEDUCA, antes de su incorporación

dentro de la estructura de los gobiernos departamentales.- Completar información sobre el número de maestros por nivel de educación

(primaria/secundaria) en cada departamento, y niveles salariales/incluyendo beneficios.- Completar información sobre la distribución de maestros dentro y entre departamentos

(urbano/rural).- Monitorear los acuerdos existentes: seleccionar, discutir, y concordar sobre un grupo

básico de indicadores para medir la calidad del servicio; definir la línea de base encada departamento; definir responsabilidades en el monitoreo; definir sanciones porincumplimiento.


eficientes al asignar la mayoría de los insu-mos críticos para servicios de educación.

Sin embargo, existen significativos des-afíos involucrados en la transferencia demaestros a los gobiernos departamentales.El sistema de escalafón docente es tan com-plejo y rígido que reduciría toda autonomíarequerida por los departamentos para suspolíticas y prácticas educativas. El escala-fón debería ser simplificado para permitir ladescentralización de maestros. Podría fijar-se un salario mínimo para maestros en rela-ción con los años de experiencia, y estable-cerse una capacitación inicial, así comopermitir a los departamentos mejorar estesalario o añadir incentivos según lo consi-deren conveniente. Un precedente es la re-forma magisterial de Chile, en la que el Mi-nisterio de Educación establece el salariomínimo, pero cualquier escuela es libre depagar más si lo desea. Por algún tiempo,podrían co-existir distintos tipos de maes-tros. Los maestros nacionales departamen-talizados podrían tener distintos derechosadquiridos que aquellos recientemente con-tratados, cuya posibilidad debería ser pre-vista y apoyada.

Es probable que se requieran otros cam-bios en el marco legal debido a que los con-tratos firmados previamente entre el Estadoy el personal de enseñanza tendrían quecambiar a contratos entre los gobiernos de-partamentales y los maestros. Los ítems na-cionales (o puestos) serían transferidos a laautoridad administrativa del gobierno de-partamental, y podrían crearse nuevos ítemso puestos por los gobiernos departamenta-les, dentro de parámetros nacionales. (Sedescriben mayores detalles en el capítulo deRecursos Humanos).

Sería importante construir un marco deincentivos para la transferencia de recursoshumanos a los gobiernos departamentales yelaborar “paquetes de negociación” para es-tos propósitos. (Tabla 5.7).

Los elementos enumerados en estos “pa-quetes de negociación” son los requeri-mientos mínimos para servicios educativos,los que deberían mejorar en el tiempo. Estándestinados a que los gobiernos departamen-tales obtengan mayor control sobre los in-sumos para producir resultados y garantizarmayor responsabilidad y eficiencia. El éxitodepende de que los acuerdos relacionados

92


Tabla 5.7 - PAQUETES DE NEGOCIACIÓN PARA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN

Gobierno Transfiere responsabilidades por la administración de recursos humanos nacional (puntos i, ii, iii y iv ya enumerados) a los departamentos.Gobierno A cambio, los departamentos aceptan:departamental - Ser gradualmente financiados mediante una fórmula por estudiante

(cada año 20 por ciento de los fondos son distribuidos a través de la nueva fórmula y se reemplaza la distribución en base a asignaciones del gasto pasado).

- Ser monitoreados sobre las mejoras en la entrega del servicio (indicador clave: proporción maestros por estudiante).


sean y permanezcan atractivos tanto para elnivel nacional como para el departamental.

IV. CONCLUSIONES Y CONDICIONES DE ÉXITO

Aunque Bolivia ha mejorado el sectoreducación, aún enfrenta grandes desafíospara mejorar el acceso y la calidad del servi-cio, particularmente para la educación se-cundaria. Es evidente que las responsabili-dades del sector educativo son desarticula-das y fragmentadas. En años anteriores, laadministración de recursos para infraestruc-tura fue descentralizada a las municipalida-des, pero no se hizo lo mismo con el controlsobre el sistema de recursos humanos. Esteenfoque ha generado significativas fallas eneficiencia y responsabilidad.

La experiencia internacional sugiere quela descentralización debería contribuir amejorar los servicios y, simultáneamente,promover mayor eficiencia y responsabili-dad. Lograr estas metas, sin embargo, no esfácil porque deben concurrir varias condi-ciones de éxito.

En particular, las siguientes son condi-ciones de éxito bajo las cuales la descen-tralización puede contribuir a proteger lacalidad del servicio y su mejora:> Mejor asignación de responsabilidades.

La descentralización provee una oportu-nidad para alinear de mejor modo las res-ponsabilidades en cada nivel de gobierno.Sin embargo, particularmente durante lastransiciones, las responsabilidades pue-

den volverse aún más difusas dando lugara la necesidad de medidas correctivas.

> Incentivos para que las escuelas se en-foquen en mejores resultados de edu-cación y cobertura. Aunque ha habidoun incremento en la cobertura, las tasasde matrícula en educación secundariaaún son demasiado bajas y deben ser ex-pandidas.

> Mejor distribución de maestros. Este esun elemento crítico para mejores servi-cios y resultados de educación mejorados.

> Atender mandatos sin financiamiento.La combinación de mayor acceso y con-clusión mejorada en el nivel de escolari-dad primaria, combinada asimismo conel crecimiento de la población, inevita-blemente resultará en una mayor deman-da de educación secundaria. Se estimaque la demanda de matrícula secundariarural se duplique en 2010. Con la descen-tralización, estos requerimientos de gas-to adicionales serían “mandatos sin fi-nanciamiento” (unfunded mandates) enla medida en que no hay fondos públicosasignados a esta área de responsabili-dad. Así, los gobiernos departamentaleso las municipalidades tendrán que lidiarcon ellos.

> Efectiva distribución de recursos den-tro de los departamentos. Los gastospor estudiante son desiguales dentro delos departamentos, y entre distritos. Losfuturos gobiernos departamentales autó-nomos o municipalidades tendrán que ju-gar roles efectivamente redistributivos.

93


6. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

El principal desafío de la descentralización en el sector salud

es vincular los recursos asignados a los diferentes niveles de

gobierno con las responsabilidades y la autoridad para la

toma de decisiones sobre estos recursos. Las responsabilidades

están desarticuladas entre los niveles de gobierno y la calidad de

servicios de salud es pobremente monitoreada. El desafío es

desarrollar una adecuada administración de salud a nivel

departamental, con la meta de proporcionar una entrega de

servicios de salud más equitativa y eficiente. Esto implica crear

una asistencia de salud más focalizada en la población donde las

necesidades son particularmente severas. Este desafío existe para

el cuidado primario y secundario de la salud, así como para los

servicios de salud pública. Este capítulo proporciona opciones de

política de cómo estos problemas pueden superarse y que

condiciones de éxito deben estar presentes para que la

descentralización sea efectiva.

I. INTRODUCCIÓN

El desafío primordial de la descentraliza-ción en Bolivia es lograr la asignación de re-cursos a los diferentes niveles de gobiernocon una simultánea entrega de responsabili-dades y autoridad para la toma de decisio-nes sobre tales recursos. Al mismo tiempo,existe un problema urgente acerca de la ne-cesidad de desarrollar una administraciónde servicios departamental más adecuada ymás focalizada allí donde las necesidadesson mayores. Estos desafíos existen tantopara la atención de la salud primaria comosecundaria, así como para los servicios desalud pública.

La descentralización presenta una fór-mula para ayudar a sobrellevar ambos pro-blemas, porque proporciona el marco y losmecanismos necesarios para implementarlos cambios organizacionales, así como lasdiferentes políticas y prácticas que afectanla forma cómo es atendida la población. Ladescentralización puede contribuir a unaprestación de servicios en forma equitativay eficiente. Esto lo demuestran una serie decasos internacionales que muestran el éxitode una descentralización en el sector salud.Sin embargo, para ser exitosa, la descentra-lización necesita ser implementada adecua-damente y requiere condiciones especialespresentes en cada país.

Una de estas condiciones es el desarrollode una visión sobre la organización del sec-tor salud. Esto es particularmente relevantepara los nuevos gobiernos departamentales.Ahí la asignación de responsabilidades ne-cesita ser, primero, clarificada con el fin deeliminar los actuales arreglos instituciona-les desarticulados y fragmentados. Luego,las instituciones más descentralizadas del

sector tienen que ser fortalecidas para vol-verlas más capaces y tener mejores reglasoperativas. Simultáneamente, el Ministeriode Salud y Deportes tiene que fortalecerse,de manera que pueda apoyar a los gobiernosdepartamentales a adquirir capacidades yreforzarlas. De la misma manera, su funciónactual debe ser revisada con la finalidad defocalizar mejor y alentar el desarrollo de lascapacidades departamentales estableciendoestándares de salud y supervisando el fun-cionamiento del sistema de salud. Asimis-mo, su rol necesita enfatizar el monitoreo yproporcionar mayor asistencia técnica.

Una exitosa descentralización tambiénrequiere que sus actividades sean financie-ramente sostenibles y consistentes con lasreglas de responsabilidad fiscal del sectorpúblico. Con igual prudencia, es imperativoque la implementación del proceso sea gra-dual y cuidadosamente secuenciada. Másaún, se necesita destinar suficiente tiempopara la instalación y desarrollo de estánda-res de proceso con instrumentos apropia-dos, junto con el fortalecimiento de las ca-pacidades institucionales. Además, debeasegurarse y sustentarse la participación yapropiación de los cambios por parte de losactores interesados.

La primera sección de este capítulo pre-senta brevemente el perfil de la salud en Bo-livia y las recientes políticas efectuadas pa-ra enfrentar los principales problemas de sa-lud de la población. La segunda sección re-visa el sector después de la descentraliza-ción, anotando los problemas que aún que-dan sin resolver. La tercera sección presentaopciones para una mayor descentralizaciónde recursos y gestión de autoridad, particu-larmente en los niveles departamentalesdonde Bolivia se está enfocando ahora.

96


II. PERFIL Y POLÍTICAS DE LA SALUD EN BOLIVIA

II.1 Situación de la salud yprincipales políticasLas estadísticas sobre el desempeño de

la salud en Bolivia, medido en indicadorescomo Tasas de Mortalidad Infantil (TMI) yTasas de Mortalidad Materna (TMM), mues-tran al país en el último lugar en América La-tina (Tabla 6.1).

Sin embargo, Bolivia ha realizado avan-ces sustanciales que le han permitido con-seguir mejoras en ciertos servicios de salud,por ejemplo, partos profesionalmente asis-tidos y cobertura de vacunación, junto conel progreso en otros indicadores (Tabla 6.2 y6.3).

Estos avances se han debido a mejorespolíticas de salud y al aumento de cobertu-ra, concentradas en: (i) servicios para redu-cir la mortalidad materna e infantil, (ii)

97

DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Tabla 6.1 - INDICADORES DEL PERFIL DE SALUD EN PAÍSESSELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA

Países seleccionados TMM (*) TMI (2003)

Bolivia 230 54.0Guatemala 153 30.8Honduras 108 34.0Paraguay 182 19.6Perú 185 33.4Venezuela 68 18.2

Fuente: OPS (* último año para el que se reportaron datos, Bolivia 2003).

Tabla 6.2 - PROGRESO RESPECTO A METAS DE DESARROLLO DEL MILENIO (MDM)SELECCIONADAS

Metas Nacionales relacionadas con MDM seleccionadas Observado

Meta 4: Reducir la mortalidad infantil 1990 Año más reciente(meta 2015 = reducir el valor de 1990 de la mortalidadde niños con menos de 5 años por dos tercios)Meta 4.1 Tasa de mortalidad infantil(por 1,000 nacidos vivos) 89 (1989) 54 (2003)Meta 5: Mejorar la salud materna (meta 2015 = reducir el valor de 1990 de la mortalidad materna por tres cuartos)Meta 5.1 Tasa de mortalidad materna(por 100,000 nacidos vivos) 416 (1989) 235 (2003)

Fuente: BM (2005): PAD SSPCII.

control más riguroso de enfermedadestransmisibles (especialmente la enferme-dad de Chagas, tuberculosis y malaria, cuyaincidencia es mayor que en otros países deAmérica Latina)43 y (iii) aumentos de incen-tivos locales para mejorar los productos desalud.

En cuanto a partos, estas políticas hansido principalmente implementadas a travésde nuevas instalaciones financiadas por elSeguro Universal Materno Infantil (SUMI) ylas brigadas móviles EXTENSA, desplegadasen las zonas más dispersas y empobrecidas.Se informa que EXTENSA ha alcanzado casi300.000 personas en más de 2.600 comuni-dades en 2004.44

La creación del SUMI en el año 2002 fueun destacable paso adelante. El SUMI repre-senta la continuación de operaciones pre-vias, tales como el esquema de Seguro deSalud Básica, que dio a las mujeres embara-zadas y a los niños por debajo de 5 años elderecho al cuidado de la salud gratuito. Elseguro estuvo orientado a reducir la morta-lidad materno infantil entre los pobres y hahecho posible el aumento de la cobertura deservicios, tales como partos profesional-mente asistidos.

Del mismo modo que los sistemas de sa-lud en Argentina, Perú y Colombia, Boliviaahora tiene una lista precisa de los serviciosdisponibles a través de su red de salud, loque le permite facilitar la labor de las auto-ridades para fijar prioridades, ofrecer incen-tivos y ejercer controles sobre los recursos.Con su sólida base legal, el SUMI también esimportante como un derecho público ejecu-table y ha hecho posible alcanzar uniformi-dad en las actividades de las 2.057 instala-ciones de salud de Bolivia (95 por ciento pri-maria, 4 por ciento secundaria y 1 por cien-to terciaria). Las instalaciones primarias di-rigen sus actividades principalmente haciael paquete de beneficios del SUMI y estánorientadas a aumentar la cobertura a gruposde alto riesgo. Esta práctica es muy útil envista de las desigualdades en el acceso a losservicios de salud, además de la amplia pre-valencia de los problemas de salud de la ma-dre y el niño, y de otros relacionados con lasenfermedades transmisibles. Por tanto, elSUMI requiere ser continuado en el futuro.

Sin embargo, se requieren aún mejoras.El SUMI podría aumentar su mecanismo depago de costo-por-servicios y lograr un me-jor control de calidad sobre su sistema de

98


Tabla 6.3 - PROGRESO EN INDICADORES DE SERVICIOS DE SALUD SELECCIONADOS, BOLIVIA

Indicador 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Cobertura de nacimientos en hospital 47% 52% 54% 54% 53% 57%4ta cobertura de control prenatal 31% 33% 35% 34% 37% 40%3ra dosis de vacunas pentavalente yDPT en niños menores de un año 85% 89% 91% 86% 80% 84%

Fuente: MSD.

43 BM (2003) “Reforma del sector salud en Bolivia en el contexto de la descentralización”.

44 El MSD estima 33.000 pueblos pequeños en base a datos del INE.

entrega de servicios de salud. De esta ma-nera, conocería cuan bien están cubriendolos problemas de salud de los bolivianos.Adicionalmente, el SUMI podría mejorar sucobertura, haciendo seguimiento a los pa-trones de uso de los beneficiarios. Por aho-ra, no analiza el uso de servicios por partede los beneficiarios, por tanto está perdien-do la posibilidad de tener mayor impactosobre aquellos carentes de servicios. Almargen de sus méritos en atenciones cru-ciales, como los partos atendidos profesio-nalmente, el SUMI ha fallado en alcanzar lamisma cobertura en algunas atenciones demorbilidad general, por lo que se recomien-da reformar el registro de los beneficiarios yasí la información generada será usada deuna mejor forma para aumentar la efectivi-dad de la cobertura. Es también aconsejableexplorar el uso de mecanismos de pago mássofisticados, tales como una fórmula percápita del SUMI para proveedores de cuida-do básico de salud, lo que podría proporcio-nar bases más equitativas para aumentar suefectividad, así como un mejor incentivopara la afiliación o registro de los pobres.Un punto de partida podría ser la actualasignación per cápita para el SUMI, finan-ciada en todo el país con una porción del10% de los recursos de coparticipación delas municipalidades.

II.2 InequidadesAdicionalmente, las problemáticas in-

equidades persisten en las condiciones desalud en el país. De acuerdo con la encuestadel gobierno, después del censo de 2002, lamortalidad materna45 era de 320 en el alti-plano (incluyendo La Paz, Potosí y Oruro),147 en los valles (Cochabamba, Chuquisaca

y Tarija) y 206 en los llanos (Santa Cruz, Be-ni y Pando).

También existen inequidades sustancia-les en el cuidado de la salud por quintiles deingreso. En 2001, el porcentaje de partosprofesionalmente asistidos fue 23 por cien-to en el quintil más pobre, 53 por ciento enel siguiente quintil y 89 por ciento en elquintil más rico (Gráfico 1.5 Estudio de laReforma del Sector Salud del BM). Igual-mente, la Revisión del Gasto Público (2004)mostró diferencias en la cobertura profesio-nal de nacimientos, transitando del 60 porciento para la población no-indígena al 37por ciento para la población indígena en2001.

Los actuales gastos de salud no enfren-tan estas inequidades. Los fondos que elpresupuesto proporciona a las prefecturasno muestran asignaciones equitativas entérminos per cápita (Gráfico 6.1) y tampocoexiste una clara correlación con el porcenta-je de los pobres que residen en cada depar-tamento de Bolivia.

Se puede esperar y justificar algunas di-ferencias territoriales, pero lo ideal es quelos recursos se asignen de acuerdo con lasnecesidades de la población. Este principiopodría ser alcanzado mediante el uso de unpaquete estandarizado de servicios básicos,que esté relacionado con los gastos per cá-pita, corregidos, si es necesario, por algúnfactor de pobreza u otro indicador. El Gráfi-co 6.1 muestra que los recursos asignadospara financiamiento de salud no son sensi-bles con el perfil de la población. Una mayorequidad en los mecanismos de asignacióndel presupuesto podría cerrar las brechas,mostradas en el gráfico, en aquellos depar-tamentos que están por debajo del promedio

99


45 Indicador de mortalidad materna: número de muertes de madres por 100,000 nacimientos.

del país (las brechas serían las diferenciasentre las asignaciones del presupuesto y losniveles de población, que son visibles en elGráfico 6.2.)

Es posible emplear una “estrategia decierre de brechas” para este ajuste. Una me-

dida podría involucrar cambios en la asig-nación básica per cápita mediante el uso deindicadores de demandas relativas al servi-cio, reflejando los diferentes niveles de po-breza o costos de entrega de servicio (qui-zás reflejando la dispersión de la población

100


Gráfico 6.1 - PRESUPUESTO PER CÁPITA Y POBREZA POR DEPARTAMENTO, 2003

Fuente: Contabilidad del Gobierno e INE.

Presupuesto aprobadoPresupuesto ejecutado

Porcentaje de población pobre

0

50

100

150

200

250

0

1020

3040

5060

7080

90

Boliv

iano

s

% P

obre

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Chuq

uisa

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La P

az

Coch

abam

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o

Poto

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ja

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a Cr

uz

Beni

Pnad

o

País

Gráfico 6.2 - DISTRIBUCIÓN ACTUAL DEL PRESUPUESTO ENTRE DEPARTAMENTOS, 2003

Fuente: Contabilidad del Gobierno.

Presupuesto 2003Población (%)

0%

10%

15%

20%

25%

30%

Chuq

uisa

ca

La P

az

Coch

abam

ba

Orur

o

Poto

sí

Tari

ja

Sant

a Cr

uz

Beni

Pnad

o

5%

o las distancias de las instalaciones de sa-lud). Esto implicaría proporcionar a todossus ciudadanos un “paquete básico de ser-vicios de salud”.

III. ACTUALES ARREGLOSINSTITUCIONALES DEL SECTOR SALUD

III.1 Organización yfinanciamientoEl Ministerio de Salud y Deportes (MSD)

es la autoridad nacional de salud de Bolivia.Es responsable por la supervisión generaldel sistema, tanto para los bienes de saludpública como para el cuidado de salud de lapoblación. El MSD posee casi todo el controlsobre los recursos pertenecientes al perso-nal del sector, los recursos para programasverticales (escudo epidemiológico, vacuna-ciones y control de enfermedades transmisi-bles, tales como malaria y Mal de Chagas),los recursos de los donantes o agencias mul-tilaterales y algunos recursos de las inver-siones sectoriales.

Las prefecturas, a través de sus Secreta-rías Departamentales de Salud (SEDES), es-tán encargadas de lo siguiente: > Supervisión: Son responsables de asegu-

rar el cumplimiento de las regulacionesnacionales respecto a los servicios de-partamentales.

> Salud Pública: Son responsables de admi-nistrar algunas actividades de salud pú-blica, por ejemplo, vigilancia o campa-ñas de salud pública, en coordinacióncon el MSD.

> Infraestructura: También son responsa-bles de la propiedad, reemplazo y mante-nimiento de la infraestructura, así comodel cuidado de la salud que no se ha trans-ferido a las municipalidades (algunas ins-talaciones específicas de cuidado tercia-

rio). Asimismo, apoyan a las municipali-dades a financiar los requerimientos paralos gastos de esta infraestructura.

> Recursos humanos: Las prefecturas tam-bién son responsables de pagar a los tra-bajadores departamentales de salud (in-cluyendo a los que trabajan en centrosde cuidado primario) que recluta o con-trata el MSD. Además, determinan sus ni-veles salariales y pueden retirarlos. Municipalidades. Las responsabilidades

de las municipalidades son las siguientes:> Red de salud primaria y secundaria. Las

municipalidades son responsables de lasredes de Salud Primaria y Secundaria,compuestas por diferentes centros de sa-lud. Estas redes son supervisadas por unDirectorio Local de Salud (DILOS) con laparticipación de representantes de lasSEDES, los alcaldes municipales y la co-munidad. Las redes son coordinadas poradministradores cuya principal respon-sabilidad es la entrega de los elementosdel programa SUMI. Las municipalidadesposeen y están encargadas de invertir ymantener la infraestructura de salud.

> Recursos humanos: Las municipalidadesadministran parcialmente al personal delos centros de salud.Financiamiento. Los gastos del sector

público salud en el año 2003, totalizaron1.066 millones de Bolivianos, comprendien-do casi el 25 por ciento del gasto público(tablas 6.4 y 6.5). Sus características signi-ficativas son las siguientes: > El financiamiento del MSD viene del pre-

supuesto regular del Gobierno y se rela-ciona a los programas de salud y gastosoperativos del Ministerio. El MSD distri-buye algunos de estos fondos a las pre-fecturas.

> El financiamiento para los recursos hu-manos del sector de salud se recibe del

101


Ministerio de Hacienda y es incluido enlos presupuestos de las prefecturas. Para los gastos de capital de las muni-

cipalidades, así como para el manteni-miento y los gastos operativos (otros ade-más de los del personal), el financiamien-to viene del SUMI y de algunos recursosasignados centralmente a través la copar-

ticipación.46 El financiamiento para las re-des de salud viene del sistema de coparti-cipación. Los gastos de capital son propor-cionados por el Fondo Productivo y Social(FPS). Las municipalidades pueden usarestos recursos para invertir en instalacio-nes de salud y para apoyo administrativo yde mantenimiento.

102


Tabla 6.4 - PRESUPUESTO EJECUTADO EN MILLONES DE BOLIVIANOS, 2003

Gastos corrientes Gastos de capital TotalGastos de consumo Otros

Salarios Servicios Transferencias Total Inversiones Totalno- y otros gastos gastos de

personales corrientes capital

MSD 44 204 2 251 16 16 267Prefecturas 461 23 0 483 8 8 492Municipalidades 12 90 36 138 169 170 308Total 517 317 38 872 194 194 1,066

Fuente: Contabilidad del gobierno.

Tabla 6.5 - GASTOS POR NIVELES DE ATENCIÓN (en miles de US$), 2002

Hospitales Ambulatorio Cuidado Otros (incluyendo Totalpreventivo administración)

Ministerio 2,640 1,650 10,229 18,479 32,9988% 5% 31% 56% 100%

Prefecturas 1,855 5,570 20,425 27,849 55,6993.33% 10.00% 36.67% 50.00% 100%

Municipalidades 1,775 3,845 4,880 4,289 14,78912.00% 26.00% 33.00% 29.00% 100%

Fondo de Inversión 1,010 4,816 2,324 0,0 8,150Productiva y Social 12.39% 59.09% 28.52% 0.00% 100%Otros 1,780 1,780

100% 100%Total sector público 7,280 15,881 37,858 50,617 111,636

Fuente: Cárdenas (2004).

46 El respaldo legal de la co-participación es la Ley de Participación Popular de 1994 y las leyessubsiguientes, tales como la de creación del Seguro Universal Materno Infantil de 2003.

Los arreglos organizacionales y financie-ros, descritos en el Gráfico 6.3, rigen la asig-nación de recursos en el sector. Significati-vamente, el Ministerio no está involucradoen los procesos de asignación presupuestal,lo que provoca algunas pérdidas de eficien-cia que afectan la calidad de servicios, yaque los recursos disponibles no se utilizande manera óptima.

III.2 Evaluación La asignación actual de responsabilida-

des y recursos (Tabla 6.6) es desarticulada yfragmentada. En efecto, los niveles inferio-res del gobierno obtienen recursos por la en-trega de servicios sobre los cuales la autori-dad que poseen para la toma de decisioneses limitada o inexistente, tal como puedenotarse por lo siguiente:> El Ministerio de Salud está encargado de

la administración de todo el sistema de

salud y también es responsable por lasasignaciones y compensación a su perso-nal. Sin embargo, la supervisión efectivade su desempeño se divide entre las SE-DES y las municipalidades. Las primerasestán encargadas de los pagos al perso-nal y de su monitoreo, mientras que lasmunicipalidades manejan la gestión delas instalaciones físicas del sistema y deotros bienes, con los que el personal desalud debe trabajar.

> Las SEDES administran los gastos de ca-pital, pero no tienen autoridad sobrelos gastos corrientes cuya mayor por-ción es para recursos humanos. No pue-den fijar salarios o contratar o despedirpersonal.

> La transferencia de las instalaciones desalud (centros de salud) a las municipali-dades ha sido incompleta, ya que ellasno administran al personal de salud. Las

103


Gráfico 6.3 - ARREGLOS ORGANIZACIONALES Y FINANCIEROS EN EL SECTOR SALUD EN BOLIVIA


Red de salud

Supervisión

Coordinación

Planilla

Presup. Operativo(SUMI)

Gastos de capital

Gestión

Presupuesto regular+ coparticipación tributaria

Departamentos

Presupuestoglobal

MSD

Presupuesto operativo MSD+ campañas

Financiamiento Responsabilidad

Municipalidades

Presupuesto fiscal

responsabilidades por los recursos huma-nos permanecen bajo los auspicios de lasSEDES y del nivel central.47

Estos arreglos son disfuncionales y hanconducido a significativos problemas degestión, que han limitado la rendición decuentas y han impedido colectivamente elmejoramiento de los servicios de salud.

El proceso de la descentralización en elsector salud, que fue iniciado hace casi diezaños, no ha mejorado esta situación, porquedejó difusas las responsabilidades en los di-ferentes niveles de gobierno. Además, haexistido confusión en torno a la distinciónentre las funciones asignadas o descentrali-

zadas a las prefecturas, de conformidad conla Ley 1995 y aquellas funciones encargadasa las municipalidades, de conformidad conla Ley SUMI.

Desafortunadamente, a pesar de habertenido buena intención, la Ley de Descon-centración48 (1995) y la Ley de ParticipaciónPopular han causado confusión, porque ado-lecen de una asignación específica de res-ponsabilidades. La confusión surge porque laLey de Desconcentración tenía la intenciónde otorgar a las prefecturas el pago de sala-rios de los trabajadores en salud y de ser co-responsable por la inversión y mantenimien-to de las instalaciones sanitarias, mientras

104


47 Dos factores han impedido la descentralización de recursos humanos. Las capacidades de lasmunicipalidades (especialmente las más pequeñas) están muy limitadas para monitorear el desempeñoo calidad del personal de salud. Adicionalmente, ha habido insuficiente estabilidad en los arreglosinstitucionales para permitir el desarrollo de la capacidad local. El SUMI fue creado en 2003 parareemplazar el anterior Seguro Madre y Niño, y las DILOS (creadas a mediados de los 1990s) fueronreemplazadas en 2002, después de que otra iniciativa orientada a organizar los Distritos de Salud fuerechazada.

