asociatividad intermunicipal: propuesta y diseÑo de una unidad de adquisiciones y ... · 2013. 7....

UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA “JOSÉ SIMEÓN CAÑAS”

ASOCIATIVIDAD INTERMUNICIPAL:

PROPUESTA Y DISEÑO DE UNA UNIDAD DE ADQUISICIONES Y

CONTRATACIONES INSTITUCIONALES COMUN A VARIOS MUNICIPIOS

TRABAJO DE GRADUACIÓN PREPARADO PARA LA FACULTAD DE CIENCIAS DEL HOMBRE Y DE LA NATURALEZA

PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL

POR:

RAFAEL VALENCIA ARGUETA

SAN SALVADOR, 15 DE MARZO DE 2005

Digitalizado por: Biblioteca "P. Florentino Idoate, S.J." Universidad Centroamericana José Simeón Cañas

UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA JOSÉ SIMEÓN CAÑAS

RECTOR LIC. JOSÉ MARÍA TOJEIRA, S.J.

SECRETARIO GENERAL

LIC. RENÉ ALBERTO ZELAYA

DECANA FACULTAD DE CIENCIAS DEL HOMBRE Y DE LA NATURALEZA

LICDA. SILVIA DE FERNÁNDEZ

DIRECTORA MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL LICDA. FLORA BLANDÓN DE GRAJEDA

ASESOR LIC. HUGO LÓPEZ MEJIA


INDICE

Página

INTRODUCCIÓN I

CAPITULO I: LAS MUNICIPALIDADES Y LOS PROCESOS DE LICITACION.

1

A. Marco jurídico-institucional: Oportunidades y desafíos 4

B. Débil desempeño de las UACI municipales 6

CAPITULO II: OBJETIVOS Y METODOLOGIA 11

A. Objetivo general 11

B. Objetivos específicos 11

C. Metodología 12

CAPITULO III: MARCO DE REFERENCIA 18

UACI INTERMUNICIPAL y Desarrollo Local 19

A. Descentralización del Estado 21

B. Participación Ciudadana y Contraloría Social 26

C. Asociatividad Intermunicipal 32

CAPITULO IV: CONSULTA CON ACTORES CLAVE 37

A. Principales hallazgos a nivel de municipalidades 37

B. Principales hallazgos a nivel de entidades de apoyo técnico 42


CAPITULO V: DISEÑO ORGANIZATIVO PROPUESTO Y PERCEPCIONES DE ACTORES CLAVE

44

A. Marco legal de referencia para la creación de la UACI

INTERMUNICIPAL (UI) 44

B. Concepción de la UACI INTERMUNICIPAL 46

C. Estructura organizativa, funciones y tareas 50

D. Principios y normas que regirán su funcionamiento 61

E. Financiamiento de la UACI INTERMUNICIPAL. 67

F. Percepciones de los actores clave sobre la propuesta 70

CAPITULO VI: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 80

A. Conclusiones 80

B. Recomendaciones 81

BIBLIOGRAFÍA 86

ANEXOS 89


GLOSARIO DE SIGLAS

AMUVASAN: Asociación de Municipios del Valle de San Andrés BID : Banco Interamericano de Desarrollo BM : Banco Mundial COMURES: Corporación de municipalidades de El Salvador FISDL : Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador FUNDE : Fundación Nacional para el Desarrollo GTZ : Cooperación Técnica Alemana ISDEM : Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal LACAP : Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. ONG´S : Organizaciones no gubernamentales PNUD : Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PROMUDE :Programa de asesoría al Fomento Municipal y la descentralización RTI : Research Triangle Institute UACI : Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional UNAC : Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la

Administración Pública. UI : Uaci Intermunicipal DL : Desarrollo Local FUNDAMUNI: Fundación para el Desarrollo Municipal USAID : Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos


i

INTRODUCCIÓN

¿Es posible que en El Salvador las Municipalidades puedan lograr mejoras

sustanciales en los procesos de adquisición y contratación de bienes y servicios

que se requieren para ejecutar las obras públicas y otro tipo de proyectos?

Definitivamente si, siempre y cuando haya capacidad de gestión y voluntad de

los gobiernos (central y municipales) y de los actores locales para transitar por

un camino distinto al tradicional. Por supuesto que estas mejoras no se pueden

alcanzar de la noche a la mañana, ya que se trata de un proceso inmerso y

enraizado en una cultura de administración pública tradicional, que se

caracteriza por ser altamente centralizada, burocrática y poco eficiente.

No obstante lo anterior es posible ir avanzando en la mejora de este proceso

con acciones concretas, realizadas poco a poco y con pasos firmes. Bajo esta

convicción y en el marco de la Maestría en Desarrollo Local impulsada por la

Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) y la Fundación

Nacional para el Desarrollo Económico (FUNDE) se presenta en este

documento la PROPUESTA Y DISEÑO DE UNA UNIDAD DE

ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

COMUN A VARIOS MUNICPIOS, la cual puede contribuir a las mejoras antes

señaladas

La referida propuesta se inscribe en el ámbito de la ASOCIATIVIDAD

INTERMUNICIPAL y constituye una forma concreta de ésta que, a la vez,

podría potenciar otras iniciativas o mecanismos innovadores de cooperación

entre municipios, como por ejemplo una Unidad técnica con funciones más

amplias como la planteada en las recomendaciones de este trabajo. Responde

además a uno de los principales desafíos que plantea la teoría del Desarrollo


ii

Local, en el sentido de que no es posible lograr el desarrollo de un determinado

territorio, si sus actores locales, entre ellos los gobiernos municipales, adolecen

de limitantes y deficiencias para desempeñar adecuadamente su rol.

Esta propuesta pretende fortalecer la capacidad de gestión de un conjunto de

municipios asociados, mediante la delegación parcial en una uaci común de los

procesos de adjudicación y contratación de bienes y servicios que actualmente

realiza cada alcaldía con muchas deficiencias y limitaciones, através de sus

propias uaci.

La UACI INTERMUNICIPAL propuesta puede contribuir al Desarrollo Local en

la medida que actúe como unidad técnica permanente y regional; creada,

dirigida y al servicio de los gobiernos municipales asociados y dedicada a

garantizar (en una primera etapa) que los procesos de adquisiciones y

contrataciones requeridos por las obras de infraestructura se lleven a cabo en

forma ágil, eficiente y transparente. En una segunda fase, podría desarrollar

otras actividades técnicas administrativas que las alcaldías asociadas le

deleguen para fortalecer su gestión municipal.

La elaboración, presentación y otros aspectos relacionados con la referida

propuesta se ha organizado en seis capítulos.

En el capítulo I, se presenta la descripción del problema que se pretende

resolver con la propuesta, así como sus antecedentes y las justificaciones que

le dan sustento.

El capítulo II, contiene los objetivos a lograr con la propuesta, así como la

metodología que se utilizo para su elaboración.


iii

En el capítulo III, se desarrolla el marco de referencia, en el que se hace el

abordaje y análisis de los elementos conceptuales y factores relacionados con

el Desarrollo Local y con la propuesta de uaci intermunicipal.

En el capítulo IV se presentan los principales hallazgos de una consulta que se

hizo con dos tipos de actores claves: Concejales y Jefes de uaci de algunas

municipalidades y Gerentes o profesionales de entidades dedicadas al

fortalecimiento de las municipalidades y a la promoción del Desarrollo Local.

Estos hallazgos sirvieron para fortalecer el diseño organizativo.

En el capítulo V, se describe el diseño organizativo propuesto, el cual incluye el

marco legal para la constitución de una uaci intermunicipal, su concepción y

estructura organizativa, así como sus normas de funcionamiento y opciones

para cubrir su financiamiento. Al final de este capítulo se incluyen las opiniones

que tienen los actores clave sobre la propuesta.

Finalmente en el capítulo VI, se incluye un conjunto de conclusiones y

recomendaciones tendientes a motivar la aplicación de la propuesta.


1

CAPITULO I: LAS MUNICIPALIDADES Y LOS PROCESOS DE LICITACION

La ejecución de obras de infraestructura y la provisión de servicios en el ámbito

local son competencias de los Gobiernos Municipales. Según el Código

Municipal estas obras o servicios pueden ser prestados por la administración

municipal directamente o por otras entidades como: empresas privadas,

organizaciones no gubernamentales o personas naturales.

Cuando las obras o proyectos se realizan a través de otras entidades, el

Gobierno Municipal está obligado a llevar a cabo procesos de licitación los

cuales, de acuerdo a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la

Administración Pública (LACAP), deben ser realizados en forma eficiente,

oportuna y transparente.

Según esta ley, de reciente aprobación, todas las Instituciones públicas,

incluidas las Municipalidades, están obligadas a crear una UACI, la cual es

responsable de realizar todas las actividades relacionadas con la gestión de

adquisiciones y contratación de obras, bienes y servicios. Esta Ley también

establece que la persona que ocupe el cargo de Jefe de la UACI debe reunir,

entre otros, el requisito de idoneidad para el cargo

Por otro lado, los desafíos de la modernización y los roles de la administración

particularmente en el ámbito económico y social, exigen municipalidades

fuertes, con capacidad gerencial, que integren a su trabajo la visión de

cooperación intermunicipal y que incidan en la vida de la comunidad emitiendo

políticas públicas u ordenanzas que generen condiciones propicias e incentiven

a nivel local el impulso de actividades económicas, la generación de empleo y

la participación de la ciudadanía en la planificación y control de la gestión


2

municipal. En ese sentido está obligado a gestionar la obtención de recursos

así como a utilizar éstos en forma eficiente y con transparencia para lo cual es

indispensable contar con recurso humano suficiente, honrado y técnicamente

capacitado.

Además reviste gran importancia que las Municipalidades cuenten con una

institucionalidad adecuada por las razones siguientes: a) si hay funciones

claramente definidas y asignadas para el personal éste mostrará más

preocupación y empeño en su trabajo, b) si las reglas del juego son claras y

estables los distintos actores locales, incluyendo los empresarios, se mostrarán

más dispuestos a participar en los procesos de licitación y planes municipales,

c) la planificación y ejecución de obras o proyectos será más estable en la

medida que el personal sea estable y no se le rote por razones electorales o

partidarias y d) si hubiera consenso o concertación alrededor de los temas

estratégicos locales, la planificación y ejecución de proyectos sería más estable

ya que los relevos de gobierno no implicarían cambios significativos de planes

ni de proyectos.

Dicho lo anterior, es oportuno preguntarse si ¿Están las Municipalidades en

condiciones de llevar a cabo estos procesos de licitación en forma eficiente,

oportuna y transparente, como lo exige la Ley y como probablemente lo

quisiera la ciudadanía? Esta interrogante es válida para todas las

Municipalidades, incluso para muchas instituciones del Gobierno Central, pero

lo es mucho más para aquellos municipios ubicados en zonas rurales,

generalmente aislados, con bajo presupuesto y que además no proviene de la

localidad sino de transferencias del gobierno central.

Al respecto es oportuno señalar que la mayor parte de las municipalidades

antes caracterizadas tienen personal escaso y con baja capacidad técnica.


3

Además es común que su estructura organizativa no incluya la Unidad de

Adquisiciones y Contrataciones (UACI) y tampoco aparece el cargo de Jefe de

UACI en sus planillas de personal, lo cual supondría una infracción a lo

establecido en la Ley, pero además supone reducida capacidad institucional y

técnica para llevar a cabo una adecuada licitación y seguimiento de proyectos.

¿Como hacen entonces estos municipios para llevar a cabo los procesos de

adquisiciones y contrataciones (licitaciones o concursos).

Generalmente las UACI no existen como institucionalidad del municipio y las

funciones del Jefe de UACI son asignadas a un concejal o a un funcionario de

la Administración municipal, independientemente de que cumpla o no el

requisito de idoneidad exigido por la ley.

Tal “solución” trae consigo repercusiones negativas debido a que el

desempeño inadecuado de estos “Jefes de uaci” por carecer de experiencia o

capacidad técnica, por ser removidos con mucha frecuencia o por dedicar

tiempo marginal a los procesos de licitación, impide que éstos se ejecuten con

prontitud y eficacia y lo que es más grave, aleja la posibilidad de realizar más

obras o proyectos de mayor magnitud y con capacidad de generar un impacto

más sustancial en el desarrollo del Municipio.

Cuando se licitan y ejecutan proyectos de infraestructura social o productiva se

acude generalmente a la contratación temporal de técnicos o profesionales que,

con cierta frecuencia y aprovechando la falta de experiencia y la escasa

preparación técnica o administrativa del personal de la UACI y del Concejo

mismo, sorprenden la buena fe de la Administración municipal, logrando que se

les reciba proyectos mal ejecutados, incompletos o realizados con retraso

excesivo.


4

Ocurre también que por lo general los proveedores o profesionales que ganan

las licitaciones, casi nunca son del municipio o Departamento, debido entre

otras razones a la carencia de una visión de desarrollo económico local por

parte de los concejales y de los empleados, lo cual se complementa con el

hecho de carecer de una política pública municipal para incentivar la

participación de los actores económicos locales.

En algunos casos, las Municipalidades se atienen o depositan su confianza a

instituciones privadas o públicas para que realicen los procesos de licitación y

ejecución de proyectos, con lo cual terminan siendo sustituidos por una entidad

externa, sin aprovechar la ocasión para generar y acumular experiencia en su

persona. Esta debilidad institucional abre de par en par las puertas a los

abusos.

En resumen, la falta de institucionalidad de las uaci, la carencia de una visión

de desarrollo local de los concejales y empleados, la escasez de personal y su

baja capacidad; así como las características estructurales de las

municipalidades antes referidas, dificultan o impiden que puedan llevar a cabo

procesos de licitación en forma eficiente, oportuna y transparente,

convirtiéndose esa situación en un problema al que se le debe buscar solución.

A. Marco jurídico-institucional de las Municipalidades: desafíos y oportunidades.

Tradicionalmente, las Alcaldías Municipales han sido vistas como entidades

públicas de segunda categoría, con recursos y competencias limitadas y

sujetas por lo general a las decisiones del Gobierno Central. Esto se debe

principalmente al alto grado de centralización que ha caracterizado la

organización del Estado salvadoreño.


5

La construcción o reparación de una escuela, un camino, un sistema de agua,

una unidad de salud, por más pequeña que fuera corría por cuenta del gobierno

central, quien decidía cuanto invertir, cuando y como hacerlo.

No fue si no, hasta mediados de los 80’s, que se comenzó a incorporar un

enfoque de descentralización, como parte del Programa de Modernización del

Estado llevado a cabo en El Salvador al igual que en el resto de América

Latina.

Es así como, se promovieron y aprobaron en El Salvador, un conjunto de leyes,

con el objetivo expreso de fortalecer el papel de las Municipalidades, como

entes de gobierno local, capaces de promover y administrar el desarrollo de su

localidad. Entre estas leyes cabe destacar las siguientes:

Código Municipal, aprobado en enero de 1986.

Ley de Creación del Fondo para el desarrollo económico y social de los

Municipios, conocida como FODES, aprobada en septiembre 1988.

Ley General Tributaria Municipal, aprobada en octubre de 1991

Leyes de creación del ISDEM, COMURES Y FISDL1, como entidades

especializadas en el fortalecimiento institucional de las Municipalidades.

Este nuevo marco jurídico institucional genera oportunidades entre las cuales

se destacan: capacitación y asistencia técnica para elevar el nivel de gestión de

las municipalidades y la transferencia del 7% del presupuesto nacional que les

permite aumentar su capacidad económica y les incentiva a que liciten y

ejecuten proyectos de infraestructura social o económica.

1 Ver significado de estas y otras siglas en el glosario.


6

El mismo marco jurídico-institucional ha generado también desafíos entre los

que destacan: el impulso de una nueva gestión pública, basada en la eficiencia

y transparencia del aparato político administrativo, así como la captación de

más recursos presupuestarios para hacer frente a las nuevas competencias.

Por eso se crearon entidades para fortalecer los gobiernos locales. Así por

ejemplo, desde el gobierno central se promovió la creación de FISDL e ISDEM,

el primero para apoyar financieramente la construcción de infraestructura

pública municipal y el segundo como entidad de capacitación y asistencia

técnica. Asimismo se promovió desde los gobiernos municipales la creación de

COMURES, como su entidad gremial.

En este contexto, se aprobó en 2000 la Ley de Adquisiciones y Contrataciones

de la Administración Pública, para regular los procesos de adquisición y

contratación de bienes y servicios que realizan las instituciones del gobierno

central y las municipalidades. Con dicha ley se pretendía poner fin al problema

de confusión y mala aplicación que se daba en materia de compras, debido a

la existencia de normas incoherentes y dispersas en varias leyes.

Esta Ley entró en vigencia en el segundo semestre del año 2000, sin embargo,

su aplicación quedó en suspenso debido a que hubo necesidad de flexibilizar

los mecanismos de compra de materiales para hacer frente a la reconstrucción

de los daños causados por los terremotos de 2001. La vigencia plena de esta

Ley se dio a partir de enero/02. Falta evaluar y hacer un balance de los logros

alcanzados y los desafíos pendientes.

B. Débil desempeño de las UACI Municipales A pesar de que la LACAP es de reciente creación y plantea un mayor nivel de

requerimientos técnicos en comparación con la normatividad antigua, algunas


7

municipalidades han logrado avanzar en su adecuada aplicación, algunas

veces con sus propios esfuerzos y otras con la colaboración de ONG’s y

entidades estatales.

No obstante, hay muchas que no han logrado obtener un desempeño

satisfactorio en materia de adquisiciones y contrataciones. Entre las principales

debilidades que aún se observan en materia de adquisiciones y contrataciones

tenemos las siguientes:

En el ciclo de proyectos, la elaboración del perfil es la etapa inicial y

relativamente la más fácil de realizar y elemental para hacer la gestión de

financiamiento. Sin embargo por carecer de un departamento de proyectos

o de personal capacitado de la UACI, no se generan los perfiles que

permitirían emprender gestiones de financiamiento. Esto reduce la

posibilidad de atraer y ejecutar proyectos.

Se carece de registros sistemáticos y actualizados, lo cual tiene

implicaciones negativas para la legalidad y agilidad de los procesos de

licitación. Esta situación se puede verificar fácilmente al revisar los

expedientes de licitación que por lo general se encuentran desordenados e

incompletos o sencillamente no existen.

Poco o nada se hace para superar las debilidades de tipo técnico, legal y/o

administrativo sobre los procesos de licitación, contratación y ejecución de

obras, incurriendo repetitivamente en los mismos errores. Para las

entidades que financian a estas municipalidades resulta difícil apoyar o

continuar apoyándolas cuando una y otra vez incurren en las mismas

debilidades que se les ha señalado anteriormente.


8

La lentitud, o a veces la indiferencia, con que se realizan las distintas etapas

y actividades del proceso de licitación y ejecución de proyectos retrasa

significativamente la terminación de éstos y eso afecta no solo la imagen de

la Municipalidad, sino que a las Comunidades o agentes económicos

locales.

La carencia de mobiliario y equipo (computadora, fax, correo electrónico,

archivadores, papelería y materiales de oficina) por parte de las UACI,

impide o al menos dificulta su adecuada operatividad. Cosas elementales

como recibir una cotización por fax o correo electrónico no se pueden hacer

por carecer de un fax, computadora o conexión a internet o porque estos

equipos están ubicados en otras unidades (despacho del alcalde por

ejemplo)

La carencia de su propio banco de operadores y la falta de registro del

desempeño de éstos, retrasa o distorsiona el proceso de licitaciones,

cayendo en la debilidad de que no se encuentra a quien acudir a veces para

la ejecución de determinada obra y, en otras ocasiones, se termina

contratando operadores que en períodos anteriores han incumplido o

realizado proyectos deficientes en la misma Alcaldía o en otras vecinas.

El personal de la UACI casi nunca se desplaza hasta el lugar en el que se

ejecutan los proyectos, lo cual impide tener una apreciación más objetiva del

estado en que se encuentran los mismos y a la vez dificulta que se pueda

sugerir o aplicar correcciones o cambios oportunamente. Cuando el Concejo

no es retroalimentado por la UACI, puede incurrir en retraso para la toma de

decisiones o en el error de recibir como terminado un proyecto, aceptando lo

que dice el contratista o el supervisor que, si bien es cierto es contratado

para que respalde a la alcaldía en el control de la cantidad y calidad de la


9

obra, con frecuencia termina posicionándose a favor del constructor, no

necesariamente porque éste tenga la razón, sino por otras motivaciones.

El Estudio “Transparencia en el Estado salvadoreño” realizado entre

noviembre y diciembre de 2004 por el Instituto Universitario de Opinión

Pública (IUDOP) concluye que, entre un 60 y 80 por ciento de empresarios

opinan que existe mucha o alguna corrupción en las instituciones públicas,

es decir ministerios, entidades autónomas y municipalidades2.

En este estudio, una de las preguntas que se hizo a los empresarios fue si

han sido testigos o conocen de hechos de corrupción, habiendo obtenido

respuestas como las siguientes: a) los funcionarios se apropian de bienes

públicos (68.3%), b) funcionarios asociados con el crimen (47.1%),

funcionarios aceptan sobornos (65.4%), funcionarios favorecen a familiares

(70.2%) y mal manejo de fondos (76.3%). El estudio plantea que “la

situación parece ser grave en el sector construcción: ocho de cada diez

empresarios de construcción dijeron que conocen de pagos informales a los

funcionarios públicos para la agilización de trámites.

No siempre se permite la participación real y sistemática de los actores

locales en los procesos de licitación y seguimiento. Lo usual es que se

impulse la participación por formalidad, es decir, aquella que promueve

presencia física, pero limita la toma de decisiones y los mecanismos de

contraloría social. Este tipo de participación es realizada por lo general para

cumplir requisitos de las fuentes de financiamiento o para proyectar la

imagen de que se da participación. Bajo estas circunstancias se pone en

tela de juicio la participación ciudadana y la transparencia de las licitaciones.

2 Cuellar, Coralia. “Empresas señalan corrupción en las instituciones públicas”. Nota periodística del

Diario El Mundo, Miércoles 9 de marzo de 2005.


10

En esta situación incide fuertemente la limitación del presupuesto municipal

que no permite la contratación de recurso humano suficiente y capacitado, ni

el equipamiento adecuado de las UACI. También influye el apego a los moldes

de la administración pública tradicional que no incorpora la eficiencia ni la

participación ciudadana y la transparencia en su manera de hacer gobierno.

Por otro lado existe la posibilidad de que los Municipios puedan aumentar en el

corto o mediano plazo su capacidad económica, vía incremento del FODES o

mediante la aprobación del impuesto predial u otro tipo de impuesto que se está

considerando en las esferas del gobierno central. Si esta posibilidad se

concretiza, los municipios podrían aumentar sus ingresos presupuestarios y eso

les permitirá hacer más inversión en obras de infraestructura social y

económica, pero esta nueva situación demandaría con mucha más fuerza la

realización de esfuerzos para superar las debilidades señaladas.

La UACI INTERMUNICIPAL que se propone representa una alternativa

organizativa no solo para superar las debilidades señaladas sino para

demostrar la conveniencia de gestionar en forma técnica y asociada el territorio

de una región y no solo de un municipio. Esta UACI permitirá que se agilice y

eleve la transparencia y efectividad de los procesos de licitación, ejecución y

seguimiento de obras.


11

CAPITULO II: OBJETIVOS Y METODOLOGÍA UTILIZADA.

A. Objetivo general.

Elaborar y presentar una propuesta para la CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

DE UNA UACI INTERMUNICIPAL que permita el manejo ágil, eficiente y

transparente de los procesos de adquisiciones y contrataciones de obras,

bienes y servicios, bajo un enfoque asociativo y de desarrollo local, por parte

de las municipalidades que convengan operar bajo el diseño organizativo de

una uaci de este tipo.

B. Objetivos específicos.

1. Reforzar la capacidad de gestión de los Municipios participantes a fin de

ampliar sus oportunidades para atraer y ejecutar proyectos de mayor

envergadura, cuya ejecución requiere la realización de modalidades más

complejas de adquisición, contratación y seguimiento.

2. Poner a disposición de las entidades privadas o gubernamentales que se

dedican al fortalecimiento de las Municipalidades, un diseño organizativo de

aplicación práctica que podría contribuir a solucionar el problema de

inadecuada aplicación de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la

Administración Pública por parte de Municipalidades rurales pobres o

Municipalidades agrupadas en Asociaciones o Micro Regiones.

3. Abrir un espacio regional para que los actores locales puedan participar en

forma permanente e institucional en el seguimiento y control de las

licitaciones públicas o privadas de obras o proyectos que lleven a cabo las

municipalidades asociadas.


12

4. Rescatar la confianza empresarial e incentivar su participación en las

licitaciones, asegurando probidad y acceso a las mismas en igualdad de

condiciones, así como facilitando y haciendo expeditos los procesos,

através de una uaci única, profesional y sometida a la contraloría social y a

la fiscalización de la Corte de Cuentas de la República.

C. Metodología utilizada El presente estudio es de carácter propositivo, ya que su finalidad es la

elaboración y presentación de una propuesta y su respectivo diseño

organizativo para la creación una UACI INTERMUNICIPAL.

Para darle solidez a esta propuesta y garantizar su viabilidad se consideró

indispensable tomar en cuenta el marco jurídico existente en el país, las

experiencias asociativas similares que se puedan haber llevado a cabo y la

opinión de actores vinculados directamente al funcionamiento de las UACI, así

como la de aquellos que laboran como asesores provenientes de entidades

dedicadas a la capacitación y fortalecimiento de las alcaldías municipales.

Población objetivo. La población objetivo está constituida por las Municipalidades de El Salvador,

en particular por las que forman parte de micro regiones o asociaciones

intermunicipales y por aquellas caracterizadas por una baja capacidad de

gestión, circunstancia que hace suponer podrían estar más urgidas e

interesadas en una UACI INTERMUNICIPAL No obstante, la propuesta de

asociatividad que en este trabajo se propone podría ser provechosa para

municipalidades con otras características.

