archivos de las jornadas de relaciones internacionales xi
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Las distintas perspectivas del MERCOSURTRANSCRIPT
1
Contenido
La dimensión externa del MERCOSUR en las negociaciones de Ronda Doha: entre su
consolidación doméstica y los condicionantes externos, Julieta Zelicovich ................... 2
Las políticas de migración internacional en el proceso de integración regional del
mercosur: definiciones y clasificaciones de los sujetos migrantes, Janneth Clavijo;
Juan Carlos Sabogal & Claudia Guevara .................................................................... 40
La construcción de la política de biotecnología en el Mercosur, Luciano Donadío ...... 58
El salto exportador del MERCOSUR en 2003-2008, más allá del boom de las materias
primas, Romina Gaya & Kathia Michalczewsky .......................................................... 76
Agenda y actores de la integración regional: los agricultores familiares en el
MERCOSUR de los años 2000, Letizia González ..................................................... 128
La red de Mercociudades: políticas públicas, ciudadanía y la articulación de políticas
sociales regionales, Nahuel Lizitza ........................................................................... 155
Los derechos humanos en la agenda del Mercosur: un análisis sobre la creación del
instituto de políticas públicas de derechos humanos del Mercosur, María Celia
Martínez.................................................................................................................... 175
La integración regional en América del Sur como objeto de estudio: ¿en pos de la
construcción de un campo?, Daniela Perrotta ........................................................... 227
Los partidos políticos de Argentina y Uruguay frente al MERCOSUR (1989-2004),
Hugo Ramos ............................................................................................................. 259
Debates sobre la integración regional en América del Sur a partir de un estudio de
caso: la dimensión social del MERCOSUR, Mariana Vásquez ................................. 295
Regionalismo, integración y socios pequeños: el caso de Uruguay en el MERCOSUR,
María del Pilar Bueno ............................................................................................... 321
2
La dimensión externa del MERCOSUR en las
negociaciones de Ronda Doha: entre su
consolidación doméstica y los
condicionantes externos
Zelicovich, Julieta
Universidad Nacional de Rosario -CONICET
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
3
Resumen
De cara a las negociaciones internacionales de comercio, el surgimiento y la
proliferación de los acuerdos de integración han significado la conformación de un
nuevo actor, y de nuevas lógicas en la regulación normativa y en el desarrollo del
comercio mundial. Desde las Relaciones Internacionales y la Economía Política
Internacional ello ha provocado debates en torno a sus efectos sobre el bienestar –
creación y desvío de comercio-, y sobre sus impactos en los incentivos hacia el
régimen multilateral –building-blocks y stumbling-blocks-. Se propone aquí una mirada
adicional, que analiza cómo las relaciones de poder en el sistema internacional,
reflejadas en las negociaciones internacionales, son afectadas por los procesos de
integración (particularmente los de países en desarrollo).
Para ello se estudian las dinámicas de las relaciones externas de tales grupos,
considerando particularmente el caso del MERCOSUR durante las negociaciones de
la Ronda de Doha, desde la perspectiva argentina. Tomando elementos tanto de la
teoría de la integración, como de la teoría de las negociaciones internacionales, se
abordan interrogantes acerca de los procesos de coordinación intrabloque, las
estrategias implementadas en la negociación externa, la manera en la que el contexto
ha influido en tal desarrollo, y diversas cuestiones acerca del poder, entre otros.
Palabras claves: MERCOSUR – Negociaciones Internacionales –Ronda Doha
4
“La dimensión externa del MERCOSUR en las negociaciones de Ronda Doha:
entre su consolidación doméstica y los condicionantes externos”1
Introducción
Los acuerdos de integración, como el MERCOSUR, constituyen uno de los
procesos emergentes del sistema internacional de fines del siglo XX. En efecto, desde
la década del 60, pero con especial énfasis a partir de los 90, los países han optado
por integrarse para formar parte del sistema internacional. Ello ha permitido mejorar
las escalas de producción, y de comercio, y ha contribuido a conformar lo que Baldwin
(2011) denominó recientemente como el “nexo de comercio-servicios-inversiones”
característico de las relaciones comerciales internacionales del siglo XXI.
De cara a las negociaciones internacionales de comercio, el surgimiento y
proliferación de los acuerdos de integración ha significado la conformación de un
nuevo actor, y de nuevas lógicas en la regulación normativa y en el desarrollo del
comercio mundial. Actuando colectivamente, los Estados han contribuido a la
emergencia de un nuevo tipo de negociador en las relaciones comerciales
internacionales, dando lugar no sólo a vínculos Estado-Estado, sino a la posibilidad de
múltiples y diversos acuerdos (de los procesos de integración con los Estados en
forma individual, de los procesos de integración entre sí, y de éstos en el marco de
negociaciones multilaterales).
Considerando el proceso de la Ronda Doha2 (2001-2011), ponemos el foco aquí en
las dinámicas de vinculación externa de uno de estos nuevos actores de las
negociaciones multilaterales de comercio, como es el del MERCOSUR3. Nos
1 Este trabajo sintetiza los resultados de la investigación de tesis de maestría titulada “Los procesos de
integración en las negociaciones internacionales de comercio. Un análisis de la dimensión externa del MERCOSUR durante la Ronda de Doha”, Defendida y aprobada en Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), el 22 de marzo de 2012. 2 Cuando en 2001 se dio inicio a la Ronda de Doha, en el marco de la Organización Mundial de Comercio
(OMC), existían ya más de 300 procesos de integración entre los países miembros, y otros cuantos en vías de negociación. Ello generaba que no fueran únicamente los temas del “Programa de Doha para el Desarrollo” los que formaban parte de la agenda de negociaciones en el regimen de comercio mundial, sino que existieran múltiples instancias en las cuales los países acordaran los diferentes marcos normativos del comercio. Así, con nuevos actores y con agendas cruzadas, esta nueva Ronda de la OMC resultaba un desafío único para los jóvenes procesos de integración como los del MERCOSUR. 3 Se toma al MERCOSUR como caso de estudio, para la década comprendida entre 2001 y 2011. En
cuanto al acotamiento del recorte temático, se centra la atención en las negociaciones multilaterales de comercio aquellas enmarcadas en el acuerdo GATT-94, y particularmente “bienes” (arts. 13 y 16 de la Declaración Ministerial de Doha). Esta delimitación guarda relación con el hecho de que son éstos los aspectos que los países del MERCOSUR tienen que negociar en forma conjunta, debido a los
5
preguntamos ¿Cómo ha sido el desempeño del MERCOSUR en el entorno complejo
de las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC?, recurriendo para ello a las
variables de coordinación intrabloque y de capacidad negociadora en la marco del
entorno multilateral de la OMC.
Lo que se sugerirá a lo largo de las siguientes páginas es que los Estados
miembros de un proceso de integración mejoran sus capacidades de negociación a
través de la coordinación interna y combinación de estrategias conjuntas. Se
sostendrá que la capacidad negociadora del bloque dependerá de los recursos de
poder con los que éste cuente y de las estrategias que implemente para disminuir la
condicionalidad que los entornos complejos de negociación ejerzan sobre el mismo; y
que la forma en la que se disponga la coordinación intrabloque para el accionar
externo afectará las posibilidades de capitalizar los recursos de poder y de resolver
hacia el interior los efectos distributivos de las negociaciones.
En el caso de estudio, el MERCOSUR presenta importantes potencialidades como
herramienta, para cada uno de sus miembros, para llevar adelante de forma exitosa
los acuerdos en el marco de las negociaciones multilaterales de comercio. Su
desempeño como foro para las negociaciones se ha basado en las estrategias
emprendidas, las cuales permitieron sortear la complejidad de las negociaciones
comerciales internacionales de la Ronda de Doha y de su entorno, y superar la
debilidad observada en la dimensión de coordinación intrabloque del accionar externo,
la cual conllevó a ciertas limitaciones en: a) la capitalización del poder blando del
bloque en las negociaciones externas b) en la distribución de los beneficios
individuales de cada uno de los Estados en las negociaciones conjuntas.
Detrás de estas ideas se encuentra el supuesto de que la posesión de un arancel
externo común (AEC) condiciona el accionar externo individual de los actores
miembros del proceso de integración y conduce a la coordinación de una posición
conjunta en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales. Se presume
también que es posible extender los análisis acerca de las coaliciones negociadoras (y
sus ventajas y desventajas) a las experiencias de negociación conjunta de los
procesos de integración. De tal forma, los mismos generan una alteración en las
capacidades de negociación de los Estados miembro, pudiendo afectar la distribución
de poder en el sistema multilateral de comercio. Respecto de ello, una conjetura
importante es que los entornos complejos dificultan el desempeño de los países con
compromisos ya adquiridos en el marco del acuerdo regional. En cuanto a la perspectiva de abordaje nos centraremos en la visión argentina sobre el bloque, concentrando las entrevistas en funcionarios oriundos de este país.
6
menores recursos en las negociaciones, pero que ello puede resolverse mediante la
coordinación del accionar externo. Finalmente, un quinto supuesto es que en estas
experiencias de negociación conjunta, los diseños institucionales median en las
relaciones de poder entre las partes: a marcos institucionales más sólidos y
vinculantes, menos expuestos se encontrarán los actores más débiles a las presiones
de los poderosos. Por su parte, la solidez de dichos marcos condicionará la
continuidad del accionar externo, y la credibilidad del bloque en su conjunto.
Definiciones conceptuales en torno a la dimensión externa del MERCOSUR
Los estudios respecto de los procesos de integración han estado
preeminentemente centrados en los fenómenos que se suceden al interior de los
bloques, prestando poca atención a la dimensión externa de los mismos. Al respecto
Krishna (1998) propone la construcción de dos líneas de desarrollo teórico. Una que
se pregunta (como Vilner) de qué modo los acuerdos de libre comercio o las uniones
aduaneras afectan el bienestar; y otra que desarrolla cuáles son los incentivos que los
Estados tienen para alcanzar estos tipos de acuerdos, vis a vis las instancias
multilaterales y no preferenciales. Sostenemos que a estas perspectivas es preciso
agregar otra adicional acerca de cómo las relaciones de poder en el sistema
internacional, reflejadas en las negociaciones internacionales, son afectadas por los
procesos de integración (particularmente los de países en desarrollo). Para ello nos
centraremos en la dimensión externa de los mismos.
De cara a las negociaciones internacionales, esta dimensión es el factor
determinante para el desarrollo de una estrategia conjunta por parte del proceso de
integración. Y si bien ésta puede darse en diversas experiencias, en el caso de
análisis lo que vincula a los Estados a la negociación conjunta es el establecimiento –
parcial- de un territorio aduanero común, a través de la fórmula de la Unión Aduanera.
En efecto al establecerse una unión aduanera, con la constitución de un único
territorio aduanero, los estados miembros establecen ya una definición, no menor,
respecto de su política (comercial) externa, cual es el arancel. A partir de allí los
mismos tienen un compromiso institucionalizado de coordinar sus políticas exteriores,
al menos en los aspectos que refieren al arancel y a los demás elementos
consolidados en los acuerdos de integración, convirtiéndose en un tipo de especial de
7
coalición negociadora, que puede ser concebida como un nivel “medio” en las
negociaciones, entre el propio plano doméstico de los países, y el plano internacional.
Definimos el accionar externo o dimensión externa de los procesos de integración
como la capacidad de los procesos de integración para actuar conjuntamente respecto
de terceros Estados y organismos internacionales. Es el espacio de coordinación
intrabloque en el cual cada una de las partes busca, en la constitución de un
posicionamiento externo conjunto, satisfacer las presiones internas nacionales,
fortalecer su posición de poder relativa intrabloque, y optimizar la relación de
ganancias y pérdidas del conjunto en la negociación externa, como bien común. Se
compone de dos dimensiones: la coordinación intrabloque y la capacidad negociadora.
La primera comprende los atributos “domésticos” del proceso de integración para el
accionar conjunto. Los mismos dan forma a los procesos de ajustes propios de
coordinación para la conformación de la posición negociadora conjunta y la estrategia
a implementar. La otra dimensión, la de la capacidad negociadora, depende de los
recursos de poder duros y blandos, y de las estrategias implementadas por el bloque
de integración en las negociaciones. Por su parte, estas dos dimensiones se ven
plasmadas en los hechos en la instrumentalización de ese accionar externo conjunto,
a través de declaraciones, presentación de documentos, acciones de lobby, etc.
Dentro del análisis incorporamos entonces por un lado, la comprensión de las
dinámicas de la coordinación interestatal; y por otro, el análisis de los regionalismos
como foro en los procesos de negociación.
En cuanto al primero de los aspectos señalados, Robert Keohane (1988) sostiene
que las coaliciones -o en este caso los procesos de integración- suponen un proceso
de coordinación de políticas, entendido como cambios en el comportamiento de una
de las partes, de acuerdo al comportamiento de otra. Subyace en estos procesos de
cooperación una mutua adaptación a las preferencias de otros, en la cual interviene
tanto la existencia de intereses compatibles, como “la presencia de instituciones que
reduzcan la incertidumbre y limiten las asimetrías de información” (Keohane 1988:26).
Asimismo, el grado de ajuste entre las políticas de los Estados, agrega Steinberg
(2008), no será el mismo para todos, sino que vendrá determinado por el poder
8
relativo y la capacidad de persuasión y negociación de cada uno, así como por los
costes de oportunidad a los que se enfrente, y los marcos en los que se desarrolle4.
Considerando estos elementos sostenemos entonces que es preciso abordar dos
aspectos diferentes en el caso de la coordinación intrabloque del MERCOSUR, cuales
son el político y el jurídico. Esto es de qué forma el ajuste de los comportamientos de
cada Estado se orienta por la normativa del bloque o por el interés nacional, mediado
por la diplomacia. La interrelación de variables es clave, y se plasma en las
instituciones. Éstas están vinculadas con la necesidad de preservar a través del
tiempo la concertación de intereses nacionales en un cuadro de ganancias mutuas, así
como de traducirlas en reglas de juego que penetren la realidad, es decir que
efectivamente se cumplan por sus destinatarios (Peña, 2003:17). Por otra parte, el
logro de tal efectividad, y la percepción de los terceros de una solidez y continuidad del
bloque afectará las capacidades negociadoras, como se verá a continuación.
En efecto, los procesos de integración, en tanto coaliciones, a través de su accionar
conjunto ven fortalecidos sus recursos para las negociaciones, aumentando sus
capacidades de negociación. Ya sea en términos del tamaño del mercado (ahora
agregado) o de las redes de inteligencia comercial los procesos de integración
presentan mayores capacidades de negociación relativas que los Estados que los
conforman, en forma individual. Esto se acentúa, a su vez, si se agregan los
elementos de poder blando, tales como el prestigio y la credibilidad. Sin embargo, para
que ello sea así es preciso que los demás actores tomen al proceso de integración
como un jugador o conjunto de jugadores con una voz unificada y creíble.
En lo que respecta al ejercicio de tales capacidades para el accionar externo
conjunto, es preciso señalar que su desempeño dependerá de las estrategias que se
implementen, sean éstas la de confluir con otras coaliciones en una estrategia
integrativa-cooperativa, la de presentar una posición distributiva-competitiva, la del
linkage entre negociaciones, o la del aprovechamiento del entorno, a través de las
conductas que reflejen una capacidad de adaptación5 a los entornos complejos de
negociación6.
4 Estos procesos por su parte ocurren durante todas las distintas etapas de las negociaciones, a saber: el
establecimiento de la agenda de negociación, el desarrollo de las propuestas, la definición de las estrategias, la aceptación de un acuerdo final, y su posterior implementación. 5 La misma consiste en una capacidad de aprendizaje, pero a la vez en un ejercicio de ese aprendizaje
para el aprovechamiento de las oportunidades del entorno. Ello implica la apreciación de la complejidad y el reconocimiento de las relaciones más elaborados de causa y efecto entre acontecimientos (Hass
5 1977
en Keohane 1984: 171) así como la permeabilidad del discurso y de las instituciones a los foros y normas internacionales (Klotz
5 en Miller 2000:35). Se incluyen la utilización de los recursos que los foros
internacionales otorgan a los Estados para poder ejercer influencia (Miller 2000), a través del
9
A continuación el trabajo expone el análisis de las variables aquí consideradas que
permiten explicar el desarrollo negociador del MERCOSUR en Ronda Doha. En primer
lugar, se aborda la variable de la coordinación intrabloque: se indaga allí en el diseño
institucional, considerando si se llegó, o no, a configurar canales institucionales para la
representación conjunta; se expone luego la manera en que los mismos entraron en
juego en la Ronda Doha para la construcción de la posición negociadora, y cuáles
fueron sus alcances y limitaciones para conjugar los intereses de los Estados
miembro. Tras el análisis de estos elementos se estudia el funcionamiento de la
variable de la capacidad negociadora, considerando los recursos de poder con los que
el MERCOSUR cuenta para el accionar conjunto, las estrategias de negociación
implementadas, y un balance de la eficacia de las mismas, en función de la
receptividad de la posición negociadora MERCOSUR en los documentos oficiales
OMC. Por último se exponen las conclusiones del caso.
El MERCOSUR como foro para las negociaciones de entorno complejo: la
variable de la coordinación intrabloque
Acorde a lo analizado en el apartado anterior, en la variable de coordinación
intrabloque residen los fundamentos del accionar externo conjunto, los cuales por su
parte son un determinante clave de los recursos blandos de poder del bloque, como el
de la credibilidad. Al momento de cada negociación, el proceso de coordinación
intrabloque desarrollado al interior del MERCOSUR está mediado por factores
jurídicos-institucionales y por factores de poder, eminentemente políticos. La
articulación de ambos da forma a los procesos de ajuste propios de coordinación para
la conformación de la posición negociadora conjunta y de la estrategia a implementar.
aprovechamiento de las normas y de la complejidad institucional, de la obtención del apoyo de las autoridades de la institución, y de la receptividad del foro en cuestión a los temas de interés del Estado. 6 Los entornos complejos son construcciones específicas para cada caso, no pudiendo ser extendidos en
forma idéntica a otros actores, sino que las negociaciones que estos lleven adelante conformarán sus propios entornos complejos. Desde la perspectiva del MERCOSUR, un primer nivel está dado por las negociaciones de la Ronda de Doha, las cuales se enmarcan dentro del régimen de la OMC. Adicionalmente, se encuentran en un segundo nivel las negociaciones preferenciales, inscriptas en la OMC. Las mismas refieren a la relación del MERCOSUR con un conjunto más acotado de actores que, amparados bajo el artículo XXIV del GATT-OMC, y la “Cláusula de Habilitación”, profundizan los acuerdos alcanzados en el esquema multilateral, siendo el principal ejemplo del caso a analizar las negociaciones MCS-UE. Otro conjunto de negociaciones dentro de los entornos complejos de negociación son aquellas que mantienen los mismos actores, pero que modifican los alcances temáticos de la negociación. De este modo entran en juego las negociaciones de otros foros que guarden relación con los mismos temas de la Ronda de Doha, como el caso de las negociaciones de cambio climático. Finalmente, el entorno complejo es completado por las negociaciones adicionales que el MERCOSUR emprende en materia comercial, sean éstas en el marco del “Sistema General de Preferencias Comerciales” (SGPC) o bien en un esquema de preferencias bilaterales.
10
En el caso del MERCOSUR, si bien han existido avances sustanciales en el diseño
institucional, su evolución no ha alcanzado a construir herramientas jurídico-
institucionales que pudieran constituirse en una representación conjunta “comunitaria”
del bloque, y que pudiera canalizar las divergencias políticas. Lo que se sostiene al
analizar la coordinación intrabloque es que se trata de una coordinación
intergubernamental flexible, con representación conjunta limitada y sincronización de
esfuerzos diplomáticos; que no obstante ha encontrado ciertas dificultades, originadas
en la naturaleza misma del proceso de integración (la reticencia a la cesión de
soberanía; la primacía de los elementos políticos en términos de poder e intereses; la
existencia de asimetrías y diferencias entre los miembros).
a) Diseño institucional
El diseño institucional se basa en lo establecido en el Tratado de Asunción (TA) y
en el Protocolo de Ouro Preto (POP), y en una red de instrumentos institucionales, que
acorde a los diferentes momentos del MERCOSUR, han ido buscando canalizar el
accionar externo.
Desde el comienzo la dimensión externa del bloque tuvo una presencia importante
dentro del proceso de integración7. En los considerandos del TA se refleja una
concepción de la integración como mecanismo para la inserción internacional de los
países. En función de ella se dispusieron acciones comunes como “la adopción de una
política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y
la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales o
internacionales” (TA art. 1)8. Durante el llamado período de transición ello llevó a la
incorporación de mecanismos como el de negociaciones mínimas, las consultas, la
incorporación del “Principio de Nación Más favorecida” y el establecimiento de criterios
comunes para la negociación comercial y para la negociación en foros económicos
comerciales regionales e internacionales (Ej. “Pautas de Sao Pablo”9). Los preceptos
fueron la búsqueda de la coordinación de posiciones, ya sea mediante la celebración
7 Esta situación llevó a que, durante una de las entrevistas realizadas a funcionarios argentinos se
señalara la naturaleza “sui-generis” de la Unión Aduanera del MERCOSUR. Dicha afirmación se asentaba en que aún en su momento fundacional el proceso de integración ya poseía una dimensión externa –heterogénea y asimétrica- en funcionamiento, a partir, precisamente, de este conjunto de acuerdos preferenciales preexistentes en el marco de la ALADI. 8 El art. 8. del TA. reitera esta disposición: “Los estados partes se comprometen (...) a coordinar sus
posiciones en las negociaciones comerciales externas durante el período de transición”. 9 Documentación MERCOSUR GMC/RES/35/92.
11
de reuniones previas entre los países del MERCOSUR, o a través de la instrucción de
cada uno de los Estados a sus delegaciones para que actuasen en ese sentido.
Con el Protocolo de Ouro Preto, de diciembre de 1994, se “actualizó, complementó
y superó al Tratado de Asunción” (Arnaud 1996:126). El mismo concretó una
estructura jurídica que luego le permitiría al MERCOSUR negociar como bloque.
Efectivamente, recayó sobre el Consejo Mercado Común el ejercicio de la titularidad
de la personalidad jurídica del MERCOSUR (POP art. 8 III) y la negociación y firma de
acuerdos, en nombre del MERCOSUR, con terceros países grupos de países y
organismos internacionales (POP art. 8 IV)10. En los hechos, empero, la
representación externa del bloque, en los casos que se conviniera, se ejercía desde la
presidencia pro-tempore11.
Al tener personalidad jurídica el MERCOSUR se convirtió en sujeto del derecho
internacional, fortaleciendo su legitimidad como actor en sí mismo en el sistema
internacional. El accionar externo apareció como posibilidad dentro de la estructura
institucional del bloque. No fue un imperativo, sino una posibilidad, ello fundamentado
en parte en el carácter intergubernamental del acuerdo y en parte en la recortada
cesión de competencias por parte de los Estados miembros al bloque para la
generación de derecho secundario o derivado. Al considerar que la conformación del
Consejo Mercado Común tiene rango ministerial, el ejercicio de la titularidad de la
personalidad jurídica no resulta más que un acuerdo de coordinación, colegiado, para
las negociaciones con terceros países u organismos internacionales. Sin embargo, el
poseer personalidad jurídica “fortalece la credibilidad e incrementa la capacidad del
MERCOSUR como actor internacional” (Arnaud 1996:127).
Con la nueva estructura institucional de Ouro Preto se incorporó también dentro del
Grupo Mercado Común, el Grupo Ad Hoc de relacionamiento externo, dentro del cual
se diluyeron los anteriores sub grupos MERCOSUR-ALADI y MERCOSUR-OMC12.
Ello permitió profundizar las instancias de debate de la coordinación para el accionar
conjunto, en el nivel de los equipos técnicos de cada uno de los países miembros13. La
decisión 32/00, en el marco del “relacionamiento externo del MERCOSUR” reafirmó el
compromiso de los Estados miembro del bloque a negociar en forma conjunta
10
Esta función podría delegarse al Grupo Mercado Común: es atribución del GMC “negociar con la participación de representantes de todos los Estados Partes, por delegación expresa del CMC y dentro de los límites establecidos en mandatos específicos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del MERCOSUR con terceros países, grupos de países y organismos internacionales” (POP art. 14 VII). 11
Entrevistas Zawels (2011); Grispun (2011) 12
Documentación MERCOSUR GMC/RES 34/95. 13
Véase la DEC/CMC/5/95 relacionada con las negociaciones MERCOSUR-Unión Europea. Por su parte, el accionar agregado del MERCOSUR como sujeto del derecho internacional puede verse también en la DEC 51/00 en el acceso del bloque –como bloque- al SGPC.
12
acuerdos de naturaleza comercial con terceros países (art.1) y a no firmar nuevos
acuerdos preferenciales en el marco de la ALADI, que no hayan sido negociados por
el MERCOSUR (art. 2), quedando así reguladas las pautas para las futuras
negociaciones conjuntas, al menos en materia de relaciones con terceros14.
El esquema de coordinación intrabloque hacia la conformación de una plataforma
negociadora conjunta en materia de acuerdos con terceros países se consagró,
meses más tarde, con la creación de un “Grupo Negociador” integrado por un
negociador en tiempo integral de cada Estado miembro y presidido por un coordinador,
a los fines de establecer una plataforma común de negociación, para las
negociaciones MCS-UE y MCS-EEUU15.
Desde entonces las dinámicas de negociación intrabloque tenderían al
fortalecimiento de un proceso compuesto de tres etapas: en primer lugar la
preparación nacional de documentos técnicos con las prioridades ofensivas y
defensivas, especialmente las sensibilidades; luego la puesta en común con el resto
de los países miembros y la consolidación de un documento “MERCOSUR”; y
finalmente la circulación de dicho documento o propuesta hacia la contraparte
negociadora. Tal como fue afirmado por uno de los funcionarios de Cancillería
entrevistados “La oferta que hace el MERCOSUR se construye en base a ofertas
nacionales que elabora cada país según sus sensibilidades y sus advertencias
defensivas. Y después hay un trabajo de consolidación”16. Alternativamente, el punto
de inicio puede darse dentro de las reuniones de los grupos dependientes del GMC,
para luego sí realizar un trabajo de puesta en común en un documento conjunto de las
posiciones de las distintas capitales17.
b) La construcción de la posición negociadora “MERCOSUR” para la Ronda Doha
14
El silencio en cuanto a las negociaciones en otros foros internacionales ha servido para muchos como un argumento que señalaría que las negociaciones de la OMC quedarían excluidas –al menos formalmente- de la negociación conjunta, durante tales instancias. 15
Documentación MERCOSUR CMC DEC 08/01. 16
Entrevista: Grinspun (2011). 17
Otros elementos incorporados en el diseño institucional han sido: el Foro de Consulta y Concertación Política, en 1998; la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), a través de la DEC CMC 11/03, que tenía como finalidad la representación del MERCOSUR frente a terceros; el Parlamento del MERCOSUR, en 2005 a través de la DEC 23/05, el cual incorporó el relacionamiento con otros cuerpos legislativos. También, como resultado de los diversos avances en los foros internacionales, en el año 2005 se estableció el Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinación para las Negociaciones en el ámbito de la OMC y del SGPC (GAH OMC-SGPC), el cual concentraría los esfuerzos de coordinación de cara a las negociaciones de la Ronda de Doha y permitiría avances en la elaboración de declaraciones y propuestas conjuntas diversas. Hacia fines de 2010 fue incorporada la figura del Alto Representante General del MERCOSUR que contempla la posibilidad formal de la representación común, aunque justamente como probabilidad..
13
Para el lanzamiento de la Ronda de Doha, hacia fines de 2001, los países del
MERCOSUR desarrollaron una serie de encuentros previos, en el marco de los
Grupos Ad Hoc, así como en el GMC y el CMC, en los que buscaron establecer las
bases para la Conferencia Ministerial de Ginebra. A través de estos procesos la
coordinación intrabloque fue orientándose a la conformación de una “posición
MERCOSUR”, que comprendía la definición de ciertos elementos como prioritarios
para la conformación de la plataforma negociadora y la disposición de determinadas
acciones conjuntas.
La cuestión agrícola fue definida como central. Se interpretaba que “el incremento
sustancial en la aplicación de subsidios agrícolas deterioran las posibilidades de
exportación y crecimiento de nuestros países, que son exportadores netos eficientes
de alimentos”18. Por lo tanto, las demandas se centraron en “la mejora sustancial del
acceso a los mercados, en la eliminación de todas las formas de subvenciones a la
exportación y en la disminución sustantiva de la ayuda interna que distorsiona la
producción y el comercio”19. Además, se incorporaban cuestiones relativas a los
procedimientos y a los niveles de ambición de las negociaciones, tales como que la
negociación fuese equilibrada, y que los países en desarrollo realizaran esfuerzos
mayores de reducción de las distorsiones y apertura de los flujos para el comercio
mundial de productos agrícolas.
La posición negociadora del MERCOSUR en acceso a mercados no agrícolas
(AMNA) fue presentada hacia enero de 200320. Sin embargo, a diferencia de lo que
sucedía en Agricultura, en este área los intereses eran más difíciles de congeniar entre
los países miembros del bloque, debido a las asimetrías en materia de tamaño y
sistema productivo de las cuatro economías miembro. Ello llevaría a menores niveles
de coordinación, y por lo tanto a una distribución asimétrica de los costos y beneficios
en las negociaciones, de alcanzarse un acuerdo.
El posicionamiento del bloque comprendía el equilibrio entre Agricultura y AMNA, al
tiempo que incorporaba, respecto a las negociaciones de modalidades reclamos en
torno a dos cuestiones: unas referidas a la liberalización económica y otras relativas al
desarrollo. Entre la primera de éstas, en cuanto a las reducciones arancelarias, se
sostuvo la necesidad de convertir los derechos específicos en aranceles ad valorem; y
18
Documentación MERCOSUR: Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile, Julio de 2002. 19
Idem. 20
Documentación OMC TN/MA/W/23 15 de enero de 2003.
14
de incorporar mecanismos destinados a reducir o eliminar las crestas arancelarias y la
progresividad arancelaria21, así como la incorporación del tratamiento de los
obstáculos no arancelarios. Por otra parte, en cuanto a los reclamos vinculados a las
cuestiones del desarrollo, se bregó por el efectivo cumplimiento de la reciprocidad
menos que plena y el trato especial y diferenciado, y la incorporación de períodos de
reducción escalonados diferenciados para los países en desarrollo.
Tabla II: “Posición negociadora del MERCOSUR”
Fuente: Elaboración Propia. Zelicovich (2012)
Es posible observar así la elaboración de posiciones en común, sobre mínimos
comunes denominadores en la dimensión externa, y no necesariamente comunitarios.
Como veremos a continuación, en los temas sobre los que existió disenso, ello
condicionó la credibilidad externa.
c) El factor político frente al diseño institucional, en la Ronda Doha
La dinámica propia de las negociaciones puso a prueba la cohesión de la dimensión
externa del MERCOSUR. Como se anticipó ésta se quebró en momentos donde la
21
Para ello una opción presentada refería a la adopción de un enfoque basado en una fórmula con coeficientes diferenciados para los países en desarrollo y desarrollados participantes. Ello podría ser complementado con enfoques adicionales, en lo que concierne a la reducción y eliminación de las crestas arancelarias nacionales que no pudieran reducirse eficazmente utilizando la fórmula. Alternativamente se proponía un procedimiento de peticiones y ofertas que, en principio, permitiría un tratamiento equilibrado de las crestas arancelarias, la progresividad arancelaria y los aranceles elevados, teniendo en cuenta, de manera efectiva, las necesidades de los países en desarrollo.
Agricultura
Mejora sustancial en acceso a mercados
Eliminación de todas las formas de subvenciones a las exportaciones
Disminución sustantiva de la ayuda interna distorsiva del comercio
Equilibrio en las negociaciones
Trato Especial y Diferenciado
AMNA
Conversión derechos específicos en ad-valorem
Reducción y eliminación de crestas arancelarias y de la progresividad arancelaria
Tratamiento OTC
Reciprocidad menos que plena
Equilibrio en las negociaciones
Trato Especial y Diferenciado
15
convergencia de intereses entre los países miembro no fue plena, en tanto que
alcanzó resultados superiores cuando pudo converger fuertemente.
Entre los casos de convergencia política en el accionar externo conjunto
destacamos la promoción de la propuesta que llevó al artículo 24 de la Declaración
Ministerial de Hong Kong (DMHK), en 2005.
En dicho año, a instancias de una propuesta argentina, el MERCOSUR impulsó
dentro de la OMC la inclusión de un artículo que pusiera de manifiesto la importancia
del equilibrio entre las ambiciones en materia de agricultura y en materia de acceso a
mercados no agrícolas –como vimos, los pilares centrales de las negociaciones de la
agenda de Doha para el Desarrollo y el núcleo de la propuesta del MERCOSUR.
Acorde a los testimonios de los negociadores, algunas ideas ya se habían
anticipado en las reuniones del GMC y del Grupo Ad hoc OMC – SGPC. Sin embargo
el grueso de esta propuesta se desarrolló en los días de la Conferencia Ministerial,
siendo centrales en ello la coordinación entre delegaciones negociadoras en el
exterior. Esta coordinación, aún desde una base intergubernamental, demostró ser de
gran importancia para avanzar con iniciativas conjuntas durante el foro internacional, a
través de un estrecho trabajo conjunto entre las delegaciones y las capitales22.
A fin de impulsar la propuesta, se recurrió a las coaliciones negociadoras, las que
mostraron gran receptividad al proyecto del MERCOSUR. Su promoción fue posible no
sólo porque la misma expresaba una elevada convergencia de intereses dentro del
bloque, sino también porque permitía el fortalecimiento de la cohesión entre los países
en desarrollo vis a vis los países desarrollados, siendo un claro ejemplo de una
estrategia negociadora de tipo integrativa.
Así, la Declaración Ministerial de Hong Kong incorporó, a instancias de Argentina y
del MERCOSUR, acompañado por el G20 y el grupo NAMA-11, el párrafo 24 que
dispuso el equilibrio entre la agricultura y el AMNA. Mediante el accionar coordinado,
los miembros del bloque lograron plasmar dentro de uno de los documentos más
importantes de las negociaciones de Doha, una cláusula de equilibrio fundamental
para sus posiciones negociadoras, siendo considerado así como uno de los mayores
éxitos del período en estudio.
De modo contrario, los casos de divergencia de intereses en la coordinación
intrabloque han llevado a una pérdida de influencia del accionar externo. Así lo
22
Entrevista Makuc, (2011).
16
demuestran los casos del Mecanismo de Salvaguardia Especial (MSE), y la propuesta
“APU”, o bien, los acontecimientos de la reunión miniministerial de Julio de 2008.
Tal como fue señalado en las entrevistas, el tema de la Salvaguardia Especial23 fue
uno de los temas de mayor divergencia en las dinámicas de la dimensión externa del
MERCOSUR. Respecto de éste no existía un consenso univoco entre los países en
desarrollo. Tanto los miembros del G20, como parte de éstos con los del G-33,
guardaban posiciones diferentes: mientras que sus defensores lo consideraban como
una herramienta vinculada a aspectos no comerciales, como la seguridad alimentaria y
el desarrollo rural, sus opositores lo concebían como un instrumento distorsivo del
comercio. Si bien los países del MERCOSUR inicialmente se habían mostrado más
cercanos a este segundo concepto, tal como puede verse en los documentos
presentados por el Grupo Cairns, al ingresar al G20 ello fue cambiando, a medida que
Brasil se mostraba más concesivo con los países que postulaban la primera postura.
Frente al curso que estaban tomando las negociaciones, y ante la imposibilidad de
alcanzar un acuerdo con Brasil, en el mes de junio de 2006 Argentina presentó una
propuesta sobre el mecanismo de salvaguarda especial24 en agricultura, junto con
Uruguay y Paraguay, en la cual se buscaba matizar algunos dispositivos que aquel
país apoyaba en el marco de la coalición del G20.
En ello parecería ser que los intereses de Brasil estaban más centrados en
mantener la cohesión del G20, siendo por lo tanto más concesivo con los reclamos de
los países importadores o pequeños productores dentro de la coalición, en tanto que
los tres países restantes del MERCOSUR no podían aceptarlos. La divergencia de
prioridades condujo a una divergencia importante en el comportamiento de la
dimensión externa del bloque. Ante mecanismos “flexibles” de coordinación
intrabloque, la asimetría entre los miembros dio lugar a diferentes grados de
“sensibilidad y vulnerabilidad” 25 de cada uno de éstos ante la situación en negociación,
con la implementación de diversos mecanismos de respuesta.
23
El Acuerdo sobre Agricultura preveía (art. 5) la implementación de un mecanismo de salvaguardia para los productos agrícolas, activable tanto por precio como por volúmenes, sin necesidad de demostración del daño. Cuando se lanzó la Ronda de Doha, dicho artículo fue puesto en discusión, observándose una amplia serie de posiciones: desde aquellos que sostenían su eliminación completa, hasta aquellos otros que mantenían la necesidad de restringirlo, ya fuera en términos de su cobertura de bienes o en términos de los países que la pueden implementar (así como respecto de quienes). En el acuerdo marco de Julio de 2004 se había establecido la creación de un mecanismo de salvaguarda especial para los países en desarrollo 24
Documentación OMC Job(06)/197/Rev.1. 25
Acorde a la definición de vulnerabilidad utilizada en esta investigación, por la misma ha de entenderse la desventaja de un actor que continúa experimentando costos aún después de haber modificado sus marcos de política (Keohane y Nye 1977).
17
Otro de este tipo de “cortocircuitos” entre los países del bloque se produjo en la
reunión miniministerial de Ginebra de julio de 2008, cuando el Director General de la
OMC propuso la implementación de “círculos concéntricos” de negociación que
dejaban fuera de la “mesa” de negociación a los diferentes miembros del
MERCOSUR.
Para tal encuentro el bloque había preparado su posición negociadora conjunta,
durante la Cumbre de San Miguel de Tucumán (julio de 2008). Se indicaba que “(...) la
necesidad de nuevos avances en los temas de Agricultura y Bienes Industriales
(NAMA) que permitan alcanzar acuerdos equilibrados y ambiciosos que respondan al
mandato de promover la liberalización del comercio y favorecer el desarrollo,
particularmente de los países en desarrollo.” Para ello, los países miembro instaban a
los países desarrollados a que “respondan a la reciprocidad menos que plena y al
tratamiento especial y más favorable para los países en desarrollo” (MERCOSUR
2008).
Esta posición, sin embargo, no logró mantener cohesionado al grupo. En Ginebra
las conductas de algunos de los miembros se despegaron de este mandato
negociador, cuando, al quinto día, se cambió de metodología de negociación, pasando
de la miniministerial con 35 Estados a una “mesa chica” (G7), integrada por Australia,
Brasil, China, Estados Unidos, India, Japón y la Unión Europea. Ante esta nueva
situación26 los representantes brasileños se desligaron del mandato negociador del
bloque y aceptaron "como un todo" las propuestas realizadas por el director general de
la OMC, Pascal Lamy.
Ni Argentina, ni los demás socios del MERCOSUR, como tampoco el G20, se
sintieron representados por el accionar brasileño (Corradini 2008). Frente a ello, las
respuestas de Brasil fueron taxativas: Celso Amorim afirmó que Brasil no podía
"quedar rehén" de la Argentina, a lo que agregó que "Yo sabía que había diferencias,
pero pensé que lo que era bueno para Brasil lo sería para la Argentina". Por su parte,
desde Argentina se señaló que había sido Brasil quien se había apartado de la
posición negociadora conjunta.
26
Esta situación ha sido analizada en profundidad en un trabajo anterior de mi autoría (Zelicovich 2010). Allí se sostuvo, a modo de hipótesis, que el hecho de que Brasil fuera asumiendo un papel de potencia emergente o “global player” generó roces dentro del MERCOSUR. El upgrading de Brasil, plasmado en la
discusión del llamado “paquete Lamy”, condujo a que el país de a poco se fuera independizando de los elementos relacionales de poder que le dieron origen. Como resultado cada vez parecería importar menos si Brasil representa o no los intereses del bloque del MERCOSUR, del IBSA o del G20, convirtiéndose en un actor con peso en sí mismo. Consciente de ello, Brasil ha continuado manteniendo un discurso favorable a la cooperación y al accionar concertado con otros, pero se sabe con mayores márgenes de acción para el impulso de su propio interés nacional, complejizando así las relaciones dentro del bloque de integración.
18
De tal forma quedó en evidencia la debilidad del diseño institucional de la dimensión
externa del bloque a la hora de orientar las conductas negociadoras de los países
miembros y de ejercer una representación conjunta en contextos en los cuales las
preferencias individuales de éstos difieren. No sólo no se logró progresar en aquello
que se había definido como una posición acordada, sino que además, esta situación
puso de manifiesto cómo, ante la creciente asimetría y en ausencia de instituciones
fuertes, los problemas de distribución de los impactos de las negociaciones se
acentúan, al verse condicionados los Estados “menores” a subsumir sus propios
intereses nacionales a los del líder. Por su parte, los entredichos que se fueron
sucediendo pusieron en jaque la percepción externa del bloque, como así también la
cohesión de la coalición del G20.
Señalamos entonces que a lo largo de la Ronda Doha MERCOSUR logró
posicionarse como un actor hacia el exterior, pero en ello no siempre el proceso de
negociación intrabloque se encontraba resuelto. Esta situación trajo entonces como
resultado disrupciones en las negociaciones, lo cual atentó contra la credibilidad del
bloque y su poder blando (tal como vimos en el caso de la miniministerial de Ginebra
de 2008), y contribuyó a la diferenciación de los impactos de sensibilidad y
vulnerabilidad de los Estados (como muestra el caso relativo a la salvaguardia).
El MERCOSUR como foro para las negociaciones de entorno complejo: la
variable de la capacidad negociadora
La variable relativa a la capacidad negociadora complementa la dimensión externa
del MERCOSUR. Esta variable depende de los recursos de poder duros y blandos, y
de las estrategias implementadas por el proceso de integración en las negociaciones.
A continuación, analizaremos cada uno de estos elementos tomando el desempeño
del MERCOSUR en el entorno complejo de las negociaciones de la Ronda de Doha.
Con ello podremos ver cómo el bloque regional se constituye como foro para actuar
conjuntamente en negociaciones comerciales externas, y de qué herramientas se vale
a tales efectos.
a) Recursos de Poder
19
La conformación del MERCOSUR tuvo entre sus objetivos la búsqueda del
fortalecimiento de las capacidades de los Estados para las negociones del sistema
internacional. Se esperaba que la agregación de sus recursos pudiera generar
importantes impactos sobre las negociaciones regionales y globales.
En términos de sus recursos de poder “duros”, en forma conjunta los países
miembros del MERCOSUR se han convertido en el cuarto bloque regional a nivel
mundial, y en una de las principales economías27, logando explicar el 1,7% del
comercio mundial28. El tamaño del mercado agregado, junto con la producción de
determinados bienes lo han convertido en uno de los actores más importante de la
OMC, dentro del conjunto de países en desarrollo. Este nuevo peso relativo sobre la
economía mundial se ha visto reflejado en las propuestas para negociar acuerdos
comerciales que el bloque recibe de terceros Estados o regiones, o bien, en su mayor
participación relativa en los foros internacionales, como veremos más adelante.
Además de tamaño del mercado, al conformar la unión aduanera los países
miembros han fortalecido otros recursos. Recordando la clasificación propuesta por
Drahos (2003) uno de los recursos de mayor importancia en las negociaciones
internacionales es la posesión de redes de inteligencia comercial. Al trabajar de forma
conjunta el MERCOSUR ha logrado generar sinergias positivas entre los miembros.
Acorde a las entrevistas realizadas, es preciso remarcar dos tendencias: por un lado,
el proceso de aprendizaje que se ha ido produciendo en términos del know-how para
las negociaciones, y por otro lado, la asignación implícita de roles a la hora de la
preparación de las negociaciones.
En efecto, tanto en lo que han sido las negociaciones preferenciales de ALADI, o
con terceras regiones, como también en el marco de la OMC, los países miembros del
MERCOSUR han logrado adquirir una dinámica que ha reforzado las relaciones entre
sus cuadros técnicos burocráticos, fortaleciendo así sus capacidades a la hora de las
negociaciones. Mientras que en los casos de negociaciones de acuerdos de libre
comercio o de zonas de preferencias arancelarias ello puede verse en, por ejemplo, la
conformación de documentos bases para las negociaciones, y en la puesta en común
de diversos estudios de impacto29; en las negociaciones de OMC las experiencias
27
“El MERCOSUR, cuarto bloque mundial, cuenta con más del 25% de la biodiversidad del planeta. Con 676 millones de hectáreas arables, es extraordinariamente rico en minerales, así como cuenta con un potencial hidráulico que alcanza los 202.593 MW” (Fundación Círculo de Montevideo 2000) 28
OMC 2009. Trade Profiles 29
Entrevista Grispun (2011) Para el entrevistado, el avance de diversas negociaciones va conformando un “acervo” para otras negociaciones. En tanto las propuestas de MERCOSUR se construyen sobre la base de las “sensibilidades y advertencias defensivas” de cada uno de los miembros, los avances en
20
previas de la Ronda de Uruguay y de la Conferencia Ministerial de Seattle
contribuyeron al fortalecimiento de este recursos de poder del bloque, reflejándose
especialmente en la conformación de los reclamos en el tema agrícola30.
Dentro de este proceso, se han ido perfilando algunos roles en el bloque según los
cuales Argentina y Brasil concentran la mayor parte de las funciones relativas a las
capacidades de inteligencia comercial. En ello el primero lleva adelante principalmente
las actividades intelectuales, en tanto que el otro es quien presenta las iniciativas31.
Durante diversas etapas de las negociaciones ello ha conducido a la realización de
estudios de impacto conjunto y a una mejor circulación de la información32. Paraguay y
Uruguay, con una participación menos proactiva, logran sacar importantes ventajas de
esta situación, en términos relativos a la potenciación de los recursos en cuestión.
Como consecuencia de estos dos procesos, dentro de las redes de inteligencia
comercial hay mayor capacidad para afrontar las negociaciones, construir propuestas
conjuntas e impulsar diferentes estrategias.
Las instituciones domésticas del Estado, en este caso del bloque regional, son otro
de los recursos de poder que plantea Drahos (2003). Aquí el elemento central es la
cohesión que el bloque presente y la credibilidad de sus propuestas. Ello afecta las
percepciones que los demás actores tengan de la naturaleza de los conjuntos
ganadores del bloque, y por ende, la fortaleza de su posición y estrategia negociadora.
Como vimos en el apartado anterior, en esto el MERCOSUR tiene su punto más débil,
siendo que las instituciones no tienen peso vinculante en situaciones donde los
intereses no convergen y la coordinación se vuelve acotada y circunstancial
(especialmente en las negociaciones de OMC). Sin embargo, las convergencias
existentes han resultado suficientes para la constitución de cierto poder “blando” o
poder de convicción33 (en oposición al poder de coerción (Nye 2004)). MERCOSUR
logró generar en algunas instancias una percepción externa de bloque, aunque ésta se
ha visto disminuida con la emergencia de los conflictos.
Asimismo, es preciso señalar que la creciente asimetría entre los miembros,
originada en el mayor peso relativo de Brasil, ha contribuido a acentuar esta tendencia.
En efecto, ante el rol cada vez más activo que este país ha adquirido (Zelicovich
2010), los Estados más desarrollados han incrementado las presiones de sus
cualquiera de los niveles de las negociaciones va dando mayor cohesión y consolidación al bloque regional, fortaleciendo en efecto sus redes de inteligencia comercial. 30
Entrevista Makuc (2011) 31
Entrevista Grispun (2011) 32
Documentación MERCOSUR / GAH OMC SGPC/ ACTA N° 01/06. 33
Este poder tiene que ver con alcanzar las metas a través de la atracción por medio de valores, representaciones, credibilidad, etc.
21
demandas, y han disociado su percepción externa del bloque de la que tienen de
Brasil, concentrando sus intereses en este país en forma individual34.
El último de los recursos introducido por Drahos es el de la capacidad para
incorporar a otros en una coalición (enrolment power). Como veremos a continuación
el MERCOSUR ha hecho de este recurso un elemento clave de su estrategia de
negociación, siendo recurrente el accionar protagonista del bloque en tales grupos.
En este sentido, es necesario resaltar que estos elementos no pueden concebirse
como stock sino que requieren de un ejercicio, de una puesta en marcha. Así es
preciso considerar si hay una capitalización de los mismos, mediante el ejercicio de
dicho poder.