48 Su nombre oficial es Ley de Descentralización Administrativa.

Tabla 6.6 - ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES POR NIVEL DE GOBIERNO

Nivel de Responsabilidad ¿El presupuesto ¿Este nivel tiene suficientes gobierno asignada asigna recursos atribuciones para manejar

para este nivel? estas áreas?

Ministerio Salud pública Si Side SaludPrefecturas– Infraestructura y recursos Si NoSEDES humanos para el cuidado

terciarioPrefecturas– Infraestructura y recursos Si NoSEDES humanos para el cuidado

secundarioMunicipalidades Infraestructura y recursos Si No

humanos para el cuidadoprimario


que la Ley de Participación Popular asignó alas municipalidades las responsabilidades dela gestión y mantenimiento de la red de sa-lud. Consecuentemente, las prefecturas nohan asumido el rol esperado como coordina-doras del desarrollo de la salud regional.

De la misma manera, tampoco se han lo-grado mejores resultados de salud. Algunosesfuerzos hechos en el pasado para superar lapobre calidad del servicio, incluyeron la firmade Convenios de Administración. Estos ‘cua-si-contratos’49 denominados “Compromisosde Gestión” contenían estándares de desem-peño con la intención de normar las activida-des regionales de salud pública. Los acuerdosfueron firmados entre el MSD y las SEDES des-de fines de los 90, así como entre las SEDES ylas municipalidades. Sin embargo, los conve-nios no han sido fiscalizados y, por tanto, susimpactos fueron limitados.

Como resultado, los cambios efectuadosdurante los pasados diez años no han re-suelto el asunto de la responsabilidad en laentrega del servicio. Por tanto, el problemade Bolivia en el campo de salud (aparte deltema de los recursos) es principalmente sudesorganización, debido a la mala asigna-ción de responsabilidades en el sector y suinsuficiente monitoreo, pese a que se hantomado iniciativas para superar estas difi-cultades. Desafortunadamente, las solucio-nes que se necesitan aún son difíciles de al-canzar. Sus costos potenciales de transac-ción son muy elevados, como se evidenciaen los diferentes esfuerzos orientados a co-ordinar la MSD con las SEDES y las SEDES conlas municipalidades (respecto a las DILOS).

Se considera que estos problemas han te-nido—entre otros factores—un efecto nega-tivo en las condiciones de salud de la pobla-

ción, como se manifiesta en las tasas de mor-talidad materna e infantil. Para su reducción,tendrán que hacerse esfuerzos concertadospara mejorar los servicios de salud. A estos fi-nes, la descentralización podría proporcionaralgunas ventajas y oportunidades—siempreque algunos pre-requisitos importantes esténpresentes. Estos se analizan a continuación.

IV. DESCENTRALIZACIÓN FUTURA:OPCIONES DE POLÍTICA

Para Bolivia, el principal desafío de des-centralización consiste en lograr un vínculomás cercano entre los recursos asignados adiferentes niveles de gobierno y las respon-sabilidades y poderes administrativos sobreestos recursos. El desafío crucial es desarro-llar una administración adecuada de salud enel nivel regional para que los departamentospuedan responder mejor a las demandas poruna entrega de servicios más equitativa yeficiente, con mayor atención a los necesita-dos, que no tienen una adecuada atención.Esto se aplica, tanto a la atención de la saludprimaria como secundaria, así como a la en-trega de servicios de salud pública.

Para que la descentralización sea efecti-va, Bolivia debe desarrollar e implementaruna estrategia apropiada. Una revisión de laexperiencia pasada demuestra que la ten-dencia de esta nueva estrategia tiene quecontener una mejor definición de las priori-dades de salud, la organización del sector ylas asignaciones de recursos.

IV.1 Experiencia internacionalSería útil tener en cuenta la experiencia

internacional y las lecciones aprendidas, asícomo los principios para la descentraliza-

105


49 El término “quasi contratos” se aplica porque no están basados en un sistema de administración totalen base a resultados (como en el RU o Nueva Zelanda, por ejemplo).

ción de salud que ahora son casi universal-mente reconocidos y aceptados.

La literatura sobre experiencias de des-centralización en el sector muestra que unamayor eficiencia y la rendición de cuentasson temas comunes y a la vez metas princi-pales. También enfatiza dos aspectos rela-cionados con la transferencia de funcionesde los niveles centrales a los niveles locales:uno es la descentralización administrativa(autonomía sobre los recursos destinados alas actividades de salud) y otro, la descen-tralización de capacidades (determinaciónde políticas de salud en las regiones). La li-teratura también demuestra que lograr ma-yor eficiencia y rendición de cuentas es úni-camente posible cuando las siguientes con-diciones de éxito están presentes:> suficiente capacidad administrativa y

gerencial;> claras definiciones de responsabilidad;> voluntad del gobierno central para apo-

yar enfoques flexibles a fin de enfrentarlas distintas situaciones locales.La experiencia ha mostrado que la ausen-

cia de las mencionadas condiciones, condu-ce a consecuencias muy negativas tales co-mo debilidades en las regulaciones, manipu-lación política del sector y mayor desigual-dad en los servicios de salud.

Adicionalmente, la experiencia indica queexisten algunas áreas donde no se aconsejadescentralizar. Estas han sido denominadas“Funciones Esenciales de Salud Pública”:> el marco básico de la política de salud y

establecimiento de prioridades; > la determinación de las decisiones estra-

tégicas sobre los recursos para la salud; > la regulación de los actores del sector,

sus responsabilidades y transacciones;> el monitoreo y evaluación del estado de

salud de la población, así como el accesoy la calidad de los servicios.

Las reformas que han sido implementa-das alrededor del mundo han demostrado lautilidad de cambiar incentivos en las orga-nizaciones del sector salud, con la finali-dad de aumentar su eficiencia. El sistemade salud del Reino Unido tuvo una expe-riencia denominada “separación compra-dor-proveedor”, que optó por separar a lasentidades financieras de los proveedores deservicios. Otros países han hecho distincio-nes entre quien: (i) provee recursos, (ii)administra recursos y gestiona y unifica losriesgos de salud (risk pooling), y (iii) aque-llos que realizan transacciones financierascon los proveedores (comprando y adqui-riendo servicios).

Los cambios en los incentivos a los pro-veedores han incluido: (i) reforzar las sepa-raciones entre compradores y proveedores,así como introducir nuevos mecanismos depago a los proveedores; (ii) introducir mayorcompetencia entre los proveedores para se-guros obligatorios o paquetes de servicios; y(iii) modernizar tanto a los proveedores deservicios públicos como a los administrado-res de los seguros.

Actualmente, la tendencia global en laorganización de servicios de salud es dividirclaramente entre (i) la gobernabilidad (oregulación) del sector y (ii) el financia-miento y la provisión de la salud. Inclusoalgunos países han creado diferentes enti-dades para llevar a cabo estas funciones.Adicionalmente, ha quedado claro que lasfunciones de financiamiento y la provisiónrequiere competencias diferentes a las queusualmente ejercen las agencias de finan-ciamiento (que son más preocupadas con laequidad y protección financiera de las fami-lias), o los proveedores de servicios (queenfocan en los productos de las instanciasde atención de salud y—dependiendo desus incentivos—también en la eficiencia

106


y/o efectividad de estas instancias). La ex-periencia global y la recomendación inter-nacional, es que se tiene que apuntar al for-talecimiento de todas estas funciones paralograr una mejora en el desempeño del sec-tor salud.

IV.2 Principios dedescentralizaciónBasados en la experiencia internacional,

es aconsejable aplicar los siguientes princi-pios en el diseño de los futuros enfoques dedescentralización del sector salud: > Meta de mejoramiento de la salud. La

descentralización debe contribuir a me-jorar los servicios para mejorar la saludde todos los ciudadanos. La descentrali-zación no es un fin por si mismo.

> Fortalecimiento de la administración.La futura descentralización debe orien-tarse al fortalecimiento de la administra-ción del Ministerio de Salud para mante-ner el rol de dirección general del sectory tener a su cargo la organización de laentrega del servicio. Este nuevo rol debe-ría abarcar el monitoreo del desempeñoen la entrega del servicio, la vigilanciaepidemiológica, la coordinación de lasSEDES, la supervisión de la entrega deservicios de salud y su regulación.

> Neutralidad fiscal. La descentralizaciónno debiera generar gastos adicionales.Únicamente deberían usarse recursos co-rrientes, pero de manera más eficiente.Todos los posibles nuevos recursos parael sector deben ser usados en base a ga-rantías de una mayor y sostenible efecti-vidad para mejorar el servicio. Tambiénes importante que se distribuyan los re-cursos de manera que permita a los de-partamentos más pobres volverse capa-ces de enfrentar las necesidades de saludde sus comunidades.

> Transparencia y rendición de cuentas.El desempeño de los proveedores de sa-lud debe ser transparente y dado a cono-cer públicamente. La fiscalización de lapoblación debe ser un objetivo de la des-centralización, incluyendo la publica-ción de datos e indicadores de salud ycuentas financieras.

IV.3 Actores e interesesLa experiencia internacional también ha

demostrado la necesidad de desarrollar unaestrategia de descentralización teniendo encuenta los intereses de los actores. Siempreexiste la posibilidad de que aún las reformasmejor diseñadas enfrenten oposición porparte de algunos actores. Por lo menos unmínimo consenso es necesario para una exi-tosa implementación.

IV.4 Elementos estratégicos para una mayor descentralizaciónde la salud Los siguientes elementos deben conside-

rarse: > Una mayor descentralización debe forta-

lecer la eficiencia en la gestión organiza-cional y mejorar sus incentivos.

> Sería deseable obtener mayor compatibi-lidad en los roles de las municipalidades yprefecturas, teniendo en cuenta que am-bas requieren responsabilidades clara-mente definidas.

> Las áreas clave de mejoramiento deben serel SUMI y la gestión de recursos humanos.

> Es necesario un rol más preciso para lasautoridades departamentales de salud(SEDES) a fin de racionalizar sus funcio-nes híbridas.

> Deben incrementarse las capacidadesinstitucionales de las municipalidades.

> Debe incluirse en los planes de descen-tralización la actividad del monitoreo.

107


> Deben definirse criterios para transferirrecursos y responsabilidades a aquellosgobiernos que son más eficientes en laprovisión de los servicios pertinentes.

IV.5 Escenarios y opciones para la descentralización de la saludLa segunda fase de descentralización de

Bolivia está enfocada en los gobiernos re-gionales. Esto requiere la selección de pun-tos de entrada a las reformas, con el fin deestablecer una secuencia apropiada para laimplementación. Al respecto, existen ven-tajas y desventajas significativas entre dife-rentes diseños posibles. Por tanto, es buenoconsiderar las varias opciones disponiblesbajo las cuales, ya sea los niveles departa-mentales o municipales, puedan fortalecer-se mediante el proceso.

Desde un punto de vista institucional yde entrega de servicio, existen varias opcio-nes para enfrentar los actuales desafíos dela salud, incluyendo la re-centralización (laque podría mejorar posiblemente la coordi-nación y control). Sin embargo, no es posi-ble que la re-centralización pueda llevarse acabo en vista de la actual tendencia a la au-tonomía de los gobiernos departamentales.Por tanto, en los hechos, parecen existir so-lamente dos alternativas básicas:> Opción uno: Asignar a los gobiernos de-

partamentales la entrega completa delservicio de salud. Las autoridades depar-tamentales, a través de sus oficinas re-gionales de salud dependientes (SEDES),asumirían la responsabilidad completasobre la entrega de servicios de salud.

> Opción dos: Asignar a las municipalida-des la responsabilidad total de la entregade salud. Podrían encargarse de las ins-talaciones y el personal en sus jurisdic-ciones. Esto también incluiría asumir lasresponsabilidades de la planilla y los

contratos, incluyendo personal de hospi-tales. Adicionalmente, las municipalida-des también podrían encargarse del re-clutamiento, despido y movimiento delpersonal.La primera alternativa—a cargo del go-

bierno departamental—es más adecuada enla actual situación de Bolivia, por las si-guientes razones: > Una parte importante de los recursos fi-

nancieros del sector ya están descentra-lizados a los gobiernos departamentales(para pago de salarios del personal desalud).

> Los gobiernos departamentales tienenmayores economías de escala, que sonimportantes para la eficiente producciónde los servicios de salud.

> También existen potenciales economíasde escala para la supervisión y monitoreodel sector (i.e., existen solamente nuevegobiernos departamentales, pero más de300 municipalidades). El Ministerio po-dría negociar mejor y hacer un efectivoseguimiento a las metas de la entrega deservicio, con un número más pequeño degobiernos departamentales.

> Podría lograrse una mejor administra-ción si se concentran, en las autoridadesde los departamentos, los recursos asig-nados al sector salud, ya que ellos tam-bién son responsables por el personalmientras que las municipalidades se en-cargan de la infraestructura.

IV.6 Descripción detallada de la opción uno: los gobiernosdepartamentales se encargan de la entrega de los servicios de saludUna transferencia de responsabilidades

de los servicios de salud a los gobiernos de-partamentales, podría requerir el re-alinea-

108


miento de las responsabilidades del Minis-terio de Salud, las municipalidades y el SU-MI. Un modelo para esto se indica a conti-nuación.

La estructura recomendada parte de ladefinición de los principales desafíos delsector, previamente debatidos en la Revi-sión del Gasto Público del Banco Mundial.Estos incluían: (i) la pobre definición de res-ponsabilidades entre los diferentes nivelesdel gobierno, (ii) las inadecuadas capacida-des institucionales en los departamentos ymunicipalidades, y (iii) las pequeñas econo-mías de escala de las municipalidades. LaTabla 6.7 muestra su relación con la opciónuno recomendada.

a) ¿Qué responsabilidades debenadoptarse y cómo trabajan losincentivos?A continuación, el Gráfico 6.4 muestra

las modificaciones institucionales y finan-cieras para el modelo recomendado a fin de

implementar un sector salud más descen-tralizado, que asuma total responsabilidaddepartamental y gubernamental para elcuidado de la salud primaria y secundaria,adicionalmente a la salud pública. Estasnuevas relaciones podrían incluir la adop-ción de una serie de reglas que potencien laeficiencia y pongan en vigencia la respon-sabilidad requerida. Colectivamente, lasreglas formarían un marco coherente de in-centivo para los varios gobiernos en el sec-tor salud. Estas reglas se describen másadelante.

Reglas fiscales generales. El sector sa-lud debe operar bajo el régimen de respon-sabilidad fiscal del gobierno. En conjuncióncon las reglas del presupuesto ya estableci-das, el Ministerio de Hacienda podría emitirregulaciones específicas sobre techos pre-supuestales para gastos de recursos huma-nos y/o el número máximo de personal de-partamental del gobierno.

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Tabla 6.7 - DESAFÍOS DE DESCENTRALIZACIÓN IDENTIFICADOS EN LA REVISIÓN DEL GASTO PÚBLICO (2004)

Futuradescentralización:Totalresponsabilidad de entrega delservicio para losgobiernosdepartamentales

Responsabilidadesambiguas

Clara definiciónpara los gobiernosdepartamentales ymunicipalidades, en base al principio de que cada nivelmaneja los insumosque requiere paraproducir productos(servicios).

Capacidades institucionalesbajas en todos los niveles

Asegurar que las mínimascapacidades institucionalesestén presentes antes de ladescentralización.El MSD apoya el procesomediante la administraciónde convenios.Implementación gradual.

Bajas economías de escalade las municipalidades

Las responsabilidades desalud están ubicadas en elnivel del gobiernodepartamental.


Mecanismos de financiamiento. Losaspectos clave de este nuevo marco institu-cional serían la asignación de recursos y losmecanismos de financiamiento. Las asigna-ciones de presupuesto al SEDES cubriríancostos “fijos” (por ejemplo, salarios y man-tenimiento) de la red de salud, mientras quelos pagos del SUMI cubrirían los costos “va-riables” (por ejemplo, medicinas y otros in-sumos). Ambas asignaciones estarían limi-tadas, de manera que los departamentos tie-nen que usar sus propios ingresos para cu-brir los costos operativos de sus instalacio-nes de salud.> Las asignaciones para los costos fijos po-

drían estar limitadas a los gastos actua-les o gobernadas por un mecanismo deasignación general, diseñado para obte-ner mayor igualdad en los servicios desalud.

> El SUMI pagaría por servicios efectiva-mente demandados por parte de los po-bres, condicionado a que los proveedores

cumplen con los estándares de calidaddel MSD. Por tanto, el SUMI pagaría sola-mente a los proveedores que han sido au-torizados explícitamente.Estos arreglos deben ser diseñados para

ayudar a los gobiernos departamentales atomar buenas decisiones dentro de los pará-metros de sus regulaciones, responsabilida-des y restricciones fiscales. Los departa-mentos deben invertir únicamente en nue-vas instalaciones para cerrar las brechasidentificadas en los servicios de salud y uti-lizando los recursos financieros adecuados ysostenibles. Si una municipalidad desea au-mentar su capacidad de servicio de saludcon inversiones similares, debe seguir lamisma clase de reglas y un proceso de tomade decisión. Como la responsabilidad demantener la red de salud permanecería com-partida entre los gobiernos departamental ymunicipal, ambas entidades deberían llegara acuerdos sobre el establecimiento de nue-vas instalaciones.

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Grafico 6.4 - RELACIONES ORGANIZACIONALES Y FINANCIERAS BAJO DESCENTRALIZACIÓN

Supervisión

Coordinación

Planilla y gastode capital

Monitoreo

Red de saludDepartamentos

Presupuestoglobal

MSD

Presupuesto MSD +Campañas nacionales

Financiamiento Responsabilidad

Municipios

Gestión

Presupuesto fiscal

Organización de la red de trabajo. To-dos los gobiernos departamentales debenoperar bajo las mismas reglas nacionales pa-ra la organización de la red de salud. Esto in-cluye la definición del número de instalacio-nes de salud en un departamento, dónde se-rían ubicadas y bajo qué grupo de reglas dereferencia serían administradas. Las reglaspodrían variar en términos de cantidad deinstalaciones, ubicaciones, etc., pero siem-pre bajo los mismos estándares nacionales.

Recursos humanos. Las prefecturas po-drían obtener la principal autoridad y res-ponsabilidad por la gestión de los recursoshumanos. El personal que actualmente tra-baja en los centros municipales de saludpermanecería bajo las reglas actuales, ma-nejadas y monitoreadas por las DILOS. Sinembargo, los gobiernos departamentalespodrían crear nuevos ítems nacionales (opuestos), los cuales serían consistentes consus nuevos poderes administrativos. Estecambio puede, sin embargo, requerir revi-siones en el marco legal, debido a la necesi-dad de reemplazar contratos previos entre elEstado y el personal del sector (mayores de-talles se describen en el capítulo sobre Re-cursos Humanos).

b) Futuras responsabilidades delMinisterio de Salud y DeportesResponsabilidades. El cambio que im-

plica para el Ministerio de Salud y Deporteses pasar de ser una agencia ejecutora, a unaenfocada al establecimiento y supervisiónde reglas y marco de incentivos para todo elsector. Esto incluiría las siguientes respon-sabilidades:> Reglas y regulaciones: El MSD debería

emitir regulaciones nacionales sobre ca-lidad de servicios, definiendo explícita-mente las reglas sobre el desarrollo, cla-

sificación, funcionamiento y control delos proveedores públicos. Definiría lasreglas de la gestión del SUMI.

> Fortalecimiento institucional: El MSDdebería reforzar todas sus áreas relacio-nadas a la entrega de servicios dentro deun ambiente descentralizado. El Ministe-rio debe proponer una estructura básica,así como funciones para cada SEDES conel objetivo de desarrollar una mejor ca-pacidad institucional para el desempeñode sus funciones asignadas.

> Estándares de calidad de servicios: ElMSD debería emitir estándares de calidadnacionales para la entrega de servicios,incluyendo las reglas para la autoriza-ción y monitoreo de calidad.

> Financiamiento: El MSD debería esta-blecer acuerdos con el Ministerio de Ha-cienda en torno a las reglas de asigna-ción de recursos, las cuales permitirían alos departamentos entregar serviciosconsistentes con objetivos regionales deequidad.

> Monitoreo: El MSD debería controlar quelos departamentos (y todo el país) reali-cen monitoreos. Los Acuerdos de Gestiónbasados en indicadores y metas, especi-ficando un mínimo nivel y variedad deactividades claves, podrían ser usadospara fijar acuerdos monitoreables conlos gobiernos departamentales con la fi-nalidad de mejorar los servicios.

c) Futuras responsabilidades delgobierno departamental Los gobiernos departamentales serían

responsables de proporcionar a sus pobla-ciones los servicios de salud acordados conel gobierno central. Las SEDES serían inclui-das dentro de las unidades de salud de losgobiernos departamentales e incorporadas asus estructuras administrativas. Las si-

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guientes serían las responsabilidades de losgobiernos departamentales:> Reglas y estándares. Tendrían la autori-

dad sobre los estándares nacionales en laorganización de instalaciones de salud,inversiones y mantenimiento.

> Salud pública. Tendrían la autoridad y elpoder para implementar las políticas na-cionales sobre la vigilancia epidemioló-gica, promoción de la salud y prevenciónde enfermedades.

> Organización de servicios de salud yredes. Los gobiernos departamentalesplanificarían y decidirían cómo organi-zar las redes de la atención de salud, deacuerdo con las reglas del MSD. Las SE-DES podrían diseñar la distribución delsistema de referencias, decidir con lasmunicipalidades sobre la ubicación y na-turaleza de las nuevas instalaciones, ydeterminar inversiones y asignacionesde recursos humanos. Las municipalida-des transferirían sus responsabilidadessobre las inversiones en instalaciones desalud a las prefecturas (aún bajo el fi-nanciamiento del SUMI).

> Financiamiento. El financiamiento de laentrega de servicios vendría del SUMI ydel presupuesto regular.

> Recursos humanos. La gestión de recur-sos humanos sería descentralizada a losgobiernos departamentales para atendertanto la salud pública como las tareas re-lacionadas a los servicios. El personal delas SEDES se volvería entonces totalmen-te dependiente de los gobiernos departa-mentales (no más del MSD). Las SEDEStendrían capacidad para contratar, reti-rar y reubicar al personal, así como eva-luar su desempeño y capacitarlo. Todoesto complementando su actual rol depago de salarios (los presupuestos delgobierno departamental podrían conti-

nuar proporcionando los fondos requeri-dos). Esto sería conducido bajo las reglasde responsabilidad fiscal del Ministeriode Hacienda (Véase la sección sobre ges-tión de recursos humanos).

> Medicamentos. Los gobiernos departa-mentales continuarían obteniendo losmedicamentos y otros insumos del MSD,si es que esta práctica continúa siendoeconómica y confiable.

> Infraestructura y mantenimiento. Losgobiernos departamentales serían res-ponsables por el reemplazo y construc-ción de nueva infraestructura, con recur-sos del presupuesto o aquellos propor-cionados por donaciones o créditos delFondo de Inversión Social y Productivi-dad Nacional. Los gobiernos departa-mentales financiarían los costos operati-vos de estas instalaciones con los recur-sos centralmente asignados o con suspropios ingresos.

d) Futuras responsabilidadesmunicipales A pesar de no ser técnicamente ideal, los

gobiernos departamentales continuaríancompartiendo responsabilidades con lasmunicipalidades, principalmente debido alas dificultades previsibles para cambiar laLey de Participación Popular. Esto significa-ría lo siguiente: > Infraestructura: Asumiendo que el pre-

sente arreglo de responsabilidad concu-rrente (responsabilidad compartida)permanezca intacto, las municipalida-des continuarían siendo responsablesde las instalaciones de salud. Durantecualquier transición, sin embargo, seríadeseable que los gobiernos departa-mentales acuerden con las municipali-dades las inversiones en nuevas instala-ciones.

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> Participación del interesado y planifi-cación estratégica local: Las municipa-lidades tendrían un rol colaborador al in-volucrar a las comunidades en las deci-siones y dar apoyo al sistema de aten-ción de la salud.

> Monitoreo: Las municipalidades podríancontribuir a monitorear la entrega deservicio, involucrando a los interesados ycomunidades locales.

e) SUMILas transferencias del SUMI, así como las

directas del MSD, continuarían siendo lasprincipales fuentes de financiamiento delsector. A mediano plazo, el SUMI podría ser-vir como una referencia para la asignaciónde recursos globales, dada su informaciónútil para la producción y productividad delsector. Sin embargo, se recomiendan doscambios:> Arreglos de financiamiento: El SUMI

debe cambiar su método de financia-miento para servicios de salud. Actual-mente, los servicios están siendo paga-dos a las municipalidades a través delsistema general de coparticipación. Aho-ra debe empezar a pagar por los serviciosa las SEDES (como representantes de losgobiernos departamentales) o directa-mente a los proveedores. Esta modalidadincluiría un cambio principal, pero debe-ría efectuarse mediante una implemen-tación gradual (en fases), con el fin deasegurar la neutralidad fiscal y facilitarel desarrollo de capacidades. Tambiéndebería realizarse en concordancia conlas decisiones sobre otros mecanismosde transferencia, vinculados con los ob-jetivos nacionales.

> Objetivo: El SUMI debe ser reforzadopara identificar a la población que no harecibido el servicio de salud y determi-

nar los costos por esos servicios (en ca-so de que sus honorarios tuviesen queajustarse).

IV.7 Implementando la descentralización de la saludSe requieren tres pasos de implementa-

ción a ser tomados en cuenta para que ladescentralización sea exitosa y se amplíenlos servicios mejorados. Los tres pasos son:(i) asegurar las capacidades institucionalesbásicas, (ii) institucionalizar las transferen-cias y (iii) monitorear el desempeño.

a) Asegurar las capacidadesinstitucionales básicasAntes de que estas nuevas responsabili-

dades sean transferidas, deben estar en fun-cionamiento mínimas capacidades institu-cionales e información clave para la toma dedecisiones (Cuadro 6.8).

b) “Paquetes de negociación”Una vez que los pasos preparatorios sean

completados, el gobierno central podríaconsiderar transferir más responsabilidadesa los gobiernos departamentales. Sin em-bargo, los actuales intereses de los diferen-tes niveles de gobierno no necesariamenteproveen una base común y adecuada paradecidir sobre las reglas a ser implementa-das. Dadas estas posibles diferencias, el go-bierno central podría construir “paquetes denegociación” para lograr un acuerdo entre elnivel nacional como de los gobiernos depar-tamentales.

El paquete descrito en la Tabla 6.9 con-tiene una selección de elementos clave queson necesarios para mejorar los servicios desalud. Los compromisos que proponen de-ben ser atractivos para ambos niveles de go-bierno.

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Tabla 6.8 - FASE PREPARATORIA PREVIA A LA DESCENTRALIZACIÓN DE SALUD

Financiamiento

RecursosHumanos

Administraciónde activosMonitoreo

InformaciónDesarrollo de la capacidad

- (i) Evaluación de disponibilidad de recursos (incluye las actualesasignaciones del SUMI y de presupuesto, recursos departamentales gastadosen salud y otras fuentes, tales como donantes u otras leyes específicas). Esesencial que el Ministerio de Hacienda y el MSD identifiquen la totalidad derecursos disponibles para los departamentos de salud. Se deben establecermetas de eficiencia y un monitoreo de los gastos de salud.

- (ii) Definir metodologías para asignaciones de recursos a losdepartamentos, en base a criterios de igualdad en salud y eficiencia enentrega de servicio. Dicha metodología podría incluir techos en base agastos per cápita, consideración de un paquete básico de salud, etc. Elobjetivo debe ser que la metodología sea compatible con los objetivos deneutralidad fiscal, sostenibilidad fiscal dentro del sector y mayorresponsabilidad, así como transparencia.