La baja capacidad de gestión de una municipalidad significa que su aparato

político administrativo no es capaz de realizar o cumplir aceptablemente, ni en


13

cantidad ni en calidad, las competencias, funciones o servicios que legalmente

le corresponden.

Para identificar los municipios mas propensos a tener una baja capacidad de

gestión se ha utilizado como criterios de aproximación los sugeridos en dos

Estudios, el primero, “Propuesta de una tipología de municipios de El

Salvador” publicado por PROMUDE / gtz en enero de 2001 y el segundo,

“Propuesta de perfil referencial de municipalidades” publicado también por

PROMUDE / gtz en abril de 2002.

El primer estudio clasifica los 262 municipios de El Salvador en cinco tipos

según las siguientes variables: a) Tamaño poblacional del Municipio, b) Grado

de urbanización y c) El índice de necesidades básicas insatisfechas (INBI).

Con estos criterios se ha identificado 172 municipios ubicados en la categoría

cuatro y cinco como los que están en peores condiciones estructurales y por lo

tanto los más propensos a tener una baja capacidad de gestión. La

descripción de los tipos de Municipios es la siguiente:

Tipo 1: Agrupa a los Municipios de mayor número de habitantes, mayor tasa

de urbanización y mayores niveles de satisfacción de necesidades básicas. Se

podría decir que son los que relativamente están en mejores condiciones y por

lo tanto es mucho más probable que tengan una mayor capacidad de gestión

Tipo 2: Se caracterizan por ser de tamaño secundario, con una mezcla de

población urbana y rural, pero principalmente urbanos y un INBI intermedio /

menor.

Tipo 3: Se diferencian del segundo por ser un poco menos poblados, siempre

con una mezcla entre urbano y rural, pero con mayor población en las zonas

rurales y un INBI intermedio.

Tipo 4: Son de tamaño más pequeño, principalmente rural y un INBI mayor.


14

Tipo 5: Los Municipios agrupados en éste tipo se caracterizan por tener

menor número de habitantes, por ser eminentemente rurales, y con índices de

necesidades básicas insatisfechas más elevados. Se podría decir que son los

que están en peores condiciones y con más baja capacidad de gestión por lo

que, junto a los del tipo 4, tienen escasas posibilidades de atraer, licitar y

ejecutar proyectos por si solos.

En base a esta tipología, los 262 municipios del país se han distribuido así:

Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Total

Número de

municipios

11

14

65

103

69

262

En el ANEXO UNO se presenta el mapa donde se puede observar la

ubicación geográfica de los 172 municipios del tipo 4 y 5, muchos de ellos

vecinos y casi siempre concentrados en determinadas zonas, lo cual

favorecería, la instalación y operatividad de una UACI INTERMUNICIPAL que

tendría que estar instalada en el territorio de los municipios asociados.

El segundo Estudio, “Propuesta de un perfil referencial de municipalidades” se

refiere a las características de gestión de los gobiernos locales, para los cinco

tipos de municipios. Los perfiles de funcionamiento se conformaron tomando

como base el diagnóstico indicativo de la capacidad de gestión de las

municipalidades elaborado por PROMUDE / gtz, através de FUNDAUNGO y

FLACSO, el cual revela diferencias en la organización y funcionamiento de las

municipalidades, según su tipo.

Por mandato de Ley, el quehacer de las municipalidades es semejante, la

diferencia radica en como y quien lo hace, lo que puede ser muy diferente

dependiendo del tipo de municipio y las características que posee. Partiendo

de esta premisa y del diagnóstico indicativo se elaboró el “perfil referencial”,


15

que describe las principales características y capacidades con que debería

contar la gestión de las municipalidades de El Salvador en un plazo de 5 años,

diferenciándose entre cinco tipos de municipios.

A continuación se presenta una matriz conteniendo el perfil referencial en

aquellas áreas de gestión relacionadas con la propuesta y diseño organizativo

de la uaci intermunicipal.

Áreas de Gestión y Aspectos a Cubrir

Municipio Tipo 1

Municipio Tipo 2 Municipio Tipo 3 Municipio Tipo 4 Municipio Tipo 5

Procedimientos y Reglamentos Administrativos Compras y Contrataciones

UACI propia, organizada y funcionando

UACI propia o asociativa, organizada y funcionando para 2 ó 3 municipios

UACI propia o asociativa, organizada y funcionando para 3 ó 4 municipios

Formulación y ejecución de proyectos

Formulación de carpetas: propio o por contrato.

Ejecución: por contrato

Supervisión: propia o por contrato

Sistema de control financiero propio de la ejecución de proyectos

Formulación por contrato.


Supervisión: por contrato

Sistema de control propio de la ejecución de proyectos

Formulación de carpetas: por contrato.


Supervisión: por contrato

Sistema de control financiero propio o contratado de la ejecución de proyectos

Participación Ciudadana Contraloría Social

Velar por el cumplimiento de Criterios Básicos de la PPM (planificación participativa municipal)

Realizar seguimiento de la ejecución de proyectos y del presupuesto municipal por medio de una comisión de contraloría integrada por ciudadanos y líderes comunales, promovida por el Concejo municipal.

Fuente: Tomado de la Propuesta de un Perfil Referencial de Municipalidades

Métodos de recopilación de información.

1. Información secundaria: Investigación bibliográfica.

Se hizo una revisión general del marco jurídico para identificar aquellas leyes

relacionadas directamente con las Municipalidades y con los procesos de

adquisición y contratación de bienes y servicios de la Administración Pública.

A partir de las leyes identificadas se hizo una lectura exhaustiva de las


16

mismas para conocer y destacar aquellas disposiciones o artículos que

podrían constituir asidero legal para la creación de la UACI que se propone.

Además se hizo la lectura y análisis de distintas fuentes bibliográficas

relacionadas con la asociatividad de municipios, participación ciudadana,

mecanismos de contraloría social y programas o políticas públicas de

modernización y descentralización del Estado, con el propósito de disponer de

distintos enfoques y elementos conceptuales que podrían dar una

sustentación más sólida al diseño organizativo propuesto.

2. Información primaria: Consulta con actores clave.

Existen dos actores claves, cuyas percepciones y opiniones se consideraron

como insumo valioso para el diseño de la UACI INTERMUNICIPAL: Por un

lado los Alcaldes, concejales o jefes de uaci de las municipalidades, como

protagonistas de los procesos de adquisiciones y contrataciones (licitaciones).

Por otro lado, los técnicos o profesionales de entidades dedicadas a promover

el desarrollo local o fortalecimiento municipal.

En el caso de las entidades dedicadas al fortalecimiento municipal se

determinó que las personas a entrevistar deberían tener suficiente dominio de

la temática y experiencia por lo cual se planteó como criterio de selección que

tuvieran titulación académica y por lo menos cinco años de estar laborando en

la respectiva institución y en contacto con las municipalidades.

En cuanto a las municipalidades se entrevistó aquellas que cumplieran con los

siguientes criterios de selección: a) estar participando en una experiencia

asociativa intermunicipal; b) formar parte de una concentración geográfica de

municipios calificados como tipo cuatro o cinco y c) estar dispuestos a brindar

información detallada sobre sus procesos de adquisiciones y contrataciones

de bienes y servicios.


17

El carácter de la consulta realizada a estos actores fue exploratorio. Esta tenía

el objetivo de conocer la percepción de éstos sobre las dificultades que

enfrentan las UACI municipales, así como conocer su opinión sobre la idea de

UACI INTERMUNICIPAL para enriquecer la propuesta y diseño de la misma.

Para llevar a cabo las entrevistas se diseñaron dos guías, una específica para

personeros de las municipalidades (ANEXO DOS) y otra para personeros de

las entidades de apoyo técnico (ANEXO TRES). Posteriormente se procesó y

analizó la información colectada, y se identificaron los principales hallazgos.

Se entrevistaron en total trece personas, seis que trabajan en gobiernos

municipales como responsables de planificar, ejecutar y controlar los procesos

de licitaciones de las municipalidades que cumplieron con los criterios de

selección: San Miguel de Mercedes, Azacualpa, San José Las Flores, Las

Vueltas, Concepción Quezaltepeque y Comalapa y siete personas que laboran

a nivel gerencial en las siguientes entidades: FISDL, ISDEM, UNAC, FUNDE,

GTZ, RTI y AMUVASAN3; las tres primeras de tipo público, las tres siguientes

de carácter privado, y la ultima una experiencia asociativa intermunicipal.


18

CAPITULO III: MARCO DE REFERENCIA

¿Cómo lograr que sea ágil, efectiva y transparente, la gestión municipal y en

particular sus procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios

(licitaciones o concursos), sobre todo en el caso de los municipios más

deprimidos? Y además, ¿Cómo lograr que estas municipalidades promuevan o

ejecuten obras u otro tipo de proyectos, con la suficiente calidad y cantidad?

Es frecuente escuchar que las municipalidades en general y las más pobres en

particular, se encuentran en un círculo vicioso en el sentido de que, no pueden

realizar los proyectos que sus comunidades o sectores económicos necesitan

porque no tienen suficiente recurso humano y presupuestario.

Pero por otro lado, como el gobierno municipal no genera condiciones

propicias para incentivar la inversión por parte de los actores económicos

locales o nacionales, ni abre espacios para que la ciudadanía participe en su

gestión y aumente la credibilidad y colaboración hacia la municipalidad;

entonces las comunidades locales, incluyendo los actores económicos, no

logran desarrollarse y consecuentemente no tienen capacidad para poder

contribuir al presupuesto municipal, con el pago de tasas o impuestos.

Para romper este círculo vicioso y poder aspirar al desarrollo de los municipios

es indispensable que los gobiernos municipales eleven su capacidad de

gestión tanto política como administrativa. La propuesta de uaci intermunicipal

va en esta línea y en su diseño organizativo se ha tomado en cuenta

preocupaciones y desafíos alrededor de temas claves para el Desarrollo Local,

como la descentralización, participación ciudadana y asociatividad municipal,

temas que en su conjunto inciden fuertemente en el desarrollo local

3 Ver significado de estas y otras siglas en el glosario.


19

Por esta razón se consideró pertinente hacer un abordaje general de estos

temas, abordaje que permitirá contar con un marco de referencia sobre

visiones, enfoques y elementos conceptuales de dichos temas.

Uaci Intermunicipal y Desarrollo Local.

¿Cuál es la relación que una UACI INTERMUNICIPAL podría tener con el

Desarrollo Local y como puede contribuir a fortalecerlo?

En El Salvador y Centroamérica las teorías y prácticas del Desarrollo Local

adquieren relevancia a principio de los años 90as. Según Carlos Umaña

(2003), la discusión y la incorporación del tema en la agenda nacional,

permiten identificar distintas vertientes o prácticas del desarrollo local, destaca

además que éstas últimas han surgido a iniciativa de la sociedad civil y por lo

general al margen de los ambientes municipales4. Para fines del presente

trabajo abordaremos dos de esas vertientes, una desde la perspectiva del

gobierno central y otra desde la perspectiva de una entidad de sociedad civil.

Según la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL) “el Desarrollo Local

es un proceso participativo que genera y fortalece las capacidades y amplía

las oportunidades socioeconómicas en espacios determinados dentro del

territorio nacional, para mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras

generaciones. Según este concepto y de cara a las municipalidades se

requiere que éstas sean democráticas, con visión integral de las demandas de

la población y comprometidas en estructurar una gestión institucional, efectiva,

participativa y transparente5.

4 Umaña, C., en González, M., Andrade-Eekhoff, K., Ramos, C., “Síntesis regional: tendencias y

actores del Desarrollo Local en Centro América”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Pág. 93

5 Estrategia Nacional de Desarrollo Local, FISDL – Grupo Consultivo. San Salvador, noviembre de 1999


20

Por otro lado, FUNDE como instancia de la sociedad civil plantea que “el

desarrollo local es considerado como un proceso de concertación y

participación de diversos actores en un territorio determinado, que se articulan

en función de impulsar un proyecto común que beneficie a la población

elevándole su calidad de vida. Se trata de un desarrollo de carácter

multidimensional, es decir, que no se reduce a la simple suma de actividades

económicas sociales o culturales aisladas en un municipio o región”6.

Ambos conceptos dejan implícito “que las localidades deben contar con

insumos mínimos necesarios en cuanto a capital humano, natural, tecnológico,

físico /infraestructural, financiero, socio-institucional, que les posibiliten

dinamizar el proceso de desarrollo”7.

A pesar de que estas definiciones representan puntos de vista distintos, uno

más institucional y centrado en las municipalidades y el otro más social y

centrado en la población se pueden rescatar los siguientes elementos

comunes: a) que el Desarrollo Local es un proceso, es decir que no se

consigue de la noche a la mañana; b) que debe ser participativo, es decir que

debe procurar la inclusión de los distintos actores locales; c) que se da en un

determinado espacio territorial que no necesariamente debe ser un municipio y

d) que requiere un mínimo de capacidades de los actores locales.

La FUNDE agrega dos elementos más: a) que se trata de un proceso de

concertación, es decir que debe incorporar acuerdos básicos de la mayor

cantidad de actores sobre puntos de interés general y estratégico y b) que el

Desarrollo Local es de carácter multidimensional, lo cual significa que va más

6 Enríquez, A. y Rodríguez, M. Asociación de Municipios y Construcción Regional para el

Desarrollo 1ª Edic. PNUD - FUNDE, San Salvador, El Salvador, 2004. Pág. 12. 7 Enríquez, A. y Rodríguez, M. Ob. Cit. Pág. 12


21

allá de lo económico o lo municipal e incorpora otras dimensiones como: lo

social, cultural, político, tecnológico, etc.

La uaci intermunicipal que se propone, no solo encaja en las definiciones que

hemos analizado, sino que tiene potencial para contribuir al desarrollo local, ya

que fortalecerá la capacidad de gestión de las municipalidades en materia de

adquisición y contratación de bienes y servicios requeridos por los proyectos

que se ejecutan en los municipios. También contribuiría, fortaleciendo la

participación ciudadana y la transparencia, ya que en su diseño organizativo

se institucionaliza la participación ciudadana, el escrutinio de los actores

locales através de un Comité permanente de contraloría social y el control del

ente fiscalizador nacional (Corte de Cuentas de la República).

A)Descentralización del Estado

La creación y funcionamiento de una UACI INTERMUNICIPAL significa que el

proceso de adquisiciones y compras, al menos de manera parcial, sería

transferido desde las municipalidades hacia una unidad especializada, externa

a su aparato administrativo, lo cual podría implicar una modalidad de

descentralización o como dirían otros una reconcentración. Por esta razón es

oportuno hacer el abordaje y análisis de aspectos conceptuales básicos y del

marco institucional que tiene la descentralización en El Salvador, así como de

sus implicaciones vistas principalmente desde las categorías “centro y

periferia”.

La Política de Descentralización divulgada en el 2000 por la Secretaría Técnica

de la Presidencia de la República, define la Descentralización como “el

proceso mediante el cual se transfieren competencias, recursos y capacidad


22

de decisión entre diferentes niveles de organización del Gobierno Nacional y

desde éste a otras entidades o a otros niveles de Gobierno”8.

La Descentralización se puede aplicar bajo las siguientes modalidades9:

Desconcentración.

Relativa a la redistribución de la capacidad decisoria en el manejo de recursos

y prestación de servicios entre diferentes niveles de organización del Gobierno

Nacional. Ejemplo: las oficinas departamentales de educación.

Delegación.

Transferencia total o parcial de funciones, recursos y capacidad de decisión

del Gobierno Nacional a otros entes no controlados totalmente pero

responsables ante éste por sus propias leyes o por convenios o contratos de

gestión. Ejemplo: acuerdos de entidades del Gobierno nacional con ONGS o

Municipalidades para que éstas presten servicios o realicen proyectos que

corresponderían al Gobierno Nacional, tal es el caso de FUSAL que como

ONG está brindando en algunos municipios el servicio de salud básica por

delegación del Ministerio de Salud.

Devolución.

Transferencia definitiva de poderes del Gobierno Nacional a los Gobiernos

locales para prestar servicios, obtener recursos y tomar decisiones propias.

Ejemplo: se podría definir la rehabilitación y mantenimiento de la red de

caminos rurales como competencia exclusiva de las Alcaldías, en ese caso

habría que transferir no solo la responsabilidad, sino los recursos

correspondientes, de tal manera que las alcaldías serían las únicas

responsables de esa competencia.

8 Política de Descentralización, Secretaría Técnica de la Presidencia de la República, Unidad de

Modernización, Gobierno de El Salvador. Enero de 2000. Pág. 3 9 Política de Descentralización, Ob. Cit. Pág. 4


23

Cuando hablamos de transferencia de un nivel a otro se involucra la categoría

“centro” y ésta implica a la vez los términos “centro-periferia”10, pero es

importante tener claridad de que el “centro” no está referido exclusivamente al

gobierno nacional, sino a quien tiene el privilegio de ejercer el poder (gobierno

nacional o gobierno municipal), mientras que la “periferia” está referida a

aquellos actores que deben sujetarse al poder del centro.

En esta línea de análisis es oportuno citar a Carrión (2003) quien afirma que

“el centralismo, como una relación social que tiene su base de sustentación

local y nacional, se opone a la descentralización en la medida en que sus

actores principales pierden los privilegios que gozan”11. En el caso de El

Salvador la base de sustentación local se estaría refiriendo a las

“municipalidades y su clientela”.

Manuel Ortega Hegg y Guadalupe Wallace coinciden con el planteamiento

anterior al afirmar que: “en el área centroamericana hay fuertes resistencias a

los procesos de descentralización y persiste una cultura centralista y

clientelista que hace que los gobiernos centrales tiendan a mantener en sus

manos todos los hilos del poder y a convertir a las alcaldías en meras ventanas

del gobierno central. La cultura centralista hace ver como natural que todo se

tenga que resolver a nivel central, y vía los mecanismos informales, de

relaciones y contactos, más que por las instituciones. Es una cultura que

trabaja sobre la base de concebir los servicios a la población como prebendas

o favores, y no como derechos de la población”12.

10 Carrión, F., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “Descentralización en América

Latina: una perspectiva comparada”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Pág. 32

11 Carrión, F. Ob. Cit. Pág. 65 12 Ortega, M. y Wallace, G., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “La marcha del proceso

descentralizador en Centroamérica”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Pág. 75


24

Bajo esta cultura el centro justifica su actitud por la supuesta incapacidad de la

periferia para asumir las nuevas competencias, o porque al involucrar a “otros”

se diluyen las responsabilidades y se vuelven más lentos los procesos, o por la

dificultad que entraña el control de la corrupción, etc.

Vistos estos planteamientos, resulta interesante preguntarse si, en el caso de

El Salvador, ¿la cultura centralista es ejercida exclusivamente por el Gobierno

nacional o también la ejercen los Gobiernos municipales en relación con los

distintos sectores y actores de sus respectivas jurisdicciones?

A juzgar por el comportamiento de algunos gobiernos municipales, como dan

cuenta los diferentes medios de comunicación, entre otros, se puede afirmar

sin lugar a dudas que muchos de ellos ejercen el centralismo, en algunos

casos, con más fuerza que el mismo Gobierno Nacional, llegando a convertirse

en factor negativo para la descentralización y para la democracia y el

desarrollo económico local.

No obstante, cabe destacar, que existen muchos Gobiernos municipales que

han mostrado una actitud favorable a la descentralización, introduciendo

propuestas de política o ejecutando experiencias de descentralización, en las

que han otorgado un papel destacado a la sociedad civil, manifestando

expresamente la voluntad de abrir espacios a la participación ciudadana en la

gestión local.

Un ejemplo que respalda esta afirmación es el caso del “Proyecto de

Contraloría Social a nivel municipal” llevado a cabo por CREA Internacional,

RTI y FUNDAMUNI, en septiembre de 2001, bajo el auspicio de USAID,

mediante el cual un conjunto de nueve municipios evaluaron y concensaron el

contenido del modelo de “Ordenanza para el funcionamiento de las comisiones

de contraloría ciudadana municipal”. Algunos de estos municipios ya han

aprobado y puesto en vigencia esta ordenanza.


25

Lo planteado en los párrafos anteriores indica que la descentralización debe

hacer frente al conflicto de intereses que produce entre los que se resisten a

ella y los que la promueven o entre distintos enfoques de descentralización. Lo

que explica en parte que el proceso de descentralización ha tenido sus altos y

bajos, ha sido a veces incoherente y ha encontrado fuertes resistencias que

han impedido su avance sostenido. Sin embargo, se mantiene como un

importante punto de agenda en El Salvador

En ese sentido, propuestas como la UACI INTERMUNICIPAL (que según

conceptos de la ENDEL se aproxima a una modalidad de descentralización por

delegación) no solo es válida teóricamente, sino que plantea una oportunidad

para que el gobierno nacional o los gobiernos municipales demuestren su

voluntad de promover y profundizar la descentralización.

A propósito de este último párrafo es oportuno señalar que recientemente en

un artículo periodístico el Gobierno de El Salvador anunció que “se apresta a

lanzar un Programa Nacional de atención a la pobreza, que buscará avanzar

en el combate de este fenómeno hacia 2009. El propio Presidente de la

República, Antonio Saca, dijo que el plan impactará especialmente a unas 220

mil familias de 100 municipios del país que sobreviven en condiciones

paupérrimas13. El Programa incluye 3 ejes principales entre ellos el de

infraestructura en servicios sociales básicos como la introducción de agua

potable, electrificación, escuelas, unidades de salud, viviendas y caminos

rurales.

La ejecución de estas obras de infraestructura requerirá llevar a cabo procesos

de licitación pública por lo que cabe preguntarse si en esta ocasión el

gobierno central permitirá que sean los gobiernos de estos cien municipios

13 Balcáceres, Pablo. “Lanzarán Programa Antipobreza”. Nota periodística del Diario de Hoy, 18/01/05


26

quienes impulsen los procesos de adquisiciones y contrataciones, así como la

ejecución y seguimiento de los proyectos.

Si la decisión fuera que si, resultaría muy conveniente para los gobiernos

municipales y para el mismo gobierno central adoptar y apoyar un modelo de

UACI INTERMUNICIPAL que les permita, no solo realizar con eficiencia y

transparencia los procesos de licitación, sino acumular capacidad técnica

regional y aumentar el capital social en estos municipios.

Excluir a los gobiernos municipales, significaría que el Programa se lleve a

cabo bajo un enfoque centralista, en el que el gobierno central através de sus

ministerios, deberá llegar a los cien municipios y ejecutar directamente los

procesos de licitación, ejecución y seguimiento de proyectos. Una vez

terminado el Programa, los ministerios deberán retirarse y el territorio, los

gobiernos municipales y demás actores locales continuarán con su baja

capacidad de gestión, siempre esperando a que sean otros los que llegan a

actuar por ellos.

La propuesta de UACI INTERMUNICIPAL constituiría una oportunidad para

demostrar que tanta coherencia hay entre el discurso y la práctica que sobre

descentralización mantienen, tanto el gobierno central, como los gobiernos

municipales.

B)Participación ciudadana y transparencia.

¿Qué relación existe entre la participación ciudadana, la uaci intermunicipal y

la planificación, licitación y ejecución de obras o proyectos municipales?.

Según el artículo 9 de la Ley de Adquisiciones y contrataciones de la

Administración Pública (LACAP) la UACI es la unidad organizativa responsable


27

de llevar a cabo todas las actividades relacionadas con la gestión de

adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios, tanto en las

entidades del gobierno central como en las municipalidades. La UACI

INTERMUNICIPAL realizará por delegación esa misma función, pero para un

conjunto de municipios.

Por otro lado el Código Municipal14 establece en el artículo 4, numeral 25 que

compete a los municipios la planificación, ejecución y mantenimiento de todo

género de obras públicas necesarias al municipio y también el artículo 31 del

mismo código estipula que los Consejos municipales están obligados a

construir las obras necesarias para el mejoramiento y progreso de la

comunidad y la prestación de servicios públicos locales en forma eficiente y

económica.

El Código Municipal incluye también disposiciones relativas a como se debe

hacer la gestión municipal en general y por extensión los procesos de

planificación y ejecución de obras o proyectos. En tal sentido el artículo 4,

numeral 8 establece como una competencia del municipio “la promoción de la

participación ciudadana, responsable en la solución de los problemas locales

en el fortalecimiento de la conciencia cívica y democrática de la población”.

Asimismo el artículo 118 plantea que “los habitantes de las comunidades en

los barrios, colonias, cantones y caseríos, podrán constituir asociaciones

comunales para participar organizadamente en el estudio, análisis de la

realidad social y de los problemas y necesidades de la comunidad, así como

en la elaboración e impulso de soluciones y proyectos de beneficio para la

misma.

14 Código Municipal Explicado. FUNDAUNGO/ Fundación Ebert 2ª Edic., El Salvador. Marzo 2000.


28

Lo anterior deja en claro tres cosas: a) la obligatoriedad jurídica que tienen las

municipalidades para planificar, ejecutar y dar mantenimiento a todo género de

obras públicas necesarias, b) que dentro de la municipalidad es la UACI, con la

orientación del Concejo municipal, la unidad encargada de llevar a cabo todas

las actividades relacionadas con la gestión de adquisiciones y contrataciones

de obras, bienes y servicios y c) que hay institucionalidad y obligación jurídica

para promover y permitir la participación ciudadana en la gestión pública

municipal y por ende en los procesos de planificación, licitación y ejecución de

obras públicas y otro tipo de proyectos.

¿Como aplican este marco jurídico-institucional los gobiernos municipales y las

instituciones del gobierno central en El Salvador?

El tema de la participación ciudadana está presente en el discurso no solo del

Gobierno central y los Gobiernos municipales, sino que también lo incorporan

organizaciones de la sociedad civil, aunque con distintos matices y niveles de

importancia y utilizando a veces conceptos inapropiados, ya que es frecuente

confundir “participación ciudadana” con “participación social o comunitaria” o

con la “democracia interna” de estas organizaciones.