Tabla III: Recursos de Poder del MERCOSUR
RECURSOS DE PODER DEL MERCOSUR
TAMAÑO
DEL
MERCADO
PBI (millones uS$ corrientes) 1.926.311
(1)
EXPORTACIONES (millones uS$) 217.235
(1)
IMPORTACIONES (millones uS$) 186.299
(1)
PARTICIPACIÓN EN EL COMERCIO
MUNDIAL
1,78% (1)
(2)
REDES DE INTELIGENCIA COMERCIAL Fuerte
INSTITUCIONES/ COORDINACIÓN INTERNA Débil
ENROLMENT POWER/ COALICIONES Medio
PODER BLANDO/ CREDIBILIDAD/PERCEPCIÓN
EXTERNA
Medio
(1) Datos OMC (2009)
34
El efecto de tal asimetría sobre la percepción externa puede verse en las dificultades que se le han presentado al MERCOSUR para obtener el consenso necesario para impulsar un pedido presentado de mayores flexibilidades (en tanto unión aduanera) que hubiera permitido avanzar en las negociaciones de AMNA como bloque (y que sí obtuvo por ejemplo la SACU). (Entrevista Makuc, 2011)
22
(2) Reúne al 3er y 6to mayores exportadores agrícolas y de productos
alimentarios del mundo (Brasil y Argentina)
Fuente: Elaboración Propia. Zelicovich (2012)
b) Estrategias de negociación
En unas negociaciones donde los miembros del MERCOSUR no fijan los tiempos y
dinámicas de negociación sino que deben adaptarse a ellos lo que ha primado ha sido
cierta tendencia a priorizar las coincidencias sobre las divergencias y las acciones
sobre la parálisis. Así a través del desarrollo de una serie de estrategias el
MERCOSUR ha logrado alcanzar altos niveles de receptividad de sus demandas en
los documentos oficiales de la negociación. Esta observación es la que se sustenta la
idea de las estrategias emprendidas por MERCOSUR han permitido sortear la
complejidad en las negociaciones comerciales internacionales de la Ronda de Doha y
de su entorno, superando las limitaciones presentadas por el bloque en la dimensión
de la coordinación interna.
La primera de las estrategias a considerar es la de la actuación vía coaliciones.
Ésta estrategia ha sido implementada en las negociaciones de Doha por el bloque
MERCOSUR, dando continuidad así a la tradición que los países miembros habían
tenido en materia de política exterior en negociaciones comerciales en el marco del
GATT y la OMC: durante la Ronda de Uruguay habían participado en el Grupo Cairns;
y luego durante la Ronda de Doha continuaron participando de tal grupo al tiempo que
sumaron las experiencias del G20 en agricultura y del NAMA-11 en acceso a
mercados para productos no agrícolas. En ello fue clave el elemento consuetudinario.
No hubo una decisión conjunta explícita sino que la convergencia de las experiencias
previas de los cuatro Estados fue lo que dio forma al accionar externo del bloque.
En el caso del Grupo Cairns la pertenencia a este grupo es anterior a la creación
del MERCOSUR. Sin embargo, cabe señalar que dentro del mismo los intereses del
bloque eran bastante homogéneos, y que existía cierta percepción de la Unión
Aduanera como colectivo dentro de la coalición, como reflejan las actas de reuniones
del GMC35.
35
Documentación MERCOSUR GMC XXI Acta n°01/97 y Acta del III Reunión de Ministros de Agricultura n° 01/98.
23
En cuanto al G20, el caso es algo distinto puesto que Brasil jugó un papel clave en
el armado de esta coalición, basando parte de su poder en el MERCOSUR. Sin
embargo, no significó que todos los países del bloque acataran la membrecía en la
coalición al mismo tiempo. El G20 “encontró su origen en el rechazo común a la
propuesta conjunta de EEUU y la Unión Europea de mediados 2003, la búsqueda del
liderazgo brasileño, el espacio dejado por el Cairns, y el acercamiento de actores
como Brasil e India” (Zelicovich 2009:41) así como en la colaboración con Argentina36.
Es así que el MERCOSUR sirvió en mayor medida para fortalecer el enrolment power
de Brasil, en tanto que también se constituyó en una coalición en sí misma, en
vinculación con otros.
Mientras los dos socios mayores afianzaron su coordinación dentro del
MERCOSUR en el marco de esta nueva coalición, los socios menores se
diferenciaron: Paraguay mantuvo su pertenencia a las mismas coaliciones que Brasil y
Argentina, y Uruguay recién ingresó al G20 tras la reunión de Nueva Delhi de marzo
de 2005. Tal mayor convergencia se corresponde en parte a las modificaciones
acaecida en el diseño institucional con la creación del grupo ad hoc para el abordaje
de las negociaciones de OMC y SGPC.
Por otra parte, en materia de acceso a mercados para productos no agrícolas no se
produjo una participación del MERCOSUR como bloque en las coaliciones, sino que
únicamente Brasil y Argentina conformaron un grupo llamado NAMA-11.
Queda claro que la estrategia es recurrente en diversas áreas de las negociaciones,
sin embargo en ello pesan más las decisiones individuales de los Estados Miembro
que las del bloque en su conjunto. Como reflejo de esta situación la coordinación del
MERCOSUR dentro de las coaliciones es acotada, y se centra especialmente en
agricultura. A pesar de ello ha existido cierta percepción externa del bloque, lo que
acorde a las entrevistas realizadas, habría significado una mayor permeabilidad hacia
las propuestas impulsadas por los países del MERCOSUR37, especialmente en el caso
del G20.
Las coaliciones negociadoras sirvieron en particular para impulsar documentos y
propuestas del bloque en el marco de la OMC. Se destacan las iniciativas dentro del
36
Soares y Delgado (2005) sostienen que Brasil percibía que no podría llevar adelante la oposición a los EEUU y la Unión Europea de manera aislada, con lo cual la colaboración con Argentina resulta fundamental para ganar credibilidad tanto en el frente externo como interno. Argentina se incorporó con un rol activo, y fue a partir de una propuesta de ésta que se articuló el marco de la contrapropuesta. Una vez que se hubo avanzado en ello, los autores indican que el representante de la India buscó la incorporación de China al grupo. 37
Entrevista Makuc (2011).
24
Grupo de Cairns, vinculadas a demandas tales como la eliminación y prohibición de la
subvenciones a las exportaciones, con un corte inicial sustancial –no inferior al 50 por
ciento en cuanto a los desembolsos y el volumen- a partir de los límites máximos
consolidados en la Ronda Uruguay; o bien al impulso de una fórmula de reducción de
ayuda interna que afecte las medidas distorsivas incluyendo la MGA y las medidas de
la caja azul, con compromisos respecto a todos los productos. En el G20, el
MERCOSUR pudo impulsar propuestas como la del artículo 24 de la Declaración
Ministerial de Hong Kong es uno de los mayores éxitos del bloque, y ello
fundamentalmente por su accionar en coaliciones, en otros temas como la
salvaguardia especial se han encontrado dificultades.
Por otra parte, cuando la composición de esta coalición –países desarrollados y en
desarrollo- impidió la concreción de algunas otras propuestas claves para el
MERCOSUR en el marco multilateral, el bloque pasó de actuar dentro de una coalición
a actuar él mismo como coalición o bloque negociador. Algunos casos a mencionar
son la propuesta “Créditos a la exportación de productos agropecuarios”38, presentada
por el MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), junto con Bolivia, Chile,
Costa Rica, Guatemala, India y Malasia. O bien la propuesta “Empresas comerciales
del Estado”39, presentada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (MERCOSUR),
Chile, Bolivia y Colombia.
Acorde a lo observado, la capitalización de recursos de MERCOSUR dentro de las
coaliciones parecería ser limitada. En efecto, la presencia del bloque como sub-unidad
dentro de la coalición no ha sido frecuente. En situaciones de convergencia de
intereses el MERCOSUR vio diluido su accionar dentro de las coaliciones (como
sucedió durante la mayor cantidad de tiempo en el caso del G20), al tiempo que, en
contextos donde primaban las divergencias, el MERCOSUR sirvió como vía de escape
para los países miembros frente a las coaliciones negociadoras, y de apoyo para
propuestas por fuera de éstas (como las mencionadas respecto de empresas
comercializadoras del Estado en materia agrícola).
El linkage, por su parte, es otra de las estrategias más comunes en las
negociaciones internacionales. Se trata de una herramienta para hacer intercambios
entre diversos temas dentro de una negociación, o entre varias negociaciones
separadas, aunque relacionadas, que involucran a los mismos actores o jugadores
(Crump 2007). El MERCOSUR recurrió a esta estrategia para vincular temas dentro
38
Documentación OMC G/AG/NG/W/139 y G/AG/W/50. 39
Documentación OMC G/AG/NG/W/104.
25
de las negociaciones de Doha. Tal como se plasmó en el artículo 24 de la DMHK, o
bien en las dinámicas intra-coalición. En efecto, al interior del G20 el linkage entre
temas en agricultura fue clave para mantener la estrategia integrativa dentro de la
coalición, logrando vincular demandas en materia de ayuda interna y competencia de
las exportaciones, con el trato especial y diferenciado.
Por su parte, el linkage entre negociaciones, fue una estrategia menos frecuente.
Entre las negociaciones del acuerdo de libre comercio con la Unión Europea y las
negociaciones de OMC, los esfuerzos del bloque en este sentido no estuvieron
orientados a la vinculación de temas, sino que se buscó su separación, especialmente
en cuanto al “single pocket” planteado por la contraparte Europea. Esta situación no
impidió, empero, la búsqueda de una benchmarking strategy, acorde a la cual se tomó
como referencia para una negociación los argumentos planteados en la otra. Así la
estrategia de linkage implementada por el MERCOSUR para la creación del vínculo
entre negociaciones agrícolas y negociaciones no agrícolas (art. 24 de la Declaración
Ministerial de Hong Kong), fue convertida en una suerte de “principio” para las
negociaciones MERCOSUR-Unión Europea.
Finalmente, en cuanto a la capacidad de adaptación a los entornos complejos, el
MERCOSUR ha sabido desarrollar un proceso de aprendizaje en las negociaciones
emprendidas. Cada una de estas instancias supuso un nuevo acervo para las
negociaciones siguientes40.
El MERCOSUR encaró medidas de adaptación internas y externas. Entre las
primeras, una de las medidas emprendidas fue la elaboración de “Lineamientos para el
Manejo de la Agenda Externa del MERCOSUR”41. Éstos proveyeron al bloque de un
orden, a través de la definición de un criterio temporal y un criterio económico-
político42. También se buscó la maximización de oportunidades en las negociaciones a
partir de la conformación de “documentos base” con el acumulado de cada una de las
instancias que el MERCOSUR llevó adelante en las negociaciones con terceros
países. Estos documentos permiten una conformación más sencilla de la posición
negociadora del bloque y fortalecen las demandas frente a terceros43.
40
Entrevista Grinspun (2011). 41
Documentación MERCOSUR/LXI GMC/DT Nº 40/05. 42
Acorde al primero, cualquier pedido realizado por algún Estado Parte que implique la negociación comercial con terceros países, no podrá contemplar el inicio de negociaciones sino hasta el comienzo del semestre siguiente al que se realizó la presentación original. Por su parte, el criterio económico-político establece la “relevancia” para el MERCOSUR de entablar una negociación con terceros mercados. 43
Una valoración de estos documentos fue hecha por uno de los entrevistados de la Cancillería Argentina: “Hay algunos temas, no muchos, donde siempre hay dificultades intramercosur, y esas dificultades se llevaban a la mesa de negociación con la contraparte. (...) Se trabajó en disciplinas con
26
En contra cara, como mecanismos para la disminución de las consecuencias
adversas del entorno complejo de negociación, se buscó desvincular negociaciones.
Debido a los recursos de poder asimétricos, y la diferencia de metas en cada
negociación lo que el MERCOSUR buscó fue romper o al menos minimizar el alcance
del “single-pocket” establecido por la Unión Europea, como vínculo restrictivo entre las
negociaciones birregionales y las multilaterales.
En términos de los aprovechamientos de los mecanismos del foro internacional, la
posibilidad de tener una representación regional en los círculos concéntricos de las
negociaciones de Doha no pudo ser aprovechada en su totalidad, debido a las
dificultades en la variable de la coordinación intrabloque. Tal como vimos en el caso de
Julio de 2008, la posibilidad de que Brasil, al ocupar lugar en los círculos más
pequeños, representara los intereses de los miembros del bloque no logró prosperar
cuando no existió convergencia plena entre unos y otro.
Por otra parte, dentro de esta perspectiva otra de las estrategias que buscó
implementar el MERCOSUR fue la de hacer valer su condición como unión aduanera
de países en desarrollo. Basándose en los antecedentes de la SACU, en 2008 el
MERCOSUR hizo un pedido de excepción para las reducciones de aranceles en
AMNA que consistía en un régimen especial en la fórmula de reducción de los
aranceles, aplicado a los países en desarrollo. Acorde al mismo, el MERCOSUR,
como unión aduanera podría obtener una mayor flexibilidad que permitiría aplicar la
formula de reducción a la mitad sobre el 16% de las líneas arancelarias, sin
restricciones de volumen de comercio, y siempre que presenten una lista común
de flexibilidades44. Ello pues posibilitaría un retorno a la cohesión interna del bloque en
tanto que permitiría acomodar los sectores sensibles de cada país, mejorando así la
distribución de ganancias y pérdidas intrabloque tras la firma del acuerdo. Esta
iniciativa empero encontró dificultades, y entre las razones que se nombran está la
ruptura de la percepción externa del bloque.
a) Eficacia de la capacidad negociadora.
Acorde a lo afirmado, dentro de la OMC el MERCOSUR puede ser considerado
como una unión aduanera con recursos negociadores medios. En tanto reúne algunos
documentos base. [y ahora] cuando se inicia una negociación se le manda a la contraparte [dicho documento] y se intenta imponer ese papel como base para los trabajos”. Entrevista Grinspun (2011). 44
Documentación OMC TN/MA/W/103.
27
recursos duros de mayor peso relativo que el de las partes, y presenta fortalezas en
las redes de inteligencia comercial, las dificultades en la variable de coordinación
intrabloque son su principal dificultad para capitalizar la totalidad de su poder en las
negociaciones. Sin embargo, ello no ha sido un impedimento para el desarrollo de la
dimensión externa en las negociaciones de Doha, la cual se ha apoyado en la
utilización de una variada serie de estrategias. Como resultado, dentro de los
principales temas de los pilares centrales de estas negociaciones (agricultura y acceso
a mercados no agrícolas) el MERCOSUR puede exhibir algunos alcances y
limitaciones.
La contrastación de la posición negociadora del bloque, con los principales
documentos de negociación de la Ronda, muestran un nivel elevado de receptividad.
Tales documentos presentan convergencias en los aspectos centrales de la demanda
del MERCOSUR, con algunas divergencias menores.
Gráfico IV: Receptividad de la posición negociadora MERCOSUR en las
negociaciones multilaterales
28
Fuente: Zelicovich 2012
En materia agrícola las coincidencias relevadas son altas, especialmente en las
negociaciones de acceso a mercados y de competencia de las exportaciones. En la
primera, el MERCOSUR logró, dentro del accionar en coaliciones, la incorporación
plena de sus demandas en materia de la fórmula de reducción arancelaria y de los
niveles de ambición dentro de ésta45. Del mismo modo, en cuanto al segundo de los
puntos señalados, la postura del bloque que demandaba la eliminación de las
subvenciones a las exportaciones y la incorporación de disciplinas en créditos a las
exportaciones, garantías, y empresas comerciales del Estado, también ha sido
plenamente reflejada en los documentos en circulación en las negociaciones. En
materia de ayuda interna aspectos tales como las ayudas al algodón, el trato especial
45
Ello una vez incorporada en la posición negociadora el cambio en los niveles de ambición con el pase de los países miembros del bloque del Grupo Cairns al G20.
29
y diferenciado, y las disciplinas en el compartimiento verde reclamadas por los países
miembros del MERCOSUR lograron su concreción en los documentos OMC. Otras
cuestiones, sin embargo, como la efectiva eliminación de la caja azul, y la
especificidad demandada en la reducción de la caja ámbar, no se alcanzaron
plenamente, encontrándose la negociación en un punto menos ambicioso. Situaciones
similares se sucedieron en materia de los contingentes arancelarios y en la discusión
de la salvaguardia especial. En ambos casos hubo una receptividad media de las
demandas del MERCOSUR, o de las coaliciones en las que el bloque decidió actuar.
Los puntos dentro de agricultura donde el accionar del bloque encontró más
dificultades fueron el MSE y los productos sensibles.
En cuanto a la agenda de negociaciones de acceso a mercados no agrícola
(AMNA), los intereses del MERCOSUR relativos a la fórmula de reducción arancelaria,
y a la conversión de los aranceles en ad-valorem, se lograron concretar en los
documentos. Sin embargo los niveles de ambición han sido dispares46. Respeto de los
obstáculos no arancelarios ha habido cierta dispersión de temas, resultando en la
recepción de los pedidos impulsados por miembros del bloque, y en la incorporación
de otros cuantos. En términos del Trato Especial y Diferenciado un elemento a señalar
es la no recepción plena de la flexibilidad adicional solicitada para el MERCOSUR
como Unión Aduanera, tal como se había anticipado anteriormente en esta
investigación. Compensando dicho aspecto, se encuentra una coincidencia absoluta
en cuanto a la demanda de equilibrio entre las negociaciones de ANMA y las de
agricultura, tal cual se plasma en el art. 24 de la DMHK. Finalmente, en materia de
negociaciones sectoriales, está inconclusa la modalidad de negociaciones no
existiendo consensos en cuanto al grado de obligatoriedad o discrecionalidad de las
mismas.
Así, las posturas del MERCOSUR se han visto en su mayoría reflejadas en los
documentos de las negociaciones. Acorde a la escala de receptividad (Zelicovich
2012), donde se parte de la “convergencia total” (5) a la ausencia de convergencia
(1)47, la posición negociadora del bloque alcanza un indicador de receptividad de 4 en
los documentos circulantes en la negociación multilateral; es decir, un promedio de
elevada convergencia en los puntos centrales de las demandas y ciertas divergencias
en aspectos de menor importancia relativa.
46
Los documentos OMC no receptan los enfoques adicionales para la reducción de crestas arancelarias solicitados, ni la diferencia de 25 puntos entre los coeficientes a aplicar por PED y PD. 47
Los valores de medición del nivel de receptividad utilizados en el anexo II son los siguiente: 5= Convergencia total, 4= Convergencia en los aspectos centrales de las demandas; 3= Convergencia parcial en algunas de las demandas; 2= Baja convergencia; 1= sin convergencia.
30
En ello, sobresale especialmente la receptividad de las propuestas en materia de
agricultura. Al respecto dos observaciones merecen ser realizadas. En primer lugar, el
pilar de agricultura ha sido el que mayor cohesión ha despertado entre los miembros, y
en el que además se poseía una mayor tradición en el accionar conjunto (y por ende
mayor recorrido en las curvas de aprendizaje). En términos de estrategia este pilar
también resulta distinto del resto puesto que ha sido muy sólido el accionar en
coaliciones, destacándose especialmente la experiencia del G2048.
Por su parte, la estrategia del linkage se aprecia como fundamental para la
concreción de los objetivos del desarrollo y del necesario equilibrio entre los pilares de
la negociación, como ya lo habíamos anticipado en el apartado correspondiente.
En AMNA se presentan menores coincidencias, y también una menor coordinación
intrabloque. En este área los mayores logros corresponden a la coordinación entre
Brasil y Argentina y al desempeño de éstos en la coalición NAMA-11, y en menor
medida al del MERCOSUR como bloque.
A modo de cierre observamos entonces que en los temas donde el MERCOSUR
logra coordinación –aunque sea mínima- se alcanzan mayormente los objetivos en las
negociaciones. Acorde a la hipótesis esbozada al comienzo de este trabajo, son las
estrategias emprendidas, el accionar en coaliciones y el linkage, principalmente, “las
que permiten sortear la complejidad en las negociaciones comerciales internacionales
de la Ronda de Doha y de su entorno, superando las limitaciones presentadas por el
bloque en la dimensión de coordinación interna”.
Conclusiones
La adopción del MERCOSUR como nivel de análisis ha mostrado la posibilidad de
considerarlo tanto como un foro para las negociaciones, como un actor dentro de
éstas. Hemos visto que otros factores más allá del arancel externo común resultaban
ordenadores del accionar externo conjunto, el cual no sin dificultades, logó avanzar
hacia la concreción de reclamos en las negociaciones de la Ronda de Doha. La
convergencia de intereses (económicos y políticos) ha resultado central en la
conformación de la dimensión externa del MERCOSUR, y en la conformación de éste
48
Esta contrastación entre las propuestas y los documentos reafirma así la aseveración realizada por uno de los funcionarios entrevistados en cuanto que el MERCOSUR encontraba elevada receptividad en el G20, algo que luego se podía capitalizar en las negociaciones.
31
como un actor. En su conjunto el MERCOSUR en la Ronda de Doha se ha constituido
como un tipo de protagonista semejante a una coalición negociadora, con un accionar
“común”, aunque no siempre “comunitario”, que ha podido desarrollar exitosamente su
posición negociadora.
Al actuar conjuntamente el MERCOSUR demostró presentar para sus Estados
miembros todos los potenciales beneficios del accionar externo conjunto,
produciéndose un mejora en los indicadores de poder de los Estados y en sus
capacidades negociadoras, lo que se tradujo en comportamientos más activos en las
negociaciones. Asimismo hubo una serie de “efectos derrame” hacia el plano
doméstico, al impulsar éste la incorporación de nuevas capacidades (o áreas
normativas), el fortalecimiento del diseño institucional, y de la coordinación entre los
Estados Miembro.
Dentro de las negociaciones, la coordinación intrabloque ha sido oscilante, con
consecuencias sobre la capitalización de los recursos de poder. A lo largo de la
investigación las caracterizaciones que ha recibido han sido la de “coordinación
intergubernamental flexible”, “representación conjunta limitada”, y “sincronización de
esfuerzos diplomáticos en ámbitos externos de negociación”.
Las dificultades en la variable de coordinación intrabloque han estado dadas por la
naturaleza misma del proceso de integración y por la primacía de los elementos
políticos (en términos de poder e intereses) vis a vis los jurídicos. Ello significó entre
otros la limitación de la mayoría de los posicionamientos a posturas “en común”
(establecimiento de mínimos comunes denominadores como ejercicio de la dimensión
externa), aunque no necesariamente comunitarias; la representación conjunta sólo
como una posibilidad latente, y no como una práctica activa; la existencia de
diferencias entre los miembros, con pérdidas sobre la credibilidad externa; y la
profundización de las asimetrías en la distribución de los beneficios.
Dentro de estas cuestiones, una mención especial merece la relación Argentina-
Brasil. En efecto, tanto en la documentación estudiada como en la realización de las
entrevistas, un elemento emergente ha sido la particularidad de la relación entre estos
dos países al interior del MERCOSUR. Ambos han sido los protagonistas centrales del
accionar externo del bloque, proveyendo la mayor parte de los recursos para éste. La
búsqueda de una coordinación mayor entre los dos países, en los espacios de reunión
dentro de la estructura de MERCOSUR, entre las delegaciones en Ginebra, o al
interior de las coaliciones negociadoras (ej. NAMA-11) ha sido diferente respecto de
los socios menores del bloque, dando cuenta de distintos niveles de interdependencia.
32
En ocasiones la existencia de acuerdos mínimos entre Argentina y Brasil ya ha
resultado suficiente, restándole peso al MERCOSUR como un todo. Como contraparte
las divergencias entre ambos han tenido fuertes impactos en la dimensión externa, lo
que ha atentado contra la credibilidad externa del bloque.
Desde la perspectiva argentina ello constituye un llamado de atención en cuanto a
las estrategias negociadoras a implementar, en el marco de una interdependencia
crecientemente asimétrica. Como puntos positivos se rescata la jerarquización mutua
de la coordinación bilateral en materia del accionar externo conjunto, en tanto que,
como puntos negativos, no puede dejar de alertarse sobre los riesgos que esto podría
suponer en términos de un debilitamiento de la imagen o identidad externa del
MERCOSUR.
En cuanto a la capacidad negociadora los niveles de receptividad de las demandas
del MERCOSUR en los documentos oficiales de las negociaciones han sido elevados.
Hemos visto cómo ello se ha desarrollado en cada uno de los principales ítems de las
negociaciones, y dónde a su vez se han observado las mayores diferencias. Detrás de
este desempeño el elemento explicativo reside en gran parte en las estrategias
implementadas: el accionar en otras coaliciones, el linkage entre temas, y el recurso a
ciertos mecanismos propios de la dinámica de la OMC.
Respecto de las coaliciones una reflexión a resaltar es que el MERCOSUR ha
generado valor en términos de enrolment power, aunque luego parecería ser menos
clara su capitalización de recursos como bloque regional dentro de la coaliciones. Por
el contrario sí ha tenido un desarrollo exitoso como vía de escape de los países
miembros frente a elementos divergentes con las coaliciones, y también como
coalición en sí misma para la presentación de propuestas o documentos. El linkage
por su parte, ha sido una herramienta de utilidad para garantizar los niveles de
ambición pretendidos en los temas centrales tanto de las negociaciones de OMC como
de las del acuerdo con la Unión Europea. Finalmente, en la adaptación a los entornos
complejos se mostró mayores avances en las estrategias implementadas en las
negociaciones preferenciales que en la OMC. En esta última las cartas claves han sido
la del trato especial y diferenciado y la de la flexibilidad adicional para el bloque
regional.
Esto demuestra que existe una dimensión externa del MERCOSUR relativamente
eficiente en funcionamiento en materia de negociaciones comerciales. Ello no exime
empero de la realización de ciertas consideraciones dentro del análisis.
33
La dimensión externa funciona hoy con un AEC “incompleto y perforado”, con
acuerdos más profundos en algunos temas, y más precarios en otros, y con una
representación conjunta ocasional. Ante ello desde una mirada optimista se destaca la
importancia del funcionamiento externo conjunto del bloque y del impulso político sobe
el cual se asienta, en el marco de relaciones interdependientes. Por el contrario, una
mirada más pesimista ha de reflexionar sobre las implicancias de llegar a un acuerdo
de OMC que entrañe mayores perforaciones del AEC, y la acentuación de las
asimetrías. Esta situación llevaría a la implementación de “nuevos programas de
transición”49, del mismo modo que lo haría la concreción de la incorporación plena de
Venezuela al bloque. La dimensión externa del MERCOSUR resulta pues eficiente,
pero sus fortalezas son precarias o endebles.
Por su parte, la incertidumbre acerca de la finalización de la Ronda de Doha obliga
a poner el conjunto de las consideraciones realizadas en perspectiva de las otras
negociaciones que componen la agenda externa del bloque. Al respecto, sostenemos
que el contraste realizado entre las negociaciones de la Ronda de Doha con las
negociaciones preferenciales con la Unión Europea permite extender casi la totalidad
de las reflexiones vertidas sobre las dinámicas de las variables de capacidad
negociadora y coordinación intrabloque de la dimensión externa del MERCOSUR
hacia otras negociaciones.
Los argumentos vertidos permiten sostener las hipótesis desarrolladas. En dicho
sentido afirmamos que en el caso del MERCOSUR es evidente la mejora en la
capacidad para las negociaciones, gracias a la coordinación intrabloque y al desarrollo
de estrategias de negociación conjunta. Aún si la primera de éstas no es plena, la
segunda presenta mecanismos superadores suficientes para alcanzar un desarrollo
exitoso del accionar externo conjunto en el marco de la Ronda de Doha.
Afirmamos que el MERCOSUR presenta importantes potencialidades como actor
en el sistema internacional. En ello, su principal desafío no son los condicionantes
externos sino su consolidación doméstica. Esa pues será la labor para el desarrollo de
las relaciones comerciales internacionales en la segunda década del siglo XXI.
Bibliografía
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Entrevista Makuc (2011). No se trataría de todos modos de una experiencia nueva, sino que se remontaría a los procedimientos aplicados en el marco de las negociaciones de la ALADI
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Entrevistas
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de la Subsecretaría de Integración Económica Americana y MERCOSUR, del
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, de la República
Argentina. Entrevista de la autora, 23 de junio de 2011, Buenos Aires. Notas en los
archivos de la autora.
MAKUC, Adrián. Director Nacional de Política Comercial Externa, de la
Subsecretaria de Política y Gestión Comercial, del Ministerio de Industria, de la
República Argentina, desde 1998. Entrevista de la autora, 9 de junio de 2011, Buenos
Aires. Notas en los archivos de la autora.
ZAWELS, Estanislao. Ministro a cargo de la Unidad de Negociaciones con la Unión
Europea, de la Secretaría de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales, del
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, de la República
39
Argentina. Entrevista de la autora, 23 de junio de 2011, Buenos Aires. Notas en los
archivos de la autora.
40
Las políticas de migración internacional en el
proceso de integración regional del mercosur:
definiciones y clasificaciones de los sujetos
migrantes
Clavijo, Janneth; Juan Carlos Sabogal; Claudia Guevara
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
41
Janneth K. Clavijo.1
Juan Carlos Sabogal2
Claudia Guevara3
Resumen4
La consolidación de espacios interestatales de integración regional ha marcado la
dinámica e interacción entre los diferentes actores influyentes en el sistema
internacional en la actualidad, y ha sido determinante en la articulación de los ámbitos
nacional, regional y global, lo que se puede constatar en las transformaciones y
convergencia frente a la manera de concebir y abordar ciertos temas, entre ellos las
migraciones internacionales. El ámbito sudamericano no ha estado exento de éstos
cambios en el abordaje de la temática. Lo que se ha evidenciado en un aumento de
medidas en instancias bilaterales y multilaterales, principalmente desarrolladas en
espacios de integración regional como el Mercado Común del Sur (Mercosur). Proceso
de integración que contempló desde sus inicios, en 1991, a las migraciones dentro de
sus áreas de trabajo, estableciendo en diversos momentos marcos normativos y
espacios institucionales relacionados con la tema, como el Foro Especializado
Migratorio del Mercosur y Estados Asociados. A partir de este marco, pretendemos
poner en discusión, desde una perspectiva crítica, las formas en que son definidos y
clasificados los procesos migratorios y los sujetos migrantes desde las diferentes
medidas que se han adoptado al respecto de las migraciones internacionales en el
marco del Mercosur, contemplando a su vez el campo de las migraciones forzadas. Y
la relación entre las políticas de migración internacional en este ámbito y los
lineamientos sobre la temática propuestos en otros espacios de orden regional e
internacional. Para este trabajo optamos por un abordaje metodológico de carácter
cualitativo fundamentado en análisis de documentos y declaraciones, de actores
regionales e internacionales vinculados a la temática, especialmente del Mercosur.
1Doctoranda en Ciencia Política Centro de Estudios Avanzados -Universidad Nacional de Córdoba,
magister en Relaciones Internacionales, CEA- UNC, Integrante del Programa Multiculturalismo, Migraciones y Desigualdad en América Latina, CEA- UNC/CIECS. E-mail: [email protected] 2 Doctorando en Ciencias Antropológicas, orientación en Antropología Social, Facultad de Filosofía y
Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba (FFyH-UNC), Argentina. Integrante del “Programa Estructuras y Estrategias Familiares de Ayer y De Hoy”. CIECS-CONICET. E-mail: [email protected] 3 Licenciada en Relaciones Internacionales, Universidad Empresarial Siglo 21, Docente titular Universidad
Empresarial Siglo 21. E-mail: [email protected] 4 Este trabajo hace parte de algunos desarrollos del proyecto de investigación: “Las políticas de migración
internacional en el proceso de integración regional del Mercosur: miradas y abordajes hacia las migraciones y los sujetos migrantes”. Acreditado por la Universidad Siglo 21, Argentina.
42
Palabras claves: Integración regional, políticas públicas, migración internacional,
refugio y ciudadanía comunitaria.
43
Contextualización general de las migraciones internacionales en el proceso de
integración del Mercosur.
Los intentos de consolidar polos regionales como una estrategia competitiva en el
plano internacional en distintos campos, se fundamentaron entre otras dinámicas en el
establecimiento de relaciones coloniales, en acuerdos para la defensa y seguridad en
periodos de guerras, y posteriormente en la idea de integración para brindar
estabilidad a varios países durante periodos de crisis, mediante el fortalecimiento de
intercambios comerciales y políticos. Las dinámicas propias de dichas instancias de
integración han sido en gran medida procesos de tensiones y consensos, marcados a
su vez por las asimetrías en las atribuciones de poder de los diferentes actores que
influyen en el sistema internacional. Así se han ido configurando nuevas formas de
organización política que han permitido a los Estados inscribirse en espacios de
negociaciones, en busca de fortalecer economías regionales, y dar apoyo y estabilidad
en el plano internacional.
En línea con lo anterior, y considerando la creciente articulación entre los ámbitos
internacionales, regionales y nacionales, desde la década de los noventas, las
migraciones han ocupado un lugar relevante en la agenda global, emerge en las
agendas de trabajo de diversos actores sociales, desde organismos internacionales e
instituciones estatales hasta organizaciones no gubernamentales y redes de
asociaciones de migrantes. Así, encontramos diversos actores sociales, más allá de la
competencia exclusiva de los Estados, que disputan las formas de concebir e
intervenir en los procesos migratorios. (Domenech, 2007:71).
El ámbito latinoamericano no ha estado exento de cambios en el tratamiento de las
migraciones internacionales y en la manera en que se construyen las políticas
migratorias. Estos cambios se evidencian en un aumento de medidas en instancias
bilaterales y multilaterales, principalmente desarrolladas en espacios de integración
regional como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur
(Mercosur), y en foros consultivos regionales como la Conferencia Regional de
Migraciones y la Conferencia Sudamericana de Migraciones, en los cuales las
perspectivas y lineamientos promovidos por organismos internacionales como las
Naciones Unidas y la OIM guardan una estrecha relación, con el establecimiento de
áreas de priorización y planes de acción emanados de esos procesos regionales y
dirigidos a la cuestión migratoria. En este sentido el abordaje predominante se
fundamenta en la perspectiva de la gobernabilidad y gestión de las migraciones
legitimada en la idea de la migración –“ordenada”– como “aporte” y “contribución”, y en
la necesidad de abordar las migraciones desde consensos bi y multilaterales
44
(Domenech, 2007), sosteniendo que a través la adopción de ésta perspectiva todos
los actores involucrados “ganan.” Ahora bien, bajo este enfoque, todo aquello que
implique un “desorden” migratorio se convierte en un “problema de seguridad” y, como
tal, debe ser combatido y controlado. En este punto, es válido preguntarse quiénes son
en el escenario actual aquellos que “califican” para migrar de manera “ordenada”,
interrogante escasamente problematizado por los actores que promueven este
enfoque. (Magliano y Clavijo, 2011:154).
Existen varios elementos presentes en el marco de la gobernabilidad de las
migraciones, que a su vez son contemplados desde el campo de las relaciones
internacionales, particularmente desde la teoría de la interdependencia, entre ellos, el
concepto de reciprocidad, y los espacios de negociación-cooperación que se
plantean como instancias de ganancia conjunta, y juegan un papel central, en los
espacios de disputa y en las dinámica de las instituciones, definidas desde la
perspectiva interdependentista, como “conjuntos de reglas (formales e informales)
persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad
y configuran las expectativas” asumiendo las siguientes formas: Organizaciones
intergubernamentales formales o no gubernamentales internacionales, Regímenes
internacionales y Convenciones. Estas instituciones internacionales cuentan con
elementos tanto constitutivos como regulatorios que ayudan a precisar los intereses y
la forma de entender las acciones. (Keohane, y Nye, 1988:16-17).
Sin embargo la interdependencia se caracteriza por no contemplar en sus análisis el
conflicto en los escenarios de negociación y cooperación, invisibilizando la estructura
jerarquizada de poder marcada por la dinámica centro-periferia, determinante en el
sistema internacional. La teoría de la dependencia en contraposición con la línea
interdependentista, plantea algunos tópicos claves para el análisis del tema, como el
hecho de que los Estados se constituyen como actores que a su vez están bajo la
influencia de una clase dominante, así éstos mismos se encuentran en distintas
posiciones que determinan funciones y posibilidades de intervención en el sistema
internacional marcado por la dialéctica centro-periferia, lo cual supone relaciones de
dominación que se reflejan no solo en el ámbito económico sino también en el socio-
político, cultural, y obviamente en el tratamiento que se propone para las migraciones
internacionales desde las diferentes posiciones, norte receptor - sur emisor, donde la
negociación y cooperación pueden convertirse en instrumentos aglutinadores y
homogenizadores en las formas de pensar e intervenir el fenómeno.
En el contexto sudamericano el proceso de integración regional del Mercosur
integrado por la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República
45
del Paraguay y la República Oriental del Uruguay como Estados parte, se propone
como un intento de integración y búsqueda de la estabilidad en la región a partir del
estrechamiento de vínculos tanto políticos como económicos; se instituye en 1991
desde el establecimiento del Tratado de Asunción, siendo éste un acuerdo de
reciprocidad entre Estados parte. Posteriormente Con la firma del Protocolo de Ouro
Preto en 1994, entra en vigencia con personalidad jurídica internacional y se
implementa la política comercial apuntando a la consolidación de una unión aduanera.
El Mercosur como proceso de integración desde sus inicios prioriza temas económicos
y acuerdos de tipo comercial, el tratamiento de la cuestión migratoria al interior de este
proceso de integración, de acuerdo con algunos autores puede demarcarse en dos
etapas, una comprendida entre los primeros años de constitución del bloque hasta
finales de la década de los noventa y la segunda, donde el tema adquiere mayor
visibilidad, a partir del inicio del nuevo milenio, esta etapa se vincula a su vez con la
idea de propender por un “giro hacia lo social” en el desarrollo del Mercosur, y con la
instauración de la Conferencia Sudamericana de Migraciones CSM “generándose
estrechos vínculos en ambos espacios en materia de migraciones” (Romano;
2009:258).
En general, los acuerdos y normativa generados en el Mercosur referidos a la temática
han estado enfocados: al mercado laboral y la circulación de mano de obra,
residencia, protección de derechos laborales, vínculos en el campo educativo, y a
problemáticas que se consideran vinculadas a las migraciones como la trata y tráfico
de personas. En este sentido cabe mencionar algunos instrumentos adoptados como:
el Acuerdo sobre tránsito vecinal fronterizo entre los Estados partes del Mercosur,
Bolivia y Chile de 1999, Acuerdo sobre regularización migratoria interna de ciudadanos
del Mercosur, Bolivia y Chile de 2002, Acuerdo sobre residencia para nacionales de
los Estados partes del Mercosur, Bolivia y Chile del mismo año, Acuerdo para la
concesión de un plazo de noventa días a los turistas nacionales de los Estados partes
del Mercosur y Estados asociados de 2008, Plan de Acción para la Profundización del
Programa para la Liberalización del Comercio de Servicios en el Ámbito del Mercosur
del mismo año, Acuerdo contra el tráfico de migrantes entre los Estados partes del
Mercosur, Bolivia y Chile de 2004, la Declaración de Santiago sobre principios
migratorios del mismo año y la Decisión 064 de 2010 desde la cual se constituye el
“Estatuto de Ciudadanía”, planteando la igualdad de derechos y beneficios para los
ciudadanos de los Estados Partes, como un proceso progresivo a 10 años, que les
permita entre otras cosas, libre circulación, igualdad de derechos civiles, sociales,
46
culturales y políticos e igualdad de acceso a trabajo, salud y educación. (Observatorio
de políticas públicas de Derechos Humanos en el Mercosur, 2009: 168)
Siguiendo lo anterior, en materia institucional también se han generado cambios en
relación a los espacios que se han encargado del tratamiento de las migraciones al
interior del Mercosur, entre éstos podemos señalar: el Subgrupo Nº 10 de Asuntos
Laborales, Empleo y Seguridad Social, la Comisión Sociolaboral del Mercosur que se
crea a partir de la Declaración Sociolaboral del Mercosur en 1998, el Grupo de
Liberalización del Comercio de Servicios, el Foro Consultivo Económico y Social; la
Reunión de Ministros del Interior, el Grupo “ad hoc” sobre Integración Fronteriza;
destacándose actualmente el Foro Especializado Migratorio del Mercosur (FEM)
creado en 2003 en el marco de la XIV Reunión de Ministros del Interior, contando
entre sus funciones el análisis y desarrollo de proyectos de acuerdos y normar en
materia migratoria que regirán para los países del bloque. (OIT; 2003: 189), (Foro
Especializado Migratorio del Mercosur; 2011)
Algunos ejes en las políticas de migración internacional del MERCOSUR
Intentando profundizar sobre los contenidos de los instrumentos señalados
anteriormente, podemos resaltar la idea de libre circulación de personas y ciudadanía
comunitaria como puntos centrales en materia de migraciones en el MERCOSUR, en
éste sentido:
“se advierte que la idea de conformar un espacio de libre circulación de personas es
concebida como la base para consolidar la unificación regional, y uno de los primeros
pasos para lograr una integración que trascienda lo estrictamente económico
(…)puede observarse que gran parte de las normas, en sus considerandos, enuncian
la libre circulación como un objetivo fundamental para la integración regional, y sin
embargo en sus contenidos aparecen de manera muy clara elementos que apuntan a
la restricción de los movimientos migratorios, como en el caso del control fronterizo.”
(Aguirre, Mera y Nejamkis; 2010: 61).
La Declaración 48/2000, denominada Acuerdo sobre Exención de Visas entre los
Estados partes del Mercosur, estipula que en el proceso de integración y cooperación,
es fundamental legislar en torno al libre tránsito y la estadía de los ciudadanos.
Inicialmente se estipulan periodos de 90 días prorrogables a 180, sin necesidad de
visado. La condición central radica en que, la contratación debe darse en el país de
origen del migrante. Sin embargo, “Cada Estado Parte podrá suspender total o
parcialmente la ejecución del presente Acuerdo por razones de seguridad o de orden
47
público” (Acuerdo sobre Exención de Visas entre los Estados partes del Mercosur,
2000: Artículo 7).
Esta clausula de excepción, plantea el margen de discrecionalidad que cada Estado
tiene de atender o no al Acuerdo, por tanto evidencia en cierto modo, una medida de
carácter restrictivo.
Por su parte el Consejo del Mercosur en su Declaración 64/2010, que es el Plan de
Acción del Estatuto de Ciudadanía del Mercosur, plantea un viraje en relación al
Acuerdo del 2000, por lo menos en el plano de la voluntad política, y en el marco del
denominado proceso de integración de segunda generación. Es así como se formula,
que la ciudadanía de los Estados parte del Mercosur, constituye el eje del Mercosur
Social, nueva etapa del proceso de integración, enmarcado en el desarrollo
sustentable, justicia e inclusión social. En esta dirección de la ciudadanía, se propone
consolidar una serie de derechos fundamentales y beneficios, entre los cuales se
destacan:
“-Implementación de una política de libre circulación de personas en la región.
- Igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas para los
nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR.
- Igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación” (Plan de
Acción del Estatuto de Ciudadanía del Mercosur, 2010: Articulo 2).
De acuerdo a lo anterior, evidenciamos que los postulados que se exponen imprimen
nuevos lineamientos, que en plano argumentativo parecen resaltar derechos
fundamentales. Sin embargo, es de resaltar que esta propuesta aún está en el plano
de la intención y su operatividad esta aún a la espera de un largo proceso de
institucionalización efectiva. Por lo pronto, el Mercosur sigue asumiendo el carácter
restrictivo y selectivo, estipulado en el Acuerdo sobre Exención de Visas, y desde allí
configurando la idea de movilidad humana asociada a los migrantes vistos como
aportes, y en este sentido, considerados fundamentalmente desde la perspectiva de la
reciprocidad que puedan generar en términos, de lo que pueden ofrecer, aún no como
derecho.
En ésta dirección se revela una tensión entre la posibilidad amplia de movilidad
humana y el control de los movimientos poblacionales como parte de los elementos
constitutivos de la soberanía estatal. (Aguirre, Mera y Nejamkis; 2010: 60,61).
48
Algunos autores plantean con relación a la libre circulación en el marco del proceso de
integración que favorece la concreción de la ciudadanía comunitaria y se puede ver
como una noción que apunta:
“al desarrollo de un espacio común formado por los países miembros, determina que
el migrante –como parte de la población de uno de los países socios– no perderá sus
atributos de ciudadanía cuando atraviese la frontera. (…) contiene ciertos
compromisos que propician la conformación de una idea de ciudadanía comunitaria
por encima de cualquier otra circunstancia. No obstante, pensar realmente en un
objetivo de libre circulación regional implica cambiar la perspectiva burocrática
administrativa y eminentemente restrictiva de las políticas migratorias” (Aguirre, Mera y
Nejamkis; 2010: 60,61), (Mármora y Pérez Vichich, 1997).
Otros instrumentos a tener presentes a la hora de analizar las políticas de migración
internacional del MERCOSUR son: el Acuerdo de Seguridad Social del MERCOSUR
firmado en 1997, el Acuerdo de Residencia para Nacionales de los Estados Partes del
MERCOSUR en el año 2002, firmado en el marco de las Reuniones de Ministros de
Interior del MERCOSUR (RMI). Y el Acuerdo sobre Regularización Migratoria Interna
de ciudadanos de los Estados Partes del MERCOSUR, firmado en Brasilia en el año
2002.
El primero remite fundamentalmente a la posibilidad de que los aportes previsionales
producidos por un trabajador al sistema de seguridad social, se acumulen y coticen en
cualquiera de los países que adhieren. En relación al segundo Acuerdo citado, permite
que una persona con nacionalidad de uno de los Estados parte del MERCOSUR,
puede residir en otro Estado parte, obteniendo una residencia legal en este último,
teniendo como criterio esencial para otorgar una residencia legal sólo el tener la
nacionalidad de uno de los países del bloque. Así también, éste Acuerdo contempla
el derecho a la reunificación familiar, derecho a la igualdad de trato, derecho a
transferir remesas, derechos de los hijos de los migrantes. Entre otros. En línea con el
anterior, el último Acuerdo mencionado, plantea la posibilidad de realizar los trámites
de residencia en el país de destino sin necesidad de egresar del mismo.
(MERCOSUR; 2010: 19-20)
Cabe señalar que los instrumentos descritos anteriormente retoman la idea de
propender por una libre circulación de personas a nivel regional, como parte “esencial”
de la integración interestatal, haciendo hincapié a la vez en facilitar trámites y
condiciones para la regularidad migratoria, y el acceso a derechos para los migrantes
(Novick; 2010:16).
49
Ahora bien, los diferentes instrumentos revelan también una centralidad en relación a
la migración laboral y los derechos de los migrantes como trabajadores, en este
sentido desde la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR del año 1998 se plantea
que:
“Todo trabajador migrante, independientemente de su nacionalidad, tiene derecho a
ayuda, información, protección e igualdad de derechos y condiciones de trabajo
reconocidos a los nacionales del país en el que estuviere ejerciendo sus actividades,
de conformidad con las reglamentaciones profesionales de cada país”. (Artículo 4 de la
Declaración Sociolaboral del MERCOSUR; 1998).En línea con lo anterior cabe retomar
la adhesión de varios países de la región a la “Convención Internacional para la
Protección de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares” que entra en
vigencia desde el 2003, como un instrumento internacional neural en el tratamiento
del tema, en éste marco y refiriéndose a la OIT en la Declaración Sociolaboral inicia:
“Considerando que los Estados Partes, además de Miembros de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), ratificaron los principales convenios que garantizan los
derechos esenciales de los trabajadores, y adoptan en gran medida las
recomendaciones orientadas para la promoción del empleo de calidad, de las
condiciones saludables de trabajo, del diálogo social y del bienestar de los
trabajadores;” (de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR; 1998)
En este punto, consideramos importante formular algunas reflexiones sobre una de las
formas fundamentales de concebir al migrante no sólo en el ámbito regional, sino en el
internacional y nacional bajo la categoría de trabajador. Y el modo en que desde este
lugar adquiere justificación y aceptación su movilidad, como plantea Gil Araujo en
acuerdo con Sayad, la presencia del inmigrante es ilegitima,
“en relación a las categorías de nuestro entendimiento político porque perturba la
perfección mítica del orden nacional al confundir la frontera de demarcación entre los
nacionales y los otros (…)debe ser constantemente legitimada y no puede existir en sí
y para sí, sino a causa de otros fines más allá de sí misma. El trabajo se convierte así
en la justificación que da sentido y razón, orden y norma, a aquello que de otro modo
seria un contrasentido, un desvío de la norma, una ilegitimidad.” (Sayad, 2002 en Gil,
2009: 18).
Si retomamos la Convención Internacional para la Protección de todos los
Trabajadores Migratorios y sus Familiares de la ONU (Res. 45/158, 1990),
observamos en relación a la idea de migrante que propone, que los sujetos
50
considerados son los trabajadores, y no otras categorías de migrantes como los
refugiados o asilados; estos serían consecuentemente “migrantes no deseados.” Estas
estrategias de calificación son también un conjunto de selecciones y restricciones, que
se pueden articular con la perspectiva de gobernabilidad de las migraciones en tanto
equipara al migrante por su aporte en el rol de trabajador, en éste sentido:
“Esto afecta a miles de migrantes no vinculados al mercado formal de trabajo, así
como a los migrantes que no son trabajadores o que llegan como producto del
reagrupamiento familiar (…) Las personas han pasado a ser mercancías que esperan
ser demandadas para poderse desplazar al exterior.” (Ardila, 2008:16).