- (i) Inventario de recursos humanos en salud: El MSD debe completar elInventario de Recursos Humanos en Salud (las últimas estadísticasdisponibles son de 2001 y los datos son incompatibles con respecto a lascalificaciones, lugares de trabajo y funciones desempeñadas por el personalactualmente bajo contrato). Los datos clave necesarios son:- Número de personal por nivel de servicio (salud primaria/secundaria) en

cada departamento.- Personal de salud y niveles de pago (incluyendo beneficios).- Completar información sobre personal de salud (médicos, enfermeras)

entre y dentro los departamentos (urbano/ rural).- (ii) Capacitación de las SEDES: Los gobiernos departamentales necesitan

capacitación en gestión de personal.- Preparar un inventario (bienes físicos) para las SEDES antes de su

incorporación a la estructura del gobierno departamental.- Tener arreglos de monitoreo en vigencia: seleccionar, analizar y acordar una

serie de indicadores básicos para medir la calidad del servicio, definir líneasde base en cada departamento, definir responsabilidades en el monitoreo,definir sanciones por falta de cumplimiento.

- Mejorar y difundir los datos sobre usos del SUMI.- Los gobiernos departamentales y las SEDES necesitarían tener mayor

capacidad para sus nuevas responsabilidades, por lo que la capacitaciónformal y asistencia técnica son recomendadas. El MSD debe prepararse paraproporcionar apoyo técnico a los gobiernos departamentales, a través de losprocesos de descentralización.


c) MonitoreoLa implementación de la descentraliza-

ción por sí sola no necesariamente lleva amayor equidad y efectividad regional. ElMSD debería fortalecer la supervisión y mo-nitoreo de los servicios de salud y el desem-peño de los gobiernos departamentales y lasmunicipalidades (las organizaciones de lasociedad civil podrían tener un rol más im-portante).

Para el mejor desempeño del monitoreo,deben tener prioridad los indicadores de losservicios de salud orientados a reducir lastasas de mortalidad infantil y materna (laexperiencia internacional indica que los ser-vicios para partos, cobertura de vacunacióna los niños por debajo de un año de edad ycuidado prenatal, tienen impactos especial-mente positivos sobre la reducción de la TMIy TMM). Por tanto, los siguientes indicado-

res deben ser monitoreados regularmente:(i) partos profesionalmente asistidos, (ii)cobertura de vacunación pentavalente y(iii) cobertura del cuarto control prenatal.Los gráficos 6.5, 6.6 y 6.7 muestran la situa-ción actual de estos indicadores en cada de-partamento y los desafíos que implica el me-joramiento de los servicios de salud para lapoblación.

Durante los últimos cinco años, el MSDha recurrido a convenios administrativospara realizar el seguimiento al desempeñode las SEDES. Ya que estos convenios pare-cen apropiados para labores de monitoreo,el MSD debe continuar usando el mismo ins-trumento. Sin embargo, debe enfocarse enlos nuevos desafíos—logrando mejor entre-ga de servicios y mejor desempeño de la sa-lud—, relacionados con la descentraliza-ción departamental.

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Tabla 6.9 - PAQUETES DE NEGOCIACIÓN PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE SALUD

Gobierno nacional - Transfiere responsabilidades para definir la organización de la redde salud incluyendo sistemas de referencia.

- Transfiere responsabilidades de gestión de recursos humanos a los departamentos.

- Proporciona asistencia técnica durante el proceso de transferencia para tener mayor capacidad institucional.

Gobiernodepartamental El Departamento acepta a cambio:

- Ser gradualmente financiado mediante una fórmula per cápita (cada año 20% de los fondos se distribuyen a través de una nueva fórmula y se reemplaza la asignación histórica).

- Ser monitoreado sobre mejoras de entrega de servicios (indicadores de salud).


Gráfico 6.7 - ESTIMACIÓN DE COBERTURA DE LA VACUNA PENTAVALENTE EN DICIEMBRE DE 2005

116


Gráfico 6.5 - ESTIMACIÓN DE PARTOS PROFESIONALMENTE ASISTIDOS EN DICIEMBRE DE 2005

Fuente: MSD, Proyecto de reforma de salud, septiembre de 2005.

Gráfico 6.6 - ESTIMACIÓN DE COBERTURA DEL 4TO CONTROL PRENATAL EN DICIEMBRE DE 2005



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V. CONCLUSIONES Y CONDICIONES DE ÉXITO

Bolivia ha avanzado en su objetivo demejorar la salud de sus comunidades. Peroaún enfrenta grandes desafíos, especial-mente optimizar el acceso a los servicios delos más pobres y reducir la mortalidad ma-terna e infantil. Los esfuerzos pasados paralograr estas metas no han sido suficientes.Por tanto, las siguientes mejoras son nece-sarias: > llenar la brecha de entrega de servicios

para todos los ciudadanos, mientras sereduce la desigualdad;

> aumentar el paquete de servicios para lospobres;

> motivar a los pobres a afiliarse en el SU-MI; e,

> introducir a otros grupos, además de ma-dres y niños, al seguro público, por ejem-plo, la juventud, los adultos y las muje-res no embarazadas. La descentralización presenta una opor-

tunidad para lograr estas mejoras en los ser-vicios. Pero necesita implementarse bien yde manera secuenciada. Al mismo tiempo,es importante aceptar que la descentraliza-ción no es nueva para el sector salud en Bo-livia y que sus procesos pasados fueron in-completos. Una muestra es que los resultan-tes arreglos organizacionales han demostra-

do ser disfuncionales y también impidenuna entrega de servicios más eficiente.

Dada esta experiencia pasada, las si-guientes condiciones deben estar presentesen la futura descentralización, con el fin deproducir mejoras en el servicio: > Las responsabilidades y recursos de-

ben asignarse coherentemente, parti-cularmente entre gobiernos departamen-tales y municipalidades.

> Los gobiernos departamentales nece-sitan tener un rol en la redistribuciónde recursos. Las inequidades existentesdeben ser eliminadas, asignando recur-sos de acuerdo con criterios objetivostales como demanda de servicios de lapoblación, tomando en cuenta los efec-tos de la pobreza y las restricciones delárea rural. Las asignaciones deben tenercada vez más relación entre nuevos re-cursos y los paquetes de servicios costo-efectivos.

> Incentivos para los proveedores deservicios de salud. Los administradoresdeben tener mejores herramientas y téc-nicas para manejar sus recursos y operarbajo un mejor marco de incentivos comocompradores.

> Implementación gradual y secuencia-da. La descentralización debe ser gra-dual e implementada en base a reglas na-cionales.

117


7. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

En contraste con el sector de educación y el de salud, el

principal desafío de la descentralización en el sector de

caminos no es el cambio de responsabilidades y recursos del

nivel nacional a niveles más bajos del gobierno. El principal

desafío es lograr que los arreglos institucionales conduzcan a una

clara asignación de responsabilidades y una adecuada asignación

de recursos. Esto comprende, inter alia, clarificar la situación de

los SEPCAM que hoy en día puede ser caracterizada como una

“agencia flotante” que carece de arreglos institucionales claros;

definir criterios que aseguren una adecuada asignación de recursos

para cada jurisdicción y nivel de gobierno; frenar la injustificada

conversión de caminos secundarios en caminos primarios; separar

las responsabilidades sobre las áreas urbanas de los gobiernos

departamentales, vis-à-vis los municipales. Este capítulo

proporciona una visión de estos arreglos institucionales en miras a

una mayor eficiencia, mayor responsabilidad y mejor calidad de

caminos.

I. INTRODUCCIÓN

El sector transporte tiene un rol muy sig-nificativo en los esfuerzos de Bolivia por lo-grar un crecimiento económico, por integrara sus nueve departamentos y por facilitar elacceso a los mercados internacionales. Laagricultura, minería e industria manufactu-rera generan más del 30 por ciento del totaldel Producto Interno Bruto (PIB) y una efi-ciente red de transporte es un elemento cla-ve para actividades económicas en este paísmediterráneo. Igualmente, el sector cami-nos es parte básica de la red de transporte.

Por estas razones, Bolivia tiene que su-perar una serie de condiciones estructuralesdifíciles. Su red de caminos es de aproxima-damente 63.000 kilómetros, cubriendo unaextensión de un millón de kilómetros cua-drados, lo que le otorga la densidad más ba-ja de redes camineras en la región: 57km/1000 km2 (menos de la mitad del prome-dio en Sudamérica, que es de 125 km/1000km2). Al mismo tiempo, con su pequeña ba-se de población (8,3 millones), Bolivia tam-bién tiene la menor densidad poblacionalpor kilómetro de camino. Esta realidad, su-pone menos recursos para apoyar al sectorcaminos en comparación con otros países.Adicionalmente, existen grandes distanciasentre ciudades, bajos niveles de tráfico y,por lo tanto, elevados costos de transporte.Asimismo, la geografía accidentada—queva de 6.500 metros sobre el nivel del mar enlas montañas andinas a 200 metros en lacuenca del Amazonas—genera un costo sus-tancial por la necesidad de dar manteni-miento a la infraestructura de caminos.

La descentralización de la red de cami-nos estuvo entre las reformas implementa-das en la última década para modernizar elsector transporte. En 1995, la red primariade caminos fue descentralizada, pero una

pobre gestión y las débiles capacidades delas prefecturas y de las Agencias Departa-mentales de Caminos (SEPCAM) dieron lu-gar a una reducida calidad de las vías. En1999, la red fue re-centralizada, situaciónque ahora aporta importantes lecciones pa-ra la futura descentralización y para los ro-les que deben cumplir los gobiernos depar-tamentales.

En contraste con los sectores de educa-ción y salud, el principal desafío de la des-centralización de caminos no es cambiarlas responsabilidades y los recursos del ni-vel nacional a los niveles inferiores del go-bierno. De lo que se trata es de fijar clara-mente las responsabilidades junto conasignaciones de recursos. Las secciones IIy III de este capítulo describen las dificul-tades del sector, que constituyen las basespara este enfoque y las recomendacionespara su mejoramiento. Estas recomenda-ciones incluyen:> (i) aclarar el status de los SEPCAM e in-

corporarlos en la estructura departamen-tal de los gobiernos;

> (ii) definir los criterios para la entregade asignaciones adecuadas de los recur-sos del sector desde el gobierno centralhacia las diferentes jurisdicciones;

> (iii) frenar la conversión, por parte de losgobiernos departamentales, de los cami-nos secundarios en caminos primarios,con el fin de obtener más recursos finan-cieros;

> (iv) en las áreas urbanas, separar clara-mente las responsabilidades de los go-biernos departamentales de las respon-sabilidades que pertenecen a las munici-palidades; y,

> (v) establecer mecanismos para monito-rear el desempeño del sector y la respon-sabilidad por los resultados de cada niveljurisdiccional.

120


Mayor eficiencia, más responsabilidad ymejor calidad de caminos, solo podrán lo-grarse cuando estos arreglos institucionalesestén definidos y sean efectivos.

Este capítulo se estructura como sigue.La segunda sección evalúa la calidad de loscaminos y la asignación de responsabilida-des a los diferentes niveles del gobierno. Latercera sección presenta recomendacionespara mejorar los arreglos institucionales en-tre los niveles nacional, departamental ymunicipal. La cuarta sección propone lasprincipales condiciones de éxito para queBolivia avance en su meta de lograr una bue-na red de caminos.

II. LA CALIDAD DE LOS SERVICIOSDE CAMINOS Y ARREGLOSINSTITUCIONALES ACTUALES

II.1 La calidad de la red de caminosEl manejo de la red de caminos está a

cargo de entidades diferentes en tres nivelesjerárquicos del gobierno, cada cual respon-sable por un subsistema de la red global50.> La red primaria (Red vial fundamental

- RVF) comprende los caminos de inte-gración nacional, conectando las capita-les de departamento y los países vecinos.Forma parte de un sistema de CarreteraPanamericana, con acceso a los principa-les centros comerciales. La RVF constitu-ye aproximadamente un cuarto de toda lared y es administrada por el Servicio Na-cional de Caminos, SNC.

> La red departamental consiste en cami-nos de integración regional, que vinculanlos principales asentamientos de pobla-ción con las capitales departamentales y

también con otros sistemas de transportey caminos vecinales. Comprende aproxi-madamente un cuarto del total de la red yes administrada por los Servicios Depar-tamentales de Caminos (SEPCAM).

> La red municipal (conocida como el“sistema recaudador”) está compuestapor caminos que conectan las poblacio-nes rurales, comunidades o centros pro-ductivos con capitales de provincia y aéstas últimas con las capitales de depar-tamento. Esta red está a cargo de las mu-nicipalidades.La calidad de los caminos de Bolivia es

muy baja. Únicamente el 7 por ciento del to-tal de la red está pavimentado, la mayoría enla red primaria (Tabla 7.1). Para estándaresinternacionales, este porcentaje es bajo; elnivel promedio es 27 por ciento en AméricaLatina (Recuadro 7.1). A pesar de que Brasiltambién tiene una proporción pequeña (8.4por ciento), su densidad de caminos es casicuatro veces la de Bolivia (esto le permite alBrasil mantener sus caminos a bajos costos.)

121

DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

50 Definido en el Decreto Supremo 25134 de 21 de agosto de 1998.

Recuadro 7.1 - CAMINOSPAVIMENTADOS (porcentaje de la

longitud total de caminos)

Países HIPC: 12.0 por ciento. Argentina: 29.4 por ciento.Bolivia: 7.1 por ciento.Brasil: 8.4 por ciento.Chile: 20.2 por ciento.Colombia: 14.4 por ciento.Media regional: 26.9 por ciento.

Fuente: WDI (2005).

122


Tabla 7.1 - CAMINOS DE BOLIVIA (EN KM.) Y CARACTERÍSTICA, 2004

Pavimentado Grava Tierra Total

Primaria 4,276 5,603 4,487 14,366 Departamental 259 7,052 7,295 14,606 Municipal 64 6,751 26,854 33,669 Total 4,599 19,406 38,636 62,641 Por ciento del totalPrimaria 7% 9% 7% 23%Departamental 0% 11% 12% 23%Municipal 0% 11% 43% 54%Total 7% 31% 62% 100%

Fuente: SNC.

Caminos primarios. La calidad de los ca-minos primarios ha mejorado en años recien-tes (Cuadro 7.2). Entre 1998 y 2001, la pro-porción de caminos “malos” descendió de 32por ciento a 14 por ciento, mientras que laporción de “muy buenos” subió de uno porciento a 12 por ciento. Sin embargo, existemucho campo para introducir más mejoras.

Caminos secundarios. Los caminos se-cundarios también son pobres y sus condi-ciones considerablemente peores a las de lared primaria. Se presentan dos problemasprincipales: (i) Existen desigualdades regionales en la

calidad de los caminos. Tarija tiene el 15por ciento de sus caminos pavimentados,frente al casi 2 por ciento en departa-mentos como Potosí o Pando (Cuadro7.3). Aún en Santa Cruz, que dependefuertemente de la industria de las agroexportaciones, solamente el 11 por cien-to de su red está pavimentada.

(ii)También existen desigualdades regionalesen la disponibilidad de fondos para cami-nos secundarios lo que afecta a los depar-tamentos de Bolivia que tienen mayores

tasas de pobreza y que suelen tener menordensidad poblacional (Gráfico 7.1). Estosdepartamentos tienen mayores restriccio-nes para la construcción y mantenimientode caminos secundarios. A la inversa, losdepartamentos con mayor población (LaPaz, Cochabamba, Santa Cruz y Tarija),tienen capacidades mucho mejores parainvertir en caminos secundarios. Por tan-to, los gobiernos departamentales no es-tán en igualdad de condiciones para fi-nanciar caminos secundarios y necesitanayuda para reducir estas desigualdades.

Caminos terciarios. Los caminos tercia-rios también se consideran de pobre calidad(en base a información limitada), porqueson principalmente de grava y tierra. Estoscaminos requieren niveles relativamentebajos de capital para su mantenimiento.

Implicancias. Una red caminera pobreimplica altos costos de transporte e impideel crecimiento económico potencial. Elevalos costos de transporte, que son del 10 al30 por ciento más altos en Bolivia que en lospaíses vecinos. También impide la integra-

123


Tabla 7.2 - CONDICIÓN DE LA RED PRIMARIA DE CAMINOS (POR CIENTO), 1998-2001

Año Muy mala Mala Condición Regular Buena Muy buena

1998 3% 32% 45% 19% 1%2000 1% 10% 54% 25% 10%2001 5% 14% 45% 24% 12%

Nota: Evaluación en base a inspección visual.Fuente: Agosta (2005).

Tabla 7.3 - CALIDAD DE CAMINOS SECUNDARIOS PORDEPARTAMENTO, 2004

Pavimento Grava Tierra Total (km)

La Paz 7% 39% 54% 9,741Chuquisaca 4% 27% 69% 5,969Tarija 15% 40% 45% 3,056Cochabamba 9% 54% 37% 7,780Santa Cruz 11% 21% 67% 12,668Oruro 10% 28% 62% 5,604Potosí 2% 22% 76% 11,672Beni 4% 30% 66% 4,433Pando 2% 24% 74% 1,718Total 7% 31% 62% 62,641

Fuente: SNC, 2005.

Gráfico 7.1 - DENSIDAD DE LA POBLACIÓN POR KILÓMETRO DE CAMINO EN LOS DEPARTAMENTOS

Fuente: Banco Mundial, en base a información proporcionada por el SNC, 2005.

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250%

300%

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ción comercial, tanto dentro de Bolivia co-mo a través de sus fronteras. Asimismo, lapobre red caminera es una barrera significa-tiva para el desarrollo social del país.

El análisis muestra que las inversiones enel sector caminos en Bolivia durante los úl-timos 30 años no han producido mayor cre-cimiento del PIB. El estudio de las cifras in-dica que los gastos en caminos y el creci-miento del PIB están correlacionados concoeficientes de solamente 0.443 (Gráfico7.2). Sin embargo, en otros países, un pro-medio de un 2 por ciento de aumento en losgastos de caminos está correlacionado conel aumento del uno por ciento en el PIB. Lasreducciones brutas en el costo de la produc-ción local, así como las ganancias en pro-ductividad, han sido insignificantes.

II.2 Organización del sector caminos

a) FinanciamientoEl financiamiento para el sector caminos

proviene de fondos domésticos y externos.

Financiamiento doméstico. La legisla-ción boliviana requiere que el Tesoro pre-asigne y transfiera 20 por ciento de los im-puestos de hidrocarburos para inversionesmunicipales y prefecturales, incluyendo larehabilitación y mantenimiento de caminos.La transferencia se usa para mantenimientode caminos y otros propósitos, y se calcula ypaga en base a la densidad poblacional decada municipalidad.

Otra modalidad de pago autoriza al SNC atomar recursos de su recaudación del peajede caminos para pagar servicios de rutina delos caminos primarios y secundarios. Lastransferencias equivalentes al 70 por cientoy 30 por ciento de los peajes, respectiva-mente, son hechas al SNC y a las SEPCAMmensualmente. Las prefecturas y municipa-lidades complementan estos recursos consus propios ingresos.

Financiamiento externo. Sin embar-go, la mayor porción del financiamiento decaminos proviene de recursos externos. Enel año 2004 alcanzó el 4.17 por ciento delPIB, mientras que el financiamiento do-

124


Gráfico 7.2 - CRECIMIENTO REAL E INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN CAMINOS PARA TRANSPORTE (como porcentaje del PIB), 1971-2003


1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003

20

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10

5

0

-5

Inversiones entransporte

PIB Linear (Inversionesen transporte)

Linear (PIB)

méstico solamente totalizó el 1.26 porciento del PIB (Tabla 7.4). El mismo cua-dro también muestra los diferentes recur-sos empleados para caminos primarios, se-cundarios y terciarios. Los caminos secun-darios, responsabilidad de los gobiernosdepartamentales fueron financiados conUS$543.8 millones de financiamiento ex-terno y US$285.7 millones de fondos do-mésticos.

También existen diferentes fuentes de fi-nanciamiento para gastos de caminos entredepartamentos. El Gráfico 7.3 muestra lasdiferentes fuentes para llegar al total gene-ral de caminos primarios, secundarios y ter-ciarios, así como su distribución a través delos nueve departamentos. Los datos sugie-ren la necesidad de Bolivia de fundamentarsu financiamiento con una política nacionalde caminos, especialmente si se profundiza

125


Gráfico 7.3 - FINANCIAMIENTO EXTERNO Y DOMÉSTICO POR DEPARTAMENTO(en porcentaje), 2003-2004


35.0%

Santa Cruz Tarija La Paz Oruro Chuquisaca Pando BeniCochabamba

30.0%

20.0%

15.0%

25.0%

10.0%

5.0%

0.0%Potosí

Impuestos Préstamos externos Donaciones % de PIB

Tabla 7.4 - RECURSOS DOMÉSTICOS Y EXTERNOS POR CATEGORÍA DE CAMINO (en millones de USD; por ciento del PIB), 2004

Recursos domésticos Recursos externosFondos del Caminos Total Préstamos Donaciones Total Total

tesoro

Caminos primarios 494.4 223.5 717.8 1737.5 108.6 1846.1 2564.0Caminos secundarios 231.0 54.6 285.7 258.1 0.0 258.1 543.8Caminos terciarios 95.4 0.0 95.4 112.9 325.3 438.2 533.7Total por fuentede financiamiento 820.8 278.1 1098.9 2108.6 433.9 2542.5 3641.4Por ciento PIB 0.94 0.32 1.26 0.50 2.91 4.17

Fuente: SNC (2005).

la descentralización. Los elementos de di-cha política deben tener en cuenta las con-tribuciones y la capacidad fiscal local, ladensidad de población y las desigualdadesexistentes en las calidades de los caminos.Otro factor para enmarcar esta política esque, por razones de gobernabilidad y macro-economía, el financiamiento externo paralos gastos de caminos de los gobiernos sub-nacionales, debe implementarse cuando losarreglos de responsabilidad fiscal sean efec-tivos y funcionan adecuadamente, junto conlas provisiones adecuadas para el monitoreode la deuda subnacional (ref. capitulo sobreResponsabilidad Fiscal en este Volumen).

Una nueva Ley de Concesiones de ObrasPúblicas fue promulgada en junio de 1998.La ley fue diseñada para promover la inver-sión privada en el sector transporte, ofre-ciendo la recaudación por concepto de pea-jes como la principal fuente de ingresos. Pe-ro esta iniciativa atrajo poco interés de losinversionistas debido principalmente a losbajos niveles de tráfico y a las reglas pococlaras acerca de la compensación que recibi-rían los inversores privados en vista de lospequeños ingresos que reportan los peajes.(Los niveles de tráfico, aún en rutas nacio-nales, excepto las urbanas, arrojan un pro-medio de apenas casi 200 vehículos diariosen caminos no pavimentados y 1.000 en ca-minos pavimentados). Además, los ingresospor peajes constituyen una de las principa-

les fuentes de recursos para el manteni-miento de casi 16.000 Km. de caminos pri-marios que se encuentran bajo la jurisdic-ción del SNC. Por tanto, asignar a acuerdosde concesión el ingreso del peaje en algunoscaminos pone en riesgo la sostenibilidad delmantenimiento de los caminos sin peaje.Mientras Bolivia no desarrolle una fuente al-ternativa de financiamiento para el mante-nimiento de caminos, no debe comprometerlos ingresos por peaje a otros programas.

b) Gastos en caminos: mantenimiento e inversiónLa escasa calidad de los caminos con-

trasta agudamente con el elevado nivel delos gastos públicos.51 En efecto, Bolivia gas-ta una alta porción de su presupuesto de in-versión en caminos. En 2004, aproximada-mente el 48 por ciento del presupuesto deinversión estaba asignado al sector cami-nos, lo que equivale al 3.2 por ciento delPIB. Este porcentaje se ha incrementadodesde 1990 cuando el presupuesto de cami-nos era de solamente 21 por ciento (Gráfico7.4). Durante este periodo, el gobierno in-virtió un impresionante monto de US$2.4mil millones en caminos. Casi la mitad deesta inversión (44 por ciento) fue gastadadurante 1999-2004 como parte de una prio-ridad política nacional para mejorar la in-fraestructura. Desafortunadamente, comoretorno a estas inversiones, podrían haberse

126


51 Las transferencias y los gastos en caminos deben interpretarse con cuidado. Una razón es que estosfondos se clasifican en formas diferentes, dependiendo del arreglo financiero y de la entidad pública.Existen fondos que son prestados por bancos multilaterales, otros son donaciones de los donantesoficiales y otros son financiados directamente con los impuestos de hidrocarburos y otros recursosdomésticos. Debido a que los fondos domésticos y de donación no están formalmente asociados con untipo específico de actividad caminera, y debido también a que las prefecturas y municipalidades enBolivia no contratan sino ejecutan trabajos de caminos directamente, la contabilidad de las operacionesde mantenimiento y construcción no están clasificadas uniformemente por las instituciones de caminos.Adicionalmente, mientras que el SNC clasifica las capas de corte del mantenimiento como gastoscorrientes, las entidades de caminos subnacionales las tratan como operaciones de inversión.

obtenido mejores resultados en la calidad delos caminos, como se ha analizado en losanteriores párrafos.

c) Inversión en caminosHa habido grandes diferencias en las in-

versiones entre las diferentes categorías decaminos. Bolivia ha invertido aproximada-mente el 80 por ciento en caminos primarios,con solamente un 20 por ciento dedicado acaminos departamentales y municipales(Gráfico 7.5). Esto parece estar en línea, sin

embargo, con otros países latinoamericanos,por ejemplo, Colombia invierte 70 por cientode sus recursos en caminos primarios.

Caminos primarios. El sector de cami-nos primarios ha recibido la mayoría de lainversión entre 2001 y 2004: un promediode 35 por ciento de toda la inversión públi-ca. Durante los últimos siete años, los prés-tamos de casi US$ mil millones fueron inver-tidos en la red primaria de caminos, particu-larmente para los corredores de exportaciónnacional.

127


Gráfico 7.4 - PORCIÓN DE GASTOS DEL SECTOR CAMINOS EN EL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN(por ciento del PIB, por ciento de inversiones públicas totales), 1990-2004

Gráfico 7.5 - INVERSIONES PÚBLICAS EN CAMINOS (en millones de US$), 2001-2004

Nota: Presupuesto de inversión excluye municipalidades.

Fuente: VIPFE y Banco Central de Bolivia.


1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

0

10

20

30

40

50

60% de PIB

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

% de inversiónpública total

% d

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% d

e in

vers

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tota

l

SNCPrefecturasMunicipios

2002

2003

2004

0 50 100 200150

2001

Milliones de US$

Caminos secundarios y terciarios. La in-versión en los caminos departamentales (se-cundarios) y municipales (terciarios) consti-tuyó solamente el 20 por ciento de los recur-sos invertidos en el sector caminos. Las víasmunicipales han recibido sólo el 2 por ciento.

d) Mantenimiento de caminosEl mantenimiento preventivo alcanzó el

13 por ciento del total del financiamientodel sector caminos. Un porcentaje provienedel arreglo de pago que le proporciona alSNC y a los SEPCAM los fondos de peaje paramantenimiento de caminos primarios y se-cundarios (ref. párrafo 7.15). Adicionalmen-te, un porcentaje creciente de un impuestoespecial a los hidrocarburos y productos de-rivados (IEHD) fue destinado al manteni-miento de caminos (el Fondo de Manteni-miento de Caminos—CNCV).

Deficiencias. Hay muchas deficienciasen los acuerdos para el mantenimiento decaminos. > Las transferencias entregadas se propor-

cionan netas con los cargos de cobro delbanco (25 por ciento), lo que reduce con-siderablemente las cantidades entrega-das a los departamentos.52

> Los fondos cobrados no son rápidamentedesembolsados, lo que viola lo dispuestopor el D.S. 25134 que indica pago automá-tico. Sin embargo, esta norma no es explí-cita. El retraso causa problemas en la pla-nificación y ejecución de los trabajos53.