A nivel del Gobierno central en su “Política de Descentralización” (publicada en

enero de 2000) se plantea la necesidad de “incrementar y hacer más efectiva

la participación ciudadana”. Según esta política, la descentralización debe

facilitar los mecanismos que permita a las municipalidades, a las

organizaciones de la sociedad civil y a los grupos comunitarios trabajar

coordinadamente y pasar de la detección de necesidades y planteamiento de

demandas, a la formulación de propuestas viables y a la implementación de

planes de acción.

Además se establece que si bien el reto es aumentar los niveles de

participación ciudadana, también debe buscarse una mayor efectividad de la


29

misma, propiciando el desarrollo de espacios en las localidades para que, los

ciudadanos puedan opinar, participar en la toma de decisiones del Gobierno y

ejercer la contraloría social sobre las labores gubernamentales.

El nivel de aplicación de este marco conceptual y normativo por parte del

gobierno central es bastante pobre, ya que solo en los casos del Programa

EDUCO y en algunos proyectos de agua se observa claramente el ejercicio de

la participación ciudadana. El FISDL es también otra de las instituciones del

gobierno central que, al menos en materia de ejecución de obras o proyectos

de infraestructura, aplica de manera parcial estos lineamientos al exigir a las

alcaldías que en la formulación de carpetas técnicas de las obras (que solo es

una de las fases del ciclo de la licitación y ejecución de proyectos) participen el

formulador, la alcaldía y las organizaciones comunitarias o comunidades que

recibirán el beneficio.

A nivel de gobiernos municipales, casi todos incorporan la participación

ciudadana en sus planes institucionales y en otros documentos oficiales.

Algunos han llegado incluso a emitir ordenanzas para institucionalizar y

garantizar la participación ciudadana en su respectivo municipio.

Sin embargo, hay una práctica generalizada de las alcaldías en el sentido de

que reducen la participación al hecho de que las comunidades estén presentes

físicamente y tomen parte de las discusiones y a veces de la selección y

priorización de proyectos a incluir en el Plan anual del municipio; pero raras

veces se permite que las comunidades participen en la toma de decisiones

sobre la evaluación de ofertas, adjudicación de licitaciones, contratación de

préstamos para un determinado proyecto.

Lo anterior es comprensible si tomamos en cuenta que, según la Ley, estas

decisiones corresponde tomarlas al gobierno municipal quien corre además

con sus consecuencias, sin embargo debiera elevarse el nivel de participación


30

de los actores locales permitiendo que al menos planteen sus propias

recomendaciones en esos campos que se consideran de exclusiva

competencia del gobierno municipal.

En general no se permite que la comunidad participe en todas las fases del

ciclo de los proyectos, lo que comúnmente se hace es promover la

participación solo en algunos campos como por ejemplo: el aporte de mano de

obra de la comunidad, la vigilancia de materiales, o la firma de la comunidad

en las carpetas técnicas cuando ello es un requisito exigido por la fuente que

va a financiar el proyecto.

También es poco usual que el personal y concejales de las alcaldías rindan

cuentas detalladas y claras ante la población en el momento que se terminan

los proyectos, como tampoco se estimula la formación de comités de

contraloría social y mucho menos su acceso a expedientes de licitación o

registros contables.

Lo anterior significa que ha habido cierto avance en materia de participación

ciudadana, sobre todo a nivel jurídico, pero las debilidades señaladas indican

que se trata de un esfuerzo incompleto, debido a vacíos jurídicos y actitudes

que la limitan fuertemente y que no garantizan su ejercicio a plenitud.

En este contexto y desde la perspectiva de los procesos de adquisiciones y

contrataciones de bienes y servicios que realizan las alcaldías, se plantea para

éstas el reto de revisar y readecuar sus prácticas y conceptos en materia de

participación ciudadana.

En ese sentido es oportuno analizar algunos elementos conceptuales y

enfoques que convendría tener presente para revisar y readecuar las prácticas

de los gobiernos municipales en materia de participación ciudadana.


31

En primer lugar se debe tener presente que la participación ciudadana no es

una alternativa a la democracia representativa, sino un complemento a la

misma. No se trata de sustituir a los gobernantes o representantes elegidos, ni

en el Estado, ni en el Municipio, ni en la comunidad autónoma, por otras

personas designadas por determinados grupos o asociaciones civiles, en

representación de éstas”15.

En segundo lugar es oportuno aclarar que, la participación ciudadana implica

la intervención de los individuos en actividades públicas, en tanto portadores

de intereses sociales y que por esta condición consideran importante que se

les tome en cuenta, no solo para hacer presencia física, sino para la toma de

decisiones16.

En tercer lugar cabe mencionar que hay una corriente moderna muy fuerte que

ve la participación ciudadana como una oportunidad, como una estrategia que

puede permitir no solo ampliar márgenes de gobernabilidad y mejorar imagen

sino lograr una gestión eficiente de los proyectos. Esta corriente cuenta con el

respaldo de los principales organismos internacionales de financiamiento y

cooperación para el desarrollo: el BM, BID, Sistema de Naciones Unidas, etc.

A este propósito Kliksberg (1998) del Banco Interamericano del Desarrollo

afirma: “Según enseña la experiencia concreta, promover y poner en marcha

modelos participativos genuinos, significa en definitiva gerenciar con

excelencia. La participación da resultados muy superiores en el campo social a

otros modelos organizacionales de corte tradicional como los burocráticos y los

paternalistas.... Los resultados de algunas investigaciones indican que la

15 Cunill Grau, N. “Aspectos básicos para construcción de un concepto de participación ciudadana”

en Córdova Macías, R. y Quiñonez, L. comp.(es) Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO, El Salvador, 2003. Pág. 8

16 Cunill Grau, N. Ob. Cit. Pág. 11


32

participación no debe limitarse a algunas etapas del proyecto. La efectividad

aumenta cuando está presente en todo el ciclo del proyecto”17.

Finalmente cabe destacar que la integración de los actores locales a la gestión

de los proyectos o a la gestión municipal en su conjunto, no solo como fuente

de información sino en la toma de decisiones, logrará diversos beneficios en

términos de efectividad organizacional18.

Así por ejemplo en materia de control y prevención de la corrupción, el aporte

de la participación comunitaria organizada puede ser insustituible. El control

social obligará a la transparencia permanente, significará un seguro contra

desvíos y permitirá contar con una mejor y más objetiva evaluación, ya que los

jueces más indicados para evaluar los efectos reales de los proyectos son sus

destinatarios.

En cuanto a la sostenibilidad, al crearse un ambiente favorable a través de la

participación, la comunidad puede desarrollar el sentimiento de propiedad del

proyecto y eso aumentará la posibilidad de su sostenimiento.

Partiendo del déficit existente en materia de participación ciudadana, la UACI

INTERMUNICIPAL representa un instrumento mediante el cual se puede

superar las debilidades apuntadas, ya que como parte de su diseño

organizativo incluye un Comité de contraloría social, de carácter permanente y

conformado por representantes de la sociedad civil.

C)Asociatividad municipal. El viejo dicho de que “la unión hace la fuerza” sigue teniendo tanta validez

como hace miles de años. Para la mayoría de municipios salvadoreños

17 Kliksberg, B., Ob. Cit., “Seis tesis no convencionales sobre participación” en Córdova Macías, R. y Quiñonez,

L. comp.(es) Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO, El Salvador, 2003.Págs. 355-359


33

asociarse constituye un recurso indispensable para promover con

posibilidades de éxito el desarrollo en sus respectivas jurisdicciones.

La asociación es muy importante para los municipios porque es difícil o casi

imposible que puedan, por si solos, promover el desarrollo local bajo las

limitantes o debilidades que tienen y que ya se han señalado

Por supuesto que la capacidad de un gobierno municipal no solo se mide por

cuanto tiene y cuanto invierte, sino que se puede medir también por cuanto es

capaz de atraer. Desafortunadamente la mayoría de municipios vistos

individualmente carecen de lo uno y de lo otro, sin embargo, asociados pueden

elevar sustancialmente su capacidad de atraer el interés de instituciones

dedicadas al desarrollo y el de inversionistas privados.

Según ISDEM “la Asociatividad Municipal consiste en la integración de dos o

más municipalidades que, con objetivos comunes y la disposición de recursos

humano, técnicos y financieros, tienen la intención de trabajar de manera

conjunta para aprovechar sus potencialidades y aumentar sus capacidades.

Através de la asociatividad las municipalidades pueden alcanzar objetivos que

por su complejidad, magnitud y demanda de recursos, difícilmente podrían

hacerlo individualmente”.19

Entre las ventajas que brinda la asociatividad municipal se pueden destacar:

• Amplía las capacidades y oportunidades de las municipalidades.

• Permite el logro de beneficios comunes.

• Facilita el intercambio de experiencias y conocimientos.

• Mejora el aprovechamiento de los recursos.

• Mayor facilidad para planificar un desarrollo integral del territorio.

18 Kliksberg, B., Ob. Cit., Pág. 368 19 Asociatividad Municipal: Guía para la Cooperación Intermunicipal, Ob. Cit. Pág. 6


34

• Los agrupamientos de municipios se convierten en espacios de gestión

del desarrollo con carácter pluralista.

• La creación de espacios adecuados para el impulso de la

descentralización con participación de la ciudadanía y el establecimiento

de una relación cualitativamente diferente a la tradicionalmente conocida

entre el Estado y la ciudadanía.

Lo planteado en los párrafos anteriores justifica y demuestra en teoría porqué

es importante y recomendable la asociatividad municipal, sin embargo,

concretizarla no es tan fácil. Por ello se ha considerado conveniente abordar

algunos aspectos que deben tomarse en cuenta al momento de querer

ejecutar un proyecto de asociación municipal.

Primero. Se debe tener claridad de que la asociación de varios municipios solo

se puede lograr si se cuenta con la voluntad de los mismos. Esto significa que

ninguna entidad externa puede ordenarles, ni mucho menos imponerles que se

asocien.

Segundo. La voluntad de los municipios podrá depender de muchos factores,

pero los objetivos y las ventajas que ofrezca el proyecto serán los

determinantes.

Tercero. Es de aceptación general que la asociación no esté restringida a la

proximidad geográfica de los municipios y tampoco que todos pertenezcan al

mismo Departamento, sin embargo cabe señalar que, en algunas iniciativas de

asociación, como en el caso de una uaci intermunicipal, la proximidad territorial

si sería un aspecto deseable ya que por la naturaleza técnica y operativa de

esta uaci, su personal tendría que desplazarse constante y cotidianamente a

los territorios de los municipios asociados.


35

Cuarto. La asociatividad se puede impulsar bajo distintas modalidades y en

ese sentido se debe tener cuidado de escoger aquella que tenga más

pertinencia con los objetivos que se pretendan alcanzar. Al respecto el ISDEM

hace un interesante aporte al describir detalladamente las diferentes

modalidades en la publicación titulada ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL. Guía

para la cooperación intermunicipal.

Quinto. Es necesario promover la legalidad e institucionalidad de cualquier

esfuerzo de asociatividad, por pequeño o aislado que parezca, ya que ello

contribuirá a su estabilidad y continuidad, independientemente de quien ejerza

el gobierno de turno. A propósito es oportuno citar a Johan Bastiaensen y Jos

Vaessen, quienes sostienen que “el enfoque institucional significa una

perspectiva que se centra en la importancia de la definición y la

implementación de las reglas del juego que estructuran y facilitan o dificultan

las interacciones socio-económicas o humanas”20.

Según estos autores la institucionalidad influye en el Desarrollo local

reduciendo la inseguridad através del establecimiento de una estructura

estable para la interacción humana, que genera una relativa predictibilidad del

contexto social en el cual los actores pueden desarrollar sus estrategias en

interacción con otros.

Sexto. En cuanto al financiamiento de cualquier proyecto de asociación debe

asumirse como un principio insoslayable el aporte propio de los municipios

para cubrir los costos del proyecto. Sin embargo, se debe estar conciente que

los municipios más pobres viven en una permanente crisis presupuestaria y

20 Bastiaensen, J y Vaessen, J., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “Instituciones

locales, financiamiento y desarrollo rural: un marco conceptual”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Págs. 153-164.


36

eso podría impedir que su aporte no sea suficiente para cubrir los costos de la

asociatividad.

Esta situación, aunque pinta como una debilidad, podría convertirse en una

oportunidad o foco de atención para que el gobierno central u organismos de

cooperación internacional respondieran, brindando la ayuda complementaria

que fuese necesaria.

Una respuesta positiva no solo mostraría que el gobierno central tiene interés

por el desarrollo local, sino que permitirá el impulso de una especie de

proyecto piloto para la construcción de espacios intermedios de gestión

territorial, entre el Estado nacional y el Municipio.

De la misma forma una respuesta positiva del gobierno central mostraría

coherencia con la Estrategia Nacional de Desarrollo Local formulada en 1999

por el Grupo consultivo convocado por el FISDL y en la cual se plantea que se

promoverá la libre asociación de municipios en forma autónoma, para lo cual

se promoverá un plan de incentivos a fin de fomentar dicha asociatividad.

También mostraría coherencia con la “Política de descentralización”, ya que

uno de sus lineamientos estipula que “se procurará que las municipalidades

incorporen el principio de corresponsabilidad y fomenten la asociatividad y la

participación de organismos no gubernamentales, empresas privadas u

organizaciones comunales en las actividades que les compete”21.

Bajo este marco conceptual y analítico es razonable afirmar que la UACI

INTERMUNICIPAL constituye un proyecto válido de asociatividad municipal y

como tal puede contribuir a elevar la capacidad técnica regional en materia de

adquisiciones y contrataciones.

21 Política de Descentralización. Ob. Cit. Pág. 11


37

CAPITULO IV: CONSULTA CON ACTORES CLAVE

Con el objeto de buscar mayor viabilidad a la propuesta de uaci intermunicipal

se consideró conveniente reforzar su diseño organizativo preliminar, tomando

en cuenta información y opiniones de personeros que trabajan en gobiernos

municipales como responsables de planificar, ejecutar y controlar los procesos

de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios. De igual manera, se

consideró importante contar con la opinión de profesionales de entidades

públicas y privadas que se dedican a promover el desarrollo local /regional o el

fortalecimiento de municipalidades.

A continuación se presentan los principales hallazgos producto de la consulta

realizada. En los cuadros del ANEXO CUATRO se presentan las percepciones,

opiniones e información brindada por cada una de las personas entrevistadas.

A. Principales hallazgos a nivel de municipalidades. Cuadro No. 1

1. Falta de institucionalidad de las UACI (preguntas y respuestas relacionadas con este hallazgo)

¿Está incluida la uaci en el organigrama de la alcaldía? i) Si pero por exigencia legal, ii) si pero no es necesario, hacemos pocas licitaciones públicas, iii) no está incluida.

¿Cuántas personas trabajan en la uaci y cuales son sus cargos? i) dos, una con cargo nominal y otra que es quien hace el trabajo; ii) una persona pero ad-honórem, iii) una persona con cargo nominal y real, iv) una que es al mismo tiempo jefa del registro familiar, v) una que es al mismo tiempo secretaria y contadora. Vi) una que es el mismo señor alcalde ¿Tiene la alcaldía su propio banco de proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo? i) Banco de profesionales no se tiene, solo el listado de ferreterías, ii) no se necesita, iii) si pero limitado.

¿Cual es le mobiliario y equipo que tiene la uaci para realizar su trabajo? i) No hay equipo propio de la UACI, se usa el que se tiene para todos; ii) una computadora, pero se carece de fax y correo electrónico propio de la UACI. ¿Cuales son los principales problemas experimentados en las licitaciones y seguimiento de proyectos? i) En varios proyectos por administración, primero se ha negociado la contratación o compra y después se realiza el proceso, ii) observaciones de la Corte de Cuentas por incumplimiento de la Ley, iii) no hay problemas porque se hace como el FISDL ordena, iv) arreglos acelerados del Alcalde con los proveedores, v) Alcalde concentra todas las decisiones sobre licitaciones.

Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas


38

En 5 de las 6 alcaldías el cargo de “jefe de UACI” es desempeñado en forma

ad-honoren, lo cual podría reflejar la escasa importancia que se le da a este

cargo, ya sea porque se realizan pocas licitaciones o porque ello facilita diluir la

responsabilidad de los procesos de compra. Además se detectó que, en los

proyectos que se ejecutan por administración, muchas veces los alcaldes

primero contactan y negocian con los proveedores y hasta después dan

instrucciones al jefe de uaci para que inicie y formalice el proceso de adquisición

y contratación de bienes o servicios, viéndose éstos obligados a adaptarse a la

negociación previa. Una situación como ésta podría hacer dudar de la

transparencia de las licitaciones y del uso de recursos públicos municipales.

Por otro lado se observa que en términos generales las uaci no cuentan con su

propio mobiliario y equipo. Tampoco cuentan con un adecuado banco de

profesionales y proveedores, mucho menos de un registro sistemático de

adquisiciones ejecutadas o en proceso de ejecución o el record del desempeño

que han tenido las personas contratadas para ejecutar los distintos proyectos o

para proveer materiales, equipos y otros bienes.

Lo antes mencionado no solo va en menoscabo del funcionamiento de las uaci,

sino que da base para pensar que el proceso de adquisiciones y

contrataciones es asumido como patrimonio de quienes ejercen el gobierno

municipal de turno, colocando los aspectos técnico administrativos y las

correspondientes reglas del juego en un plano secundario, lo cual debilita la

institucionalidad de este proceso e invisibiliza a las uaci, a pesar de que la Ley

de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP)

establece un marco precisamente para normar e institucionalizar el proceso de

compras y las uaci como la unidad ejecutora que debería garantizar la agilidad,

eficiencia y transparencia del proceso de adquisiciones y contrataciones.


39

Cuadro No. 2

2. Reducida capacidad técnica de la administración municipal (preguntas y respuestas

relacionadas con este hallazgo)

Características de la Jefatura de UACIS ¿Quién elabora las bases de licitación?Municipalidad

Jefatura Nivel Educativo Experiencia Salario

¿Cuántos empleados

fijos aparecen en planilla? Públicas Admón.

San Miguel de Mercedes Adhonorem* 9º Grado 5 años --- 8 FISDL Nadie

Azacualpa Empleada Bachiller Ninguna 240 $ 7 FISDL Nadie

Las Vueltas Adhonorem Bachiller Ninguna --- 5 FISDL Nadie

Comalapa Empleada Bachiller 4 años 308 $ 7 FISDL Nadie

Concepción Quezaltepeque Adhonorem 9º Grado Ninguna --- 7 FISDL Nadie

San José Las Flores Adhonorem Bachiller Ninguna --- 8 FISDL Nadie

* Las personas que desempeñan las jefaturas Adhonorem, tienen un cargo en planilla que no es el de jefatura de UACI y por tanto dicha función la realizan complementariamente a su función principal, por la cual si reciben un salario.

Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas

La planta de personal con que cuentan estas alcaldías es bastante reducida.

Estamos hablando de un promedio de 7 empleados de los cuales tres o cuatro

atienden las funciones administrativo contables como: el Registro familiar,

Cuentas corrientes, Tesorería, Contabilidad, Compras y adquisiciones,

Controles internos y Atención a visitantes. El salario de este personal oscila

alrededor de los $ 300 mensuales y su nivel educativo se ubica entre

educación básica y bachillerato (como se puede observar en el cuadro).

Todos estos elementos (poco personal, pocos incentivos, bajo nivel educativo,

incertidumbre y rotación) han configurado una situación de baja capacidad

administrativa, que redunda en la lentitud, poca iniciativa y creatividad,

desinterés por mejorar los procesos y los servicios, así como la poca

motivación para proponer soluciones y nuevas ideas. En este contexto, las

UACI se vuelven un reflejo de esta baja capacidad administrativa, tal como se

observa en el cuadro anterior, donde este personal no tiene mayor experiencia,


40

tiene bajo nivel educativo y su salario no está en función de la jefatura de la

UACI, sino de otros cargos que desempeña.

Esta baja capacidad técnica aumenta el riesgo de que la municipalidad pueda

ser sorprendida por los formuladores y supervisores de proyectos que se

someten a licitación pública o por administración, dado que no todos los

profesionales o proveedores actúan de buena fe ni satisfactoriamente en

cuanto a la calidad de su trabajo.

Cuadro No. 3

3. Escasa ejecutoria de proyectos (preguntas y respuestas relacionadas con este hallazgo)

¿Cuántas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004? Licitaciones 2003 Licitaciones 2004

Municipalidad Públicas Por Administración Públicas Por Administración

San Miguel de Mercedes 1 6 1 3

Azacualpa 0 5 1 6

Las Vueltas 1 7 0 6

Comalapa 1 15 0 15

Concepción Quezaltepeque 0 15 0 15

San José Las Flores 0 7 0 6

TOTALES 3 55 2 51 Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas.

Durante los años 2003 y 2004, en los municipios donde se hizo la consulta

exploratoria se llevaron a cabo 111 licitaciones, de la cuales 5 fueron públicas y

106 por administración. Estas se refieren a proyectos cuyo monto es menor a

los $12,670.00 y por lo general se llevan a cabo con fondos FODES. Las

licitaciones públicas trascienden esa suma y casi siempre se hacen con fondos

provenientes de los concursos públicos del FISDL, complementados con

aportes de la alcaldía interesada y en algunos casos con aportes de las

asociaciones de residentes en Estados Unidos.


41

Si partimos del nivel de ejecutoria del conjunto es fácil deducir que en cuanto

a las licitaciones por administración cada municipio hace en promedio 8.5

licitaciones por año, lo cual significaría que por mes se hace 0.73, es decir ni

una licitación. De las licitaciones públicas se hacen 0.20 por mes por

municipio.

Cuadro No.4

4.Déficit en la contraloría social de los proyectos licitados (preguntas y respuestas relacionadas

con este hallazgo) ¿Participan los pobladores locales en los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? i) Si, existe un delegado permanente de la comunidades que participa junto con la jefa de UACI y otro Concejal en las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos, ii) cuando se decide ejecutar un proyecto del Plan anual, se forma un comité donde participa un representante de la comunidad interesada; en el seguimiento la población no participa ya que se contrata un supervisor, iii) la Alcaldía cuando va a ejecutar un proyecto, pide a la comunidad que esté pendiente de la marcha del mismo y se hace la recepción de la obra en forma conjunta Alcaldía-comunidad; iv) se le pide a la comunidad que aporte mano de obra pero no interviene en lo administrativo; v) en los proyectos del FISDL se ha convocado a la comunidad beneficiaria para formar un Comité del Proyecto, porque así lo exige el FISDL, pero muy poco se ha interesado la gente en todas las fases del proceso; vi) se tiene un delegado de las comunidades para que participe junto con la jefe de UACI y otro Concejal en las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos. ¿Además de las instituciones gubernamentales que realizan ciertas tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación? i) No, la gente solo participa para priorizar los proyectos del Plan Anual y para ver como avanza la obra físicamente, si algo no les gusta lo comunican informalmente a la Alcaldía; ii) la comunidad juega un papel de seguimiento mientras dura la obra, luego se termina su rol; iii) no hay una estructura fija de contraloría social, sino que la comunidad se organiza por cada proyecto; iv) no, generalmente la Alcaldía hace las obras más rápidamente cuando no hay intervención de personas ajenas a la misma; v) las directivas de los barrios que han solicitado proyecto se encargan de dar seguimiento al desarrollo físico de la obra, pero no intervienen a nivel de oficina. Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas

Por la influencia que han tenido entidades privadas como las organizaciones

miembros de la Red de Desarrollo Local y de gobierno, como el ISDEM,

FISDL, COMURES, se ha extendido en casi todos los municipios del país la

práctica de hacer planificaciones participativas o a veces estratégicas en las

que participan las comunidades y otros actores locales para determinar y

priorizar los proyectos y el nivel de inversión que deberán ejecutarse en el

municipio. Esta práctica supone un avance en materia de participación

ciudadana Independientemente del grado de convencimiento o la calidad con

que se haga este proceso.


42

Pero no se puede decir lo mismo respecto a las fases de licitación, ejecución y

control de los proyectos, ya que en estos casos la participación de las

comunidades se ha limitado a aportar mano de obra, facilitación de bodegas y

cuido de materiales. En el caso de las licitaciones, es muy raro que las

comunidades participen en la evaluación y selección de los ofertantes, y es

muy raro también que participen en la revisión de los expedientes y demás

documentos administrativos que se generan en estos procesos de licitación.

Lo anterior significa que la contraloría social, como un componente clave de la

participación ciudadana, refleja un déficit en los procesos de adquisiciones y

contrataciones de bienes y servicios de las municipalidades exploradas y

desafortunadamente este déficit es utilizado como argumento para no

depositar en manos de las alcaldías la ejecución y control de muchos

proyectos desde el Gobierno central y desde organismos de cooperación

internacional.

B. Principales hallazgos a nivel de entidades de apoyo técnico.

Cuadro No. 5 1. Existencia de experiencias similares (preguntas y respuestas relacionadas con este

hallazgo)

¿Sabe si existe una UACI común para varios municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antecedentes, estructura adoptada, funcionamiento y resultados obtenidos? i) No existe ninguna, ii) no tengo conocimiento, iii) no, pero existen oficinas técnicas en al menos una asociación de municipios (AMUVASAN), iv) no, lo más cercano ha sido el caso de municipios que han ejecutado un proyecto en común y que han designado a una UACI del conjunto para que lleve a cabo el proceso de licitación, funcionando temporalmente como UACI común.

No existe ninguna uaci intermunicipal, pero ya se han dado casos en los que,

tratándose de un proyecto común a varios municipios, éstos han delegado a

una determinada uaci para que se encargue de llevar a cabo el proceso de

licitación, ejecución y seguimiento del proyecto, fungiendo momentáneamente

como una uaci intermunicipal.


43

FUNDE e ISDEM dos de las instituciones consultadas, hicieron referencia al

caso de la Asociación de municipios del Valle San Andrés (AMUVASAN), que

han creado la Oficina de planificación del Valle de San Andrés (OPVSA), la

que en su opinión, es similar en el concepto (no en sus actividades) a la uaci

intermunicipal que se está proponiendo. Por esta razón se consideró

conveniente entrevistar a la gerente de esta oficina, cuyos aportes y opiniones

se abordan en los siguientes párrafos.