Entender al migrante sólo como trabajador concede argumentos a la lógica mercantil
de las migraciones, el migrante previsto como mano de obra, es parte de la formula de
productividad y crecimiento. (Domenech, 2007).
Con relación a esta asimilación conceptual de migrante-trabajador, podemos también
encontrar coincidencias con otros procesos de integración regional como el caso de la
Comunidad Andina de Naciones, al respecto Stang sostiene que se trata de una
unidimensionalización del sujeto migrante, donde se interpela al migrante desde su
dispositivo jurídico exclusivamente como trabajador migrante/migrante laboral, es decir
sólo como un factor más del proceso productivo (Stang, 2009: 301-303).
La figura del refugio en las políticas de migración internacional del MERCOSUR.
En el campo denominado de las “migraciones forzadas” la dimensión del refugio ha
sido estudiada desde la década de los ochentas, pero con dificultades en torno a las
uso de definiciones y categorías que permitan hacer estudios comparativos, ausencia
de datos, disparidad de registros y un incipiente desarrollo teórico en el abordaje del
fenómeno (Escalona, 1995). Algunos planteamientos teóricos hacen foco en la
posición similar que tienen tanto migrantes como refugiados, en relación con las
dinámicas del mercado, las políticas restrictivas de los Estados y las causas
estructurales. (Black, 1991). Las motivaciones individuales y las condiciones
estructurales (Richmond, 1993). Sin embargo, Zolberg plantea que las condiciones
socio-políticas de los países del Sur, generan dificultades al momento de observar
diferencias entre un “migrante económico”, el migrante en busca de trabajo o un
refugiado (Zolberg, 1989).
51
En este apartado, hemos optado por abordar el refugio como una de las categorías
construidas en el marco de los procesos definidos en los espacios regionales como de
“migración forzada”5.
En el año 2000 con la Declaración de Rio de Janeiro sobre la institución del Refugio,
en el marco de la VIII reunión de ministros del Mercosur, se plantean algunas
cuestiones en torno a los refugiados. En primer lugar, los refugiados en la definición
enraizada en el paradigma de protección internacional, se asumen como:
“individuos perseguidos por motivos de raza, nacionalidad, religión, grupo social,
opinión política o víctima de violación grave y generalizada de los derechos humanos”
(Declaración de Rio de Janeiro, 2000).
Es decir, se construye la idea de refugiado como una categoría diferenciada de los
migrantes económicos. Y es fundamentada en criterios como:
“Reconociendo que problemas de racismo, xenofobia e intolerancia política y religiosa
han creado flujos de refugiados en el mundo,
- Reconociendo que las personas que escapan de situaciones de persecución y
conflicto constituyen una categoría diferente de aquellos que emigran por razones de
índole económica o personal” (Declaración de Rio de Janeiro, 2000).
Al respecto podemos decir, que la exclusión de las migraciones forzadas de los
movimientos migratorios internacionales, son constantemente establecidas por los
estudios en la temática y desde las mismas políticas que hacen referencia a la
migración. La diferenciación subyacente, es que las migraciones son un fenómeno
económico, efecto del sistema de acumulación capitalista en ciertas regiones del
mundo. Por su parte, al categorizar a los flujos de migrantes forzados, y en estos a los
solicitantes de asilo y refugiados, se les considera como “flujos sin control”, por causa
de guerras, catástrofes ambientales, cambios de régimen político, por tanto como
singulares e impredecibles. (Zolberg, 1983).
Observando el documento fundacional de la temática del refugio en el Mercosur
encontramos la Declaración de Rio, allí se encuentra presente la intención de
incentivar la creación de legislaciones al interior de los Estados parte, de normativas
asociadas a la cuestión del refugio. Con el fin de “armonizarlas” a los planteamientos
de la Convención (1951), el Protocolo (1967), el art. 14 de la Declaración de Los
5 La figura de solicitante de asilo también es importante de considerar, no obstante, lo que se encuentra
en la literatura al respecto, afirma que es el estado previo a que algún Estado asigne el Estatuto de refugiado. Por ello hablamos aquí exclusivamente de refugiados.
52
Derechos Humanos del Hombre (protección del refugiado) y El Plan de Acción
presentada en la Cumbre de las Américas de 1998, sobre los Derechos humanos de
los migrantes y los refugiados. En este sentido, se propone que los Estados asuman la
recepción, protección y asistencia. Y se incentiva a que facultativamente adopten en la
definición de refugio, la idea central de:
“(…) la protección a las víctimas de grave y generalizada violación de los derechos
Humanos” (Declaración de Rio de Janeiro, 2000: Parágrafo 3)6.
Esta declaración es una de las primeras respuestas a la dinámica vivenciada por los
efectos regionales de la crisis humanitaria Colombiana. Y allí se plantea integrar la
posibilidad, de considerar a modo discrecional de los Estados en los registros de
inclusión no sólo a sujetos individuales sino también a grupos.
Al respecto cabe resaltar que desde el gobierno colombiano, no se presenta
lineamiento operativo hasta la fecha, en torno a la protección internacional de los
refugiados. Y que incluso en la formulación de la Política Integral Migratoria de 2010,
se excluyó tratar la problemática de los solicitantes de asilo y refugiados (Clavijo,
2011).De esta forma se ha trasladado al orden regional, la responsabilidad de la
creación de un instrumento para atender a los migrantes forzados. El Plan de Acción
México (PAM) de 2004, en sintonía con los ya iniciados debates en torno a la
institución de la ciudadanía comunitaria ó plena, para los habitantes de la región, trajo
consigo la creación de nuevos programas (Ciudades solidarias, fronteras solidarias y
la estrategia de reasentamiento) para “atender” principalmente los efectos de la crisis
humanitaria colombiana.
Retornando nuestra mirada al Mercosur, proponemos una breve cronología de lo
acaecido en el dicho marco enfocada en la institución del refugio. Las actividades han
gravitado principalmente entre la regulación de la legislación migratoria y la
elaboración de talleres de capacitación para funcionarios públicos y la sociedad civil.
Es así como desde el año 2001 en la Reunión de Ministros del Interior del Mercosur,
desde el grupo de Trabajo Especializado Migratorio (Montevideo, 2001; Buenos Aires
2002, Porto Alegre Curitiba, Salvador 2002, Asunción 2003, Montevideo 2003), se
6 Esta adhesión a la definición, es proclamada previamente en Cartagena (1984) como propuesta que
integre las dimensiones locales del contexto latinoamericano, a la definición de refugiado de la Convención y del Protocolo, y estipulada considerarlos de la siguiente forma: “(…) también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.(Declaración de Cartagena sobre los refugiados, 1984: conclusión 3). Esta declaración surge como respuesta principalmente frente a la situación centroamericana, que género grandes éxodos de población.
53
discute el Acuerdo sobre la Responsabilidad de los Estados parte en el conocimiento
de Peticiones de Refugio. En el año 2004, se realiza la primera reunión del Foro
Especializado Migratorio del Mercosur, allí entre otros temas, se debate la
“armonización” de la normativa Europea y de Mercosur sobre la temática del refugio7.
Durante el año 2005, se propone desde el FMM la realización de cursos de
capacitación a funcionarios de la región sobre refugio, para ello se acude a ACNUR,
entidad que se encarga de organizar un curso que se realiza en Asunción en Junio de
2005. En el año 2007 se propone en el marco del FMM concretar un seminario sobre
Refugió y Migración, con la idea de definir los principios mínimos de protección a los
refugiados. El seminario se realiza en Porto Alegre en la XXVIII reunión del FMM en
2008, buscando situar en la agenda regional la importancia del tema con el objeto de
intercambiar información y prácticas. En 2009 se realiza en Montevideo un Taller
sobre “Refugio en el Mercosur-Sistema de Protección Internacional y Buenas
Prácticas”, con la intención de realizar un diagnóstico del Instituto del refugio y los
estándares de protección existentes en los Estados parte.
La actividad más reciente del Mercosur, refleja también intereses compartidos, entre
otros temas, en relación al refugio. Es así como, en la XLIII Reunión Ordinaria del
Consejo del Mercosur en Mendoza Argentina el 29 de Junio de 2012, allí el documento
denominado “construyendo nuestra integración” redactado por la Comisión de
Migración y Refugio de la XV Cumbre del Mercosur Social, plantea los “nuevos ejes”.
Es así como se plantea que más allá de que los países de la región incluyendo a los
pertenecientes a Mercosur y Unasur, exista la formulación de la migración como un
derecho humano, es necesario que sea una política de Estado, donde se considere
que todos los seres humanos tienen derecho a: quedarse, migrar, residir y retornar. En
relación al tema del refugio el planteamiento es construido/asociado a lo ambiental:
“Exigir a los Estados miembros del MERCOSUR/UNASUR el reconocimiento de los/as
migrantes y refugiados/as ambientales, creando un protocolo para las personas que
hoy en día deben migrar por razones ambientales (catástrofes naturales,
desplazamientos forzados por desertificación de las tierras a manos de las grandes
multinacionales, etc. etc.)” (Comisión de Migración y Refugio de la XV Cumbre del
Mercosur Social: 2012).
Se comprende entonces, que este posicionamiento es resultado de la presencia
creciente de refugiados ambientales, fundamentalmente haitianos con posterioridad a
la catástrofe vivenciada en este país en 2010.
7 Acuerdo Birregional entre la Unión Europea y el Mercosur de 2004. Artículo 58.
54
La dicotomía que se va erigiendo desde los espacios regionales, también interpela su
“armonización” al interior de los Estados. Construyendo definiciones binarias en el
contexto de la migración internacional como: legal/ilegal, temporal/definitivos,
refugiados/migrantes económicos, entre otras (Zolberg, 1983). Es así como las
clasificaciones, el reconocimiento como refugiado, y lo que implican estas categorías,
son principalmente establecidas desde los Estados. Allí los mecanismos denominados
“de elegibilidad”, diríamos de inclusión/exclusión de ciertos sujetos, construyen las
fronteras físicas y simbólicas de diferenciación.
A modo de cierre provisorio.
La pretensión regional de construir un estatuto de ciudadanía para los Estados parte
del Mercosur, o la reivindicación de una ciudadanía “plena” suramericana que incluya
también a los demás países, hoy nucleados en UNASUR, parece enfrentarse a
algunos dilemas8. Entre algunas de estas disyuntivas, encontramos al refugio como
una categoría que plantea sujetos dignatarios de asistencia y demandantes de los
Estados, y que diferenciada de los migrantes como sujetos de derechos, podría poner
en jaque el mismo discurso integracionista. La interpelación que al sistema
internacional que intenta consolidarse como Mercosur Social, le generan los sujetos
migrantes y los refugiados, plantea nuevos retos. El paso de un argumento económico
de integración, hacia una lógica democrática y de derechos humanos, es decir hacia
una integración de segunda generación tanto como política, cultural y social postula
una dislocación en los razonamientos en torno a los sujetos de la integración, y allí el
papel de la movilidad humana, de los migrantes y refugiados adquiere un papel
central.
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58
La construcción de la política de
biotecnología en el Mercosur
Donadío, Luciano
Universidad Siglo XXI
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
59
Sumario
La biotecnología adquiere una relevancia creciente en la región originada
por una doble vertiente, por un lado, su contribución al desarrollo
económico-comercial de los países del MERCOSUR, tanto en materia de
alimentos, como en cuestiones energéticas, y por otro, a partir de los
desafíos que representan las preocupaciones medioambientales a la
adopción de esta tecnología.
En el marco de las condiciones estructurales recién descriptas, esta
contribución analizará inter-temporalmente la construcción de la política
biotecnológica del MERCOSUR y el valor de los principios de Derecho
Internacional del Medio Ambiente como condicionantes de las
aproximaciones comerciales que han caracterizado históricamente los
procesos de integración en la región.
Metodológicamente, este trabajo se dividirá en dos partes. En la primera,
tras describir las condiciones estructurales del complejo productivo de los
países del MERCOSUR y el perfil exterior de cada uno de ellos,
analizaremos el proceso de construcción de la política mercosureña de
biotecnología.
En la segunda parte, desde una perspectiva jurídico-analítica,
abordaremos la influencia de los principios del Derecho Internacional del
Medio Ambiente como vectores, y modeladores de la política regional. En
particular, analizaremos las dificultades estructurales que emergen de la
disparidad de obligaciones internacionales asumidas por los Estados
Miembros, en materia de biotecnología y asimismo, los posibles
mecanismos que faciliten la construcción políticas regionales.
En conclusión, este trabajo pretende, desde un abordaje multidisciplinar,
presentar los problemas jurídico-políticos que emergen en materia de
biotecnología en el MERCOSUR y proponer las potenciales soluciones que
concilien los aspectos ambientales y comerciales que presenta la
biotecnología.
Palabras Clave: Biotecnología – MERCOSUR
60
1- Las condiciones estructurales y la construcción de la política de
Biotecnología en el MERCOSUR: Entre lo previsible y lo insuficiente
A- Las condiciones estructurales de producción de organismos vivos
modificados en el MERCOSUR: Un cambio radical aunque previsible
Si decidiéramos comparar dos fotografías de la situación relativa a la producción de
transgénicos en el MERCOSUR entre 2004 y 2011, podemos manifestar, sin dudar,
que el cambio fue radical, aunque previsible.
Podemos afirmar que el cambio ha sido radical, porque en el año 2004 las áreas
dedicadas al cultivo de este tipo de organismos eran las siguientes: Argentina (16,2
millones de has.), Brasil (5 millones de has.), Paraguay (1,2 millones de has) y
Uruguay (0,3 millones de has) (CLIVE, 2004: 4-5) y en el año 2011 fueron: Argentina
(23,7 millones de has.), Brasil (30,3 millones de has.), Paraguay (2,8 millones de has.)
y Uruguay (1,3 millones de has.) (CLIVE, 2011: 1-2).
0
5
10
15
20
25
30
35
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
2011
2004
Cuadro 1 Evolución de hectáreas sembradas en el MERCOSUR 2004-2011
En términos individuales por Estado, el crecimiento de hectáreas destinadas al cultivo
aumentó de la siguiente forma: Argentina (46,3%), Brasil (506%), Paraguay (133%) y
Uruguay (333%) y en términos globales para la región, el crecimiento fue del 156%.
Si comparamos la participación de la región con relación al total del mundo, en 2004 el
MERCOSUR cultivaba 22,7 millones de has., lo que representaba el 28% de las 81
millones de has. que se cultivaban en el globo y en 2011 cultivó 58,1 millones de has.,
representando el 36% de las 160 millones de has. que se destinaron a la agricultura
61
transgénica.
0
20
40
60
80
100
120
2004 2011
Resto del Mundo
Mercosur
Tabla 2 Aporte del MERCOSUR a la producción global de Organismos
Genéticamente Modificados 2004-2011
Estos datos nos muestran una región dispuesta a la rápida asimilación de la
biotecnología, permitiéndonos afirmar el carácter previsible del crecimiento productivo,
toda vez que el aumento de los indicadores nacionales se ha mostrado constante con
el paso de los años.
Múltiples factores pueden explicar este comportamiento, tales como: el aumento del
precio internacional de los alimentos y la creciente demanda internacional de éstos,
sobre todo, a partir de la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina o vaca loca,
en la década del 90, que implicó la sustitución de proteínas de origen animal, por las
de origen vegetal. Sin embargo, nuestro propósito no se orienta a develar la etiología
del comportamiento, sino cómo éste se ha traducido en la creación de un política
regional.
B- El proceso de construcción de la política mercosureña de biotecnología: Un
avance pertinente, aunque insuficiente.
El diseño de las políticas públicas y las estrategias de inserción internacional ha
correspondido hasta no hace mucho, al Estado, sin embargo, es un hecho que éstos
han perdido el monopolio exclusivo sobre los intereses y las acciones. La transición de
un modelo centrado en el Estado hacia un modelo pluralista en el que los gobiernos y
actores no estatales confluyen, impone la necesidad de cuestionarse los modos de la
definición de los caminos nacionales y regionales.
Así las cosas, en 2004 el Grupo de Mercado Común decidió la creación del “Grupo ad
62
hoc sobre Biotecnología Agropecuaria” (GAHBA)1, estableciendo que sus objetivos
serían: 1) armonizar los marcos regulatorios sobre bioseguridad, 2) analizar la posible
coordinación de las aprobaciones comerciales de OGMs., 3) analizar las implicancias
del etiquetado de alimentos derivados de la biotecnología y 4) realizar consultas a fin
de coordinar posiciones comunes en el marco de las negociaciones internacionales
(OMC, CODEX, Protocolo de Cartagena).
Si evaluamos los resultados del GAHBA tras 8 años de trabajo, podemos clasificarlo
como pertinente, aunque insuficiente.
La adjetivación de la acción institucional como pertinente, puede ser enunciada desde
la concepción de que ésta ha sido realizada dentro de los límites temporales y
materiales que encomendó el Grupo de Mercado Común y dio por resultado tres
informes finales, tal como había sido encomendado: 1) El análisis comparativo de las
normas de bioseguridad y de las informaciones y criterios utilizados para el análisis de
riesgo nacional2, 2) El informe sobre aprobaciones comerciales de plantas
genéticamente modificadas en la región3, y 3) El análisis sobre etiquetado de
alimentos derivados de la biotecnología agropecuaria4.
Sin embargo, estos tres informes resultan claramente insuficientes al menos por tres
razones: 1) Son descriptivos y superficiales, 2) inconexos y 3) carecen de propuestas.
Con relación a la primera categoría, los informes no trascienden la esfera de la
descripción, por lo tanto, aun cuando presentan elementos de coincidencia transversal
a todos los países, estas son superficiales. No abordan las diferencias profundas que
emergen de las distintas obligaciones que cada uno de los Estados han asumido
internacionalmente.
Si abordamos la segunda categoría, es menester predicar que el Grupo analiza los
temas en cuestión de modo estanco, no vinculando las consecuencias de la
evaluación del riesgo sobre el etiquetado de los productos biotecnológicos o la relación
de los acuerdos internacionales con la evaluación, comercialización y/o identificación
de estos productos y organismos.
Por último, la tercera categoría, se vincula directamente con las anteriores, dado que
resulta la consecuencia lógica de éstas, toda vez que los informes carecen de un
sentido constructivo que facilite la comprensión del problema y facilite la toma de
decisiones por parte del Grupo de Mercado Común.
De este modo, resulta casi una obviedad que las instituciones del MERCOSUR no
hayan adoptado decisión alguna en materia de biotecnología agropecuaria, que
1 Resolución Nro. 13/04 del Grupo de Mercado Común
2 Presentado en la X Reunión del Grupo Ad Hoc de Biotecnología Agropecuaria – Acta 3/08.
3 Presentado en la XII Reunión del Grupo Ad Hoc de Biotecnología Agropecuaria – Acta 1/09
4 Presentado en la XIII Reunión del Grupo Ad Hoc de Biotecnología Agropecuaria – Acta 2/09
63
conduzca a la creación de una política regional sobre la cuestión.
Sin embargo, en este empeño de atribuir o descubrirla causalidad de la acción u
omisión de la órbita institucional del MERCOSUR, nos enfrentamos, al menos, a un
dilema etiológico. Por una parte, podemos concebir la responsabilidad de la falta
acuerdo en, la armonización de las políticas nacionales o la conformación de una
política regional, a la falta de sustento técnico, o como hemos manifestado, la
superficialidad del análisis formulado por el GAHBA o la orfandad propositiva, aunque
por otra parte, es factible inducir que estas características, en principio descriptas
negativamente, en realidad responden y representan el nivel de interés de los propios
Estados, o desde una perspectiva más amplia, el interés de los grupos de presión
internos a cada una de las entidades estatales.
En este sentido, es sorprendente que en materia de construcción de una política
regional, en 2005 se puso en marcha el proyecto BIOTECSUR, consistente en una
plataforma biotecnológica regional que moviliza y articula actores públicos, privados y
académicos para la solución sustentable de problemas de alcance regional y global, y
la generación de bienes, servicios y procesos biotecnológicos altamente competitivos.
Esta plataforma ha financiado exitosamente proyectos en materia agrícola, avícola,
ganadera, forestal y de biocombustibles, gestionados por consorcios internacionales
conformados por actores públicos y privados de los cuatro Estados miembros.
Por lo tanto, aparece de un modo indudable la construcción de una realidad que
circula por un camino a dos niveles. A nivel normativo-regional, se percibe cierto
estancamiento, aunque a nivel operativo-regional, se observa un desarrollo
materializado por los actores privados y académicos con apoyo institucional regional.
Esta diferencia o falta de reflejo entre una esfera y otra, seguramente que tiene una
explicación multicausal, aunque en el presente trabajo, buscamos identificar la
existencia de una relación entre la estructura normativa internacional que cada uno de
los Estados Miembros del MERCOSUR han asumido individualmente, con la que
reflejan como bloque de integración
2- Las diferencias estructurales y la facilitación de la cooperación: Entre la
fragmentación cualitativa y la construcción de la política “desde abajo”
A- Las diferencias estructurales emergentes de la fragmentación del Derecho
internacional
A sabiendas de la importancia de determinar el origen del "estancamiento" normativo
actual en el campo de la biotecnología, es posible formular un diagnóstico estructural,
a partir de los compromisos internacionales que cada uno de los Estados miembros
64
asumió individualmente.
Es evidente que la biotecnología es un sector que atraviesa diferentes ámbitos
regulatorios, a saber: el comercial, el medioambiental, los derechos humanos, la
seguridad alimentaria y la propiedad intelectual; y efectivamente, la realidad
internacional nos muestran que la comunidad internacional ha afrontado la regulación
de la materia desde un paradigma de la fragmentación.
De este modo, contamos con una multiplicidad de acuerdos y declaraciones
internacionales en cada uno de los ámbitos nombrado: 1) los Acuerdos de la
Organización Mundial del Comercio (OMC), 2) el Convenio sobre Protección de la
Diversidad Biológica, 3) el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología, 4) el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para la
Alimentación y la Agricultura, 5) la Unión Internacional para la Protección de las
Obtenciones Vegetales, 6) el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo, 7) la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, 8) la
Comisión del Codex Alimentarius, 9) la Convención Internacional para la Protección de
las Plantas, 10) la Organización Internacional de la Salud Animal, 11) la Organización
Mundial de las Aduanas, 12) las Recomendaciones de Naciones Unidas sobre
Transporte de Mercancías Peligrosas, 13) el Convenio Internacional para la Unificación
de Ciertas Reglas de Conocimiento de Embarque (Reglas de La Haya), 14) la
Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, 15) el Protocolo
de Nagoya – Kuala Lumpur sobre la Responsabilidad y Compensación y 16) el
Protocolo de Nagoya sobre Acceso y Participación en los Beneficios.
Pocas veces se puede identificar cómo un mismo objeto es regulado globalmente,
porque he omitido las regulaciones regionales y bilaterales, por una cantidad tan
extraordinaria de acuerdos internacionales. Sin embargo, el principal problema al que
se enfrenta la fragmentación normativa, no es de índole cuantitativa, aunque pueda
ésta resultar en un abordaje complicado, sino que la dificultad es de orden cualitativa,
dado que esta serie de acuerdos representan o encarnan diferentes racionalidades o
lógicas de abordaje.
En el caso del MERCOSUR, si observamos la Tabla 1 podemos apreciar que, en
líneas generales, las obligaciones internacionales asumidas por cada uno de los
Estados miembros en estudio son similares y cuantitativamente no presentarían
problema alguno. Sin embargo, en términos cualitativos, la divergencia es sustancial.
Tabla 1: Obligaciones Internacionales de los Estados Parte del MERCOSUR en
PAIS OMC CBD PC PNKL PN ITPGR UPOV C169 DNUPI CODEX CPPI UN REG. IPPC OIE WCO D. MAR
Argentina * * * * * * * * * * * *
Brasil * * * * * * * * * * * * *
Paraguay * * * * * * * * * * * * * *
Uruguay * * * * * * * * * * *
65
materia de Biotecnología
Por una parte, existen un conjunto de acuerdos que hacen foco en la preponderancia
de los factores científicos, y en consecuencia, vinculan cualquier tipo de actividad de
evaluación del riesgo, autorización administrativa, introducción al ambiente,
comercialización y logística, a criterios científico-técnicos, desprovistos de subjetividad
o valoración política. En cambio, otra serie de acuerdos, introducen la precaución o
cautela en cada una de las instancias enunciadas precedentemente.
Tal como manifesté en líneas anteriores, la biotecnología configura un objeto que
irradia sobre diferentes áreas de la realidad y, en consecuencia, del Derecho, sin
embargo, en términos de comercio internacional, que es hacia donde aparentemente
se dirigen los estudios previos realizados por el GAHBA, la confrontación referida es
evidente entre los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio y el Protocolo de
Cartagena.
El primero explícitamente ordena vincular las medidas nacionales que restrinjan el
comercio a fundamentos científicos pertinentes, en cambio, el Protocolo de Cartagena,
expresamente incluye al principio de precaución como causal de apartamiento de la
necesidad de fundamentos científicos exigida en el comercio.
En términos metodológicos, podemos dividir el proceso vinculado al comercio de los
organismos vivos modificados o los productos genéticamente modificados en tres
momentos: 1) la evaluación del riesgo, 2) la logística comercial y 3) el marketing
dirigido a los consumidores.
En el primero de los momentos indicados, la Comisión del Codex Alimentarius cuenta
con seis instrumentos que hacen explícita la importancia de la aplicación de "principios
y consideraciones científicas" en el análisis de la evaluación del riesgo. De igual modo
se pronuncian el IPPC, en su Anexo III (ISPM 11), la OIE, en su artículo 5.1.3 del
Código Territorial), y el Protocolo de Cartagena (Anexo III). Esto significa que la
aceptación de los principios científicos es un criterio bastante extendido.
En el segundo momento, relacionado a los movimientos trans-fronterizos de
organismos vivos modificados, podemos afirmar que los estándares, guías y métodos,
sobre usos comerciales, establecidos en los acuerdos internacionales vigentes en los
países del MERCOSUR, son globalmente coincidentes5.
5 Ver la Convención Internacional para la Unificación de Ciertas reglas de Derecho relativas al
Conocimiento de Embarque (La Haya 1924 y sus enmiendas La Haya-Visby 1968 y el Protocolo de Bruselas de 1979), la Convenio de las Naciones Unidas sobre el Contrato de Transporte Internacional
66
El "conocimiento de embarque" prescripto por todos los instrumentos incluye la
siguiente información relativa a las mercancías: (a) descripción de la mercancía; (b)
principales marcas para la identificación de las mercancías; (c) numero de paquetes o
piezas; (d) cantidad de mercancías; (e) peso de las mercancías; y (f) una declaración
sobre la apariencia y condiciones de las mercancías. La única laguna que podríamos
mencionar, es el “uso final” del organismo vivo modificado, que no ha sido incluido
explícitamente en el “conocimiento de embarque”
Con relación a la identificación de los organismos vivos modificados durante los
movimientos transfronterizos, es importante enunciar que los acuerdos internacionales
vigentes entre los países del MERCOSUR son suficientes para la identificación de
estas mercancías en términos generales, particulares y específicos. Asimismo,
haciendo la salvedad de que Brasil, Paraguay y Uruguay como miembros del
Protocolo de Cartagena, tienen la obligación de identificar las plantas vivas
modificadas genéticamente a través del identificador único desarrollado por la OCDE,
todos los miembros del MERCOSUR pueden identificar los organismos vivos
modificados mediante el uso de la posición arancelaria desarrollada por la
Organización Mundial de las Aduanas y de los códigos contenidos por las
Recomendaciones de Naciones Unidas sobre Transporte de Mercancías Peligrosas –
vigentes en MERCOSUR a través de la Decisión 2/1994 y sus modificatorias-, en
consecuencia, toda esta información puede ser incluida en los documentos utilizados
durante los movimientos trans-fronterizos.
Si analizamos el empaquetado de los organismos vivos modificados durante los
movimientos tras-fronterizos, las reglas de Derecho internacional vigentes, indican que
el cargador tiene la obligación de empaquetar las mercancías de modo apropiado,
teniendo en cuenta la naturaleza de las mercancías, en el caso presente, la naturaleza
de "modificado genéticamente"6. Específicamente las Recomendaciones de Naciones
Unidas sobre Transporte de Mercancías peligrosas, afirman que si el organismo vivo
modificado es clasificado de tóxico o infeccioso, debe ser empaquetado de acuerdo a
las instrucciones P620 o P650, y en el caso de que sea clasificado como “Sustancias y
Objetos Peligrosos Varios”, debe ser empaquetado de acuerdo a la instrucción P904.
de Mercancías Total o Parcialmente Marítimo (Rotterdam 2008), y la Recomendación Nº 1 de UN/CEFACT (1973)
6 El artículo 3.5 de las Reglas de La Haya puede ser interpretado sistemáticamente con el artículo 4.2
(n) y el artículo 4.3.
67
Con relación al transporte y manipulación durante los movimientos trans-fronterizos, el
despachante tiene la obligación de informar al cargador sobre la peligrosidad de las
mercancías, fundada en las características de las mercancías transportadas7.
En consecuencia, se puede concluir que los estándares existentes y aplicados en el
MERCOSUR son aptos para regular las condiciones de identificación, empaquetado,
transporte y manipulación de los organismos vivos modificados.
Al analizar el tercer momento, relativo al etiquetado de los organismos vivos
modificados destinado a los consumidores, es posible afirmar que éste constituye una
materia vinculada a diferentes regímenes internacionales8 y por ende esconde un
debate de características más amplias, relativo a la finalidad del etiquetado, ya sea la
información de los consumidores o la constitución de una medida sanitaria.
El debate circunda alrededor de que dependiendo del objetivo perseguido por el
etiquetado, dependerá la norma con la que se deba evaluar sus condiciones de validez
y compatibilidad inter-sistémica.
Si el Protocolo de Cartagena propone responder a un objetivo sanitario, entonces, su
marco de referencia será el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF)
de la OMC. Éste último establece que si las Partes Contratantes basan sus medidas
en estándares internacionales, como el Codex Alimentarius, gozarán de una
presunción de legalidad. No obstante, las Partes Contratantes no están obligadas a
actuar en este sentido, dado que pueden implementar medidas que se aparten de
estos estándares siempre que estén basadas en una justificación científica. (KELCH,
SIMONE & MADELL, 1998:34-35)9.
El MSF está basado en el principio de la “justificación científica”, el cual se incluye en
los artículos 3.3 and 5.7 del Acuerdo y que ha sido interpretado por el Órgano de
Apelación en el sentido que un riesgo teórico no puede ser considerado como una
justificación científica apta para restringir el comercio. De acuerdo a lo establecido por
el Órgano de Apelación, el riesgo debe ser posible y probable. Además, el Acuerdo
MSF llama a las Partes a desarrollar y seguir estándares internacionales,
7 Ver el artículo 6 de las Reglas de La Haya y el artículo 32 de las Reglas de Rotterdam.
8 Ver el Protocolo de Cartagena, los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio y la Comisión
del Codex Alimentarius. 9 Teniendo en cuenta las normas del Acuerdo MSF, si una de las Partes Contratantes considera que un
organismo vivo modificado puede causar un efecto adverso a la diversidad biológica, y por esta razón un embarque debe ser claramente identificado como “OVM”, o distinguir el uso final del OVM (uso contenido, introducción intencional dentro del medio ambiente o destinado a la alimentación humana, animal o para la producción de otro producto), esta medida nacional necesita de una justificación científica relativa al efecto adverso potencial.
68
reconociendo la importancia del Codex Alimentarius como un importante foco para la
cooperación internacional (APPLETON, 2000:566-578).
Si el etiquetado se funda en consideraciones económicas, éticas y/o religiosas, en
lugar de cuestiones sanitarias, la regulación debe ser contrastada con la regulación
emergente del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y deberá
responder a tres obligaciones principales: (a) perseguir un objetivo legítimo; (b) no
discriminar entre productos similares; and (c) no crear una medida más restrictiva al
comercio de lo necesario para conseguir el objetivo legítimo que se persigue
(APPLETON, 2000:574 y ss.). Los gobiernos son fuertemente estimulados a basar sus
medidas nacionales sobre estándares internacionales, aunque el Acuerdo OTC no los
identifica expresamente.
Consecuentemente, teniendo en cuenta el hecho que el Protocolo de Cartagena
proclama expresamente que su objetivo es sanitario, y si no existe una evaluación del
riesgo que describa un riesgo ambiental o humano causado por el organismo vivo
modificado10, estas normas pueden ser consideradas parte de un conflicto normativo
internacional.
Esta proposición encuentra un soporte histórico, dado que tras más de 10 años de
negociaciones en el seno del Codex Alimentarius, los Estados Parte siguen en
desacuerdo sobre la aproximación técnica o sanitaria vinculada al etiquetado de los
organismos modificados genéticamente. Por una parte, encontramos algunos Estados
que sostienen la necesidad de vincular el etiquetado a los resultados obtenidos en la
evaluación de riesgos. Por otra parte, otros países consideran que el etiquetado de los
organismos genéticamente modificados responde a objetivos más amplios. Por lo
tanto, este desacuerdo parece explicar el estancamiento de las negociaciones por más
de 10 años, aunque en la última sesión del Codex Alimentarius11, se adoptó el
“Proposed Draft Compilation of Codex Texts Relevant to Labelling of Foods Derived
from Modern Biotechnology at Steps 5/8” mediante el cual se busca regular el
etiquetado de los organismos modificados genéticamente a partir de los estándares
existentes.
B- Los mecanismos facilitadores de la construcción política
10
Debe tenerse en cuenta que el artículo 26 del Protocolo de Cartagena permite la inclusión de consideraciones socio-económicas en el proceso de decisión, aunque estos argumentos no sean considerados como suficientes por el Acuerdo MSF.
11 La última Conferencia de la Comisión del Codex Alimentarius fue la 34º Sesión y tuvo lugar en
Ginebra, Suiza, entre los días 4 - 9 de Julio de 2011.
69
Pensar en mecanismos que permitan la armonización de criterios en materia de
biotecnología en el ámbito regional del MERCOSUR implica, en primer término,
comprender que la diferencia entre los Estados miembros no transita sólo la vía de lo
técnico-jurídico, sino que, en esta materia, la diferencia fundamental es de carácter
filosófico.
Entiendo que el escenario plantea dos problemas a resolver: 1- La determinación de la
existencia de obligaciones independientes propias de cada uno de los momentos
descriptos en el apartado B.2 o la co-relación de cada una de las obligaciones
descriptas en el punto B.2 con los resultados obtenidos en la evaluación de riesgos, y
2- La definición de la posición regional con relación a la naturaleza jurídica de la
precaución o cautela como principio o instrumento que influye en cada uno de los
momentos enunciados.
El primer problema es netamente de carácter técnico y si analizamos la Tabla 1
observamos que todos los Estados analizados son Parte de los mismos acuerdos
internacionales que asumen los principios científicos como base de sus evaluaciones
de riesgo. Además, haciendo uso de instrumentos interpretativos, sea de carácter
sistémico o evolutivo, es posible conseguir la armonización del contenido de las
obligaciones stricto sensu y de los procedimientos. Sin embargo, Brasil, Paraguay y
Uruguay, siendo Parte del Protocolo de Cartagena introducen un componente
adicional que provoca que una cuestión técnica, aparentemente resuelta o fácil de
resolver, sea cruzada transversalmente por el segundo de los problemas, de
naturaleza filosófica.
Las diferentes obligaciones que cada uno de los Estados Miembros han asumidos en
la esfera internacional multilateral, tiene una consecuencia directa sobre la posibilidad
de construir una política regional coherente, dado que detrás de los desacuerdos
técnicos, se esconde un debate mayor alrededor de la naturaleza jurídica de la
precaución o cautela. El Protocolo de Cartagena establece en varios pasajes que se
encuentra basado o vinculado a la precaución como principio, aun cuando no existe un
consenso internacional sobre la naturaleza jurídica de ésta.
Dos posiciones internacionales han surgido. Por una parte, algunos académicos creen
que la precaución constituye un principio y en consecuencia, representa una fuente de
Derecho internacional. Por la otra parte, otros piensan que la precaución configura
sólo un instrumento de planificación o un instrumento de gestión de las políticas
públicas o del riesgo, pero en ningún caso, puede ser calificado de obligatorio.
70
En la primera categoría, algunos autores clasifican a la precaución como Principio de
interpretación soft-law (MARTIN-BIDOU, 1999:658) o en otros casos, como un
Principio general de Derecho (DI BENEDETTO, 2006:352; TROUWBORST, 2002;
HOHMANN, 1994) o como un Principio de Derecho internacional ambiental (SANDS,
2007:266 y ss.).12 En los dos últimos casos, estos autores creen que este principio se
encuentra en un proceso de consolidación como costumbre internacional (SANDS,
2007:279; BROWN & DAUD, 2005:116; MARR, 2000:827),13 aun cuando existe una
fuerte resistencia desde algunos países, como los Estados Unidos, a considerar a la
precaución como un Principio o una Costumbre (BRUNNÉE, 2004:11; CAMERON,
1994: 270 y ss.; FREESTONE, 1999:135-164; TROUWBORST, 2002; GULLETT,
1997:52; STEWAR & JOHANSON, 2003:40; SEIN & MAHMOD, 2008:69;
CHRISTOFOROU, 2003:Capítulo 16).
En la segunda categoría, otros creen que la precaución sólo configura un instrumento
de respuesta ante posibles situaciones de catástrofe o situaciones de incertidumbre
(BOISSON DE CHAZOURNES, 2002:10), o sólo una aproximación legal o política
(WARD, 2000:220; GÜNDLING, 1990:23-30; BODANSKY, 1991:413-417; AGUILAR &
JORDAN, 2003:78; SHAW & SCHWARTZ, 2005:6).
No obstante, personalmente me enrolo en la posición que considera que la
“precaución” es un concepto en estado embrionario (DUPUY, 2002:95-111), que se
encuentra en proceso de crecimiento, aunque no de consolidación (JIMENEZ DE
PARGA y MASEDA, 2003:16; SHAW & SCHWARTZ, 2005:5.). Un importante
indicador de esta corriente surge de la declaración de la Corte Internacional de
Justicia, en el caso Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), en el cual
la Corte prefirió clasificar a la “precaución” como una aproximación, en lugar de
presentarla como un Principio internacional. Asimismo, la Corte declaró que no existe
convención alguna en la cual se exija la inversión de la carga de la prueba14 siendo
12
Ver el voto particular del juez CANÇADO TRINIDADE manifestó no comprender por qué la Corte dejó pasar una oportunidad única para reconocer y afirmar la existencia de este principio de precaución esencial para el Derecho Ambiental, ya que ayudaría a la consolidación del Derecho Internacional contemporáneo. Ver: Opinión Separada del Juez Cançado Trinidade en Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay), Judgment, I.C.J. Reports 2010, párrafo 113.
13 BROWN y DAUD, consideran que el Principio de Precaución devendrá con el paso del tiempo en una
costumbre internacional, fruto también de la influencia que ejercerá el Protocolo de Cartagena sobre la escena internacional. Por otra parte, MARR estima que “el enfoque de precaución ha evolucionado dentro de lo que es el Derecho internacional del comercio internacional. Pues, está creciendo la “opinión juris” de los estados y un gran número de comisiones internacionales han aplicado el principio de precaución y conservación de sus estrategias. (...) En relación a lo mencionado anteriormente, a las prácticas y a la “opinión juris” es posible afirmar que el principio de precaución está evolucionando hacia una norma consuetudinaria del Derecho internacional.
14 Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay), Judgment, I.C.J. Reports
2010, párrafo 164.
71
esta una de las características atribuidas a la precaución como Principio de Derecho
internacional.
Por lo tanto, este contexto de indeterminación académica y jurisprudencial justifica los
cuestionamientos que se plantean sobre la pertinencia de las medidas fundadas en la
precaución como aplicación del Derecho internacional, porque la precaución como
principio, continúa siendo un concepto legalmente poco claro y vago (MARR,
2000:816). Esta situación explica la contradicción entre aquellas posiciones fundadas
en principios ambientalistas y aquellas que lo hacen en otras concepciones (MARR,
2000:820).
De todas formas, considero que aun cuando en los hechos, la Argentina pueda seguir
una práctica conforme a la precaución como los indican los informes del GAHBA,
considero que no resulta conveniente que ratifique el acuerdo internacional. Esta
afirmación no se sustenta en las consecuencias que pueda traer con sus socios
regionales, sino por las que puedan surgir con terceros Estados, Parte del Protocolo
de Cartagena e importadores de organismos modificados genéticamente, dado que el
Protocolo de Cartagena otorga al importador un cúmulo de facultades discrecionales
que limitan los derechos en el ámbito comercial.
En consecuencia, mi idea es fomentar la construcción de una política regional, desde
abajo, por medio del estímulo de las acciones de cooperación privadas y académicas
tendientes a la generación de conocimiento científico que pueda incrementar el valor
agregado de la producción agrícola. Continuar en la línea de sostener al MERCOSUR
como un productor de relevancia a escala global, y permanecer a la expectativa,
aunque participando activamente, de la negociación y resolución de las cuestiones
fundamentales a escala multilateral. Tal como lo indica el título de estas Jornadas,
estimo que en este caso concreto, la dinámica de la política internacional se configura
como un factor de influencia de las condiciones de diálogo regional en materia
normativa.
Conclusión
* El crecimiento sostenido de la producción de organismos genéticamente modificados
en el espacio territorial del MERCOSUR configura un indicador de la necesidad de
abordar la construcción de una política regional en la materia.
* A nivel institucional se observa una doble corriente: por una parte, la inexistencia de
un marco regulatorio regional, aunque por otra parte, se observa el desarrollo y
estímulo de iniciativas mixtas en materia de ciencia aplicada
* El complejo de obligaciones internacionales asumidas por cada uno de los Estados
72
miembros analizados, posiblemente constituye una de las causas del estancamiento
de las negociaciones regionales, dado que entre el Protocolo de Cartagena y los
Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio existe una contradicción
fundamental, más allá de la declaración de apoyo mutuo que contiene el Protocolo.
* Es necesario continuar el fomento de acciones mixtas de desarrollo de ciencia y
tecnología, y proseguir con las negociaciones a escala multilateral.
* Habiendo establecido los condicionantes de la política internacional sobre el diálogo
regional, se requiere un análisis de la construcción de la política mercosureña a escala
multinivel, a fin de determinar la influencia del sector empresarial en la definición del
sistema normativo regional.
* Con el ingreso de Venezuela al MERCOSUR, como miembro de pleno derecho, se
puede prever mayor dificultad en la armonización de las normas regional, dado que
éste país mantiene una política interna diferente a la implementada por los Estados
que analizamos en el presente trabajo.
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76
El salto exportador del MERCOSUR en 2003-
2008, más allá del boom de las materias
primas
Gaya, Romina & Michalczewsky, Kathia
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
77
Romina Gayá y Kathia Michalczewsky1
Resumen2
Las economías del MERCOSUR se recuperaron rápidamente de los efectos
negativos de la crisis internacional de 2008-2009. La menor vulnerabilidad respecto de
episodios similares anteriores responde a la mayor fortaleza macroeconómica
alcanzada por estos países durante 2003-2008, la cual está relacionada con el buen
desempeño tanto del volumen como de los precios de las exportaciones.
Surge así el objetivo de este estudio de examinar la evolución de las ventas
externas del bloque con énfasis en las cantidades durante el período mencionado, a
fin de proporcionar una descripción organizada de los hechos estilizados más
relevantes. Para ello, se realizó un exhaustivo trabajo con datos cuantitativos, dado
que la información relevante no se encuentra disponible en forma primaria.
El salto exportador del MERCOSUR de 2003-2008 estuvo impulsado tanto por
factores de oferta como de demanda. Si bien no es un fenómeno nuevo para los
países del bloque, el episodio reciente se diferencia de los anteriores y arroja algunos
resultados sorprendentes. Por un lado, el buen desempeño del volumen de ventas
externas fue más allá del boom de las materias primas y, de hecho, los productos de
contenido tecnológico medio también contribuyeron significativamente al salto
exportador. Por otro lado, aunque el MERCOSUR y el resto de América Latina siguen
siendo clave para comprender el dinamismo de los envíos externos, particularmente
los de mayor valor agregado, nuevos mercados emergentes han ganado relevancia. A
pesar de estas características comunes, existen cuatro historias diferentes del salto
exportador dentro del bloque.
Palabras clave:
1 Romina Gayá ([email protected]) es Licenciada en Economía (Universidad del Salvador -
Université de Toulouse) y Magíster en Relaciones y Negociaciones Internacionales (FLACSO - Universidad de San Andrés - Universitat de Barcelona). Es especialista en temas de comercio e integración y se desempeña como consultora para el BID-INTAL y otras entidades públicas y privadas y organismos internacionales; y como docente en universidades públicas y privadas. Kathia Michalczewsky ([email protected]) es Licenciada en Economía (Universidad Nacional
del Sur) y actualmente se encuentra trabajando en su tesis para acceder al título de Magíster en Relaciones y Negociaciones Internacionales (FLACSO - Universidad de San Andrés - Universitat de Barcelona). Ha trabajado en empresas como analista de precios, contable y de negocios, y actualmente se desempeña como consultora para el BID-INTAL. 2 El trabajo propuesto forma parte de la Nota Técnica homónima publicada por el BID-INTAL en agosto de
2011, la cual se encuentra disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36331396
78
MERCOSUR, comercio internacional, exportaciones, precios, cantidades, recursos
naturales, manufacturas.
79
ÍNDICE
A. Introducción 4
B. El salto exportador del MERCOSUR. Singularidades de la
experiencia reciente 6
Características generales. Comparación con experiencias previas 6
Más allá del boom de las materias primas 12
C. La importancia del mercado regional y los destinos no tradicionales 19
D. El MERCOSUR: ¿Cuatro historias distintas? 22
Argentina 22
Brasil 26
Paraguay 28
Uruguay 32
E. Desafíos y riesgos para las exportaciones del MERCOSUR 35
F. Conclusiones 39
Anexo Metodológico 42
Transformación de las series a precios constantes 42
Clasificación de las series según contenido tecnológico 44
Bibliografía 47
80
A. Introducción
En 2009 la economía mundial atravesó una de las crisis más profundas de la
historia reciente. A diferencia de episodios similares en las últimas décadas, el
impacto sobre las economías del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) ˗al igual
que sobre otros países en desarrollo (PED)˗ fue moderado y pudieron recuperarse
rápidamente.3 En efecto, en 2010 el Producto Interno Bruto (PIB) y el comercio de
estos países volvieron a crecer a tasas elevadas y la expansión, aunque más lenta,
se mantuvo durante 2011.
La menor vulnerabilidad de estos países en el contexto de crisis es
consecuencia del buen desempeño macroeconómico mostrado entre 2003 y 2008,
caracterizado por un rápido crecimiento del producto, tasas de inflación moderadas,
mayor solidez de las cuentas fiscales, mejoras en el perfil de endeudamiento público,
altos niveles de reservas internacionales, flexibilización de los tipos de cambio,
expansión de sus flujos comerciales y mejoras en el saldo de la cuenta corriente.
La menor fragilidad externa y mayor solidez macroeconómica se relacionan
directa o indirectamente con la evolución del comercio exterior y, en particular, de las
exportaciones en los últimos años. Entre 2003 y 2008 las ventas externas de los
países del MERCOSUR aumentaron rápidamente (en promedio, 21,0% anual
acumulativo -a.a.) impulsadas por diversos factores entre los cuales sobresalen el
crecimiento de la demanda mundial y la espectacular suba de los precios de algunos
de los productos primarios (PP) y derivados más relevantes de la canasta exportadora
del bloque, sin precedentes en al historia reciente. El dinamismo de los envíos al
exterior durante el período resultó muy superior a la media histórica de estos países y
solamente es comparable con la expansión registrada durante los años setenta (21,3%
a.a. entre 1972 y 1981). Como consecuencia de la crisis, el desplome de los precios y las
cantidades exportadas interrumpieron el salto exportador del MERCOSUR.
Desde 2009, el contexto internacional presenta importantes diferencias con
aquel en el que se dio el último salto exportador del MERCOSUR. El dinamismo del
comercio y el producto observado en 2003-2008 no están presentes en la realidad
actual.
3 En experiencias pasadas de estas economías, el crecimiento de la actividad incentivó el incremento de
las importaciones a un ritmo mayor que las exportaciones, deteriorando el balance comercial y el saldo de la balanza global, provocando así un estrangulamiento de la economía y la consecuente interrupción de la fase expansiva. En particular durante los años noventa, los países emergentes mostraron alta vulnerabilidad a los shocks externos; en esos casos, a la debilidad de la cuenta corriente de la balanza de
pagos, enmarcada en situaciones de alto endeudamiento, se agregaron varios episodios de salida de capitales que restringieron abruptamente el financiamiento del déficit corriente, precipitando severas crisis macroeconómicas.
81
Este documento busca analizar la evolución de las exportaciones del
MERCOSUR entre 2003 y 2008, a fin de proporcionar una descripción organizada de
los hechos estilizados más importantes. Por un lado, resulta atractivo y relevante
examinar si existieron otros factores más allá de los precios de los productos básicos
que impulsaron el salto exportador y que, por lo tanto, fueron significativos para
fortalecer a las economías del MERCOSUR en la etapa previa a la crisis. Así, pues, el
presente estudio se enfoca en el análisis de las cantidades exportadas por el bloque
durante el período 2003-2008, distinguiendo el desempeño de las materias primas de
aquellos productos con mayor valor agregado.