> Como la mayoría de la inversión en cami-nos depende del financiamiento externo,los fondos requeridos para el manteni-miento han sido vulnerables a las insufi-

ciencias del presupuesto. Afortunadamen-te, en los años pasados, Bolivia ha podidoaumentar los recursos para mantenimien-to. Sin embargo, las condiciones de los ca-minos han sufrido por la falta de financia-miento suficiente, además de la ausenciade adecuados programas de mantenimien-to. Adicionalmente, una pobre planifica-ción operativa ha conducido frecuente-mente a altos costos por reparaciones deemergencia, efectuados solamente cuan-do los problemas en los caminos alcanza-ban niveles críticos. Esta práctica ha inte-rrumpido el mantenimiento de rutina y losgastos programados ordenadamente.

II.3 Arreglos institucionales yresponsabilidades por niveles de gobiernoEl tema más importante respecto a los

acuerdos institucionales del sector caminoses que las responsabilidades de los gobier-nos nacional, departamental y municipal es-tán pobremente definidas. Primero, las defi-niciones de caminos primario, secundario yterciario son muy vagas, lo que ha permitidoexcesiva discrecionalidad. Bajo esta circuns-tancia, los departamentos han estado re-cla-sificando persistentemente los caminos ter-ciarios y secundarios como caminos prima-rios. Las responsabilidades que fueron asig-nadas a las municipalidades y a los SEPCAM,se transfirieron al SNC central, pero no deja-ron de ser ambiguas. Para una futura descen-tralización, este hecho tiene significativasimplicancias pensando en una gestión efec-tiva de las municipalidades y los SEPCAM,como se presenta en el Recuadro 7.2. El pro-

128


52 No existe un arreglo explícito de la distribución de las recaudaciones de los peajes, si es que lastransferencias son netas de los gastos operativos (Articulo 20).

53 Por ejemplo, las transferencias en Santa Cruz normalmente tienen un retraso de un mes.

blema ilustra la importancia de resolver lasambigüedades en los acuerdos instituciona-les del sector.

Las secciones siguientes analizan los ro-les y el desempeño de las agencias del sec-tor caminos en los niveles nacional, depar-tamental y municipal.

a) El nivel del gobierno nacionalMinisterio de servicios y obras públi-

cas. El Ministerio de Servicios y Obras Públi-cas regula el sector transporte a nivel nacio-nal. La Dirección de Transporte de Tierra es-tá a cargo de la política de caminos y regulala seguridad y calidad de las salvaguardas enlas tres redes54.

El Ministerio tiene varias deficiencias,incluyendo las siguientes: > Falta de política nacional del sector de

caminos. El Ministerio no formula políti-cas para todo el sector de caminos. Laformulación de políticas está fragmenta-da entre los niveles nacional, departa-mental y municipal.

> Falta de una oficina de planificación.A diferencia de otros países, las inversio-nes en caminos absorben una porciónsubstancial del presupuesto y el Ministe-rio no tiene una unidad jerárquica de pla-nificación en su oficina principal. Unaoficina así podría ser útil para revisar yproponer políticas del sector y nuevas re-gulaciones sobre bases concertadas, asícomo consolidar información técnica yfinanciera sobre las varias redes de cami-nos y otros sistemas de transporte. Estofacilitaría una mejor planificación de ac-tividades de economía nacional (porejemplo, el comercio).

> Débil cumplimiento de sanciones. Lasregulaciones del Ministerio para la cons-trucción y desarrollo de caminos (princi-palmente para la red primaria) son pocasveces cumplidas y sancionadas.Servicio nacional de caminos (SNC). El

SNC está adscrito al Ministerio, pero funcio-na como una agencia autónoma. Tiene supropio status legal y administrativo, patri-

129


Recuadro 7.2 - POBRE DEFINICIÓN DE RESPONSABILIDADES A TRAVÉS DE LOS NIVELES DE GOBIERNO: RE-CLASIFICACIÓN DE CAMINOS

Desde 1998, la red primaria de caminos ha aumentado en un 40 por ciento. Al mismo tiempo, la lon-gitud de la red municipal ha decrecido significativamente. En 1996, era de 39.500 Km. de longitud, pe-ro en 2004 los caminos municipales eran solamente 33.700 Km. Mientras tanto la red global de cami-nos ha aumentado en casi 9.500 Km. La razón de esta tendencia son las presiones políticas regionalesque, a la luz de las mejores oportunidades de financiamiento para los caminos primarios (que tambiénincluyen fuentes externas), buscan mejorar la red de caminos existente en los departamentos. Sin em-bargo, esta constante re-clasificación de caminos socava la planificación y limita las posibilidades delSNC de hacer un adecuado mantenimiento de la red primaria de caminos.

Fuente: Ministerio de Hacienda, Estrategia de Descentralización Fiscal, 2006.

54 Artículo 25, D.S. 26973, regula la Ley Orgánica del Ejecutivo (LOPE).

monio y activos, así como gestión técnica yadministrativa independiente. El SNC es res-ponsable de la planificación, programación,ingeniería, construcción, conservación,mantenimiento y rehabilitación de la redprimaria55. Tiene funciones administrativasy ejecutivas desconcentradas en todos losdepartamentos. Estas divisiones están acargo de la planificación y mantenimientode los caminos primarios, efectuando suevaluación anual y reasignando recursos en-tre distritos en casos de emergencia56.

En el pasado, el SNC estuvo sujeto a drás-ticos cambios institucionales que lo hanafectado adversamente. En 1995, la red pri-maria de caminos fue descentralizada hacialos SEPCAM. Sin embargo, en 1999, estoscaminos fueron re-centralizados al SNC. Enel proceso, la mayor parte de su memoriainstitucional así como bienes físicos y hu-manos, se perdió. En enero de 2000, el go-bierno de Bolivia contrató consultores parareorientar al SNC de las tareas operativas di-rectas a las de contratos para que se encar-gue de administrar y supervisar el desempe-ño de los contratados. A ese efecto, fue cre-

ada una organización de apoyo de aproxi-madamente 350 personas, casi la mismacantidad de personal del SNC después de sudescentralización. Subsiguientemente, elSNC se volvió todavía más autónomo. Susdirectores son elegidos por el Presidente dela República de Bolivia en base a una ternapropuesta por el Congreso y su personal pro-fesional es elegido sobre la base de criteriostécnicos y procesos competitivos.

El SNC ha mejorado sustancialmente sucapacidad institucional en años recientes.Este avance va de la mano con su organiza-ción más flexible, que le ha permitido con-tratar a empresas locales para las tareas deconstrucción y mantenimiento de caminosprimarios57, aunque algunas actividades to-davía son ejecutadas directamente por elSNC. En los últimos años también ha podidomejorar la programación de mantenimiento,contratación y supervisión, aunque existeespacio significativo para mayores mejoras,por ejemplo, en la adquisición y gestión fi-nanciera. El SNC también diseñó un progra-ma de contratación del sector privado parael mantenimiento de caminos.58

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55 D.S. 25234 y 25934.

56 Para llevar adelante sus responsabilidades, el SNC tiene seis divisiones: Administración Financiera,Construcción, Medio Ambiente, Planificación y Desarrollo Técnico, Conservación y Legal.

57 Desde la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, el número de subcontratistas localesempleados en construcción y mantenimiento de caminos primarios se ha triplicado a 287 microempresas y generado empleo directo a 2.094 trabajadores en 2003. Esto ha tenido un efectomultiplicador para mejorar las condiciones económicas y sociales, proporcionando servicios médicos,vivienda y otras áreas a por lo menos 10.400 personas.

58 Un programa piloto, iniciado con recursos del Banco Mundial, financió el Proyecto de Mantenimiento deCaminos Secundarios, probando exitosamente este enfoque, que inicialmente, en el período detransición confrontó dificultades. En la actualidad el programa de mantenimiento de rutina tiene uncosto estimado de US$2.233/km-año (dentro de los hitos internacionales) y se realiza a través de: (i)contratos con compañías del sector privado que efectúan las principales actividades que requierenmaquinaria especializada (43 contratos que cubren una longitud total de 12.200 Km. representandoUS$20 millones); y (ii) un programa de trabajo intenso de mantenimiento de rutina a través de microempresas que cubren 10,200 Km., generando más de 2.291 empleos y con un costo total de US$5,4millones.

b) Nivel departamental El Servicio Prefectural de Caminos (SEP-

CAM) es responsable de la construcción,mejoramiento, rehabilitación o manteni-miento de la red departamental.59 El SEP-CAM usualmente está compuesto por nume-rosas unidades técnicas, de gestión finan-ciera y planificación, así como de servicioslegales, auditoria interna y otras de apo-yo60. Con el fin de asegurar una provisiónadecuada de servicios de caminos dentro delas provincias, los SEPCAM están organiza-

dos en equipos técnicos móviles, que ope-ran bajo la dirección de los responsables re-sidentes61 e informan directamente al JefeTécnico de la Unidad Operativa y de Coordi-nación. Los SEPCAM están desconcentradosa nivel provincial, donde existen oficinastécnicas.

El SEPCAM puede verse como una “insti-tución flotante”. Sus arreglos instituciona-les implican que no es responsable ante elprefecto en el gobierno departamental, nitampoco ante el gobierno central, o el SNC.

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59 Los caminos de la red departamental son aquellos que cumplen con las siguientes condiciones: a)integración departamental; b) se conectan con la Red Fundamental; c) conmutan caminos que estánubicados cerca de zonas productivas que permitan una rápida conexión a través de una rutaFundamental; d) conectan sistemas de transporte inter modal de relevancia departamental; e) acceso aldesarrollo de postes de ámbito departamental; y f) cumplen las reglas de protección del medioambiente y sus requerimientos.

60 Dictada por el DS 25366 de 26 de abril de 1999.

61 Actualmente, existen 45 equipos técnicos móviles.

Recuadro 7.3 - LA EXPERIENCIA DE DESCENTRALIZACIÓN DE LOS CAMINOS PRIMARIOS Y LA COSTOSA RE-CENTRALIZACIÓN

En 1995, la Ley de Descentralización Administrativa ordenó la descentralización de las funciones delSNC hacia los recientemente creados Servicios Departamentales de Caminos (SEPCAM), con el fin de po-tenciar la planificación y el proceso de toma de decisiones respecto a la inversión para atender los re-querimientos. Pero los SEPCAM recibieron inmediatamente demasiadas responsabilidades con recursos ycapacidades técnicas inadecuadas. La abrupta descentralización puso en evidencia las limitadas facul-tades técnicas y gerenciales en el sector. Sin una visión amplia de las necesidades nacionales, los SEP-CAM ignoraron los requerimientos de mantenimiento de la red nacional, concentrándose en las redes se-cundaria y terciaria (sin adecuada revisión económica de su priorización). Los sistemas de mantenimien-to de caminos fueron transferidos, pero ninguno fue actualizado ni tampoco usado. Los datos básicossobre las condiciones de los caminos, tráfico, etc., dejaron de ser recolectados. Las labores de manteni-miento cayeron por debajo de lo planificado y el sistema fue posteriormente obstaculizado por el dete-rioro de la maquinaria de caminos, casi la mitad de la cual no estaba en condiciones de trabajo en 1998.Virtualmente no se compró nuevo equipo. La calidad de los caminos se deterioró bruscamente, los cos-tos de transporte subieron, y muchos caminos rurales se volvieron intransitables durante la temporadade lluvias. Por tanto, el sector nuevamente se volvió un problema significativo para la economía.


> Formalmente, el SEPCAM es una agenciaoperativa bajo el control funcional de lasPrefecturas y la Dirección de Desarrollode Infraestructura.

> En la actualidad, sin embargo, el procesopresupuestal de Gobierno (que propor-ciona financiamiento directo del Minis-terio de Hacienda) implica que el SEP-CAM es autónomo con respecto a la pla-nificación financiera, efectivamentedesvinculada de las asignaciones de re-cursos prefecturales. Esto refleja la cen-tralización que todavía existe en el sec-tor, aunque con arreglos poco claros.Los SEPCAM son los más débiles en capa-

cidad. Esto se hizo evidente cuando la red pri-maria de caminos se descentralizó en 1995 yellos asumieron la responsabilidad. Cuando lacalidad de los caminos declinó drásticamen-te, el Gobierno volvió a re-centralizar esta redal nivel nacional (Recuadro 7.3).

Todavía quedan muchos problemas y defi-ciencias institucionales en los SEPCAM. Laantes mencionada re-centralización de lasresponsabilidades realizada después de1999, continúa siendo una carga para su ca-pacidad. Sus problemas en detalle se refierena la: (i) regulación del sector caminos y deli-neación de responsabilidades; (ii) financia-miento y manejo del presupuesto; (iii) in-fraestructura y bienes; (iv) capacidades ins-titucionales, planificación y ejecución.

(i) Regulación del sector caminos y descripción de responsabilidades

> Las responsabilidades para el mante-nimiento de caminos no son claras.Los SEPCAM frecuentemente cubren losrequerimientos de las municipalidades

para las actividades de mantenimientode su red terciaria, debido a que las mu-nicipalidades carecen de recursos y ca-pacidad para la tarea. A pesar de que laley encarga a las municipalidades res-ponsabilidades para los caminos tercia-rios, en la práctica, los SEPCAM las asis-ten incluso financieramente en la repa-ración de caminos. Algunos conveniosinterinstitucionales señalan que losSEPCAM les asignan mano de obra y ma-quinaria, mientras que las municipalida-des financian el diesel y otros insumos.Para el largo plazo, sin embargo, el prin-cipio de subsidiariedad (mediante elcual los niveles locales son asistidos porlos niveles superiores en los casos de fal-ta de capacidad) solamente debe apli-carse temporalmente hasta que las res-ponsabilidades sean mejor definidas ypuestas en práctica.

> Status legal pobre de los caminos se-cundarios. No existe un código para laconstrucción civil de caminos secunda-rios, a pesar de que es necesario para re-gular la construcción y mantenimientode caminos departamentales de acuerdocon estándares de calidad, anchura, se-guridad y medio ambiente.62 Esta situa-ción provoca que los constructores man-tengan una discreción excesiva sobre lasobras y arriesga la seguridad de los usua-rios de caminos.

> Conflictos con la propiedad de la tie-rra. No existen referencias de demarca-ción de propiedad inmobiliaria relaciona-das al desarrollo de los caminos departa-mentales. Esto plantea una potencialfuente de tensión con el uso y titulación

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62 Con respecto a los derechos de vía, por ejemplo, las regulaciones solo existen para los caminosprimarios, permitiendo el ancho de camino de 100 metros (50 metros en cada carril), pero no paracaminos departamentales y municipales.

de la tierra, particularmente cuando crez-ca la importancia de estos caminos. Laausencia de un moderno registro de ca-tastro para caminos y propiedad inmue-ble es quizá una de las restricciones másdifíciles para la planificación e ingenieríade caminos. También origina un serioproblema que afecta el mejoramiento dela gestión de la tierra y el desarrollo decaminos a través de varias jurisdicciones.Es por ello que un SIG, u otro sistema mo-derno de registro catastral, se ha vueltonecesario en la mayoría de los países co-mo una condición para desarrollar cami-nos nacionales y secundarios de acuerdocon coordenadas absolutas de tierra.

(ii)Financiamiento y administración del presupuesto

> Imprácticos acuerdos de financia-miento. Las prefecturas tienen que pro-porcionar fondos de contraparte para losproyectos financiados externamente pa-ra la red primaria, lo que afecta sus capa-cidades para enfrentar las necesidadesde inversión y mantenimiento de los ca-minos secundarios que están bajo su res-ponsabilidad. Incluso, este acuerdo pue-de poner en riesgo la ejecución de traba-jos en la red primaria, en caso se presen-ten retrasos en las asignaciones de fi-nanciamiento.

> Falta de un sistema de programaciónfinanciera. Se requieren mejores herra-mientas de manejo financiero capaces deintegrar el presupuesto, la contabilidady las operaciones de tesorería con el SNC,así como con las municipalidades. Seríaútil coordinar y ejecutar políticas del

sector caminos, incluyendo acuerdos pa-ra la toma de decisiones y la planifica-ción. Actualmente, solo dos SEPCAM hanempezado a implementar un sistema deprogramación financiera y evaluación(Sistema Integrado de AdministraciónVial Prefectural, SIAM).

> Gestión presupuestal. La competenciade caminos asignada a los SEPCAM de-pende operativamente de las prefectu-ras. Esta situación puede afectar a los te-mas de presupuesto pertenecientes alTGN y al financiamiento externo debido aretrasos extensos en las asignaciones,algunas veces de orden burocrático.

(iii) Infraestructura y activos> Propiedad de activos sin claridad. A

pesar de que la red primaria fue re-cen-tralizada en 1999, no todo el equipo fuetransferido nuevamente al SNC en todoslos departamentos, lo que ha creado am-bigüedad respecto a la responsabilidadpor las labores de mantenimiento.

> Baja capacidad de contratación. La ma-yoría de trabajos se realizan por fuerzade las circunstancias. Sin capacidad decontratación, los SEPCAM han tenido quesobrellevar la antigüedad del equipo me-cánico y vender y reemplazar las unida-des irreparables.

> Falta de desconcentración para losSEPCAM provinciales. La desconcentra-ción de los SEPCAM en el nivel provincialestá vagamente definida.63 Esa realidad,sumada a los limitados presupuestos delas unidades provinciales, han restringi-do las capacidades de mantenimiento delos caminos en áreas remotas.

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63 El artículo 15 establece que “los equipos técnicos móviles pueden establecerse bajo la responsabilidadde los responsables residentes”.

(iv)Capacidades institucionales,planificación y ejecución

> Falta de capacidad para la planifica-ción participativa. Existen mecanismosen el CPPP (Consejo de Planificación Par-ticipativa Provincial) para la planifica-ción participativa entre los diferentesactores en los niveles provinciales. Sinembargo, los procedimientos son fre-cuentemente percibidos como tediosos yhay poca capacidad para agregar y prio-rizar las diferentes demandas en un úni-co programa coherente.

> Pobre intercambio de información SNC-SEPCAM para planificación de caminos.Una mejor recolección de información so-bre la calidad de caminos ayudaría a iden-tificar cuáles son las prefecturas y muni-cipalidades que requieren más atención ydesarrollo de capacidades. Conforme a losacuerdos entre el SNC y el SEPCAM, ésteúltimo envía informes trimestrales docu-mentados sobre el uso de los fondos de

mantenimiento e informa, además, al SNCacerca de los gastos de mantenimiento enlos caminos departamentales y provincia-les. Asimismo, reporta las necesidadespara mejorar los caminos en todo el país.El problema es que el SNC no actualiza es-ta información y tampoco lo hace cual-quier otro ente central.

> Falta de estándares de adquisiciones.Esta deficiencia es exacerbada por laspobres prácticas de adquisición de losSEPCAM y la ausencia de lineamientospara identificar cuáles son los caminosque requieren prioridad para reparacio-nes y/o construcción. Esto ha llevado ausos ineficientes de recursos.

> Capacidad de ejecución limitada. Elanálisis de la ejecución de los gastos decaminos departamentales indica consi-derables diferencias entre el presupuestoplanificado y el ejecutado (Tabla 7.5).Esto ha afectado negativamente la cali-dad de los caminos.

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Tabla 7.5 - EJECUCIÓN DE PRESUPUESTO DE CAMINOS POR LOS SEPCAM, 2001-2004

Razón de ejecución promedio Razón del presupuesto ejecutado a planificadoFondos Fondos Total 2001 2002 2003 2004

domésticos externos

Total 0.945 1.904 1.073 1.482 1.215 1.236 0.887Chuquisaca 2.182 2.333 2.200 1.031 2.267 3.000 2.000La Paz 0.730 1.718 0.944 1.022 0.462 1.286 0.929Cochabamba 1.170 16.000 1.256 1.264 1.163 1.423 1.225Oruro 0.714 2.000 0.839 3.000 0.545 1.000 1.000Potosí 2.286 2.143 2.238 2.700 3.000 2.000 1.818Tarija 0.760 0.429 0.751 0.857 0.688 0.968 0.675Santa Cruz 0.797 2.400 1.360 3.250 2.800 1.257 0.551Beni 1.192 0.750 1.109 1.000 0.885 1.636 1.111Pando 0.167 0.001 0.111 0.714 0.001 0.001 0.200

Nota: La razón 1 de ejecución del presupuesto indica que los presupuestos planificados fueron ejecutadosal 100 por ciento. La ejecución por debajo (encima) de 1 indica sub (o excesivo) gasto, respectivamente.Fuente: Banco Mundial, en base a información proporcionada por el SNC/Ministerio de Hacienda.

Las deficiencias institucionales antesmencionadas, están generalizadas y los SEP-CAM tienen limitada efectividad en torno alos caminos secundarios. Esta debilidad esparticularmente preocupante en el caso deSanta Cruz, frecuentemente referida como laadministración departamental más capaz. Elcaso, establecido en el Recuadro 7.4, ilustrala necesidad de lograr el fortalecimientoinstitucional antes de adoptar acciones másprofundas de descentralización.

c) MunicipalidadesLas municipalidades han asumido un rol

creciente en el sector caminos. La Ley de Par-ticipación Popular (LPP), adoptada en 1994,

asignó responsabilidades a las municipalida-des para caminos terciarios. Sin embargo,aún existen varios problemas que necesitanser atendidos:> Capacidad técnica limitada para los

caminos terciarios. Las municipalida-des no tienen agencias operativas de ca-minos. Todas las capacidades están com-binadas en sus oficialías mayores técni-cas, que tienen pocas habilidades espe-cializadas para la gestión de caminos.

> Responsabilidades poco claras debidoa la ambigüedad legal. Las municipali-dades no pueden cumplir totalmente susresponsabilidades con los caminos ter-ciarios debido a las ambigüedades en la

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Recuadro 7.4 - CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LOS SEPCAM: EL CASO DE SANTA CRUZ

Un tercio del equipo en el SEPCAM Santa Cruz es obsoleto, lo que hace el mantenimiento de sus ca-minos muy costoso e insostenible. El SEPCAM se las ha arreglado para aumentar sus fondos propios, pro-porcionando servicios de pavimentación de caminos (producción de capa base y sub base) a terceros,que usan otros tipos de maquinaria. Estos fondos han servido para comprar y reponer equipo de man-tenimiento de rutina. El SEPCAM en Santa Cruz quiso vender todo el equipo de mantenimiento hereda-do del SNC, pero estas viejas unidades eran todavía de propiedad del SNC y no se podía disponer de ellashasta que el problema de propiedad fuese solucionado. Por otra parte, el Gobierno del Japón había acor-dado la donación de dos unidades pero, debido a la posición del gobierno central, nunca pudieron serrecibidas. Al final, se le dio mayor prioridad a una donación de dos radares para el aeropuerto de SantaCruz. Por tanto, el SEPCAM Santa Cruz continúa, en su esfuerzo por captar recursos, ejecutando obrasde pavimentación a través de todo el departamento, abarcando 15 provincias y 56 municipalidades.

En Santa Cruz, los servicios de caminos se proporcionan a través de una dirección provincial en 9 delas 15 provincias, con un solo responsable residente que ejecuta y planifica todas las actividades demantenimiento con representantes del CPPP (Consejo de Planificación Participativa Provincial) local ylas municipalidades coordinando la movilización de la maquinaria y de los insumos. En conexión con ladirección provincial, el CPPP tiene un rol que le autoriza a expresar las necesidades de mejoramiento delos caminos de acceso ante el SEPCAM. Por tanto, Santa Cruz propuso una ley al Congreso para descon-centrar los poderes administrativos y fortalecer la capacidad de gestión de los caminos departamenta-les, con la intención de conseguir recursos adicionales de presupuesto que permitan contratar más per-sonal y comprar piezas complementarias de equipo pesado en cada una de las direcciones provinciales.


Ley del Sistema Nacional de Caminos.Una dispersión de las disposiciones lega-les (la LPP (Ley 1551), la Ley de Munici-palidades (Ley 2028) y la Ley de Descen-tralización Administrativa), han genera-do conflictos institucionales y superpo-sición de responsabilidades entre los ser-vicios de caminos de las prefecturas y lasmunicipalidades.

> Superposición de responsabilidad en-tre el SEPCAM y las municipalidades.En vista de que la construcción de cami-nos es políticamente atractiva, existensuperposiciones comunes relacionadascon esta actividad en áreas de los cen-tros urbanos de las municipalidades,64 laintersección de túneles y cobradores decaminos.

II.4 EvaluaciónFortalecer la capacidad institucional en

todos los niveles es una necesidad para elmanejo eficiente de los activos del sector ca-minos, para de ese modo cumplir con la fina-lidad de mejorar los servicios. Excepto por al-gunas mejoras en la red primaria de caminos,la calidad de los caminos todavía es muy po-bre, particularmente en los secundarios yterciarios. Algunos atribuyen las deficienciasa las difíciles condiciones geográficas y cli-máticas que prevalecen en Bolivia, pero, pa-ra la mayor parte, la pobre calidad de los ca-minos es el resultado de las débiles prácticasadministrativas y los disfuncionales acuer-dos institucionales. Esta realidad se percibemuy gráficamente por el hecho de que en elaño 2003 el monto total de los cargos de losusuarios de caminos se ubicó por encima deUS$290 millones, cuatro veces más de los

US$71 millones que se estimaron necesariospara cubrir los costos rutinarios y periódicosde mantenimiento de todas las redes (conexclusión de los caminos urbanos).

Esta estimación se basa en la contribu-ción de los usuarios de caminos a través deldescuento del impuesto al valor agregadopor el consumo de combustibles y de aque-llos impuestos generalmente aplicados aotros bienes en la economía. En otras pala-bras, los acuerdos institucionales del sectorhan sido inadecuados para superar los pro-blemas de una muy limitada capacidad, fal-ta de responsabilidad y sensibilidad, inter-ferencia política, además de superposición ycambio de responsabilidades. Como resulta-do, los resultados de inversión y manteni-miento de caminos en Bolivia han sido sub-óptimos.

Por lo tanto,—en contraste con los sec-tores de educación y salud— el principaldesafío de la descentralización en el sectorcaminos no es cambiar las responsabilidadesy los recursos desde el nivel nacional a nive-les más bajos de gobierno. El principal des-afío es lograr acuerdos institucionales queprecisen las responsabilidades y las asigna-ciones de recursos. Esto requiere (i) deter-minar el status de los SEPCAM e incorporar-los en la estructura del gobierno departa-mental; (ii) definir criterios para proporcio-nar adecuadas provisiones de recursos a lasjurisdicciones; (iii) frenar el uso de la con-versión de caminos secundarios en caminosprimarios como un medio para aumentar elacceso a los fondos; (iv) separar claramentelas responsabilidades para las áreas urbanasde los gobiernos departamentales vis-à-vislas municipalidades; y (v) establecer efecti-

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64 El SEPCAM Santa Cruz ha propuesto un arreglo por el cual la municipalidad puede solicitar que el CPPPapruebe el cambio de recursos de un camino prefectural a otro con mayor necesidad de mantenimientode rutina. Una vez autorizado, el equipo técnico de la dirección de la provincia proced93

vos mecanismos para monitorear el desem-peño y la responsabilidad de los productosen cada nivel. Mayor eficiencia, más respon-sabilidad y una calidad mejorada de los ca-minos, sólo puede lograrse poniendo estoscambios en vigencia.

III. DESCENTRALIZACIÓN EN EL SECTOR CAMINOS

Las siguientes secciones buscan propor-cionar lineamientos para superar las signifi-cativas debilidades institucionales. Con es-te propósito, es útil tener en cuenta los si-guientes cinco elementos: (i) la experienciade la descentralización en Bolivia en sí mis-ma y las lecciones aprendidas; (ii) la expe-riencia internacional en la descentralizaciónde caminos; (iii) los principios de la descen-tralización; (iv) los intereses de los involu-crados en el sector caminos; y (v) los ingre-dientes estratégicos para una reforma insti-tucional, gradual y descentralizada en elsector caminos.