Un estudio permitió conocer que las Alcaldías de AMUVASAN contemplaban

en sus ordenanzas de tasas, una de permiso para uso de suelo en actividades

de construcción y urbanismo, pero el cobro lo ha hacían en forma deficiente, lo

cual dio lugar a plantearse la posibilidad de buscar un mecanismo que les

permitiera superar esa situación y efectuar el cobro en forma asociada, lo cual

es permitido por la Ley.

Fue así como se creó la Oficina de planificación del Valle San Andrés, como

una unidad técnica que, por delegación de los concejos municipales de

AMUVASAN, se encarga de atender una de sus competencias municipales,

como es el proceso de revisar y autorizar los trámites relacionados con la

urbanización y la construcción, servicio por el cual se cobra la tasa respectiva.

Está oficina técnica está conformada por 7 empleados: 1 gerente, 1 contador,

1 secretaria y 4 técnicos, siendo su presupuesto mensual de funcionamiento de

aproximadamente $12,000. Como se puede deducir su concepto es similar al

de la uaci intermunicipal que se está proponiendo (propone en este esfuerzo).


44

CAPITULO V: DISEÑO ORGANIZATIVO PROPUESTO Y PERCEPCIONES DE ACTORES CLAVE.

El diseño que se propone para la UACI INTERMUNICIPAL está fundamentado

en cinco factores claves que inciden en su viabilidad y funcionamiento.

El primero de ellos, descrito en el literal “A” se refiere a la existencia del Marco

legal que permite la creación de una uaci intermunicipal. El segundo

desarrollado en el literal “B”, se refiere al concepto que sustenta la propuesta;

el tercero o estructura organizativa, que incluye las distintas unidades

organizacionales con sus respectivas funciones, así como las tareas de cada

puesto y el perfil que debe llenar una persona para ocuparlo, se presenta en el

literal “C”; en el literal “D” se desarrolla el cuarto factor que incluye un conjunto

de normas y principios a los que se sujetará el personal que trabaje en la uaci,

así como los concejales y funcionarios de las alcaldías; El quinto y ultimo

factor, contenido en el apartado “E”, se refiere al financiamiento de la uaci

intermunicipal.

Al final del capitulo se presentan las percepciones y opiniones que sobre la

propuesta expresaron los actores entrevistados.

A. Marco legal de referencia para la creación de la UACI intermunicipal.

En El Salvador existe el Marco Legal que permite la creación de una UACI

común a varios Municipios. El Código Municipal, aprobado en octubre de 1986

y la Ley conocida comúnmente como LACAP aprobada en marzo de 2000,

son los pilares principales de dicho Marco Legal.


45

Al respecto, el artículo 9 de LACAP es categórico al establecer en uno de sus

incisos que “las Municipalidades podrán asociarse para crear una UACI, la

cual tendrá las funciones y responsabilidades de las municipalidades que la

conformen”. Asimismo el artículo 28 del Código Municipal refuerza la creación

de este tipo de UACI al afirmar que “los Municipios solos o en unión con otros,

podrán acordar la creación de entidades descentralizadas con o sin

autonomía, para la realización de determinados fines municipales”.

El marco jurídico incluye una serie de disposiciones referidas a la creación y

funcionamiento de las UACI y a la asociación de los municipios. Dichas

disposiciones y su Ley fuente se presentan en el cuadro siguiente:

Legislación fuente Disposición o Artículo Aspecto que se aborda Constitución Política Art. 207, Inciso segundo

Reconoce la potestad que tienen las Municipalidades para asociarse y colaborar en la realización de obras o servicios de interés común para dos o más Municipios.

Art. 4, Numeral 25 La planificación, ejecución y mantenimiento de proyectos es una de las competencias del Municipio

Art. 6 El Gobierno central podrá intervenir en la ejecución de obras de carácter local cuando el Municipio al cual competen, no las construya o lo haga deficientemente.

Art. 12 Todas las instituciones del Estado están obligadas a colaborar con el Municipio en la gestión de las materias y servicios de su competencia

Art. 11 Art. 14 Art. 15 Art. 16

Se refieren a la facultad que tienen los Municipios para asociarse y crear las entidades pertinentes para impulsar iniciativas de interés común para dos o más Municipios.

Art. 30 Num. 9, 10,11, 22 y 23

Atribuciones y obligaciones de los Concejos Municipales relacionadas con la exigencia de licitar y ejecutar obras y proyectos y la facultad de emitir acuerdos que permitan la asociación con otros Municipios

Art. 31, Numeral 5 Participación ciudadana e Información a la comunidad sobre la marcha de las actividades municipales (entre ellas, los proyectos)

Art. 31, numeral 9 Art. 124

Obligación de realizar licitación pública o privada, previo a las erogaciones para ejecución de obras por medio de terceros.

Código Municipal

Art. 94 Art. xxx Fiscalización de proyectos y ejecución presupuestaria

Art. 9 Creación y organización de una UACI en cada Municipio Art. 10 y 12 Atribuciones de una UACI y requisitos para ser su jefe. Art. 18 Competencia para adjudicar y contratar obras o proyectos

Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública Art. 19 Seguimiento a la licitación y ejecución de proyectos


46

B. Concepción de la UACI INTERMUNICIPAL (UI) Concepto Organizativo

La UACI que se propone es una unidad técnica especializada para llevar a

cabo, por delegación, los procesos de adquisición y contratación de obras,

bienes o servicios de las alcaldías que la hayan creado. En una segunda fase,

de la cual se habla más adelante, se prevé que la uaci intermunicipal amplíe

sus funciones, brindando a las municipalidades otro tipo de servicios técnico-

administrativos.

El diseño que se planteó preliminarmente consideraba a la uaci intermunicipal

como una entidad descentralizada con autonomía a la que se debía transferir

recursos y capacidad de decisión en materia de adquisición y contratación de

bienes y servicios, sin embargo en el transcurso de la investigación y

elaboración de la propuesta definitiva se observó y se valoró que las

municipalidades no están preparadas para transferir la toma de decisiones en

materia de adquisiciones y contrataciones, pero si la operatividad técnica y

administrativa del proceso.

Por esta razón y con un sentido más pragmático que teórico, la uaci

intermunicipal que aquí se propone se conceptúa como una unidad técnica

descentralizada, sin autonomía. Esto significa que la toma de decisiones

estratégicas en materia de adquisiciones y contrataciones, así como sus

implicaciones, continuará estando en manos de los Concejos Municipales.

Entre estas decisiones se pueden mencionar: a) La identificación y selección

de los bienes, obras o servicios que se deben licitar y ejecutar en el Municipio,

b) La contratación del constructor o consultor que ejecutará el proyecto

licitado, c) El registro y control contable de los fondos invertidos, d) La


47

aprobación y erogación de fondos que se requiere para la licitación y ejecución

de los proyectos, etc.

En concordancia con lo antes expresado, la licitación y ejecución de una

determinada obra o proyecto será competencia exclusiva de la Municipalidad

que lo impulse, lo cual significa que, las decisiones y lineamientos que el

personal de la UI tomará en cuenta para licitar y ejecutar un determinado

proyecto, serán las que provengan de la municipalidad que lo haya impulsado,

garantizando así la autonomía y jurisdicción territorial que el artículo 2 del

Código Municipal confiere a cada Municipio. Tomar en cuenta este artículo es

de vital importancia para viabilizar la propuesta, ya que el mismo podría ser

esgrimido como argumento legal para impedir o dificultar la participación de

una municipalidad en una uaci de este tipo.

¿Cuál es el tipo de licitaciones que la uaci intermunicipal llevará a cabo?

Según el artículo 40 de la ley LACAP, existen varias modalidades de licitación

dependiendo del monto económico involucrado. Estas modalidades son:

• Licitación pública, la que involucra un monto superior al equivalente de 635

salarios mínimos urbanos (SMU). La UNAC asume $158.40 como el SMU.

• Licitación pública por invitación, su monto va desde el equivalente a

ochenta salarios mínimos urbanos hasta seiscientos treinta y cinco salarios

mínimos urbanos.

• Libre gestión, involucra un monto inferior al equivalente a ochenta salarios

mínimos urbanos, realizando comparación de calidad y precios y se debe

asegurar como mínimo tres ofertantes. No será necesario este requisito

cuando la adquisición o contratación no exceda del equivalente a diez

salarios mínimos urbanos y cuando se tratare de ofertante único o marcas

específicas, en que bastará un solo ofertante, para lo cual se debe emitir

una resolución razonada.


48

Dadas estas modalidades se propone que la uaci intermunicipal las realice

todas, excepto las que involucren montos inferiores a los diez salarios mínimos

urbanos. Sin embargo, si entre las municipalidades asociadas, hubiere alguna

que no quisiera delegar las de libre gestión se podría acceder a ello, pero eso

significaría que dicha municipalidad tendría que dedicar parte de su personal al

proceso de adquisiciones y contrataciones cuando bien podría utilizarlo en

otras áreas de su gestión.

Aclarado cual es el rol que jugará la UI, es oportuno destacar que durante la

consulta que se llevó a cabo con actores clave se conoció que el “diseño de

carpetas técnicas” y la “supervisión de proyectos” son dos servicios asociados

a las licitaciones y de gran demanda en las municipalidades, aún para los

proyectos de menor monto que se licitan bajo la modalidad de libre gestión.

Por esta razón se propone que, además de realizar los procesos de

adquisiciones y contrataciones, como el principal servicio, la UI ofrezca a las

municipalidades asociadas los servicios de “diseño de carpetas técnicas” y

“supervisión de proyectos”, pero brindados no por el personal permanente de

la UI, sino por profesionales subcontratados para cada caso, de tal manera

que la UI no se vuelva una unidad pesada en cuanto a personal y costos fijos.

Cabe aclarar que no existe ninguna ley que prohíba a la uaci brindar este tipo

de servicios.

La UI concebida de esta manera, potenciará la realización de obras u otros

proyectos en municipalidades que, por su escasez de recursos humanos o por

su débil capacidad técnica, no han podido impulsar la ejecución de proyectos

que demandan urgentemente sus comunidades. La propuesta de uaci

intermunicipal puede ser útil y aplicable tanto para municipios pobres no

asociados, como para Asociaciones de municipios ya constituidas.


49

Para lograr este propósito la UI deberá contar con un local propio, instalado en

el territorio de los municipios asociados y también deberá contar con recurso

humano que tenga solvencia moral y la suficiente experiencia y preparación

académica para garantizar que la licitación y ejecución de los proyectos se

realicen con la máxima efectividad, eficiencia y transparencia.

Además de cumplir con el perfil antes descrito, el personal de la UI estará

obligado a operar con un profundo sentido de equidad y compromiso hacia

todas las alcaldías asociadas, entendiendo que el éxito de todas ellas es su

éxito y el fracaso de una sola de ellas es también su fracaso. En ese sentido

se debe garantizar una estrecha comunicación y coordinación con las

municipalidades y realizar una planificación conjunta de las licitaciones.

Segunda fase de la propuesta: Ampliación funcional de la uaci intermunicipal.

La uaci intermunicipal tal como está conceptuada en la primera fase solo cubre

una de las competencias que tienen los municipios: la planificación y ejecución

de todo género de obras, la cual implica los procesos de licitación.

No obstante sabemos que el Código municipal establece un total de 28

competencias para los municipios y para darles cumplimiento no solo se

necesitan recursos económicos, sino contar con una capacidad instalada

(técnica-administrativa). Por esta razón se consideró conveniente incorporar

como parte de la propuesta una segunda fase en la cual se lleve a cabo una

ampliación funcional de la uaci intermunicipal.

La idea sería que, a mediano plazo (unos tres años después de su creación) la

uaci intermunicipal deje de ser solo eso y se convierta gradualmente y previa

evaluación y aprobación de los gobiernos municipales en una unidad técnica ,

capaz de brindar servicios como: maquila de contabilidad, recuperación de

mora, permisos de construcción, gestión de financiamiento para proyectos, etc


50

Una unidad técnica con funciones más amplias abriría la posibilidad de que, no

solo los procesos de licitaciones se lleven a cabo de manera más profesional,

sino que las demás competencias que implica la gestión pública municipal,

aumentando los niveles de eficiencia e institucionalidad y extendiendo la

capacidad local más allá de un solo municipio, es decir hacia una zona o

región, lo cual resultaría más conveniente y atractivo para entidades públicas o

privadas, nacionales o extranjeras, cuyo interés es acompañar o ejecutar

proyectos de desarrollo, pero no en un solo municipio, sino en un conjunto de

municipios, llámese a esto zona o región.

Una unidad técnica como ésta se convertiría en una ventaja comparativa para

las municipalidades que la hayan creado y constituiría un factor de incidencia

en el desarrollo local regional. Por lo tanto la propuesta que se presenta en

este documento, si bien tiene objetivos específicos, también se plantea como

horizonte el desarrollo local regional.

C. Estructura Organizativa, funciones y tareas.

Concejo Municipal

Jefe de UACI

Corte de Cuentas Comité de Contraloría Social

Técnico en Licitaciones Asistente Administrativo Diseño y Supervisión de Proyectos(Servicio subcontratado)


51

El diseño organizativo que se propone se basa en dos factores condicionantes,

el primero se refiere a que la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la

Administración pública establece una serie de disposiciones y funciones a las

que deben apegarse las UACI, incluyendo las de tipo asociativo como la que

aquí se propone. En este sentido las atribuciones de la UACI, así como las

funciones del Jefe y demás personal de la UACI y del Concejo municipal son

las establecidas en dicha Ley.

El segundo factor que condiciona el presente diseño se refiere a los vacíos que

tienen las municipalidades en materia de adquisiciones y contrataciones, lo cual

demanda de algunas innovaciones o reforzamiento en la estructura de la UACI.

En este sentido el diseño de la UACI que se propone incorpora algunos

elementos novedosos como el Comité de contraloría social que pretende

legitimar y volver sistemática la participación de los actores locales en el

seguimiento de los procesos de licitación y ejecución de proyectos.

Otros elementos novedosos que están implícitos en el diseño propuesto es que

la selección del personal de la UACI INTERMUNICIPAL se debe realizar en

base a criterios técnicos y no por razones de afinidad partidaria como se hace

con frecuencia en la actualidad. También se prevé que el personal tenga

independencia técnica administrativa para realizar su trabajo y que éste se lleve

a cabo en base a normas y procedimientos claramente definidos, con lo cual se

trataría de evitar que las UACI sean manejadas como tiendas, tal como ocurre

en algunos casos

Hacer visible el trabajo de la UACI y lograr que los procesos de adquisiciones y

contrataciones de bienes y servicios se realicen de manera institucional,

constituye el principal valor agregado del presente diseño organizativo.


52

Funciones de cada unidad organizativa.

Concejo Municipal Es la autoridad competente para decidir los proyectos que se realizarán y su

fuente de financiamiento, así como para la adjudicación de los contratos y

aprobación de las bases de licitación, modificaciones contractuales y

penalizaciones por incumplimiento de contrato. Es el ente responsable de dar

los lineamientos para las licitaciones y controlar la actuación de la UI.

Funciones específicas:

• Identificar y seleccionar, en conjunto con la población, los proyectos y obras

que se deberán licitar y ejecutar.

• Aprobar las bases de licitación o de concurso y autorizar la convocatoria en

forma notoria y destacada en los medios de prensa escrita de circulación de

la República.

• Constituir la Comisión de evaluación de ofertas, mediante el acuerdo

respectivo. En esta Comisión deben estar incluido al menos: un miembro de

la UI, dos miembros del Concejo Municipal, y un Representante de la

Comunidad interesada en el proyecto que se vaya a licitar.

• Adjudicar la contratación de la obra, bien o servicio de que se trate, dando a

conocer el resultado mediante la resolución de adjudicación

correspondiente.

• Resolver los recursos de revisión interpuestos por los participantes en los

procesos de licitación.

• Suscribir con el ganador de la licitación el respectivo contrato, mediante el

cual se perfecciona o formaliza el compromiso de ejecución de la obra o

proyecto.


53

• Autorizar, mediante el acuerdo respectivo, prórroga para la ejecución del

contrato

• Declarar la caducidad del contrato e imponer el pago de multa por mora o

retraso en la ejecución del contrato. La multa se determinará por acuerdo del

Concejo municipal, basándose en informe escrito de la UI y con audiencia

del contratista.

Corte de Cuentas de la República. Es el órgano del Estado encargado de la fiscalización de la Hacienda Pública en

general y del presupuesto en particular. Como parte de su papel fiscalizador

tiene, entre otras las siguientes funciones:

Fiscalizar la gestión económica de las instituciones y empresas estatales de

carácter autónomo y de las entidades que se costeen con fondos del Erario o

que reciban subvención o subsidio del mismo. Las municipalidades al recibir

transferencias de recursos del presupuesto de la nación entran en esta

categoría y por lo tanto, están sujetas a la fiscalización de la Corte de Cuentas.

(Art. 195 de la Constitución Política)

Ejercer la vigilancia, fiscalización y control a posteriori sobre la ejecución del

presupuesto de las municipalidades, para lo cual aplicará las normas sobre la

materia, establecidas en la Ley. (Art. 108 del Código municipal)

El resultado de las investigaciones que practique la Corte de Cuentas de la

República en la administración de las municipalidades y organismos que de

ellas dependan, le será informado al Consejo con indicación de las omisiones,

negligencias, violaciones a la ley, faltas o delitos que puedan haberse


54

cometido, señalando el procedimiento adecuado para corregir las deficiencias.

(Art. 109 del Código Municipal)

Comité de contraloría social Observar, dar seguimiento y ejercer control sobre los procesos de licitaciones

públicas y privadas que lleven a cabo las municipalidades através de la uaci

intermunicipal, con el objeto de prevenir actos de corrupción y hacer

recomendaciones e incluso denuncias para que se superen las ilegalidades o

irregularidades que se hayan detectado.

Se propone que este comité esté integrado por cinco personas (dos

representantes del sector socio-económico o comunidad donde se realizará el

proyecto, un representante de la institución que aportará los fondos para su

ejecución y dos representantes de entidades privadas que tengan presencia

en el municipio o en el Departamento). La elección de los miembros, su

organización y funcionamiento deberán consignarse en un reglamento ad-hoc

que la UI deberá elaborar en versión borrador para luego someterlo al análisis

y aprobación de las autoridades municipales en conjunto con los actores

locales de cada municipio.

Funciones específicas:.

• Garantizar su presencia en las distintas fases del ciclo de los proyectos y

del proceso de licitaciones.

• Elaborar y presentar ante la UI y el respectivo concejo municipal, informes

con sus observaciones o recomendaciones sobre el avance e

irregularidades observadas en la licitación y ejecución de los proyectos.

• Informar a las comunidades o sectores en los que se esté realizando un

proyecto, sobre sus observaciones y recomendaciones, así como sobre las

decisiones o acciones que al respecto hayan realizado la uaci

intermunicipal y la respectiva alcaldía.


55

• Solicitar a la uaci y a la alcaldía información o acceso a los expedientes de

licitación para verificar la actuación administrativa y contable de una

determinada licitación.

UACI intermunicipal Es la responsable de realizar todas las actividades relacionadas con la gestión

de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios. Esta unidad

será organizada según las necesidades y características de cada entidad e

institución.


Según el artículo 12 de la Ley de adquisiciones y contrataciones de la

Administración pública, las atribuciones que corresponden a la uaci son las

siguientes:

• El cumplimiento de las políticas, lineamientos y disposiciones técnicas que

sean establecidas por la UNAC, y ejecutar todos los procesos de

adquisiciones y contrataciones.

• Constituir el enlace entre la UNACAC y las dependencias de la institución

(las alcaldías) en cuanto a las actividades, flujos y registros de información

y otros aspectos que se deriven de la gestión de adquisiciones y

contrataciones.

• Elaborar en coordinación con la Unidad Financiera Institucional UFI, la

programación anual de las compras, las adquisiciones y contrataciones de

obras, bienes y servicios.

• Verificar la asignación presupuestaria, previo a la iniciación de todo proceso

de concurso o licitación para la contratación de obras, bienes y servicios.

• Adecuar las bases de licitación o de concurso, de acuerdo a los manuales de

la UNAC.

• Realizar La recepción y apertura de ofertas y levantar el acta respectiva.

• Llevar los expedientes de licitación.


56

• Solicitar la asesoría de peritos o técnicos idóneos, cuando así lo requiera la

naturaleza de la adquisición y contratación.

• Levantar acta de la recepción total o parcial de las obras, bienes o servicios.

• Llevar control y actualización del banco de datos institucional de ofertantes y

contratistas.

• Calificar a los potenciales oferantes nacionales o extranjeros, así como

revisar y actualizar la calificación, al menos una vez al año.

• Informar periódicamente al titular de la institución de las contrataciones que

se realicen.

• Prestar a la comisión de evaluación de ofertas la asistencia que precise para

el cumplimiento de sus funciones.

• Proporcionar a la UNAC pronta y oportunamente toda la información

requerida por ésta.

Jefe de Uaci Intermunicipal Es el responsable de planificar, ejecutar y dar seguimiento a los procesos de

adquisiciones y contrataciones encomendados por las Municipalidades

asociadas, dirigiendo adecuadamente al personal de la UI y coordinando con

las Municipalidades la realización de los procesos.


• Mantener contacto y coordinación permanente con los Concejos

Municipales, Alcaldes y personal de las Alcaldías vinculados a los procesos

de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes o servicios.

• Establecer y mantener relaciones de coordinación y cooperación con todas

aquellas Instituciones gubernamentales que sirven de apoyo a las

Municipalidades, particularmente con el FISDL, COMURES, ISDEM y

UNAC.


57

• Atender y dar solución a las consultas o solicitudes de apoyo que, en

materia de adquisiciones y contrataciones le presenten el personal de la

propia UI o de las Alcaldías.

• Constituirse en el enlace entre la UNAC y las Municipalidades, en cuanto a

las actividades técnicas, flujos y registros de información y otros aspectos

que se deriven de la gestión de adquisiciones y contrataciones.

• Velar por el cumplimiento de las políticas, lineamientos y disposiciones

técnicas que sean establecidas por la UNAC.

• Revisar y dar su visto bueno a las bases de licitación antes de someterlas a

la aprobación del correspondiente Concejo Municipal.

• Realizar, en conjunto con miembros de la Municipalidad y representantes

de los sectores o comunidades interesadas en determinado proyecto, la

recepción y apertura de ofertas, levantando el acta respectiva

• Formar parte de las Comisiones de evaluación de ofertas que nombre el

Concejo Municipal y elaborar el acta respectiva.

• Garantizar que se lleve un expediente actualizado de cada licitación,

proveyendo de un ejemplar a cada Alcaldía y manteniendo otro en la UI.

• Garantizar la creación y actualización del banco de información sobre

oferentes y contratistas

• Informar periódicamente a cada Concejo Municipal sobre los avances o

dificultades que se tenga en cada obra o proyecto, proporcionando las

recomendaciones oportunas y pertinentes.

• Cumplir y hacer cumplir todas las atribuciones y responsabilidades

establecidas en la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la

Administración Pública.

Perfil del puesto.


58

• Tener experiencia de por lo menos cinco años, en procesos de licitación o

concursos públicos, habiendo participado en éstos como ofertante o como

miembro de una municipalidad.

• Poseer título de Administrador de empresas o ingeniero civil, eléctrico,

mecánico o industrial.

• Hallarse solvente con la Hacienda pública y con el Municipio.

• Ser de moralidad notoria, no tener conflicto de intereses con el cargo y

hallarse libre de reclamaciones de toda clase, en caso de haber sido

contratista de obras costeadas con fondos del Estado o de Municipios.

• Estar dispuesto a residir en la zona donde esté instalada la uaci

Técnico en licitaciones. Realizar las actividades técnicas de preparación y seguimiento que requieren

los procesos de licitación y ejecución de obras de infraestructura y otros tipos

de proyectos llevados a cabo por las Municipalidades asociadas.


• Participar en las asambleas o reuniones promovidas por los Alcaldes o

Concejos Municipales para la identificación y selección de obras de

infraestructura u otros proyectos a realizar en el Municipio.

• Elaborar los términos de referencia o bases de licitación requeridos para

impulsar procesos de adquisición y contratación de obras, bienes o

servicios.

• Gestionar la emisión de acuerdos municipales en los que se plasme la

decisión de ejecutar un determinado proyecto, se aprueben bases o

términos de referencia, se autorice la publicación del respectivo aviso de

licitación y adjudicación o se autoricen modificaciones contractuales o

penalizaciones por incumplimiento.


59

• Preparar y enviar, con autorización de la respectiva Municipalidad, las

adendas y demás correspondencia a los participantes en el proceso de

licitación en general y a los eventuales ganadores que, en determinado

momento se convierten en contratistas.

• Elaborar los contratos de obra y supervisión y luego someterlos a

consideración de la Municipalidad y del contratista para su respectiva firma.

• Gestionar la emisión de la “Orden de inicio” y hacerla llegar al contratista.

• Dar seguimiento a la ejecución de la obra, preparando informes de avance

y dificultades y planteando las recomendaciones pertinentes y oportunas a

la Municipalidad respectiva.

• Participar en la recepción de obras o proyectos, elaborar el acta respectiva

y obtener las firmas que corresponda.

Perfil del puesto

• Haber participado, al menos durante tres años, en procesos de licitación o

concurso público, como ofertante o como miembro de una municipalidad.

• Poseer título de ingeniero civil, eléctrico, mecánico o industrial.

• Hallarse solvente con la Hacienda pública y con el Municipio.

• Ser de moralidad notoria, no tener conflicto de intereses con el cargo y

hallarse libre de reclamaciones de toda clase, en caso de haber sido

contratista de obras costeadas con fondos del Estado o de Municipios.


• Poseer vehículo propio para desplazarse hacia los distintos municipios en

los que se liciten y ejecuten proyectos municipales.