Por otro lado, cierto traslado del dinamismo de la economía mundial desde los
países desarrollados (PD) hacia las economías emergentes y la creciente importancia
del comercio sur-sur motiva el análisis del rol de las ventas externas del MERCOSUR
por destino.
Con el objetivo de comprender la dinámica del salto exportador, se realizó un
exhaustivo trabajo con datos cuantitativos, dado que la información relevante no se
encuentra disponible en forma primaria.4
Este documento se divide en seis secciones. Luego de la introducción, la
Sección B analiza los aspectos más relevantes del salto exportador reciente del
MERCOSUR: sus rasgos generales y las particularidades que lo distinguen de
experiencias previas, en tanto que detalla los factores que contribuyeron al buen
desempeño de las ventas externas, más allá del boom de materias primas. En la
Sección C se examinan los cambios en la composición geográfica de las cantidades
exportadas. Las peculiaridades que distinguen la aceleración de las exportaciones en
cada uno de los cuatro países de la región son descritas en la Sección D. La Sección
E analiza los desafíos que enfrentan las exportaciones del bloque y por último, en la
Sección F se sintetizan las principales conclusiones.
4 Véase Anexo Metodológico.
82
B. El salto exportador del MERCOSUR. Singularidades de la experiencia
reciente
Características generales. Comparación con experiencias previas
Entre 2003 y 2008 las exportaciones de los países del MERCOSUR5 se
expandieron a un ritmo promedio de 21,0% a.a., superando con creces la suba media
de 1960 a 2002 (8,7% a.a.) y ganando participación en el PIB tanto a precios
corrientes como a precios constantes.
Si bien el aumento se produjo durante un período de fuerte expansión del
comercio mundial, entre 2003 y 2008 las ventas externas del bloque se incrementaron
a mayor velocidad que las exportaciones totales mundiales (16,3% a.a.); este
escenario contrasta con lo ocurrido en el pasado bajo circunstancias similares.
La aceleración del crecimiento de las ventas externas, tanto respecto del
desempeño de las últimas décadas como de las exportaciones mundiales, es lo que
en este trabajo se denomina "salto exportador". En el MERCOSUR el salto se inicia en
2003 y se prolonga hasta 2008, cuando se interrumpe en el marco de la crisis
internacional.
Es preciso señalar que no es la primera vez que los países del MERCOSUR
experimentan aumentos significativos de sus exportaciones durante varios años
consecutivos. No obstante, la particularidad de este episodio es que ha sido
generalizado en los cuatro miembros del bloque. Durante este período todos
mostraron un mejor desempeño tanto con relación a la propia experiencia histórica
como a la evolución reciente del comercio mundial (Gráfico 1)
El incremento de las exportaciones del MERCOSUR entre 2003 y 2008 se
explica por factores de oferta y de demanda que impulsaron la suba tanto de los
precios como de las cantidades.
5 Incluye exportaciones intra-MERCOSUR.
83
Gráfico 1. Exportaciones mundiales y de los países del MERCOSUR
a precios corrientes
(Tasa de variación anual acumulativa promedio del período. En porcentaje)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Organización Mundial del Comercio
(OMC).
Por un lado, el aumento de los precios reflejó casi exclusivamente la mejora en
la cotización de las materias primas y sus productos derivados, protagonistas de los
envíos externos del bloque (principalmente a extrazona). Este comportamiento de los
precios tiene origen en diversos factores tales como el crecimiento generalizado de la
economía mundial y la consecuente mayor demanda, la financiarización de las
commodities, la depreciación del dólar y, en el caso de los alimentos, el desarrollo de
los biocombustibles y el cambio climático, entre otros.
Esta mejora en los precios de las exportaciones de los países del MERCOSUR
durante el período de referencia no tiene precedentes durante las últimas décadas; de
hecho, entre 1990 y 2002 la variación promedio de este indicador había sido negativa
para todas las economías del bloque. Aunque a fines de los años noventa y comienzos
de la década pasada se produjo un fuerte deterioro de los precios de exportación, la
suba de 2003 a 2008 compensó con creces esa caída, además de superar
ampliamente los incrementos observados a mediados de la década de los noventa
(Gráfico 2 y Cuadro 1).
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
Argentina Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR Mundo
1960-2002 2003-2008
84
Gráfico 2. MERCOSUR: Evolución de los precios de exportación
(Índices 2000 = 100)
Fuente: CEPAL.
Como se mencionó previamente, el dinamismo exportador favoreció el buen
desempeño macroeconómico de los países del bloque. Un punto fundamental a
resaltar es que la suba de los precios de las exportaciones fue clave para que el
crecimiento de la economía no condujera a situaciones graves de restricción externa,
como sucedía de manera recurrente en el pasado.
Por otro lado, el impulso de las cantidades exportadas tuvo su origen tanto en la
mayor demanda mundial (particularmente de China y otros PED donde la elasticidad-
ingreso de la demanda de materias primas es elevada y se ha venido verificando un
proceso intensivo de acumulación de capital) como en factores relacionados con la propia
oferta de los países del MERCOSUR.
Entre 2003 y 2008, los miembros del bloque lograron capitalizar la bonanza
internacional expandiendo su oferta exportable. Las depreciaciones nominales sufridas
por las monedas de los cuatro países en 2002 dieron lugar a la corrección de los
precios relativos. Entre otros factores, el consecuente incremento en la competitividad
cambiaria y la mayor rentabilidad de los sectores productores de bienes transables
atrajeron mayores inversiones que contribuyeron a expandir la productividad en
diversas actividades (INTAL, 2003).
80
100
120
140
160
180
200
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
85
Otros factores muy relevantes que acompañaron el proceso de recomposición
de las ventas externas del MERCOSUR fueron la modificación y diversificación de los
destinos de exportación -destacándose el dinamismo de la demanda regional y de los
mercados no tradicionales- y la intensificación del uso de regímenes especiales de
comercio establecidos dentro del bloque y con el resto de los países de América
Latina.
A pesar de haber sido un fenómeno generalizado para los miembros del
MERCOSUR, el conjunto de políticas y las circunstancias que impulsaron la mejora de
sus ofertas exportables difieren de un país a otro (véase Sección D).
Aunque los cuatro países incrementaron el volumen exportado entre 2003 y
2008, la evolución fue dispar entre los miembros del bloque (Cuadro 1 y Gráfico 3). En
Paraguay y Uruguay el ritmo de expansión de las cantidades superó ampliamente la
media alcanzada entre 1990 y 2002 y contribuyó más que la suba de los precios al
incremento del valor de las ventas externas. En ambos casos, las exportaciones a
precios constantes en 2008 más que duplicaban el nivel de 2002, sobresaliendo el
caso de Paraguay donde aumentaron 17,9% a.a.; en Uruguay crecieron a un ritmo
promedio de 12,6% a.a. durante el período de referencia. Por el contrario, en las
economías más grandes la tasa de crecimiento del volumen exportado fue más
moderada (6,9% en Argentina y 8,2% en Brasil entre 2003 y 2008) y tuvo menor
incidencia que los precios; hecho que está ligado en parte al dinamismo del mercado
interno de esas economías. En Argentina, el ritmo de expansión de las ventas
externas a precios constantes se ubicó por debajo del logrado previamente, en tanto
que en Brasil superó por 1,4 puntos porcentuales (p.p.) la media de crecimiento del
período 1990-2002 (Cuadro 1).
86
Cuadro 1. MERCOSUR: Valor, precios y cantidades de exportación
(Variación a.a. promedio del período. En porcentaje)
País
Valor Cantidades Precios
1990-2002 2003-2008 1990-2002 2003-2008 1990-2002 2003-2008
Argentina 7,9% 18,2% 8,4% 6,9% -0,5% 10,6%
Brasil 4,4% 21,9% 5,8% 8,2% -1,3% 12,7%
Paraguay 3,6% 26,9% 5,7% 17,9% -2,0% 7,7%
Uruguay 1,4% 24,3% 4,3% 12,6% -2,7% 10,3%
Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL.
Sin embargo, como se verá más adelante, las cantidades exportadas no
mostraron un comportamiento homogéneo a lo largo del período 2003-2008. El caso
más llamativo es el de Brasil, donde se registró un desempeño muy superior al
promedio histórico entre 2003 y 2005 -cuando efectivamente se produjo el salto
exportador en este país-, para luego desacelerarse en 2006-2007 y contraerse en
2008. Por esta razón el año 2008 no se incluye en la desagregación por subperíodos
del análisis del salto exportador de Brasil a lo largo del documento, aunque sí se
incluye en el total. En Uruguay también se observaron mayores tasas de crecimiento
del volumen exportado durante el primer trienio y luego comenzaron a desacelerarse,
aunque siempre se mantuvieron en el terreno positivo, incluso en 2009 cuando la crisis
internacional redujo las cantidades exportadas en el resto de los países del bloque. En
Argentina se estancó el volumen exportado durante 2008, mientras que Paraguay tuvo
un desempeño inverso al de sus socios, pues las cantidades crecieron más durante
2006-2008 que en el trienio previo, reflejando un importante ciclo de inversión en el
sector agrícola.
Del análisis de las tasas de crecimiento de las exportaciones a precios
constantes de cada país surge que efectivamente se registraron otros aumentos del
volumen de ventas externas en los cuatro países comparables con el período 2003-
2008, los cuales serán analizados en la Sección D.
87
Gráfico 3. MERCOSUR: Evolución del volumen de exportación
(Índices 2000 = 100)
Fuente: CEPAL.
A pesar de que el salto exportador en el MERCOSUR no es un fenómeno
novedoso, existen ciertas características que lo distinguen de los episodios previos: en
primer lugar la magnitud del mismo, medida a precios corrientes, fue mayor a la
alcanzada durante el incremento de la década de 1990 -excepto en el caso de
Paraguay-. Pero debe notarse que, en términos de volúmenes, solo Uruguay logró
superar el ritmo de crecimiento de las ventas externas del salto de los noventa.
Segundo, al analizar las tasas medias de crecimiento de las exportaciones durante el
período queda en evidencia que el aumento reciente fue generalizado para el conjunto
y se produjo de manera prácticamente simultánea en todos los países del
MERCOSUR. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, la expansión del
volumen de ventas externas de Brasil, a pesar de su relevancia como promedio,
incorpora un progresivo debilitamiento en el período en consideración ya que las
exportaciones crecieron a tasas elevadas sólo hasta 2005. Tercero, el aumento de las
0
50
100
150
200
250
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
88
cantidades entre 2003 y 2008 estuvo acompañado de una gran escalada de los
precios de los productos exportados.
Más allá del boom de las materias primas
La espectacular suba de los precios de las commodities durante el período 2003-
2008 hizo que se asociara el fenómeno del salto exportador al boom de las materias
primas, lo cual generó una fuerte preocupación en los países del MERCOSUR por una
posible primarización de sus exportaciones -aun teniendo en cuenta que la especialización
en productos basados en recursos naturales no necesariamente es algo negativo (véase
infra)-. Partiendo de esta hipótesis de primarización resulta interesante analizar la
evolución sectorial de las ventas externas y verificar si hay realmente una predominancia
de los PP, considerando su contenido tecnológico, haciendo uso de la clasificación
elaborada por Lall (2000).6
Del análisis surge que la evolución de la estructura exportadora de los países del
MERCOSUR entre 2003 y 2008 brinda un panorama más rico que el que implicaría una
primarización. En efecto, el último salto exportador fue un fenómeno relativamente
extendido a nivel sectorial en todos los países del bloque. Las ventas externas a precios
corrientes se incrementaron en todas las categorías de contenido tecnológico en los
cuatro países del MERCOSUR (Cuadro 2). Sin embargo, al desagregar el incremento
según precios y cantidades7 se observa que los precios explican la mayor parte del
aumento de los envíos de PP y manufacturas basadas en recursos naturales (MBRN),
en tanto que la expansión de las cantidades tuvo mayor relevancia en el incremento de
las exportaciones manufactureras.
6 Véase Anexo Metodológico.
7 Véase información sobre las limitaciones de este análisis en el Anexo Metodológico.
89
Cuadro 2. MERCOSUR: Valor, precios y cantidades de exportación según
categorías de contenido tecnológico*
(Variación a.a. promedio del período 2003-2008. En porcentaje)
Contenido tecnológico Valor Precio Cantidad
Argentina
Total 18,2 10,6 6,9
PP 16,7 14,9 1,6
MBRN
Agrícolas y forestales 21,4 12,6 7,8
Otras 13,9 7,2 6,3
MBCT
Textil y vestido 6,3 10,4 -3,7
Otras 8,1 5,6 2,4
MMCT
Automotriz 26,1 5,6 19,5
Procesos 21,6 5,6 15,2
Ingeniería 19,3 5,6 13,0
MACT
Prod. eléctricos y electrónicos 9,0 5,6 3,2
Otras 23,6 5,6 17,1
Resto 20,1 15,1 4,3
Brasil
Total 21,9 12,7 8,2
PP 27,6 17,2 8,9
MBRN
Agrícolas y forestales 18,1 11,5 5,9
Otras 16,7 10,8 5,3
MBCT
Textil y vestido 7,5 10,7 -2,9
Otras 18,1 8,8 8,6
90
MMCT
Automotriz 21,4 8,8 11,6
Procesos 25,5 11,9 12,2
Ingeniería 22,0 8,8 12,1
MACT
Prod. eléctricos y electrónicos 13,2 8,8 4,0
Otras 14,5 8,8 5,3
Resto 26,6 11,1 14,0
Paraguay
Total 26,9 7,7 17,9
PP 30,9 13,1 15,7
MBRN
Agrícolas y forestales 29,7 18,4 9,6
Otras 19,5 12,5 6,2
MBCT
Textil y vestido 5,2 0,5 4,6
Otras 35,2 7,2 26,1
MMCT
Automotriz 52,1 7,7 41,3
Procesos 31,1 7,7 21,7
Ingeniería 38,5 7,7 28,6
MACT
Prod. eléctricos y electrónicos 38,7 7,7 28,8
Otras 21,2 7,7 12,5
Resto -33,6 8,7 -38,9
91
Cuadro 2. Continuación
Contenido tecnológico Valor Precio Cantidad
Uruguay
Total 24,3 10,3 12,6
PP 28,1 14,6 11,8
MBRN
Agrícolas y forestales 18,1 10,4 7,0
Otras 20,2 9,1 10,1
MBCT
Textil y vestido 2,8 4,4 -1,5
Otras 21,8 4,5 16,5
MMCT
Automotriz 17,8 -0,8 18,8
Procesos 27,4 5,3 20,9
Ingeniería 16,4 -0,8 17,3
MACT
Prod. eléctricos y electrónicos 24,8 -0,8 25,8
Otras 23,3 7,2 15,1
Resto 35,8 6,0 28,2
Nota: * Las variaciones de las exportaciones totales corresponden a los datos de la
CEPAL, mientras que las variaciones según contenido tecnológico fueron calculadas
en base a cifras de DATAINTAL, CEPAL y fuentes nacionales. Es preciso señalar que
en algunos casos, como los de las manufacturas de contenido tecnológico medio
(MMCT) y alto (MACT) en los países pequeños, los montos involucrados son muy
bajos por lo cual las variaciones porcentuales de las cantidades -aunque elevadas en
muchos casos- no deben ser sobreestimadas. En el Cuadro 3 puede apreciarse la
participación de cada rubro a precios constantes.
Fuente: Elaboración propia.
Cabe destacar que entre 2003 y 2008 las MMCT se ubicaron entre los rubros
más dinámicos de las exportaciones, particularmente en las mediciones a precios
constantes donde incrementaron notablemente su participación en el total de ventas
92
externas en Argentina, Uruguay y Brasil (Cuadro 3), apareciendo como protagonistas
del crecimiento de las exportaciones y acompañando el ritmo de expansión de las
materias primas.
Adicionalmente, en las dos economías de mayor tamaño el aporte más
relevante al incremento del volumen exportado corresponde a las MMCT (industrias de
ingeniería, de procesos y automotriz), las cuales explicaron 55,3% del aumento total
en Argentina y 35,5% en Brasil (Cuadro 4); en tanto que contribuyeron con casi la
quinta parte del incremento de los envíos uruguayos medidos a precios constantes,
impulsados por los productos químicos y los plásticos (rubro que incluye a los
derivados del petróleo) y superando incluso el aporte de las MBRN (donde
sobresalieron las de origen forestal).
93
Cuadro 3. MERCOSUR: Composición de las exportaciones a precios constantes
según categorías de contenido tecnológico
(En porcentaje del total. Años 2002 y 2008)
Participación
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
2002 2008 2002 2008 2002 2008 2002 2008
PP 47,0 35,9 30,2 31,2 67,6 73,7 42,9 45,7
MBRN 18,3 19,6 22,2 19,2 19,6 15,2 21,9 18,5
Agrícolas y forestales 13,8 15,2 15,5 13,5 17,7 13,9 18,7 15,3
Otras 4,4 4,4 6,7 5,6 2,0 1,3 3,2 3,1
MBCT 8,0 5,5 11,1 8,3 9,6 7,3 22,9 14,9
Textil y vestido 4,0 2,2 5,9 3,1 8,4 5,0 18,9 9,4
Otras 4,1 3,3 5,1 5,2 1,2 2,3 4,0 5,5
MMCT 15,9 27,9 22,4 27,4 1,6 2,6 8,3 13,3
Automotriz 6,2 12,5 6,8 8,1 0,0 0,1 3,4 5,2
Procesos 6,8 11,0 8,0 9,9 1,3 2,0 3,5 6,1
Ingeniería 3,0 4,4 7,7 9,4 0,3 0,5 1,4 2,0
MACT 2,5 3,8 9,9 8,1 1,0 1,2 1,8 2,5
Prod. eléctricos y
electrónicos 0,8 0,7 4,6 3,6 0,2 0,5 0,2 0,4
Otras 1,7 3,1 5,2 4,4 0,8 0,7 1,6 2,1
Resto 8,2 7,4 4,3 5,8 0,5 0,0 2,1 5,2
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaboración propia.
El intercambio intra-MERCOSUR ha jugado un rol clave en la expansión de las
ventas de MMCT, particularmente en el caso del sector automotor, regulado por un
esquema de comercio administrado. Este desempeño contrasta parcialmente con la
94
experiencia de los noventa, pues tanto en Argentina como en Brasil habían sido los PP
los responsables del crecimiento del volumen exportado en aquel momento. De todas
formas, es necesario señalar que en Argentina la industria automotriz también había
hecho un aporte muy relevante (17,2% del total) al aumento de las exportaciones
totales entre 1993 y 1998, incentivado por la liberalización y el consiguiente dinamismo
del intercambio subregional durante ese período, en el marco del régimen especial de
comercio del sector. En Brasil la contribución de la industria automotriz durante el salto
exportador previo (1999-2002) fue casi nula (0,8%) previsiblemente porque coincide
con la recesión argentina, durante la cual la demanda de automóviles y autopartes de
este país -de especial relevancia para las exportaciones del sector- se encontraba
deprimida.
Las MACT presentaron elevadas tasas de crecimiento, pero su participación en
el total de las exportaciones continúa en niveles bajos. Esto es particularmente notorio
en el caso de Paraguay y Uruguay, donde los montos involucrados son muy bajos, por
lo cual las variaciones porcentuales -aunque elevadas en muchos casos- no deben ser
sobreestimadas. Esta categoría fue muy dinámica en Brasil durante el primer trienio
del período, pero la apreciación cambiaria y la consecuente pérdida de competitividad
del sector, entre otros factores relevantes, contribuyeron a que disminuyera su
importancia en la canasta exportadora (incluso en comparación con 2002), en gran
medida por la reducción de las ventas externas de productos eléctricos y electrónicos.
La importancia relativa de las manufacturas de bajo contenido tecnológico
(MBCT) se redujo en los cuatro países del MERCOSUR: uno de los rubros con
comportamiento más débil fue textiles y vestimenta, donde las cantidades exportadas
crecieron a una tasa muy baja en Paraguay y disminuyeron en Argentina, Brasil y
Uruguay. Las economías del bloque, al igual que muchos otros países, han ido
perdiendo participación en los mercados mundiales de estos productos ante el avance
de algunas economías asiáticas -más eficientes en su producción-, particularmente a
partir de la caducidad del Acuerdo sobre Textiles y Vestido (ATV) de la OMC en 2005.
En todos los casos, el incremento de las exportaciones manufactureras se
encuentra relacionado con las ganancias de competitividad cambiaria y las altas tasas
de crecimiento del PIB y del ingreso de las economías de la región. Además, cabe
destacar que el avance de la liberalización del comercio intrarregional en el marco de la
construcción de la unión aduanera ha contribuido de manera muy significativa a la
expansión del intercambio dentro del bloque, impactando principalmente en los rubros
de mayor valor agregado.
La participación de los PP en las exportaciones medidas a precios constantes
en 2008 superaba la de 2002 en todas las economías del bloque, con excepción de
95
Argentina. Sin embargo, el dato llamativo es que a pesar del excelente desempeño del
sector, en Brasil y Uruguay la ganancia de participación de este rubro fue
relativamente baja (1,0 y 2,8 p.p., respectivamente). En el caso brasileño, se debe
señalar que las materias primas obtuvieron un mayor protagonismo durante los últimos
años del período analizado; de hecho, en 2003-2005 el peso relativo de este rubro se
había reducido. La abrupta caída de la participación de los PP (-11,1 p.p.) en
Argentina se debe a que las exportaciones del sector a precios constantes apenas se
incrementaron en comparación con los demás rubros, pues la contracción en las
ventas de combustibles contrarrestó casi en su totalidad el crecimiento en el volumen
de exportaciones agropecuarias, mientras se incrementaban las cantidades
exportadas de otros rubros.8 Paraguay es el único país donde la participación de las
materias primas mostró un crecimiento importante (6,1 p.p. entre 2002 y 2008). De
todas maneras, los productos básicos históricamente predominaron en las ventas
externas de este país y durante el último salto exportador se reforzó la tendencia al
cambio en la composición de las exportaciones primarias que había comenzado
algunos años antes, observándose una caída de la participación de los productos
tradicionales (principalmente algodón) frente al avance de actividades más dinámicas
como soja, cereales (trigo), grasas y aceites y carne vacuna.
Cuadro 4. MERCOSUR: Contribución a la variación total de las exportaciones a
precios constantes durante el período, según contenido tecnológico
(En porcentaje)
Clasificación
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
2003-
2008
2003-
2008
2003-
2005
2006-
2007*
2003-
2008
2003-
2008
PP 10,5 33,0 23,2 59,5 78,9 49,0
MBRN 22,7 14,3 15,2 31,2 11,5 14,4
Agrícolas y forestales 18,2 10,4 10,5 18,6 10,8 11,3
Otras 4,5 3,9 4,7 12,7 0,7 3,0
MBCT -0,4 3,8 10,6 -7,7 5,3 5,3
8 En esta clasificación ambos tipos de productos (combustibles y agropecuarios) están incluidos en la misma
categoría, en contraste con la desagregación por grandes rubros que realiza el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INDEC- (y que se utiliza más adelante en este trabajo), donde se encuentran separados.
96
Textil y vestido -1,8 -1,6 1,7 -3,8 2,2 -1,9
Otras 1,4 5,4 8,9 -3,9 3,1 7,3
MMCT 55,3 35,5 39,6 3,2 3,4 19,2
Automotriz 27,0 10,3 15,5 -6,2 0,1 7,4
Procesos 20,7 12,9 10,6 5,8 2,5 9,1
Ingeniería 7,6 12,3 13,5 3,6 0,8 2,7
MACT 6,6 5,1 5,7 3,1 1,4 3,3
Prod. eléctricos y
electrónicos 0,4 2,0 5,1 -7,7 0,7 0,6
Otras 6,2 3,1 0,6 10,8 0,7 2,6
Resto 5,4 8,3 5,7 10,7 -0,4 8,8
Nota: *En el caso de Brasil no se incluye el año 2008 en el análisis del segundo
subperíodo, ya que las exportaciones se contrajeron en ese año.
Fuente: Elaboración propia.
97
La elevada importancia relativa de las materias primas en las exportaciones de
las dos economías de menor tamaño implicó que fuera este el rubro más relevante para
explicar el aumento del volumen de ventas externas durante 2003-2008 (Cuadro 4), a
pesar de que algunas ramas manufactureras mostraron un dinamismo mayor. En
Paraguay y Uruguay, los PP contribuyeron, respectivamente con 78,9% y 49,0% de la
suba total. En Brasil explicaron un tercio del crecimiento, aunque debe destacarse que
durante 2006-2007 el aporte del sector fue de casi 60%; mientras que en Argentina, por
el contrario, los PP contribuyeron solamente con 10,5% del crecimiento total entre 2003
y 2008. En las experiencias de las economías mayores durante los años noventa,
habían sido los PP los que más habían impulsado el aumento del volumen exportado.
Entre los PP, la soja fue uno de los componentes más dinámicos en los cuatro
países durante 2003-2008, sobresaliendo también la contribución de los combustibles
en Brasil -particularmente durante la última fase del período analizado-.
Para las exportaciones de todas las economías del bloque fue también
significativo el aporte de las MBRN, principalmente las agrícolas y forestales, donde el
MERCOSUR es altamente competitivo, aunque su participación en el total se redujo
en todos los casos, excepto en Argentina.
Uno de los resultados más relevantes de este análisis es que las ventas externas
medidas a precios constantes no mostraron signos inequívocos de primarización. El
desempeño exportador del sector manufacturero, en particular de aquel productor de
bienes de contenido tecnológico medio, ha logrado acompañar -y en algunos casos
superar- la expansión de los envíos al exterior de commodities impulsada por el alto
crecimiento de la demanda mundial de estos bienes. De todas formas, en el caso de
Brasil esta tendencia se estaría revirtiendo en los últimos años.
98
C. La importancia del mercado regional y los destinos no tradicionales
Al desagregar las exportaciones a precios constantes de los países del
MERCOSUR según los diferentes destinos quedan en evidencia dos fenómenos. Por
un lado, un cambio importante en la composición geográfica de las ventas externas del
bloque, dado que los PD pierden relevancia ante el creciente protagonismo de algunas
economías emergentes y, por otro lado, el rol del mercado regional (MERCOSUR y
resto de América Latina y el Caribe-ALC) como dinamizador de las exportaciones de
los cuatro países, principalmente las de mayor valor agregado (Cuadro 5).
Cuadro 5. MERCOSUR: Variación a.a. de las exportaciones y contribución al
incremento de las exportaciones a precios constantes, por destino
(En porcentaje del total. Período 2003-2008)
Destino Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Variación a.a.
MERCOSUR 8,9 25,1 9,7 8,9
Resto ALC 2,9 11,0 27,9 15,7
EE.UU. - Canadá -0,7 -0,8 2,1 -1,9
UE 3,7 5,6 13,8 5,3
Asia-Pacífico 0,3 7,2 30,8 8,4
China 16,0 15,0 0,0 2,4
Rusia 21,3 7,5 91,2 42,0
Resto del mundo 13,4 12,6 4,7 20,8
Total 6,9 8,2 17,9 12,6
Contribución a la variación total
MERCOSUR 34,6 24,6 34,9 27,5
Resto ALC 9,0 18,3 30,0 16,5
EE.UU. - Canadá -1,2 -2,0 0,5 -1,1
99
UE 11,2 16,7 8,9 10,4
Asia-Pacífico 0,4 7,7 6,5 2,9
China 15,5 12,6 0,0 1,0
Rusia 2,8 1,9 16,0 8,8
Resto del mundo 27,6 20,2 3,2 34,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC (Argentina), FUNCEX (Brasil) y
CEPAL (Paraguay y Uruguay).
Los mercados más dinámicos fueron socios históricamente poco
importantes, como Rusia, China y "el resto del mundo", al igual que los países de
ALC que no pertenecen al MERCOSUR, mientras que algunos destinos
tradicionales como los PD perdieron relevancia (Cuadro 5).
100
En particular, como se mencionó previamente, el apetito de recursos naturales
por parte de China y otros PED contribuyó al incremento de las exportaciones de
materias primas y en menor medida, de MBRN del bloque. El conjunto de países
conformado por China, el resto de Asia-Pacífico, Rusia y "resto del mundo" fue clave
para comprender el incremento de las exportaciones de PP de Argentina. Estos
destinos explican conjuntamente 219% de la variación total, lo cual muestra que el
aumento de estos envíos más que compensó la caída de las ventas de estas
mercancías a otros países. En el caso de Brasil y Uruguay, estos socios explican
61,4% y 57,7% del crecimiento total entre 2003 y 2008; en Paraguay esa contribución
fue menos relevante (29,9%) pero ello se debe al espectacular desempeño de las
exportaciones de PP al MERCOSUR (algunas de las cuales son reexportadas a Asia).
En las dos economías más grandes se destaca la contribución de China dentro del
grupo mencionado de países.
En contraste, las cantidades exportadas por Argentina, Brasil y Uruguay a la
Unión Europea (UE) aumentaron poco, en tanto que redujeron sus envíos a Estados
Unidos y Canadá. La contribución de la UE al incremento de las ventas externas del
MERCOSUR osciló entre 8,9% (Paraguay) y 16,7% (Brasil).
Si bien las tasas de crecimiento de los envíos al MERCOSUR entre 2003 y
2008 no se encuentran entre las más elevadas (con excepción de las ventas de Brasil
a sus socios), el bloque fue el destino que contribuyó en mayor proporción al
incremento del volumen exportado por Argentina, Brasil y Paraguay y el segundo en
importancia para Uruguay. El resto de ALC también fue clave para comprender la
expansión de las exportaciones: conjuntamente con el MERCOSUR explicó más de
40% del incremento del volumen de ventas externas de Argentina, Brasil y Uruguay,
mientras que en el caso de Paraguay el aporte de la región ascendió a casi dos tercios
en gran medida por el dinamismo de los envíos de porotos de soja a las empresas que
elaboran aceite en Argentina y los destinados a reexportación desde Uruguay (Cuadro
5).
101
Cuadro 6. MERCOSUR: Contribución del mercado regional (MERCOSUR y resto
de ALC) y el resto del mundo al incremento de las exportaciones a precios
constantes, según contenido tecnológico
(En porcentaje de la variación de cada categoría. Período 2003-2008)
Contenido tecnológico
Argentina Brasil
MERCOSUR
y resto de
ALC
Resto del
Mundo
MERCOSUR
y resto de
ALC
Resto del
Mundo
Total 43,7 56,3 42,8 57,2
PP -120,2 220,2 21,2 78,8
MBRN
Agrícolas y forestales 37,4 62,6 27,2 72,8
Otras 47,5 52,5 43,7 56,3
MBCT
Textil y vestido 0,5 99,5 -52,3 152,3
Otras 341,0 -241,0 69,2 30,8
MMCT
Automotriz 88,3 11,7 80,1 19,9
Procesos 48,1 51,9 33,1 66,9
Ingeniería 73,8 26,2 57,5 42,5
MACT
Prod. eléctricos y
electrónicos 150,6 -50,6 178,5 -78,5
Otras 79,1 20,9 47,3 52,7
Resto -41,6 141,6 25,2 74,8
Contenido tecnológico
Paraguay Uruguay
MERCOSUR
y resto de
ALC
Resto del
Mundo
MERCOSUR
y resto de
ALC
Resto del
Mundo
Total 64,9 35,1 44,1 55,9
PP 58,5 41,5 10,4 89,6
102
MBRN
Agrícolas y forestales 68,7 31,3 33,0 67,0
Otras 119,4 -19,4 60,1 39,9
MBCT
Textil y vestido 192,2 -92,2 -129,8 229,8
Otras 95,6 4,4 99,7 0,3
MMCT
Automotriz 105,4 -5,4 85,3 14,7
Procesos 94,0 6,0 96,6 3,4
Ingeniería 26,6 73,4 87,7 12,3
MACT
Prod. eléctricos y
electrónicos 54,2 45,8 69,9 30,1
Otras 86,6 13,4 109,3 -9,3
Resto 72,5 27,5 32,3 67,7
Nota: Los porcentajes mayores a 100% indican que el aumento (disminución) del valor
de las exportaciones de esa categoría a ese destino fue mayor que el aumento
(disminución) del valor total de las exportaciones totales de dicha categoría. Es decir,
fueron compensadas parcialmente por una disminución (aumento) de las
exportaciones a otro destino.
Fuente: Elaboración propia.
El mercado latinoamericano resulta clave para el crecimiento de las ventas
externas de manufacturas, donde tiene una participación mayor que en otros rubros. En
todos los casos, el incremento del volumen exportado de productos de mayor contenido
tecnológico ha respondido principalmente al dinamismo de la región. Incluso en varias
categorías de las manufacturas más elaboradas, este destino fue responsable de casi la
totalidad del aumento de las exportaciones durante 2003-2008 y en otros sectores la
suba de las ventas al MERCOSUR y el resto de ALC más que compensó la merma en
los envíos a otros destinos (Cuadro 6). De todas formas, es necesario señalar que en
algunos casos los montos involucrados son muy pequeños y, por tanto, la participación
en las exportaciones totales es muy baja. Tal es el caso, por ejemplo, de los productos
de mayor contenido tecnológico o de la industria automotriz en Paraguay.
103
Un punto a resaltar es que esto ha sido un fenómeno generalizado dentro del
MERCOSUR. Aunque lógicamente la importancia del mercado regional es mayor para
las economías de menor tamaño, también para Brasil el bloque y el resto de ALC son
destinos claves para sus envíos de manufacturas.
Con excepción de Paraguay, la contribución del mercado regional no ha sido
tan significativa para comprender el crecimiento de las ventas externas de PP ni
manufacturas agrícolas y forestales de los países del MERCOSUR.
D. El MERCOSUR: ¿Cuatro historias distintas?
Aunque el salto exportador de 2003-2008 fue una experiencia común para los
miembros del MERCOSUR, existen algunas diferencias entre los cuatro países.
Argentina
El salto exportador del período 2003-2008, en el que los envíos al exterior
aumentaron a un ritmo promedio de 18,2% a.a., puede ser comparado con el
crecimiento de las ventas de 13,7% a.a. alcanzado entre 1993-1998. Mientras que
entre 2003 y 2008 los precios explicaron la mayor parte de la suba, en el período
anterior el volumen fue el principal responsable del aumento, pues los precios casi no
se incrementaron.
104
Cuadro 7. MERCOSUR: Evolución de valor, precios y cantidades de
exportación durante los saltos exportadores recientes
(Variación a.a. promedio del período. En porcentaje)
País Salto Valor Cantidad Precio
Argentina
1993-1998 13,7 13,6 0,1
2003-2008 18,2 6,9 10,6
Brasil
1999-2002 4,3 9,2 -4,5
2003-2008 21,9 8,2 12,7
2003-2005 25,2 14,7 9,2
2006-2007* 16,4 4,4 11,5
Paraguay
1993-1995 28,3 25,1 2,6
2003-2008 26,9 17,9 7,7
Uruguay
1994-1997 12,7 11,0 1,5
2003-2008 24,3 12,6 10,3
Nota: *En el caso de Brasil no se incluye el año 2008 en el análisis del
segundo subperíodo, ya que las exportaciones se contrajeron en ese año.
Fuente: Elaboración propia con datos de DATAINTAL, INDEC (Argentina),
FUNCEX (Brasil) y CEPAL (Paraguay y Uruguay).
El salto exportador de Argentina en 1993-1998 estuvo explicado en gran
medida por un contexto internacional muy propicio (crecimiento de la economía
mundial, liquidez, suba de los precios de las materias primas); por el impacto positivo
del plan de estabilización macroeconómica implementado en 1991; y por la
liberalización comercial -particularmente la creación del MERCOSUR-.
En la misma línea, la reversión de algunos de estos factores puso fin al salto
exportador (deterioro de los términos del intercambio; incremento del costo del crédito,
apreciación en términos reales del peso; y caída de la demanda mundial). La
contracción de la demanda de Brasil, socio comercial más relevante, se agravó con la
devaluación del real a comienzos de 1999, pues encareció significativamente los precios
relativos de los productos argentinos respecto de los brasileños.
105
El incremento de las exportaciones entre 2003 y 2008 fue un fenómeno
generalizado a todos los grandes rubros de exportación,9 PP,10 manufacturas de origen
agropecuario (MOA) y manufacturas de origen industrial (MOI) -con excepción de
combustibles y energía (CyE)-. Sin embargo, cabe mencionar que en el período 1993-
1998 todas estas categorías habían presentado variaciones positivas y más elevadas que
en el salto reciente (Cuadro 8).
Al igual que entre 1993 y 1998, las MOI tuvieron un desempeño destacado en
la etapa 2003-2008. En este último período, el volumen de las exportaciones de este
rubro creció a un ritmo promedio de 13,0% a.a. contribuyendo con casi dos tercios del
incremento total de las ventas externas a precios constantes. Cabe destacar también
que en 2008, año en el cual las cantidades exportadas por Argentina apenas se
incrementaron, las de MOI crecieron casi 20% frente a 2007, más que compensando
la caída de los grandes rubros restantes.
Entre las MOI, 37,4% de la expansión de las cantidades exportadas en el
período 2003-2008 se originó en el sector automotor. Entre 1993 y 1998 esta industria
había aportado casi la mitad del aumento del rubro. El desempeño se explica
principalmente por el régimen especial en el que opera desde la década de los
noventa. y el dinamismo de la demanda brasileña durante los últimos años. De hecho,
más de tres cuartas partes del aumento de las ventas externas del sector11 se
originaron en el crecimiento de los envíos al MERCOSUR. Otros sectores relevantes
para el desempeño del volumen de exportaciones de MOI fueron productos químicos y
metales comunes y sus manufacturas.
Cuadro 8. Argentina: Comparación de los saltos exportadores de 1993-1998
y 2003-2008 por grandes rubros de exportación
(Variación a.a. y contribución. A precios constantes. En porcentaje)
Grandes
rubros de
exportación
Variación a.a. Contribución a la
variación total
1993-1998 2003-2008 1993-1998 2003-2008
PP 9,6 6,3 18,7 19,5
9 Clasificación utilizada por el Ministerio de Economía y Finanzas de la República Argentina.
10 Aquí no se incluyen los combustibles y energía, a diferencia de lo que sucede en la clasificación según
contenido tecnológico. 11
En este caso las exportaciones del sector automotor incluyen los productos categorizados en este rubro según la clasificación por contenido tecnológico utilizada en la sección anterior, que no coincide exactamente con la definición de grandes rubros empleada por el INDEC y mencionada en esta sección. Véase Anexo Metodológico.
106
MOA 9,9 5,6 26,6 28,2
MOI 20,2 13,0 39,0 65,6
CyE 21,5 -11,2 15,7 -13,3
Fuente: Elaboración propia con datos de DATAINTAL e INDEC.
En cuanto a PP y MOA, la expansión media rondó 6% a.a. entre 2003 y 2008.
Si bien este incremento fue inferior al de las MOI, su elevada participación en los
envíos totales hizo que la contribución al aumento de las cantidades exportadas fuera
alta (19,5% y 28,2%, respectivamente).
Por el lado de la demanda, el impulso se originó en la expansión de la
economía mundial, la evolución de los precios internacionales y la devaluación del
peso argentino en 2002. Por el lado de la oferta, el incremento de las exportaciones de
estos rubros se relaciona con grandes cambios que tuvieron lugar en el sector
agropecuario argentino durante los años noventa e incrementaron su productividad,
tales como la implementación de la siembra directa, la difusión de la biotecnología y
otros cambios tecnológicos que permitieron la incorporación de tierras que antes se
consideraban marginales a la producción, el aumento de la inversión y modificaciones
en la organización de la producción (Bisang, Anlló y Campi, 2008). Estos factores
también han colocado a la soja como el cultivo más atractivo en Argentina,
sustituyendo parcialmente otras actividades agrícolas como el algodón y ganadería
(Schvarzer y Tavosnanska, 2007).
Los envíos de CyE, el rubro más dinámico durante 1993-1998, se contrajeron a
un ritmo promedio de 13,3% a.a entre 2003 y 2008. La merma en la producción del
sector comenzó en el marco de la recesión de la economía argentina iniciada en 1998
y continuó aun luego de que el país saliera de la crisis; en parte como consecuencia
de la aplicación de medidas que favorecieron la expansión del consumo interno a un
ritmo mayor que la inversión, como es el caso del congelamiento de las tarifas en el
mercado doméstico (Guadagni, 2010). Además de las propias restricciones de oferta,
también influyeron factores de demanda: Brasil, que solía ser un importante comprador
de petróleo argentino, incrementó significativamente su producción y redujo su
necesidad de satisfacer la demanda doméstica con importaciones (Carciofi y Gayá,
2006).
En conclusión, la composición de la canasta exportadora argentina medida a
precios constantes no muestra signos relevantes de primarización. Por el contrario,
107
han sido las MOI las que aumentaron más su participación en el volumen de ventas
externas totales: mientras que a principios de la década de los noventa este rubro no
representaba más de la cuarta parte, en 2008 explicó alrededor de 40% de las
exportaciones. Simultáneamente, los CyE han perdido relevancia a causa de los
factores explicados previamente; mientras que los PP y las MOA han mantenido su
peso en las ventas externas relativamente estable, con una leve caída de las MOA
después de 2006. Esto no reduce la importancia para la estabilidad macroeconómica
del buen desempeño de los mercados de PP, teniendo en cuenta que representan un
gran porcentaje de las ventas externas argentinas.
Brasil
Entre 2003 y 2008 las exportaciones brasileñas se incrementaron a un ritmo
promedio de 21,9% a.a. Si bien durante las últimas dos décadas no se registraron
episodios similares de expansión de las ventas externas a precios corrientes, tiene
sentido comparar estos resultados con la evolución de las exportaciones entre 1999 y
2002, que se expandieron a razón de 9,2% a.a., 1 p.p. más que en los años recientes,
de manera que el crecimiento de las cantidades exportadas fue un fenómeno continuo.
La diferencia en el comportamiento del valor de los envíos al exterior entre ambos
períodos responde, pues, a la evolución de los precios (entre 2003 y 2008 aumentaron
a un ritmo promedio de 12,7% a.a., mientras que durante el primer episodio se
contrajeron 4,5% a.a.), así como a algunos factores que explican el aumento de las
cantidades.
El salto exportador brasileño se explica tanto por factores coyunturales como
estructurales. Entre los primeros se destacan el dinamismo de la demanda mundial, la
escalada de los precios de las materias primas y la competitividad cambiaria (durante
los primeros años del período). Sobre este último punto, debe señalarse que la
devaluación de enero de 1999 generó expectativas de ganancias elevadas derivadas
de las ventas externas que incentivaron a nuevas empresas a comenzar a exportar. El
impulso que se gestó en este período y condujo al primer salto en el volumen
exportado (1999-2002) se consolidó hacia mediados de 2002 y contribuyó
sustancialmente al desarrollo del segundo (2003-2005) -en gran medida porque el
aumento del tipo de cambio real permitió incrementar la cantidad de firmas
exportadoras-. De todas maneras, la apreciación cambiaria, acompañada por otros
elementos, comenzó a impactar negativamente sobre algunos rubros de las ventas
externas brasileñas -especialmente las de manufacturas- a partir de mediados de
2006.
108
Diversos factores estructurales han contribuido a explicar el dinamismo
exportador de Brasil. El tamaño de su mercado interno y la continuidad de políticas de
fomento de la industrialización durante varias décadas permitieron el desarrollo
competitivo de numerosas actividades, muchas de ellas basadas en economías de
escala. Asimismo, las reformas institucionales llevadas a cabo durante la década de
los noventa (liberalización comercial, privatizaciones, desregulación) introdujeron
presión competitiva, fomentaron el aumento de la productividad y permitieron el
incremento acelerado de las cantidades exportadas en el primer salto y,
particularmente, entre 2003 y 2005. Iglesias (2001) destaca que la consolidación de la
apertura dio lugar al incremento de las importaciones, expandió la oferta global y
satisfizo parte de la demanda doméstica, permitiendo aumentar las cantidades
exportadas por el sector manufacturero, lo cual se potenció luego de la devaluación
del real.
Como se mencionó previamente, es necesario dividir el salto exportador de
Brasil en dos etapas: la primera entre 2003 y 2005, cuando las cantidades -
especialmente las de productos industriales- fueron las protagonistas del crecimiento y
las exportaciones efectivamente dieron un salto; y, una segunda entre 2006 y 2007,
cuando el ritmo de expansión del volumen exportado disminuyó en relación con la fase
anterior y pasó a predominar el efecto de los precios (Cuadro 7), correspondiendo el
mayor dinamismo a las ventas de PP. En 2008 las cantidades exportadas se redujeron
a causa de la importante contracción de las ventas externas de productos industriales,
mientras que los envíos de productos semimanufacturados y básicos casi no variaron.
Por esta razón no se incluyen los datos de este año en el análisis de los subperíodos.
Considerando las exportaciones según factor agregado12 -básicos,
semimanufacturados, manufacturados y otros-, entre 2003 y 2008 el volumen de
exportaciones creció menos que en 1999-2002 en todas las categorías, con excepción
de las manufacturas (Cuadro 9). En el período 2003-2005 las ventas externas de
productos industriales aumentaron más rápidamente que durante el salto exportador
previo y ganaron importancia, dando lugar a una canasta exportadora relativamente
más sofisticada. Los envíos externos de manufacturas crecieron en promedio 18,8%
a.a. y contribuyeron con casi 70% del aumento total a precios constantes,
destacándose el desempeño de automóviles y autopartes; maquinaria mecánica; y
fundición, hierro y acero. El cambio de precios relativos que siguió a la devaluación del
real en 1999 incrementó la rentabilidad del sector manufacturero e incentivó mayores
inversiones en el sector, cuyos resultados se hicieron evidentes a partir de 2003 (CEP,
12
Clasificación utilizada por el Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
109
2004). En el caso del sector automotor, sobresale el rol del mercado regional en el
marco del régimen de comercio administrado dentro del MERCOSUR, en especial a
partir de la recuperación de la demanda argentina que se había contraído de manera
sustancial durante la recesión que coincidió con el salto exportador previo de Brasil.
Cuadro 9. Brasil: Comparación de los saltos exportadores de 1999-2002
y 2003-2008, según factores agregados de exportación
(Variación a.a. y contribución. A precios constantes. En porcentaje)
Factores agregados 1999-2002 2003-2008 2003-2005 2006-2007*
Variación a.a.
Básicos 16,0 8,5 11,1 8,9
Semimanufacturados 7,6 4,4 7,7 2,1
Manufacturados 7,2 9,0 18,8 2,6
Otros 18,9 14,5 17,0 5,2
Contribución a la variación total
Básicos 42,4 30,2 21,0 56,3
Semimanufacturados 13,1 7,5 7,7 6,4
Manufacturados 41,7 58,7 69,3 35,1
Otros 2,8 3,5 2,0 2,2
Nota: *En el caso de Brasil no se incluye el año 2008 en el análisis del segundo
subperíodo, ya que las exportaciones se contrajeron en ese año.
Fuente: Elaboración propia con datos de DATAINTAL y FUNCEX.
A pesar de esta transformación del patrón exportador brasileño, el panorama
se modificó radicalmente en 2006-2007, cuando los productos básicos retomaron un
crecimiento acelerado mientras que los volúmenes de envíos de manufacturados y
semimanufacturados redujeron fuertemente su ritmo de expansión a menos de 3% a.a.
En esta etapa la contribución de los productos básicos al aumento de las ventas
externas alcanzó 56,3%, mientras que los manufacturados representaron solo 35,1%,
110
aproximadamente la mitad que en el subperíodo previo. La composición de las
exportaciones del primer rubro pasó a estar dominada por los combustibles, que
llegaron a aportar un tercio del crecimiento del volumen, seguidos por minerales
metálicos y cereales. Esta inclinación hacia las commodities revela ciertos rasgos de
primarización en el patrón exportador brasileño, que se confirma cuando se analiza la
evolución de la participación de cada rubro en las ventas externas a precios
constantes en los últimos años. Los datos dan cuenta de un fuerte aumento del aporte
de los productos básicos en detrimento de los semimanufacturados y manufacturados.
La modificación en el perfil exportador de Brasil de los últimos años es
resultado de dos tendencias. Por un lado, un aspecto positivo que es la inversión en la
producción, investigación y modernización del sector productor de materias primas
impulsada por la suba de los precios de las commodities y el consecuente aumento en
su eficiencia. Esto se observa tanto en el caso de las actividades agropecuarias,
donde hubo un salto cualitativo del agribusiness -con características similares a los
cambios que tuvieron lugar en Argentina-, como en los combustibles. En el desarrollo
energético han sido clave la apertura y la apreciación de la moneda a mediados de los
noventa, que fomentaron la inversión en bienes de capital e incorporación tecnológica
para la exploración; la aprobación en 1997 de la Ley de Petróleo N° 9478/97, la cual
buscó incrementar la eficiencia del sector limitando las tenencias del sector público en
la empresa estatal Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) y redefiniendo una nueva
política energética, el aumento del uso del gas natural, el incremento de la
competencia en la industria energética y el estímulo a la inversión nacional y
extranjera en generación de energía. Otros factores importantes fueron la aprobación
de un régimen aduanero especial para la importación de bienes de capital necesarios
para la inversión en la exploración y explotación offshore, los cambios en los
esquemas de relacionamiento con proveedores de Petrobras orientados a incrementar
la eficiencia, la fuerte expansión de la inversión de esta empresa; etc. (Rice University,
2004; Ribeiro Soares da Silva y Tossi Furtado, 2006).