III.1 Experiencias dedescentralización y lecciones en BoliviaComo se anotó antes, la descentraliza-

ción no es nueva en el sector. Entre 1995 y1999 hubo un intento de transferir los cami-nos primarios a las prefecturas pero la expe-riencia fracasó. El gobierno, en un intentopor remediar la situación y evitar peores re-sultados, decidió recentralizar las responsa-bilidades al nivel nacional. Esta reversiónfue costosa. El nivel nacional sólo podía re-alinear las responsabilidades, pero con res-tricciones sobre aquellas relacionadas conlos recursos financieros concedidos a losSEPCAM, que funcionaban como agenciasdepartamentales para financiar la red prima-ria de caminos. Personal competente de la

agencia nacional de caminos fue transferidoa los SEPCAM, pero algunos no volvieron asus posiciones anteriores. Las capacidadesya existentes declinaron gradualmente. Sinembargo, existen ahora algunas mejoras anivel nacional.

Esta experiencia proporciona útiles lec-ciones aprendidas, que son aplicables paramejorar el marco institucional del sector. Es-tas son las siguientes: > Las necesidades del nivel departamental

deben incluirse en una estrategia nacio-nal del sector caminos (que todavía tie-ne que ser desarrollada).

> Se necesita que estén disponibles las ca-pacidades institucionales básicas en elnivel nacional (SNC) para la supervisión,monitoreo y asistencia técnica.

> Se necesita que estén disponibles las ca-pacidades institucionales a nivel depar-tamental (SEPCAM) para planificación yejecución de inversiones y mantenimien-to de caminos.

> Es esencial definir qué nivel de gobiernoasumirá la responsabilidad de cada sec-ción de la red de caminos y se deben evi-tar mayores redefiniciones.

> Las transferencias de responsabilidadesdeben ser graduales e incrementales.

> Los incentivos y compromisos para elmantenimiento regular de caminos nece-sitan estar a disposición.

III.2 Experiencias internacionalesde descentralizaciónNo existe un modelo estándar a seguir

para la descentralización de caminos. Losacuerdos institucionales varían considera-blemente de un país a otro. Sin embargo, lalección general que es relevante para todoslos arreglos institucionales —al margendel rol particular que tienen los gobiernoslocales— es retener centralmente los po-

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deres sobre las políticas, incluyendo los as-pectos regulador y supervisor. La descen-tralización hace más compleja la coordina-ción sectorial y la elaboración de políticas.Con el fin de prevenir una mala coordina-ción y una mayor desigualdad, es necesariauna oficina central reguladora. Esto tam-bién incluye asistir a los gobiernos regio-nales y locales para capacitarlos en las pri-meras etapas.

La experiencia internacional demuestraque la descentralización genera beneficiosdefinidos para las actividades que están máslocalizadas por su naturaleza, tales comomantenimiento de caminos, mientras queproduce menores beneficios para la cons-trucción y la administración de caminos. Es-tos últimos casos, debido a sus característi-cas, son mejor ejecutados en los niveles su-periores del gobierno. La experiencia tam-bién demuestra la importancia de analizarpor separado los acuerdos institucionalespara el mantenimiento de caminos y la in-versión.

a) Construcción de caminos e inversiónEn el caso de la construcción, las respon-

sabilidades deben ser ya sea completamen-te centralizadas o completamente descen-tralizadas, con el fin de poder controlar loscostos. Existen varios enfoques diferentes

que han seguido los países de América Lati-na y Europa respecto al financiamiento yejecución de las inversiones en caminos.

Regímenes centralizados: ejecuciónnacional y financiamiento nacional. Algu-nos países mantienen centralizadas las res-ponsabilidades de la inversión en caminos.Sin embargo, la mayoría tienen agenciasdesconcentradas en el nivel regional que es-tán encargadas de la ejecución. Este es elcaso de Chile y Colombia, por ejemplo.

Ejecución local con co-financiamien-to nacional. En países como Argentina (Re-cuadro 7.5), Colombia y Alemania, los go-biernos locales son responsables por la in-versión de caminos mientras que el nivelcentral comparte la carga financiera y co-fi-nancia las inversiones. Venezuela tambiéntiene responsabilidades descentralizadas alos estados para la gestión de caminos, pe-ro las agencias federales permanecen total-mente operativas, llevando a la duplicidadde funciones y a una débil responsabilidad(Recuadro 7.6).

Ejecución local con financiamientolocal. En países más descentralizados comoSudáfrica y Estados Unidos, los estados,condados locales y municipios corren casicon el 100 por ciento del financiamiento dela construcción de caminos en sus jurisdic-ciones.

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Recuadro 7.5 - DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS EN UN PAÍS FEDERAL: EL CASO DE ARGENTINA

La Argentina tiene lo que se considera una de las experiencias más exitosas en la región. La red na-cional ha estado bajo la exclusiva responsabilidad de la agencia nacional (DNV). La Argentina delegó laadministración de algunas secciones de la red (cerca de 7.000 Km., o 18 por ciento de la red) a las pro-vincias, bajo una operación de dos años y con contratos de mantenimiento, mientras que dio concesio-nes al sector privado por otros 10.000 Km. de alto volumen de tráfico.


b) MantenimientoLa experiencia internacional sugiere que

las funciones de mantenimiento son mejo-res cuando se realizan localmente. Esta rea-lidad apoya el clásico argumento fiscal delfederalismo: los gobiernos departamentalesy locales, que están más cerca del punto dedemanda, son proveedores más eficientesen el mantenimiento de caminos. Inversa-mente, el gobierno central debe realizar el

mantenimiento. La Argentina es un casoexitoso de participación provincial en elmantenimiento (Recuadro 7.7).

III.3 Principios para ladescentralización de caminosEn base a estas experiencias internacio-

nales, los siguientes principios deben consi-derarse para los futuros esfuerzos de des-centralización (Recuadro 7.8).

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Recuadro 7.6 - EL CASO DE VENEZUELA: DESCENTRALIZACIÓN PARCIAL DE LOS CAMINOS PRIMARIOS A LOS ESTADOS

Venezuela sólo ha podido descentralizar parcialmente la red nacional de caminos. La descentraliza-ción de caminos tuvo lugar a través de negociaciones en base a la demanda entre los Estados y el go-bierno federal. Siete Estados han establecido agencias autónomas para administrar sus redes de cami-nos estatales así como su parte de la red nacional, mientras que los restantes 16 dependen marcada-mente de la asistencia directa del Ministerio de Transporte. Sin embargo, en algunas provincias, lasagencias federales de caminos permanecen totalmente operativas y no han sido desmanteladas pese alproceso de descentralización a los gobiernos estatales. Existe evidencia que los Estados más prósperosusan más recursos para mantenimiento y rehabilitación de caminos, lo que destaca la necesidad de me-canismos de financiamiento para los más pobres. La experiencia de Venezuela indica que la descentra-lización de caminos es un largo proceso, y debido a las limitadas capacidades, a la resistencia políticay a la falta de financiamiento, la transferencia puede derivar en arreglos asimétricos, esto es, no todaslas regiones podrán adoptar responsabilidades en la práctica.


Recuadro 7.7 - LA EXPERIENCIA DE ARGENTINA: DESCENTRALIZACIÓN DEL MANTENIMIENTO DE LA RED PRIMARIA (NACIONAL) DE CAMINOS

Desde 1997, la Dirección Nacional de Vías Argentina (DNV) ha usado contratos de rehabilitación ymantenimiento de largo plazo (CREMA—Contrato de Recuperación y Mantenimiento) con compañíasdel sector privado para otros 12.000 Km. Algunos consideran esta iniciativa como la prueba de un nue-vo modelo para la administración de redes nacionales de bajo-volumen. La práctica también se está im-plementando en Chile, Colombia, Guatemala, Paraguay y Uruguay.


III.4 Actores e intereses La experiencia internacional también ha

demostrado que cualquier estrategia de des-centralización debe tener en cuenta a losactores y a sus intereses. Siempre existe elriesgo de que aun las mejores y bien inten-cionadas reformas puedan encontrar cues-tionamiento público, empates e inclusooposición. Cualquier reforma en el sector ca-minos debe realizarse con un mínimo deconsenso entre los actores competitivos ysus intereses..Una estrategia de reforma, asícomo su secuencia e implementación, debeconstruirse gradualmente con el apoyo deactores e intereses.

III.5 Estrategia de descentralización de caminosLa evaluación del sector caminos, la ex-

periencia de la anterior descentralización enBolivia, la evaluación de los resultados in-ternacionales y los principios para la des-

centralización de caminos, indican que loque el país necesita no es un tipo de descen-tralización que cambie las responsabilida-des y fondos del gobierno central al departa-mental, porque esa estrategia ya fue aplica-da en 1995 y 1999 con pobres resultados enla calidad de los caminos. Bolivia necesitaahora lograr líneas mucho más claras de res-ponsabilidad para las administraciones decada tipo de caminos. .

Una particular estrategia de implemen-tación debería seguirse en base a los si-guientes elementos: > Desarrollando una visión. Es importan-

te desarrollar una visión de los futurosroles y responsabilidades de los gobier-nos departamentales.

> Implementación gradual. La imple-mentación debe ser gradual. Las capaci-dades institucionales deben ser creadasprimero y recién sobre esta base transfe-rirles las responsabilidades.

140


Recuadro 7.8 - PRINCIPIOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS

- Cuando existe poca capacidad para la descentralización, el primer paso debe ser transferir las res-ponsabilidades para los caminos regionales y municipales, mientras que el manejo de la red nacio-nal debe ser retenido por el ente central.

- La designación de funciones debe estar claramente vinculada con la asignación de responsabilida-des de gasto para los caminos, es decir, las vías municipales deben ser ubicadas bajo los gobiernoslocales, los caminos regionales bajo los gobiernos regionales y los nacionales bajo los gobiernoscentrales.

- Las responsabilidades administrativas asociadas con los caminos y que pretendan descentralizarse(planificación, construcción, operación y mantenimiento, política reguladora) deben estar clara-mente designadas para evitar superposiciones.

- El financiamiento debe estar vinculado con la transferencia de responsabilidades de gastos. Se de-be reflejar el compromiso local con el mantenimiento y desarrollo de caminos y permitir la redistri-bución transversal de los recursos con el fin de mantener los estándares nacionales y la coneccióncon las redes.


> Acuerdos institucionales simples. Losacuerdos institucionales deben ser sim-ples y llevar a líneas claras de responsa-bilidad entre los niveles de gobierno.

> Reconocer y usar la economía políticapara el mejoramiento de servicios. Esimportante reconocer la economía políti-ca de intereses: los futuros “ganadores”tienen que movilizarse y sus intereses de-ben estar bien articulados para lograr me-joras en el servicio. Por esta razón, es cla-ve controlar el fuerte interés de los futu-ros prefectos para llevar a cabo obras vi-sibles de infraestructura, en lugar de ellodeben generarse acuerdos institucionalesque estén por encima de ese interés y queconduzcan a mejores servicios.

III.6 Desarrollo de una visión de descentralización del sectorcaminos: responsabilidades pornivel de gobiernoEn vista de que fracasó un intento previo

para descentralizar los caminos primarios alos gobiernos departamentales (1995-1999), no es recomendable transferir nueva-mente esta responsabilidad. La siguiente esuna visión opcional de la futura descentrali-zación del sector caminos.

Ministerio de servicios y obras públi-cas. El Ministerio debe tener un rol de lide-razgo clave en el proceso de descentraliza-ción. Esto implica establecer un marco dereglas e incentivos para todo el sector cami-nos. Una política nacional de caminos ten-dría que ser desarrollada y del mismo modoel Ministerio debería implementar instru-mentos de supervisión y monitoreo de losservicios del sector. .

Servicio nacional de caminos (SNC). ElSCN debe continuar con su responsabilidadsobre los caminos primarios, siempre ycuando se encuentre en el contexto de una

estrategia nacional. Debe coordinar las in-versiones con los gobiernos departamenta-les y municipalidades.

Gobiernos departamentales. Debenobtener total responsabilidad por los cami-nos secundarios dentro de la estrategia na-cional. Los SEPCAM “semi-autónomos” serí-an incorporados en la estructura del gobier-no departamental, como entidades del sec-tor caminos. No habría ninguna estructuradoble entre el SEPCAM y los gobiernos de-partamentales.

Municipalidades. Las municipalidadescontinuarían siendo responsables por loscaminos terciarios. Ellas coordinarían elmantenimiento y las inversiones con los go-biernos departamentales.

III.7 Implementando ladescentralización de caminosExisten una serie de pasos de implemen-

tación para garantizar que la descentraliza-ción sea exitosa y conduzca a servicios me-jorados. Los tres pasos principales son: (i)fase preparatoria para asegurar las capaci-dades institucionales básicas, (ii) institu-cionalización de las transferencias a travésde “paquetes de negociaciones”, y (iii) mo-nitoreo del desempeño.

a) Fase preparatoriaLos puntos de entrada para la descentra-

lización deben tener en cuenta ciertas res-tricciones y diseñar una estrategia para mi-tigar los riesgos asociados. La fracasadadescentralización de mediados de los 90 ha-ce notar la necesidad de una fase preparato-ria en la que las capacidades institucionalesbásicas sean creadas y fortalecidas. La tabla7.6 identifica las medidas que se considerannecesarias, incluyendo acciones para actua-lizar ciertas capacidades institucionales ac-tualmente débiles y para superar algunas

141


actividades caracterizadas por los bajos ni-veles de transparencia y responsabilidad.

b) Institucionalización de transferenciasmediante “paquetes de negociación”Una vez que estas condiciones estén vi-

gentes, se podrían diseñar paquetes de ne-gociación para el sector. Ellos deberían sa-car ventaja de los incentivos que existen yrealinearlos de manera que contribuyan amejorar los servicios. Las condiciones inicia-les e incentivos son: > Un alto nivel de financiamiento externo

(70 por ciento) versus financiamiento do-méstico (30 por ciento).

> Los futuros prefectos elegidos están inte-resados en proporcionar infraestructura fí-sica visible, particularmente en caminos.

> Existe una percepción general de que loscaminos secundarios tienen que ser me-jorados.

> Existe un bajo nivel de responsabilidadfiscal en los gobiernos departamentales.Por tanto, no es aconsejable permitir quelas prefecturas accedan directamente afinanciamiento externo sin controlesmucho más fuertes y sin maquinarias pa-ra el cumplimiento de sus tareas.Bajos estas condiciones, es recomenda-

ble proceder en dos etapas. El primer paque-te de negociación se orienta a establecerresponsabilidades básicas para el gobiernodepartamental y asegurar que la calidad decaminos sea, por lo menos, mantenida (Ta-bla 7.7). El segundo paquete de negociacio-nes se orienta a mejorar los servicios y au-mentar la cobertura a través de aumento definanciamiento (Tabla 7.8). Los elementoslistados en estos paquetes de negociaciónson los requerimientos mínimos para que losservicios de caminos mejoren en el tiempo.Ellos están orientados a que los gobiernos

142


Tabla 7.6 - FASE PREPARATORIA PREVIA A LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS

Fase preparatoria para - Desarrollo de una estrategia nacional del sector caminos la descentralización de que incluya los tres niveles de gobierno.caminos y acciones - Definir la red de caminos primaria, secundaria y terciaria.

- Total despliegue de cuentas de los SEPCAM.- Capacitar a los departamentos en gestión de recursos humanos.- Capacitar a los departamentos en estrategias y

herramientas de contratación.- Preparar inventarios (activos físicos) para los SEPCAM

antes de su incorporación en la estructura de los gobiernos departamentales. Asegurar financiamiento para el mantenimiento regular de la maquinaria.

- Poner arreglos de monitoreo en vigencia: seleccionar y acordar sobre una serie básica de indicadores para medir la calidad del servicio; definir la línea base en cadadepartamento; definir responsabilidades de monitoreo;definir sanciones por falta de cumplimiento.


143


Tabla 7.7 - "PAQUETE DE NEGOCIACIÓN UNO" PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS:ESTABLECIENDO RESPONSABILIDADES PARA LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Gobierno nacional - El gobierno nacional transfiere la agencia del SEPCAM a los gobiernosdepartamentales, junto con el personal y los activos físicos.

- El gobierno nacional define una serie de indicadores para monitorear la calidad del servicio.

Gobierno El Departamento a cambio acepta:departamental - Financiamiento mediante un incentivo en base a fórmula (fórmula

por kilómetro u otra que esté en línea con la política nacional de caminos). La introducción de la fórmula es directa (no gradual).

- Se compromete a mantener por lo menos el nivel actual de la calidadde los caminos secundarios, que fue medido por una serie de indicadores.


Tabla 7.8 - "PAQUETE DE NEGOCIACIÓN DOS" PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS:MEJORANDO LOS SERVICIOS

Gobierno nacional - El gobierno nacional ofrece financiamiento para caminos secundarios a través del crédito externo (existente o nuevos préstamos). Los préstamos son contratados por el gobierno nacional, pero la ejecución de la inversión para caminos secundarios se hace a través del departamento.

- El gobierno nacional retiene una porción de las transferencias regulares de co-participación (IHD, otros) que no exceden el 50 por ciento del servicio regular de la deuda en nombre de los departamentos.Esto garantiza parcialmente el re-pago automático de los préstamos de inversión, mientras que al mismo tiempo expone a los prestamistas al riesgo de crédito (similar a los préstamos del FNDR).

- El gobierno nacional define una serie de indicadores para el monitoreo del mejoramiento de servicios.

Gobierno El Departamento a cambio acepta:departamental - Comprometerse al mejoramiento de los servicios en caminos secundarios,

tomando como referencia la medición de una serie de indicadores.- Re-pago regular de préstamos (asegurado mediante la retención de

las transferencias de co-participación).


departamentales obtengan el control sobrelos insumos para producir resultados, mien-tras se implementa la descentralizacióndentro de una serie de reglas nacionales.

No es posible que se produzca el mejora-miento de los caminos secundarios sin unmayor financiamiento. Por lo tanto, el se-gundo paquete de negociación se orienta aaumentar los recursos de los gobiernos de-partamentales, principalmente respecto apréstamos externos. Sin embargo, esta se-gunda fase no puede implementarse a me-nos que los acuerdos de responsabilidad fis-cal estén claros en los niveles subnaciona-les. La mora recomendada sobre la deuda de-partamental (Ver la sección 2 del Volumen IIde este informe) tendría que ser respetadaen la primera fase de descentralización. Unavez que los gobiernos departamentales es-tán autorizados a prestarse, los siguientesarreglos podrían hacerse (Tabla 7.8).

c) Monitoreo del desempeñoDurante la implementación de la descen-

tralización, las autoridades nacionales de-ben considerar que es posible que el proce-so no conduzca necesariamente a mejoresservicios de caminos durante las transicio-nes hacia una descentralización más profun-da. Por tanto, el Ministerio de Obras Públi-cas debe fortalecer sus instrumentos de su-pervisión y monitoreo de productos. Una se-rie de indicadores debe usarse para monito-rear el desempeño de los gobiernos departa-mentales y municipales bajo el nuevo esce-nario descentralizado, sobre todo en la fasepreparatoria previa a la transferencia de res-ponsabilidades. Estas podrían incluir: > El Indicador Internacional de Rugosidad

(IIR), con diferentes indicadores paracaminos secundarios y terciarios. Talesindicadores también deben ser usadospara caminos primarios.

> Indicadores de seguridad de caminos(accidentes).Estos indicadores deben ser monitorea-

dos regularmente y constituir compromisospara que los gobiernos departamentales me-joren los servicios. Los indicadores y las me-tas anuales deben ser publicados.

IV. CONCLUSIONES Y CONDICIONES DE ÉXITO

Bolivia enfrenta desafíos significativospara mejorar la calidad de los caminos yaque las condiciones actuales van en detri-mento del desarrollo del país. La calidad essensiblemente baja en los caminos secunda-rios y terciarios. Mejorar esta situación re-quiere reformas institucionales que produz-can más responsabilidad y transparencia.

La descentralización puede mejorar la ca-lidad de los caminos solamente bajo pocos yrigurosos supuestos. Primero, necesita estarbien implementada y secuenciada —lo queno se hizo en el primer intento para descen-tralizar los caminos primarios—. Una fasepreparatoria es necesaria para asegurar lascapacidades institucionales básicas antes dedar a los gobiernos departamentales más res-ponsabilidades. Sólo cuando ello ocurra de-ben incorporarse los SEPCAM en la estructurade los gobiernos departamentales.

Para lograr avances en la materia, debenestar presentes una serie de condiciones deéxito. De ese modo, las reformas conducirána mejores servicios. Estas condiciones deéxito son las siguientes:> Clasificación de caminos. Se debe sus-

pender la reclasificación de caminos se-cundarios en primarios.

> Responsabilidades claras. Las respon-sabilidades entre los niveles nacional,departamental y municipal deben estarclaramente definidas.

144


> Política sectorial. Se debe desarrollaruna política nacional del sector caminosy los gobiernos subnacionales debenaplicar sus lineamientos.

> Monitoreo y evaluación. Los indicado-res sobre la calidad de caminos, deben

determinarse en detalle e individual-mente para cada departamento. Los pro-cesos hacia las metas anuales en el me-joramiento de servicios deben ser moni-toreados regularmente. Las metas anua-les deben ser publicadas.

145


146


Anexo 7.A - ORGANIGRAMAS DE ACTORES INSTITUCIONALES CLAVE

Anexo Gráfico 7.1 - ORGANIZACIÓN DEL SERVICIO NACIONAL DE CAMINOS (SNC)

Fuente: Servicio Nacional de Caminos.

Director GestiónFinanciera

DirectorMantenimiento

Vial

Director AsuntosSociales y Medio

Ambiente

DirectorPlaneación

y Tecnología

Director deConstrucción

Director AsuntosLegales

Oficina RegionalSanta Cruz

Oficina RegionalOruro

Oficina RegionalPotosí

Oficina RegionalPando

Oficina RegionalSan Ramón

Oficina RegionalTarija

Oficina RegionalCochabamba

Oficina RegionalChuquisaca

Oficina RegionalLa Paz

Oficina RegionalBeni

AuditoríaInterna

PresidenteEjecutivo

SecretarioGeneral

Controlde Calidad

GerenteGeneral

Anexo Gráfico 7.2 - ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PREFECTURALES DE CAMINOS (SEPCAM)

Fuente: SEPCAM Santa Cruz.

Prefectura

Director deInfraestructura

SEPCAM

Consejo Técnico

Auditoría Interna

Secretario GeneralSistema de Gestión(SIAM)

MantenimientoCaminos

DirectoriosProvinciales

Nivelesdesconcentrados

Maestranza

Transporte

Finanzas &Contabilidad

RecursosHumanos

Bienes yServicios

Asesor Legal

Unidad deSupervisión

Unidad de Estudiose Ingeniería

Unidad InfraestructuraCaminera

Unidad MantenimientoEquipos

Gestión yPresupuesto

147


Anexo Gráfico 7.3 - ORGANIZACIÓN DE LOS DIRECTORIOS PROVINCIALES DE CAMINOS

Fuente: SEPCAM Santa Cruz.

Sub-Prefectura SupervisorSEPCAM

Director CaminosProvinciales

IngenieroResidente

Secciones DirectorCampamento

Trabajadores Choferes Mecánicos Serenos

8. DESCENTRALIZACIÓN DE LOSPODERES TRIBUTARIOS A LOS

GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

La falta de bases de ingreso propio fue un impedimento

principal para que muchos gobiernos regionales profundicen

su autonomía. Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela, todos

han demostrado que, si los gobiernos regionales no encuentran

acceso razonable a ingreso propio, su dependencia fiscal del centro

va a dictar todavía la gestión día-a-día de las administraciones.

Comparados con estos países, los gobiernos regionales en Bolivia

son particularmente dependientes de transferencias, que

constituyen aproximadamente el 96 por ciento de sus ingresos

totales. A largo plazo, por lo tanto, crear acceso ingresos propios

en la forma de impuestos, es una opción de política que debería

considerarse. Este capítulo proporciona una visión de qué

impuestos pueden ser eficientemente recaudados a nivel

departamental, constituyen un nítido reflejo de la capacidad fiscal

regional y no afectan negativamente la equidad.

I. INTRODUCCIÓN: EL DESAFÍO DE LA TRIBUTACIÓN EN EL NIVELDEPARTAMENTAL

Desde el punto de vista de la descentrali-zación fiscal, los gobiernos departamentalesbolivianos son el nivel más débil de adminis-tración: en contraste con el nivel municipal oel nivel nacional, las prefecturas no tienenacceso a ingresos por impuestos propios.Ellas administran diversas tasas, pero el volu-men de ingreso es marginal. No es de sorpren-der, entonces, que los desequilibrios fiscalesverticales y la dependencia de transferenciasde los gobiernos departamentales sea extre-madamente alta. Antes de la aprobación de laLey de Hidrocarburos, el 96.6 por ciento delos ingresos departamentales totales veníade transferencias y esta porción se incremen-tará a 99.3 por ciento en 2006, una vez que elingreso adicional esté disponible.

Las municipalidades en cambio, admi-nistran el impuesto a la propiedad y el im-puesto a los automotores y asimismo recau-dan una serie de distintas tasas. La munici-palidad promedio tiene una fuente relativa-mente favorable de ingreso propio, la que,sin embargo, es subutilizada. Después deque la Ley de Hidrocarburos se haya imple-mentado, se estima que el ingreso total delas municipalidades será financiado hastaen un 74.2 por ciento por transferencias. Lasfuentes de ingreso propio de las municipali-dades las pone en una posición relativamen-te favorable y son menos dependientes detransferencias que los gobiernos departa-mentales. Sin embargo, la mayoría de lasmunicipalidades rurales son considerable-mente más dependientes de transferenciasque la mayoría de las municipalidades urba-nas o de tamaño mediano y grande.

Existen profundas razones por las que losgobiernos regionales de Bolivia deberían re-

caudar sus propios impuestos. La aproba-ción de la Ley de Hidrocarburos ha disminui-do, tal vez extinguido, el espacio para incre-mentar transferencias centrales. Devolvergastos centrales y financiarlos con recursosadicionales—en la forma de transferenciassectoriales— podría simplemente no ser po-sible debido a la estrechez de las finanzas.Como se mencionó previamente, los impues-tos regionales también son requeridos parareducir desequilibrios fiscales verticales, losque ya son altos para los gobiernos regiona-les; al mismo tiempo, la volatilidad en el flu-jo de recursos podría ser creciente en el fu-turo debido a la mayor proporción de los hi-drocarburos en las transferencias. Esto, a suvez, expondría a los gobiernos departamen-tales a un mayor riesgo fiscal.

Considerar la tributación regional tam-bién es necesario a la luz de la experienciade varios países de América Latina. La au-sencia de bases de ingreso propio fue unobstáculo mayor para muchos gobiernos re-gionales para profundizar la autonomía. Pe-rú, Colombia, Ecuador y Venezuela, todoshan demostrado que, si las regiones no en-cuentran acceso razonable a ingreso propio,su dependencia fiscal del centro continuarádictando la gestión del día a día de la admi-nistración regional (Tabla 8.1). En compara-ción con estos países, los gobiernos regio-nales en Bolivia son particularmente depen-dientes de transferencias.

Esta sección está estructurada de la si-guiente manera. Después de la introducción,la segunda sección de este capítulo conside-ra los principios de descentralización de in-greso; la tercera sección resalta algunas al-ternativas para la tributación regional; lacuarta sección analiza las implicancias de latributación regional; la quinta sección des-cribe el diseño de una estrategia para la im-plementación de la tributación regional.

150


II. PRINCIPIOS PARA LADESCENTRALIZACIÓN DE INGRESOS E IMPUESTOSDesde un punto de vista normativo, las

ventajas de proveer a los gobiernos subna-cionales acceso a ingresos propios son lassiguientes:> Las fuentes de ingreso propio reducen la

dependencia de transferencias del centro;> la tributación local implica que los polí-

ticos “sientan el dolor del boliviano deimpuesto marginal que gastan”;

> el escrutinio de impuestos contribuye aun gasto más eficiente y promueve unarestricción presupuestaria más fuerte; y

> la tributación local puede estimular laresponsabilidad hacia los ciudadanos.Así cualquier gobierno subnacional que

cobre impuestos e ingreso propio, está —deacuerdo al argumento estándar de eficien-cia— en una posición capaz de tender los ci-mientos para una descentralización exitosa.