Asistente Administrativo. Brindar apoyo administrativo (digitación, recepción, archivo, reproducción, etc.)

a los procesos de licitación, ejecución y seguimiento de proyectos impulsados

por las Municipalidades asociadas.


60


• Digitar y distribuir los documentos y correspondencia que se requiera en

los procesos de licitación y ejecución de las obras de infraestructura u

otros proyectos.

• Atender las personas que visiten la UI y hacer la recepción de todo tipo de

documentos, llamadas telefónicas y correspondencia dirigida a la UI.

• Archivar toda la documentación que se genere en los procesos de

licitación y ejecución de proyectos, abriendo y actualizando un expediente

por cada licitación.

• Diseñar y mantener actualizado un banco o sistema de información de

constructores, consultores y proveedores, para facilitar y agilizar los

procesos de licitación, al momento de requerir cotizaciones u ofertas de

bienes y servicios.

• Llevar un registro actualizado de todas las adquisiciones y contrataciones

de cada una de las Municipalidades que participan en la UI, especificando

el rendimiento que se ha tenido en cada contratación, sea éste

satisfactorio o deficiente.

Perfil del puesto.

• Haber trabajado, al menos durante tres años, en procesos de licitación o

concursos públicos, en una municipalidad, institución del gobierno central o

en una organización no gubernamental.

• Poseer estudios universitarios

• Hallarse solvente con la Hacienda pública y con los municipios.


• Poseer habilidades en el manejo de computadoras, hojas de cálculo,

procesadores de texto y bases de datos.


61

D. Principios y normas que regirán su funcionamiento

En los últimos años se ha venido desarrollando, como parte de la

Modernización del Estado, un proceso de Descentralización que, si bien no ha

ido a fondo como algunos proponen, ha avanzado lo suficiente como para

otorgar un mayor protagonismo a las Municipalidades en el manejo de fondos

públicos.

En este contexto se vuelve indispensable para las municipalidades adquirir o

reforzar sus capacidades de gestión, no solo política, sino técnica y

administrativa, de tal manera que no se vuelvan entes reproductores de los

vicios y deficiencias de la Administración Pública tradicional, sino entidades

impulsoras de una nueva gestión pública.

En ese sentido se consideró indispensable establecer un marco normativo y de

principios que condicione el funcionamiento y la actuación del personal de la

UI, quien debe tener claridad de que la eficiencia es tan importante como la

trasparencia y probidad en el manejo de los recursos.

Principios que deben inspirar su actuación.

Para que la UACI INTERMUNICIPAL pueda, desde su propia especificidad,

contribuir al logro de una gestión municipal, más eficiente y transparente, con

la que los ciudadanos se sientan identificados y dispuestos a colaborar, se

propone que su actuación se sujete a los siguientes principios:

1. Eficiencia.

Si las Alcaldías están delegando en la UI la responsabilidad de llevar a cabo el

proceso de licitación y seguimiento a la ejecución de proyectos, entonces la UI


62

adquiere el compromiso de desarrollar ese proceso con la máxima calidad y

eficiencia.

En este sentido la UI debe garantizar a las Municipalidades que las obras o

proyectos serán licitados y realizados de la mejor manera con el menor costo

posible y de acuerdo a lo planificado, no solo en términos de tiempo, sino en

términos de cantidad y calidad. Esto significa que la UI y las autoridades

municipales deberán evitar a toda costa que los proyectos se retrasen o que

sean realizados con vacíos o en forma defectuosa, como se acostumbra en

muchos casos.

2. Transparencia / Rendición de cuentas.

Además de actuar con eficiencia, la UI debe esforzarse por realizar un trabajo

transparente, garantizando en todo momento el cumplimiento fiel y respetuoso

de las facultades que se le han delegado. En este sentido se deberá hacer lo

que sea necesario para que la población pueda disponer de información

suficiente y oportuna sobre los proyectos en licitación o en ejecución y se

fomentará una cultura de rendición de cuentas por parte de la UI y de las

autoridades municipales hacia la ciudadanía.

Este principio implica la voluntad política de las municipalidades como requisito

indispensable para la adopción de mecanismos o programas de transparencia

y anticorrupción, mediante los cuales se deberá exponer, explicar y justificar la

gestión de la UI y de la municipalidad en materia de adquisiciones y

contrataciones, sometiéndose a la evaluación y medidas correctivas que surjan

de la ciudadanía..

Hay que tomar en cuenta que habrá más transparencia en la medida que hay

mejor rendición de cuentas y se garantice la disponibilidad y acceso a la

información para las comunidades o sectores de la localidad.


63

3. Visión de Desarrollo Local

El personal que conforme la UI debe estar identificado con una visión que

priorice y estimule constantemente las dinámicas locales/regionales, poniendo

especial énfasis en contribuir desde su propia especificidad a elevar la

capacidad de los actores locales y fomentar la concertación y asociatividad

entre estos actores, sin olvidar que los Municipios forman parte de un país y

por lo tanto hay que tomar en cuenta la complementariedad entre el nivel

nacional y el local.

4. Responsabilidad y Equidad hacia las Municipalidades

Los integrantes de la UI deben ser conscientes que ésta es una unidad técnica

creada por la voluntad de un conjunto de Municipalidades que, concientes de

su carencia de recurso humano suficientemente capacitado y de limitantes en

su gestión administrativa, se han asociado y han dado vida a la UACI

INTERMUNICIPAL (UI) para superar dichas limitantes y aumentar sus

posibilidades de ejecutar proyectos en sus respectivos Municipios.

Para responder a la confianza depositada por las Municipalidades y a sus

expectativas, la UI orientará sus esfuerzos y recursos al servicio de las

Municipalidades en forma profesional y equitativa, independientemente de la

orientación política u otras características peculiares que éstas pudieran tener.

Otro aspecto esencial para ganar la confianza y satisfacción de las

Municipalidades es la responsabilidad y entusiasmo que la UI ponga en su

desempeño, lo cual será demostrado con el cumplimiento esmerado y

oportuno de las metas fijadas.

5. Fomento a la Participación ciudadana

La UACI INTERMUNICIPAL representa un esfuerzo asociativo, pero al mismo

tiempo es una iniciativa de descentralización impulsada en este caso, no desde

el Gobierno Central, sino desde un conjunto de Municipalidades que están


64

delegando en la UI una de sus funciones: la licitación y ejecución de obras y

proyectos de servicio público.

Dicho lo anterior, se debe recordar que la participación ciudadana es uno de

los elementos clave de la Descentralización y en ese sentido la UI deberá

hacer énfasis en que la población que se va a beneficiar de una determinada

obra o proyecto, se involucre activamente en las distintas fases del mismo

(planificación y diseño, licitación, ejecución, seguimiento y evaluación).

Para viabilizar este principio la UI junto a las Municipalidades asociadas

deberán establecer mecanismos e instancias que fomenten y garanticen la

participación ciudadana, garantizando que ésta sea lo más real y genuina

posible, de manera que se pueda ir erradicando el enfoque de ver a la

participación ciudadana como un ejercicio de formalidad o de apariencia.

Normas de funcionamiento.

Con el fin de garantizar que el funcionamiento de la UACI INTERMUNICIPAL

logre la mayor fluidez, coordinación y efectividad posible se propone asumir

como normas institucionales las siguientes:

1. Programación semestral de licitaciones potenciales

Previa consulta con las Municipalidades asociadas, la UI debe elaborar un

calendario o programación de las licitaciones que se requiere impulsar durante

el semestre siguiente. Estas programaciones deberían realizarse los meses de

junio y diciembre de cada año, partiendo de las consultas y planificaciones que

haya hecho cada Alcaldía y de su confirmación de disponibilidad de recursos

para ejecutar los proyectos.

2. Ubicación de la base de operaciones de la UI

El desarrollo de los procesos de licitación y el seguimiento a la ejecución de

proyectos requieren un intercambio y una coordinación estrecha entre la UI y el

personal y concejales de las Alcaldías asociadas y sus comunidades.


65

Para que dicho intercambio y coordinación se vuelva ágil y no represente

mayores dificultades logísticas para las Municipalidades se requiere la cercanía

geográfica de la UI, razón por la cual los alcaldes deberán seleccionar por

consenso una ubicación que sea lo más equidistante posible de todas las

Alcaldías asociadas y que ofrezca condiciones logísticas apropiadas.

3. Visitas frecuentes al lugar de los proyectos

Una debilidad frecuente de las Municipalidades en los procesos de licitación y

ejecución de proyectos es que el personal de la UACI e incluso la mayoría de

Concejales raras veces visitan los proyectos, en algunos casos ni siquiera

conocen el lugar de ejecución de los mismos, solo tienen una referencia

bibliográfica y ello les impide hacer un seguimiento adecuado y plantear

observaciones o recomendaciones oportunas para la buena ejecución de los

mismos. Como consecuencia los proyectos sufren retrasos sustanciales o son

ejecutados con graves vacíos o deficiencias que afectan su funcionalidad o

duración.

Para que la UI no vaya a reproducir esta debilidad, debe incorporar en el plan

de cada licitación y como parte de su rol de seguimiento, visitas frecuentes y

periódicas que le permitan detectar fallas o retrasos y plantear oportunamente

las observaciones o recomendaciones pertinentes, con lo cual se aumentarán

las probabilidades de tener proyectos bien ejecutados.

4. Comunicación constante con actores clave

La inadecuada comunicación o su carencia son frecuentes en muchos ámbitos

organizativos y genera repercusiones que afectan negativamente los procesos y

los resultados esperados. Las Municipalidades no son la excepción de este

fenómeno, razón por la cual se propone como parte de su normatividad la

obligación de establecer y mantener una comunicación adecuada y constante


66

con los actores claves del proceso de licitación, ejecución y mantenimientos de

obras o proyectos.

De acuerdo a la experiencia en las Municipalidades se pueden identificar en

principio cuatro actores claves en estos procesos, con los cuales la UI debe

mantener comunicación constante: a) Las Municipalidades, por medio de sus

empleados y concejales; b) Las entidades que contribuyen al financiamiento de

las obras o proyectos; c) Los constructores o consultores contratados para la

ejecución de éstos y d) Las comunidades o sectores beneficiados con la

ejecución de dichos proyectos.

5. Informes frecuentes del avance o dificultades de los proyectos

Para la UI será norma de cumplimiento obligatorio presentar, cada cierto

período de tiempo, informes escritos a las Municipalidades, en los cuales

consigne los avances y dificultades observadas, así como las recomendaciones

que considere necesarias y la solicitud de acciones o toma de decisiones por

parte de la Alcaldía. El período de presentación de estos informes dependerá

del plazo de ejecución del proyecto.

6. Reuniones periódicas con las Municipalidades asociadas.

Sería conveniente realizar reuniones cada cierto período de tiempo (cada

cuatro, seis u ocho semanas por ejemplo) entre la UI y el conjunto de

Municipalidades asociadas a fin de que éstas puedan conocer de los avances y

dificultades en los distintos procesos de licitación y ejecución de proyectos,

adquiriendo mayor experiencia a partir de sus propios procesos y el de sus

socios. Estas reuniones podrían servir también para coordinar algunas

situaciones sueltas que involucraran a dos o más Municipalidades.


67

E. Financiamiento de la UACI INTERMUNICIPAL.

Para garantizar la creación y un adecuado funcionamiento de la UI será

necesario incurrir en dos tipos de costos: uno para equipamiento y otro para

funcionamiento.

El equipamiento deberá incluir aquellos bienes y accesorios indispensables

para realizar un trabajo con la cantidad y calidad deseada. Se estima que este

equipamiento podría tener un costo que ronda los $32,000, aclarando que, de

esta suma el costo del vehículo representa alrededor del 60% del costo total.

Ver detalle del costo de equipamiento en el ANEXO CINCO.

Para el funcionamiento de la UACI se requiere: alquiler del local, salarios u

honorarios del personal, combustible, mantenimiento y servicios públicos como

agua, energía eléctrica y telefonía. Se estima que el costo de este componente

podría ascender a unos $7,100.00 mensuales. Ver detalle de costos en el

ANEXO CINCO.

Se debe tener presente que, la falta de equipamiento y la contratación de

personal que no siempre tiene la capacidad técnica, ni la experiencia que

requiere un trabajo de este tipo, constituyen las dos debilidades principales

que le restan institucionalidad y eficiencia a los procesos de adquisiciones y

contrataciones, por lo tanto se debe evitar que la uaci intermunicipal sea

creada con estas mismas debilidades.

Fuentes de financiamiento.

Idealmente, lo recomendable sería que el costo de la UI lo cubrieran las

municipalidades que se asocien para constituirla, sin embargo, la mayoría de

éstas experimentan fuertes limitaciones presupuestarias que les impediría de


68

entrada asumir el costo total de esta iniciativa. Partiendo de esta realidad

adversa se propone explorar otras opciones complementarias de

financiamiento, entre las cuales se mencionan las siguientes:

Opción “A”: Asocio del Gobierno Central y los Municipios que han constituido la UI.

En esta como en las demás opciones, el Gobierno central y los Municipios

que han constituido la UI, se vuelven socios para impulsar el desarrollo de esta

iniciativa, teniendo claro que el aporte financiero del Gobierno central no será

permanente, sino temporal y por lo tanto irá disminuyendo gradualmente hasta

el punto en que las Municipalidades comiencen a cubrir por si mismas la

totalidad de los costos de operación de la UI.

Para concretizar la aplicación de esta primera opción se propone que el

Gobierno Central financie los costos de equipamiento, es decir la inversión

inicial y luego, durante un período de tres años, apoye esta iniciativa,

financiando el 50 % de los costos de operación, mientras que las Alcaldías

asociadas financiarían el restante 50 %. A partir del cuarto año, las

Municipalidades tendrían que asumir el financiamiento total de los costos de

operación de la UI.

Opción “B” : Asocio de las Municipalidades involucradas, el Gobierno Central y una Entidad de cooperación externa.

En esta opción se involucran tres actores, quienes podrían acordar distintas

mezclas de participación en el financiamiento de la iniciativa. No obstante,

tomando en cuenta que muchas entidades de cooperación externa usualmente

no financian proyectos con duración de más de tres años, se propone la

siguiente mezcla de participación:


69

Que los costos de equipamiento, es decir la inversión inicial, sean cubiertos

por la entidad de cooperación externa. Luego, durante un período de tres años,

se contribuya a financiar los costos de operación en las proporciones

siguientes: Las Municipalidades aportarían el 20%, el Gobierno Central el 40%

y la Entidad de cooperación externa el 40%. Del cuarto año en adelante las

Municipalidades cubrirían el 100% de los costos de operación.

Opción “C”: Asocio de las Municipalidades con una Entidad de Cooperación Externa.

En este caso, igual que en el anterior, se propone que la Entidad de

cooperación externa cubra los costos de equipamiento y luego, durante un

período de tres años, los costos de operación sean cubiertos a partes iguales

(50%) por las Municipalidades y la Entidad externa. Del cuarto año en

adelante, las Municipalidades tendrían que asumir el financiamiento total de los

costos de operaciones.

Es recomendable que, en cualquiera de las tres opciones de financiamiento se

asuman las siguientes consideraciones:

Dado que se trata de una iniciativa para el fortalecimiento y acumulación de

capacidades locales, la dirección estratégica de la UACI INTERMUNICIPAL

debe estar en manos de las municipalidades que se hayan asociado para

constituirla.

Las Municipalidades creadoras de la UI deberán comprometerse a

implementar Mecanismos de transparencia en la gestión municipal,

fomentando la creación del Comité de contraloría social en cada uno de sus

Municipios y la suscripción de un “Pacto de integridad”, mediante el cual una

entidad externa de la Sociedad Civil pueda monitorear los procesos de

licitación y seguimiento que se lleven a cabo desde la UI.


70

Para que, por un lado, las Municipalidades se sientan seguras de que contarán

oportuna y totalmente con el financiamiento esperado y por otro, las entidades

financieras se sientan igualmente seguras de que la Ui operará bajo los

objetivos y principios previamente establecidos, es recomendable la

suscripción de un Convenio, mediante el cual las partes se comprometan

públicamente a cumplir los compromisos adquiridos.

F. Percepciones de los actores clave sobre la propuesta

A nivel de municipalidades.

La idea de crear una UACI Intermunicipal generó variedad de opiniones, desde

quienes la ven como una excelente idea, hasta quienes la consideran poco

viable. A continuación se destacan las principales ventajas y desventajas que

se plantearon al respecto, así como los obstáculos que se visualizan para su

creación y funcionamiento.

Beneficios o ventajas.

La existencia de una UACI conjunta podría agilizar los procesos de licitación y

mejorar en general el desempeño técnico en este campo de la administración

municipal, especialmente en las licitaciones públicas de proyectos grandes, los

cuales en la actualidad casi siempre sufren grandes retrasos y su calidad no

siempre es la deseada debido a que no se tiene un adecuado seguimiento y

control en las distintas fases del proceso de licitación y ejecución.

Otra ventaja que se identifica es el que una instancia de este tipo, con

neutralidad partidaria, personal capacitado y honesto y bien equipada

generaría más confianza por parte del gobierno central y de instituciones de


71

cooperación internacional que podrían canalizar más recursos no solo a un

municipio sino a varios que estén asociados en una zona o región.

Además algunos señalan que al promover compras conjuntas desde esta uaci

intermunicipal se obtendrían precios más bajos y mejor trato por parte de los

proveedores, logrando así un uso más eficiente de los recursos financieros.

Se señala por tratarse de una uaci conjunta dispondría de información de los

distintos casos de adquisiciones y contrataciones, lo cual le daría más

experiencia y solidez en su desempeño y esto a la vez evitaría o al menos

reduciría las observaciones o señalamientos que constantemente hace la

Corte de Cuentas a estos municipios.

Si la uaci intermunicipal llegara a dar buenos resultados, eso podría animar a

los gobiernos municipales que se han asociado para actuar conjuntamente en

otras áreas de su gestión pública.

Desventajas

Si solo se unen dos o tres municipios, la uaci intermunicipal podría ser

demasiado para estos municipios. Deben haber por lo menos unos cinco

municipios asociados o pensar en que esta uaci sea concebida como una

unidad más amplia que no solo se dedique a las licitaciones, sino a gestionar

financiamientos u ofrecer el servicio de elaboración de carpetas técnicas o de

supervisión de obras, lo cual podría resultar más barato para las alcaldías y por

lo tanto tener más atractivo.

Las alcaldías que más pocas licitaciones hacen estarían en desventaja con

respecto a las que hace más, puesto que siempre les tocaría pagar lo mismo.


72

El jefe de esta uaci se podría volver con mucho poder al tener concentradas

las licitaciones de un grupo de alcaldías y podría tener la tentación de hacer lo

que le viniera en ganas.

No daría abasto si se pone a ejecutar todo tipo de licitaciones, es decir las que

se hacen en forma pública, por administración y por gestión directa. Esta

desventaja se acentuaría más tomando en cuenta que el personal de la uaci

conjunta no estará ubicada en la alcaldía interesada, sino que en un lugar

distinto, razón por la cual perderían tiempo al trasladarse de un lado a otro.

Dejaría sin empleos a los actuales jefes de uaci.

Obstáculos para su creación y funcionamiento.

Las alcaldías están acostumbradas a trabajar en forma individual y aislada a tal

grado que a veces no se quieren unir ni siquiera para proyectos conjuntos. Si a

esto agregamos que la mayoría de alcaldes son fieles a los lineamientos

partidarios la asociación se vuelve más difícil, ya que podría existir un partido

político que orientara a sus alcaldes a no asociarse.

Si en esta uaci intermunicipal se ofrece el mismo sueldo mísero que se paga

en la actualidad y no se crean las condiciones físicas e institucionales

adecuadas, entonces no encontrarán personas que quieran ser parte de su

personal o si las encuentran los más probable es que se dediquen a hacer lo

mismo que se hace en la actualidad, no habría ninguna novedad o mejora.

Falta de voluntad de los alcaldes y concejos municipales, quienes podrían

interpretar que através de esta uaci estarían perdiendo poder o que ya no

podrían manejar los procesos de compra a su libre albedrío.

La uaci intermunicipal es una buena idea, pero debido a su alto perfil técnico

su montaje y funcionamiento podría implicar un nivel de costos que no podrían

ser cubiertos con solo el aporte de las alcaldías asociadas.


73

El funcionamiento de esta unidad se podría ver afectado si su jefe o personal

se parcializan y comienzan a actuar por compadrazgo o bajo lineamientos

partidarios.

A nivel de entidades de apoyo técnico.

1. La propuesta se enmarca en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local.

Todas las entidades consultadas coincidieron en opinar que una UACI común a

varios Municipios, como la diseñada en el perfil que se les presentó, encaja en

la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del

Estado. Coincidieron también en afirmar que no visualizan inconveniente

alguno por parte de la administración central del Estado.

2. Opinión favorable a la propuesta de uaci intermunicipal.

La idea de crear una UACI Intermunicipal obtuvo una opinión favorable dentro

de este sector, manifestando que podría tener un impacto positivo en el

desarrollo local, pero sobre todo en el desarrollo regional ya que se visualiza

como una unidad intermedia entre el gobierno nacional y los municipios. No

obstante advirtieron que por la cultura individualista de los municipios la

propuesta podría encontrar cierta resistencia en los gobiernos municipales. A

continuación se destacan las principales ventajas y desventajas que se

mencionaron por parte de las personas entrevistadas, así como los obstáculos

que podrían darse.

Ventajas.

Una UACI conjunta podría convertirse en un incentivo para que los municipios

involucrados aumentaran sus niveles de asociatividad y confianza. Esto es muy

importante porque la asociación y coordinación de esfuerzos es la única


74

alternativa que tienen los municipios pequeños y deprimidos para salir adelante

en su gestión pública.

Al haber más actores involucrados en el proceso de licitación se darían

condiciones más propicias para que dicho proceso se vuelva más transparente

e institucionalizado, evitando que se siga manejando como algo personal,

familiar o partidario. Además la UACI común sería más autónoma en relación

a cada municipalidad, y eso también puede aportar más transparencia en sus

decisiones.

Economía procesal. Una unidad técnica bien montada, con recurso humano

tecnificado y dedicada exclusivamente a los procesos de adquisiciones y

contrataciones, sería más ágil no solo para la alcaldía, sino para los ofertantes

que ya no tendrían que desplazarse a varios lugares geográficos y tendrían un

solo interlocutor técnico. Se podrá reducir tiempos en los procesos de licitación,

en la medida que se diseñen y apliquen estándares y se disponga de

instrumentos comunes como el banco de profesionales y proveedores por

ejemplo.

Una UI podría darle contenido a las Asociaciones o Micro regiones que ya

existen, pero que hasta ahora pareciera que solo se han asociado, en su

mayoría, para solicitar recursos a otros, pero no para financiar y operar en

forma conjunta actividades permanentes de las Alcaldías como por ejemplo la

contabilidad, las adquisiciones y contratación de bienes y servicios, sistemas

de catastro, etc.

Dada la cantidad reducida de proyectos que ejecutan en el año, para ciertos

municipios puede resultar demasiado caro tener su propia UACI, razón por la

que al participar en un esquema de Ui, se verían beneficiados ya que entre

varios pagarían una sola uaci y entonces podrían reducir sus gastos.


75

Se pueden generar economías de escala en las compras de bienes y servicios

comunes, por ejemplo, si compran la papelería al por mayor para todas.

Para las instituciones nacionales o internacionales que destinan esfuerzos y

recursos hacia el desarrollo local podría ser muy atractivo invertir sus recursos

en aquellos municipios que, al haber adoptado la figura de una UACI

CONJUNTA estarían demostrando voluntad para ejecutar proyectos en forma

eficiente, transparente y con alta dosis de participación ciudadana.

El personal de la uaci sería más estable, ya que no dependería de una

determinada Alcaldía o determinado Instituto político.

Desventajas.

Que el personal de la UI distorsione su rol y asuma que, por su capacidad

técnica, está por encima de los Alcaldes y sus Concejos municipales,

invadiendo el área de toma de decisiones de los gobiernos municipales, lo cual

representaría un menoscabo para la soberanía municipal.

La UACI INTERMUNICIPAL requiere orientación adecuada y control

permanente por parte del grupo de alcaldes que la ha constituido. Si esta

función es débil o inexistente se corre el riesgo de que pueda actuar con

mucha discrecionalidad. También existe el riesgo a la inversa, es decir que se

oriente inadecuadamente o se interfiera tanto en su operatividad que al final

dicha uaci podría terminar actuando con los mismos vicios y debilidades que se

ha tenido tradicionalmente.

La UACI INTERMUNICIPAL, podría concentrar mucho poder, si no se define y

delimita claramente su rol (facultades y obligaciones)


76

El que la UACI INTERMUNICIPAL actúe como referente de los procesos de

licitación podría inducir, en cierta medida, a una separación de la ciudadanía

con respecto a su gobierno municipal.

Se corre el riesgo de que la municipalidad más desarrollada pueda tomar la

batuta y que los demás se atengan a ella y no hagan esfuerzos por actuar con

protagonismo y desarrollarse.

En el caso de proyectos conjuntos habría mayor complejidad en la aprobación

de las bases de licitación y las adjudicaciones, pues tendría que consultarse

con todos previo a la aprobación (esta desventaja solo aplica al caso de

proyectos conjuntos).

Se supone que el propósito de la descentralización es acercar los servicios a la

población, pero en este caso se estaría centrando las actividades en un cierto

municipio y eso implicaría tener que viajar hacia él para algunos trámites,

aunque las distancias que se recorran sean cortas, ya que los municipios son

bastante pequeños.

Obstáculos.

No hay obstáculos de tipo jurídico, pero existen dos cosas esenciales que

podrían obstaculizar la creación de una uaci intermunicipal: la falta de voluntad

de los alcaldes y sus concejos municipales y la carencia o limitación de

recursos presupuestarios. Las diferencias partidarias también podrían ser un

gran obstáculo.

Por su propia naturaleza, las adquisiciones y contrataciones de bienes y

servicios implican intereses de distinto tipo y algunos protagonistas de este


77

proceso se podrían sentir afectados y mostrar resistencia a la propuesta al

saber que ésta propone efectuar los procesos de licitación bajo un enfoque de

mayor transparencia e institucionalidad.