Por otro lado, un elemento clave para comprender la primarización de las
exportaciones de Brasil es el efecto negativo de la apreciación cambiaria sobre la
competitividad de los productos manufacturados. Las ramas más intensivas en mano
de obra sufren la competencia de países donde los salarios son relativamente bajos,
mientras los costos laborales brasileños expresados en dólares se incrementan al
menos al ritmo de la apreciación de la moneda. De hecho, entre las exportaciones
manufactureras más dinámicas sobresalen las que utilizan insumos importados, que
se abaratan respecto de los brasileños con la disminución del tipo de cambio y,
111
además, se benefician con el draw back (Carciofi y Gayá, op. cit.; Markwald y Ribeiro,
op. cit.).
De todas maneras, la apreciación del real no basta para comprender la
desaceleración de las exportaciones de productos manufacturados y
semimanufacturados. La mayor expansión de la demanda brasileña que tuvo lugar
durante esta segunda fase incrementó la absorción interna de estos bienes y redujo la
oferta exportable, en tanto que en este período también se debilitaron los programas
de estímulo a las ventas externas (Iglesias y Rios, op. cit.).
Paraguay
Entre 2003 y 2008 las exportaciones paraguayas crecieron a un ritmo promedio
de 26,9% a.a., levemente por debajo del salto exportador previo, registrado entre 1993
y 1995 (28,3% a.a.). En ambas ocasiones el componente más relevante de la
expansión fue el volumen, aunque durante el último período también existió una
contribución significativa de los precios.
En 1993-1995 el buen desempeño de las exportaciones paraguayas estuvo
impulsado por la recuperación del sector agropecuario, particularmente por los envíos
externos de algodón, ya que las ventas externas de soja se contrajeron. Otro rubro que
contribuyó positivamente, aunque en menor proporción, fue la madera (ALADI, 2002).
Este salto exportador fue interrumpido por diversos elementos que afectaron
principalmente a las ventas externas tradicionales,13 tales como problemas de
financiamiento por las crisis bancarias de 1995-1997 y factores climáticos que
impactaron negativamente sobre la cosecha de algodón en 1996 y 1997, así como la
reducción de la superficie cultivada y la caída de la productividad del sector. Durante los
años siguientes las exportaciones enfrentaron dificultades para recuperarse, en parte
como consecuencia de la situación macroeconómica de Brasil y Argentina, principales
destinos de los envíos externos paraguayos (OMC, 2005).
Al igual que en el resto de los países del MERCOSUR, en Paraguay el salto
exportador de 2003-2008 se vio favorecido por el contexto internacional propicio.
También contribuyeron factores domésticos como el incremento de productividad del
sector agrícola y agroindustrial, los cuales lograron capitalizar las ganancias del
período de auge (CEE, 2009). Bajo estas circunstancias, Paraguay muestra un salto
exportador claramente dominado por PP.
13
Los productos tradicionales incluyen soja y sus derivados, algodón y sus derivados, carne, cuero, madera, maíz, trigo, tabaco y azúcar.
112
El desempeño de las exportaciones de ciertos sectores como el trigo, la carne
vacuna y sus derivados, aceites y harinas, otros productos agropecuarios y maíz, entre
otros, promovieron el extraordinario despegue de las ventas externas paraguayas
entre 2003 y 2008, dando lugar a una mayor primarización de los envíos externos
medidos a precios constantes. Las exportaciones del complejo sojero y de carne
vacuna y sus derivados son los mayores responsables del aumento, explicando
respectivamente 39,0% y 31,5% del crecimiento de las cantidades exportadas en ese
período, desplazando a sectores tradicionales como algodón, madera y derivados y
cuero (Cuadro 10).
Cuadro 10. Paraguay: Salto exportador de 2003-2008, por tipos de producto
(Variación a.a. y contribución; a precios constantes. En porcentaje)
Grupo de productos Variación
a.a.
Contribución a
la variación
total
Algodón y derivados -6,3 -1,4
Carne vacuna y derivados 33,7 31,5
Complejo sojero 11,0 39,0
Cuero y derivados 2,0 0,6
Desperdicios y desechos, de
aluminio -1,7 0,0
Hierro y derivados 0,2 0,0
Madera y similares -3,9 -1,3
Maíz 19,4 3,9
Otros aceites, harinas y oleaginosas 21,4 4,3
Otros alimentos y productos
agropecuarios 20,7 4,6
Tabaco y similares -0,9 -0,1
113
Trigo 37,3 4,1
Resto 19,0 14,7
Fuente: Elaboración propia con datos de DATAINTAL y CEPAL.
El protagonismo ganado por la soja y cómo este cultivo reemplazó
progresivamente al algodón en las exportaciones resulta sorprendente, a tal punto que
en 2007 Paraguay se convirtió en el cuarto exportador mundial de esta oleaginosa y en
2007-2008 la soja comprendía 60% de la superficie agrícola total del país. Si bien parte
del volumen producido se destina a la fabricación de aceite y harina que se exportan
principalmente a Venezuela y los países de la Comunidad Andina (CAN), la mayoría de
los envíos externos del complejo sojero durante este período corresponde a porotos sin
procesar con destino a Argentina, donde se utilizan como insumos para la elaboración y
exportación de aceite, y a Uruguay desde donde se reexportan (CEBRAC-CLAES,
2012). Un punto importante a destacar es que gran parte de la inversión en el sector
sojero paraguayo y también en los campos destinados a la ganadería es de origen
brasileño, y en menor medida argentino. El incremento del precio de la tierra en Brasil ha
sido uno de los factores que ha favorecido este fenómeno.
Resulta interesante mencionar que la sustitución de algodón por soja se tradujo en
ganancias de productividad para la economía paraguaya. En gran medida esto se debe a
que la producción de algodón es intensiva en mano de obra y se concentra en
minifundios, en tanto que la de soja tiene una escala mayor y requiere relativamente más
capital y tecnología más avanzada (ALADI, 2002).
Los cambios en la composición de las ventas externas paraguayas han tenido
lugar, pues, dentro del rubro de materias primas y sus derivados (particularmente, con
el desplazamiento del algodón por parte de la soja, el trigo, las grasas y aceites y la
carne vacuna), intensificándose su perfil exportador dominado por productos
agropecuarios. A pesar de la elevada concentración, durante el período de referencia
se observó una importante diversificación de productos (pasando de 280 ítems con
ventas externas superiores a US$ 5.000 en 2002 a 476 en 2008) y destinos (106
países en 2008, frente a 69 en 2002) (CEE, 2009).
Uruguay
114
Las exportaciones uruguayas se incrementaron a una tasa promedio de 24,3%
a.a. entre 2003 y 2008, casi duplicando el crecimiento registrado durante el salto
exportador previo (12,7% entre 1994 y 1997). Al igual que en los otros países del
bloque, el contraste entre ambos períodos se encuentra principalmente en el
comportamiento de los precios, que en la etapa más reciente aumentaron 10,3% a.a.,
casi diez veces más rápidamente que durante la fase anterior. En cambio, el volumen
exportado se expandió a razón de 12,6% a.a. entre 2003 y 2008, comparable a la suba
de mediados de los años noventa (11,0% a.a.).
El dinamismo exportador uruguayo de 1994-1997 se vio beneficiado por los
efectos positivos de la estabilización macroeconómica de Argentina y, posteriormente,
de Brasil, en un contexto de liberalización del comercio con estos países, en tanto que
la depreciación del peso uruguayo respecto del real estimuló aun más las ventas a
Brasil. De la misma forma, la recesión de la economía argentina a partir de 1998 y la
devaluación de la moneda brasileña en 1999 contribuyeron a agravar algunos
problemas que ya enfrentaba la economía uruguaya e impactaron negativamente
sobre el desempeño de las ventas externas.
El salto exportador de los años noventa estuvo impulsado principalmente por
sectores basados en el procesamiento de recursos naturales, donde Uruguay tiene
ventajas comparativas, destacándose alimentos y curtiduría. Otros rubros muy
dinámicos, aunque con baja incidencia en el aumento total, fueron refinación de
petróleo, marroquinería y peletería, madera y papel, y productos químicos, en tanto que
las exportaciones de automotores, textiles y vestimenta no presentaron elevadas tasas
de crecimiento pero por su volumen contribuyeron de manera significativa al incremento
total de las ventas externas (Terra, 1998).
En el caso del salto exportador reciente, el impulso de las ventas externas
uruguayas por un lado tiene un origen similar al de los demás países del MERCOSUR,
como es el caso del fuerte crecimiento de la economía mundial y el aumento de los
precios de los productos agropecuarios. La devaluación del peso uruguayo en junio de
2002 proporcionó un envión adicional, al abaratar los productos uruguayos en los
mercados internacionales. Por otro lado, las políticas públicas y las inversiones
orientadas específicamente al desarrollo de la industria forestal resultaron claves para
el crecimiento de las exportaciones del sector.
Entre 2003 y 2008, el mejor desempeño del volumen exportado correspondió a
los productos industriales (Cuadro 11). Madera, papel e imprentas; químicos y
plásticos; y productos metálicos, maquinaria y equipos fueron los sectores que
115
mostraron mayor crecimiento.14 En términos de contribución al incremento total de las
cantidades, fue el rubro alimentos, bebidas y tabaco15 el que realizó el mayor aporte,
explicando 38,7% del aumento total durante el período. Aquí sobresale el sector
cárnico, responsable de casi la mitad del crecimiento del volumen exportado en este
rubro; la apertura del mercado estadounidense en 2003 tuvo especial importancia para
el crecimiento de las ventas externas de esta industria durante los primeros años del
período de referencia. Adicionalmente sobresale el aporte de las oleaginosas, los
cereales y los lácteos. En estos rubros también se destacan las inversiones argentinas
en la producción de soja -estimuladas por el menor precio de la tierra y la ausencia de
retenciones a las exportaciones en Uruguay-, y las de Brasil en los frigoríficos y tierras
destinadas al cultivo de arroz y soja.
Los químicos y plásticos contribuyeron con casi la cuarta parte de la suba total
de las ventas externas. Aquí el rubro más relevante fue aceites de petróleo livianos y
preparaciones.16 Uruguay importa petróleo crudo y lo refina localmente,
correspondiendo las exportaciones de derivados al excedente de la refinación
doméstica. En este sentido, el aumento de los envíos externos del sector se relaciona
con las inversiones de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland
(ANCAP).
Cuadro 11. Uruguay: Salto exportador de 2003-2008, por tipos de producto
(Variación a.a. y contribución; a precios constantes. En porcentaje)
Sector Variación
a.a.
Contribución
a la
variación
total
Alimentos, bebidas y tabaco 8,3 38,7
Textiles, vestimenta y cuero -0,8 -1,6
Madera, papel e imprentas 25,2 20,4
Químicos y plásticos 19,6 24,1
14
Debido a los índices de precios de las exportaciones que se encuentran disponibles, los datos sectoriales de Uruguay medidos a precios constantes presentan un mayor nivel de desagregación que los de los países restantes del MERCOSUR. 15
El rubro alimentos, bebidas y tabaco incluye productos primarios agropecuarios. 16
Estos cálculos probablemente sobreestimen el aporte de las exportaciones de derivados del petróleo, ya que para deflactarlas se utilizó el índice de precios de exportaciones de químicos y plásticos que creció más lentamente que el precio del petróleo.
116
Metálicas básicas y minerales no metálicos 12,2 3,4
Productos metálicos, maquinaria y equipos 19,0 14,9
Fuente: Elaboración propia con datos de DATAINTAL, CEPAL y Cámara de
Industrias del Uruguay.
El rubro madera, papel e imprentas, por su parte, explicó un quinto del aumento
total de las exportaciones en 2003-2008. El desarrollo de este sector es el resultado de
un objetivo expreso del gobierno uruguayo desde fines de los años sesenta, cuando
puso en marcha los primeros incentivos a la industria forestal, los cuales se
acentuaron a partir de los noventa. Durante el último decenio ese sector recibió
importantes inversiones que le permitieron ampliar su capacidad productiva y
exportadora. Entre 2003 y 2008 las ventas externas de este rubro correspondieron
principalmente a maderas y sus manufacturas, mientras que luego ganaron
importancia las exportaciones de la industria celulósica. Por otra parte, productos
metálicos, maquinaria y equipo contribuyeron con 14,9% del aumento, destacándose
el aporte de productos de la industria automotriz.
E. Desafíos y riesgos para las exportaciones del MERCOSUR
En un contexto internacional, regional y local muy favorable, los países del
MERCOSUR aprovecharon las circunstancias para expandir sus ventas externas y
lograron experimentar un salto exportador entre 2003 y 2008. Aunque la crisis de fines
de 2008 y 2009 provocó un desplome de los precios y las cantidades exportadas e
interrumpió la fase expansiva el ciclo, la mayor solidez macroeconómica y la menor
vulnerabilidad externa -íntimamente ligadas al buen desempeño de las exportaciones-
permitieron que estos países atravesaran las turbulencias de la economía
internacional con mayor éxito en comparación con experiencias similares del pasado
reciente.
La recuperación de la economía y el comercio mundial a partir de 2010 se
reflejó en una nueva suba de las exportaciones del MERCOSUR, seguida por una
cierta desaceleración en 2011, para luego contraerse nuevamente en 2012. Así, pues,
resulta lógico preguntarse si los países del bloque podrán retomar el camino iniciado
durante el salto exportador reciente y sostenerlo en el tiempo, teniendo en cuenta los
desafíos que presenta la economía mundial en la actualidad.
117
Por un lado, existen indicios favorables para las exportaciones del bloque en el
mediano plazo. Todo parece indicar que las economías emergentes continuarán
siendo las más dinámicas durante los próximos años y, como se señaló previamente,
han sido los mercados de mayor crecimiento como destino de las exportaciones del
MERCOSUR. No obstante, no se vislumbra que la expansión vuelva al ritmo previo a
la crisis, al menos en el corto plazo.
Los precios de los productos agropecuarios, predominantes en las ventas
externas de la subregión, han vuelto a aumentar y en algunos casos se encuentran en
niveles superiores o cercanos a los máximos previos a la crisis. Como sucedió durante
el salto exportador de 2003-2008, el incremento de la rentabilidad de este sector
podría incentivar inversiones que permitan aumentar la productividad y la oferta
exportable. Asimismo, una vez que se recuperen las economías, el crecimiento y los
mayores niveles de ingreso pueden impulsar el consumo de bienes con mayor
contenido tecnológico, y en consecuencia, su producción. Sin embargo, la mayor
volatilidad de las cotizaciones de las commodities durante los últimos meses agrega
una cuota de incertidumbre que podría tener un impacto negativo.
Por otro lado, las ventas externas del MERCOSUR enfrentan numerosos
desafíos. En primer lugar, a pesar de la recuperación en 2010 y 2011, la economía
internacional nuevamente se encuentra en una encrucijada y la situación de muchos
países continúa amenazando directa e indirectamente la demanda global y el
crecimiento del comercio. Adicionalmente, aún persisten otros factores de riesgo para
la evolución del intercambio, tales como los grandes desbalances globales.
En segundo lugar, otro de los desafíos de muchas economías emergentes es la
apreciación real de sus monedas que resulta del mayor flujo de capitales y que ya está
generando algunos inconvenientes debido a la pérdida de competitividad de las
exportaciones del MERCOSUR. Como muestra la experiencia brasileña durante la
última parte del período analizado, este fenómeno atentaría contra el ritmo de
crecimiento de las ventas externas totales y perjudicaría especialmente a los sectores
industriales.
En tercer lugar, ciertas políticas que está instrumentando China merecen
atención por parte de los países del MERCOSUR. Este país fue clave durante el salto
exportador de 2003-2008 porque impactó tanto sobre el mayor volumen de ventas
externas del bloque como sobre los precios de las materias primas. Más
recientemente el país asiático ha implementado una serie de medidas tendientes a
sustituir importaciones por producción doméstica, como es el caso del Plan Nacional
para la Expansión de la Capacidad de Producción de Granos (PNECPG), y los
118
Lineamientos para la Promoción del Sano Desarrollo de la Industria Procesadora de
Soja (INTAL, 2010c).
En cuarto lugar, el MERCOSUR enfrenta el desafío de no perder relevancia en
los mercados del resto de ALC que son un destino clave para las exportaciones
manufactureras. El comercio de mercancías con mayor nivel de sofisticación en la
región resulta principalmente del acceso preferencial que tienen estos productos, ya que
los miembros del bloque en muchos casos no poseen ventajas comparativas en su
producción (Moncarz, Olarreaga y Vaillant, 2010). Sin embargo, durante los últimos años
algunos de los países de ALC, demandantes de las manufacturas del MERCOSUR, han
tenido una política muy activa de negociación de acuerdos de libre comercio, varios de
ellos con PD y PED altamente competitivos en la exportación de productos industriales.
La implementación de estos acuerdos erosiona las condiciones de acceso preferencial
que el MERCOSUR tiene en estos mercados e incluso en algunos casos queda en una
situación desfavorable pues los nuevos socios han obtenido mejores concesiones.
En quinto lugar, existen limitaciones dentro de los países de ALC que se deben
superar para que la región pueda aprovechar los momentos de fuerte demanda de sus
productos y/o alza del consumo interno, tales como los bajos niveles de productividad,
las deficiencias en infraestructura, la insuficiente innovación, así como la desigualdad
social, la informalidad, la criminalidad y el cambio climático (Moreno, 2011).
Finalmente, se debe tener en cuenta que los altos precios internacionales de
los alimentos y la creciente demanda por parte de los PED pueden resultar en efectos
negativos sobre las economías del bloque si éstas no se adaptan apropiadamente a
las circunstancias. Tanto el aumento de los precios como la dinámica de los mercados
que absorben los productos agropecuarios, impulsan a los sectores productores de
materias primas en detrimento de los rubros con mayor valor agregado, favoreciendo
una mayor primarización de las exportaciones del bloque.
Es preciso señalar que la predominancia de bienes primarios y productos
basados en recursos naturales no es un obstáculo en sí mismo para el desarrollo. En
efecto, podrían distinguirse dos tipos de primarización -entendida ésta como una
mayor presencia de los productos básicos en la producción y la exportación- con
consecuencias muy distintas.
Por un lado, el mayor protagonismo del sector primario puede ser el resultado
del desarrollo de estas actividades basadas en la innovación tecnológica, la
investigación y desarrollo (I+D) y otros cambios que usualmente impactan
positivamente sobre el resto de la economía, muchos de los cuales han tenido lugar en
los países del MERCOSUR. El sector agropecuario ha experimentado profundas
transformaciones durante las últimas décadas, ganando relevancia la "producción de
119
origen biológico controlada" basada en una mayor complejidad organizativa y
tecnológica, la cual se convierte en un factor clave en la determinación de las ventajas
comparativas. Asimismo, el sector agropecuario ha profundizado sus eslabonamientos
con el resto de la economía, ya que su producción surge crecientemente de la I+D en
distintas ramas de actividad y, además, cada vez es más frecuente la realización de
algún proceso de transformación industrial antes de que los productos sean
consumidos. Así, pues, los países productores de bienes agropecuarios pueden
insertarse en las cadenas globales de valor de distintas maneras (Bisang, Anlló y
Campi, op. cit.).
Algo similar ocurre con los combustibles en el caso de Brasil, donde se han
realizado importantes inversiones que permitieron a este país convertirse en un
importante productor y exportador de hidrocarburos e incluso de productos derivados.
Simultáneamente, la empresa público-privada Petrobras ha realizado importantes
inversiones directas en el sector petrolero de otros países. Otro caso ilustrativo,
aunque ya no en el sector primario sino en las MBRN, es la política de desarrollo del
complejo forestal que ha venido llevando a cabo Uruguay.
Por otro lado, un aumento de la participación relativa de las materias primas en
la producción y la exportación puede no responder tanto a un buen desempeño del
sector primario sino, más bien, a dificultades en las actividades industriales. Un
ejemplo de esto es cuando la apreciación cambiaria encarece los costos de
producción en moneda extranjera de los sectores transables no tradicionales e
impacta de manera negativa sobre las exportaciones al reducir su capacidad de
competir internacionalmente. Este fenómeno, conocido como "enfermedad holandesa",
habría afectado a las ventas externas brasileñas durante los últimos años. Evitar el
desplazamiento de las manufacturas por parte de los productos básicos dependerá en
el caso del MERCOSUR de varios factores, entre lo que se destacan la capacidad de
las autoridades monetarias de evitar una excesiva apreciación cambiaria, de
profundizar los lazos regionales y con los países asiáticos y de lograr reducir los
costos de transporte -específicamente a través de desarrollo de infraestructura-
(Moreno, op. cit).
De cualquier manera, es preciso señalar que independientemente de sus
causas, la primarización de las exportaciones sí crea ciertos riesgos que se pueden
mitigar implementando políticas para estabilizar los ciclos de precios, aumentar el valor
agregado en su producción e impulsar derrames al resto de la economía, diversificar
exportaciones y aumentar productividad, entre otros (Sinnot, Nash y de la Torre,
2010). Los fondos de estabilización, la inversión en infraestructura para remover
cuellos de botella y en la diversificación de la estructura productiva son solo algunas
120
de las herramientas disponibles para evitar los efectos adversos de la "enfermedad
holandesa" y la volatilidad de precios (Moreno, op. cit).
En este sentido, también surge como alternativa avanzar hacia la
complementación productiva dentro del MERCOSUR en otros rubros de la cadena
agroalimentaria y otros sectores industriales, con el fin de agregar valor a los
productos de exportación. Para el mayor aprovechamiento de las oportunidades que
surgen de la creciente demanda de PP por parte de las economías asiáticas
principalmente, es relevante la facilitación del comercio a través del desarrollo de
infraestructura y transporte, el aumento de la eficiencia regulatoria, el mejoramiento del
ambiente de negocios, entre otros.
Tal como señala Moreno (2011), debe existir una utilización productiva de las
rentas de los recursos naturales para desarrollar una economía más competitiva y
diversificada -tanto con respecto a productos como a mercados-, y así evitar una
primarización que impacte negativamente en los países.
F. Conclusiones
Entre 2003 y 2008, las exportaciones del MERCOSUR crecieron
aceleradamente, contribuyendo de manera significativa al buen desempeño
macroeconómico de los países miembros. Si bien los países del bloque
experimentaron episodios de fuerte expansión de sus ventas externas en el pasado, el
salto exportador reciente presenta algunas características particulares. Entre ellas,
cabe destacar el comienzo simultáneo del fenómeno en las cuatro economías y que,
en todos los casos, el ritmo de crecimiento de las exportaciones superó tanto a la
propia experiencia histórica como a la evolución reciente del comercio mundial.
El fuerte incremento de los envíos externos estuvo impulsado por factores de
oferta y de demanda que se tradujeron en aumentos tanto de los precios como de las
cantidades exportadas.
El incremento de los precios no registra precedentes en la historia reciente de
los países del MERCOSUR. La espectacular suba de la cotización de las materias
primas de exportación resultó de una combinación de circunstancias tales como el
crecimiento generalizado de la economía mundial, la financiarización de las
commodities, la depreciación del dólar y de algunos elementos que afectaron
específicamente la producción de alimentos. Este aumento de los precios de los
productos básicos permitió que los países del MERCOSUR se beneficiaran de
importantes mejoras de sus términos del intercambio.
121
Más allá del boom en los precios de las materias primas, el salto exportador
tuvo un gran componente de expansión del volumen de ventas externas, aunque éste
fue similar al de episodios previos. Argentina, Paraguay y Uruguay evidenciaron una
aceleración de los envíos al exterior medidos a precios constantes a mediados de los
noventa, la cual estuvo acompañada de una suba modesta de los precios, y Brasil
registró un importante incremento de las cantidades exportadas entre 1999 y 2002,
que no se tradujo en una expansión relevante del valor de los envíos al exterior debido
a la reducción de los precios que aconteció durante ese período.
El dinamismo de las cantidades exportadas entre 2003 y 2008 resultó de la
expansión generalizada de la economía mundial, así como de factores más
relacionados con cuestiones domésticas. En particular, el crecimiento de las
economías de la región, las depreciaciones nominales de las monedas que
incrementaron la rentabilidad de los sectores transables y la expansión del ingreso
nacional, derivada en gran medida de la mejora de los términos del intercambio,
favorecieron la atracción de inversiones que estimularon el aumento de la
productividad y la ampliación de la oferta exportable. También contribuyeron
positivamente los regímenes especiales de comercio, sobresaliendo el caso del sector
automotor dentro del MERCOSUR. Estos elementos fueron especialmente relevantes
para el crecimiento de las exportaciones de bienes de mayor valor agregado, en tanto
que la demanda de China y otros PED fue clave para el aumento de las ventas
externas de productos básicos.
A pesar del auge que experimentó la producción y exportación de materias
primas, la evolución de la estructura de ventas externas brinda un panorama más rico
que el que implicaría una primarización. De hecho, el último salto exportador parece
haber sido un fenómeno relativamente extendido a nivel sectorial en todos los países
del MERCOSUR y las manufacturas de mediano contenido tecnológico aparecen
también como protagonistas del crecimiento de las exportaciones a precios
constantes, acompañando la expansión de las materias primas. Este rubro sobresalió
entre las ventas externas más dinámicas y fue el que contribuyó en mayor proporción
para explicar el crecimiento del volumen exportado por Argentina y Brasil mientras que
en las economías más pequeñas fue mayor el aporte de los productos básicos.
Si bien los PP incrementaron su participación en el volumen exportado de todos
los países del bloque -con excepción de Argentina donde la caída de los combustibles
contrarrestó la expansión del sector agropecuario- en Brasil y Uruguay la ganancia de
participación del sector fue relativamente baja. De todas formas, a partir de 2006 y como
consecuencia de la apreciación cambiaria y la mayor demanda doméstica, en la mayor
economía del MERCOSUR las commodities incrementaron su peso relativo en la
122
canasta exportadora. Paraguay fue el único país donde la participación de las materias
primas se expandió considerablemente, en tanto que se produjo un cambio significativo
en la composición de las ventas externas del sector. En los cuatro países el complejo
sojero fue uno de los más dinámicos, conjuntamente con los combustibles en Brasil.
El mercado regional (tanto el MERCOSUR como el resto de ALC) jugó un papel
crucial en el aumento de las exportaciones. La región se destacó entre los principales
responsables del incremento del volumen exportado por los cuatro países y fue
especialmente relevante para comprender el incremento de los envíos externos de
mayor valor agregado. Por tanto, el mercado latinoamericano convirtió a los productos
de contenido tecnológico medio en los protagonistas del salto exportador reciente en la
región.
Dentro de las ventas externas de manufacturas el comercio intra-MERCOSUR
ha jugado un rol clave. Esto es particularmente notorio en el caso de la industria
automotriz, pues el bloque absorbió gran parte de las exportaciones del sector y actuó
como marco para su integración productiva.
Otro rasgo sobresaliente del último salto exportador es el cambio en la
composición geográfica del comercio. Algunos destinos no tradicionales, como China,
Rusia y "resto del mundo", se destacaron por su dinamismo y ganaron relevancia en las
ventas externas del bloque, desplazando parcialmente a los PD. Estos nuevos destinos
fueron especialmente relevantes para explicar el incremento de las exportaciones de
materias primas.
Aunque el buen desempeño exportador de 2003-2008 fue una experiencia
común para los miembros del MERCOSUR, existieron importantes diferencias entre los
cuatro países, especialmente en lo que concierne a la magnitud del aumento, la
contribución diferenciada de precios y cantidades, y los sectores y los mercados que
impulsaron la suba.
El boom exportador de 2003-2008 fue interrumpido por la crisis internacional,
que desplomó tanto los precios como las cantidades de las ventas externas del
MERCOSUR en 2009. Si bien la recuperación de la economía y el comercio mundial
en 2010 se reflejó en una nueva suba de las exportaciones del MERCOSUR, la
desaceleración del crecimiento en 2011 y la reaparición de vulnerabilidades en el
contexto internacional dan lugar a importantes desafíos para que el bloque pueda
revertir la contracción de sus exportaciones durante el primer semestre de 2012 y
retomar y sostener en el tiempo el camino iniciado durante el salto exportador reciente.
123
ANEXO METODOLÓGICO
Transformación de las series a precios constantes
Para analizar las características de los episodios de fuerte crecimiento de las
exportadores en los países del MERCOSUR en términos de volumen, distinguiendo la
evolución por sectores y regiones geográficas, fue necesario construir las series de
exportaciones por productos y destinos a precios constantes a partir de los datos del
valor de exportaciones en miles de dólares a precios corrientes desagregados por
subpartida provistos por DATAINTAL. Se trabajó con los índices de precios disponibles
que presentan alto grado de agregación el cual, a su vez, difiere de un país a otro. A
pesar de estas limitaciones en los datos disponibles la información obtenida permite
estimar el comportamiento de las exportaciones medidas en términos reales por tipos de
productos y destinos geográficos.
En el caso de Argentina, se clasificaron los productos desagregados a 6 dígitos
del Sistema Armonizado (SA) según "grandes rubros", de acuerdo con las categorías
que utiliza el INDEC (PP, MOA, MOI y CyE) utilizando la Matriz de Correspondencias
elaborada por la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE). Luego se deflactaron
las series en dólares corrientes por los índices de precios de las exportaciones según
grandes rubros que publica el INDEC (base 1993). Para el análisis a nivel sectorial, se
deflactaron las exportaciones de cada sector por el índice de precios del rubro
correspondiente (por ejemplo: los datos de la industria automotriz fueron deflactados con
el índice de precios de las exportaciones de MOI).
La construcción de las series brasileñas fue similar a la de Argentina. Los datos
en dólares corrientes a 6 dígitos del SA fueron clasificados según factor agregado
(básicos, semimanufacturados, manufacturados y otros), de acuerdo con la matriz
provista por FUNCEX, y se deflactaron por los índices de precios de estas categorías
que elabora esa misma institución.
Dado que no se dispone de índices de precios desagregados por rubro para las
exportaciones paraguayas y considerando que la mayor parte de los productos que
componen las ventas externas de este país corresponde a PP y MBRN, los datos a
precios corrientes fueron deflactados utilizando los índices de precios de materias
primas que confecciona CEPAL. Sobre esta base, se clasificaron los productos por
partida (4 dígitos del SA) correspondientes a 91,1% de las exportaciones del año 2000
(año base del índice de precios de las exportaciones que utiliza CEPAL) y los ítems
restantes fueron deflactados por el índice de las exportaciones totales. Debido a la
124
escasez de datos de los años noventa, se realizó únicamente el análisis sectorial del
salto exportador 2003-2008.
Para Uruguay se encuentran disponibles los índices de precios de exportación
elaborados por la Cámara de Industrias del Uruguay (base 2004=100) desagregados y
agrupados por sectores (alimentos, bebidas y tabaco; textiles, vestimenta y cuero;
madera, papel e imprentas; químicos y plásticos; metálicas básicas y minerales no
metálicos; productos metálicos, maquinaria y equipos), por lo cual se clasificaron las
exportaciones por capítulos del SA (2 dígitos) en dichas categorías y se las ajustó por
los índices correspondientes. Los productos que no correspondían a ninguna de ellas
fueron deflactadas por el índice de precios de las exportaciones totales de Uruguay,
provisto por CEPAL. El análisis sectorial se realizó únicamente para el salto exportador
reciente porque las series de índices de precios de exportación desagregadas están
disponibles solamente a partir del año 2000.
En todos los casos, los índices fueron expresados con período de referencia
2000=100, con el objetivo de homogeneizar la información aunque los años base que
utilizan los índices de los distintos países son diferentes.
Para realizar el análisis basado en el contenido tecnológico de las exportaciones,
se clasificaron las exportaciones por subpartidas (6 dígitos del SA) a precios corrientes
utilizando la Matriz de Correspondencias elaborada por la CNCE. Luego, se
reclasificaron los datos de acuerdo con las categorías de índices de precios de
exportación disponibles para cada país de acuerdo con lo mencionado anteriormente y
finalmente se las deflactaron para obtener las series a precios constantes.
Para analizar las exportaciones a precios constantes por destino geográfico se
realizaron los siguientes pasos. Primero se clasificaron las exportaciones a precios
corrientes por subpartidas obtenidas de DATAINTAL según contenido tecnológico
(véase infra) y por destino, según las regiones geográficas Asia-Pacífico, China, EEUU-
Canadá, MERCOSUR, Resto de ALC, Resto del Mundo, Rusia y UE. Luego se
deflactaron las respectivas series utilizando los índices de precios disponibles según lo
explicado arriba. Cabe destacar que por no contar con información sobre la evolución de
los precios desagregada geográficamente, este análisis supone que los precios de un
mismo rubro se comportaron igual en las exportaciones hacia todos los destinos, lo cual
no necesariamente es correcto.
Clasificación de las series según contenido tecnológico
125
La clasificación de las series a precios constantes se hizo utilizando el criterio
elaborado por Lall (2000) y se llevó a cabo utilizando la Matriz de Correspondencias
elaborada por la CNCE.17
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128
Agenda y actores de la integración regional:
los agricultores familiares en el MERCOSUR
de los años 2000
González, Leticia
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
129
Agenda y actores de la integración regional: los agricultores familiares en el
MERCOSUR de los años 20001
Lic. Leticia González2
Resumen: En el año 2004, fue erigida, dentro de la estructura institucional del
MERCOSUR la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF). La creación de
esta reunión forma parte constitutiva del giro que, desde comienzos de la década de
los años 2000, se produce en el bloque. Este cambio de orientación en el proceso de
integración se definió por dos tendencias, que se expresaron en la REAF: por un lado,
la inclusión en la agenda de la integración de temáticas que habían estado ausentes
durante la primera década de vida del bloque, vinculadas especialmente a las
dimensiones política, social y ciudadana del MERCOSUR: por el otro, la incipiente
incorporación de los actores sociales colectivos en el proceso de toma de decisión.
El objetivo del presente trabajo es abordar el proceso de construcción de la REAF,
ubicándolo en el marco del proceso de cambio citado. Para ello, en primer lugar se
analiza el devenir institucional de la agenda de los agricultores familiares; en segundo
lugar, se reflexiona acerca de los principales temas que han sido incluidos en esta
agenda y las propuestas de políticas públicas emanadas de este órgano desde el
momento de su creación (2004) hasta comienzos de 2012; por último, se reflexiona
acerca del lugar que los actores sociales han logrado ocupar en el proceso de toma de
decisión dentro de esta reunión en particular.
Palabras clave: MERCOSUR – Agricultura Familiar – agenda – actores sociales
1 El presente trabajo se enmarca en el proyecto UBACyT 2010-2012 GEF “Avances y desafíos de las
agendas sociales del Mercosur, a partir del estudio de tres reuniones especializadas: género, agricultura familiar y cooperativas. Una contribución al fortalecimiento institucional del Mercosur Social y Ciudadano”, Código 20020090200400. Dirigido por la Lic. Mariana Vazquez en la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA; y en el trabajo desarrollado en el proyecto de extensión universitaria “Identidad MERCOSUR”. 2 Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires. Maestranda en Estudios
Latinoamericanos de la Universidad Nacional de San Martín. Becaria PROFOR. Voluntaria del proyecto de extensión universitaria “Identidad MERCOSUR”. Contacto: [email protected]; [email protected].
130
1. Introducción
El 26 de marzo de 1991 los presidentes de Argentina, Carlos Menen, Brasil,
Fernando Collor de Melo, Paraguay, Andrés Rodríguez, y Uruguay, Luis Alberto
Lacalle, dieron comienzo formal al Mercado Común del Sur (en adelante MERCOSUR)
a través de la firma del Tratado de Asunción (TA) en la capital paraguaya. Constituido
bajo el paraguas jurídico de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el
MERCOSUR de la década de los años noventa estuvo signado por un objetivo central:
lograr la conformación de un Mercado Común para fines de 1994 (TA – Art. 1). De esta
forma, la integración de los países de la región se concentró en una dimensión central
y casi exclusiva: la económico-comercial (Vazquez y Perrotta, 2010).
El marco ideológico-político en el que se forjó MERCOSUR y que caracterizó al
bloque durante su primera década de vida, fue el neoliberalismo, materializado en el
Consenso de Washington y en la concepción y propuestas de los organismos
multilaterales financieros y de comercio3. Desde esta perspectiva se consideraba (y
recomendaba actuar en ese sentido) que el desarrollo de las economías
latinoamericanas sólo podía ser alcanzado a través de medidas como la liberalización
comercial (Inchauspe y Perrotta, 2008) y la instauración del mercado como agente
regulador central de la economía, ya que era éste (y no el Estado) quien podría
distribuir los recursos disponibles de forma más eficiente, derramando equitativamente
los beneficios generados por los intercambios comerciales a la población (Donisa y
González, 2009; Vazquez, 2006). A nivel internacional, los principales mecanismos
para alcanzar el desarrollo de estas economías se relacionaban con la apertura
unilateral de los flujos de bienes, servicios y capitales y la reducción de las barreras
arancelarias y para-arancelarias en la relación con terceros países.
Durante esta década, la integración fue vista como un mecanismo que coadyuvaba
la puesta en marcha de las premisas neoliberales: desde esta perspectiva, la unión de
las economías de la región era uno de los elementos fundamentales para fortalecer las
políticas internas de apertura y desregulación (Obaya, 2007). Haciéndose eco de estos
postulados y reflejando -al menos en parte- las medidas de política económica que
desarrollaban sus miembros al interior de sus fronteras, el MERCOSUR de los
primeros años promovió la integración de las economías de la región, con énfasis en
3 El “Consenso de Washington”, es un acuerdo suscripto por los representantes de la mayoría de los
países latinoamericanos en la ciudad de Washington, Estados Unidos, a principios de los años noventa. Inspirado en un documento de John Williamson de 1989, en él se establecían los mecanismos que se debían seguir para alcanzar el desarrollo en la región, mecanismos que implicaban fundamentalmente el remplazo del Estado por el mercado como actor articulador de los intercambios económicos. Este Consenso es visto frecuentemente como el símbolo de la materialización en propuestas de las consignas del neoliberalismo. (Donisa, Genovese y González, 2010; Donisa y González, 2009; Obaya, 2007)
131
los intercambios comerciales. Para ello se basó en una paulatina reducción de las
barreras arancelarias y para-arancelarias entre los miembros del bloque y en la
adopción de aranceles comunes con respecto a terceros países (Inchauspe y Perrotta,
2008), que llevaron a la progresiva construcción de una zona de libre comercio primero
y de una unión aduanera, aunque incompleta, después.
La variedad de temas y sectores socio-económicos que el MERCOSUR afectó con
sus políticas fueron numerosos. Incluso, como veremos para el caso de estudio que es
objeto del presente trabajo, algunos sectores fueron afectados por las decisiones del
bloque sin verse integrados formalmente en sus instituciones y discusiones. Dado el
papel central que tuvo en las economías de la región desde el momento mismo de su
conformación (Bisang, Anlló y Campi, 2008; Halperín Donghi, 2005) era de esperar
que la agricultura fuera uno de esos tópicos centrales a través de los que el
MERCOSUR intentaba regular el comercio intrarregional y la inserción de las
economías de la región en el mundo4. Ejemplos de ello son la temprana creación del
Subgrupo de Trabajo 8 “Agricultura” (en adelante SGT 8) en 1991 y de la Reunión de
Ministros de Agricultura (en adelante RMA) en 1992, espacios consultivos que tenían
como objetivo principal armonizar la legislación y las políticas de los cuatro miembros
(Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) en torno a estas temáticas. Sin embargo,
como veremos, el tema no fue abordado en toda su extensión, ni se reflejó en la
estructura institucional o en las políticas emanadas del bloque la complejidad de la
estructura agraria latinoamericana.
Las medidas de política económica adoptadas por el bloque tuvieron su correlato en
una estructura institucional diseñada ad hoc, en la que el poder decisor se concentró
en los ejecutivos nacionales -principalmente en los representantes de las carteras de
Economía y Relaciones Internacionales o afines y de los Bancos Centrales-.
Asimismo, si bien otras instancias de gobierno pudieron ocupar ciertos espacios dentro
de la estructura institucional del MERCOSUR5, la sociedad civil bajo diversas
modalidades de organización de los Estados Partes de bloque quedó prácticamente
por fuera del proceso formal de negociación regional. En este sentido, los únicos
agentes no-gubernamentales de los Estados Partes que tuvieron alguna participación
en estas instancias fueron aquellos sectores concentrados de la economía, que tenían
acceso e influencia por sobre los representantes de los poderes ejecutivos nacionales.
4 En efecto, como señala Perrotta (2010b), la construcción de bloques internacionales como estrategia de
inserción internacional se encuentra estrechamente ligada a los modelos de desarrollo nacional que se construyen en los países involucrados en los mismos. En este sentido, el tratamiento de las cuestiones vinculadas con la agricultura al interior del MERCOSUR aparecía como un elemento insoslayable. 5 Aunque cabe señalar que en general lo hicieron en instancias de participación meramente consultivas.
132
Esa influencia se manifestó en una mayor atención a sus reclamos e intereses, tanto
en las instancias de decisión como en las consultivas, en desmedro de otro tipo de
actores sociales, cuyo peso era notablemente menor (Inchauspe y Perrotta, 2008). Sin
embargo, esta participación no era representativa de la población de los países del
bloque, ni reflejaba sus demandas y posiciones. Ello resulta particularmente visible
para el caso de la agricultura: aunque la mayoría de los establecimientos
agropecuarios de los países de la región correspondiera a producciones familiares
(PROCISUR; REAF, 2010; REAF, 2006), el centro de las preocupaciones de los
gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay lo ocupó la agricultura a gran
escala, concentrada y latifundista, intensiva en el uso de tecnologías y,
fundamentalmente, orientada exclusivamente al comercio –en gran medida
internacional- de materias primas.
Hacia finales de los años noventa, la literatura especializada identifica un proceso
de estancamiento del bloque. Este se relaciona, por un lado, con las crisis económicas
que vivieron sus principales socios -Argentina y Brasil-, que llevó a la reducción de los
intercambios intrazona. Por el otro, se vincula también con el aumento del precio
internacional de los principales productos de exportación de la región durante los
primeros años de la década del 2000 -las commodities-, que provocó que nuestros
países pusieran la mirada en otros países del globo, minimizando la importancia de
sus socios regionales en el intercambio de estas mercancías (Donisa y González,
2009; Masi, 2006b).
A este proceso de estancamiento económico se sumó un viraje político-ideológico
que repercutió profundamente en la construcción del modelo regional durante la
década de 1990. Mientras que los postulados neoliberales fueron los elementos
preponderantes en la instalación del MERCOSUR, a fines de esta década comenzaron
a ser abandonados, lo que definió un nuevo rumbo para este proceso de integración
regional, cambiado de raíz algunos de sus objetivos y mecanismos (Donisa y
González, 2009). Este viraje se combinó con el surgimiento de nuevos tipos de
liderazgo -de corte progresista- en los gobiernos de los Estados Partes (así como en
otros gobiernos de la región), que -aunque disidentes en algunos aspectos,
concibieron y encararon el proceso de construcción del bloque regional a partir de una
nueva orientación política (Perrotta, 2010b). Ambas situaciones trajeron como
consecuencia un cambio de mirada acerca del proceso de integración.
Frente a estas modificaciones, la literatura especializada advierte un resurgimiento
del bloque, que se expresó en dos cambios centrales respecto a lo que había ocurrido
133
durante su primera década de existencia. Por un lado, se incluyeron tanto en la
agenda de la integración como en la estructura institucional del bloque nuevos temas,
tópicos o sectores que hasta el momento no habían participado formalmente del
MERCOSUR6. Asimismo, tomaron renovada relevancia algunos temas que sí habían
sido abordados en la primera etapa, pero desde una perspectiva diferente, como es el
caso del Sector Educativo del MERCOSUR (Perrotta, 2010a). Por otro lado, nuevo
actores sociales colectivos fueron incorporados al proceso y su estructura institucional,
aunque no en las instancias decisorias sino preponderantemente en las consultivas.
Resulta difícil concebir que los modelos y pautas del desarrollo a nivel regional
cambien de manera autónoma y separada a las transformaciones que operan en los
ámbitos nacionales de los países que conforman esos bloques (Perrotta, 2010b). En
consecuencia, nos hallamos frente a una paulatina modificación del bloque, que puede
ser considerada al mismo tiempo causa y consecuencia de los cambios en la política
interna de sus miembros a lo largo de la década de los años 2000.
En el marco de este proceso que combina el estancamiento de la dimensión
económico-comercial y la profundización de otras dimensiones ligadas a los aspectos
políticos, sociales y culturales de la integración, la dimensión comercial no será
eliminada del proceso, sino que se combinará con nuevas dimensiones y agendas,
trayendo como consecuencia una profundización de la integración.
Tal como sucedió durante los primeros años, la agricultura no quedó al margen de
estos cambios. Por el contrario, dentro de la estructura institucional del MERCOSUR
se crearon nuevos espacios, en los que se intenta reflejar -al menos en parte- la
heterogeneidad de la estructura social agraria latinoamericana, tanto en lo que
respecta a las diferentes formas de producción agrícola como a los distintos tipos de
actores que son parte de este sector. Así, al SGT 8 y la RMA -espacios que no
perderán su importancia dentro del bloque- se le sumará la Reunión Especializada de
Agricultura Familiar del MERCOSUR (en adelante REAF) en el año 2004, espacio
destinado a la atención diferenciada de un sector productivo y social de la agricultura
que, hasta el momento, había sido soslayado de la estructura del proceso pero, al
6 Como veremos, uno de los fenómenos que propició el MERCOSUR fue el surgimiento de redes de
ciudadanos y/u organizaciones sociales, que se organizaron de forma regional (Vazquez y Perrotta, 2010). Es por ello que si bien algunas cuestiones o actores no tuvieron cabida en el proceso formal de construcción del bloque, sí se organizaron por fuera de él, actuando al mismo tiempo para generar espacios de discusión política regionales y para lograr insertarse paulatinamente en la estructura del bloque. Dos ejemplos de ello son las organizaciones de la agricultura familiar reunidas en la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares del MERCOSUR Ampliado (COPROFAM), que abordaremos en el presente trabajo, y la Red de Mercociudades, que reúne a ciudades de los países de la región (González y Donisa, 2009).
134
mismo tiempo, se había visto afectado por las decisiones de política económica
tomadas en el marco del bloque (REAF, 2010).
El objetivo del presente trabajo es describir el proceso de construcción de la REAF
en el marco del proceso de cambio citado. Como veremos, a partir del análisis de las
características de este novedoso espacio es posible observar como y en qué medida
se plasman al interior de este espacio las nuevas características que la literatura
especializada identifica para el boque en la década de los años 2000. Para ello, en
primer lugar se analiza el devenir institucional de la agenda de la agricultura en
general y de los agricultores familiares en particular; en segundo lugar, se reflexiona
acerca de los principales temas que han sido incluidos en esta agenda y las
propuestas de políticas públicas emanadas de este órgano desde el momento de su
creación, en el año 2004, hasta comienzos de 2012; por último, se reflexiona acerca
del lugar que los actores sociales han logrado ocupar en el proceso de toma de
decisión dentro de esta reunión en particular.
2. La agricultura en el MERCOSUR: espacios institucionales para su
abordaje.
En la historia de los países de nuestra región, ya desde tiempos de la colonia, o
incluso antes, la agricultura fue un elemento central. Ésta no sólo se fue erigiendo
poco a poco en el motor del desarrollo y de la inserción de las economías
latinoamericanas en sistema mundial, sino que también se constituyó en uno de los
principales elementos aglutinantes y ordenadores de nuestras sociedades7. Dada la
estrecha relación que algunos autores destacan entre los modos de construir la región
-o, más bien, los bloques regionales- y las características de los países que forman
parte de ellos, la instalación de la agricultura como uno de los tópicos centrales
alrededor del cuál se construyó el MERCOSUR aparece como un elemento ineludible.
Sin embargo, la estructura social agraria de nuestro continente no es simple, sino
que está integrada por diversos tipos de actores, que no sólo difieren en los modos de
producción que utilizan, o en los bienes que producen, sino también en el lugar que
ocupa la agricultura dentro de su modo de vida, de su sistema cultural, de su tradición.
Este hecho no fue tenido en cuenta por aquellos que diseñaron la estructura
institucional del bloque en sus primeros años de vida. Muchas veces esto tampoco fue
7 Ello es particularmente visible en Argentina, donde, como señalan Bisang, Anlló y Campi (2008), la
relación entre las producciones agropecuarias y el desarrollo de la economía argentina tiene una larga y compleja historia. Éste proceso también se dio en los demás países de la región.