La tributación es particularmente requeri-da para financiar algunos gastos locales, so-bre todo para gobiernos regionales que esténprimordialmente involucrados en la entregade servicios públicos. Los impuestos redistri-butivos son particularmente deseables parafinanciar servicios en los sectores sociales,

p.ej. entregando servicios de salud y educa-ción. Entonces, aunque el gobierno centralaún debería proveer financiamiento comple-mentario para las externalidades positivasasociadas con estos servicios, la administra-ción regional de impuestos redistributivossería un importante punto de partida para ga-rantizar sus recursos financieros locales. Encambio, servicios en el sector infraestructuraproductiva (por ejemplo, en caminos) deberíaapoyarse primariamente en tasas, financia-miento de capital y en el sector privado.

En la práctica, sin embargo, es una tareaextremadamente desafiante asignar fuentesde ingreso propio a los gobiernos regionales,particularmente por impuestos. En la mayo-ría de los países unitarios de América Latina,el fortalecimiento de las regiones constituyela “segunda ola de la descentralización” ypor tanto se suman relativamente tarde alproceso que ya está en marcha. Entretanto,las municipalidades ya han comenzado aadoptar más poderes fiscales. En otras pala-bras, la mayoría de las bases impositivas yaha sido copada. Adicionalmente, por razonesque conciernen a la equidad, los gobiernosnacionales gestionan muchos impuestos opor razones administrativas y de eficiencialos asignan a las municipalidades (principio

151

DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Tabla 8.1 - TRANSFERENCIAS E INGRESOS DE LOS GOBIERNOSREGIONALES EN PAÍSES SELECCIONADOS (EN PORCENTAJE)

Transferencias Ingreso propio

Venezuela (2000) 98.39 1.61Colombia (2000) 59.9 40.1Ecuador (1998) 92.8 8.8Perú (2000) 93.8 6.2España (2001) 76.69 23.31

Fuente: Venezuela (Del Rosario y Mascareño 2002); Colombia(Ballesteros y Maldonado 2002); Ecuador (Conam 2000); Perú (Pollarolo2001); España (Monasterio-Escudero y Suarez-Pandiello 2002).

de subsidiaridad) (Recuadro 8.1). Y un go-bierno central en una situación de crisis fis-cal bien no podría descentralizar bases deimpuestos a los gobiernos subnacionales delos que depende. Esto ha dejado a los gobier-nos regionales posibilidades muy limitadasde administrar sus propios impuestos, cau-sando que muchos en distintos países seapoyen mayormente en transferencias inter-gubernamentales. Los gobiernos departa-mentales bolivianos enfrentan el mismo di-lema. En la primera fase de descentralización

los municipios han ganado acceso a basestributarias que también hubieran podido serasignados a los departamentos.

III. OPCIONES PARA LADESCENTRALIZACIÓN DEIMPUESTOS A LOS GOBIERNOSDEPARTAMENTALES

La selección de fuentes de ingreso propiopara las regiones representa un desafíoenorme en todos los países. En vista de simi-

152


Recuadro 8.1 - REGLAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE INGRESO PROPIO E IMPUESTOS

- El ingreso por impuestos debería cubrir las necesidades de gasto; los ingresos deberían ser sufi-cientemente grandes o incrementarse proporcionalmente a la expansión o mejora en la entrega deservicio que se busca.

- La carga tributaria debería recaer en los residentes de cada gobierno subnacional particular y losimpuestos cobrados en una jurisdicción deberían retornar allí como beneficios a su población.

- Por temas de equidad, los impuestos redistributivos deberían ser dejados a los gobiernos centra-les; el gobierno subnacional debería poseer únicamente bases de impuestos inmóviles (cuyas tasaspueden ser cambiadas sin significantes pérdidas de ingreso).

- Los ingresos por impuestos deberían ser estables y predecibles para cubrir los gastos de los gobier-nos subnacionales (los que usualmente también son estables).

- Las fuentes de ingreso que pueden servir al propósito de salvaguardar la estabilidad macroeconó-mica, ya sea porque proveen un ingreso suficientemente amplio o son elásticos frente al ingreso—tal como el impuesto al ingreso personal y el impuesto a las empresas— deberían ser dejados al go-bierno nacional.

- La administración tributaria debería ser llevada a cabo por el nivel de gobierno que tenga el des-empeño más eficiente y efectivo (en línea con el principio de subsidiaridad).

- Por rendición de cuentas, debería asignarse a los gobiernos subnacionales bases de impuestos in-dividuales. Esto podría ser enfatizado aplicando el concepto de ‘correspondencia fiscal’, utilizandofuentes particulares de ingreso para responsabilidades de gasto relacionadas (por ejemplo, gobier-nos subnacionales cobran un impuesto a los combustibles si es que también tienen la responsabi-lidad de construcción y mantenimiento de caminos).

- Los impuestos no deberían impedir la eficiencia del mercado interno común. Ellos no deberíanobstruir el libre flujo de fuerza laboral, capital, bienes y servicios dentro de la nación (o hacia paí-ses extranjeros).


lares limitaciones, los gobiernos regionalesen diferentes países o han tenido poco in-greso propio, o han tenido que ser bastantecreativos, en algunos casos por ejemplo me-diante la creación de sobre-tasas a impues-tos nacionales (Tabla 8.2).

En vista de esta experiencia internacio-nal, y dada la estructura tributaria particularasí como de las condiciones presentes enBolivia—no existe un impuesto al ingresopersonal; no existen administraciones tri-butarias a nivel departamental; hay solo ba-jo nivel de transparencia y un limitado in-tercambio de información entre niveles degobierno—existen dos posibilidades de in-greso tributario para los departamentos yque podrían servir como un punto de partidapara la tributación regional.> Opción 1: un impuesto especial al con-

sumo.> Opción 2: un impuesto a las ventas de

gasolina y diesel.

Si es que se respetan e implementan al-gunos arreglos administrativos particulares(analizadas más adelante en la Tabla 8.3),estos impuestos podrían reflejar nítidamen-te la capacidad fiscal regional y entoncesconstituir un punto de partida para la tribu-tación departamental. Dada la experienciade otros países (como Colombia), estos dosimpuestos también son apropiados comodepartamentales, dado que la carga tributa-ria no puede ser fácilmente exportada fuerade la jurisdicción que cobra el impuesto (adiferencia de los impuestos al comercio ex-terior, por ejemplo); no influencia mucholas preferencias de ubicación de los agentes(a diferencia del impuesto a las empresas,por ejemplo); no son demasiado difíciles deadministrar localmente (a diferencia delIVA, por ejemplo); y no son utilizados parapropósitos redistributivos inter-regionales(a diferencia del impuesto al ingreso perso-nal, por ejemplo).

153


Tabla 8.2 - CASOS DE PAÍS EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA REGIONAL

Tipo de impuesto

Impuesto a la propiedad

Impuesto a la rentapersonal

Casos de país

- España, Ecuador: administrados por las municipalidades; gobierno regionales pueden cobrar un impuesto al traspaso de propiedad.

- Francia: departamentos comparten estos impuestos con municipalidades (queobtienen alrededor de la tercera parte de los ingresos), y los gobiernos regionales pueden establecer una sobre-tasa al impuesto administrado por los departamentos.

- México, Argentina: impuestos a nivel del Estado/provincial con co-participación del ingreso para municipalidades.

- España (el impuesto es administrado por el gobierno central, pero gobiernos regionales pueden definir las tasas tributarias, crear propias deducciones paraindividuos, inversiones no-corporativas y el uso del ingreso, siempre dependiendo que no afecten otros impuestos que se cobran por cualquier categoría de ingreso).

- México- Argentina (Impuesto a Ingreso Bruto)

154


Tipo de impuesto

Impuesto a la planilla

Impuesto alconsumo

Impuesto de ventasminoristaImpuesto al valor agre-gado (IVA)

Impuesto aempresas

Registro deautomóviles eimpuestosanuales dematrículaPeajes parauso decarreterasImpuestos ala gasolina

Casos de país

- México- Australia- Sudáfrica- Colombia: los departamentos cobran "impuestos del vicio" como cargos a

licores, cerveza, y tabaco.- España: los gobiernos regionales cobran impuestos para el bingo y sobre-

tasas para juegos (que son administrados por las municipalidades).- El País Vasco (España) como gobierno regional de estatus específico cobra un

impuesto sobre la manufactura.- Los estados en Estados Unidos.- Navarra (España) como gobierno regional de estatus específico; también

establece impuestos a la venta en bienes de lujo.- Brasil- Canadá (IVA paralelo; cinco diferentes tipos de IVA).- Las islas Canarias (España) cobra un impuesto general indirecto, con una

estructura similar a la de un IVA, sin embargo tiene menos tasas diferenciadas y no aplica a las ventas finales minoristas.

- Francia: los departamentos comparten este tipo de impuestos con las municipalidades (las que obtienen alrededor de la tercera parte del ingreso).

- España: los gobiernos regionales que tienen una sola provincia pueden establecer sobre-tasas al impuesto municipal a actividades empresariales.

- El País Vasco (España) establece tasas flexibles y concesiones al impuesto deingreso corporativo.

- Colombia: los departamentos administran un impuesto automotor.- Francia: los gobiernos regionales aplican un impuesto a las licencias de

conducir; gobiernos departamentales administran un impuesto anual para automóviles.

- Carreteras interregionales han sido privatizadas o concesionadas en Chile, Colombia, Perú y Ecuador, con varios gobiernos regionales participando de los ingresos por concepto de peajes.

- Canadá: administrado por el gobierno federal y las provincias con bases tributarias compartidas (tax-sharing).


Estos dos impuestos podrían proveer lossiguientes ingresos per cápita65 para distin-tos gobiernos departamentales en 2010.Los cálculos indicaron que, en comparacióncon el promedio nacional, la porción do-méstica del ICE proporcionaría más ingresosque el impuesto a las ventas de gasolina ydiesel (Tabla 8.4). Como puede esperarsecuando las capacidades fiscales son des-iguales entre jurisdicciones, los ingresosper cápita a ser obtenidos son distintos pa-ra cada gobierno departamental. El depar-tamento de Potosí, por ejemplo, podría re-caudar tan solo US$ 4.6 per cápita a travésdel ICE, mientras que Tarija recibiría

155


65 Refiérase al Anexo a este documento para detalles sobre los supuestos que subyacen las estimacionesde ingresos por impuestos.


Alternativa 1:Porción doméstica delImpuesto alConsumo Específico (ICE)

Alternativa 2:Impuesto a lasventas de ga-solina y diesel

Base delimpuesto

Departamental

Departamental

Tasa delimpuesto

Distintosporcentajesdependiendode los bienes.

Entre cero y5 por ciento.Las regionespueden elegirla tasa.

Administración del impuesto

Alternativa (a): Administraciónnacional con una comisiónpara el gobierno central. Alternativa (b): Administracióndepartamental; recolección deingresos a nivel de las ventasfinales.Alternativa (c): Administracióndepartamental; recolección deingresos a nivel del productor.Alternativa (a): Administracióndepartamental.Alternativa (b): Administraciónnacional con una comisiónpara el gobierno central.

Apropiación delas recaudaciones

del impuesto

Departamental

Departamental

Tabla 8.3 - OPCIONES PARA LA TRIBUTACIÓN REGIONAL EN BOLIVIA

US$12.4 per cápita. Existen similares dife-rencias con respecto al impuesto a las ven-tas de gasolina.

IV. IMPLICANCIAS DE LADESCENTRALIZACIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS

La descentralización de impuestos im-plica tres dilemas básicos, cuando los de-partamentos tienen potencial tributariodistinto. Estos dilemas, relevantes a todoslos países, parecen ser particularmente se-veros en el caso boliviano. Los dilemas sonlos siguientes.

Primero, la tributación departamentalincrementa las disparidades horizontales.Como es evidente en las cifras siguientes, elingreso per cápita obtenido a partir de estosimpuestos es desigual. Oruro alcanzaría elmayor nivel, seguido por Santa Cruz. El me-nor sería obtenido por Potosí y Chuquisaca

(Gráfico 8.1). Esto crea la necesidad de re-distribución para evitar mayor profundiza-ción de los desequilibrios horizontales, quesurgen naturalmente cuando la capacidadfiscal es distinta entre departamentos y seintroduce la tributación. Una posible medi-da remedio podría ser proveer ingreso en

156


Tabla 8.4 - NUEVO INGRESO DE IMPUESTO DEPARTAMENTAL(en US$ per cápita), 2010

ICE Impuesto a la gasolina

Potosí 4.6 2.2Beni 5.5 3.0Pando 7.4 3.0Chuquisaca 5.9 2.4Oruro 8.8 4.4La Paz 6.5 4.0Cochabamba 7.1 3.6Tarija 12.4 2.1Santa Cruz 8.0 4.5Promedio nacional 7.2 3.7


Gráfico 8.1 - POTENCIAL DE IMPUESTOS DE LOS DEPARTAMENTOS(en Bolivianos per cápita), 2010

Chuq

uisa

ca

Coch

abam

ba

La P

az

Orur

o

Pand

o

Poto

si

Sant

a Cr

uz

Tari

ja

Prom

edio

naci

onal

Beni

0

20

40

60

80

100

120

140

160 Impuesto de venta degasolina y diesel

ICE


forma de transferencias, de modo que todaslas regiones puedan alcanzar al menos elpromedio nacional de ingreso tributario.También existen otras formas y objetivospara la redistribución.

Segundo, los gastos a ser transferidos alos gobiernos departamentales son muchomás altos que el nuevo ingreso que podríaobtenerse de la tributación. Sin embargo,estimar el ingreso por impuestos departa-mentales no puede ser muy nítido y exacto,dado que el nivel de tributación es una fun-ción de las tasas que se apliquen. En con-secuencia, para este ejercicio de costeo seha supuesto que los gobiernos departa-mentales aplicarían las tasas permitidasmás altas (por ejemplo, cinco en vez deuno por ciento para el impuesto a las ven-tas de gasolina). Adicionalmente, se ha su-puesto que los gobiernos departamentalesadoptarían nuevos gastos ya desde el año2007, aunque no es recomendable imple-mentar la descentralización del gasto sipreviamente no se han alcanzado todos losrequisitos de la fase preparatoria (ver pri-mer volumen de este informe).

Entonces, en 2010 los gobiernos depar-tamentales (cuando todos los impuestos es-tén establecidos y recaudados con las mayo-

res tasas aplicables y todos los departamen-tos hayan adoptado todos los gastos eneducación, salud, caminos), sólo serían ca-paces de recaudar US$ 133.4 millones mien-tras que podrían ejecutar potencialmenteUS$ 800.2 millones en gastos (Tabla 8.5).Estas diferencias entre nuevos ingresos ygastos son significativas, ya que sería dese-able que los gobiernos departamentales re-cauden ingresos más o menos iguales almonto de los gastos que asumirían.

También debería notarse que estas dife-rencias—entre el potencial tributario y elingreso tributario asumiendo tasas unifor-mes—y los gastos del gobierno central sonaltos tanto en los departamentos ricos comopobres. Naturalmente, estas diferencias sonmenores en departamentos con mayor po-tencial (por ejemplo, Santa Cruz, ref. Tabla8.6) comparados con aquellos de menor po-tencial tributario (por ejemplo, Potosí, ref.Tabla 8.7). Esto crea significativas dificulta-des para que los gobiernos departamentalesfinancien nuevos gastos descentralizadoscon ingresos propios por impuestos.

Tercero, la introducción de tributacióndepartamental no es fiscalmente neutral enningún nivel de gobierno (Tabla 8.8). Estopor supuesto es verdadero para los gobier-

157


Tabla 8.5 - COSTEO DE INGRESO DE NUEVO IMPUESTO Y RESPONSABILIDADES DE GASTO PARALOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES (en millones de US$), 2006–10

2006 2007 2008 2009 2010

Ingreso propio a partir de nuevos impuestos 0.0 111.9 118.6 125.8 133.4Opción 1: Porción doméstica del ICE 0.0 74.8 79.3 84.1 89.2Opción 2: Impuesto a las ventas de gasolina y diesel 0.0 37.1 39.3 41.7 44.2

Transferencia total de gastos (simétrica) 0.0 632.4 681.4 746.7 800.2Educación 0.0 460.9 488.5 531.0 563.0Salud 0.0 100.9 118.1 136.2 153.0Caminos 0.0 70.6 74.8 79.5 84.2


158


Tabla 8.6 - SANTA CRUZ: INGRESO POTENCIAL DE IMPUESTO Y RESPONSABILIDADES DEGASTO (en porcentaje del PIB), 2010

Responsabilidades de gasto Ingreso de impuesto

Caminos 0.39 Opción 1: ICE (porción doméstica) 0.20Educación 1.02 Opción 2: Impuesto a las ventas de gasolina 0.11Salud 0.21Total 1.62 Total 0.31


Tabla 8.7 - POTOSÍ: INGRESO POTENCIAL DE IMPUESTO Y RESPONSABILIDADES DEGASTO (en porcentaje del PIB), 2010

Responsabilidades de gasto Ingreso de impuesto

Caminos 0,67 Opción 1: ICE (porción doméstica) 0,03Educación 0,48 Opción 2: Impuesto a las ventas de gasolina 0,01Salud 0,07Total 1,22 Total 0,04


66 Con respecto a la opción 1 (la descentralización de la porción doméstica del ICE a los departamentos)vale la pena notar que los montos de ingreso que sean ganados por los gobiernos departamentales y elingreso perdido al nivel del gobierno central no son similares. Esto se da porque el ICE en el nivelcentral está administrado como un IVA, mientras que el ICE en un nivel departamental estaríaestructurado como un impuesto a las ventas finales. Puesto en la terminología de la teoría de juegos,la introducción de tributación regional no es un “juego de suma cero” entre los niveles departamental ynacional.

nos departamentales que obtendríanmás ingreso66. Esto es distinto para elgobierno nacional: perdería la porcióndoméstica del Impuesto al Consumo Es-pecífico (ICE) que en 2006 representaríaUS$ 62.8 millones o cerca de 0.6 porciento del PIB. Las municipalidadestambién serían afectadas. Dado que re-ciben financiamiento del sistema nacio-nal de co-participación, cualquier incre-mento o disminución en el ingreso porconcepto de impuestos nacionales re-sultaría directamente en un cambio co-

rrespondiente en transferencias munici-pales. Estos impactos fiscales deben sercuidadosamente evaluadas, antes de do-tar a los gobiernos departamentales conacceso a ingreso por impuestos.

El incremento en disparidades hori-zontales; la diferencia entre el monto denuevo ingreso por impuestos departa-mentales y nuevos gastos; y los efectosfiscales en los distintos niveles de go-bierno, requieren que el gobierno nacio-nal diseñe políticas para neutralizar oparcialmente compensar efectos no de-

seados; o por otro lado, ellos requieren laselección de otras vías para la descentraliza-ción. Si el país decide avanzar con la tribu-tación departamental, debería seguir unaestrategia de implementación particular.

V. DISEÑANDO UNA ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACIÓNPARA LA DESCENTRALIZACIÓN DEIMPUESTOS

¿Cuándo y cómo deberían ser introduci-dos los impuestos departamentales, y bajoqué condiciones? La introducción de tribu-tación departamental requiere decisionesadicionales que deben ser tomadas. Los si-guientes tres elementos parecen particu-larmente relevantes al diseñar una estrate-gia de tributación departamental: se refie-ren a la descentralización simétrica o asi-métrica; el condicionamiento de los pode-res impositivos a la adopción de nuevas

responsabilidades de gasto; y la pre-asig-nación de los ingresos tributarios a un gas-to determinado.

V.1 Descentralización simétrica o asimétricaEl primer elemento de una estrategia de

descentralización de ingreso se relacionacon la pregunta de si los poderes deberíanser provistos a todos —o solamente a selec-cionados— gobiernos departamentales. Dehecho, la pregunta también es relevante pa-ra la descentralización del gasto. Se reco-mienda dotar de poderes impositivos a to-dos lo gobiernos departamentales, como unimportante punto de entrada para mayor“autonomía”. Pero éstos deberían ser libresde establecer tasas propias o no recaudarimpuestos. Así, incluso si se conceden po-deres impositivos en una forma simétrica, larecaudación de impuestos podría ser imple-mentada asimétricamente.

159


Tabla 8.8 - TRIBUTACIÓN DEPARTAMENTAL Y GANANCIA NETA DE INGRESO POR NIVEL DE GOBIERNO (en millones de US$), 2006-2010

2006 2007 2008 2009 2010

Gobierno centralOpción 1: Pérdida de ingreso por permitir alos departamentos recaudar el ICE doméstico -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2

Ganancia neta en ingreso -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2Gobierno departamental

Alternativa 1: Impuesto recaudado a travésdel ICE doméstico 41.9 75.1 79.6 84.5 89.6Alternativa 2: Impuesto a las ventas degasolina y diesel 31.4 33.6 35.6 37.8 40.1

Ganancia neta de ingreso 73.3 108.7 115.2 122.3 129.7Gobierno municipalGanancia neta de ingreso(pérdida de ingreso en coparticipación) -12.6 -13.5 -14.3 -15.1 -16.0


V.2 Condicionando los poderesimpositivos a la adopción denuevas responsabilidades degastoEl segundo elemento para una estrategia

de descentralización de ingreso se relacionacon la pregunta de si los poderes impositi-vos deberían ser condicionados a la adop-ción de nuevas responsabilidades de gasto.Por ejemplo, si un gobierno departamentalquisiera administrar la red caminera prima-ria, el gobierno central podría condicionar laadopción departamental de esta responsa-bilidad sobre su recaudación del impuesto alas ventas de gasolina y diesel. Podrían ofre-cerse distintos paquetes a gobiernos depar-tamentales individuales según las alternati-vas enumeradas a continuación.> Opción 1: 100 en ingresos propios y

transferencias junto con 100 en gastosen salud.

> Opción 2: 100 en ingresos propios ytransferencias sin ningún gasto en salud.

> Opción 3: Ningún ingreso propio nitransferencias y ningún gasto en salud.Seleccionar cualquiera de estas opciones

es una decisión política. Sin embargo, que-da claro que en el caso de Bolivia no se pue-de dejar de pasar oportunidades para la ad-ministración tributaria regional. Existe ex-periencia internacional, entre ellos de Espa-ña (Recuadro 8.2), que provee leccionesaprendidas para diseñar tal estrategia.

V.3 Preasignación de ingresotributario a un gasto específico(ear-marking)El tercer elemento de una estrategia de

descentralización tributaria se refiere a si elingreso por impuestos debería ser preasig-nado a gastos específicos. La preasignaciónpodría tener sentido en el caso de descen-

160


Recuadro 8.2 - CONDICIONANDO LA DESCENTRALIZACIÓN DEL IMPUESTO AL INGRESO PERSONALCON LA TRANSFERENCIA DE RESPONSABILIDADES EN EDUCACIÓN: EL CASO DE ESPAÑA

España provee un caso excepcional de juntar y condicionar la descentralización de un impuesto conla adopción de nievas responsabilidades de gasto. Desde el acuerdo fiscal de 1997, inicialmente un 15por ciento del ingreso recolectado en una jurisdicción específica fue asignado a aquellos gobiernos re-gionales que aceptaron el acuerdo. Este porcentaje se eleva al objetivo de 30 por ciento cuando se com-pleta la transferencia de responsabilidades educativas.

A pesar de que este impuesto es aún administrado por el gobierno central, los gobiernos regionalestienen el poder de regular la agenda tributaria regional, y crear sus propias deducciones para individuosy hogares, inversión no-empresarial y la aplicación de ingreso —siempre que esto no afecte otros im-puestos cobrados sobre cualquier tipo de ingreso. Es interesante notar que el gobierno central españolasume el riesgo de la volatilidad del impuesto al ingreso personal. Garantiza a los gobiernos regionalesun flujo estable de recursos estableciendo un piso (o mínimo) de crecimiento del impuesto al ingresopersonal. Este aspecto es destacable debido a que ata las manos del gobierno central si hubiera una ca-ída en el ingreso. Sin embargo, la descentralización del impuesto al ingreso personal en España efec-tivamente demuestra cómo equiparar transferencias de recursos con funciones.

Fuente: Gordo y Hernández de Cos (2000:24).

tralización asimétrica67: algunos impuestospodrían ser ofrecidos junto con una nuevaresponsabilidad con la meta de crear “co-rrespondencia fiscal”: esto es, los contribu-yentes obtendrían un beneficio explícito yvisible en retorno a los impuestos que pa-gan; por ejemplo, el impuesto a las ventasde gasolina podría ser combinado con la res-ponsabilidad de mantener los caminos se-cundarios.

Sin embargo, la preasignación del ingre-so tributario es cuestionable. Reduce la li-bertad de los gobiernos regionales en la co-locación de recursos e ignora particularida-des regionales (mantenimiento de caminospuede ser más costoso en algunas regiones,o transporte fluvial puede ser una alternati-va sólo en algunos departamentos). Ade-más, la preasignación de gasto crea una ca-pa adicional de reglas que requiere de com-plicados controles y monitoreo, lo que difi-culta la implementación. A la luz de las con-diciones actuales en varios gobiernos depar-tamentales, y dado el aún incipiente marcode descentralización en Bolivia, no se reco-mienda establecer una preasignación de in-gresos tributarios a gastos específicos, porlo menos no en las etapas iniciales de la des-centralización.

VI. CONCLUSIÓN Y CONDICIONES DE ÉXITO

La tributación en el nivel departamentalimplica nuevos desafíos para el proceso dedescentralización. El marco para la descen-tralización departamental debería ser simple:los poderes impositivos tendrían que ser en-

tregaos a todos los departamentos, y deberíaevitarse la pre-asignación de gasto. Esto ayu-dará a crear un marco de incentivos que per-mita que los gobiernos departamentales ha-gan un uso efectivo de su mayor autonomía ypoder de decisión en el ámbito tributario.

Dados los varios efectos colaterales nodeseados mencionados antes, se recomien-da introducir tributación departamental so-lamente en el largo plazo. En particular, unaserie de condiciones de éxito deben estarpresentes, antes de dotar de poderes impo-sitivos a los departamentos. Estos son dis-tintos para cada nivel de gobierno:

Condiciones de éxito para tributacióndepartamental:

(a) El gobierno central:> Acepta una pérdida en ingreso por im-

puestos implícita en la transferencia dela porción doméstica del ICE a los depar-tamentos.

> Puede establecer un marco de reglas quedé autonomía a los gobiernos departa-mentales para establecer tasas tributa-rias. Este marco de reglas es respetadopor los gobiernos departamentales. Exis-ten sanciones explícitas y son aplicadas.

(b) Gobiernos departamentales:> Están dispuestos a asumir el costo polí-

tico implicado en la recaudación de im-puestos.

> Hacen uso de su autonomía para estable-cer tasas de impuestos.

> Para el impuesto a las vetas de gasolinay para la porción doméstica del ICE (in-greso recaudado a nivel de ventas fina-

161


67 Otro posible caso de preasignación existe con esquemas de co-financiamiento, dado que existe unvínculo entre los recursos ofrecidos y su uso. Por ejemplo, el gobierno central co-financia la inversiónen caminos en una tasa de 50 por ciento si la región también paga el 50 por ciento de un camino.Estos recursos serán solamente para inversión en caminos.

les): se pueden crear eficientes adminis-traciones tributarias en los gobiernosdepartamentales; por otro lado, el go-bierno central acepta continuar recau-dando impuestos por cobro de una tasa.

> Para la porción doméstica del ICE (ingre-so recolectado a nivel del productor): to-dos los gobiernos departamentales acep-tan una metodología nacional para divi-dir el ingreso por impuestos entre losdistintos departamentos (por PIB per cá-pita, o un similar).