La UI contaría con varios jefes al mismo tiempo y manejar esa relación con

varios jefes podría afectar su funcionamiento.

Si no se ha diseñado bien el esquema organizativo y las reglas, pueden haber

desacuerdos a la hora de cubrir los costos comunes o puede darse un retraso

cuando se den licitaciones simultáneas de varias alcaldías. Esto afectaría

negativamente su funcionamiento.

Los protagonistas municipales de los procesos de licitación o compras

(Alcaldes y Jefes de uaci) podrían percibir que perderían poder (control e

influencia en estos procesos) y eso les llevaría a tomar una postura de

oposición a la propuesta.

3. Incentivos por parte del gobierno central

Todos los profesionales de las entidades consultadas coincidieron en afirmar

que la propuesta de UI podría y debería ser apoyada por el gobierno central,

mediante incentivos de distinto tipo como por ejemplo:

El gobierno podría subvencionar en forma parcial y temporal las UI. También

podría incentivarlas permitiendo que, además de recibir recursos vía FODES,

los municipios asociados a través de una UI tengan acceso a proyectos

específicos del gobierno central.

Sugieren también la posibilidad de que el gobierno nacional tome la iniciativa

para impulsar un decreto legislativo, mediante el cual se obligue a los


78

municipios más deprimidos a crear o inscribirse en uaci conjuntas para manejar

la licitación, ejecución y control de proyectos que el gobierno central pretenda

llevar a cabo en determinada región.

El Gobierno Central debería abrir Programas de fortalecimiento municipal en

los que, para participar, se debería poner como requisito que los Municipios

estén asociados bajo alguna modalidad.

Dos de las entidades entrevistadas consideraron que no sería conveniente

crear incentivos vía FODES porque eso implicaría comparar y calificar

municipios y entonces habría que preguntarse ¿quién califica? Y ¿sobre que

base? Además el FODES se ha vuelto un espacio fuertemente politizado, a tal

grado que cualquier modificación de los criterios actuales, podría ser mal

interpretada por una o más fuerzas políticas

El Estado debería premiar esfuerzos de asociatividad como la UI propuesta, ya

que ésta se enmarca en la lógica de que la mayoría de municipios no tienen la

capacidad técnica ni los recursos suficientes para manejar adecuadamente las

UACI y por lo tanto, una UACI de este tipo vendría a ser una alternativa para

superar esa situación.

El principal incentivo podría ser un Programa de asistencia técnica para facilitar

a los gobiernos locales interesados dar el paso hacia una UACI COMUN,

incluso podría pensarse en diseñar algún programa piloto.

Se podría promover modificación al FODES adicionando criterios para hacer

llegar más recursos a aquellas municipalidades que estén asociadas o que

impulsen iniciativas conjuntas como la UACI INTERMUNICIPAL.


79

Además de incentivar propuestas como ésta, el gobierno nacional debería

incentivar a aquellos municipios que mejoren sus sistemas tributarios y capten

más recursos propios.


80

CAPITULO VI: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A. Conclusiones.

1. La creación de una UACI INTERMUNICIPAL es factible desde el punto

de vista jurídico, ya que existen distintas leyes, incluyendo la misma

Constitución Política, el Código Municipal y la Ley de Adquisiciones y

Contrataciones de la Administración pública (LACAP) que permiten la

creación de una UACI de este tipo.

2. Debido a su situación de pobreza, reducida capacidad de gestión y a

la débil institucionalidad de los procesos de adquisiciones y

contrataciones, la mayoría de municipios del país, particularmente los

calificados como tipo 4 y 522 tienen pocas probabilidades de poder

promover; en forma individual, la gestión, licitación, ejecución y control

de proyectos en cantidad y calidad suficientes para causar impactos

significativos en el desarrollo local y regional de sus respectivas

jurisdicciones. Frente a esta situación deficitaria, la UACI

INTERMUNICIPAL que se propone es una alternativa de solución.

3. Aunque es evidente la necesidad de encontrar un mecanismo que

permita superar las limitaciones institucionales de los municipios

pobres y aunque se cuenta con un asidero jurídico para poder

establecer una UACI INTERMUNICIPAL, su creación depende

esencialmente de la motivación y voluntad que puedan tener un

conjunto de gobiernos municipales vecinos para asociarse y trabajar

con el enfoque de la “nueva gestión pública” y desechar el “enfoque

22 Propuesta de una Tipología de Municipios para El Salvador. Instrumento de apoyo para la

planificación del desarrollo local. Ob.Cit. Págs. 32-36


81

tradicional” que se ha caracterizado por el individualismo municipal,

baja capacidad de gestión, poca transparencia y exclusión ciudadana

respecto a la toma de decisiones en el gobierno local.

4. A nivel nacional se han generado muchos esfuerzos e iniciativas de

asociatividad intermunicipal, lo cual se refleja en la creación de

Asociaciones de municipalidades, Mancomunidades, Micro regiones,

etc., sin embargo no existe ninguna experiencia específica de uaci

intermunicipal. A nivel de Latinoamérica se trató de averiguar si existía

una experiencia similar a la uaci intermunicipal, pero no fue posible

obtener información precisa. Sería conveniente explorar si existe una

experiencia similar para aprender de la misma y complementar esta

propuesta.

5. La propuesta de uaci intermunicipal encaja en la Política de

Descentralización y en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local del

Gobierno de El Salvador. En este sentido es razonable suponer que

podría existir interés desde el Gobierno central para apoyar la creación

de una UI como mecanismo que podría facilitar la gestión de proyectos

a nivel de una zona o región y fortalecer la asociatividad y capacidad

de los Municipios y el impulso de una gestión local más eficiente,

transparente y con mayor participación ciudadana.

B. Recomendaciones.

1. Formular y ejecutar un proyecto piloto que permita poner en marcha la propuesta de UI en los dos Departamentos que tienen el mayor porcentaje de municipios calificados como tipo cuatro y cinco, según la tipología propuesta por el Programa PROMUDE/gtz.


82

De los 14 Departamentos que tiene el país, hay 5 en los que más del 75 %

de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco, calificación que

significa ser de los más pobres, según la tipología propuesta por el

Programa PROMUDE/gtz.

En Cabañas el 100 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco

En Morazán el 92 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco

En La Unión el 83 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco

En Cuscatlán el 81 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco

En Chalatenango el 76 % de sus municipios son de tipo cuatro o cinco.

Esta recomendación está dirigida a las siguientes instancias:

• A los gobiernos municipales,; conozcan y analicen la propuesta de uaci

intermunicipal diseñada en el presente documento.

• A las Organizaciones no gubernamentales u organismos de

cooperación internacional cuyos ejes de trabajo están orientados a

promover el desarrollo local o el fortalecimiento municipal, se les

recomienda identificar agrupamientos de municipios que estén

dispuestos a asociarse o que ya estén asociados para establecer una

uaci intermunicipal y que consideren también la posibilidad de apoyar y

acompañar, técnica y financieramente a los gobiernos municipales que

hayan manifestado tal disposición.

• A la Administración central del Estado a que analice la propuesta de

uaci intermunicipal y evalué la posibilidad de incluirla como parte de su

Programa de modernización, e incentive la aplicación de la misma,

asignando de manera formal y oportuna los recursos técnicos y

económicos que sean necesarios.


83

Como se trata de una propuesta que, según su concepción debiera ser

promovida y liderada por los gobiernos municipales, se recomienda al

gobierno central que su intervención la configure a partir de consultas

previas con las municipalidades que ya estén asociadas o que hayan

manifestado su voluntad de asociarse para crear la UI.

Solamente en el caso que no hubiera ninguna manifestación de interés

de los gobiernos municipales, se sugiere que la Administración asuma

la propuesta bajo su propia iniciativa y la impulse promoviendo si fuera

necesario la emisión de un decreto ejecutivo o legislativo que le dé

facultades para crear y poner en marcha una iniciativa de este tipo o

una unidad técnica con funciones más amplias que permita al gobierno

central hacer una gestión más técnica de las zonas o regiones

perjudicadas por los desequilibrios territoriales.

2. Que la aplicación de esta propuesta se inscriba en un ejercicio más amplio de desarrollo, facilitado por instancias como COMURES, ISDEM, FISDL u otras entidades calificadas para tal fin.

Hay gran cantidad de actores (organizaciones de la sociedad civil,

gobiernos municipales, el gobierno central, organismos de cooperación

internacional, etc) que han venido haciendo esfuerzos en pro del

Desarrollo Local y lo siguen haciendo. Su aporte lo han hecho através de

múltiples y variadas iniciativas destacando entre estas, por su

generalización, los proyectos de asociatividad intermunicipal, conocidos

como Asociaciones de municipios, Mancomunidades o Micro regiones

municipales.


84

Lo anterior significa que la propuesta de uaci intermunicipal, aunque busca

contribuir al desarrollo local, no es la primera, ni la única, ni será la última y

por lo tanto sería razonable buscar para su aplicación un entorno en el que

pueda hacer sinergia o complementarse con otros esfuerzos que ya están

en marcha o ya han sido planificados.

Muchos de estos esfuerzos se están realizando bajo un enfoque de

cooperación o coordinación entre el gobierno central, organismos

internacionales y los gobiernos municipales. En este contexto las

instituciones delegadas desde el nivel de gobierno (nacional y municipales)

son por lo general el FISDL, ISDEM Y COMURES, razón por la cual se

cree que podría ser más conveniente enmarcar la aplicación de la

propuesta en uno de estos esfuerzos de asociatividad que ya están en

marcha, contando con la facilitación de una o más de las instituciones

antes mencionadas.

La ventaja principal que se tendría al adoptar esta recomendación es que

la propuesta de UI sería aplicada como parte de una política nacional y ello

podría facilitar la superación de posibles obstáculos y potenciar mucho

más su éxito.

3. Considerar la ampliación funcional de la uaci intermunicipal en el mediano plazo.

En una primera fase se ha definido como función principal para la UI el

fortalecimiento y ejecución de las adquisiciones y contrataciones de bienes

y servicios que llevan a cabo municipalidades agrupadas.


85

Sin embargo, considerando que las necesidades técnicas administrativas

de los municipios van más allá de los procesos de adjudicación y

contratación de bienes y servicios se recomienda impulsar la ampliación

funcional de la UI, en lo que podría considerarse una 2ª fase, de tal

manera que ésta pueda brindar a las municipalidades otro tipo de

servicios como: maquila de contabilidad, manejo de cuentas corrientes,

recuperación de saldos en mora, gestión de financiamiento para distintos

proyectos de las alcaldías, emisión de permisos de construcción, etc.

Por supuesto que, una ampliación funcional, deberá hacerse en forma

gradual y dependerá de las evaluaciones que se hagan en su momento y

de la voluntad que tengan los gobiernos municipales asociados para

transitar hacia un nuevo estadio.

4. Promover la institucionalidad de la uaci intermunicipal.

En el caso que el gobierno central, una entidad privada o un grupo de

municipalidades decidieran asumir esta propuesta sería recomendable

asegurar un nivel suficiente de institucionalidad para la UI, adoptando el

diseño organizativo que aquí se plantea, dotándola de procedimientos

escritos y claros para realizar con transparencia los procesos de licitación

y concretizando su legalización bajo alguna de las modalidades de

asociatividad que el ISDEM propone en la publicación: “ASOCIATIVIDAD

MUNICIPAL, Guía para la cooperación intermunicipal” 23.

23 Asociatividad Municipal: Guía para la Cooperación Intermunicipal, Ob. Cit. Pág. 15-18


86

BIBLIOGRAFÍA 1. Asociatividad Municipal: Guía para la Cooperación Intermunicipal, 1ª Edic.

ISDEM-PROMUDE /GTZ, San Salvador, El Salvador, Junio de 2001.

2. Balcáceres, Pablo. “Lanzarán Programa Antipobreza”. Nota periodística del Diario

de Hoy, Martes 18 de Enero de 2005.

3. Bastiaensen, J y Vaessen, J., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C.,

“Instituciones locales, financiamiento y desarrollo rural: un marco conceptual”, en

Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-

Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.

4. Carrión, F., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “Descentralización

en América Latina: una perspectiva comparada”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,.

San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.

5. Código Municipal Explicado, FUNDAUNGO, Fundación Friedrich Ebert Stiftung,

2ª Edic., San Salvador, El Salvador. 2000.

6. Constitución de la República de El Salvador (1983). (Decreto No 38 del 15 de

diciembre de 1983) Editorial Jurídica Salvadoreña.

7. Cunill Grau, N. “Aspectos básicos para construcción de un concepto de

participación ciudadana” en Córdova Macías, R. y Quiñonez, L. comp.(es)

Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO,

El Salvador, 2003.


87

8. Enríquez, A. y Rodríguez, M. Asociación de Municipios y Construcción Regional para el Desarrollo 1ª Edic. PNUD - FUNDE, San Salvador, El

Salvador, 2004.

9. Estrategia Nacional de Desarrollo Local, FISDL – Grupo Consultivo. San

Salvador, noviembre de 1999.

10. Kliksberg, B., “Seis tesis no convencionales sobre participación” en Córdova

Macías, R. y Quiñonez, L. comp.(es) Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO, El Salvador, 2003.

11. Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública 2003. Secretaría Técnica de la Presidencia de la República, Unidad de Modernización,

Gobierno de El Salvador. San Salvador, El Salvador, 2003.

12. Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios. (Decreto Legislativo No 74 del 8 de Septiembre de 1988) Corte

Suprema de Justicia de El Salvador, Centro de Documentación Judicial.

http://www.csj.gob.sv/leyes.nsf

13. Normativa General para la Modernización del Organo Ejecutivo, Secretaría

Técnica de la Presidencia de la República, Unidad de Modernización del Sector

Público, Gobierno de El Salvador. Julio de 1999.

14. Ortega, M. y Wallace, G., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “La

marcha del proceso descentralizador en Centroamérica”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,.

San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.


88

15. Ortega Hegg, M., et Al. Descentralización y el Asociacionismo Municipal. La descentralización del Estado desde la perspectiva de las Municipalidades. 1ª Edic., CASC-UCA, Managua, Nicaragua 1999

16. Política de Descentralización, Secretaría Técnica de la Presidencia de la

República, Unidad de Modernización, Gobierno de El Salvador. Enero de 2000.

17. Propuesta de una Tipología de Municipios para El Salvador. Instrumento de apoyo para la planificación del desarrollo local. Programa PROMUDE/GTZ, 1ª

Edic., San Salvador, El Salvador. Enero 2002.

18. Rivera R., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “El macrocontexto de

la descentralización y de la gestión local”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El

Salvador, Octubre 2003.


89

ANEXOS

Página

ANEXO UNO: Mapa de tipología de municipios 90

ANEXO DOS: Guía de Entrevistas a Municipalidades 91

ANEXO TRES: Guía de Entrevistas a entidades de apoyo técnico 93

ANEXO CUATRO: Resultados de la Consulta realizada 95

ANEXO CINCO: Costos de equipamiento y funcionamiento de la UI 123


90

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91

ANEXO DOS: Guía de entrevista a actores clave de municipalidades

Datos de la persona entrevistada: Nombre:

Institución:

Cargo que ocupa

Profesión u Oficio: Fecha:

Introducción: La entrevista a realizar forma parte de la Investigación de campo que se está realizando como parte del Trabajo de graduación de la Maestría en Desarrollo Local, titulado “Diseño organizativo para la Creación de una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, común a un conjunto de Municipios”. El propósito de esta entrevista es recopilar información sobre los procesos de licitación, ejecución y seguimiento de obras o proyectos por parte de las Municipalidades, de tal manera que se pueda contar con insumos valiosos aportados por las personas involucradas directamente en la ejecución de los procesos de licitación y seguimiento de los proyectos municipales, lo cual nos permitirá que el diseño antes mencionado responda a las necesidades y aspiraciones de desarrollo que tienen los Municipios.

1. Cual es el organigrama de su Alcaldía? Está incluida en él la UACI? 2. Cuantas personas trabajan en la UACI y cuales son sus cargos? 3. Quien es el jefe de la UACI?

Nivel educativo Salario asignado Experiencia previa en el cargo Desempeña otro cargo en la Alcaldía?

4. Cuantos empleado fijos aparecen en planilla? Nos puede dar detalles?

Cargo Sueldo Nivel educativo Es concejal? 5. Cuantas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004?


92

6. Cuales son los principales problemas que usted como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?

7. Que suma de dinero transfirió el Estado a su Municipalidad con recursos

FODES en 2003 y 2004?

8. Cuantos fueron los ingresos propios generados por el Municipio en 2003 y 2004?

9. Quien elabora las bases de licitación o términos de referencia para impulsar

los procesos de contrataciones y adquisiciones.

10. Quién elabora los perfiles de proyectos y carpetas técnicas en su Alcaldía?

11. Quien revisa y da el aval técnico para que se apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?

12. Quien da mantenimiento a los proyectos que se realizan

13. Tiene la Alcaldía su propio Banco de proveedores y profesionales a quienes

puede acudir en caso de requerirlo?

14. Cual es el equipo y mobiliario que tiene la UACI para realizar su trabajo

15. Participan los pobladores locales en los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.

16. Además de las Instituciones gubernamentales que realizan ciertas tareas de

fiscalización, existe algún organismo permanente de la Sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación y sobre el manejo del presupuesto municipal?.

17. Que opina sobre la creación de una UACI común a varios Municipios, tal como

se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?; ¿Cuáles serían las principales desventajas?.

18. ¿Cuáles serían los principales obstáculos para crearla e implementarla?


93

ANEXO TRES: Guía de entrevista a actores clave de entidades de apoyo técnico

Datos de la persona entrevistada: Nombre:

Institución:

Cargo que ocupa

Profesión u Oficio: Fecha:

Introducción: La entrevista a realizar forma parte de la Investigación de campo que se está realizando como parte del Trabajo de graduación de la Maestría en Desarrollo Local, titulado “Creación de una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, común a un conjunto de Municipios”. El propósito de esta entrevista es recopilar información, percepciones y opiniones de personas claves que, por laborar en puestos de Dirección de Instituciones públicas dedicadas al fortalecimiento y desarrollo de las Municipalidades, poseen amplios conocimientos y experiencia sobre esta temática, de tal manera que sus percepciones y opiniones permitirían contar con insumos valiosos para hacer el diseño de la Propuesta antes mencionada.

1. ¿Desde cuando comenzó a trabajar con la Institución? 2. ¿Cuáles son los principales vínculos entre la Institución en que labora y las

Municipalidades?

3. ¿Se han llevado a cabo acciones o programas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?

4. Qué tipo de acciones o programas ha llevado a cabo la Institución para

promover la Asociatividad de las Municipalidades en general y de sus UACI en particular?


94

5. Sabe si existe una UACI común para varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antecedentes, estructura adoptada, funcionamiento y resultados obtenidos?

6. La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública,

comúnmente conocida como LACAP, contempla en uno de sus considerandos que, las Instituciones del Estado, incluyendo a las Municipalidades, están obligadas a que las contrataciones de obras y adquisiciones de bienes o servicios se realicen en forma clara (transparente), ágil y oportuna.

¿Cree usted que las Municipalidades se apegan a este espíritu de la Ley? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, las causas más frecuentes y los vacíos más significativos que tienen las UACI municipales?

7. Partiendo del intercambio de información que su Institución tiene con las

Municipalidades o de los registros institucionales que se llevan, podría ayudarnos a conocer la siguiente información:

¿Cuáles son las 25 Alcaldías que tienen menos empleados fijos, según planillas laborales del año 2003? ¿Se podría tener un detalle de los puestos existentes y sus respectivos salarios? ¿Cuáles son las 25 Alcaldías que, durante el año 2003, recibieron menos transferencias de fondos FODES? (Que suma recibieron?) ¿Cuales son las 25 Alcaldías que durante el año 2003 recibieron del FIS menos dinero para la ejecución de obras de infraestructura (que suma recibieron)?

8. Partiendo del perfil preliminar de UACI COMUN que anexo y comparto hoy con

usted, cuales en su opinión, serían los cuatro principales beneficios de una UACI común a varios Municipios y cuales serían las cuatro principales desventajas?

9. Partiendo del mismo perfil, podría identificar los principales obstáculos para la

creación de una UACI común a varios Municipios?

10.¿Cree usted que una UACI común a varios Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa de Modernización del Estado? ¿Cree que podrían existir inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?

11.En su opinión ¿qué incentivos podría ofrecer el Gobierno Central para apoyar

una iniciativa de este tipo?


95

ANEXO CUATRO: RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Municipalidades)

ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA

1. Cual es el organigrama de su

Alcaldía? Está incluida en él la UACI?

La uaci está incluida en el organigrama porque la Ley lo ordena, de lo contrario no sería necesario ya que casi nunca se hacen licitaciones públicas.

Si está incluido, pero por exigencia legal. Los puestos se describen más adelante.

2. Cuantas personas trabajan en la UACI

y cuales son sus cargos?

Trabajan dos personas, una con cargo nominal de jefe de uaci y otra que es quien realmente hace esa función.

Una. Jefa de uaci.

3. Quien es el jefe de la UACI?

Nivel educativo Salario asignado Experiencia previa en el cargo

Desempeña otro cargo en la Alcaldía?

Oficialmente es José Antonio Hércules, primer regidor del Concejo municipal, pero es la señora María Cenobia Guevara de Rauda, quien realmente desempeña esa función. Noveno grado $528 Comenzó su trabajo en la Alcaldía desde 1980 como ordenanza y luego desempeñó distintos cargos administrativos Si, secretaria del Concejo, contador y jefe de uaci. Este último es Adhonoren.

Lubia Concepción Rivas Franco. Bachiller $240 Ninguna. Si, es auxiliar del secretario y en ese sentido desempeña cualquier función administrativa, incluyendo el de jefe de uaci, en carácter de Adhonoren.

4. Cuantos empleado fijos aparecen en

planilla? Nos puede dar detalles?

Cargo Sueldo Nivel educativo Alcalde $ 685 Bachillerato Secre/contador $528 9ª grado Ctas. Ctes. $228 Bachiller Registro fam. $228.00 9º grado Fontanero $220.00 Bachiller Vigilante $171.00 Educación básica Motorista $161.00 Educación básica Mozo $160.00 Educación básica

Cargo Sueldo Nivel educativo Alcalde $ 600 Educación básica Secretario $ 525 Abogado Aux. Adm. $ 240 Bachiller (3) Ordenanza $ 215 Educación básica Bombero $215 Educación básica La jefa de uaci, es una de las 3 auxiliares administrativas de secretaría.


96

ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA 5. Cuantas y cuales licitaciones se

llevaron a cabo durante 2003 y 2004?

AÑO 2003

Seis licitaciones por administración para suministro materiales Una licitación pública para construir carretera suchitlan para 5 municipios mancomunados. Monto del proyecto $2.5 millones, de los cuales el FISDL aportó 1.294 millones.

AÑO 2004 licitaciones por administración (suministro de materiales para obra) 1 licitación pública para construcción del parque recreativo ecológico, cuyo monto ascendió a $82,303 de los cuales el FISDL aportó el 60 %.

AÑO 2003

Licitaciones por administración para suministro materiales Ninguna licitación pública.

AÑO 2004 Licitación por administración (suministro de materiales para obra) Una licitación pública para construcción del centro cultural, realizada con el FISDL. El total del proyecto fue de $ 154,710 y colaboraron varias instituciones: Concultura $12,000; Asociación de residentes en E.U. $26,042 y el FISDL $116,668. Alcaldía puso el terreno valorado en $3,000.00

6. Cuales son los principales problemas

que usted como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?

Se tiene poco personal y esto recarga el trabajo en pocas personas. En varios proyectos por administración, primero se ha negociado la contratación o compra y después se realiza el proceso. En algunos proyectos no se legalizó la propiedad de los terrenos y tampoco se contrató una persona para que supervisara los proyectos. Esto fue señalado por la Corte de cuentas como una falla del proceso y como un incumplimiento a la Ley.

Según lo manifestado por el señor José Marco León no tienen dificultades en las licitaciones. Esta persona aproximadamente de 65 años de edad y informó ser abogado, lo cual le permite conocer la Ley a fondo y asesorar continuamente a quien hace la función de jefa de uaci. Manifestó haber sido felicitado por la Corte de cuentas por la forma como realizan las adquisiciones y contrataciones. En la licitación pública realizada en 2004 el FISDL fue quien llevó la batuta y se combinó los conocimiento jurídicos del señor León con la experiencia del FISDL

7. Que suma de dinero transfirió el

Estado a su Municipalidad con recursos FODES en 2003 y 2004?

FODES en 2003 $153,691 FODES en 2004 $168,687

FODES en 2003 $96,000 aprox

FODES en 2004 $97,200 aprox


97

ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA Según reporte de ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $

155,422 Según reporte de ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $ 136,449

8. Cuantos fueron los ingresos propios

generados por el Municipio en 2003 y 2004?

AÑO 2003 $ 31,462 AÑO 2004 $ 57,076 Se hizo la observación de que este ingreso es alto porque la Alcaldía maneja el sistema de agua y es ella quien cobra las cuotas por el servicio. En el 2004, se obtuvo como ingreso por el servicio de agua la suma de $42,000, lo cual representa el 73.58 % de los ingresos del año. Sin esta circunstancia, los ingresos propios ascenderían a unos $15,000 aproximadamente.

Oscila entre $900 y $1000 mensuales (entre $10,800 y $12,000 al año)

9. Quien elabora las bases de licitación o

términos de referencia para impulsar los procesos de contrataciones y adquisiciones.

En los dos únicos proyectos que se ha hecho licitación pública las bases de licitación las hizo el FISDL, de acuerdo a su propio formato. En los demás proyectos no se hacen bases de licitación.

En el proyecto del Centro cultural las bases de licitación las hizo el FISDL, ya que ellos financiaron la mayor parte del proyecto. En el caso de los que se hacen por administración no se preparan bases, solo una carpeta técnica por la cual se paga entre $500 y $700.