135
considerado por quienes dirigían los destinos nacionales de los países de la región y,
en ese sentido, el diseño de espacios para diferentes tipos de agricultores al interior
del MERCOSUR no apareció, al menos en principio, como una necesidad visible
desde los Estados.
La acción de los agricultores familiares de los países de la región organizados,
sumada a la influencia de los organismos internacionales y al cambio de visión
promovido desde el gobierno brasileño abrirán un proceso de inclusión de las
demandas y necesidades de otros tipos de agricultores -que no habían sido tenidos en
cuenta formalmente durante al menos diez años- al interior del MERCOSUR, de forma
diferenciada.
En la estructura institucional del bloque estos dos momentos son claramente
visibles: mientras que los años noventa del siglo XX encontramos espacios destinados
a la atención de las demandas y necesidades de los grandes sectores agrícola-
empresariales, en los primeros años del nuevo siglo vemos surgir espacios en los los
agricultores familiares de la región tendrán voz y verán cómo al menos parte de sus
demandas son atendidas de novedosas formas.
a. La primera década del bloque: el SGT 8 y la RMA
En sus primeros años de existencia, el MERCOSUR centró su mirada en aquel
sector de la agricultura a través del cuál se consideraba que tanto las economías
nacionales como la región podían insertarse más fácilmente en el concierto económico
global para alcanzar lentamente el ansiado desarrollo: el modelo agrario tenido en
cuenta era aquel que se orientaba al mercado externo, a través de la producción
masiva de materias primas con bajo valor agregado (las commodities). A él se oponía
un modelo vinculado al abastecimiento (alimentación) de los habitantes del propio
país, que no era contemplado en la estructura institucional del bloque. Quienes
formaban parte del grupo hegemónico eran, en términos generales, grandes
productores capitalizados, organizados en torno a estructuras empresariales de gran
porte y empresas comercializadoras o intermediarias con poca intervención directa
pero gran injerencia en la producción.
Sumado a ello, no debemos dejar de recordar que, durante este período, las
decisiones adoptadas por los países de la región (y consecuentemente por el
MERCOSUR) en las cuestiones vinculadas al agro estuvieron fuertemente
influenciadas por las reglas establecidas en el marco de la Ronda Uruguay del Tratado
136
General sobre Tarifas y Comercio (GATT), concluida en el año 1994, y la posterior
creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC). En el marco regulatorio
internacional se tendió a buscar la igualdad de condiciones respecto de las políticas
agropecuarias nacionales en todos los países del globo como mecanismo para
fortalecer el libre comercio de estos productos, provenientes de un tipo de agricultura
extensivo y altamente tecnificado (REAF, 2006). Al mismo tiempo, se promovía la
subordinación de la producción campesina al mercado mundial de materias primas, lo
que ampliaría aún mas las fronteras de este tipo de producción agrícola industrializada
(Whats, 1992).
Para atender las demandas de los sectores concentrados, al interior de la
estructura institucional del MERCOSUR se diseñaron tempranamente dos espacios. El
primero de ellos es el Sub Grupo de Trabajo N° 8 “Agricultura”, creado en 1991. Los
sub grupos de trabajo (SGT) son organismos consultivos, dependientes del Grupo
Mercado Común (GMC), que tienen por objetivo asistirla en temas puntuales. Cada
SGT atiende un área específica de trabajo. El SGT 8 se abocó al tratamiento de la
agricultura, teniendo como tópicos centrales y objetivos últimos para el trabajo la
armonización de la legislación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en las
cuestiones zoosantarias y fitosanitarias y, en menor medida, cuestiones relativas a
semillas y vitivinicultura. Para ello, se organizó internamente en Comisiones (como las
de sanidad animal y sanidad vegetal) y foros técnicos, en los que se abordan cada uno
de esos temas periódicamente. Asimismo, semestralmente se reúnen los
Coordinadores Nacionales, representantes de los Ministerios de Agricultura o afines de
cada uno de los Estados Partes. En estas instancias es donde se adoptan los
proyectos que luego se elevan al GMC para su aprobación.
En la misma línea, en el año 1992, en el marco de la reunión Cumbre Presidencial
de Las Leñas (Argentina), se institucionalizó la Reunión de Ministros de Agricultura8,
organismo tendiente a armonizar las políticas agrícolas de los Estados Partes a través
de propuestas elevadas al Consejo de Mercado Común (CMC). Al igual que el SGT 8,
la RMA se encuentra coordinada por representantes de los Ministerios de Agricultura
de los Estados Partes y es un organismo con capacidad consultiva pero no decisoria.
Si bien estos espacios se orientan a atender las necesidades y demandas de la
agricultura de los países del MERCOSUR como un todo, algunos tipos de producción
agrícola quedaron por fuera de las medidas de política económica emanadas del
bloque (como se señaló, a consecuencia de la complejidad de la estructura agraria de
8 Declaración CMC N° 11/92.
137
la región). Estos modos de producción no eran aquellos que, se consideraba desde las
esferas políticas, podían hacer mayores aportes en lo relativo al incremento de los
volúmenes y de los precios de los productos de exportación. Sin embargo, revestían
particular importancia ya que constituían la mayor cantidad de población ligada a la
agricultura en la región. De acuerdo con datos del Programa Cooperativo para el
Desarrollo Tecnológico Agroalimentario y Agroindustrial del Cono Sur (PROCISUR),
para 2010 en los países del MERCOSUR la agricultura familiar representaba, en
promedio, el 88% del total de explotaciones agrícolas existentes (aproximadamente
5.727.163 de grupos familiares). Asimismo, este subsector es el principal productor de
alimentos para el mercado interno y el mayor empleador del sector agrícola. Es decir,
si bien este tipo de producción tenía su propio peso al interior de cada Estado
nacional, sus demandas y necesidades no fueron debidamente atendidas desde el
MERCOSUR y, en muchos casos, este subsector se vio perjudicado por las políticas
emanadas del bloque (REAF, 20010).
Esta situación pareció haber sido considerada tempranamente al interior del bloque.
En efecto, por medio del Artículo 1 de la Decisión CMC N°1/92 se estableció la
necesidad de “articular pequeños y medianos productores al proceso de integración”
antes de octubre de 1993 con el objetivo de cumplimentar los plazos previstos en el
TA y construir, para de diciembre de 1994, un Mercado Común. Sin embargo, las
medidas tomadas al respecto fueron nulas. En consecuencia, tanto a nivel regional
como nacional, los gobiernos tendieron a tomar medidas de política económica que
fueron vistas por estos sectores de la agricultura, en muchos casos, como
compensatorias, para reducir los efectos indeseados que producían sobre los
agricultores familiares las medidas tendientes a la liberalización comercial (REAF,
2006).
A ello se suman dos fenómenos adicionales, a los que la REAF va a intentar
responder desde el año 2004. Por un lado, las demandas de los agricultores familiares
no se vinculaban sólo a la exclusión de este sector en tanto actor económico. Por el
contrario, uno de los principales reclamos de los agricultores familiares al interior del
MERCOSUR va a ser el de ser considerados como productores que se diferencian
cabalmente por conservar y transmitir un modo particular de relacionamiento con la
tierra, una cultura propia ligada estrechamente a la agricultura, un modo de vida que
excede las fronteras nacionales y no sólo como usuario de pequeñas parcelas de
tierra (REAF, 2006). Por el otro, tal como fue descripto en la introducción, durante la
primera etapa del MERCOSUR la participación de los actores sociales colectivos
incluso en las instancias consultivas fue nula. Los espacios destinados al tratamiento
138
de la agricultura no constituyeron una excepción a la regla, que intentará ser revertida,
al menos parcialmente, con el cambio de siglo y el giro del proceso de integración.
b. El proceso de creación de la REAF
Intentando dar respuesta a algunas de estas situaciones, en el año 2004 se creó
dentro de la estructura institucional del MERCOSUR la Reunión Especializada de
Agricultura Familiar (REAF), un espacio destinado al tratamiento diferenciado de las
problemáticas y realidades económicas, sociales y políticas de este subsector del
mundo agrario de la región.
El proceso que llevó a la creación de la REAF implicó la intervención de diferentes
tipos de actores durante un período más o menos largo de tiempo. Sus orígenes se
remontan a las acciones emprendidas por las Fundaciones Charles Leopold Mayer e
Interamericana9, que entre los años 1993 y 1994 promovieron, a través de una serie
de encuentros, la reunión de dirigentes de organizaciones representativas del sector
de la agricultura familiar y campesina de los cuatro Estados Partes del MERCOSUR.
Como resultado, estos dirigentes coincidieron en la necesidad de generar un ámbito
permanente de reflexión y diálogo que tuviera como eje central los avances del
proceso de construcción del bloque.
Ese ámbito sería la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares
del MERCOSUR ampliado (COPROFAM), creada en agosto de 1994. En principio, la
COPROFAM estuvo integrada por organizaciones representativas de los agricultores
familiares campesinos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Actualmente está
formada por 12 organizaciones de carácter nacional de Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay, Perú y Uruguay10 y representa en el marco del MERCOSUR
ampliado a 125 organizaciones de segundo nivel (confederaciones, federaciones), 5
mil organizaciones de base (sindicatos, asociaciones y otras gremiales) y 35 millones
9 La Fundación Charles Leopold Mayer es una organización de origen suizo creada en 1982, cuyos
objetivos se dirigen a la construcción del progreso del hombre por medio de la ciencia y el desarrollo social (www.fph.ch). La Fundación Interamericana (IAF) es una entidad independiente del gobierno de los Estados Unidos, que otorga donaciones para programas de autoayuda innovadores, participativos y sostenibles, en América Latina y el Caribe. La IAF financia principalmente alianzas entre organizaciones de base y sin fines de lucro, empresas y gobiernos locales, dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población pobre y a fortalecer la participación, la responsabilidad y las prácticas democráticas. (www.iaf.gov) 10
Las organizaciones que actualmente forman parte de la COPROFAM son Federación Agraria Argentina (FAA); Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (CONTAG – de Brasil); Organización Nacional Campesina (ONAC), de Paraguay; la Unión Agrícola Nacional (UAN) de Paraguay; la Intergremial de productores de leche (IPL) de Uruguay; la Asociación de Mujeres Rurales (AMRU) de Uruguay; la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) de Uruguay; la Asociación de Colonos del Uruguay (ACU); la Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas de Bolivia; el Movimiento Unitario Campesinos y Etnias de Chile (MUCECH) y la Confederación Campesina peruana.
139
de trabajadores rurales, agricultores familiares, campesinos e indígenas (COPROFAM
– Sitio web).
Como se señaló, uno de los fenómenos que propició la creación del MERCOSUR
fue la movilización de los actores sociales regionales y la creación de espacios extra-
institucionales destinados a la puesta en común de las realidades nacionales y a la
discusión de la influencia de las políticas del bloque sobre ellas (Vazquez y Perrotta,
2010). La creación de la COPROFAM es parte de este fenómeno: su objetivo principal
fue generar una instancia permanente en la que actores representativos del sector en
la región acordaran definiciones y estrategias comunes para la defensa de un modelo
productivo que se veía no sólo excluido sino también perjudicado por las medidas
adoptadas en el marco de las economías nacionales y regionales por esos años
(COPROFAM, Sitio Web; REAF 2006).
Paulatinamente, este ámbito de discusión se convirtió en el principal promotor para
la creación de un espacio dentro de la institucionalidad del MERCOSUR destinado a
los agricultores familiares. De los diagnósticos y propuestas de esta confederación
surge el argumento de que gran parte de la población de la región estaba quedando al
margen del proceso de integración y que, además, este sector se estaba viendo
perjudicado por las políticas emanadas del bloque, en cuya creación no tenía
injerencia. En consecuencia, desde su creación no sólo insistió en presentar
propuestas de políticas diferenciadas para el sector sino que también bregó por la
construcción de un espacio formal donde estas temáticas pudieran ser discutidas. El
hito de este proceso se da en el año 2003. Como resultado del seminario “Las
asimetrías en las Políticas Económicas y Agrícolas dentro del MERCOSUR”, realizado
por la COPROFAM con el apoyo del programa del Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola (FIDA) para el MERCOSUR11, los productores agrícolas familiares
presentaron al CMC un documento en el que se plantea, entre otras cuestiones, que
“en el ámbito del MERCOSUR hay dos agriculturas diferenciadas, la de base
empresarial y la agricultura de base familiar” (Carta de Montevideo) y que, dadas las
asimetrías entre estos dos grupos, era necesaria la sanción de medidas que otorguen
un tratamiento diferencial al sector de la agricultura familiar. Es por ello que se postula
la necesidad de crear al interior del SGT 8 un grupo técnico especializado en evaluar
las cuestiones relativas al sector, en el que tengan una clara injerencia tanto los
11
El FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola) MERCOSUR es un programa de apoyo institucional y normativo que tiene como objetivo reducir la pobreza de las zonas rurales del MERCOSUR. Sus acciones están orientadas a generar apoyo a aquellas instituciones y personas que, dentro del MERCOSUR, están encargadas de definir las políticas de desarrollo rural. Más información www.fidamerica.org
140
representantes gubernamentales como los representantes de la sociedad civil en
general y de la COPROFAM en particular. Si bien esta Carta no propone la creación
de una reunión al estilo de lo que sería luego la REAF, sus reiterados reclamos y la
fuerza de esta proclama redundarían en una mayor atención al sector por parte de los
representantes de los gobiernos de la región.
Paralelamente a la acción de la COPROFAM, la influencia de los actores
internacionales se hace visible en el proceso de construcción de esta Reunión
Especializada. Ya desde fines de la década de 1990, el programa FIDA (en especial
su División para América latina y el Caribe) comenzó a impulsar seminarios y
reuniones entre los representantes gubernamentales de los países de la región. En
estos encuentros se comenzó a visibilizar la importancia de la agricultura familiar en
los procesos de desarrollo nacionales y la necesidad de que las políticas hacia el
sector fueran activas y no meras respuestas a las consecuencias no deseadas del
proceso de mundialización del comercio (Documento del Encuentro Continental de
América, 2010).
El primero de estos encuentros, realizado en Montevideo, Uruguay, en noviembre
de 1997, tuvo como título “Combate a la pobreza rural con reglas de mercado en el
contexto del MERCOSUR”. Del mismo participaron los Ministros de Relaciones
Exteriores y Agricultura, miembros de las cámaras de agricultura y parlamentarios de
los países del MERCOSUR (los Estados Partes y Bolivia y Chile, en calidad de
asociados), así como expertos internacionales en la reducción de la pobreza rural y el
desarrollo rural. En este encuentro se llegó a diversas conclusiones, entre las que se
destacan dos: la primera hace referencia a la necesidad de articular con nuevos
espacios, más allá de los Ministerios de Agricultura, dentro de cada Estado, para
contribuir fehacientemente a la reducción de la pobreza rural entre los pequeños
agricultores (familiares, campesinos e indígenas); la segunda destaca la importancia
de la creación de instancias de diálogo nacionales y regionales para coordinar la
formulación y aplicación de políticas públicas y proyectos de desarrollo.
Como consecuencia de este encuentro, los países de la región decidieron solicitar
al FIDA la conformación de un programa específico para trabajar estos temas en
América Latina. Es así que en el año 2000 se creó la Unidad de Coordinación
Regional (UCR - FIDA MERCOSUR), entre cuyos objetivos se destacó la
consolidación de un espacio para el diseño y armonización de las políticas públicas
activas para la región.
141
Sin embargo, fronteras adentro de los Estados Partes del MERCOSUR el
tratamiento de las cuestiones relativas a la agricultura familiar no tenía igual grado de
desarrollo: mientras que en algunos países, como Brasil y Paraguay, se encontraba
avanzado el proceso de involucrar las demandas de este sector en la agenda
gubernamental, en otros como Argentina y en Uruguay este proceso contaba con un
atraso notablemente mayor12.
En el marco del giro del bloque descripto anteriormente y de las influencias por
parte de los actores sociales organizados y de algunos organismos internacionales, el
gobierno de Brasil tomó la iniciativa que llevaría a la creación de la REAF en el año
2004. En un contexto de reorientación de la política externa del gobierno brasileño, el
Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), conjuntamente con el Ministerio de
Relaciones Exteriores brasileño, presentaron ante el GMC la propuesta de creación de
la REAF “con la intención de incluir a la producción familiar en el proceso de
integración regional por medio del fortalecimiento de las políticas públicas y de la
generación de renta por la facilitación del comercio de los productos de la agricultura
familiar.” (REAF 2006:16).
La REAF materializó su existencia a partir de la Resolución GMC N° 11/04. Entre
sus objetivos se encuentran el fortalecimiento de las políticas públicas para el sector,
la promoción del comercio de los productos de la agricultura familiar y la facilitación del
comercio de productos oriundos de la agricultura familiar de la región (Res. GMC
11/04. Art 1). Aunque sin capacidad decisoria, la REAF ha logrado empoderarse como
marco de acción e instrumento para la construcción de políticas públicas regionales
para el sector, como mencionaremos en los siguientes apartados. Asimismo, se ha
constituido en un espacio novedoso no sólo por las temáticas abordadas, sino por la
inusitada relevancia que adquirió a su interior la participación de los actores sociales
organizados.
3. Temas y debates: la agenda de la REAF
12
En este sentido, en el caso de Brasil se habían implementado políticas tendientes a la reforma agraria o la ampliación del acceso a la tierra a través de otros mecanismos como acceso a créditos, educación, formación y asistencia técnica, salud, estímulo a la organización, etc. (REAF, 2006). En cambio, tanto en Argentina como en Uruguay los organismos nacionales encargados de atender cuestiones relativas a este sector se crearán luego del surgimiento de la REAF: mientras que en Uruguay se creó la Dirección de Desarrollo Rural dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en el año 2008, en Argentina se institucionalizaron, en el año 2004, el Foro Nacional y los Foros Provinciales de la Agricultura Familiar y en 2006 se creó la Sub-secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, que luego elevaría su rango al de Secretaría al crearse el Ministerio de Agricultura en el año 2008.
142
Los objetivos que persiguieron los actores sociales de la región a la hora de intentar
construir un espacio específico para la agricultura familiar fueron fundamentalmente
dos. Por un lado, como se señaló, se buscó disponer de un ámbito al interior de la
estructura institucional del MERCOSUR donde se abordaran las problemáticas
específicas de los productores pertenecientes a este sector de la agricultura que hasta
el momento sólo eran tratados -tanto al interior del bloque como, muchas veces, de
sus Estados- en tanto usuarios de pequeñas porciones de tierra. Estos productores,
por el contrario, argumentaban tener problemáticas específicas, vinculadas con el
volumen de su producción, los modos de comercialización de sus productos y otros
aspectos que hacen al modo en que trabajan la tierra. Por el otro, se buscaba instalar
la perspectiva que considera a la agricultura como un modo particular de vida, de
relacionamiento con la tierra que, al mismo tiempo era transmitida de generación en
generación y vinculaba a los productores de los diferentes países del MERCOSUR
más allá de las fronteras nacionales e incluso más allá de los bienes que cada uno de
ellos produjera. Desde esta perspectiva se intentaba señalar las diferencias de la
cultura agraria con la cultura de los pueblos originarios, que en general aparecían
vinculadas entre sí (REAF, 2006).
Para los Estados Partes del bloque, la creación de la REAF se orientó formalmente
al tratamiento de la primera de las cuestiones que los actores sociales problematizan.
De acuerdo con la Resolución GMC N° 11/04, el objetivo principal de la REAF es
“fortalecer las políticas públicas para el sector, promover el comercio de los productos
de la agricultura familiar y facilitar la comercialización de productos oriundos de la
agricultura familiar de la región” (Res. 11/04. Art 1). Sin embargo, en las diferentes
temáticas que se abordan en el marco de esta reunión, la cuestión de la agricultura
familiar como un modo particular de vida y de ser-en-el-territorio está sumamente
presente y aparece cada vez con mayor fuerza.
A partir de la lectura y análisis de las actas de las XVII reuniones de la REAF
celebradas entre 2004 y 2012, es posible advertir una evolución tanto en lo que
respecta a las temáticas abordadas como al modo en que ellas han sido tratadas.
Durante el primer ciclo de funcionamiento del organismo (es decir, en las cuatro
primeras reuniones que tienen lugar entre los años 2004 y 2006) es posible advertir un
sostenido proceso de aprendizaje acerca de los mecanismos institucionales de acción
al interior del MERCOSUR, que va de la mano con el proceso de institucionalización
de la reunión. El hito en este sentido lo constituye la elaboración definitiva de un
reglamento interno (acta REAF 01/05). Asimismo, en este período es relevante la
143
adopción de una definición acerca de la agricultura familiar. En esta definición está
fuertemente presente la noción de una cultura propia ligada al modo en que este tipo
de productores trabajan (y viven en) la tierra, pero incluye también, entre otras
cuestiones, definiciones acerca del empleo de mano de obra, el tamaño de las
propiedades y el uso de tecnología. Si bien esta definición no determina límites fijos,
en especial en lo que se refiere al área explotada, ingresos, distancia entre los lugares
de residencia y producción, etc., la búsqueda de criterios comunes ha tenido como
meta la instalación de este concepto y de la idea de la necesidad de que se creen
políticas activas para este sector. En este sentido, la adopción de esta definición no
sólo es importante para la consolidación del espacio, sino que es central para la
posterior adopción de políticas a su interior. A partir de esta base, el concepto se irá
complejizando para adaptarse a las diversas realidades de los países de la región.
Particularmente con la creación y avances del Registro de Agricultores Familiares
(creado por medio del Acta REAF 1/07 y modificado a partir de su internalización e
implementación en los Estados Partes), esta definición se irá modificando. Sin
embargo, es durante estos primeros años cristalizan sus rasgos fundamentales.
Por otra parte, es visible que las temáticas tratadas en estos primeros años se
concentraron en problemáticas económico-comerciales. En este sentido, los
principales tópicos fueron las políticas crediticias y la gestión del riesgo (seguros
agrícolas), la facilitación del comercio de los productos provenientes de este sector y al
acceso a la tierra y la reforma agraria. También se trabajó en este período en la
medición del PBI de la agricultura familiar en el bloque, tarea emprendida desde el
programa FIDA para el MERCOSUR. La REAF profundizará cada vez más en el
tratamiento de estos temas ligados a aspectos económicos del sector, que no serán
abandonados sino que serán abordados desde nuevas perspectivas o a partir de
nuevas herramientas. Sin embargo, tempranamente se van introduciendo también
otros temas que, si bien se vinculan con temáticas económicas, tienen en cuenta
también aspectos socioculturales de la agricultura familiar. Así, en la tercera reunión
(2005), se decidió incluir la discusión sobre las políticas de inserción y arraigo en el
sector de la nueva generación de agricultores familiares del MERCOSUR,
incorporando a las secciones nacionales de forma permanente a organizaciones de
juventud vinculadas a la agricultura familiar. También se incorporó la discusión acerca
de las políticas de género, que ha logrado instalar el tópico en el ámbito de la reunión
y extenderlo hacia otros sectores del MERCOSUR a través de la elaboración de
recomendaciones en conjunto con la Reunión Especializada de la Mujer. En el año
2006 se introducen aspectos ligados al medio ambiente. Paulatinamente también se
144
va incorporando la cuestión de la soberanía y la seguridad alimentaria, que si bien no
es abordada como tal sí es tenida en cuenta a la hora de tratar los diferentes temas
que se proponen. En el último período la REAF ha afrontado algunos desafíos en el
relación con las temáticas abordadas en su seno, el más relevante de los cuales es la
creación del Fondo de la Agricultura Familiar (FAF), aprobada durante la Cumbre de
presidentes de Brasil de diciembre de 2008 y reglamentada en 2009 a través de la
Decisión CMC N° 06/09. A través de este fondo se busca financiar iniciativas conjuntas
para el sector en los países que participan de la Reunión, en especial cuando estas
involucran la participación de los actores sociales, ocupando al menos en parte el
papel que, como veremos en el siguiente apartado, tuvo durante mucho tiempo el
FIDA MERCOSUR.
Para todos los tópicos que han sido analizados y discutidos en el marco de este
espacio, la primera medida adoptada ha sido en general la investigación y puesta en
común de las diferentes herramientas nacionales a partir de las cuáles se abordan
estas cuestiones, con el objetivo de poder diseñar criterios comunes que permitan, en
una segunda etapa, generar políticas públicas regionales adecuadas para el sector. Si
bien ello parece hacer más lento el proceso, los avances que se logran alcanzar se
vuelven sólidos, ya que parten de un rico intercambio y debate en el que todos los
países (tanto sus representantes gubernamentales como sociales) tienen injerencia.
En lo que respecta al modo de tratamiento institucional de estas cuestiones, a
medida que avanza el tiempo es visible cómo se va desarrollando una estructura
institucional e incluso una burocracia regional que permite que cada vez se aborden
una mayor cantidad de temáticas al interior de la reunión. En este sentido, es central la
organización en torno a grupos de trabajo (GT), que describiremos en el próximo
apartado. Simplemente destacaremos aquí que ya en el año 2005 se decide crear dos
GT, uno para acompañar un seminario sobre Seguro agrícola y de emergencia en el
MERCOSUR y otro para cooperación técnica, que prontamente serán reconvertidos o
disueltos. En 2006 se crean los GT sobre acceso a la tierra y reforma agraria y sobre
equidad de género, que continúan vigentes hasta la actualidad, a los que se sumarán
más adelante los GT de Juventud -que desarrollará a su interior acciones por profunda
incidencia en la región, como los seminarios de formación para jóvenes agricultores
familiares-, de Seguro Agrícola y de Facilitación de Comercio, cuyas temáticas fueron
abordadas al interior de la reunión desde el comienzo pero no contaban con la
estructura de GT para su tratamiento. En 2006 se crea también la REDE (red de
instituciones responsables de políticas fundiarias, de reforma agraria y de acceso a
tierra), que funcionará paralelamente al GT de acceso a tierra y reforma agraria. La
145
consolidación de estos grupos a ha permitido que a su interior se multipliquen las
cuestiones abordadas y las perspectivas de abordaje, lo ha dado como resultado una
complejización de las cuestiones vinculadas a la agricultura familiar y un tratamiento
que aparece como más adecuado y completo.
En conclusión, es posible advertir que en estos ocho años han sido variados los
tópicos abordados por la reunión, aunque su eje parece haber estado dado por el
abordaje de cuestiones relacionadas con la economía y con el comercio. Asimismo,
muchas de las cuestiones relacionadas a la sociedad, la política y la cultura de los
agricultores familiares se han abordado en estrecha relación con otras temáticas de
tinte económico-comercial. En ese sentido es dable preguntase cuál es, si lo hay, el
grado de conexión entre las temáticas trabajadas en el ámbito de la REAF y aquellas
tratadas por el SGT N°8 y la RMA.
También es posible observar, como se mencionó precedentemente, un gran avance
al interior de la reunión en términos de la consolidación de su institucionalidad y en
relación a la cantidad, complejidad y profundidad de los temas abordados. En relación
con este punto es dable señalar que si bien se advierte que los avances realizados en
el marco de este espacio pueden ser considerados lentos, éstos se han sostenido en
el tiempo, logrando un abordaje profundo y complejo de cuestiones que aparecen
como centrales para la agricultura familiar latinoamericana.
Pero fundamentalmente, como analizaremos a continuación, es importante destacar
que la REAF se ha constituido en un espacio legítimo de participación y diálogo
político para los actores sociales y gubernamentales de la región y del mundo.
4. Los actores participantes de la REAF y sus diversos papeles en el
proceso decisorio: la reunión como espacio para el diálogo político.
Al igual que el resto de las Reuniones Especializadas (RE), la REAF depende
estructuralmente del Grupo Mercado Común (GMC) en forma directa. Su tarea
consiste principalmente en asesorar a este órgano a través de recomendaciones
acerca de las políticas regionales necesarias para el sector. Es decir, esta reunión (al
igual que el resto de las RE) no tiene capacidad de tomar decisiones al interior del
bloque. Sin embargo, ejerce su influencia sobre los ámbitos con esta potestad a través
de su función asesora.
146
Antes de reflexionar en torno a los diferentes tipos de actores que participan de la
REAF y del papel de cada uno de ellos en el proceso decisorio es importante describir
brevemente las dinámicas de trabajo que se implementan al interior de este espacio:
“Desde su creación, la REAF consolidó una cultura propia. Si observamos,
en particular, la forma de abordar los temas, se impulsó, en general, para
cada uno de ellos, una secuencia relativamente común. Inicia con su
incorporación en el Plan de Trabajo Anual, una presentación abierta al
debate, en forma de seminario y su posterior tratamiento por parte de un
grupo técnico, del cual derivan propuestas que constituyen insumos para
consolidar acuerdos en el seno de la REAF” (REAF, 2010: 23)
En principio, cada semestre se realiza una sesión plenaria, que es organizada por y
en el país que ocupa, al momento, la Presidencia Pro Témpore. Allí se deciden los
ejes para el trabajo futuro (Plan de trabajo anual) y se delibera acerca de las
propuestas que serán elevadas al GMC para que, una vez aprobadas, los Estados
Partes de MERCOSUR las internalicen a sus normativas nacionales. La estructura
interna de la reunión está conformada por Grupos Técnicos (GT). Estos grupos fueron
creados con el objetivo de atender, de forma profunda, alguno de los elementos que
conforman la agenda de trabajo elaborada por la reunión. Estos grupos varían de
acuerdo a las necesidades de la REAF, de acuerdo a los temas que aparecen como
de interés al transitar el proceso de integración (REAF, 2006). Como se señaló, los
cinco que funcionan en la actualidad son acceso a tierra y reforma agraria, juventud
rural, género, seguro agrícola y gestión de riesgo y facilitación de comercio. Su
funcionamiento es previo a cada instancia plenaria, ya que allí se llega a los acuerdos
básicos sobre los que se avanzará en el desarrollo de la reunión. En este sentido, son
instancias preparatorias, que se suman aotras instancias como seminarios o talleres, a
través de los cuáles se busca incluir la voz de todos los actores involucrados en la
temática en los procesos de toma de decisión (REAF, 2006).
Como se señaló precedentemente, una de las características del MERCOSUR
desde el momento de su creación fue el hecho de que la toma de decisiones se
concentró en los gobiernos de los Estados Partes (particularmente sus ejecutivos),
mientras que los únicos actores de la sociedad civil que tenían participación -aunque
indirecta- al interior del bloque eran los representantes de grupos económicos
147
concentrados. La REAF, al igual que otros espacios creados a partir de comienzos del
nuevo siglo, constituye un ámbito novedoso en lo que respecta a la participación, ya
que permite la inserción dentro del proceso decisorio de la voz de otros actores
sociales no tenidos en cuenta o soslayados del proceso de construcción del bloque, en
particular para el caso de la REAF de aquellos vinculados en tanto productores
familiares o representantes de este sector.
En este sentido resulta importante señalar que, tal como ocurre en otros espacios
institucionales del MERCOSUR, esta reunión organiza todos sus espacios de trabajo a
partir de secciones nacionales. Es decir, en todas las instancias que tiene lugar al
interior de esta reunión, tanto los representantes gubernamentales como los de las
organizaciones sociales se organizan de acuerdo a su país de procedencia y es en
ese marco en el que sientan las posiciones comunes que luego se discutirán en otras
instancias de la Reunión o del MERCOSUR. Pero el hecho más relevante y mas
disruptivo con respecto a la primera etapa del bloque es que, de acuerdo con la
normativa de creación de la REAF, si bien estas delegaciones están coordinadas por
representantes gubernamentales de los Estados Partes, las asociaciones regionales
especializadas en la temática pueden participar de la reunión en calidad de asesoras.
Al mismo tiempo, las secciones nacionales representadas en la REAF deben asegurar
la participación en su seno de organizaciones nacionales representativas de la
sociedad civil (Res. GMC N°11/04. Art. 2).
Esta forma de organización representa una novedosa manera de insertar en el
proceso a actores que antes se habían visto soslayados del mismo. Por otro lado, si
bien esta es una característica común a todas las Reuniones Especializadas, en el
caso de la REAF ésta participación es amplia y tiene una influencia real en las
diferentes etapas del proceso decisorio. En este sentido, es dable citar el Acta N°
02/05 de la REAF, en la cual se señala que se “considera importante informar al GMC,
a través de la presente Acta, que la activa participación de las organizaciones de la
sociedad civil ha sido fundamental para consolidar su trabajo”. Sin embargo, cabe
señalar que estas organizaciones sólo participan de las secciones nacionales en
calidad de asesoras de sus gobiernos nacionales: a la hora de determinar las acciones
que se implementarán en el marco de la REAF o las propuestas que se harán al GMC,
la decisión recae sobre los representantes de los órganos de gobierno que participan
de la reunión. Asimismo, el trabajo de estas organizaciones sociales también se
organiza en torno a secciones nacionales, mientras que las temáticas que abordan y
los problemas que las afectan exceden las fronteras nacionales. Esto último en parte,
parece representar además un desafío para los actores sociales de la región, ya que el
148
trabajo conjunto de más de una década en el marco de una organización regional -la
COPROFAM- llevó no sólo a que estos actores se conocieran sino también a que
sentaran posiciones comunes frente a diferentes cuestiones, posiciones y acuerdos
que no siempre se ve reflejados en las decisiones de los representante
gubernamentales, que son, como se señaló, quienes tiene la prerrogativa de definición
en última instancia en el marco del organismo. A pesar de estos señalamientos, la
inclusión de nuevos actores al interior del bloque que se propició con la REAF es
inédita y, desde algunas perspectivas teóricas, se considera que permite consolidar los
avances que se han dado en la región en los últimos años.
Sin embargo, no hay que olvidar que los actores gubernamentales y los actores
sociales -ambos representantes de los Estados Partes del MERCOSUR- no son los
únicos que han participado de la REAF. Representantes (tanto gubernamentales como
sociales) de los Estados Asociados al MERCOSUR han tenido una participación
sumamente activa al interior del bloque. De la lectura de las actas de la REAF se
desprende que el caso paradigmático en este sentido es el chileno. Sin embargo,
representantes de Bolivia, de Venezuela y de otros Estados de Latinoamérica y el
Caribe han participado, con diferentes niveles de intervención y compromiso a través
del tiempo, de las reuniones de la REAF. Pero aún más importante ha resultado la
participación de los actores internacionales al interior de este espacio. Como se señaló
precedentemente, al momento de creación de la reunión la influencia de actores
globales como las Fundaciones Charles Leopold Mayer e Interamericana y el FIDA (y
posteriormente el FIDA MERCOSUR) ha sido sumamente relevante. Durante sus
primeros ciclos de funcionamiento la continua participación del FIDA siguió siendo
importante, ya que muchas de las actividades de las que participan representantes de
reunión serán financiadas a través de este fondo13. Otras organizaciones
internacionales también han asistido en el proceso de desarrollo de la REAF, en
especial al acompañar y asesorar a la reunión en las temáticas abordadas. Entre ellas
se puede mencionar a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y
la Agricultura (FAO) o el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
(IICA).
Finalmente, en el marco de la REAF también se propició el intercambio de
perspectivas con otros organismos del MERCOSUR, como las Reuniones
13
En este sentido es dable destacar que las actividades desarrolladas por las RE no cuentan con financiamiento propio, proveniente del MERCOSUR, sino que cada Estado Parte debe solventar los gastos de la participación en este espacio. Así, el financiamiento provisto por el FIDA ha resultado central para acompañar el proceso de consolidación de esta agenda, cuestión que se torna visible cuando, a partir de la Reunión N° XVII de la REAF (realizada en junio de 2012 en Buenos Aires), este órgano deja de financiar sus actividades (Acta REAF N° XVII).
149
Especializadas de Cooperativas, de Género o de Juventud y, más adelante, el
Parlamento del MERCOSUR, y de organismos similares pertenecientes a otros
espacios regionales, como el Consejo Agrario Sudamericano, o a otros bloques de
integración regional, como la Unión Europea o la Comunidad Andina de Naciones.
También fue un tópico abordado en todas sus reuniones el seguimiento de las
acciones y políticas para la Agricultura Familiar que se acuerdan en estos otros
espacios internacionales.
En definitiva, desde el momento de su creación la REAF se instaló como un
verdadero espacio de diálogo político, donde convergen actores provenientes de
diversos ámbitos, con miradas diferentes pero complementarias acerca de las
diferentes problemáticas a tratar. Si bien las decisiones que se toman en el marco de
esta reunión recaen exclusivamente sobre los actores gubernamentales, la
complementación de miradas a que ha dado lugar la participación de estos diferentes
tipos de actores permite, al menos en principio, abordar las temáticas que se
mencionaron anteriormente desde una mirada compleja pero que contempla sus
diferentes aristas.
5. La REAF como expresión del giro en el proceso de integración
A comienzos del siglo XXI, la literatura especializada en el estudio del MERCOSUR
nos habla del relanzamiento del bloque, que consisten en la asunción de nuevas
características que no remplazan a las anteriores sino que se combinan con ellas.
Nuevos actores sociales son incorporados al proceso de construcción de la integración
y nuevas temáticas, vinculadas a problemáticas políticas, sociales, culturales y
económico-productivas, son tratadas a su interior, sin perder su espacio los actores
gubernamentales -centrales en el proceso- ni las cuestiones relacionadas con las
problemáticas económico-comerciales. La REAF es parte de este proceso de cambio.
Su creación y características permiten visualizar estos cambios que se describen para
el bloque en general.
La misma instauración de este espacio nos deja ver cómo durante un largo período
de tiempo toda la estructura agraria de la región había sido subsumida, al menos al
interior del bloque, a un tipo hegemónico de agricultura. Así, nuevas perspectivas son
150
incorporadas al bloque con la mera creación de un espacio destinado a la discusión de
las problemáticas y debates de un sector diferente del mundo agrario.
Las temáticas abordadas al interior de la reunión nos permiten observar cómo las
cuestiones vinculadas a la economía y al comercio no son abandonadas al interior del
bloque pero se complementan con otras miradas orientadas a lo social, lo cultural, lo
productivo. La REAF no minimiza la importancia del tratamiento de cuestiones como el
seguro agrícola o la facilitación del comercio de los productos de este sector, pero los
orienta a este sector socioeconómico específico y lo vincula con otras cuestiones
como la juventud rural, la educación, el acceso a tecnologías adecuadas al modo de
producción, la articulación de cadenas productivas o las cuestiones de género.
Los actores sociales organizados también son incorporados al proceso, en tanto
representantes (locales o regionales) del mundo de la agricultura familiar. El papel de
la COPROFAM en este sentido ha sido central, pero también lo ha sido, al interior de
cada sección nacional, la participación de diversas organizaciones representativas del
sector. Aunque con algunas limitaciones a su participación (en especial su nula
capacidad decisoria), esta incorporación resulta inédita y es parte del giro que se
observa en el MERCOSUR como bloque.
En definitiva, la instauración de la REAF nos permite observar este cambio en la
concepción de integración. Asimismo, sus sólidos y certeros avances nos dan la pauta
de que este cambio no es meramente retórico. Sin embargo, ello no nos debe llevar a
minimizar los desafíos que aún quedan pendiente a esta reunión en términos de
profundización las nuevas características asumidas por la región. En este sentido, no
debemos soslayar que la construcción de la integración no es un proceso acabado,
sino que se construye -y profundiza- cotidianamente.
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155
La red de Mercociudades: políticas públicas,
ciudadanía y la articulación de políticas
sociales regionales
Lizitza, Nahuel
Instituto de Investigaciones Gino Germani, UBA
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
156
Presentación de resumen
En el marco del Mercosur, ya no son sólo los países que lo integran los únicos
protagonistas, lo son también las ciudades.
Es por ello que la Red Mercociudades como “actor red” tiene por objetivo el
fortalecimiento de los vínculos de las administraciones locales como contrapartida
lógica y natural de la globalización.
El trabajo se concentra específicamente en el análisis de la Unidad Temática de
Desarrollo Social de la Red Mercociudades, analizando sus fortalezas y debilidades y
las acciones que se vienen implementando en pos de la articulación de políticas
sociales regionales.
Asimismo, para enriquecer el análisis se tomará como referentes empíricos los
conceptos de Políticas Públicas y Ciudadanía para entender a las nuevas modalidades
de gobernanza y la revalorización de espacios locales (descentralización). Es por ello
que se dará especial atención a los municipios que integran la Red Mercociudades
como los actores de una renovada integración regional, analizándolos desde una
gobernanza multinivel que radica en la complementariedad y en la articulación entre la
gobernanza institucional y la gobernanza en asociación. Este análisis permitirá
comprender las experiencias del Comité de Regiones de la Unión Europea.
Finalmente, el trabajo no dejará de lado la heterogeneidad de las diferentes realidades
locales, lo que establece una gran pluralidad de formatos y esquemas de influencia de
los actores sociales sobre el espacio local.
157
Procesos de integración regional social: Mercosur y Mercociudades
El 26 de marzo de 1991 se han celebrado los 20 años de que Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asunción con el objeto de constituir el
Mercado Común del Sur (MERCOSUR). A través de la integración y el crecimiento de
los mercados nacionales este tratado constituyó un hecho primordial para acelerar en
forma progresiva los procesos que buscaban el desarrollo económico con justicia
social, promover el desarrollo científico y tecnológico, modernizar las economías para
ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las
condiciones de vida de sus habitantes de los Estados Partes. Estas cuestiones se
vieron reflejadas en el Artículo 1 del Tratado de Asunción (1991), el Mercado Común el
cual establece:
“- La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los
países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y
restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra
medida equivalente;
- El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política
comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y
la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e
internacionales;
- La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados
Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y
de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras
que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia
entre los Estados Partes;
- El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las
áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.”
Asimismo, el Tratado de Asunción fijó como fecha tope al 31 de diciembre de 1994
para que los Estados Partes constituyan un Mercado Común. Es así que en la Cumbre
de Presidentes de Ouro Preto (diciembre de 1994), en cumplimiento con lo dispuesto
en el artículo 18 del Tratado de Asunción, del 26 de marzo de 1991, se firmó el
Protocolo Adicional al Tratado de Asunción conocido como el Protocolo de Ouro Preto.
158
Adicionalmente se estableció la estructura institucional del MERCOSUR y se lo dotó
de personería jurídica internacional.
Continuando con los objetivos de fortalecer el proceso de integración y promover el
desarrollo humano integral en el año 2001 se da lugar al MERCOSUR Social,
constituyendo la instancia sectorial del Bloque responsable de coordinar políticas y
desarrollar acciones conjuntas volcadas al desarrollo social de los Estados. El
MERCOSUR Social se instaura con la firma de la Decisión Nº 61/00 por parte de los
Jefes de Estado de los países miembros con pleno derecho del bloque durante la XIXª
Reunión del Consejo del Mercado Común (CMC).
Es en el Artículo 1 de la Decisión Nº 61/00 que se crea la Reunión de Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR:
Art. 1 - Créase la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del
MERCOSUR, que tendrá como función proponer al referido CMC por medio
del GMC, medidas tendientes a la coordinación de políticas y el desarrollo de
acciones conjuntas volcadas al desarrollo social de los Estados Partes.
Dichas reuniones constituyen el ámbito técnico-político para el intercambio de
experiencias y de consenso político entre los países miembros en materia de
desarrollo social.
En el año 2005 se crea la Secretaría Permanente del MERCOSUR Social. Esta
secretaría tiene como fin la elaboración de una Agenda Social para el MERCOSUR y
la ejecución de un Plan Bienal de acción de la RMADS. Los temas definidos para
la Agenda de Trabajo de MERCOSUR Social son:
Juventud
Adulto Mayor
Seguridad Alimentaria
Economía Social
Infancia y Adolescencia.
En el año 2007, a raíz de las actividades realizadas dentro del MERCOSUR Social, se
aprobó mediante la Decisión 03/07 por parte de la XXXII Reunión del Consejo
Mercado Común la creación del Instituto Social del MERCOSUR (ISM), dándole
vitalidad a al Mercosur Social. Este instituto es un actor clave para promover la
159
articulación de las políticas sociales del MERCOSUR desde un enfoque integral en el
diseño e implementación de políticas sociales en la región.
Entre los objetivos generales del ISM, se encuentran los siguientes: contribuir a la
consolidación de la dimensión social como un eje fundamental en el desarrollo del
MERCOSUR, aportar a la superación de las asimetrías, colaborar técnicamente en el
diseño de políticas sociales regionales, sistematizar y actualizar indicadores sociales
regionales, recopilar e intercambiar buenas prácticas en materia social, promover
mecanismos de cooperación horizontal e identificar fuentes de financiamiento. El
instituto, a partir del año 2008, cuenta con su propia estructura y presupuesto para su
funcionamiento, teniendo su sede permanente en la ciudad de Asunción (Paraguay).
Cabe destacar que la búsqueda de la integración regional a través de la dimensión
social no se refleja solamente en el marco del Mercosur entre los países socios que lo
integran; ahora también lo son las ciudades. En este contexto la Red Mercociudades
representa la principal red de municipios del MERCOSUR.
Tal como sostiene Gloria Mendicoa (2004) la Red Mercociudades es un actor capaz de
generar el impulso sinérgico de nuevas alianzas en procura de un Mercosur Social,
para favorecer estrategias de desarrollo social con perspectiva de inserción regional.
(Pág. 163).
La estructura orgánica de la Red Mercociudades esta regida, por una Asamblea
General de Socios, como órgano superior de dirección, gobernada por los jefes de
gobierno de las ciudades asociadas, reuniéndose una vez por año.
Siguiendo la línea jerárquica, se encuentra el Consejo que es el órgano superior de
dirección entre asambleas, y está formado por dos ciudades de cada país miembro
pleno del Mercosur y una ciudad de cada país asociado, las que componen la
Comisión Directiva. Esta comisión se integra por tres ciudades: la ciudad que ejerce la
Secretaría Ejecutiva, la ciudad que ejerció la misma en el período inmediato anterior y
la que está próxima a ejercerla.
Siguiendo la estructura, prosigue la Secretaría Ejecutiva, que tiene la tarea de
coordinar los trabajos del Consejo de la Red, de difundir los documentos así como
representar oficialmente a Mercociudades. A su vez, poseen un órgano asesor
denominado Secretaría Técnica Permanente (STPM) que brinda apoyo y asesora en
160
referencia a trabajos técnicos y administrativos. Recibe el apoyo de la Comisión
Directiva en relación con labores de coordinación de la Red.
A su vez, poseen un órgano asesor denominado Secretaría Técnica Permanente
(STPM) que brinda apoyo y asesora en referencia a trabajos técnicos y
administrativos.
Los diferentes temas que trabaja e investiga la red, se analizan dentro de las 14
unidades temáticas. Es competencia de cada una de ellas formular y gestionar, dentro
de su área, políticas públicas comunes para ser sugeridas en el ámbito del
MERCOSUR, así como proponer investigaciones y la divulgación de experiencias de
alto impacto.
Fig. Nº 1- Estructura de la Red Mercociudades
Fuente: www.mercociudades.org
Red Mercociudades como “actor red”
En marzo 1995, durante la reunión de alcaldes, intendentes y prefeitos realizada en
Asunción (Paraguay) en el marco del Seminario "Mercosur: Oportunidades y Desafíos
para las Ciudades", llevado a cabo por la Unión de Ciudades Capitales
Iberoamericanas- Subregión Cono Sur se constituye la Red Mercociudades. Su misión
consagra el fortalecimiento de los vínculos de las administraciones locales como
contrapartida lógica y natural de la globalización, logrando una mayor eficiencia en la
gestión de gobierno.
161
Tiene el objetivo de desarrollar políticas sociales en red, dándole prioridad a las
siguientes líneas de trabajo: nuevos modelos de gestión de políticas sociales, las
dimensiones sociales de la pobreza, estrategias políticas hacia los grupos vulnerables,
coordinación interjurisdiccional de las políticas sociales.
Posteriormente, en julio del mismo, los intendentes como medio para seguir
afianzando los vínculos hacia la integración entre los municipios, firmaron el
“Compromiso de Porto alegre”, para arribar a la firma del Acta Fundacional de
Mercociudades. Este acto deja por sentado la importancia de las ciudades,
considerándolas un espacio de interacción humana de trascendencia creciente.
Las ciudades promotoras de este tratado fueron doce, constituidas por Asunción
(Paraguay), Rosario, La Plata, Córdoba, Buenos Aires (Argentina), Florianópolis, Porto
Alegre, Curitiba, Río de Janeiro, Brasilia, Salvador (Brasil), y Montevideo (Uruguay).
En la actualidad, la red Mercociudades esta integrada por 230 ciudades asociadas de
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia y Perú, donde viven
más de 80 millones de personas.1
Dentro del estatuto de la Red Mercociudades se consagran objetivos que se
relacionan directamente con los procesos de integración regional por parte de los
municipios en pos de la articulación de políticas públicas, por cuanto a que varios de
estos coinciden con los del MERCOSUR. Entre los siguientes objetivos se pueden
mencionar:
II.- Impulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades
técnicas operativas que desarrollen diversas acciones, programas y
proyectos de interés común intermunicipal adecuados al proceso de
integración.
III.- Crear mecanismos de comunicación en redes entre las ciudades a
fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones y facilitar
el acceso de los ciudadanos a los centros municipales de investigación,
desarrollo tecnológico y cultura.