> Impuesto a las ventas de gasolina: lastasas aplicadas por cada departamentono varían significativamente de modoque la carga tributaria no puede ser ex-portada fuera de la jurisdicción.

(c) Municipalidades:> Aceptan una caída en el ingreso de la co-

participación debido a la transferencia dela porción doméstica del ICE desde el go-bierno nacional al nivel departamental.

162


a) Porción doméstica del ICE> Las estimaciones del presupuesto para

2005 en la recaudación de ingresos de laporción doméstica del ICE fueron utiliza-das como base para las proyecciones.

> La recaudación de impuestos fue proyec-tada de acuerdo a la evolución del PIBnominal estimado por el FMI en el año2005.

> Se supone que tanto las tasas tributariascomo las bases tributarias serán las mis-mas que en la actual administración.

> El ingreso total por impuestos fue dividi-do entre el PIB per cápita departamen-tal.

b) Impuesto a las ventas de gasolina y diesel

> Se aplicó un impuesto de 5 por ciento alas ventas totales nacionales de diesel ygasolina (Premium y Especial) corres-pondientes al año 2004.

> El ingreso total nacional por impuestosfue dividido entre el PIB per cápita de-partamental.

> La recaudación de impuestos fue proyec-tada de acuerdo a la evolución del PIBnominal.De acuerdo a las nuevas estimaciones so-

bre el PIB realizadas en julio de 2006, losvalores calculados en este capítulo serán le-vemente mayores.

163


Anexo 8.A - SUPUESTOS DE LA ESTIMACIÓN DE INGRESOS DEPARTAMENTALES POR IMPUESTOS

9. TRANSFERENCIASINTERGUBERNAMENTALES YFINANCIAMIENTO DE GASTOS

DESCENTRALIZADOS

Las transferencias del gobierno central a los entes

subnacionales son esenciales para cualquier sistema

descentralizado. En todos los países, ellas representan un

monto sustancial de los recursos de los gobiernos subnacionales.

Su tamaño, su naturaleza, su volatilidad, la forma en que son

asignadas, las condiciones que son (o no son) aplicadas a ellas,

pueden determinar el éxito o fracaso de la descentralización. Este

capítulo analiza dos transferencias relevantes para Bolivia: las

intergubernamentales, orientadas a asegurar un nivel mínimo de

financiamiento en los gobiernos subnacionales; y las sectoriales,

que es un nuevo tipo que posiblemente va a ganar importancia

cuando se encamine la descentralización de los gastos. Este

capítulo da opciones de política sobre como abordar los puntos

débiles del sistema de transferencia y que son perjudiciales para

mejorar los servicios a nivel local, sobre todo con el reto de lograr

una mayor equidad inter-regional en la distribución de recursos.

La descentralización por sí misma abre serios riesgos y

oportunidades favorables y por eso necesita ser bien diseñada. Este

informe no pretende dar un plan de acción detallado para esta

tarea. Pero, dada la significancia de los riesgos, se espera que las

opciones de política mencionadas demuestren ser útiles.

I. INTRODUCCIÓN

Las transferencias por parte de gobiernoscentrales son un componente esencial de lossistemas descentralizados, en la medida enque representan un monto sustancial de losrecursos de los gobiernos subnacionales. Sutamaño, naturaleza, volatilidad, las formasen las que son asignadas, y sus condiciones,pueden determinar el éxito o fracaso de ladescentralización.

Tres tipos de transferencias son particu-larmente importantes para Bolivia: (i)transferencias intergubernamentales desti-nadas a garantizar un nivel mínimo de recur-sos en los gobiernos subnacionales; (ii)transferencias sectoriales, las que determi-narán mucho las ganancias de eficiencia fu-turas para los servicios descentralizados; y(iii) el co-financiamiento por parte del Fon-

do Productivo y Social (FPS) para las muni-cipalidades.

El sistema boliviano de transferenciasexhibe significativas limitaciones. El siste-ma de transferencias intergubernamentalesincrementa la desigualdad inter-departa-mental y no contribuye a la eficiencia en elgasto. La preasignación del ingreso de hi-drocarburos a ciertos departamentos, incre-menta las presiones sobre el tesoro nacio-nal. El financiamiento de los gastos localesen cada uno de estos sectores (salud, educa-ción, otros) sigue en gran medida la evolu-ción del gasto histórico y no establece in-centivos para mejorar los servicios. Estoamerita un análisis de sistemas alternativosde transferencias intergubernamentales ysectoriales, o cambios en las transferenciasexistentes. Así, es esencial que el país esta-blezca una visión sobre el futuro sistema de

166


Recuadro 9.1 - HACIA UN NUEVO SISTEMA DE TRANSFERENCIAS EN BOLIVIA

El co-financiamiento, las transferencias intergubernamentales, así como las transferencias secto-riales, deberían, cada una, cumplir un rol particular en un sistema descentralizado. Para los gobiernosubnacionales es crítico tener un sistema de incentivos implementado que conduzca a mejores servi-cios. Reformas parciales y descoordinadas para cada una de las transferencias, no contribuirá a alcan-zar esta meta. Esto requiere la alineación de los distintos objetivos y metas de compensación de lastransferencias, la preasignación del gasto (sectorial, funcional) y las fórmulas de transferencias. Portanto, lo que se necesita es el desarrollo de una visión sobre un sistema de transferencias futuro, quegarantice la complementariedad entre los distintos mecanismos para el financiamiento subnacional.

Al mismo tiempo, la experiencia internacional indica que la mayoría de los países no han podidocambiar sus sistemas de transferencias por completo y diseñar un nuevo sistema “sobre una página enblanco”. Desde Perú hasta Argentina, desde Nicaragua hasta Colombia, la lección aprendida de sus pro-cesos de descentralización es que se requiere una implementación gradual por razones técnicas comotambién políticas. En consecuencia, Bolivia debería establecer unas pocas reformas prioritarias en elcorto plazo—por ejemplo, alcanzar una equidad interregional básica en las transferencias—mientrasque el refinamiento del sistema existente como reformas más complejas deberían ser emprendidas so-lo en el mediano y largo plazo.


transferencias y diseñe una estrategia deimplementación para el corto y medianoplazo (Recuadro 9.1).

Este capítulo está estructurado como si-gue. Posterior a la introducción, la segundasección analiza las alternativas de diseñopara las transferencias sectoriales. La terce-ra sección examina los principales desafíosde las transferencias intergubernamentales.La cuarta y última sección resume los princi-pales desafíos y las condiciones de éxito pa-ra la implementación.

Esta sección no analizará en profundidadlas transferencias condicionales, particular-mente las del Fondo Productivo y Social(FPS). Hasta que las responsabilidades de losgobiernos departamentales no estén másclaramente delineadas, sería prematuro ana-lizar el rol específico del FPS en coordinar lainversión entre los niveles de gobierno.

II. TRANSFERENCIAS SECTORIALES:FINANCIAMIENTO DE LASRESPONSABILIDADES DE GASTOSDESCENTRALIZADAS

Uno de los principios clave de descentrali-zación sostiene que no deberían transferirsenuevas responsabilidades de gasto sin recur-sos y viceversa. Hoy en día este principio esampliamente aceptado como uno de los fac-tores subyacentes para la sostenibilidad fis-cal y mejora de servicio. Menos conocidos sinembargo, son algunos de los enfoques quepueden ser utilizados para financiar respon-sabilidades recientemente descentralizadas.

Una posibilidad es dejar que los gobier-nos subnacionales financien nuevos gastosa través de nuevos ingresos propios, me-diante la tributación local. Bolivia tiene lasalternativas de transferir la porción domés-tica del Impuesto al Consumo Específico(ICE) a los gobiernos departamentales, o es-

tablecer en este nivel un nuevo impuesto alas ventas de gasolina. Si estas opciones nose pudieran implementar—y honrando elprincipio que las responsabilidades deberí-an ser transferidas junto con recursos y vice-versa—no parece haber otra alternativa queproveer financiamiento adicional mediantetransferencias sectoriales.

Las transferencias sectoriales puedenoriginarse a partir de los ministerios secto-riales, que eran responsables antes de ladescentralización (como en Perú), o ser di-rectamente transferidos desde el Ministeriode Hacienda. En la etapa inicial, es probableque tales transferencias sean preasignadas aun gasto específico, como en Colombia parala educación.

Las transferencias sectoriales pueden ju-gar importantes roles en un nuevo sistemadescentralizado. Cómo se estructuran talestransferencias, qué fórmulas se utilizan y quéincentivos crean, determinará mucho las ga-nancias de eficiencia que deberían esperarsede los gobiernos departamentales o munici-palidades en su entrega de servicios. Existenvarias alternativas para estructurar estastransferencias para las responsabilidades re-cientemente descentralizadas (Tabla 9.1).> Opción A: Los actuales niveles de finan-

ciamiento y asignaciones de presupuestoen base de su evolución histórica.

> Opción B: La transferencia de los mismosmontos actualmente gastados por el go-bierno central, pero con una fórmula detransferencia sectorial específica.Una de las principales posibilidades de la

descentralización es ayudar a cambiar losincentivos para una mejor entrega de servi-cios y corregir desigualdades entre jurisdic-ciones. Para estos propósitos, no se consi-dera que la opción A sea conducente dadoque simplemente perpetuaría las deficien-cias existentes en ambas áreas.

167

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

168


Tabla 9.1 - ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO PARA DESCENTRALIZACIÓN DE GASTO

Opciones

Opción A:Transferir los mismomontos actualmentegastados por elgobierno central.

Opción B: Transferir los mismomontos actualmentegastados por elgobierno central,pero con fórmulassectoriales detransferenciaespecíficas

Explicación

Las transferencias sondeterminadas por laevolución del gastohistórico. No hay cambios paraeliminar las desigual-dades horizontales.No se introduceninguna fórmula.

Se utiliza una fórmulapara establecer unmarco de incentivosen cada sector, queestá orientada aresultados, no alinsumo:- Educación: fórmula

por estudiante- Salud: fórmula per

cápita

Condición de éxito

Requiere tan solo un grupo mínimo deprecondiciones. Suficiente información,de modo que se puede identificar losactuales niveles de financiamiento.Los gobiernos subnacionales tienen queaceptar y confiar en el gobierno centralen el cálculo de datos.

Existe un techo presupuestario para losgastos sectoriales para mantener laneutralidad fiscal.La fórmula de financiamiento es simple yclara.La fórmula de financiamiento esimplementada gradualmente, de modoque los jugadores acepten el nuevo marcode incentivos y puedan acomodarse a losdistintos niveles de financiamiento. Porejemplo, cada año un 20 por cientoadicional del financiamiento seríadistribuido sobre la base de la nuevafórmula, mientras que el resto (80 porciento en el primer año; 60 por ciento enel segundo, etc.) sería distribuido sobrela base de asignaciones presupuestariashistóricas.Existe suficiente información disponiblede modo que los actuales niveles definanciamiento pueden ser identificados.Existe suficiente información disponiblepara calcular la nueva fórmula (cantidadde estudiantes, monitoreados año a año;censos de población, etc.)


Es probable que el enfoque más apropia-do para Bolivia sea la opción B. Este tipo definanciamiento puede ser implementadocon relativa simplicidad —y aún proveer unmarco coherente de incentivos conducentea mejorar los servicios.

Existen otros objetivos y estándares quepueden ser utilizados para propósitos distri-butivos. Cuál debería elegirse y qué están-dares deberían aplicarse son, al final, deci-siones políticas.

III. TRANSFERENCIASINTERGUBERNAMENTALES

III.1 Objetivos de un sistema de transferenciasVarios objetivos —frecuentemente in-

consistentes— pueden ser y en la prácticason, buscados en un sistema de transferen-cias intergubernamentales. Los tres más im-portantes son: corregir desequilibrios fisca-les verticales, corregir desequilibrios hori-zontales e influenciar las preferencias y gas-tos regionales.

Corregir desequilibrios fiscales verti-cales. En todos los países, existe una asime-tría entre la descentralización deseable degastos y la descentralización deseable deimpuestos. Este desfase es llamado el pro-blema de “desequilibrio fiscal vertical”. Unnúmero relativamente amplio de gastos

puede ser fácilmente descentralizado y sebeneficiará de la descentralización. Des-afortunadamente, lo mismo no es verdad pa-ra los impuestos. La mayoría de los tributosque generan recursos considerables no seprestan fácilmente a la descentralización.68

Un primer objetivo de las políticas de trans-ferencia debería ser corregir este problema,al menos parcialmente. El principio utiliza-do debería ser que, el nivel de gobierno me-jor equipado para recaudar impuestos (elgobierno central) transfiera ingresos al nivelde gobierno mejor equipado para ejecutargastos (el gobierno subnacional).69

Corregir desequilibrios horizontales.En Bolivia, como en muchos países, las re-giones varían ampliamente en términos dePIB per cápita, bases regionales de impues-tos, dotaciones de infraestructura, serviciosentregados, logros educativos, etc. Una me-ta de política nacional debería ser reducirtales desequilibrios horizontales promo-viendo la “convergencia” de varias regiones.Un objetivo estándar de las transferenciases contribuir a este proceso. De hecho, lamayoría de los países tienen transferenciasque corrigen, ya sea los desequilibrios encapacidad fiscal, necesidades de gasto, o enlos costos de entrega de servicios.

Influenciar las preferencias y gastosregionales. El espíritu de la descentraliza-ción es que los gobiernos regionales (o lo-

169


68 Considérese el IVA, por ejemplo, el impuesto Boliviano más importante. Si se descentralizará el IVA ycada región decidiera su propia tasa de impuesto, el monto a ser deducido por la empresa A,dependería de la ubicación de la empresa B. La administración del impuesto se volvería muy compleja.La verificación involucraría una complicada e improbable cooperación entre las administracionestributarias de las distintas regiones y se incentivaría la evasión de impuestos. Esto es lo que estápasando en Brasil, uno de los pocos países con un IVA regionalizado.

69 Nótese, sin embargo, que esto se hace a un costo en eficiencia. Las transferencias tienden a erosionarla responsabilidad política asociada con cobrar los impuestos. El dinero recaudado dolorosamente en laforma de impuestos locales o regionales es gastado más eficientemente que los recursos recibidos en laforma de transferencias gratuitas desde el gobierno central.

cales) elijan libremente los gastos que con-sideren mejor para ellos.70 En la práctica, sinembargo, la división de responsabilidadesentre los distintos niveles de gobiernosnunca es perfecta, ya que las responsabili-dades frecuentemente son superpuestas yredundantes. Sin embargo, el gobierno cen-tral es, por lo menos en alguna medida, res-ponsable por lo que se haga en el país, aúncuando lo hagan los gobiernos subnaciona-les. Muchas decisiones de gasto y programasdeben ser decididas “conjuntamente” entreel gobierno central y los gobiernos regiona-les, para lo cual las transferencias juegan unrol muy útil.

En muchos países, además de las trans-ferencias no-condicionadas que los gobier-nos subnacionales pueden utilizar comodeseen, existen transferencias condiciona-das que vienen con una serie de reglas yataduras. Hacen posible que el gobiernocentral influencie las preferencias regiona-les (o municipales) en sus gastos y las ca-nalice hacia los sectores con alta prioridadnacional. Un ejemplo clásico de tales trans-ferencias condicionadas es el co-financia-miento.71 El Fondo Productivo y Social (FPS)aplica estos principios para las municipali-dades. La racionalidad detrás del co-finan-ciamiento es que los gobiernos regionalessiguen siendo libres de elegir lo que consi-deren más importante, pero el gobierno

central expresa sus visiones sobre priorida-des nacionales. En la práctica, las transfe-rencias condicionales son onerosas de im-plementar —pero son perfectamente justi-ficadas en principio.

III.2 Estructura del sistema de transferenciasComo en otros países, los niveles de go-

bierno de Bolivia tienen desequilibrios fis-cales verticales: el ingreso propio de los de-partamentos y municipalidades es menorque sus necesidades de gasto (Gráfico 9.1).En 2004, las municipalidades recaudaron el1.8 por ciento del PIB en ingresos, pero susgastos fueron 5.5 por ciento. Los gobiernosdepartamentales recaudaron el 0.9 del PIB72,pero sus gastos fueron 2.5 por ciento. Lastransferencias intergubernamentales exis-ten para cerrar esta brecha fiscal.

La estructura del sistema de transferen-cias de Bolivia se muestra en la Tabla 9.2.La principal fuente de ingreso para las mu-nicipalidades es el sistema de co-participa-ción, que representa el 20 por ciento de losingresos nacionales disponibles. Las trans-ferencias se realizan con una fórmula percapita. Las transferencias del HIPC, imple-mentadas desde 2001, proporcionan sola-mente cerca de un cuarto de la co-partici-pación municipal. Los gobiernos departa-mentales son más dependientes de los re-

170


70 Esto, en un sentido, es la contraparte de su elección libre de la tasa de los impuestos regionales (olocales).

71 El gobierno central entrega dinero para un tipo particular de inversión o gasto, siempre que el gobiernoregional contribuya con una contrapartida (digamos 50 por ciento) del costo. La tasa de contrapartidapuede variar según el tipo de gasto (por ejemplo, puede ser 30 por ciento para caminos y 60 por cientopara salud, si el gobierno central considera que la salud es una prioridad nacional, más que caminos).

72 Esto incluye donaciones. Sin donaciones, el ingreso recaudado por los departamentos es solamente 0.1por ciento del PIB.

cursos naturales (regalías), que incluyeningresos a partir del petróleo y gas, particu-larmente para los departamentos “produc-tores” de hidrocarburos73. El Fondo de Com-pensación Departamental provee fondos del

tesoro para los departamentos “no produc-tores”, para ayudarlos a alcanzar el prome-dio nacional de financiamiento y estar enuna posición igual que los departamentos“productores”.

171


Gráfico 9.1 - INGRESOS Y GASTOS POR NIVEL DE GOBIERNO (en porcentajes del PIB) Y DESEQUILIBRIOS FISCALES VERTICALES, 2004


Transferencias aSeguridad Social

Gobiernos municipales

Gobiernosdepartamentales

Gobierno central

Empresas públicas

Ingresos Gastos0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

Déficit delSPNF en 5.8porciento del

PIB

0.11.80.9

24.5

4.3

5.5

2.5

20.8

Com

o po

rcen

taje

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73 Este término sigue la denominación utilizada en Bolivia (departamentos productores). Sin embargo,este término es de alguna manera confusa. No es el gobierno departamental el que produce loshidrocarburos. Son los recursos naturales que están ubicados en sus jurisdicciones.

172

TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADOAs

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En 2005, se introdujeron importantescambios al sistema de transferencias con latendencia a profundizar la descentraliza-ción fiscal. La Ley de Hidrocarburos (LH)proveerá financiamiento nuevo, tanto paralos gobiernos departamentales como paralas municipalidades. Técnicamente, la LHelimina un impuesto de 31 por ciento sobrelos campos existentes (que representancerca de un quinto de la producción de hi-drocarburos), llamado participaciones e in-troduce un impuesto de 32 por ciento (lla-mado “IDH”) que se aplica a toda la produc-ción. La transferencia de cerca de dos ter-cios de los recursos adicionales recaudadosa partir de la LH en el monto de US$ 420 mi-llones (estimado para el año 2006) serápuesto a disposición de las prefecturas y delas municipalidades.76 La distribución delos frutos de la LH cambiará en el tiempo(Tabla 9.3): > El gobierno central mantendrá el 36 por

ciento de los ingresos del IDH en el pri-mer año. Esto disminuirá gradualmente a32.5 por ciento en 2007.

> Los gobiernos departamentales recibirán

33 por ciento de los ingresos del IDH,porción que permanece constante.

> Los gobiernos municipales y las institu-ciones descentralizadas (como las uni-versidades) obtendrán 24.8 por ciento y6.2 por ciento de los ingresos del IDH enel primer año, que gradualmente se in-crementará de 27.6 por ciento y 6.9 porciento respectivamente.Esta decisión de transferir más ingresos

implica que Bolivia está siendo más des-centralizada en términos fiscales. Despuésde la implementación de la LH, el 35 porciento de los gastos públicos serán lleva-dos a cabo por los gobiernos subnaciona-les, partiendo de 27 por ciento en 2004(Tabla 9.4).

III.3 Evaluación del sistema de transferenciasEl actual sistema de transferencias de Bo-

livia deja mucho que desear, particularmentepor los gobiernos departamentales. De he-cho, la situación ha empeorado más que me-jorado, por la Ley de Hidrocarburos. Los si-guientes son sus principales problemas.

174


Tabla 9.3 - INGRESOS POR REGALÍAS EN EL SECTOR DE PETRÓLEO Y GAS POR NIVEL DE GOBIERNO, DOS LEYES DE HIDROCARBUROS, 2006

Regalías e IDH Ley Nueva Ley Nueva Ley(millones de US$) anterior (Primer año, 2006) (Cuarto año y siguientes)

Gobierno central 132.0 225.7 208.9Gobierno regional 203.1 326.5 326.5Gobierno municipal 119.5 132.9Instituciones descentralizadas 29.9 33.3Total 335.1 701.6 701.6

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

76 A fines de 2005, una fracción de estos recursos ya había sido transferida, correspondiente a los mesesde Octubre y Diciembre de ese año.

Preasignación de ingreso para las re-giones. Las transferencias a partir de las“regalías” y la LH constituyen el ingresopreasignado a las regiones “productoras” dehidrocarburos. Esto impide que los recursos

sean usados para otros propósitos—fueradel sistema intergubernamental—que po-drían traer retornos económicos y socialesmás altos. Uno de los elementos subyacen-tes del pacto regional boliviano es que cada

175


Tabla 9.4 - INDICADORES DE DESCENTRALIZACIÓN ANTES Y DESPUÉS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (en porcentajes), 2004–06

Antes (porcentajes, 2004) Después (porcentajes, 2006)

Departamentos (prefecturas)Proporcióna del gasto descentralizado 8.6 13.2Proporciónb de la descentralización de impuestos 0.5 0.4Proporción de dependencia de transferencias 96.6 99.3

MunicipalidadesProporción del gasto descentralizado 18.3 21.5Proporción de la descentralización de impuestos 5.4 4.5Proporción de dependencia de transferencias 67.6 74.2

Gobiernos sub-nacionalesProporción del gasto descentralizado 26.9 34.7Proporción de la descentralización de impuestos 5.8 4.9Proporción de dependencia de transferencias 66.6 73.1

Notas: a = gastos de las prefecturas /gasto total del sector público; b = impuestos de las prefecturas / totalimpuestos del sector público; c = transferencias/total recursos. El análisis de los gobiernos departamentalesexcluye la planilla.Fuente: Banco Mundial.

Gráfico 9.2 - TRANSFERENCIAS DESDE EL FONDO DE COMPENSACIÓN DEPARTAMENTAL(en millones de US$), 1996–2005

Fuente: Ministerio de Hacienda (2005).

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departamentosRecursos transferidos por elFondo de CompensacionDepartamentalRecursos requeridos paraalcanzar el promedio nacional

vez que un departamento “productor” obtie-ne una porción mayor, los “no productores”tienen que ser compensados con fondos adi-cionales del Tesoro. Esto crea presiones fis-cales adicionales para acceder a otros recur-sos, no relacionados con los hidrocarburos.

Por esta misma razón, el Fondo de Com-pensación Departamental no ha funcionadoadecuadamente. Como puede observarse enel Gráfico 9.2, existe una tendencia a incre-mentar el ingreso preasignado de los hidro-carburos, en la última década. Ha habidofondos insuficientes para compensar a losdepartamentos “no productores”. Este arre-glo es disfuncional, ya que crea un círculovicioso que extrae los escasos recursos deltesoro.

Sostenibilidad de las transferencias yneutralidad fiscal. Entre 1994-2004, lastransferencias a los departamentos y a losmunicipios se incrementaron de 3.1 hasta

5.1 por ciento del PIB. Las transferenciastambién se incrementaron desde cerca de17.9 hasta 25.0 por ciento de los ingresospor concepto de impuestos y de hidrocarbu-ros. Al mismo tiempo, el proceso de descen-tralización implicó que una porción crecien-te de la inversión pública (incluyendo in-fraestructura en salud y educación) se de-volviera sobre todo a las municipalidades.La inversión subnacional se incrementó des-de 2.7 por ciento a 5.4 por ciento del PIB enel mismo período. Esto ha mantenido laneutralidad fiscal en la medida en que el in-cremento en las transferencias fue aproxi-madamente proporcional al incremento enla inversión subnacional (Gráfico 9.3).

Sin embargo, la neutralidad fiscal de lastransferencias tuvo un costo. La estrategiade descentralización seguida entre 1994 y2004 condujo a responsabilidades desarti-culadas entre niveles de gobierno.77 Las de-

176


77 Mayor detalle en los capítulos de salud y educación, así como en el Volumen I.

Gráfico 9.3 - TRANSFERENCIAS TOTALES A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES E INVERSIÓNSUBNACIONAL (en porcentaje del PIB y porcentaje de los ingresos corrientes tributarios y

de hidrocarburos; términos reales), 1994-2004

Nota: Transferencias incluidas para los gobiernos departamentales: IEHD, Fondo de Compensación, regalías, IDH.Para municipalidades: co-participación, HIPC, IDH.Fuente: Banco Mundial. Información proporcionada por el Ministerio de Hacienda, UPF, Ministerio deParticipación Popular, INE.

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cisiones sobre la inversión (en infraestruc-tura sobre todo) y sobre los gastos corrien-tes (recursos humanos sobre todo) se tomanen distintos niveles de gobierno. El desafíopara la segunda fase de descentralizaciónpor tanto es ajustar tales responsabilidadespara que conduzcan a una mayor eficienciaproductiva, mediante la toma de decisionesconjunta tanto de inversiones como de gas-tos corrientes.

Transferencia de recursos sin respon-sabilidades. La LH involucra la transferen-cia de US$ 420 millones sin que los benefi-ciarios asuman responsabilidades adiciona-les de gasto78. Sin embargo, en contrastecon la mayoría de los países de América La-tina, los recursos puestos a disposición seoriginan en flujos de ingresos futuros. Des-de esta perspectiva, el gobierno central noexperimenta una pérdida de ingreso a tra-vés de la descentralización (e incluso po-dría mejorar su posición fiscal). Sin embar-go, el ingreso adicional transferido deberíaser utilizado por los gobiernos subnaciona-les para gastos adicionales, pero esteo noes el caso.

Falta de criterio adecuado de compen-sación. El criterio utilizado para asignar elmonto de recursos a ser transferido entre losdistintos departamentos no sirve a ningunode los posibles objetivos de un sistema de

transferencia para corregir desequilibrioshorizontales. En cambio, el origen de los hi-drocarburos juega un rol clave: los departa-mentos “productores” obtienen más recur-sos. Los “no productores” reciben ingresospor partes iguales, independiente del tama-ño de la población o de su riqueza.

Alta inequidad entre departamentos.Lo mencionado arriba implica que lastransferencias son altamente inequitativasentre departamentos en términos per cápi-ta, como se muestra en la Tabla 9.5 y en elGráfico 9.4. El departamento de La Paz re-cibe solamente US$ 15.8, mientras que Ta-rija obtiene US$ 246 y Pando US$ 407.2. Lanueva LH de hecho empeorará esta situa-ción en su impacto en estas disparidadeshorizontales. Las transferencias a los go-biernos departamentales, que ya son muydesiguales (sobre una base per cápita), loserán aún más. Las transferencias fueroncontra-redistributivas antes y lo serán aúnmás. Lo mismo es verdad para los gastosper cápita. Lejos de reducir las disparida-des interregionales en el país, las transfe-rencias a los gobiernos departamentales dehecho, contribuyen a incrementarlas.79

Consecuentemente, estos cambios no ayu-dan a poner a los gobiernos departamenta-les en una posición similar con respecto asus gastos.