10. Quién elabora los perfiles de

proyectos y carpetas técnicas en su Alcaldía?

Para proyectos con fondos del FISDL, se contrata a un profesional para que formule la carpeta técnica, en los demás casos lo que se hace es dar las indicaciones verbales a quien hace la obra sobre como se quiere ésta.

Los que corresponden a proyectos que se licitan con fondos propios los elabora un técnico al que se contrata para eso.

11. Quien revisa y da el aval técnico para

que se apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?

Para los proyectos grandes el FISDL, para los otros proyectos la uaci y el Concejo municipal.

La uaci junto con el Concejo municipal.

12. Quien da mantenimiento a los

proyectos que se realizan

Nadie, aunque la Alcaldía lo debería hacer, pero no se hace porque no se tienen recursos para ello.

Formalmente es la alcaldía la responsable.


98

ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA

13. Tiene la Alcaldía su propio Banco de proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo?

Lo que se tiene es un listado de ferreterías u otros negocios a los que se acude cuando se quieren comprar materiales de oficina o para pequeñas obras. Banco de profesionales no se tiene porque rara vez se hace una licitación de proyecto grande. Para pequeños proyectos se busca maestros de obra o algunos técnicos conocidos del Alcalde o del Concejo.

Si se tiene.

14. Cual es el equipo y mobiliario que

tiene la UACI para realizar su trabajo

1 computadora, un escritorio, un archivador y sillas, pero se carece de fax y de correo electrónico propio de la uaci.

No se tiene equipo específico para la uaci, se usa el equipo que se tiene para todos.

15. Participan los pobladores locales en

los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.

En los proyectos del FISDL se ha convocado a Asamblea a la comunidad beneficiaria para formar comité de proyectos porque así lo exige el FISDL, pero muy poco se ha interesado la gente en todas las fases del proceso, solo se acercan a ver como avanza la obra y a veces hace comentarios informales, pero no en conjunto ni de manera formal. A veces participan aportando su mano de obra, porque quien dará el dinero lo ha exigido así.

Se tiene un delegado de las comunidades para que participe junto con la jefa de uaci y otro concejal, en todas las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos.

16. Además de las Instituciones

gubernamentales que realizan ciertas tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la Sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación y sobre el manejo del presupuesto municipal?

No, generalmente la alcaldía hace las obras más rápidamente cuando no hay intervención de personas ajenas a la Alcaldía.

Las directivas de los barrios que han solicitado los proyectos son los que se encargan de estar pendientes de cómo avanzan las obras, pero están pendientes solo a nivel de campo, no a nivel de oficina. Además en algunos casos aportan mano de obra, a veces pagada y a veces no.

17. Que opina sobre la creación de una

UACI común a varios Municipios, tal como se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?;

Beneficios: º Se tendría información centralizada de y para varias municipalidades, lo cual serviría para agilizar o mejorar los procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios.

Beneficios: º Una uaci conjunta es buena idea, pero si se encarga de todas las licitaciones públicas de todas las alcaldías y no solo de aquellas referidas a proyectos conjuntos, ya que estos raras veces se dan.


99

ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA ¿Cuáles serían las principales desventajas?.

º Las alcaldías dispondrían de una unidad tecnificada, pagando de acuerdo a su disponibilidad, ya que entre varias sería más fácil pagar una sola uaci.

º Licitar proyectos de distinto tipo para varias alcaldías crearía más experiencia para la uaci conjunta y eso sería beneficioso para las alcaldías. º Las funciones de la uaci intermunicipal podrían ser realizadas por una firma privada o por profesionales independientes con experiencia en la materia.

Desventajas:

º Si una alcaldía no cumple con el pago mensual del aporte que le corresponda para el funcionamiento de la uaci conjunta, eso se podría convertir en el inicio del desmantelamiento de dicha uaci.

º El personal o los concejales que se asignan para la uacis podría ser dedicado para que realizaran otras actividades que necesita hacer la alcaldía o dedicarse al trabajo con las comunidades para mejorar o fortalecer la relación con la alcaldía.

Desventajas:

º Si el personal de la uaci conjunta se parcializa a favor o en contra de una alcaldía eso produciría inconformidades y podría afectar la existencia de esta uaci.

º Las alcaldías que hacen pocas o ninguna licitación pública estarían en desventaja con respecto a las que hacen más, debido a que siempre les tocaría pagar los costos de la uaci por partes iguales.

º Para alcaldías como la nuestra destinadas a no poder hacer grandes proyectos, la uaci intermunicipal sería demasiada uaci.

18. ¿Cuáles serían los principales

obstáculos para crearla e implementarla?

º La oficina tiene que ser instalada en un lugar estratégico y previamente convenido por los alcaldes que hayan decidido asociarse, lo cual implica identificar un liderazgo y dedicar tiempo suficiente para llegar a definir por acuerdo común el lugar más apropiado.

¿Quién asume este liderazgo con el consumo de tiempo y costos que ello podría implicar?

º Debe ser una oficina suficientemente equipada y con personal preparado académicamente y con gran experiencia, lo cual podría tener costos bastante altos para la instalación de dicha oficina, los que probablemente no podrían ser cubiertos con solo los recursos propios de las alcaldías asociadas.

º Las municipalidades actúan con lineamientos políticos y no se pondrían de acuerdo para formar una uaci conjunta.

º Las alcaldías están acostumbradas a trabajar en forma aislada y talvez solo se juntarían si tuvieran un proyecto en común, como el de la carretera que se construyó pasando por todos los municipios de la mancomunidad Suchitlán: Las mercedes, Chalate, San Luis del carmen, San Francisco Lempa y Azacualpa.


100

RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA

(A nivel de Municipalidades)

ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA 1. Cual es el organigrama de su Alcaldía? Está

incluida en él la UACI?

La uaci está incluida en el organigrama pero algunas personas cubren las funciones de dos y hasta tres puestos.

La uaci está incluida en el organigrama

2. Cuantas personas trabajan en la UACI y cuales

son sus cargos?

Una persona, como Jefa de uaci, pero es un puesto desempeñado ad honórem

Ella más un miembro del Consejo y un representante de las comunidades, trabajan en la uaci, reuniéndose para decidir lo relativo a las licitaciones.

Trabaja una persona, como Jefe de uaci.

3. Quien es el jefe de la UACI?


María Gladis Alas. Bachiller Adhonorem Ninguna, comenzó en 2001 2ª regidora suplente del Consejo

Yesenia Maribel Velásquez Bachiller $308 Ha trabajado en todos los puestos. No. Antes el jefe de uaci llegaba a la alcaldía dos veces por semana y ella era su auxiliar, además tiene 8 años de trabajar en la alcaldía en todos los puestos.

4. Cuantos empleado fijos aparecen en planilla? Nos puede dar detalles?

Cargo Sueldo Nivel educ. Alcalde $ 600 8ª grado Jefa uaci Adhonoren Bachiller Secretaria /contad $400 Bachiller Registro familiar $285.00 Bachiller Ordenanza $200.00 6ª grado

Cargo Sueldo Nivel educ.

Alcalde $ 571 8º grado Secretario /Cont $ 350 Bachiller Jefe de uaci $ 240 Bachiller Ordenanza $ 200 9º grado Tesorero $225 Bachiller Registro fam. $300 Bachiller

Cuentas ctes $308 Bachiller


101

ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA

5. Cuantas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004?

AÑO 2003

7 licitaciones por administración para suministro materiales

1 licitaciones pública, proyecto de energía eléctrica con fisdl por $58,000 Alcaldía aportó $17,140

AÑO 2004

6 licitación por administración (suministro de materiales para obra)

Ninguna licitación pública.

AÑO 2003

15 licitaciones por administración para suministro materiales

1 licitación pública para construcción de puente sobre río Azambio por un monto de $96,000 con aporte FISDL

AÑO 2004

15 licitaciones por administración (suministro de materiales para obra)


6. Cuales son los principales problemas que usted

como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?

En la única licitación pública que se ha hecho, hubo roces entre las dos empresas que presentaron oferta y la que había sido evaluada en primer lugar, terminó siendo descalificada por no llevar todos los documentos. Ganó la evaluado en segundo lugar.

En las licitaciones por administración o libre gestión el Alcalde hace arreglos acelerados con los proveedores y hasta después se pide al jefe de uaci que ejecute el proceso de licitación, pero adaptando éste a los acuerdos previos

En licitaciones públicas no hay problemas porque se hacen como el FISDL ordena y además solo hemos hecho una en dos años

En los proyectos por administración ocurre con frecuencia que el alcalde se adelante al proceso formal, decidiendo a quien se le van a comprar los materiales y a quien se va a contratar y luego indica al jefe de uaci que proceda a realizar el proceso formal. Esto da lugar a roces.

Igual que otros alcaldes vecinos, él ha quedado acostumbrado a concentrar en su persona las decisiones sobre adquisiciones y contrataciones, ya que en el pasado el proceso de compras estaba concentrado en los alcaldes. Esto ha ocasionado algunas observaciones de Corte de cuentas de la República.


102


7. Que suma de dinero transfirió el Estado a su Municipalidad con recursos FODES en 2003 y 2004?

FODES en 2003 $ 130,085 Según ISDEM FODES/03 fue $135,157 FODES en 2004 $ 140,650

FODES en 2003 $156,000 Según ISDEM, FODES/03 fue $207,989 FODES en 2004 $168,,000

8. Cuantos fueron los ingresos propios generados

por el Municipio en 2003 y 2004?

Alrededor de $ 1,800 por año

9. Quien elabora las bases de licitación o términos

de referencia para impulsar los procesos de contrataciones y adquisiciones.

El único proyecto en que se hizo bases de licitación, las bases fueron preparadas por el FISDL, ya que ellos financiaron como el 70%.

En el único proyecto que se ha hecho licitación pública las bases de licitación las hizo FISDL de acuerdo a su propio formato. En los demás proyectos no se hacen bases de licitación solo carpetas técnicas.

10. Quién elabora los perfiles de proyectos y

carpetas técnicas en su Alcaldía?

Los que corresponden a proyectos que se licitan con fondos propios o del FODES los elabora un técnico al que se contrata para eso.

Se contrata a un profesional para que formule la carpeta técnica y se pagan honorarios por montos que andan entre los 500 y 600 dólares.

11. Quien revisa y da el aval técnico para que se

apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?

La uaci junto con el Concejo municipal.

En los proyectos por administración la uaci hace una revisión de tipo administrativo y el Concejo municipal es quien da la aprobación.

12. Quien da mantenimiento a los proyectos que se

realizan

Nadie.

La alcaldía.

13. Tiene la Alcaldía su propio Banco de

proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo?

Como no se hacen licitaciones públicas no se necesita

Si, aunque es limitado y en cuanto a ferreterías se tiene que acudir a las de Chalatenango.


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14. Cual es el equipo y mobiliario que tiene la UACI para realizar su trabajo

No se tiene equipo específico para la uaci, se usa el equipo que se tiene para todos.

1 computadora, un escritorio, un archivador y sillas, pero se carece de fax y de correo electrónico propio de la uaci.

15. Participan los pobladores locales en los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.

Se tiene un delegado de las comunidades para que participe junto con la jefa de uaci y otro concejal, en todas las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos.

Hay un plan de acción anual que se ha elaborado con la participación de las comunidades y cuando se decide ejecutar algunos de los proyectos incluidos en el plan, se forma un comité de evaluaciones con el alcalde, jefe de uaci, un concejal y un representante de la comunidad interesada. En el seguimiento la gente no participa, ya que para eso se contrata un supervisor, aunque la gente siempre está pendiente sobre el avance o cambios que se requieran al proyecto por parte de ellos

16. Además de las instancias de gobierno que

realizan las tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación ?.

En el caso del proyecto grande que se licitó si se formó un Comité de transparencia para que le diera seguimiento, pero solo participó en la revisión física de la obra y no en los procesos administrativos, ni en revisión de documentos.

No, la gente solo participa para priorizar los proyectos que quieren y para ver como avanza la obra y si ven que algo no les gusta, se lo informan a la alcaldía.

17. Que opina sobre la creación de una UACI común

a varios Municipios, tal como se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?; ¿Cuáles serían las principales desventajas?.

Beneficios: En los casos de proyectos grandes, la licitación puede ser más técnica y efectiva.

La uaci conjunta podrá gestionar ante el gobierno de El Salvador la canalización de más recursos para la ejecución de obras de infraestructura en los municipios pobres.

Desventajas: En esta alcaldía casi el 100 % de licitaciones son por administración y se busca hacerlas de la manera mas rápida posible, en cambio una uaci conjunta podría

Beneficios: Podrían agilizarse las licitaciones públicas, es decir las de montos mayores a los $12,600, suponiendo que no todos los municipios las hacen en la misma fecha.

Con una uaci bien técnica las alcaldías pueden dar mayor confianza a distintas instituciones que financian proyectos y que exigen efectividad en su realización.

Se reducirían talvez las observaciones de la corte de cuentas, pues se supone que esta uaci intermunicipal estaría formada por personas con gran experiencia y


104

ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA volver engorrosos los procesos, ya que no estaría ubicada en la propia alcaldía.

Por la baja cantidad de proyectos que se hacen en una alcaldía pequeña ni siquiera se necesita uaci, se tiene solo porque la ley la exige. Ahora si se tuviera una uaci común, todas las alcaldías tendrían que pagar una misma cuota y esto afectaría a las que casi no hacen proyectos, como en el caso de la nuestra en donde el trabajo de jefa de uaci se hace adhonorem.

La alcaldía nuestra no tiene presupuesto ni siquiera para pagar a la jefe de uaci actual, mucho menos lo tendría para pagar una uaci conjunta.

Si solamente se va dedicar a hacer licitaciones, no traería mucha ventaja y entonces podría no representar ningún atractivo para los Concejos, ni para los Alcaldes. Sería bueno que se dedicaran a hacer gestión de proyectos para las alcaldías que se asocien.

nivel profesional y honestidad.

Desventajas: No daría abasto si se pone a ejecutar todo tipo de licitaciones, es decir, las públicas, las de administración y las de gestión directa. Imagínese que pasaría al tener un grupo de diez alcaldías. Quizá se producirá una sobrecarga.

Dejaría sin empleo a los jefes de uaci actuales.

Para que despierte el interés de los alcaldes y concejos, no solo debería dedicarse a las licitaciones, sino también a gestionar financiamiento para los proyectos, pero canalizando los fondos hacia la municipalidad

18. ¿Cuáles serían los principales obstáculos para

crearla e implementarla?

La alcaldía nuestra no tiene presupuesto ni siquiera para pagar a la jefe de uaci actual, mucho menos lo tendría para pagar una uaci conjunta.

Si solamente se va dedicar a hacer licitaciones, no traería mucha ventaja y entonces podría no representar ningún atractivo para los Concejos, ni para los Alcaldes. Sería bueno que se dedicaran a hacer gestión de proyectos para las alcaldías que se asocien.

Como la mayoría de alcaldes siguen fielmente lineamientos de su partido podría ser que la línea sea no unirse con alcaldías vecinas que pertenezcan a otros partidos.

La pobreza presupuestaria de las alcaldías no permitiría que logren cubrir los costos de la uaci intermunicipal.

Si no se tiene personal bien preparado y con gran experiencia en trabajo con las alcaldías y tacto para tratar respetuosamente a las personas, se podrían generar problemas de comunicación y roces, lo cual no permitiría que la uaci avance.


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RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Municipalidades)

ASPECTOS EXPLORADOS CONCEPCIÓN QUEZALTEPEQUE SAN JOSE LAS FLORES

1. ¿Cual es el organigrama de su Alcaldía? Está

incluida en él la UACI?

No está incluida, ya que es el señor alcalde quien desempeña esa función.

Formalmente no, pero hay una jefa de uaci ad honoren.

2. ¿Cuantas personas trabajan en la UACI y

cuales son sus cargos?

Ninguna. Es el alcalde quien asume esta función, con el apoyo del auditor interno. Antes había un empleado como jefe de uaci, pero fue despedido y asumió tal función el alcalde desde enero de 2003.

Una, como jefa de uaci, pero su función principal es como Jefa del registro familiar.

3. ¿Quien es el jefe de la UACI?


Fidel Ángel Funes Mena Educación básica No dio información. Tiene 3 períodos como alcalde. Es el Alcalde y el cargo de jefe de uaci lo desempeña en forma Adhonoren.

Silvia Guadalupe Mejía Bachiller $330 Ninguna. El cargo oficial que desempeña es Encargada del Registro familiar y opera como Jefa de uaci Adhonoren.

4. ¿Cuantos empleado fijos aparecen en planilla?

Nos puede dar detalles?

Cargo Sueldo Nivel educativo

Alcalde No sabe No sabe Auditor interno $528 Contador Secretario/ ctas.ctes. $450 Educ. básica Contadora $280 Contador Registro familiar $280 Bachiller Fontanero $160 Bachiller Ordenanza $160 Educ. básica

Cargo Sueldo Nivel educativo Alcalde $ 680 Educ. básica Secret/ contador $ 580 Bachiller Ctas. Ctes. $ 315 Bachiller Registro familiar $ 330 Bachiller Recolector basu $ 160 Educ. básica Ordenanza $ 275 Educ. básica Fontanero $ 215 Educ. básica Operador planta $ 200 Bachiller de tratamiento


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5. ¿Cuantas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004?

AÑO 2003

15 licitaciones por administración para suministro materiales Ninguna licitación pública.

AÑO 2004

15 licitaciones por administración (suministro de materiales para obra) Ninguna licitación pública.

AÑO 2003

Siete licitaciones por administración para suministro materiales


AÑO 2004

Seis licitaciones por administración (suministro de materiales para obra)

Ninguna licitación pública

6. ¿Cuales son los principales problemas que

usted como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?

Auditores de corte de cuentas actúan con prepotencia y exigen prebendas. A veces sugieren que se hagan procedimientos sofisticados para obras pequeñas que son las únicas que puede hacer la alcaldía. Ministerio de Hacienda exige que al iniciar año se haya elaborado un plan de compras anuales, pero para nuestras alcaldías que son muy pobres y no sabemos como estarán los ingresos es muy difícil hacer ese plan, ya que nunca se sabe si habrá fondos.

Como no se hacen licitaciones públicas no hay mayores problemas, ya que los proyectos por administración son fáciles de hacer. No se tiene a la mano las observaciones que la Corte de cuentas de la República pueda haber hecho

7. ¿Que suma de dinero transfirió el Estado a su

Municipalidad con recursos FODES en 2003 y 2004?

FODES en 2003 $ 240,000 Según ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $258,389 FODES en 2004 $ 252,000

FODES en 2003 $ 142,847 Según ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $142,848 FODES en 2004 $ 167,234

8. ¿Cuantos fueron los ingresos propios

generados por el Municipio en 2003 y 2004?

AÑO 2003 $ 35,000

AÑO 2003 $ 15,000


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AÑO 2004 $40,000

AÑO 2004 $ 15,000

9. ¿Quien elabora las bases de licitación o

términos de referencia para impulsar los procesos de contrataciones y adquisiciones.

El señor alcalde.

Nadie, no ha habido necesidad, ya que para los proyectos por administración no se necesitan bases

10. ¿Quién elabora los perfiles de proyectos y

carpetas técnicas en su Alcaldía?

Si el proyecto es algo caro se contrata a alguien para que elabore carpeta técnica.

Se contrata un técnico o profesional para que formula la carpeta y se paga entre $400 y $500 por la formulación.

11. ¿Quien revisa y da el aval técnico para que se

apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?

El alcalde y el concejo.

El Alcalde y Concejo municipal

12. ¿Quien da mantenimiento a los proyectos que

se realizan

Cuando se termina una obra el Comité de barrio la recibe. Si las reparaciones son pequeñas las hacen las comunidades, pero si se trata de costo muy elevado se lo piden a la alcaldía.

La alcaldía, cuando tiene fondos para eso.

13. ¿Tiene la Alcaldía su propio Banco de

proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo?

No, porque no es necesario ya que para las compras se puede hacer en cualquier ferretería de Chalatenango y los peones o maestros de obra se contratan aquí.

No. no se necesita.

14. ¿Cual es el equipo y mobiliario que tiene la

UACI para realizar su trabajo

No hay mobiliario específico para la uaci, ya que el señor alcalde puede usar cualquiera como jefe de uaci.

La uaci como tal no tiene equipo ni mobiliario propio.

15. ¿Participan los pobladores locales en los proce-

sos de licitación, ejecución, seguimiento y man-tenimiento de los proyectos que se hacen?

Las obras se hacen a petición de las comunidades, sus proyectos se incluyen en el plan participativo que se hace con todos y cuando ya se puede ejecutar la

Las comunidades participan en elaborar el plan anual de la municipalidad en el que se incluye los proyectos que se tratará de ejecutar. Cuando se inicia un


108


Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.

obra se le pide a la comunidad que esté pendiente de la marcha de la misma. Al final le dan recepción como comunidad.

proyecto la comunidad participa dando su mano de obra por un día, pero no interviene en lo administrativo. Alcalde y Concejo son quienes deciden sobre compras.

16. Además de las Instituciones gubernamentales

que realizan ciertas tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la Sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación y sobre el manejo del presupuesto municipal?.

El presupuestos es responsabilidad del Concejo municipal y las licitaciones del alcalde. La comunidad participa en estar pendiente de cómo se está ejecutando la obra y de darle recepción cuando esté terminada. Después de esto se termina el papel de contraloría.

La comunidad está muy organizada y delega comités para que den seguimiento y controlen la ejecución de los proyectos que se les ha encomendado. No hay una estructura fija de contraloría social, sino que se organiza para cada caso.

17. ¿Que opina sobre la creación de una UACI

común a varios Municipios, tal como se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?; ¿Cuáles serían las principales desventajas?.

Beneficios: Podría mejorar el desempeño técnico de las alcaldías en materia de licitaciones y por lo tanto en su queha-cer administrativo, ya que las licitaciones son parte de los procesos administrativo.

Es una buena idea, siempre y cuando todas las alcaldías paguen. Ayudará a que la Corte de cuentas no haga tantas observaciones sobre los procesos de adquisiciones y contrataciones. El personal de esta uaci podría enfrentarse mejor ante la prepotencia de la Corte de cuentas. Si los resultados de esta uaci son buenos podría animar a que los concejos municipales se sigan uniendo para impulsar conjuntamente otras áreas de su gestión pública.

Beneficios: Significaría un gran respaldo técnico para los municipios que decidan asociarse Da la posibilidad de abrir un nexo con el gobierno central para que éste se anime a ejecutar proyectos regionales que por hoy dice no hacerlos porque no confía en la capacidad técnica de las alcaldías del campo. Si se unen varias alcaldías para hacer compras conjuntas através de una uaci común, se podría lograr mejores precios y mejores condiciones con los proveedores. Una uaci común con personal que no haya sido seleccionado por razones partidarias puede dar confianza a un mayor número de instituciones de cooperación internacional.


109

ASPECTOS EXPLORADOS CONCEPCIÓN QUEZALTEPEQUE SAN JOSE LAS FLORES Desventajas:

El jefe o personal de la uaci conjunta podría ser parcial y actuar por compadrazgo y familiaridad, lo cual molestaría a las alcaldías. El nuevo jefe de esta uaci se podría volver con mucho poder al tener concentradas en sus manos las licitaciones de un grupo de alcaldías. Las adquisiciones pequeñas podrían resultar demasiado risible para una unidad tal tecnificada como la que se propone.

Desventajas: Si esta uaci es pagada por el gobierno central perdería su imparcialidad y estaría sujeta a los lineamientos oficialistas. Si no está dotada de equipo suficiente y de personal capaz, con experiencia y honesto, entonces no podrá dar un aporte distinto a lo que se hace actualmente.

18. ¿Cuáles serían los principales obstáculos para

crearla e implementarla?

Si ofrecen el mismo sueldo mínimo que pagan en las alcaldías no hallarán personas preparadas y con experiencia para que se hagan cargo de esta nueva oficina y entonces seguiría ocurriendo lo mismo que ya ocurre. No estoy seguro de que con su permanente problema de bajos ingresos las municipalidades puedan pagar una unidad técnica como la que se está planteando. Quizá será necesario pedir ayuda al gobierno central y eso va a ser difícil, ya que tampoco ha querido subirle el FODES a las alcaldías, sobre todo a las más pobres. De seguro los alcaldes que han estado acostumbrados a manejar a su voluntas las licitaciones, no quieren soltar esta facultad porque se puede sentir como perder poder.

Que los Concejos municipales no se quieren asociar por razones políticas o ideológicas. Se podría sentir que se está arrebatando un instrumento de poder a los gobiernos municipales o que se está violando su autonomía. Este temor produciría una actitud de oposición a la uaci conjunta.


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ANEXO CUATRO: RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Entidades de Apoyo Técnico)

ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ 1. ¿Cuáles son los principales vínculos

entre la Institución en que labora y las Municipalidades?

Ha ejecutado proyectos de ordenamiento territorial y participación ciudadana además de haber impulsado el fortalecimiento de algunas micro regiones. En estos temas ha asesorado y acompañado a varias Municipalidades

GTZ actúa en dos ámbitos: uno nacional, en el que interactúa con actores del país y actores extranjeros para incidir en políticas públicas y estrategias que contribuyan al avance de la descentralización y desarrollo local; y otro regional en el que trabaja con 18 municipios del Departamento de La Paz, incluyendo la Asociación de municipios “Los Nonualcos”, a los cuales acompaña para fortalecer su capacidad de gestión pública y concertación .

2. ¿Se han llevado a cabo acciones o pro-

gramas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?

No. El esfuerzo ha estado más orientado a fortalecer las micro regiones y promover el desarrollo local – regional.

No se han realizado programas ni acciones específicas para mejorar el desempeño de las uaci.

3. ¿Qué tipo de acciones o programas ha

llevado a cabo la Institución para pro-mover la Asociatividad de Municipios en general y de sus UACI en particular?

Ninguna acción se ha realizado para promover uaci conjunta, pero en materia de asociatividad si se han realizado ciertas investigaciones y aportes bibliográficos.