VII.- Coordinar proyectos y desarrollar programas integrados, con el
objetivo de facilitar la realización de servicios y calificar la
infraestructura urbana.
1 www.mercociudades.org
162
XIII.- Colaborar en la planificación de las políticas y planes de
desarrollo de las ciudades, tomando en cuenta la necesidad de mejorar
la calidad de vida.
XV.- Impulsar la adopción de políticas que adecuen los proyectos
locales al nuevo espacio regional.
XVI.- Impulsar la creación de unidades técnicas intermuncipales, con
representación integrada, para la planificación y el desarrollo de
proyectos comunes y regionales.
XVII.- Propugnar y concientizar sobre la participación ciudadana que
conduzca a ejercitar activamente los derechos en el ámbito político,
económico, social y cultural.
XX.- Estudiar e impulsar, a través de las diversas municipalidades la
implantación de políticas coordinadas destinadas a que el sector de
escasos recursos acceda a todos los servicios públicos y no sean
marginados del desarrollo social y ciudadano.
Dado que el eje del trabajo está centrado en la Unidad Temática de Desarrollo Social
(UTDS) se prestará especial atención a la misma.
Si bien la Red Mercociudades se constituyó en 1995, la primera reunión de la UTDS
se llevó a cabo en la ciudad de Rosario, en el año 2000, en el marco del Foro de
Secretarios de Promoción Social de la red Mercociudades (VI Cumbre de
Mercociudades). En este encuentro se reconoció a los municipios como el ámbito más
cercano para conocer los problemas y atender las demandas de los ciudadanos y el
más apropiado para la implementación de las políticas sociales.
A partir del año 2000 se desarrollaron diferentes encuentros, ya sea Reuniones de la
Red Mercociudades o reuniones de la UTDS en las que abarcaron diferentes
temáticas. A manera de síntesis se enunciarán los diferentes ejes propuestos en las
sucesivas reuniones que se vienen desarrollando. Estos son:
Rosario (2000): Fortalecimiento de la Gobernabilidad democrática y ciudadana;
participación de los diferentes actores de la sociedad civil; planificación estratégica
orientada a la articulación de políticas sociales, culturales, económicas y urbanas,
desarrollo regional integrado (dimensiones económicas, sociales, culturales y
ambientales); políticas sociales como derechos sociales y económicos y de desarrollo
humano, que tiendan a romper las condiciones de exclusión social.
163
Rosario (abril de 2001): gestión descentralizada de las políticas sociales,
aplicación de presupuestos por programa y la creación de una ventanilla única de
programas sociales para abordar temas esenciales sobre las problemáticas sociales
en las ciudades de la red. Asimismo se destacó la importancia de la democracia
participativa para el diseño de políticas y herramientas de gestión local, que lleven al
desarrollo de programas participativos e integrales.
Rosario (junio de 2001): análisis de experiencias sobre políticas públicas que
lleva adelante cada municipio sobre temas de equidad, integración y calidad de vida
de los ciudadanos. También se focalizó en la necesidad de diagramar políticas
sociales para la tercera edad que propicien una vejez activa.
Mar del Plata (abril de 2002): articulación entre las políticas de desarrollo
social y desarrollo económico.
Rosario (agosto de 2002): rol de los municipios frente a los nuevos desafíos y
responsabilidades (descentralización los municipios)
Rosario (abril 2003): necesidad de formular políticas públicas para la
generación y sustentabilidad de emprendimientos sociales y productivos como
estrategia de lucha contra la pobreza urbana.
Rosario (agosto de 2004): análisis de experiencias de gestión sobre políticas
públicas locales para la inclusión socioeducativa de jóvenes. Ante la necesidad de
profundizar sobre la problemática de la juventud se decidió comenzar a trabajar
articuladamente con otras unidades temáticas. En este caso se articuló con la Unidad
de Género y Municipio y la Sub Unidad Temática de Juventud discutiendo sobre las
experiencias relatadas por cada ciudad. A partir del trabajo de las reuniones se logró el
apoyo para la creación de una UT de Juventud, que logró tener su autonomía de la
UTDS.
Buenos Aires (diciembre de 2004): se realizó la 10º Cumbre de Mercociudades,
donde el tema central estaba enfocado a la distribución del ingreso en América Latina
y el rol de las ciudades en el camino a la equidad. En este contexto, se realizó un
diagnóstico, análisis y reflexión desde la perspectiva de los/as representantes del área
social de los municipios del MERCOSUR respecto de las políticas locales para la
niñez.
Rosario (marzo de 2005): se compartieron opiniones sobre las experiencias en
políticas públicas de infancia vulnerable, remarcando la necesidad de respetar y
garantizar el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del niño. También en
esta reunión se revalorizó la importancia de fomentar las instancias de articulación
entre las diferentes UT.
164
La Matanza (septiembre de 2005): se continuó trabajando sobre la temática
iniciada en la anterior reunión referida a infancias vulnerables para generar un
documento que refiera a esta temática, bajo el eje de las Mercociudades. Se destacó
la importancia del Estado para integrar a la sociedad, las nuevas funciones y
responsabilidades de las ciudades lo que significa nuevos desafíos de la agenda
pública y la importancia de orientar el desarrollo.
Santo André (octubre de 2005): se diseñó el Plan de Trabajo para el año
siguiente.
La Matanza (junio de 2006): se debatió sobre las políticas de ingreso
implementadas por gobiernos locales. Asimismo se trabajó para apoyar el espacio de
la red con el objeto de generar relaciones más concretas entre los municipios,
promover el compromiso entre los funcionarios y las ciudades que representan, como
también promover el trabajo integrado con otras UT para compartir experiencias y
consolidar a la red.
Jacareí (septiembre de 2006): se continuó avanzando sobre las políticas de
ingreso implementadas por los estados locales.
Morón (noviembre 2006): se realizó la XII Cumbre de Mercociudades, en esta
oportunidad el intendente de Morón, Martín Sabbatella, estuvo acompañado por el ex
presidente Néstor Kirchner para la inauguración de la cumbre. Fue la primera vez en la
historia de la red que un presidente acompaña al intendente municipal en la apertura
de una Cumbre de la Red Mercociudades.
La Matanza (junio de 2007): se consolidó el trabajo en red, ya que se formuló
un plan de trabajo y diferentes acuerdos para el segundo semestre del año 2007. Se
puede destacar dentro de los compromisos que establecieron los representantes
presentes de la UT, la elaboración de un proyecto de trabajo común por parte de las
ciudades con el objetivo de ser presentado ante el Instituto Social del MERCOSUR.
Las Piedras (junio de 2008): se establecieron tres líneas de trabajo basadas en
la ciudadanía regional, el fortalecimiento institucional y comunicacional y los Objetivos
de Desarrollo del Nuevo Milenio para que cada ciudad pueda adaptar los objetivos
país asumidos en las Naciones Unidas.
Rosario (agosto de 2009): los ejes rectores abarcaron diversos temas
vinculados a la integración social en el territorio, así como las buenas prácticas de los
programas sociales para el conjunto de la red y que redunden en beneficios para la
población de los municipios.
Montevideo (octubre de 2009): la reunión de la UTDS estuvo focalizada en los
temas relacionados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y metas locales, en el
165
marco de las propuestas referidas a los ocho ODM y a los procesos que permitan
conocer, intercambiar y mejorar los indicadores sociales; a las políticas sociales: su
desarrollo y su promoción en la diversidad cultural y a los Derechos Humanos y
gobiernos locales.
Valparaíso (noviembre de 2010): se trabajaron las cuestiones relacionadas con
la problemática de la droga. Para ello se desarrolló el seminario “Políticas Públicas y
Drogas; una Mirada Latinoamericana”
Montevideo (2011): continuando con el eje de trabajo comenzado en el 2010
las ciudades participantes de la Unidad Temática Desarrollo Social (UTDS) definieron
abordar los temas relacionados a la problemática de la droga.
El objetivo definido es colaborar con acciones orientadas a la construcción nacional y
regional de nuevas estrategias para enfrentar eficazmente el consumo riesgoso y
problemático de drogas desde los ámbitos de prevención y tratamiento.
Quílmes (2012): la línea de trabajo está orientada al fortalecimiento de
espacios de intercambio y sistematización de experiencias en materia de políticas
públicas locales que garanticen derechos sociales: aumento inversión y de cobertura
social; acceso por derecho a programas universales; participación social y
transparencia. Además se busca promover espacios de trabajo, articulación e
incidencia en la agenda social Latinoamericana: Mercosur Social y Unasur.
Por expuesto anteriormente se puede visualizar que el “municipio/ciudad” es un actor
estratégico en los procesos de integración regional. Con los procesos de
descentralización se les han sumado nuevas funciones. En este sentido debieron
reestructurar sus acciones básicas, dejando atrás la única facultad de recaudar en
base al impuesto ABL (Alumbrado, Barrido y Limpieza) y pasar a resolver cuestiones
mucho más complejas. Además de ampliar sus funciones los municipios adquirieron
nuevas responsabilidades como la atención a problemáticas referidas a trabajo,
grupos vulnerables, tercera edad, educación, etc. El mayor grado de competencias, sin
el acompañamiento de una asignación presupuestaria adecuada, pone al descubierto
el compromiso del municipio de lograr un modelo de gestión eficiente, que debe
optimizar el uso de los recursos financieros e intensificar el manejo productivo de los
recursos con los que este cuenta.
Aquí la Red adquiere un rol protagónico en la medida que articula a la gestión pública,
el sector privado y social logrando un papel activo dentro del municipio. Un enfoque
integrador debe respaldar y garantizar la eficacia de las políticas comunes dentro de la
red. Este enfoque es aplicado por la Comisión de Regiones de la Unión Europea
166
(2009), implica una dimensión vertical que supone una mejor coordinación y
cooperación entre los distintos niveles de gobernanza, así como una dimensión
horizontal, que impone la aplicación coherente de políticas sectoriales, a fin de obtener
un desarrollo sostenible y garantizar la sinergia con el resto de las políticas relevantes.
Cabe aclarar que no se puede pensar el desarrollo de un municipio solamente en lo
local, significaría ver una realidad, un corsé que impide ver la complejidad del
desarrollo. El impulso local configura nuevas geografías que son, a su vez, locales,
nacionales regionales y globales.
Una sincretización global-local, fusionada en el neologismo: glocal, apela al papel del
territorio (municipio) en la dinamización del desarrollo y le sitúa un contrapeso en lo
local al protagonismo estratégico del Estado-nación en la gestión del desarrollo y la
intermediación en la economía internacional, pues manifiesta cómo el vínculo real con
el mercado global se entabla en el nivel subnacional, en el ámbito de la economía
local. Es decir, lo global y lo local se complementan mutuamente, dado que: “Lo local
debe entenderse como un aspecto de lo global” (Beck, 1998, p. 79).
La Red Mercociudades puede ser pensada como un “actor-red”2 que tiene por objetivo
el fortalecimiento de los vínculos de las administraciones locales como contrapartida
lógica y natural de la globalización.
Es importante en este sentido adentrarnos a la concepción de la teoría de actor-red.
Tal como entiende Michel Callon (1995):
“El actor-red no es reducible ni a un simple actor ni a una red. Está compuesto,
igual que las redes, de series de elementos heterogéneos, animados e
inanimados, que han sido ligados mutuamente durante un cierto tiempo. (...) las
entidades de las que se compone sean éstas naturales o sociales, pueden en
cualquier momento redefinir sus identidades y relaciones mutuas y traer nuevos
elementos a la red. Un actor-red es, simultáneamente, un actor cuya actividad
consiste en entrelazar elementos heterogéneos y una red que es capaz de
redefinir y transformar aquello de lo que está hecha” (pág 156).
En un mismo sentido Martínez Nogueira (1995) sostiene que “Cuanto más densa sea
la trama de redes sociales, cuanto más articuladas estén, la sociedad tendrá mayor
capacidad de respetar las diferencias, para acceder al reconocimiento mutuo, para
2 El concepto en cuestión se apoya en la teoría del actor red de Bruno Latour ( 2008).
167
desplegar la solidaridad y para evitar la acumulación disruptiva de problemas. Es por
lo tanto estratégica para la sociedad y para la estabilización de la convivencia”.
Hay que tener en cuenta que no siempre la articulación provoca sinergia, sino que a
veces el hecho de unir programas u organizaciones trae nuevos problemas que
complican aún más la gestión de las áreas sociales (Ilari, 2004).
La lógica de las redes parte de asumir la heterogeneidad. Las redes no
homogeneizan, las redes asumen la heterogeneidad (de sectores, grupos, actores) y
permite imaginar heterogeneidades organizadas. Sin embargo, la heterogeneidad
puede resultar un factor crítico al analizar las asimetrías en los indicadores sociales,
económicos y de habitantes, que por ejemplo, surgen al comparar las cifras de las
ciudades que integran la Unidad Temática de Desarrollo Social (UTDS) de la Red
Mercociudades que presentan grandes asimetrías.
En el gráfico Nº1 podemos observar la cantidad de habitantes de las ciudades de la
UTDS, lo que a simple vista refleja la disparidad que existe entre la densidad de
habitantes y al mismo tiempo la densidad de habitantes por km². Estas diferencias
dificultan los objetivos centrales de la UTDS. A modo de ejemplo podemos destacar
dos de los objetivos que se verían afectados: a) Impulsar la adopción de políticas que
adecuen los proyectos locales al nuevo espacio regional, b) Impulsar la creación de
unidades técnicas intermuncipales, con representación integrada, para la planificación
y el desarrollo de proyectos comunes y regionales.
Gráfico Nº 1. Ciudades integrantes de la UTDS
168
Esta heterogeneidad de las diferentes realidades locales, establece una gran
pluralidad de formatos y esquemas de influencia de los actores sociales sobre el
espacio local, lo que implica por un lado fortalezas y por otro debilidades en la
implementación y la articulación de políticas sociales regionales.
Ciudad y Ciudadanía y Políticas Públicas,
La ciudad es un patrimonio colectivo en el que
tramas, edificios y monumentos se combinan con
recuerdos, sentimientos y momentos
comunitarios
Borja (1991)
La Red Mercociudades otorga una gran importancia a las ciudades, siendo el especio
de acción más próximo de los ciudadanos con sus representantes. En consecuencia la
ciudadanía adquiere relevancia en las ciudades. Aquí nos encontramos frente a dos
conceptos que tienen gran peso para la UTDS: Ciudades y Ciudadanía.
169
Los términos “ciudad” y “ciudadanía” están unidos etimológica e históricamente. Tal
como sostiene Borja (1999) “Ciudad y ciudadanía (personas con derechos y
responsabilidades, libres e iguales). Y ciudad (polis, lugar de la ciudadanía) y política
(como participación en los asuntos de interés general). No está de más recordar
algunos conceptos que expresan unos valores fuertes que no parece que merezcan
ser suplantados por otros más débiles o menos solidarios”. (Pág 2)
En este sentido Alicia Ziccardi (2006) afirma también que: “Ciudad y ciudadanía son
vocablos que no suelen asociarse a pesar de su raíz común. Pero sin duda, la ciudad
es el espacio donde se afincaron y se expandieron a lo largo de la historia los
derechos ciudadanos. En el Congreso Europeo de Bienestar Social (1991) se
consideró que “La ciudadanía europea se construye lógicamente en las ciudades,
puntos de encuentro, de innovación, de difusión y de integración".”
Siguiendo con este planteo Jordi Borja establece que “apostar a la ciudad significa
también jugar por la integración de sus ciudadanos en ella, por un marco de derechos
sociales y políticos y de valores de solidaridad y de apertura, que permitan a la urbe
cumplir con su vocación ideal de progreso y tolerancia para todos” (Pág. 21, 1991).
La complejidad y la carga de sentido que se vinculan a la ciudad no resultan
automáticamente de la concentración de población ni de la talla de su actividad
económica, ni de ser sede de poderes políticos o administrativos. Si el intercambio es
una dimensión fundamental, la “ciudad – ciudad” es aquella que optimiza las
oportunidades de contacto, la que apuesta por la diversidad y la mixtura funcionales y
sociales, la que multiplica los espacios de encuentro. (Borja, 1991) De este modo la
Red Mercociudades refleja dicho concepto.
Las ciudades generan relaciones innovadoras a nivel regional, revalorizando los
gobiernos locales y regionales. Estas relaciones deben servir para lograr la cohesión
social, disminuyendo progresivamente las asimetrías y desigualdades sociales. Para
ello es necesario establecer una institucionalidad que establezca reglas y pautas
normativas y que las mismas garanticen los derechos sociales.
Pero no hablamos de cualquier institucionalidad, sino de una “Institucionalidad Social”.
Respecto a esta cuestión Gloria Mendicoa (2004) plantea que:
“La institucionalidad social, la cual defendemos y justificamos, no es sólo
descansar en políticas sociales reemplazando a las económicas, como
170
tampoco es el crecimiento y la política económica como soporte de objetivos
sociales, separados de las políticas sociales. Se trata de un MERCOSUR
fundado en razones éticas para acabar con las desigualdades, con plena
decisión de articular estratégias de desarrollo económico y social y defensa de
los derechos humanos. Estos serán los impulsos sinérgicos que pueden dar
sentido de eficiencia, equidad y sostenibilidad a un nuevo modelo” (Pág.162)
Más allá de la relación etimológica e histórica que une a conceptos de “ciudad” y
“ciudadanía”, se requiere lograr la democratización de la sociedad civil mejorando los
canales de participación y comunicación entre los ciudadanos y gobierno.
Pero no se puede dejar de lado si se habla de ciudadanía a la formulación de T.H.
Marshall (2004), quien afirmó que la ciudadanía es un status de plena pertenencia de
los individuos a una sociedad y se concede a quienes gozan derechos civiles, políticos
y sociales dentro de una comunidad.
En referencia a los derechos civiles hace referencia a la libertad individual y de
propiedad. Los derechos políticos refieren a la participación en los procesos de toma
de decisiones y participar en el ejercicio del poder político. Finalmente, los derechos
sociales están asociados con la defensa de estándares mínimos de vida dentro de una
sociedad.
La participación ciudadana es clave en la lucha de las demandas sociales y políticas,
procurando aumentar su participación e incidencia en las políticas sociales.
Representa el corazón institucional de la sociedad civil, clave para la recomposición
del espacio público. (Cunill Grau.1997). Asimismo, la mayor participación de la
sociedad civil en asuntos públicos ha generado la creación de nuevos espacios.
Reclaman reconocimiento como sujetos políticos, orientando y procurando prácticas
que en muchos casos desarrollan experiencias de auto-organización con espacios
autónomos o colaborativos con las ciudades. Si bien muchos municipios facilitan o
posibilitan la participación social, ésta se debe en gran medida al esfuerzo y a la
constante demanda (poco ordenada), de los actores sociales por ser escuchados y
para lograr mayor intervención e ingerencia en los asuntos públicos.
Borja (1991) tiene una visión más negativa sobre el asunto de la participación social.
Sostiene que “no es difícil constatar que las prácticas políticas y administrativas son
tan reacias a innovar en los mecanismos participativos como, incluso, reticentes ante
el desarrollo de las posibilidades de los ya existentes” (pág.18).
171
Asimismo, el autor indica que “un principal obstáculo al desarrollo de la participación
ciudadana no es sólo el marco legal existente casi siempre limitativo y, obviamente,
poco abierto a la innovación, ni tampoco la eventual debilidad de las organizaciones de
la sociedad civil, o su insuficiente iniciativa para incidir en las políticas públicas. Todo
ello puede contribuir a explicar que la innovación política en cuanto a la participación
ciudadana progresa con grandes dificultades. Pero, el principal obstáculo nos parece
que reside en la alianza de facto que se da en las instituciones entre la partidocracia y
la burocaracia. La participación ciudadana sólo progresa si cuestiona y transforma la
vida política local” (Borja 1991, pág.18).
La participación de los ciudadanos en cuestiones políticas o directamente en la
participación en las políticas sociales requiere tener presente, tal como lo define
Aguilar Villanueva que: “los problemas públicos no son sencillos, fácilmente solubles.
En los estados contemporáneos, aun en el nivel de los gobiernos locales, los
problemas públicos son de gran escala, complejos, interdependientes, subjetivos
tornadizos, conflictivos… Los problemas públicos han sido llamados wicked problems
(Webber y Rittel, 1973): problemas retorcidos, malignos, embrollados, tramposos. Es
decir, problemas sin una formulación definitiva, sin criterios que establezcan cuándo se
alcanza la solución, cuya solución no es nunca verdadera o falsa sino nueva o mala y
carece además de una prueba inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente
inéditos sintomáticos de problemas de mayor trascendencia” (1996, Pág. 22).
Gobernanza multinivel
Dada la especial atención que se otorga en este trabajo a los municipios que integran
la Red Mercociudades, como actores de una renovada integración regional, se
analizarán desde una gobernanza multinivel que radica en la complementariedad y en
la articulación entre la gobernanza institucional y la gobernanza en asociación. Este
análisis permitirá comprender las experiencias del Comité de Regiones de la Unión
Europea.
El Comité de Regiones entiende la gobernanza multinivel como la acción coordinada
de la Unión, los Estados miembros y los entes regionales y locales, basada en la
asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas (Libro Blanco del Comité de
Regiones sobre la Gobernanza Multinivel. 2009, pág. 1)
172
Apela a que la legitimidad, la eficacia y la visibilidad del funcionamiento comunitario
queden garantizadas con la participación de todos los agentes. Estas facultades se
aseguran con la participación de “los entes regionales y locales actúan como
verdaderos “socios”, y dejan de hacerlo como simples “intermediarios”.
El Comité de Regiones (2009) establece que la gobernanza multinivel es un proceso
dinámico que cuenta con una dimensión horizontal y una vertical, que no quita en
manera alguna la responsabilidad política, sino que, por el contrario, si los
mecanismos e instrumentos son pertinentes y se aplican de forma correcta, favorecen
el sentimiento de participación en las decisiones y la aplicación común. La gobernanza
multinivel constituye más, por consiguiente, un “sistema de acción” político que un
instrumento jurídico, y no puede comprenderse únicamente desde el ángulo del
reparto de las competencias.
Asimismo, la gobernanza multinivel garantiza la aplicación de cinco principios básicos
de una buena gobernanza, los que fueron fijados en 2001, en el Libro Blanco sobre la
gobernanza europea por la Comisión Europea. Estos puntos son: apertura,
participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. La gobernanza multinivel
garantiza la aplicación de estos principios, les da continuidad y los completa.
Conclusiones preliminares
A partir de la creación del MERCOSUR se ha fortalecido el proceso de integración y
promovido el desarrollo humano integral, conformando instancias sectoriales
responsables de coordinar políticas y desarrollar acciones conjuntas volcadas al
desarrollo social de los Estados.
El crecimiento de la integración regional a través de la dimensión social no quedó
reflejado solamente, en el marco del Mercosur, entre los países que lo integran, sino
que las ciudades han adquirido un rol estratégico. La Red Mercociudades representa
tal objetivo, buscando fortalecer los vínculos de las administraciones locales como
contrapartida lógica y natural de la globalización, logrando una mayor eficiencia en la
gestión de gobierno.
La Red Mercociudades representa una herramienta que promueve gobernaza a nivel
regional y que encarna un verdadero aporte para la integración de las ciudades y de
sus ciudadanos. Las ciudades representan el espacio donde los ciudadanos deben ser
actores de dichos procesos. Esta Red, que integran 230 ciudades asociadas de
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia y Perú, donde viven
173
más de 80 millones de personas no es ajena a las asimetrías y heterogeneidades del
MERCOSUR siendo esta una de las cuestión es clave a la que se debe prestar
atención. Las grandes distancias entre los municipios que integran la red, las grandes
asimetrías en los indicadores sociales de cada municipio representan una debilidad
para lograr una verdadera articulación de las políticas sociales.
Pero la lógica de la Red Mercociudades debe partir de asumir la heterogeneidad. Las
redes no homogeneizan, las redes asumen la heterogeneidad (de sectores, grupos,
actores) y permiten imaginar heterogeneidades organizadas.
La Red Mercociudades otorga una gran importancia a las ciudades, siendo el especio
de acción más próximo de los ciudadanos con sus representantes. En consecuencia la
ciudadanía adquiere relevancia en las ciudades. Aquí nos encontramos frente a dos
conceptos que tiene gran peso para la UTDS: Ciudades y Ciudadanía.
Asimismo, cuenta con diferentes actores que apelan a una innovadora gobernanza
multinivel como un proceso dinámico que cuenta con una dimensión horizontal y una
vertical, que favorezca el sentimiento de participación en las decisiones y la aplicación
común.
Con respecto a la Unidad Temática de Desarrollo Social ha permitido el intercambio
de experiencias para la formulación e implementación de políticas públicas, ser un
espacio de discusión y reflexión que permite que los responsables de la UT puedan
analizar de manera conjunta los problemas que afronta su municipio y asistir a
encuentros que permiten tener una percepción de los problemas sociales desde una
perspectiva regional.
No obstante, a pesar de los avances significativos que se han reconocido durante
estos últimos años quedan aún por realizar progresos sustanciales, tanto a nivel local,
regional como en los Estados miembros. Estos progresos requerirán verdaderos
esfuerzos y voluntad política para que puedan ser llevados a la práctica, mejorar los
instrumentos jurídicos en su estrategia de mejora de la legislación vigente.
Asimismo, se deben afianzar los canales de participación ciudadana fortaleciendo la
democracia local y regional.
Bibliografía
174
Aguilar Villanueva, L. (1996).” Problemas Públicos y agenda de gobierno. Estudio
Introductorio.” Ed. Porrúa. México.
Beck, U. (1998). ¿Qué es la globalización? Falacias del Globalismo, Respuesta la
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Congreso Europeo de Bienestar Social (Barcelona: Barcelona) Eurociudad, editada,
Ayuntamiento de Barcelona) Nº 4, pp. 15-21.
Callon, M. (1995) “Algunos elementos para una sociología de la traducción: la
domesticación de las vieiras y los pescadores de la bahía de St. Brieuc.” En Sociología
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Comité de las Regiones. 80º Pleno 17 Y 18 de junio de 2009. Libro Blanco del Comité
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Cunill Grau, Nuria (1997) Repensando lo público a través de la sociedad, CLAD /
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Ilari, S. (2004) Organizaciones de la Sociedad Civil y Desarrollo Local. Módulo V.
FLACSO. Buenos Aires.
Informe especial Nº 307 del Eurobarómetro, sobre el papel y el impacto de los entes
regionales y locales en Europa, publicado en febrero de 2009.
Marshall T.H., Bottomore T. (2004) “Ciudadanía y clase social” Losada. Buenos Aires.
175
Los derechos humanos en la agenda del
Mercosur: un análisis sobre la creación del
instituto de políticas públicas de derechos
humanos del Mercosur
Martínez, María Celia
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
176
Resumen
El presente trabajo busca evaluar la creación del Instituto de Políticas Públicas de
Derechos Humanos del Mercosur a la luz de las teorías constructivistas de los
regímenes internacionales y de las teorías de Políticas Públicas.
En este sentido se parte de entender a los Derechos Humanos como régimen
internacional sustentado en valores y principios que nutren un sistema de normas y de
expectativas colectivas en torno a la protección y garantía del ejercicio de libertades
positivas y negativas para todos los seres humanos en el ámbito regional. Desde esta
perspectiva se aborda el ingreso de este tópico en la agenda de Políticas del
Mercosur.
A partir de ahí, se plantea una serie de interrogantes en torno a los Derechos
Humanos como Política Pública, razón por la cual se hace necesario evaluar o
ponderar la formulación de una política pública con sus indicadores de desempeño y a
la gestión por resultados, en el plano regional del Mercosur. La finalidad de este
planteo es tratar de dilucidar el alcance de la decisión política de implementar una
política mercosureña de Derechos Humanos, con los correspondientes mecanismos
de cooperación intra –esquema.
Por último se presentan algunas reflexiones preliminares, por cuanto la creación de un
organismo regional de Derechos Humanos, parece demostrar un giro significativo en la
tónica de la integración regional de América del Sur, con la aparente voluntad de dotar
a la integración regional de contenido democrático y político.
177
1. Los Derechos Humanos desde la perspectiva de los regímenes internacionales
Si bien no es el objetivo de este trabajo presentar una definición de Derechos
Humanos, cabe plantear que se trata de un conjunto de prerrogativas de extendida
aceptación universal, reconocidos constitucionalmente y garantizados por la mayoría
de los regímenes jurídicos mundiales, orientados a asegurar al ser humano su
dignidad como persona, en su dimensión individual, social y psíquica. En palabras de
una de las definiciones más logradas, Pérez Luño indica que son “un conjunto de
facultades e instituciones que, en cada momento histórico, concretan las exigencias de
la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas
positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional”.1
Esa mentada aceptación universal, muchas veces criticada por considerarse una tesis
propia del cosmopolitismo occidental, alude en cierta forma a la idea de que sólo bajo
la creación de una institución supranacional al estilo de Naciones Unidas se estaría en
condiciones de asegurar la protección eficaz de los derechos humanos. En esa
vertiente propia del cosmopolitismo jurídico occidental, subyace el anhelo de unificar al
mundo prescribiendo líneas directrices observables por todas las estructuras
gubernamentales, intentando a la vez señalar los valores a los cuales los Estados
deberían adscribir como criterios para discriminar sus acciones2. Tal construcción de
un sistema jurídico proyectado sin fronteras donde se protejan derechos
fundamentales, en cierto modo, remite a una especie de cívitas máxima de base
kant3iana de la que, bajo este supuesto, todos los seres humanos formamos parte.
En efecto, tanto la Carta de Naciones Unidas; la Declaración Universal de los
Derechos Humanos; como posteriormente el Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos y el Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales marcan el inicio de un movimiento de internacionalización de los derechos
humanos. Al mismo tiempo, bajo la presión de distintos movimientos sociales y de la
opinión pública, se asiste en muchos países a la lucha por consolidar el Estado de
Derecho, por reforzar la garantía de libertades negativas y por la ampliación de
libertades positivas. En este proceso de cimentación de derechos, se busca
demarcar los límites del poder estatal, recordando que desde una perspectiva jurídica
la protección de los derechos humanos requiere casi indefectiblemente de la acción
contra el propio Estado, de allí que se reconozca que el sistema de derechos humanos
1 Véase la definición y críticas en Muguerza, Javier, “La alternativa del disenso”, en Javier Muguerza y
Gregorio Peces-Barba (coord.), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid: Debate, 1989, p. 19. 2 CASSESE, A. “I diritti umani nel mondo contemporáneo”, Roma, Laterza, 1988, p.202
178
sea estatocéntrico: el Estado se obliga internacionalmente, los garantiza y repara las
violaciones. Tal como lo sostuvo el filósofo italiano Norberto Bobbio:
“La protección de los derechos humanos se ve dificultada, sino imposibilitada, por
la misma condición que hace posible la guerra. Esta condición es la soberanía
ilimitada de facto de los Estados Soberanos. Los derechos humanos solo podrán ser
verdaderamente garantizados cuando se reconozca al sujeto individual el derecho a
apelar a instancias superiores a las del Estado, y en última instancia, a organismos
internacionales, y cuando se otorgue a estos organismos el poder suficiente para
lograr que se respeten sus propias decisiones” (BOBBIO, N.) 4
Lo anterior nos lleva a considerar la existencia de un movimiento global favorecedor
del surgimiento de un Régimen Internacional de Derechos Humanos, el cual se basa
en declaraciones, acuerdos y tratados regionales y globales. Entre sus componentes
los sistemas de creencias, los valores, las normas, el proceso de toma de decisiones
y el multilateralismo como expresión de organización colectiva para la negociación de
intereses sobre un área específica, configuran un tipo de institución internacional que
puede derivar o no en la creación de un organismo multilateral o regional, como es el
caso del Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos de Mercosur (IPPDH).
Para ello, puede existir el respaldo de organizaciones internacionales
gubernamentales y no gubernamentales. También la creación de estas instituciones
puede tratarse de un ademán discursivo de los gobiernos de turno, con enunciaciones
programáticas que responden a las expectativas de buena parte de la población con
demandas concretas en el tema; aunque sin el correspondiente diseño de una política
pública con una estrategia eficaz para la defensa de los Derechos Humanos.
En realidad, cuando se habla de regímenes internacionales en Relaciones
internacionales, se alude a un conjunto de principios, reglas, o patrones de
comportamiento en la arena internacional que son compartidos por los actores
participantes de dicho régimen. Según señala Stephen Krasner5 un régimen puede ser
explícito o implícito, y en él se establecen derechos y obligaciones para los actores
participantes. Aún de este modo, es preciso señalar que la convergencia de las
expectativas de los participantes (gobiernos, ONGs, organismos internacionales, etc.)
puede dar lugar a un cierto grado de institucionalización para los procesos de toma de
decisiones, a través del sistema de normas y valores que configura el régimen.
4 Bobbio, N. “Presente e avvenire dei diritti dell’uomo”, p.37
5 KRASNER, S., “ International Regimes”,Ithaca, Cornell University Press, 1983.
179
De ahí entonces que se ha optado en este trabajo por analizar la creación del Instituto
de Derechos Humanos a partir de las Teorías de los Regímenes, propias de las
Relaciones Internacionales.
En esta tesitura, resulta pertinente acudir a la vertiente teórica del constructivismo. De
este modo, el análisis de Ruggie del “liberalismo enraizado” es un ejemplo destacado
de la utilización de la teoría del constructivismo social para el estudio de los regímenes
internacionales6. Desde esta óptica, se trata de instituciones sociales y en cuanto tales
constituyen marcos intersubjetivos de significado, cuya formación buscaría entonces
manifestar la internacionalización de la autoridad política. Como la autoridad política
representa una fusión del poder con un objetivo social legitimado, las interpretaciones
que focalizan únicamente el poder e ignoran la dimensión de los objetivos sociales son
necesariamente incompletas, por cuanto tienen un alcance explicativo acotado a la
forma de un régimen pero no su contenido.
Precisamente es el contenido y el contexto sociopolítico de este régimen internacional
de Defensa de los Derechos Humanos lo que lo distingue de otros regímenes. En
efecto, nos encontramos con un Régimen internacional que se establece sobre bases
jurídicamente formalizadas, como lo es la Declaración Universal de Derechos
Humanos y los Pactos mencionados en páginas anteriores, y con un contexto regional
en el que las sociedades latinoamericanas en general, y mercosureñas en particular
aún tienen heridas sin cerrar, tanto por las violaciones a los derechos humanos
durante las dictaduras (de los años setenta, especialmente), como por la conflictividad
social latente o manifiesta como resultado de las condiciones de pobreza y
subdesarrollo. También debe ser señalado aquí que el componente de cooperación
contenido en los instrumentos de derechos humanos (en particular en aquellos que
consagran específicamente derechos económicos, sociales y culturales: art. 1 y 2 del
PIDESyC “cooperación internacional hasta el máximo de los recursos disponibles)
reemplaza las hipótesis de conflicto que han caracterizado a las fronteras argentinas
(con Paraguay, con Brasil, con Chile) hasta los años ochenta.
Aún así, el cierre de aquellas heridas es una cuenta pendiente para las democracias
de la región. De manera que la Defensa de los Derechos Humanos constituye un
marco intersubjetivo de significado social para la reconstrucción de los tejidos de
solidaridad y pertenencia a una colectividad sustentada en valores democráticos y en
la equidad.
2 "El ingreso de los Derechos Humanos en la agenda de Mercosur"
6RUGGIE, J,: (1982)”International regimes, transactions and change: embedded Liberalism in the post-
war economic order”, en International Organization nº 36, Londres, 1982.
180
Generalmente, cuando se analiza el ingreso de un tópico a la agenda pública de una
sociedad, se toma en cuenta el sistema institucional de la misma, los grupos de
interés, el sistema de partidos, los sindicatos, los grupos de presión entre otros
factores, que plantean demandas sobre el sistema político que deberá procesarlas
para dar una respuesta a los sectores de la sociedad. Para responder a tales
demandas, se toma una decisión política modelada y atravesada por el sistema
institucional y social, constituyendo un programa de acción gubernamental.
Siguiendo a Meny Yves y a Jean Claude Thöenig7, un programa de acción
gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico, es el resultado
de un proceso decisorio de administradores y políticos, en el cual suelen participar
también tecnócratas, que establecerán las prioridades y herramientas para la
consecución de objetivos a mediano y a largo plazo para la sociedad en su conjunto.
Ahora bien, un tópico o un problema concreto puede ingresar a la agenda pública,
entre otras circunstancias, cuando desencadena cuestiones relacionadas con la
legitimidad o el poder. Por consiguiente afectan al núcleo sensible del poder público,
arrastrando con ello una carga simbólica importante8.
En el caso de los Derechos Humanos, como ya se ha planteado, las violaciones a los
mismos sin la adecuada reparación o el intento de reparación a las víctimas y a sus
deudos por parte del sistema judicial y político en las sociedades del Mercosur, socava
los cimientos de la democracia como sistema de vida, garante de las libertades y la
justicia. Sumado a esto, la aplicación de recetarios de políticas de ajuste de cuño
neoliberal en toda la región, trajo aparejado la desarticulación en las relaciones
Estado-Sociedad Civil, provocando a su vez en la población la ampliación de la
brechas entre aquellos sectores de mayores ingresos y los de más pobres. El aumento
de los niveles de pobreza, donde amplios sectores de la población tienen Necesidades
Básicas Insatisfechas(NBI), y no tienen acceso a un sistema educativo de calidad, ni a
un sistema de salud y previsión social, también atentó contra la legitimidad de las
instituciones políticas, durante la década de los noventa.
Por esta misma razón, el problema se presenta ante los tomadores de decisiones
políticas como una brasa que hiere la legitimidad del sistema democrático y como una
posible amenaza a la gobernabilidad durante su gestión.
De ahí entonces que fuera imperioso para la clase gobernante en la región tras el
colapso del recetario neoliberal, diseñar e implementar una política pública que
asegurase el ejercicio de las prerrogativas individuales, sociales, económicas y
culturales para toda la población.
7 Yves, Meny y Thöenig, Jean Claude, “Las políticas públicas”, Ed. Ariel, Barcelona, 1990.
8 Subirats, Joan, “Análisis de las políticas públicas y eficacia de la administración”, INAP, Madrid, 1989,
181
Hasta aquí, el planteo parece circunscribirse sólo al interior de cada una de las
sociedades de los países latinoamericanos tomados en general; sin la coordinación y
cooperación de tales esfuerzos en el seno de los esquemas de integración regional
surgidos al calor del regionalismo economicista de los años noventa.
Sin embargo, en el tránsito inter-secular estos esquemas de integración regional como
Mercosur y el otrora Pacto Andino, sufrieron también su etapa de crisis y amenaza de
continuidad como proyecto a largo plazo. Esta situación llevó a redefinir los
lineamientos de la integración regional en el Cono Sur; ya no en clave netamente
económico- comercial; sino también incluyendo asuntos de índole política y
estratégica.
De hecho, los escenarios políticos internos de los países sudamericanos han
mostrado cambios sustanciales a partir de los comienzos del siglo XXI. Estos cambios
se han traducido en nuevas articulaciones entre el Estado y la Sociedad, con nuevos
actores y roles para cada uno de ellos. El marco general ha sido un giro hacia
gobiernos de centro izquierda en numerosos países. La búsqueda del retorno del
Estado, como artífice del desarrollo socio- económico sólo puede entenderse como
una reacción hacia la aplicación de medidas de ajuste estructural en los países de la
región durante la década de los noventa. Esto ha sido una de las claves para entender
la trayectoria de los procesos de integración en América del Sur, que ha transitado
desde el regionalismo económico abierto hacia un regionalismo de índole política post-
liberal.
También se buscaron nuevas herramientas de inserción externa en la región con
una tónica muy diferente: el establecimiento de alianzas externas que de alguna
manera consoliden alianzas internas de sectores sociales emergentes como nuevos
actores en la vida política latinoamericana. Así, los pueblos originarios (cuyo acceso al
ejercicio de derechos aún continúa postergado) parecían haber encontrado voceros en
gobiernos que a través de sus discursos y políticas re- estatizantes tejen alianzas con
líderes de la región.
Esta contextualización realizada aquí, busca explicar los cambios que se dieron
también en el sistema institucional de los procesos de integración como Mercosur, al
crear un organismo que contemplase esta nueva tónica social y política que se buscó
dar a la integración regional.
Si bien el IPPDH es una institución nueva en el bloque, su creación constituye la
culminación de un proceso que comenzó en 1998 con la adopción del Protocolo de
Ushuaia sobre el Compromiso Democrático en el Mercosur. En este proceso, también
se debe destacar la creación de la Reunión de Altas Autoridades en Derechos
182
Humanos (RAADDHH) en 2004, integrada por los secretarios y ministros de Derechos
Humanos de los Estados Parte y asociados y presidida por el país a cargo de la
Presidencia Pro Témpore.
En cuanto a la enunciación de los actores participantes en el proceso de decisión
acerca del ingreso de este tópico en la agenda regional, resulta necesario caracterizar
el proceso decisorio de Mercosur; marcado a su vez por el ejercicio de una especie de
diplomacia presidencial. Efectivamente, la “diplomacia presidencial”9 ha sido una
constante en el formato de gestión mercosureña. La voluntad presidencial se ha
transformado en un propulsor político central de las negociaciones del Mercosur y un
indicio de la naturaleza intergubernamental que tiene este bloque10. Por ende, los
actores centrales para fijar el contenido de la agenda regional, en gran parte son los
presidentes de los estados parte. Esto da la pauta también de una de las falencias
más marcadas dentro de la integración regional, que es el déficit democrático por los
escasos canales que presenta la institucionalidad del Mercosur para la participación de
la sociedad civil. Salvo por el Foro Consultivo Económico y Social, cuyas iniciativas o
recomendaciones prácticamente no son tomadas en cuenta, la integración regional
mercosureña aparece ante la ciudadanía como un proceso aislado de los problemas y
necesidades de la población.
Sin embargo, cabe preguntarse entonces ¿qué actores lograron incorporar este
tema a la agenda regional? En este sentido, cabe tomar en cuenta a las asociaciones
de Derechos Humanos (como Madres de Plaza de Mayo, Abuelas de Plaza de Mayo,
organizaciones sociales, etc.)en algunas de las ciudades de Mercosur que, dado su
protagonismo político (y combativo en algunos casos) en la escena política nacional,
pudieron establecer redes con otras asociaciones homónimas en los demás Estados
Parte de la región. A estas asociaciones, debe sumársele también algunas ONG’s
como Amnesty International, Poder Ciudadano y think tanks cuyo prestigio en la
Defensa de los Derechos Humanos ha llevado a que sus informes sean tomados como
punto de referencia para marcar la situación de los Derechos Humanos en la región.
En la reunión del Consejo de Mercado Común de Asunción, celebrada en mayo
de 2005, la agenda marcaba el abordaje de una serie de temas que implican
necesariamente asumir un mayor grado de compromiso por parte de los gobiernos, en
lo que respecta a la promoción y protección de los Derechos Humanos. Las principales
9 PEÑA, F., “La compleja red de cumbres presidenciales”. Reflexiones sobre la diplomacia presidencial
multilateral y multiespacial en América del Sur, en América Latina Hoy: revista de Ciencias Sociales, Salamanca, (2005) nº40, pp29-31. 10
MALAMUD, A. (2003), “Presidential democracies and regional integration”n. An institutional approach to Mercosur (1985-2000)", Doctoral dissertation, European University Institute, Florence, 2003, y "Presidential Diplomacy and the Institutional Underpinnings of Mercosur. An Empirical Examination", Latin American Research Review, vol. 40, nº 1, ps. 138-164,
183
líneas de trabajo se orientaron a la discusión y aprobación de una cláusula sobre
Derechos Humanos del Mercosur, en el marco de la cual se trataron específicamente:
el Intercambio de información y cooperación para la prevención y el combate de la
Trata de Personas, una iniciativa para la promoción y protección de los derechos de la
infancia y adolescencia, la aplicación Interna de Normas y Decisiones de los Órganos
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y en cuarto lugar el Derecho a la
Verdad y a la Memoria.
Recién casi al final del listado de temas a incluir en la discusión se planteaba la
necesidad de una instancia para el “diálogo e intercambio con Órganos y Organismos
especializados de las Naciones Unidas, la OEA y la Sociedad Civil”, sin embargo en
los hechos ese espacio tuvo muy poco de intercambio y en todo caso se pareció
bastante a un diálogo de sordos. Por lo que se reflejó en los medios periodísticos, sólo
unos pocos representantes de las cancillerías que allí quedaban escuchaban con
visible expresión de cansancio lo que los delegados de las Oragnizaciones de la
Sociedad Civil tenían para decir y proponer11.
En definitiva, pareció una señal interesante y alentadora en lo referente al tema
Derechos Humanos en particular y a la consolidación de un Mercosur social, que
incorporara a las dimensiones socioeconómica, política y cultural en sus agendas.
También fue destacable la intención de los gobiernos del bloque de abrirse a la
participación a la Sociedad Civil en este tema, aunque en los hechos lo que percibimos
estuvo bastante lejos de ser un verdadero intercambio.
3 La creación del Instituto de Políticas Públicas del Mercosur (IPPDH) ¿Existe una
Política Pública regional de Derechos Humanos?
Luego de lo citado anteriormente en cuanto a la participación de actores de la
sociedad civil en la agenda decisoria regional, cabe estudiar ahora la creación del
IPPDH tomando en cuenta algunos de los lineamientos básicos para la evaluación e
identificación de las principales debilidades en las capacidades institucionales para el
logro de los objetivos planteados en el Plan Estratégico 2010-2012, presentado en la
IIIª Reunión de la RAADDHH en Foz do Iguaçú en diciembre 2010.
Casi un año y medio antes (julio de 2009), se había creado el IPPDH en el marco
de la 37ª Reunión del máximo órgano decisorio de Mercosur, el Consejo del Mercado
11
La Nación, 18 de mayo de 2005, “Reunión del Mercosur en Paraguay: los Derechos Humanos en el bloque”, p.14. Página institucional de Mercosur www.mercosur.int
184
Común a través de la decisión 14/09 CMC, fijando como sede el edificio de la ex-
Escuela de Mecánica de la Armada Argentina, donde funciona el Espacio para la
Memoria, la Protección y Defensa de los Derechos Humanos, en Buenos Aires. Nueve
meses después, el 9 de abril de 2010, el LXXIX Grupo Mercado Común (GMC) emitió
su Resolución 05/10, en la cual designó a su actual Secretario Ejecutivo, Víctor
Abramovich. Además, se dispuso que el cumplimiento de estos objetivos correrá por
cuenta de un Consejo de Representantes Gubernamentales que, en tanto órgano
directivo del IPPDH, está integrado por un representante gubernamental titular y un
alterno de cada uno de los Estados Partes, designados directamente por la
RAADDHH.
En el interregno entre la creación del IPPDH y su aprobación por parte del CMC, se
trazaron cuatro líneas de trabajo principales que luego fueron trascriptas en la
Decisión CMC que le dio origen. Entre ellas, la coordinación de las políticas públicas
en derechos humanos de los países del bloque, la provisión de asistencia técnica en el
diseño y la implementación de las mismas, la realización de trabajos de investigación
para producir información técnica y el desarrollo de actividades de capacitación para
los empleados públicos.
Asimismo, para alcanzar su objetivo de fortalecimiento de la política regional de
derechos humanos, se definieron dos ejes temáticos de gran relevancia en la agenda
ciudadana del bloque: políticas de seguridad ciudadana y control de la violencia
institucional por un lado y, por otro, políticas de igualdad e inclusión social.
En vistas a cumplir con esos dos ejes, fueron definidas cinco líneas de trabajo
prioritarias, que establecen la promoción de una mayor coordinación y articulación de
políticas en derechos humanos, el desarrollo de la investigación, el fortalecimiento de
la institucionalidad pública en derechos humanos, la facilitación en las relaciones entre
los Estados y sociedad civil y el fortalecimiento de los sistemas de protección de
derechos humanos nacionales y regionales.
Ahora bien, esta enunciación de objetivos y lineamientos parecen acercarse a lo que
en la técnica de la implementación de las Políticas Públicas se denomina Gestión por
Resultados. Sin embargo, parece carecer de una planificación estratégica que defina
el alcance de la decisión política de implementar una política regional. Más allá de las
enunciaciones de carácter programático a las que la integración latinoamericana nos
tiene acostumbrados, (aún cuando las expectativas de logro parezcan meritorias), del
estudio la estructura del IPPDH puede inferirse que no existen indicadores de
desempeño para evaluar cómo se alcanzan tales objetivos y cómo se implementan,
orientan e identifican las prioridades de un programa estratégico para la Defensa de
los Derechos Humanos en la región. Las medidas concretas que aceiten los
185
mecanismos de cooperación y coordinación entre los gobiernos de la región hasta el
momento parecen estancadas en mecanismos de consulta y diálogo, sin el diseño de
una agenda y cronograma.