177


78 Si bien el Decreto 28421 de Octubre de 2005 pre-asigna los recursos a ciertos sectores y asimismoprevé la transferencia de responsabilidades adicionales, en las áreas de desarrollo rural, creación deempleo, y salud pública (brigadas móviles, prevención de enfermedades, otros), a las municipalidades ya las prefecturas, no está claro si el gobierno central dejará de proveer tales servicios y/ o en quéjurisdicciones deben llevarse a cabo tales actividades en la práctica. Estos dos factores determinanampliamente si las medidas previstas en el Decreto 28421 contribuyen, por lo menos en el margen, a laneutralidad fiscal.

79 Medido entre municipalidades agrupadas en cada departamento. La LH incrementa las transferencias,pero lo hace en una forma relativamente proporcional. Las transferencias municipales per cápita, queeran ampliamente equitativas, siguen siendo equitativas: la nueva LH también distribuye recursos sobreuna base per cápita.

El sistema de transferencias para las mu-nicipalidades, que existía antes de la apro-bación de la LH, no creó desigualdades hori-zontales en gastos municipales.80 Las trans-ferencias sobre una base per cápita son bas-tante equitativos y no varían mucho de unaregión a otra. Es probable que esta situaciónpermanezca así en el futuro, ya que los recur-sos de hidrocarburos son distribuidos a lasmunicipalidades sobre una base per cápita.

El incremento en inequidades horizonta-les—en un país donde estas disparidades yason muy grandes—puede tener consecuen-cias negativas. Podría favorecer las migra-ciones interregionales. Algunas pueden serdeseables, pero mucha migración muy rápi-

do podría tener altos costos sociales. Valio-so capital social y económico en las regio-nes fuentes de migración podría convertirseen sub-utilizado. A su vez, en las regionesreceptoras de migrantes, la presión sobre lainfraestructura social y económica podríacrecer demasiado, creando escuelas sub-uti-lizadas en un lugar y sobre-utilizadas enotros. Políticamente, un incremento de lasinequidades regionales afectaría negativa-mente a la cohesión nacional.

Preasignación del gasto. Existe un al-to nivel de preasignación del gasto, lo quelimita la autonomía de los gobiernos de-partamentales en la administración de susrecursos. Esta es una consecuencia tanto

178


80 Para este análisis, se agruparon las municipalidades dentro de un departamento. Para confirmar lahipótesis mencionada más atrás también se necesitaría conocer la capacidad fiscal de lasmunicipalidades, que sin embargo es desconocida. Dado que la base del impuesto municipal(desconocida) per cápita es probablemente una función del PIB per cápita, esto sugiere que las tasastributarias varían grandemente de región en región. Por ejemplo, la razón de impuestos municipales alPIB—una aproximación al esfuerzo impositivo municipal— es el doble en el departamento de La Pazque en el departamento de Santa Cruz.

Tabla 9.5 - IMPACTO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (LH) SOBRE LAS TRANSFERENCIAS INTERREGIONALES Y DISPARIDADES

(en US$ per cápita), 2005–06 (proyectado)

Antes de la LH (2005) Después de la LH (2006, proyectado)

Chuquisaca 20.7 48.5La Paz 9.5 15.8Cochabamba 20.1 30.3Oruro 22.2 60.0Potosí 15.0 35.8Tarija 199.2 246.0Santa Cruz 18.4 25.7Beni 31.0 71.8Pando 125.5 407.2

Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en el presupuesto anual. Para 2006, las cifras son estimaciones.Fuente: Banco Mundial.

del nivel de centralización que existe, co-mo de los roles que han sido asignados a lasprefecturas de actuar como agentes del go-bierno nacional. En los últimos años, sehan añadido nuevas transferencias, todasdisponiendo el uso de los recursos. Estashan creado una compleja red de reglas y re-

gulaciones que no es bien monitoreada, nisancionada:> Actualmente—esto es, antes de la im-

plementación de la Ley de Hidrocarbu-ros—los gobiernos departamentales po-drían gastar solamente el 8 por ciento detodos los fondos (transferencias e ingre-

179


Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en el presupuesto anual.

Para 2006, las cifras son estimaciones solamente.


Gráfico 9.4. - TRANSFERENCIAS A PARTIR DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (LH)(en US$ per cápita) Y CRITERIO DE POBREZA (PIB per cápita), 2005–06 (proyectado)

050

100150200250300350400450 PIB per cápita: de pobre a rico

Después de la LH (2006),proyectado

Antes de la LH (2005)

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Gráfico 9.5 - ESTIMACIÓN DE AUTONOMÍA DE TOMA DE DECISIONES PRESUPUESTARIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES (en porcentaje), 2004

Fuente: Banco Mundial/ GTZ, sobre la base de presupuestos ejecutados.

Grupo 3: Pre-asignaciondel gasto sectorial

(salud, educación, otros)4%

Grupo 4: Gastodelegado sinautonomía

68%

Grupo 2: Pre-asignacióndel gasto funcional

(gasto corriente, inversión)20%

Grupo 1: Recursos delibre asignación

8%

sos propios)81 de acuerdo a sus propiasprioridades (Grupo 1 en el Gráfico 9.5).

> Más de dos tercios de los fondos (68 porciento) son entregados a los gobiernosdepartamentales sin autonomía en la to-ma de decisiones, por ejemplo, para elpago del personal de salud y educación(Grupo 4 en el Gráfico 9.5).

> En el futuro, el nivel de autonomía de to-ma de decisiones se reducirá aún más, enla medida en que los recursos de la nue-va LH sean preasignados en un 100 porciento.El alto grado de preasignación es proble-

mático desde dos puntos de vista. Implicaque los gobiernos departamentales no pue-dan tomar ventaja de la eficiencia producti-va para buscar la combinación de insumosmás eficiente para producir servicios públi-cos. Segundo, socava la eficiencia en laasignación dado que los departamentos nopueden proveer aquellos servicios que seanmás requeridos por la población.

Dependencia de transferencias. Lasmunicipalidades son relativamente depen-dientes de transferencias. Esta dependenciaes de 68 por ciento, que se incrementa a 74por ciento como consecuencia de la LH (Ta-bla 9.4). Existen enormes variaciones entremunicipalidades urbanas y rurales. Estas úl-timas son particularmente dependientes detransferencias. Sin embargo, en contrastecon los gobiernos departamentales, las mu-nicipalidades tienen acceso a ingresos pro-pios por impuestos (impuestos a los auto-motores, impuesto a la propiedad)—los quetodavía son subutilizados.

Los gobiernos departamentales son aúnmás dependientes de transferencias que lasmunicipalidades. Los departamentos depen-

den en 96.6 por ciento de las transferenciasy la participación se incrementa a 99 porciento en 2006 con el ingreso adicional dehidrocarburos. En el futuro, más aún, podrí-an incluso haber mayores transferencias pa-ra gastos descentralizados, lo que agravaríael problema. Esto contribuye a mayores des-equilibrios fiscales verticales: una mayorporción de gastos es financiada a través detransferencias. Esto disminuiría la calidadde la descentralización, ya que el gobiernocentral recauda impuestos que son gastadospor entes subnacionales.

Volatilidad del flujo de recursos a la luzde la rigidez de los gastos. Es probable queel flujo de ingresos sea más volátil en el fu-turo, dependiente de la producción futura eincierta de hidrocarburos (Gráfico 9.6). Losrecursos regionales por tanto pueden incre-mentarse—o disminuir—abruptamente, co-mo resultado de cambios en los precios inter-nacionales del petróleo, ventas de petróleo ygas, o en inversiones de alta fluctuación po-tencial en su exploración o producción.

Si los ingresos son usados para gastos“rígidos”, todo ajuste fiscal necesario en losniveles subnacionales podría ser limitado oimpedido, especialmente si los recursos sonutilizados para contraer obligaciones de lar-go plazo, p.ej., contratar nuevos emplea-dos, cuyos salarios tendrán que ser pagadospor años en el futuro. El ingreso volátil tam-bién limita las alternativas de adoptar nue-vos gastos en sectores con alto nivel de gas-to corriente. Por ejemplo, cerca del 50 porciento del gasto en educación es para sala-rios. Ante una caída de ingreso, el gobiernocentral podría ser obligado a proporcionarfinanciamiento adicional, para evitar la sus-pensión del servicio.

180


81 El análisis en esta sección incluye recursos para planilla salarial. Las razones de descentralización quefueron calculados excluyen la planilla salarial.

Falta de predictibilidad. Algunas de lastransferencias son impredecibles o transito-rias. Los fondos HIPC, por ejemplo, disminu-yen gradualmente hasta agotarse el flujo derecursos hacia los gobiernos municipales enel mediano plazo. Por otro lado y en partedebido a la apretada situación fiscal de losúltimos años, así como la ausencia de unaapropiada planificación de flujo de caja deltesoro, los recursos de la co-participaciónalgunas veces son transferidos a municipiosen instrumentos de cuasi-dinero, llamadosCertificados de Crédito Fiscal (CCF). Los mu-nicipios los utilizan para pagar contratistasy proveedores. Tal errático flujo de recursosno solo no contribuye a mejorar los servi-cios, sino que afecta negativamente a latransparencia, así como socava la confianzaentre los niveles de gobierno, la cual esesencial para una descentralización exitosa.

III.4. Opciones de reforma del sistema de transferenciasLas transferencias son la principal fuen-

te de ingreso para los gobiernos departa-mentales, pero el sistema actual también

obstruye los esfuerzos para mejorar servi-cios y alcanzar una mejor equidad interre-gional con relación a los gastos públicos.Esta situación es preocupante y amerita unamirada fresca al sistema de transferencias.Los temas más relevantes están relaciona-dos con la preasignación de ingresos a losdepartamentos, los desequilibrios horizon-tales, y la preasignación de los gastos.

a) Eliminación de la preasignación del ingreso a las regiones y creaciónde la fuente de recursos sujeto adistribución El monto de las transferencias del go-

bierno central a los departamentos y a lasmunicipalidades debería ser determinado enrelación al monto total de los recursos delgobierno central, no en relación a regalías.No existe sustento para utilizar regalías pre-asignadas a departamentos como una fuen-te de transferencias intergubernamentales.Su uso debería ser eliminado. Lo opuesto eslo correcto. La gran incertidumbre implícitaen los ingresos de las regalías en el tiempo,las hace una base particularmente inapro-

181


Gráfico 9.6 - PROYECCIÓN DEL INGRESO POR HIDROCARBUROS(en porcentaje del PIB), 2002–11

Nota: Valores de 2006 y en adelante son proyecciones.Fuente: Estimaciones del FMI (2006).

9,09,610,3

11,011,912,5

9,2

5,04,64,6

0

2

4

6

8

10

12

14

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Porc

enta

je P

IB

piada para el cálculo para transferencias. Launificación (pooling) de las diferentes fuen-tes de recursos y el establecimiento de unafuente unificada sujeta a distribución esta-ría en los intereses de las mismas regiones ymunicipalidades.82

Establecer una fuente unificada para ladistribución también es un primer paso parareducir la volatilidad de los flujos de ingresopara los departamentos en particular. Ade-más de esta medida, el país podría deliberarsobre otros mecanismos explícitos para es-tabilizar las transferencias gubernamenta-les. Al hacer esto, debe tomarse una deci-sión sobre cuál nivel de gobierno asumiría elriesgo de la volatilidad: el gobierno nacionalsolo; los subnacionales; o si se compartiríael riesgo entre ambos. Cualquiera sea el me-canismo elegido, una regla estabilizadora—particularmente con relación a la retenciónde los incrementos de ingreso durante perí-odos de auge— podría contribuir a que losgobiernos subnacionales eviten la trampaimplícita en la volatilidad del flujo de recur-sos que ha afligido a tantos países en Amé-rica Latina.

Para diseñar una buena regla de estabili-zación se requiere determinar si el shockeconómico es de naturaleza temporal o per-manente, y si los tomadores de decisión se-rán capaces de distinguir la diferencia. Si elshock es permanente, entonces los gobier-nos subnacionales necesariamente tendránque reducir sus gastos. Para estabilizar elshock permanente (o si se desconoce su per-manencia), tendría sentido seguir un cami-no intermedio. Una alternativa es imple-

mentar una regla móvil de transferencia sinproteger completamente a los gobiernossubnacionales del ajuste requerido, perodándoles más tiempo para ajustarse debidoa que usualmente tienen un acceso al crédi-to más limitado (costoso) que el gobiernocentral. Otra alternativa sería estableceruna serie de fondos subnacionales de esta-bilización. Los países en América Latina hanexperimentado distintos mecanismos, yaplicaron frecuentemente una combinaciónde medias móviles, pisos, y/o sumas fijas(Tabla 9.6).

Es esencial tener en cuenta que algunosde estos mecanismos han puesto en serioriesgo a la posición fiscal de los gobiernosnacionales en ciertos períodos de tiempo, ohan tenido tan sólo una limitada efectivi-dad. Por ejemplo, Ecuador ha sido afligidopor transferencias crecientes—el infame“ratchet effect”—por el hecho de que lastransferencias nunca pueden ser menoresque las del año anterior. En Argentina, lospisos a las transferencias han contribuido ala crisis fiscal la que enfrentó el gobierno fe-deral después del año 2000. En Venezuela, elgobierno federal tuvo una débil disciplinaen ahorrar efectivamente los recursos delfondo de estabilización del petróleo y estosrecursos fueron gastados.

Por tanto, las experiencias de país supo-nen que las reglas de estabilización para lastransferencias intergubernamentales debenser complementarias a las reglas de respon-sabilidad fiscal nacionales y subnacionales,a la planificación presupuestaria, y a lagestión de la deuda. Asimismo, si el gobier-

182


82 Ellas no pueden realizarlo debido a que están fascinadas por el súbito gran incremento detransferencias que asocian con el inmediato incremento de regalías de petróleo y gas, producido por lanueva Ley de Hidrocarburos. Sin embargo, ellas deberían anticipar que a este incremento puede seguiruna caída de ingresos. Para los gobiernos subnacionales el tener todas las transferencias basadas en losrecursos del gobierno central es como pagar una prima de seguro o diversificar riesgos.

no subnacional por sí mismo está al bordede la insolvencia, o si han existido desequi-librios fiscales estructurales de largo plazoen el nivel subnacional que hayan sido fi-nanciados con el actual sistema de transfe-rencias, entonces las transferencias estabi-lizadoras sólo pueden complicar o inclusoempeorar estos problemas iniciales. Enconsecuencia, antes de tomar cualquier de-cisión sobre los mecanismos específicos enBolivia, deberían darse las siguientes con-diciones de éxito antes de establecer unaregla de estabilización para las transferen-cias del gobierno nacional a los subnacio-nales (Recuadro 9.2).

b) Atendiendo desequilibrioshorizontalesPrincipios guía. Una vez que se determi-

ne el monto total y la base de distribuciónde las transferencias, se debe desarrollar

una fórmula (y criterio) para asignar recur-sos a los departamentos y municipalidades.Existen varios principios guía:> La fórmula debería reducir las disparida-

des inter-jurisdiccionales.> Debería ser simple. Introducir demasia-

dos criterios dificulta la comprensión ylimita la transparencia pero también laefectividad.

> Debería ser introducida rápidamente. Es-te esfuerzo se requiere ya que los nuevosrecursos pueden ser rápidamente absor-bidos en gastos que son difíciles de pa-gar más adelante. Una vez introducida lafórmula, es difícil cambiarla tanto porrazones prácticas (los gastos son rígidos;las inversiones se han hecho y necesitanmantenimiento) como por razones polí-ticas (se crean “ganadores” quienes tie-nen interés en mantener un nuevo nivelde financiamiento).

183


Tabla 9.6 - MECANISMOS DE ESTABILIZACIÓN EN CASOS DE PAÍS SELECCIONADO

Casos de país Mecanismos de estabilización

Argentina Entre 2003-2005, las provincias comenzarían a recibir una media móvil de los montos de la co-participación de los tres últimos años. En caso que esta media móvil coincida con años de recesión o de bajo crecimiento, se establece un monto mínimo: $1.4 billones por mes en 2003, $1.44 mil millones en 2004 y $1.48 billones en 2005. Estos montos mínimos representan un incremento de cerca de 2.6 a 2.8 por ciento por año en términos nominales.

Colombia El país ha tratado de limitar el crecimiento de las transferencias totales. Durante la transición 2002-2008, las transferencias crecerían anualmente, a la tasa de la inflación más 2 por ciento entre 2002-05 y 2.5 por ciento entre 2006-08, creando así un piso como un techo. La cláusula de escape a este techo: si el crecimiento del PIB sobrepase el 4 por ciento, el techo no se aplicaría y las transferencias se incrementarían en proporción al crecimiento del ingreso nacional.

Ecuador FODESEC (Fondo de desarrollo seccional): las transferencias nunca pueden ser menores que las del año anterior.

Venezuela Fondo de estabilización del petróleo


Objetivos de compensación. En el cor-to plazo, los recursos de la LH deberían serutilizados para compensar las necesidadesde gasto. Este objetivo es requerido dada lafalta de ingreso propio (tributación) en losgobiernos departamentales.

Existen otras alternativas para compen-sar las necesidades de gasto para los gobier-nos departamentales. Todas, sin embargo,son más exigentes en términos de disponi-bilidad de datos e información y por tantoson menos transparentes y simples. Estas al-ternativas son:> Índices ponderados de necesidades rela-

tivas; > Costo de provisión de servicio;> Normas de gasto representativas (cos-

to);> Fórmula sectorial (si el enfoque es finan-

ciar distintos sectores y no optar por unaasignación de propósito general). Consi-derar gasto por usuario (por ejemplo, percapita en salud).Una vez que exista tributación al nivel

departamental (ver análisis en capítulo se-parado), la fórmula podría cambiar a unaque compense también por la falta de capa-cidad fiscal, que ofrece la oportunidad de

metodologías menos complejas, que estánimplícitas en algunos de las metodologíasmencionadas para la estimación de necesi-dades de gasto. La compensación por faltade capacidad fiscal es el principio subyacen-te de las transferencias en Canadá, porejemplo.

Fórmula de transferencia. Los recursosdeberían ser transferidos sobre la base deuna fórmula per cápita. Esto contribuiría aobtener mayor equidad básica departamen-tal en las provisiones de ingreso.

Una fórmula per cápita no es sólo unaaproximación suficiente para las necesida-des de gasto. Hoy en día, también se aceptaen Bolivia como una norma transparente(para las municipalidades) y es fácilmentecomprensible. Otros países en América Lati-na han adoptado frecuentemente una fór-mula mucho más complicada, y por tantomenos transparente (Tabla 9.7). También esadministrativamente factible y se puede im-plementar con relativa facilidad. Una fórmu-la per cápita también es razonablementeacertada, en países como Bolivia, que tie-nen censos de población relativamente fre-cuentes. Puede contribuir moderadamente adisminuir las disparidades interregionales.

184


Recuadro 9.2 - TRES PRE-CONDICIONES PARA LA ESTABILIZACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

(i) Los gobiernos subnacionales tienen el crédito restringido—racionado de alguna forma en el mer-cado, o los gobiernos subnacionales afrontan costos de endeudamiento sustancialmente mayores.

(ii) El gobierno nacional tiene acceso estable al crédito y una gestión de deuda de calidad.(iii) No existen desequilibrios fiscales severos, ya sea dentro de los niveles de gobierno o entre niveles

de gobierno. En otras palabras, ningún nivel de gobierno está enfrentando déficits fiscales cícli-camente ajustados insostenibles. Además, los gobiernos subnacionales no están gastando en ex-ceso con financiamiento automático de transferencias nacionales.

Fuente: González, Rosenblatt y Webb (2002).

Alternativamente, el uso del PIB per cá-pita sería una opción, aunque es un criteriomás ambicioso. Se otorgarían más recursosper cápita a las regiones con menor PIB percápita. Los PIB relativos pueden ser vistoscomo una aproximación de las necesidadesde gasto (pero también de las bases tributa-rias), ambos de los cuales son difíciles deestablecer con gran precisión. Las transfe-rencias basadas en el PIB per cápita por tan-

to contribuirían a corregir desequilibrioshorizontales en términos de bases tributa-rias y de necesidades de gasto. La idea dePIBs regionales sin embargo, es bastantecompleja y requiere de difíciles estimacio-nes.83 Por tanto, debería darse preferencia ala formula per cápita.

Sin embargo, si facilita la creación deconsenso sobre una nueva fórmula en elpaís, podría considerarse también una de

185


Tabla 9.7 - FÓRMULA DE TRANSFERENCIA EN CASOS DE PAÍS SELECCIONADOS

México: Fondo 45.17 por ciento distribuido al status sobre una base per cápita igual.General de 45.17 por ciento se asigna sobre una base histórica, comenzando conParticipaciones los ingresos estatales propios justo antes de que comience el sistema

en 1980 y modificado gradualmente por un esfuerzo tributario relativo.9.66 por ciento se asigna de modo de compensar las anteriores dos asignaciones.

Colombia: 60 por ciento en proporción al número de habitantes con necesidades co-participación insatisfechas y con relación al nivel de pobreza.de ingresos 40 por ciento de acuerdo a la población, eficiencia administrativa, y (participaciones mejora de la calidad de vida.municipales)Ecuador: 15 por 70 por ciento para las municipalidades. De esta porción: 10 por ciento ciento del ingreso en partes iguales; 40 por ciento sobre población; 50 por ciento sobre nacional general necesidades básicas insatisfechas.(Ley del 15 30 por ciento a los consejos provinciales. De esta porción: 50 por por ciento) ciento sobre necesidades insatisfechas; 10 por ciento sobre extensión

territorial; 40 por ciento sobre población.Nicaragua: Ley Una porción fija (2.5 por ciento) para la municipalidad de Managua.de Transferencias Para todas las otras municipalidades (97.5 por ciento):Municipales 25 por ciento sobre eficiencia en la administración del impuesto a la (Ley no. 40) propiedad.

25 por ciento compensando la capacidad fiscal entre municipalidades.25 por ciento sobre población.25 por ciento sobre eficiencia en la ejecución de las transferencias.


83 En Bolivia, sin embargo, el PIB regional (y el PIB per cápita) son adecuadamente estimados por el INE,la agencia estadística.

pobreza. Es menos transparente en compa-ración a una fórmula per cápita—y eleva lapregunta sobre cuánto más obtiene una re-gión pobre que una más rica—pero aún esun enfoque válido para establecer un nivelbásico de equidad y compensación para ne-cesidades de gasto.

Debería acordarse una nueva fórmula enBolivia rápidamente ya que de otra maneraestos recursos nuevos serán absorbidos engastos que podrían dificultar su reducciónposterior. Esto también podría afectar aaquellos departamentos que recibirían me-nos recursos bajo una fórmula de reemplazo.Siguiendo la experiencia de otros países(Recuadro 9.3), también se requieren accio-

nes rápidas antes de que los grupos de inte-rés comiencen a presentar demandas pararecursos incrementales.

c) Pre-asignación de los gastos (ear-marking)Es importante ajustar la pre-asignación

de los gastos, ya que su nivel actual pareceser demasiado alto para que haya eficienciaproductiva y de asignación. Las medidaspropuestas son:> Reemplazar la pre-asignación funcional

(gastos corrientes/ de inversión) con re-glas de responsabilidad fiscal que limi-ten los gastos en recursos humanos y dé-ficits fiscales generales.

186


Recuadro 9.3 - MEJORANDO LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIA: LA SECUENCIA DE LAS REFORMAS ES CRUCIAL

Desde Argentina hasta Alemania, desde Perú hasta España, muchos países han estado o están en elproceso de reformar sus sistemas de transferencias. Sin embargo, la mayoría fueron incapaces de reno-var sus sistemas por completo y muchos intentos de reforma fallaron.

Alemania no ha sido capaz de ajustar su sistema por más de 16 años aún cuando su excesiva com-pensación y redistribución ha sido ampliamente reconocida. Argentina tampoco ha tenido éxito en re-novar el ineficiente y opaco sistema de co-participación de ingresos (el así llamado “laberinto fiscal”)adoptado a principios de los 90 a pesar de la alta dependencia en las transferencias de la mayoría de susprovincias. Colombia también ha percibido hace mucho que su fórmula de 1993 estaba contribuyendo amayores presiones fiscales. Solo países como Canadá parecen haber sido capaces de alcanzar tales pac-tos fiscales nuevos, por ejemplo, mediante el Acuerdo Fiscal de 1999 con sus provincias, consensuandocambios fundamentales al esquema de ecualización del país y a los medios de financiamiento.

Las lecciones de estas experiencias son evidentes: Tratar de introducir reformas rápidamente antes deque hayan nuevos beneficiarios de las transferencias ineficientes que opongan reformas orientadas a me-jorar la eficiencia. O tratar de reformar gradualmente los sistemas de transferencia y sólo marginalmente,como en Colombia y otros, por ejemplo, Perú con la nueva fórmula para las transferencias de Canon.

Bolivia estaría bien aconsejada de introducir cambios rápidos de modo que no quede estancada enreformas parciales que han puesto en desventaja a la mayoría de los otros países de la región. Por tan-to, la introducción de una fórmula per cápita para las transferencias relacionadas con los ingresos dehidrocarburos sería una importante medida de política en el corto plazo.


> Establecer una pre-asignación sectorialde acuerdo a las prioridades nacionales yregionales (un porcentaje específico pa-ra salud, educación, caminos).

> Una vez que las reglas de responsabilidadfiscal funcionen bien, permitir gradual-mente que se asigne una mayor propor-ción de recursos departamentales libre-mente y sin condiciones sobre el tipo degasto. Comenzar dando 10 por cientomás de espacio en un año determinado,hasta 30 por ciento, de modo que un mí-nimo de 70 por ciento de los recursos de-partamentales estén pre-asignados a losdiferentes sectores.

IV. CONCLUSIÓN Y CONDICIONES DE ÉXITO

Las transferencias continuarán siendo laprincipal fuente de financiamiento para losgobiernos departamentales y para las muni-cipalidades en el mediano y largo plazo. Pe-ro una reforma profunda del sistema es ne-cesaria, debido a que su actual diseño nocontribuye a una mayor eficiencia en la en-trega de servicio en el plano local. Deberíanintroducirse cambios con una visión del fu-turo de todo el sistema de transferencias y elrol que jugaría cada una de ellas. Los ajustesdeberían ser hechos gradualmente, pero enuna forma integrada.

Las transferencias sectoriales puedenjugar un rol crítico en alcanzar las gananciasen eficiencia en la entrega de servicio. Ellasdeberían crear nuevas iniciativas que con-tribuyan a mejorar los servicios. El éxito dela descentralización se centra en cómo seestructuren e implementen estas transfe-rencias. Adicionalmente, existen varias con-diciones de éxito para implementar lastransferencias sectoriales.

Condición de éxito para transferenciassectoriales (opción B):> La fórmula de financiamiento es simple y

clara.> Es implementada gradualmente, de modo

que los jugadores acepten el nuevo mar-co de incentivos.

> Existe suficiente información disponi-ble, de modo que se puedan identificarlos niveles de financiamiento corriente.

> Existe suficiente información disponiblepara hacer el cálculo de la nueva fórmula(educación: número de estudiantes, mo-nitoreo año a año; salud: censos de po-blación, etc.).Las transferencias intergubernamen-

tales necesitan ser reformadas para una ma-yor equidad en la distribución inter-depar-tamental. Se requieren ajustes adicionalescon relación a la gestión de los ingresos(eliminación de la pre-asignación del ingre-so a departamentos, unificación los distin-tos recursos, y creación de la base sujeta adistribución) y a la pre-asignación de losgastos para otorgar gradualmente mayor au-tonomía en el uso de los recursos. Existen varias condiciones de éxito que de-

berían estar presentes antes de reformaral actual sistema de transferencias inter-gubernamental:

> Puede acordarse una fórmula de transfe-rencia entre actores.

> Las metodologías para el cálculo de ladistribución de recursos son aceptadasentre los departamentos.

> La fórmula de transferencia es simple yclara.

> La introducción de la nueva fórmula sehace rápidamente y con transparencia.

> La fórmula no es modificada en respues-ta a las demandas de una región indivi-dual.

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bolivia, hacia una descentralización incluyente (tomo ii)

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