GTZ no ha promovido la asociación de uaci’s, pero si está asesorando y apoyando el fortalecimiento de la Asociación de municipios “Los Nonualcos” y además, en conjunto con el ISDEM y COMURES ha publicado una Guía para la asociatividad municipal.

4. Sabe si existe una UACI común para

varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antece-dentes, estructura adoptada, funcio-namiento y resultados obtenidos?

No existe ninguna UACI INTERMUNICIPAL. Si conoce la existencia de oficinas técnicas propias de Asociaciones de municipios, como AMUVASAN (Asociación de municipios del Valle San Andrés)

No existe ninguna UACI INTERMUNICIPAL.

5. ¿Cree usted que las Alcaldías se

apegan al espíritu de la Ley LACAP en cuanto a ser ágiles, oportunos,

Se ha conocido casos de licitaciones irregulares, en las que han incidido intereses partidarios, el compadrazgo y el enfoque patrimonialista con que se

No hay porque pensar que las municipalidades no se apegan al espíritu de la Ley, no obstante, sabe de la existencia de una campaña pública impulsada por


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ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ transparentes en la adjudicación y contratación? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, los vacíos más frecuentes que tienen las UACI municipales?

manejan muchos de los procesos de licitación. Desafortunadamente estas irregularidades casi nunca han podido ser probadas y en algunos casos, aún teniendo indicios claros, poco o nada se ha hecho al respecto.

FUNDE y COMURES, junto a organizaciones de la sociedad civil para buscar que se garantice legalmente la participación ciudadana en la gestión municipal y que se mejore la transparencia en el manejo de proyectos y presupuestos municipales.

6. Partiendo del perfil preliminar de UACI

COMUN que anexo y comparto hoy con usted, cuales, en su opinión, serían los principales beneficios de una UACI conjunta y cuales serían las desventajas?

Beneficios:

Al haber más actores involucrados en el proceso de licitación se darían condiciones propicias para que dicho proceso se vuelva más institucionalizado, evitando que se maneje en forma personal, familiar o partidaria. Al juntarse varios municipios pueden contratar y pagar mejores profesionales e incluso pueden ahorrar gastos (dependiendo del número de municipios que se asocien y del número de personal que se contrate) Una UI podría darle contenido a las Asociaciones o Micro regiones que ya existen, pues hasta hoy los municipios se han asociado en su mayoría para solicitar recursos a otros, pero no para financiar y operar conjuntamente actividades permanentes de las Alcaldías como por ejemplo la actividad de adquisiciones y contratación de bienes y servicios. Dada la cantidad reducida de proyectos que ejecutan en el año, para ciertos municipios resulta caro tener su propia uaci, por lo cual se verían beneficiados al participar en un esquema de UACI INTERMUNICIPAL, ya que entre varios pagarían una sola uaci. Desventajas: Que la UI no asuma o pierda el sentido de

Beneficios:

Los municipios participantes podrían lograr economías de escala en sus procesos de compras. Los proyectos serían contratados y ejecutados con más agilidad. Los municipios participantes estarían más capacitados y con mayores habilidades técnicas para gestionar y ejecutar un mayor número de proyectos en sus jurisdicciones. Una UACI conjunta podría convertirse en un incentivo para que los municipios involucradas aumentaran su confianza y niveles de asociatividad. Esto es muy importante porque la asociación y coordinación de esfuerzos es la única alternativa que tienen los municipios pequeños y deprimidos para salir adelante en su gestión pública. Desventajas:

Se pueden producir celos institucionales. Una UACI INTERMUNICIPAL implica el reto de superar el problema cultural del trabajo individualista, el cual conduce a centrarse exclusivamente en si mismo y pierde de vista al conjunto y el entorno.


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ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ pertenencia a los municipios que la han creado Que el personal de la UI distorsione su rol y asuma que por su capacidad técnica está por encima de los Alcaldes y sus Concejos municipales, invadiendo el área de toma de decisiones de los gobiernos municipales, lo cual representaría un menoscabo para la soberanía municipal. La UI contaría con varios jefes al mismo tiempo y manejar esa relación con varios jefes podría ser problemático.

La UACI INTERMUNICIPAL requiere orientación adecuada y control permanente por parte del grupo de alcaldes que la ha constituido. Si esta función es débil o inexistente se corre el riesgo de que pueda actuar con mucha discrecionalidad y salirse del marco normativo que se le haya estipulado. También existe el riesgo a la inversa, es decir que se oriente inadecuadamente o se interfiera tanto en su operatividad que al final dicha uaci podría terminar actuando con los mismos vicios y debilidades que se ha tenido tradicionalmente.

7. Partiendo del mismo perfil, podría

identificar los principales obstáculos para la creación de una UACI común a varios Municipios?

El temor de los alcaldes y concejales que podrían percibir como pérdida de poder la delegación del proceso de adquisiciones y contrataciones en una uaci intermunicipal.

No hay impedimento legal, pero si podría haber alguna oposición desde la perspectiva particular de cada Concejo al suponer que perderían control sobre los procesos de licitación o porque la propuesta de la UI no esté bien sustentada y no le vean los beneficios. Por esta razón sería recomendable que el diseño de esta uaci se haga con las alcaldías interesadas.

8. ¿Cree usted que una UACI común a

varios Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del Estado? ¿Visualiza inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?

Si encaja en el Programa de modernización del Estado, ya que una uaci de este tipo contribuiría a que las licitaciones se dejen de tratar como patrimonio del partido político que gobierna la Alcaldía y además podría minimizar el efecto negativo que produce en los proyectos los cambios de gobiernos por el período relativamente corto (tres años) que se ha establecido para los gobiernos municipales.

Si encaja en el Programa de modernización del Estado porque una UACI como la descrita en el perfil, además de fortalecer la asociatividad de municipios, podría contribuir a la creación de territorios o unidades técnicas competitivas. Es oportuno recordar que “Descentralización no es sinónimo de Municipalismo”. No ve inconveniente de parte de la Administración central del Estado y además éste no tiene porque intervenir en una iniciativa que se refiere a los Municipios.


113

ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ 9. Según Ud. qué incentivos podría ofrecer

el Gobierno Central para apoyar una iniciativa de este tipo?

El gobierno podría subvencionar en forma parcial y temporal las UI. También podría incentivarlas permitiendo que, además de recibir recursos vía FODES, los municipios asociados a través de una UI tengan acceso a proyectos o programas específicos del GOES, Sugiere también la posibilidad de que, por medio de un decreto legislativo, se obligue a los municipios más deprimidos a crear uaci’s conjuntas para ahorrar gastos en materia de adquisiciones y contrataciones y potenciar la ejecución de más proyectos en sus respectivas jurisdicciones.

El Gobierno Central debería abrir Programas de fortalecimiento municipal en los que, para participar, se debería poner como requisito que los Municipios estén asociados bajo alguna modalidad. No cree que sería conveniente crear incentivos vía FODES porque eso implicaría comparar y calificar municipios y entonces habría que preguntarse ¿quién califica? Y ¿sobre que base?. Además el FODES se ha vuelto un espacio fuertemente politizado, a tal grado que cualquier modificación de los criterios actuales, podría ser mal interpretada por una o más fuerzas políticas


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ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM

1. ¿Cuáles son los principales vínculos


RTI ha ejecutado dos proyectos cuyos principales objetivos han sido: fortalecer los procesos democráticos a nivel local; la capacidad administrativa y financiera de los municipios, y su capacidad para la prestación de servicios públicos (especialmente agua y manejo de desechos sólidos). Ha diseñado también el SAFIMU II (Sistema financiero integrado municipal).

El ISDEM fue creado para proveer capacitación y asistencia técnica a las municipalidades de todo el país para que eleven su capacidad de gestión, especialmente en el ámbito administrativo, contable y financiero.

2. ¿Se han llevado a cabo acciones o

programas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?

No, pero si se han brindado a algunos municipios capacitación sobre la Ley LACAP y además se ha elaborado el Manual de compras que utiliza la Unidad Normativa de adquisiciones y contrataciones del Ministerio de Hacienda. Han brindado capacitación a Comités locales sobre el tema de contraloría social de proyectos y presupuestos municipales.

No existen programas específicos para mejorar el desempeño de las uaci, los programas van orientados a lograr mejora en todas las áreas de gestión: contabilidad, tesorería, catastro, cuentas corrientes, registro del estado familiar, etc.


llevado a cabo la Institución para promover la Asociatividad de las Municipalidades en general y de sus UACI en particular?

Ninguna acción, pero si ha dado asesoría técnica a grupos de municipios para el impulso de proyectos conjuntos, como por ejemplo la selección de sitio y diseño del relleno sanitario de Alto de la bola, en el que participaron 9 municipios de Chalatenango.

Nunca se ha promovido la asociación de uaci’s, pero si la asociatividad municipal. El ISDEM ha asesorado la creación de 22 Asociaciones municipales en sus aspectos jurídicos, organizativos, contables y administrativos. Ahora entra a una nueva fase: lograr su fortalecimiento a través de distintos medios como: ferias de logros, giras de observación, creación de unidades técnicas propias de las asociaciones, etc. Con esto se trata de evitar que éstas se conviertan en “cascarones organizativos”, y que al contrario se conviertan en entidades dinámicas, generadoras de valor agregado,


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ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM para cada Municipalidad.


varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antecedentes, estructura adoptada, funcionamiento y resultados obtenidos?

No existe ninguna UACI COMUN . La experiencia más cercana a este concepto fue el proyecto de Alto de la bola, mencionado en el numeral anterior y en el cual los municipios participantes delegaron en la uaci de la Alcaldía de Chalatenango para que llevara a cabo el proceso de licitación de dicho proyecto.

Hasta el momento no existe ninguna uaci asociativa. Lo más cercano a este concepto ha sido el caso de municipios que han tomado la decisión de impulsar un proyecto de beneficio común para todos y en esa circunstancia, para evitar que la licitación se vuelva compleja y burocrática, han decidido delegar a determinada alcaldía del conjunto para que lleve a cabo el proceso de licitación, obviamente los demás municipios han estado pendientes del proceso y participado en la toma de decisiones del proceso de licitación.

5. ¿Cree usted que las Alcaldías se apegan

al espíritu de la Ley LACAP en cuanto a oportunidad transparencia y agilidad de los procesos de licitación, adjudicación y contratación? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, los vacíos más frecuentes que tienen las UACI municipales?

Las Municipalidades tratan de apegarse lo más posible a la Ley LACAP, sin embargo cuando se trata de proyectos financiados con fondos del FISDL, es este organismo el que establece la normativa para llevar a cabo las licitaciones, y aunque en general se apega a la ley LACAP, algunas veces se dan diferencias de criterios que generan alguna incertidumbre en las uaci.

El caso es que la Ley “LACAP” exige por un lado agilidad, pero por otro exige transparencia y legalidad para lo cual establece procedimientos y requisitos extensos que obligan a alargar el proceso de licitación. En este sentido, lo que se observa en las municipalidades es que se enfrentan a un dilema “anteponer la legalidad a la agilidad” o “viceversa”.

6.Partiendo del perfil preliminar de UACI

COMUN que anexo y comparto hoy con usted, cuales en su opinión, serían los beneficios de una UACI conjunta y sus desventajas?

Beneficios: Habría una economía de escala en la medida que las alcaldías asociadas compartan los costos de una sola uaci. Se podrá reducir tiempos en los procesos de licitación, en la medida que se diseñen y apliquen estándares y se disponga de instrumentos comunes como el banco de operadores por ejemplo.

Beneficios: Se dispondría de una uaci más tecnificada El personal de la uaci sería más estable, ya que no dependería de una determinada Alcaldía o determinado Instituto político. Se producirían economías de escala, al


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ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM Para los oferentes de bienes o servicios es más fácil y práctico comunicarse y hacer gestiones con una uaci que con seis, ocho o más. Para las instituciones nacionales o internacionales que destinan esfuerzos y recursos hacia el desarrollo local podría ser muy atractivo invertir sus recursos en aquellos municipios que, al haber adoptado la figura de una UACI CONJUNTA estarían demostrando voluntad para ejecutar proyectos en forma eficiente, transparente y con alta dosis de participación ciudadana. Desventajas: Puede interpretarse como que se está perdiendo poder. La UACI INTERMUNICIPAL, podría concentrar mucho poder, si no se define y delimita claramente su rol (facultades y obligaciones) El que la UACI INTERMUNICIPAL actúe como referente de los procesos de licitación podría inducir, en cierta medida, a una separación de la ciudadanía con respecto al gobierno municipal.

disponer de instrumentos y procedimientos estandarizados y manejados frecuentemente por el mismo personal Habría más transparencia en la medida que el proceso no se concentra en una o dos personas. Desventajas: Puede ser interpretada como una forma de ceder poder. Por su propia naturaleza, las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios implican intereses de distinto tipo y algunos actores se podrían sentir afectados al saber que la UI efectuará los procesos de licitación, no en forma tradicional, sino bajo un enfoque más técnico e institucional. Si el concepto de UACI INTERMUNICIPAL no es bien explicado o bien comprendido, podría generar recelos bajo el argumento de que se atenta contra la autonomía municipal.

7.Partiendo del mismo perfil, podría


Los protagonistas municipales de los procesos de licitación o compras (Alcaldes y Jefes de uaci) podrían sentir que pierden control e influencia en estos procesos o, en el caso del jefe de uaci, que perdería su empleo, partiendo de que no sería reasignado a otro puesto. Por otro lado, el entrevistado opina que la uaci intermunicipal es viable y un instrumento adecuado para tecnificar la administración municipal, sin embargo se pregunta como vería esta iniciativa la Corte de cuentas,

Dos cosas podrían obstaculizar la creación de una uaci intermunicipal, la falta de voluntad política de los Alcaldes y sus Concejos municipales y la carencia o limitación de recursos presupuestarios.


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ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM tomando en consideración que frente a ciertos esfuerzos asociativos de las municipalidades ha expresado algún tipo peculiar de objeción.

8.¿Cree usted que una UACI común a varios

Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del Estado? ¿Visualiza inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?

Si encaja en el Programa de modernización del Estado.

Si encaja en el Programa de modernización del Estado, ya que se sustenta en dos pilares fundamentales de este Programa: la eficiencia y la transparencia de la gestión pública. No cree que exista inconveniente alguno por parte de la Administración central del Estado.

9.Según Ud. qué incentivos podría ofrecer el

Gobierno Central para apoyar una iniciativa de este tipo?

El Estado podría y debería premiar esfuerzos de asociatividad como la iniciativa planteada, ya que va dentro de la lógica de que la mayoría de municipios no tienen la capacidad técnica ni los recursos suficientes para manejar adecuadamente las uaci y por lo tanto esta sería una buena oportunidad de superar esa situación . Considera que los incentivos no tienen solo expresión monetaria, sino que se pueden dar bajo otras modalidades, como por ejemplo proveer equipamiento y local para la uaci intermunicipal o destacar personal de otras áreas de la administración pública hacia la UI, pero a condición de que tenga capacidad, experiencia y honestidad. Cree que la UACI INTERMUNICIPAL podría, de manera gradual servir a varios propósitos, comenzando por el manejo de los procesos de licitación, pero después podría trascender a la gestión de financiamiento para los proyectos y en determinada etapa podría ser una unidad que maquilara contabilidad para un conjunto de municipios, dada la gran debilidad que éstos demuestran en el área contable.

Se podría promover modificación al FODES adicionando criterios para hacer llegar más recursos a aquellas municipalidades que estén asociadas o que impulsen iniciativas conjuntas como la UACI INTERMUNICIPAL. También debería incentivar a aquellas que mejoren sus sistemas tributarios y capten más recursos propios. Se debe recordar que el FODES es un mecanismo para fomentar el desarrollo municipal, sin embargo algunas municipalidades lo han mal entendido, llegando a atenerse tanto que ahora recogen


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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC

1. ¿Cuáles son los principales vínculos


El FISDL tiene programas a través de los cuales las alcaldías y otros actores locales pueden acceder a fondos para co-financiar proyectos de infraestructura y Asistencia Técnica. El vínculo más cercano que se da entre FISDL y las Alcaldías es a través de los Asesores en Desarrollo.

La UNAC depende del Ministerio de Hacienda y es la entidad encargada de velar por el cumplimiento de la política anual de adquisiciones y contrataciones, así como de proponer los lineamientos y procedimientos para la adquisición y contratación de obras, bienes y servicios por parte de las entidades que utilizan fondos públicos o fondos municipales. Por lo tanto la UNAC se relaciona con las alcaldías municipales, dándoles asesoría y orientaciones para realizar adecuadamente los procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios.

2. ¿Se han llevado a cabo acciones o

programas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?

Si, dentro del Programa de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local (PATDEL) se financia AT y capacitación para mejorar los procesos administrativos de las alcaldías, entre ellos, los relacionados con la UACI.

Una de las atribuciones clave de la UNAC es la capacitación, asistencia técnica y seguimiento a las UACI para el cumplimiento de la normativa relacionada con los procesos de adquisiciones y contrataciones. En este sentido la UNAC tiene un programa de capacitación anual no solo para las uaci del gobierno central, sino también para las uaci de las 262 municipalidades. Además elabora y distribuye instructivos, manuales y demás instrumentos que faciliten a las uaci cumplir con los objetivos y normas de la ley LACAP.


llevado a cabo la Institución para promover la Asociatividad de Municipios en general y de sus UACI en particular?

No se han realizado acciones concretas en cuanto a promover la asociatividad en general, ni mucho menos de las UACI. La asociatividad en general se ha promovido a través del co-financiamiento de proyectos en asociación, de hecho este es uno de los criterios de selección que tiene el Programa Unidos por la Solidaridad para asignar fondos a los proyectos concursantes. En el área de

Ninguna. No es ese el rol de la UNAC.


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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC AT, también se ha financiado estudios y capacitaciones hacia asociaciones de municipalidades.


varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus ante-cedentes, estructura adoptada, funcio-namiento y resultados obtenidos?

No conozco ningún caso.

No existe ninguna uaci intermunicipal, aunque en distintos foros se ha hablado de que una figura de ese tipo podría ser conveniente para los municipios pequeños.

5.¿Cree usted que las Alcaldías se apegan al

espíritu de la Ley LACAP en cuanto a ser ágiles, oportunos, transparentes en la adjudicación y contratación? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, los vacíos más frecuentes que tienen las UACI municipales?

Creo que en general las UACI municipales se apegan a ese espíritu debido a que conocen la ley y han ido ganando experiencia en su aplicación. No obstante, tuve una experiencia con las UACI de un grupo de municipios, en donde podría decirse que la gestión no estuvo muy apegada a ese principio, se trataba de la adquisición de servicios de consultoría muy especializados y que además, se financiarían con fondos BID y por tanto, debían regirse a normas de adquisiciones de ese Banco; básicamente, no hubo mucha agilidad, oportunidad, y en un caso, transparencia debido a que las alcaldías no conocían esas normas y tuvieron muchas dudas al aplicarlas.

Sería muy atrevido decir que las municipalidades no se apegan al espíritu de la Ley. Sin embargo, en la UNAC se tiene oportunidad de conocer fallas de distinto tipo y frecuencia, ante las cuales no se actúa como ente contralor, sino como entidad para ayudarles a superar dichas fallas. Muchas veces y sobre todo en el caso de las alcaldías remotas, se incurre en fallas por limitantes relacionadas con la no disponibilidad de recursos o porque las condiciones de su entorno no son adecuadas(malas vías de acceso, ausencia de ofertantes, inadecuados medios de comunicación, rotatividad de funcionarios por razones políticas electorales, etc.)

6. Partiendo del perfil preliminar de UACI

COMUN que anexo y comparto hoy con usted, cuales, en su opinión, serían los principales beneficios de una UACI conjunta y cuales serían las desventajas?

Beneficios: Ahorro en gastos administrativos (salarios). Se pueden generar economías de escala en las compras de bienes y servicios comunes,

Beneficios: Economías de escala. Se pueden lograr mejores precios al hacer compras conjuntas. Estas podrían ser para todo el año y llegar a un arreglo con los proveedores para la entrega del producto poco a poco, según las necesidades y el pago


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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC por ejemplo, si compran la papelería al por

mayor para todas. Más transparencia: Se reduce el riesgo de que los empleados de la UACI se asignen por criterios políticos, y por ello, hay más probabilidades de privilegiar las habilidades técnicas. La UACI común sería más autónoma en relación a cada municipalidad, y eso también puede aportar más transparencia en sus decisiones. Puede motivar a las alcaldías a trabajar juntas también en otras áreas, es decir, a generar proyectos e iniciativas de trabajo conjuntas. Desventajas: Puede retrasar procesos si es que no se ha diseñado adecuadamente para realizar el volumen de trabajo conjunto de las alcaldías. Si no se ha diseñado bien el esquema y las reglas, pueden haber desacuerdos a la hora de cubrir los costos comunes.

se pudiera efectuar conforme se utilice el producto adquirido. Esto evitaría problemas como los que ocurren actualmente con las petroleras que no ofertan a municipios que compran muy poquito. Economía procesal. Una unidad técnica bien montada, con recurso humano tecnificado y dedicada exclusivamente a los procesos de adquisiciones y contrataciones, sería más ágil no solo para la alcaldía, sino para los ofertantes que ya no tendrían que desplazarse a varios lugares geográficos, sino a uno solo Se lograría más transparencia por dos vías: a) por el hecho de que intervendría una unidad que no depende ni funcional ni partidariamente de las alcaldías y b) porque al hacer compras conjuntas el volumen aumentaría y entonces la licitación tendría que realizarse bajo estándares más exigentes, por medio de licitación pública, el cual es un proceso más expuesto al público y aumenta la posibilidad de ser más transparente, a diferencia de cuando las compras se efectúan en forma privada. La planificación de compras podría ser más transparente y objetiva. Esto se lograría especialmente en el caso de compras conjuntas. Poco a poco las uaci dejarían de funcionar como tiendas. Los costos fijos que tienen las alcaldías en cuanto a sus uaci podrían reducirse, ya que entre todas pagarían una sola uaci, en lugar de estar pagando una por cada municipio. Esta ventaja se basa en que en la actualidad las uaci de este tipo de municipios no pasan activas todo el año. Desventajas: Se corre el riesgo de que la municipalidad más desarrollada pueda tomar la batuta y que los demás se atengan a ella.


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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC En el caso de proyectos conjuntos habría mayor complejidad en la aprobación de las bases de licitación y las adjudicaciones, pues tendría que consultarse con todos previo a la aprobación. Se volvería una unidad inestable debido a la rotación partidista en los gobiernos municipales, ya que si las nuevas autoridades provienen de otro partido podrían tomar la decisión de ya no participar en esa uaci conjunta. Se supone que el propósito de la descentralización es acercar los servicios a la población, pero en este caso se estaría centrando las actividades en un cierto municipio y eso implicaría que los demás tengan que estar viajando hacia él.

7.Partiendo del mismo perfil, podría


Falta de voluntad política, es decir, algunas alcaldías podrían no querer delegar esa función a una entidad más autónoma. Las diferencias partidarias también me parece que son un obstáculo.

Obstáculo jurídico no existe, pero si podría ser un obstáculo fuerte la falta de voluntad de los gobiernos municipales, la diferencia de partido o ideología que éstos tengan y la dificultad de acceso a los municipios.

8.¿Cree usted que una UACI común a varios

Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del Estado? ¿Visualiza inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?

Si encaja en la ENDL, pues es un medio que permitiría alcanzar algunos de los objetivos de dicha Estrategia, principalmente los siguientes: Promover la transformación de estructura y funcionamiento del Estado (tanto a nivel nacional como municipal), para asegurar una gestión descentralizada, eficiente y eficaz. Fortalecer, armonizar y simplificar el marco institucional y legal para facilitar el desarrollo local.

Si encaja. No cree que hubiera inconveniente de parte de la administración central, excepto en el caso que el diseño organizativo y funcionamiento de la uaci conjunta violentara el marco jurídico existente, especialmente el Código municipal y la Ley LACAP.


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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC También es consistente con los principios básicos de la ENDL, principalmente los de compromiso y eficiencia social, económica y financiera. Esta labor se podría considerar parte del área Operativa de la ENDL: “Reorganización del marco institucional”. También encaja con Programa de Modernización del Estado

9.Según Ud. qué incentivos podría ofrecer el

Gobierno Central para apoyar una iniciativa de este tipo?

El principal incentivo podría venir a través de un Programa de Asistencia Técnica para facilitar a los gobiernos locales interesados dar el paso hacia una UACI común, incluso podría pensarse en diseñar algún programa piloto.

Capacitación, asistencia técnica, ayuda en la planificación inicial y acompañamiento como iniciativa piloto.


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ANEXO CINCO: COSTOS DE EQUIPAMIENTO Y FUNCIONAMIENTO DE LA UACI INTERMUNICIPAL.

Costos de equipamiento. Tres computadoras con su respectivo software, mueble, silla e impresora .................................................................. $ 6,600 Una fotocopiadora ............................................................................. $ 3,050 Un fax y aparato telefónico ................................................................ $ 300 Un vehículo todo terreno, ...................................................................$ 20,000 Una mesa para sesiones con doce sillas ...........................................$ 700 Tres archivadores ...............................................................................$ 400 Aparato para depósito de agua (oasis) ..............................................$ 250 Pequeños accesorios de oficina .........................................................$ 200 Un lote inicial de papelería, tinta y otros útiles de oficina ...................$ 500 TOTAL ...................... $ 32,000 Costos de funcionamiento para un mes. Alquiler de local ................................................................................. $ 400 Salarios del personal (4 personas) .................................................... $ 4,700 Prestaciones laborales ....................................................................... $ 1,175 Servicios públicos (agua, energía eléctrica, teléfono, correo) ........... $ 125 Papelería, tinta y útiles de oficina ....................................................... $ 200 Seguros ............................................................................................... $ 150 Mantenimiento de equipos .................................................................. $ 100 Lubricantes y combustible ...................................................................$ 250 TOTAL ............. $ 7,100


asociatividad intermunicipal: propuesta y diseÑo de una unidad de adquisiciones y ... · 2013. 7....

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