En otras palabras ¿cómo puede evaluar el IPPDH si ha podido lograr que en la región
mercosureña el ejercicio de los Derechos Humanos es una realidad cotidiana y la
violación de los mismos, penalizada de acuerdo al sistema legal vigente? ¿cómo se
mide cualitativamente la protección de los Derechos Humanos desde un órgano
regional cuya función principal es meramente coordinadora y dependiente de las
voluntades de los gobiernos de los estados soberanos? ¿qué grado de autonomía
puede tener un organismo dentro de un esquema regional intergubernamental como
Mercosur en el que la diplomacia presidencial parece ser la savia que moviliza las
decisiones del bloque?
Por otra parte, las demandas y también propuestas que llegan al IPPDH lo hacen vía
empoderamiento de las ong’s promotoras de la Defensa de los Derechos Humanos de
la región, consignadas como miembros del IPPDH:
Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina,
Comité de Iglesias para Ayuda de Emergencia
Conectas Direitos Humanos
Instituto de Estudios Legales y Sociales de Uruguay
Instituto Paraguayo de Derechos Humanos
Instituto Sou da Paz
Instituto Solidaridad y Desarrollo
Raíces para el fortalecimiento y el Desarrollo
Themis Assesoría Jurídica e Estudos de Genero
Servicio Argentino de Derechos Humanos
Al encontrarse cada una de ellas en ciudades diferentes de los cuatro estados parte, el
proceso de elaboración de respuestas parece desarticulado y fragmentado, quitando
eficacia a los esfuerzos realizados, tornándose muy difícil o casi imposible la medición
de aspectos clave o factores críticos que el IPPDH debe monitorear. Lo cual
demuestra que no parecen haberse definido cuáles son las variables dentro de una
política pública de Derechos Humanos que también debe definir el IPPDH y donde
estas Organizaciones de la Sociedad Civil parecen revestir sólo un carácter
meramente consultivo.
Podría acudirse al análisis de escenarios complejos, relacionados con el entorno, así
como la identificación de las principales debilidades en las capacidades institucionales
u otros elementos del ámbito interno. Una herramienta que contribuiría a esta
evaluación es el Marco Lógico, para utilizar como mecanismo de apoyo tomando
186
varios elementos de la metodología de planificación estratégica de una Política Pública
promotora de la Defensa de los Derechos Humanos. De ese modo, se podría
trascender el carácter declarativo adoptante de valores propios de un régimen
Internacional aún en formación como lo es la Defensa de los Derechos Humanos, de
primera a tercera generación.
En síntesis
Desde el retorno de la Democracia durante los años ochenta en la región
latinoamericana, la Defensa de los Derechos Humanos pasó a incluirse en las
agendas públicas de la región. Este hecho estuvo en consonancia con el contexto
mundial de la pos-Guerra Fría, donde las libertades de todo tipo para los individuos y
las sociedades constituyeron un valor y una cultura que sirvió de basamento para el
surgimiento del Régimen Internacional de los Derechos Humanos.
Con este marco, los esquemas de integración regional del Cono Sur que surgieron con
una finalidad netamente económico-comercial, quedaron al margen de cuestiones de
índole democrática hasta comienzos del siglo XXI que se desencadenó la crisis
económica e institucional en algunos países de la región. A partir de entonces, se hizo
necesario redefinir los objetivos del bloque y de la relación Estado-Sociedad civil,
tratando de zanjar brechas abiertas desde décadas atrás como las secuelas de la
aplicación de políticas de ajuste neoliberal.
En esa dirección, la percepción sobre la posibilidad de ejercer tanto las libertades
civiles y políticas que habían sido cercenadas durante las dictaduras militares de los
‘70s y principios de los ‘80s, como los derechos económicos y sociales mancillados
durante la década de los noventa , sólo fue factible a partir de una co-construcción
entre el Estado y la ciudadanía. Tal constructo significó un escenario ampliado ahora,
hacia toda la América del Sur en el que ha sido, y es necesario el fortalecimiento de
las instituciones democráticas para que las mismas garanticen la plena vigencia del
Estado de Derecho y las posibilidades de desarrollo social.
Con estas premisas, la formulación de políticas públicas tendientes a proteger el
ejercicio de los Derechos Humanos, como también a reparar, o tratar de reparar las
marcas que el terrorismo de Estado ha dejado en la memoria colectiva de las
sociedades mercosureñas, se planteó como un requisito sine qua non para la
gobernabildad.
Sin embargo, la inclusión de la cláusula democrática en el nuevo regionalismo
sudamericano no ha logrado cristalizar medidas que trasciendan el carácter
programático de los comunicados de las Cumbres Presidenciales de Mercosur.
Si bien resulta plausible la creación de una institución vigía de los Derechos Humanos
en Mercosur, la misma está llamada a ser un constructo plagado de grandes
187
intenciones y objetivos ambiciosos, pero vacía de eficacia si el sistema decisorio e
institucional de Mercosur continúa con el déficit democrático señalado en páginas
anteriores. El carácter consultivo de estos órganos regionales, se debilita aún más
cuando, en el plan estratégico bienal no se definen indicadores de logros en la
materia, ni se diseñan proyectos y programas cuya viabilidad esté asegurada por la
permeabilidad de las instituciones nacionales de los Estados Parte.
En resumen, mientras persista el sistema intergubernamental de toma de decisiones
mercosureña, dependiente de las voluntades políticas de los gobiernos de turno y la
integración no cuaje en todo el tejido de actores sociales de los países socios, la
formulación de una política pública queda en el carácter meramente declarativo y sin
operatividad.
Citas Bibliográficas
188
La influencia del paradigma céntrico en la
constitucion del mercosur
Mutti, María Victoria
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
189
A fines del siglo pasado, los procesos de integración latinoamericanos experimentaron
importantes transformaciones. No solo se produjo un notable incremento en el número
de acuerdos comerciales regionales, sino que los mismos modificaron sus objetivos y
metodología. Esta propagación de acuerdos regionales fue un fenómeno de alcance
mundial y suscitó, en medio de la parálisis de la Ronda Uruguay del GATT, un
interesante debate en torno a la dicotomía “regionalismo versus multilateralismo”. El
MERCOSUR no escapó a esta polémica. En efecto, su notificación formal al sistema
GATT/OMC sobre la base de la denominada “cláusula de habilitación” –cuyas
exigencias de apertura son más flexibles que las contenidas en el artículo XXIV del
GATT– generó gran controversia. Así, para Estados Unidos y otros países fuertemente
industrializados el MERCOSUR –por su mayor desarrollo relativo– debía ajustarse a
las exigencias del artículo XXIV. Sin embargo, más allá de las críticas a la inscripción
del bloque regional en el sistema multilateral de comercio, lo cierto es que la enorme
influencia alcanzada por el neoliberalismo en la región durante los noventa, hizo que
los Estados miembros del MERCOSUR realizaran contundentes esfuerzos para
incrementar el nivel de apertura del conjunto de las economías. De esta forma, si bien
el MERCOSUR fue inscripto según la “clausula de habilitación”, pudo cumplimentar los
requerimientos de liberalización más ambiciosos estipulados en el artículo XXIV. Esta
iniciativa verdaderamente profunda de apertura regional, además de poner en
cuestionamiento las críticas de los países centrales, socavó las propias perspectivas
de desarrollo del proceso de integración.
Palabras clave: Integración Regional – MERCOSUR – GATT – OMC
INTRODUCCIÓN
1 Ponencia a ser presentada en el marco de las Jornadas de Relaciones Internacionales de FLACSO-
Argentina, 2012. 2 Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario; Magíster de la
Universidad de Buenos Aires en Procesos de Integración Regional c/ énfasis en Mercosur (especialización en Desarrollo Económico); Investigadora y Doctoranda en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Integrante del Área de Relaciones Internacionales del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Email: [email protected]
LA INFLUENCIA DEL PARADIGMA CÉNTRICO EN LA CONSTITUCION DEL
MERCOSUR1
MARÍA VICTORIA MUTTI2
190
A mediados de la década del ochenta, los gobiernos democráticos de Argentina
y Brasil comenzaron a diseñar el proceso de integración del Mercado Común del Sur,
más conocido como MERCOSUR. Esperaban que la integración regional contribuyera
a consolidar los recientemente conquistados regímenes democráticos, desarticular las
hipótesis de conflicto hasta ese momento prevalecientes y superar la marginación
política internacional. Asimismo, buscaban que el proceso de integración permitiera
alcanzar el desarrollo económico regional y lograr una mayor competitividad a escala
mundial, mediante una política de sustitución de importaciones ampliada, con
especialización sectorial y apertura limitada.
A pesar de dichas expectativas iniciales pronto ambos países se enfrentaron a
una profunda crisis económica, política e institucional, cuya única salida fue pensada a
partir del endeudamiento externo y el neoliberalismo. Paralelamente, fue ganando
espacio una nueva concepción sobre la integración regional. En efecto, la integración
dejó de estar instrumentada “hacia adentro”, en sintonía con los esquemas aplicados
desde los años sesenta en el marco de la estrategia de sustitución de importaciones, y
pasó a contemplar una mayor vinculación con el mercado mundial, de la mano de
capitales externos y de conformidad con los postulados de los organismos
internacionales, en un contexto general de apertura y liberalización. De esta forma, el
MERCOSUR no escapó a los condicionamientos introducidos a las políticas
económicas de sus Estados miembros, experimentando muy temprana y rápidamente
un sustancial grado de liberalización comercial en detrimento de los objetivos de
desarrollo originalmente planteados. Así, subsumido en el “paradigma céntrico”3, el
MERCOSUR dejó de lado los objetivos de desarrollo regional inicialmente concebidos,
adoptando y potenciando la introducción del consenso neoliberal en una escala
ampliada, en perfecta sintonía con los intereses hegemónicos globales.
De esta manera, explorar cuáles han sido los principales condicionamientos
impuestos al MERCOSUR por dicho paradigma, particularmente en lo que refiere al
proceso de transformaciones en los objetivos y en la metodologías del proceso de
integración, así como a partir del proceso de inscripción del MERCOSUR en el sistema
multilateral de comercio, se torna un requisito indispensable para identificar los
desafíos que debe enfrentar el proceso de integración en un contexto de globalización
en crisis.
3 Refiere al modelo ideológico contemporáneo a la globalización financiera y al endeudamiento creciente
de las economías periféricas, también conocido como reforma neoliberal (Ferrer, 2004:23).
191
NEOLIBERALISMO E INTEGRACIÓN: LA ARTICULACIÓN ENTRE EL MULTILATERALISMO Y
EL REGIONALISMO ABIERTO
Durante los años ochenta, y más acentuadamente durante los noventa, los
procesos de integración económica latinoamericanos experimentaron importantes
transformaciones. No solo se produjo un notable incremento en el número de acuerdos
comerciales regionales, sino que los mismos comenzaron a trascender las fronteras
latinoamericanas vinculando a la región con actores extra-regionales e incorporando, a
iniciativa de los países centrales, compromisos más profundos de los asequibles
multilateralmente en función de las divisiones del sistema multilateral del comercio1.
Asimismo, fueron reformados los procesos de integración regionales nacidos en los
sesenta y setenta, y se crearon otros nuevos, como el caso del MERCOSUR.
La propagación de acuerdos comerciales regionales no fue solo un fenómeno
regional sino mundial y suscitó, en medio del estancamiento de la Ronda Uruguay del
GATT, un efervescente debate en torno a la dicotomía “regionalismo versus
multilateralismo”. De un lado, se encontraban los acuerdos bilaterales o plurilaterales
configurados a los fines de pactar preferencias comerciales más allá de las
concesiones realizadas a nivel multilateral; de otro, las negociaciones orientadas a la
liberalización de los flujos comerciales de bienes y servicios a nivel mundial. No
casualmente ese debate tomó fuerza cuando se produjo un considerable crecimiento
en la configuración de procesos de integración y acuerdos comerciales de diverso tipo,
llegando a configurar un verdadero spaghetti bowl de escala planetaria2.
La multiplicación de acuerdos comerciales regionales generó interpretaciones
de las más diversas, desde aquellas que vislumbraban el auge de un regionalismo
“abierto y competitivo”, en tanto factor que podía influenciar favorablemente la
liberalización del comercio multilateral (el regionalismo como stepping stone o building
block), hasta otras que –alentadas por el provisorio estancamiento de la Ronda
Uruguay– concebían a los acuerdos de integración como bloques “entorpecedores” de
las relaciones económicas y comerciales internacionales (el regionalismo como
stumbling block). Además, el nuevo regionalismo no se presentaba como una fuerza
1 Algunos de los ejemplos para América Latina serían: las negociaciones del Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA) y del Asia Pacific Economic Cooperation (APEC); el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN) de 1992; el Acuerdo Marco de Cooperación entre Chile y la Comunidad Europea, de 1996; el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre la Comunidad Europea y México, de 1997; el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua) y Estados Unidos, de 2004, entre otros. 2 Según datos oficiales, en julio de 2005 sólo había un miembro de la OMC — Mongolia — que no era
parte en ningún acuerdo comercial regional.
192
uniforme sino que adoptaba formatos de los más variados, desde la integración “de
hecho” practicada por los países del sudeste asiático, hasta llegar a procesos de
integración “de jure” con gran cobertura y proyección como el caso de la Unión
Europea (UE) (Oman, 1994: 28).
Pese al vaticinio inicial realizado por algunos teóricos y especialistas en
relaciones económicas internacionales, una de cuyas expresiones pudo verse
reflejada, por ejemplo, en la tesis de Lester Thurow (1993) sobre “La Guerra del Siglo
XXI” signada por una batalla económica entre Japón, Europa y Estados Unidos, lo
cierto es que los acontecimientos finalmente demostraron que en la periferia del
sistema las fuerzas del regionalismo y el multilateralismo podían confluir si entorpecer
las negociaciones en sus respectivas arenas. Es decir, si bien las fuerzas del
regionalismo y el multilateralismo podían percibirse como opuestas –en el sentido de
que las primeras son esencialmente centrípetas y las segundas centrífugas, siempre
que el regionalismo contribuyera a estimular la “competitividad”, podía ser visto como
una fuerza complementaria del multilateralismo. El regionalismo así entendido se
percibía como respuesta y como prototipo para conducir las fuerzas de la globalización
(Oman, 1994).
El auge del regionalismo se dio en el mismo momento en el que muchos países
en desarrollo adoptaban una marcada orientación hacia el exterior, buscando
convertirse en bases de producción para abastecer los mercados mundiales. El
proceso mundial de regionalización de la producción y el incremento de las presiones
proteccionistas en los países centrales (alimentadas por el temor al desempleo y a la
caída del nivel de ingresos), tuvieron como resultado un interés cada vez mayor de
parte de los países en desarrollo por los acuerdos de integración regional. Dicho
interés no solo se vio reflejado en la preferencia a unirse a los acuerdos regionales del
Norte –sea por intermedio de acuerdos marco de comercio e inversión, o adquiriendo
el status de miembros asociados o plenos, sino también en la conformación de sus
propios agrupamientos con el propósito de atraer flujos de inversión extranjera directa
y solidificar las bases de la negociación bilateral con los países desarrollados y en los
foros internacionales (Oman, 1994: 18).
En este contexto, se puede apreciar que no fue igual la proyección adoptada
por el MERCOSUR que por la UE, ya que la imbricación entre el multilateralismo y el
regionalismo no actuó de la misma manera en el centro que en la periferia del sistema.
Por el contrario, mientras que muchos países en desarrollo liberalizaban sus políticas
comerciales y reconvertían sus estrategias de crecimiento con una marcada
193
orientación hacia el mercado externo, la globalización también se alimentaba de
fuertes tensiones proteccionistas y barreras no arancelarias en las economías
centrales, muchas de ellas articuladas en contra de las economías más débiles, de ahí
las dificultades por culminar satisfactoriamente la Ronda Uruguay y, en la actualidad,
la Ronda Doha.
Aquí retornamos nuevamente a la falacia de la liberalización, remozada según
el “nuevo orden” que se configura tras la finalización de la Guerra Fría y que confirma
un giro copernicano en los niveles de interrelación económica entre las naciones. Este
“nuevo orden” –permeado por una estructura mundial policéntrica– tuvo como
trasfondo un acelerado proceso de globalización inducido, entre otros factores, por
nuevas formas de organización de la producción, el extraordinario desarrollo científico-
tecnológico, la liberalización e interconexión de los mercados financieros y la
reformulación de la división internacional del trabajo. Fue éste el contexto en el que el
proceso de formación de espacios regionales de integración económica denominado
regionalismo o regionalización adquirió enorme relevancia, poniendo en
cuestionamiento la globalización y el multilateralismo.
Paradójicamente, el riesgo de que la integración regional en Europa o América
del Norte se convirtiese en un vehículo del proteccionismo, reforzó el interés de los
países en desarrollo en fortalecer el sistema comercial multilateral, a la vez que
promover nuevos acuerdos de integración regional. En este escenario, el regionalismo
asumió formatos diversos, no solo en función de las diferencias habidas –y por haber–
entre los tres nodos más importantes de la economía mundial (integración de jure en
Europa, TLCAN/Iniciativa de las Américas en América del Norte, e integración de facto
en el Asia-Pacífico), sino también entre el centro y la periferia del sistema
internacional, promoviendo una regionalización es función del desarrollo desigual y la
amplificación de las bases de competencia y rivalidad internacionales.
De esta forma, las relaciones de poder y la normativa multilateral condicionaron
los acuerdos comerciales regionales por intermedio de diversos mecanismos.
Básicamente, mediante normas que intentan garantizar su coexistencia con la
liberalización de los flujos comerciales a nivel multilateral. Así, según la OMC, los
acuerdos comerciales regionales pueden servir de apoyo al sistema multilateral de
comercio solo en la medida en que los países negocien normas y compromisos más
profundos que aquellos asequibles multilateralmente y allanen el camino para
ulteriores acuerdos a nivel multilateral. Son bienvenidos si contribuyen a que los
intercambios comerciales entre los países signatarios se desarrollen con mayor
194
libertad, siempre y cuando no erijan mayores obstáculos frente a terceros países.
Teniendo en cuenta que los acuerdos comerciales regionales son considerados casos
particulares sometidos al principio general de la liberalización del comercio mundial,
vemos que si bien la normativa de la OMC los habilita, al mismo tiempo los considera
apartados del principio rector de no discriminación, en tanto que excepciones a la
cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF). Los acuerdos comerciales regionales
solo comprenden beneficios para los países signatarios en la medida en que reducen y
eliminan las distorsiones en la asignación de recursos. Con ello, se enfatizan los
perjuicios derivados de la desviación de comercio o de la multiplicación de normativas
comerciales que obstaculizan los intercambios, poniendo de manifiesto una
ambigüedad que alerta contra determinadas formas de integración y que refleja la
complejidad de la articulación entre el multilateralismo y el regionalismo, en el cerco de
la competencia entre los intereses nacionales de las grandes potencias.
Muchos de los acuerdos comerciales regionales surgidos en este contexto
fueron funcionales a la ofensiva de los países centrales en pos de la apertura de los
periféricos. Así, mediante la constitución de acuerdos comerciales, en su mayoría con
el formato de zonas de libre comercio, Estados Unidos y la Unión Europea inducen a
los países en desarrollo a asumir compromisos “más profundos” de los asequibles
multilateralmente, en función de las divisiones generadas al interior del sistema
GATT/OMC. A modo de ejemplo, en los tratados en los que participan Estados Unidos
o la Unión Europea (léase, TLCAN, APEC o ALCA) el tratamiento de las normas en
materia de inversiones ha sido de especial importancia, sobre todo teniendo en cuenta
las dificultades de la OMC para imponer regulaciones en esas materias y la
persistencia de la Unión Europea sobre las denominadas Singapore issues3,
especialmente, en lo que hace a inversiones y políticas de competencia (Ghosh,
2004:6-7).
Para el caso de América Latina, los indicadores demuestran que la región
participó muy tempranamente en este juego de fuerzas aperturistas. De un lado, desde
mediados de los ochenta a mediados de los noventa, la región redujo unilateralmente
el promedio de su arancel externo de más del 40% al 12%, a la vez que tuvo una
participación muy activa durante las negociaciones comerciales multilaterales que
culminaron en la conformación de la OMC, en 1995. De otro lado, en ese mismo
3 En la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Singapur en 1996, los ministros de los países
miembros establecieron tres nuevos grupos de trabajo en materia de: comercio e inversiones, políticas de competencia y políticas de transparencia de compras gubernamentales. Dado que la Conferencia de Singapur empezó el trabajo en dichas áreas, las mismas son comúnmente denominadas Singapore Issues.
195
periodo, se constituyeron más de una veintena de acuerdos comerciales regionales.
De este modo, si bien aparentemente desplazadas en sentidos contradictorios, las
fuerzas “centrífugas” de la globalización coincidieron con las “centrípetas” del
regionalismo. En los marcos de estas políticas y con esta direccionalidad, la
integración regional se convirtió en parte esencial de un proceso global que incluyó
también la liberalización unilateral y la multilateral (Devlin, Estevadeordal, 2001).
En sintonía con las connotaciones de este proceso global, la integración
regional latinoamericana dejó de estar diagramada “hacia adentro”, tal como había
ocurrido con los esquemas aplicados desde los años sesenta en el marco de la
estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, y pasó a estar
condicionada por un contexto general de apertura y liberalización. Si bien en el pasado
el centro de gravitación había estado enfocado en el mercado interno, ahora se
desplazaba “hacia afuera” en la búsqueda de una mayor complementación económica
con el mercado mundial y una mejor inserción internacional. Así, en la medida en que
las tendencias neoliberales de la economía mundial se afianzaban y las barreras
comerciales se convertían en un fuerte obstáculo para la acumulación de capital,
comenzaron a promocionarse espacios económicos ampliados que permitiesen la
transnacionalización de los procesos productivos, en el marco de una cada vez mayor
disociación de la esfera financiera en relación a los movimientos comerciales y a las
estructuras de producción (Rapoport y Madrid, 2002: 269).
En este esquema, el neoliberalismo, la herramienta ideológica más importante
del centro hegemónico, buscó facilitar la acomodación de las economías nacionales a
las tendencias de la globalización, reasignando los recursos con el propósito de
recuperar la tasa de ganancia del capital. Cómo es sabido, si bien durante una primera
etapa se nutrió de una visión tecnocrática sustentada en el autoritarismo político, más
tarde, en medio de la crisis de la deuda externa, pasó a valerse de gobiernos
democráticamente electos, los que adoptaron sus presupuestos en función de las
nuevas correlaciones de fuerza surgidas con posterioridad a los regímenes de facto,
en las que supieron reacomodarse no solo los sectores conservadores sino también
los socialdemócratas. Para lograr su cometido, la nueva matriz ideológica desacreditó
las políticas anteriores basadas en el desarrollo auto-centrado, la industrialización por
sustitución de importaciones, el pensamiento de la CEPAL y del estructuralismo
latinoamericano (Bernal Meza, 2005: 153).
Conforme se fueron consolidando las tendencias anteriormente señaladas, el
llamado “regionalismo abierto” pasó a formar parte esencial de la estrategia asumida
196
por los gobiernos latinoamericanos y caribeños para insertarse en la economía
mundial en un contexto de globalización neoliberal. En esa transición, los
requerimientos de apertura de los países centrales y de los organismos financieros
internacionales –en tanto que instrumentos de la organización del sistema global–
tuvieron un papel fundamental. El regionalismo abierto fue solo la contraparte del
proceso más amplio que se desarrolló en las relaciones económicas internacionales
latinoamericanas a partir de la implementación de las políticas promovidas por el
“Consenso de Washington”, y resumidas por el mismo Williamson (2002) en tres ejes:
políticas macroeconómicas “prudentes”, orientación “hacia afuera” y capitalismo de
libre mercado. Precisamente, las medidas que facilitaron el avance del nuevo
regionalismo estuvieron sustentadas en los dos últimos puntos, ya que su ejecución
solo se tornaba posible en la medida en que se constituía en el marco de la apertura y
el desmantelamiento de las estructuras de protección anteriormente prevalecientes.
De lo que se trató, en definitiva, fue del reemplazo del modelo de desarrollo anterior
sustentado en la protección, la promoción de la industrialización y la sustitución de
importaciones, por un nuevo modelo basado en la inserción en la economía mundial a
través de la transnacionalización de los mercados nacionales y la extranjerización de
los activos públicos y privados de origen nacional. Si bien en la práctica el nuevo
enfoque de la integración asumió distintas variantes, reflejando la diversidad de
intereses en juego, una constante fue la de garantizar que los acuerdos regionales no
entraran en contradicción con la liberalización del comercio global (Bernal Meza, 2005:
159-160). Se ponía en evidencia la adaptación de los modos de integración
preconizados a los actores “globalizados”, según las necesidades y reglas impuestas
por las fuerzas “globalizadoras” y dominantes.
El “paradigma céntrico” condujo a los países latinoamericanos a adoptar
modificaciones en sus relaciones económicas internacionales y a realizar reformas
estructurales y de política económica. Así, además de promover la privatización de
empresas públicas y la liberalización de los mercados financieros, produjo una drástica
apertura comercial con el propósito de eliminar proteccionismos nacionales, mejorar el
acceso a los mercados y atraer inversión extranjera directa. Como resultado, de la
mano de la firma de numerosos acuerdos comerciales preferenciales, el Regionalismo
Abierto coadyuvó a la liberalización comercial unilateral y multilateral, aunque eso
representara la reducción de los márgenes para la integración económica.
Progresivamente, entonces, se fue moldeando la coexistencia del plano regional con el
multilateral, generando una “globalización del regionalismo” en la que, si bien los
Estados mantienen la potestad de tomar decisiones unilaterales sobre las reglas del
197
comercio, éstas solo pueden establecerse en tanto sean compatibles con la normativa
de la OMC y los acuerdos comerciales regionales ya suscritos. Básicamente, al
responder a una visión economicista, el regionalismo abierto desafió a los Estados en
su capacidad de crear espacios supranacionales en los cuales alcanzar el desafío del
desarrollo humano (Osterlof, 2008: 23-32).
Contemplando un viraje de alcance regional en materia de teoría y praxis sobre
la integración regional latinoamericana, resulta interesante agregar que la misma
CEPAL pasó a definir a la integración regional en los términos del Regionalismo
Abierto, a través del documento “El Regionalismo abierto en América Latina y el
Caribe. La integración económica al servicio de la transformación productiva con
equidad” (CEPAL, 1994). En un contexto internacional caracterizado por el lento
avance de las negociaciones comerciales multilaterales, el fuerte impulso a la
integración europea y la creación de una zona de libre comercio entre Canadá y
Estados Unidos y México, la CEPAL sostuvo que se debía promover el Regionalismo
Abierto, a partir del fortalecimiento de los vínculos recíprocos entre la apertura
comercial y las políticas de desregulación que se habían emprendido a nivel nacional
en todos los países de la región. Ese nuevo regionalismo era definido como “un
proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto
por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de
apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los
países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía
internacional más abierta y transparente”. Asimismo, se añadía que “de no producirse
ese escenario óptimo, el Regionalismo Abierto de todas maneras cumpliría una
función importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de
eventuales presiones proteccionistas en mercados extra-regionales”.
Tal como lo manifiesta Octavio Rodríguez, uno de los principales exégetas del
estructuralismo latinoamericano, dicho documento de la CEPAL será recordado como
portador de una preocupación excesiva o tal vez “liberalizante” acerca de los vínculos
de la región con el resto del mundo. En función de ello, no es casual que en la
actualidad el mismo Rodríguez abogue por “poner un gran énfasis en la cooperación al
interior de la región -entre todos los países de la misma- tendiente a mejorar las
condiciones industriales y productivas del conjunto. Y a acompañar esta elección con
una geopolítica incisiva, que altere las condiciones de negociación de ese conjunto
con los centros y otros países avanzados” (Rodríguez, 2008).
198
El MERCOSUR en los resquicios del regionalismo y el multilateralismo: la
metamorfosis del proceso de integración
Desde fines de la década del ochenta el contexto regional estuvo caracterizado
por profundas transformaciones vinculadas no solo a la instauración y consolidación
de regímenes democráticos, sino también al desarrollo de programas de apertura
económica y reforma estructural. En consonancia directa con estas transformaciones,
los países latinoamericanos fueron adoptando una nueva concepción acerca de la
integración regional. El MERCOSUR no escapó a toda esa metamorfosis,
experimentando alteraciones sustanciales en la forma de encarar el proceso de
integración regional, pasando de la gradualidad a la automaticidad y dejando de lado
los mecanismos que se definían por la búsqueda de una integración sustentable. En la
ejecución de estos cambios tuvo una influencia decisiva el paradigma analizado en el
apartado anterior. En efecto, a través de las presiones ejercidas por los países
centrales y los organismos internacionales afines a sus intereses, el nuevo
pensamiento hegemónico no solo orientó y convalidó el viraje de las políticas
económicas adoptadas por los gobiernos de la región, sino también, el cambio de la
misma morfología del proceso de integración.
De la gradualidad a la automaticidad: el PICE y el Acta de Buenos Aires
A mediados de la década del ochenta, en el marco de la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI)4, los gobiernos de Argentina y Brasil
comenzaron a diseñar el proceso de integración económica que más tarde desembocó
en lo que se conoce como MERCOSUR. En ese momento, la integración regional era
vista no solo como un mecanismo para recuperar el crecimiento, en el marco de una
“década perdida” signada por el estancamiento económico, sino también como una
estrategia tendiente a consolidar los recientemente conquistados regímenes
democráticos, superar el tradicional antagonismo intra-regional y la marginalización
internacional (Hirst,1999: 58).
En noviembre de 1985, los presidentes de Argentina y Brasil, Ricardo Alfonsín y
José Sarney, respectivamente, firmaron la Declaración de Iguazú5 con el compromiso
de encausar el hasta entonces casi inexistente proceso de integración bilateral
4En 1980 los Estados de la ALALC crearon la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), que
vino en su reemplazo. Con el objetivo final de configurar un mercado común latinoamericano, se establecieron tres tipos de mecanismos: una preferencia arancelaria regional, acuerdos de alcance regional, y acuerdos de alcance parcial. 5 Declaración de Iguazú, Foz de Iguazú, 30 de Noviembre de 1985.
199
mediante la cooperación económica y la intensificación del comercio. Al año siguiente,
ambos gobiernos suscribieron el Acta de Cooperación e Integración Argentino-
Brasileña6, el Acta de Amistad Argentino-Brasileña y diversas declaraciones,
protocolos y acuerdos, mediante los cuales quedó establecido el Programa de
Integración y Cooperación Económica (PICE)7, fundado en los principios de
gradualidad, flexibilidad, simetría, equilibrio, tratamiento preferencial frente a terceros
mercados, armonización progresiva de políticas y participación del empresariado en la
ejecución del programa, principios fundacionales que tendrían vigencia en los sectores
económicos fundamentales para una integración intraindustrial (Ferrer, 2006:56).
En el marco del PICE se firmaron 24 Protocolos: algunos de los más relevantes
fueron el de Bienes de Capital, Trigo, Complementación de Abastecimiento
Alimentario, Expansión del Comercio, Siderúrgico, Industria de la Alimentación y
Automotriz. El primer protocolo concluido fue el de bienes de capital. La elección de
este sector no fue casual, ya que el mismo era visto como una fuente potencial de
complementación intra-sectorial, demandante de mano de obra especializada, con
predominio de pequeñas y medianas empresas y con vastas posibilidades de
cooperación tecnológica (Bouzas y Fanelli, 2001:149).
El PICE preveía un enfoque de la integración basado en políticas sectoriales,
mediante negociaciones de preferencias comerciales producto a producto,
reglamentadas por medio de protocolos específicos enfocados hacia las áreas
consideradas estratégicas para promover el desarrollo industrial de ambas economías.
El objetivo era estimular un crecimiento del comercio bilateral equilibrado,
estableciendo mecanismos para fomentar su complementación intra-sectorial. El
gradualismo (reflejado en la inexistencia de plazos para cumplir los objetivos, acuerdos
parciales y listas positivas de concesiones) y la flexibilidad (mediante la posibilidad de
revertir concesiones o implementar medidas compensatorias) apuntaban a permitir
una reestructuración productiva con el menor costo posible (Bouzas y Fanelli,
2001:148). La propuesta del PICE suponía “unirse para crecer”, a través de la
formulación de una alternativa de desarrollo que fuese, simultáneamente, selectiva
(negociaciones por sector y por producto) y multidimensional (excediese los
intercambios comerciales), mediante un programa de integración económica y de
cooperación frente a los desafíos tecnológicos en puerta, que contemplaba, además,
6Acta para la Integración Argentino-Brasileña, Buenos Aires, 29 de julio de 1986.
7Programa de Integración y Cooperación Económica entre la República Argentina y la República
Federativa de Brasil, Brasilia, 10 de diciembre de 1986.
200
aspectos culturales referidos a la industria editorial, cinematográfica, televisión, entre
otros (Alimonda, 1992).
El PICE y los protocolos sectoriales contribuyeron a restablecer el intercambio
comercial bilateral a los niveles previos a la crisis de la deuda. Este crecimiento fue
particularmente importante en los sectores y actividades en las que se negociaron
protocolos sectoriales: bienes de capital, equipo de transporte y productos
alimenticios. Sin embargo, la implementación del programa no estuvo exenta de
dificultades, las que se derivaron, fundamentalmente, de la falta de acompañamiento
por parte de los grupos empresarios y el escaso entusiasmo de la clase trabajadora y
los sectores medios, entre otros factores (Musacchio, 2007). La ausencia de una base
de sustentación al proyecto, sumado al agravamiento de las condiciones
macroeconómicas y la inminencia de los recambios presidenciales, hicieron que el
programa fuera perdiendo prioridad en las agendas políticas de ambos gobiernos. Sin
embargo, en noviembre de 1988 los mandatarios salientes decidieron hacer una última
apuesta en favor de la integración y suscribieron, en Buenos Aires, lo que sería piedra
fundacional del MERCOSUR, a saber, el Tratado de Integración, Cooperación y
Desarrollo (TICD)8 para la conformación de un espacio económico común entre ambos
países. Si bien el tratado y los acuerdos específicos debían aplicarse de acuerdo a los
principios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría, para permitir una
adaptación progresiva a las nuevas condiciones de competencia y de legislación
económica, la remoción de todos los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de
bienes y servicios tenía que alcanzarse en un plazo máximo de diez años. Para lograr
ese objetivo, se acordó continuar con la metodología de los protocolos sectoriales
iniciada en 1986 al tiempo que se le asignó una mayor importancia a la coordinación
de las políticas macroeconómicas.
A pesar de las intenciones manifiestas con el tratado de 1988, el proceso de
integración argentino-brasileño no pudo escapar a las tendencias regionales de fines
de la década del ochenta. Así, como consecuencia de las corrientes de apertura
externa en las políticas económicas de la región, el modus operandi de la integración
experimentó una rápida transformación. De esta forma, en sintonía con el recambio
presidencial en Argentina y Brasil, las nuevas orientaciones de política económica y el
realineamiento de las relaciones exteriores de ambos Estados, los criterios y las
modalidades para llevar adelante el proceso de integración regional fueron
8 Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa
de Brasil, Buenos Aires, 29 de noviembre de 1988.
201
sustancialmente modificados. Tal como lo refiere el Acta de Buenos Aires9, suscripta
en julio de 1990 por los flamantes presidentes Carlos Menem y Fernando Collor de
Melo, se decidió adelantar la fecha para el establecimiento de un mercado común al
31 de diciembre de 1994, poniendo especial énfasis en las rebajas arancelarias
generalizadas, lineales y automáticas, como metodologías primordiales para la
formación del mercado común. Aun cuando el acta contemplaba la posibilidad de
continuar utilizando los protocolos sectoriales, “en la práctica el núcleo de proceso
integracionista pasó a ser el desmantelamiento de las barreras al comercio recíproco”
(Ferrer, 2006:57).
De la mano de estas transformaciones, sumados al proceso de integración
Paraguay y Uruguay, en 1991 se suscribió el Tratado de Asunción, por medio del cual
se crea el MERCOSUR. Allí, los cuatro países acordaron el establecimiento de un
mercado común al cabo de un período de cuatro años, incluyendo la libre circulación
de bienes, servicios y factores productivos a través de la eliminación de los derechos
aduaneros y restricciones no arancelarias y de cualquier otra medida equivalente; el
establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial
común frente a terceros Estados o agrupaciones de Estados, así como la coordinación
de las posiciones asumidas en los foros económicos comerciales regionales e
internacionales; la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales entre
los Estados Partes (de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria,
cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones,
entre otras) a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los
Estados partes; y el compromiso de armonizar las legislaciones de los Estados partes
en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración10.
Si bien hubo cierta continuidad entre el PICE y el MERCOSUR, existen
marcadas diferencias en cuanto a la filosofía, los instrumentos y la metodología
implicados en ambos casos. Así, mientras que el PICE buscaba la complementación
industrial y comercial mediante la especialización en nichos y líneas de productos por
medio de protocolos sectoriales, el MERCOSUR aspiró a crear un mercado ampliado
que permitiera atraer las corrientes de inversión y de comercio global en un contexto
internacional signado por las dificultades de la Ronda Uruguay del GATT. Mientras que
en el primero, la gradualidad en los cambios y la flexibilidad en los tiempos
9 Acta de Buenos Aires, Buenos Aires, 6 de julio de 1990.
10 Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República
Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, Asunción, Paraguay, 26 de marzo de 1991.
202
aseguraban un recorte en el universo de bienes mediante la conformación de “listas
positivas”, en el segundo se puso en marcha el Programa de Liberalización Comercial
(PLC) (Anexo I del Tratado de Asunción) con el objetivo de liberalizar todo el comercio
de bienes intrazona de manera automática, lineal y progresiva11 (Botto y Quiliconi,
2007:209). Mientras que en los albores del MERCOSUR se plantearon mecanismos
que contemplaban la creación de comisiones sectoriales y modalidades de trabajo
para coordinar el proceso y evitar efectos perjudiciales sobre los sectores menos
preparados para enfrentar los desafíos de un mercado regional, con el Tratado de
Asunción el proceso de integración se orientó sobre la base de criterios generales,
buscando acelerar el ritmo de la integración y tratando de imponer una condición de
mercado generalizada e indiferente a muchas de las necesidades de empresas y
sectores específicos. En suma, a partir de 1990, la integración pasó a tener un plazo
determinado y perdió su carácter selectivo, al tiempo que los Estados nacionales
restringieron su función reguladora y se limitaron a dejar actuar a las fuerzas de
mercado. Esta adhesión al “paradigma céntrico” provocó cambios decisivos en la
estrategia de integración en favor un nuevo criterio afín a las corrientes ideológicas
que predominaban en los nuevos gobiernos que habían llegado al poder tanto en la
Argentina como en Brasil, y que acompañarían el proceso de las reformas
neoliberales.
De esta forma, se intentó crear un mercado regional sin más herramientas que
los acuerdos de política global, que en una primera etapa fueron básicamente de
orden arancelario. Esa típica visión ortodoxa contravenía las demandas naturales de
un proceso de integración profundo y lo distanciaba también de la estrategia aplicada
para forjar la Unión Europea. Asimismo, el retiro del Estado fortaleció el poder de
negociación de los grandes oligopolios y redujo el de los agentes más pequeños
(Schvarzer, 1999). El énfasis en el mercado redujo la propuesta de integración a la
más pura tradición ortodoxa, marginando el interés original de buscar alternativas
conjuntas de desarrollo. Así, en un contexto internacional de posguerra fría y de la
Iniciativa para las Américas, el proyecto del MERCOSUR terminó reafirmando la
opción neoconservadora del Estado mínimo, impuesta a nivel nacional y reproducida
en la integración regional, constituyéndose en un dispositivo regional de armonización
de espacios económicos de cara a su integración en el área de hegemonía comercial
de Estados Unidos (Alimonda, 1992).
11 Este mecanismo se implementa a partir de la firma del Tratado de Asunción, partiendo de un piso del 40% de preferencias comerciales y poniendo en marcha un cronograma de reducciones arancelarias automáticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 con un arancel cero intra-zona.
203
El MERCOSUR según el Regionalismo Abierto
El MERCOSUR surgió formalmente anclado en el Regionalismo Abierto y en un
contexto signado por el Consenso de Washington y el impulso de las reformas
neoliberales propuestas a principios de los ochenta por los gobiernos conservadores
de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, cuyos intereses –tras la implosión de la
URSS y las nuevas relaciones de fuerza en el contexto de la reunificación del mercado
mundial, se expandieron bajo diversas modalidades. Si bien en un principio el proceso
de integración fue concebido como un instrumento destinado a promover una política
de sustitución de importaciones a escala ampliada, con especialización sectorial y
apertura limitada, posteriormente, la búsqueda de complementación en la que se
afirmó el interés de grandes grupos económicos y empresas transnacionales, sobre
todo europeas, se combinó con las políticas de apertura generalizada a las inversiones
extranjeras y al mercado mundial (Rapoport y Spiguel, 2005).
Las fuerzas centrífugas de la globalización se manifestaron con gran vigor
dentro del espacio regional. Conforme se fueron consolidando las políticas de apertura
y desregulación de los mercados, privatizaciones y reducción de la acción pública, se
fue imponiendo un MERCOSUR según el Consenso de Washington, el que lo ubicó
como un área de preferencias comerciales transitorias dentro de la cual los mercados
pudieran reflejar las fuerzas de la globalización del orden mundial. En conjunto, la
crisis de la deuda, los procesos de ajuste, la apertura de la economía y la revaluación
de los tipos de cambio tuvieron efectos negativos sobre la actividad industrial y la
competitividad de las actividades no tradicionales, haciendo que el comercio exterior
de la subregión conservara la tendencia estructural al desequilibrio, agravada por la
desregulación financiera en condiciones de alto endeudamiento externo y dependencia
de capitales a corto plazo12 (Ferrer, 2006:109).
De esta forma, se fue estructurando un MERCOSUR de “baja intensidad”, en el
que los Estados circunscribieron su función reguladora a la mera liberalización de los
intercambios comerciales y a la identificación y asignación de grandes beneficios a los
sectores económicos de mayor envergadura y concentración, dejando de lado
aquellos objetivos orientados a una integración “sustentable”, para el bienestar de la
sociedad en su conjunto. La política económica comenzó a girar en función de la
defensa de esos grandes intereses y de la adecuación del MERCOSUR a los cánones
12
La ausencia de un tipo de cambio competitivo fue el único punto del decálogo del Consenso de Washington que no fue cumplido por los países que siguieron estrictamente los principios neoliberales.
204
internacionales en materia de integración regional. Se imponía así un MERCOSUR
según los postulados del Consenso de Washington y el “paradigma céntrico”.
En franca oposición a las características del MERCOSUR “según el Consenso
de Washington”, en Ferrer (2006) se vislumbra la posibilidad de que los países de la
región puedan alcanzar otro tipo de integración. La “integración sostenible” contiene
una serie de atributos afines a la épica autonomista e independentista que supo
inspirar a los grandes próceres de nuestra región. De entre los objetivos de esta “otra”
integración posible sobresalen los de: consolidar políticas activas de desarrollo;
integrar el espacio subregional; liberalizar progresiva y respetuosamente los tiempos
de la integración regional; estimular la competitividad y las exportaciones en función de
las ventajas competitivas dinámicas; evitar la creación de rentas espurias y desalentar
los capitales especulativos; resolver las insuficiencias e imperfecciones de los
mercados; promover los sistemas nacionales de ciencia y tecnología y aumentar los
recursos para I&D; disolver la relación centro-periferia y la injusta división internacional
e intraregional del trabajo; entre otros. Para visualizar comparativamente los rasgos,
conceptos e información que caracterizan a la integración “según el Consenso de
Washington” y “según la integración sostenible”, así como el contraste existente entre
sus respectivos propósitos y mecanismos.
En los primeros convenios entre Argentina y Brasil, las políticas sectoriales, la
convergencia de las políticas nacionales de desarrollo y un intercambio comercial
equilibrado, eran el instrumento fundamental para la integración, sobre todo en las
áreas consideradas estratégicas, como bienes de capital y desarrollo tecnológico. Sin
embargo, posteriormente, los acuerdos de Menem y Collor de Melo, suplantaron ese
acercamiento gradual a la integración por la liberación automática de todo el universo
arancelario. En este sentido, la integración “profunda” que alcanzó la UE puede
contrastarse con la integración “superficial” del MERCOSUR, fundamentalmente en
términos de las fuertes evidencias de especialización intra-industrial en las actividades
manufactureras, lo que posibilitó la explotación de economías de escala y beneficios
de racionalización de la producción en respuesta a su intensificación (Nagarajan,
1998: 260).
En los acuerdos de Alfonsín y Sarney, los gobiernos de ambos países estaban
preocupados por las dificultades frente a las cuales una posición negociadora conjunta
podía fortalecerlos (deuda, vulnerabilidad externa, condicionantes impuestos por los
acreedores internacionales, etc.); sin embargo, durante los gobiernos de Menem y
Collor de Mello se estableció una estrategia radicalmente diferente, gestionando –
205
sobre todo en el caso de la Argentina- un proyecto de vinculación subordinada al
orden mundial en función de las políticas de extranjerización de los principales
sectores de la actividad económica. Así entró a jugar un papel importante el
MERCOSUR según el Consenso de Washington y el modelo del Regionalismo
Abierto, buscando fortalecer las ventajas comparativas dentro del espacio regional y
teniendo como objetivo principal la apertura del comercio exterior. Como resultado, la
integración sectorial intraindustrial originalmente propuesta terminó siendo
reemplazada por la liberalización lineal y automática de los intercambios comerciales.
Los intereses del sector privado asumieron la conducción principal del proceso de
integración y el MERCOSUR se convirtió en un fenómeno básicamente comercial. De
esta forma, amparadas en la desregulación de los mercados que facilitó la
reorganización espacial de los procesos productivos a escala regional, las
multinacionales adquirieron un papel protagónico y sus filiales en la región
especializaron su producción basándose en el comercio intra-firma y logrando un
elevado grado de complementación productiva en el contexto de sus estrategias
mundiales, como fue el caso de la industria automotriz (Rapoport, 2007: 820).
Si bien tanto las automotrices argentinas como las brasileñas comenzaron a
participar del MERCOSUR con un nivel bastante avanzado de integración e
intercambio de piezas, autopartes y vehículos, el mercado integrado contribuyó a que
se produjeran nuevas estrategias de inversión y producción entre las principales firmas
radicadas en la región13. En este sentido, resulta ilustrativo y contradictorio a la vez el
hecho de que la industria automotriz se prácticamente el único exponente de la
complementación productiva intra-firma a escala regional dentro del MERCOSUR,
sobre todo, en la medida en que la misma se favorece de un mercado cautivo con
ganancias que redundan esencialmente en beneficio de empresas multinacionales en
las que se encuentra organizado el sector, cuyas casas matrices receptoras de
dividendos están asentadas en el exterior (Bernal Meza, 2007).
Aquí se pone de manifiesto el papel de los oligopolios extranjeros en los países
de la región, con su enorme predominio histórico sobre las grandes ramas y resortes
de la economía, y su gran peso en la sociedad y el Estado. Para el caso de la
Argentina, se pone asimismo de relieve la actuación desempeñada por parte de una
burguesía “intermediaria”, propietaria de grandes empresas nacionales que crece de
13
El comercio de automóviles y autopartes entre la Argentina, Brasil y Uruguay también tenía lugar en condiciones de arancel cero, aunque sujeto a requisitos de intercambio compensado. En el período 1991-1999 el comercio de productos del sector automotriz representó alrededor de un quinto del comercio bilateral total entre la Argentina y Brasil (Bouzas, 2001: 182).
206
modo subordinado a los capitales extranjeros, y cuyo objetivo es avanzar “en
asociación y en pugna con otros intereses imperialistas y sus socios locales” sobre el
control de la economía y el Estado. El carácter dependiente de la región se manifiesta
entonces no solo como un factor externo sino también como resultado de la asociación
subordinada de distintos sectores de las clases dominantes locales que disputan el
control del Estado (Spiguel, 2011: 16).
El dinamismo del comercio regional de la década del noventa sufrió un fuerte
quiebre en enero de 1999 con la devaluación del real por parte de Brasil14,
posteriormente agravada con la política de estímulo productivo aplicada por distintos
estados brasileños. Quedaba claro que el desempeño económico y las políticas
domésticas del país vecino iban a condicionar la evolución del proceso de integración.
Sus políticas macro y microeconómicas definirían así gran parte de la percepción de
los demás socios del MERCOSUR sobre los costos y beneficios de la integración
regional. Pese al intento bilateral argentino-brasileño por relanzar y respaldar el
MERCOSUR, el cuadro anterior se vio agravado con la crisis de la economía
argentina, que encontró su punto más álgido en el año 2001. Como resultado, la
integración regional pasó a convertirse en un mero formalismo enunciativo y
voluntarista por parte de las autoridades los países miembros (Rapoport, 2007: 822).
Los requerimientos del sistema multilateral de comercio
Como se pudo observar en los apartados anteriores, desde la suscripción de
los primeros acuerdos de cooperación e integración argentino-brasileños de mediados
de la década del ochenta hasta la constitución formal del MERCOSUR, el 1 de enero
de 1995, el proceso experimentó una importante transformación en la filosofía, los
instrumentos y la metodología para encarar la integración regional. De cara a las
nuevas corrientes ideológicas ligadas al “paradigma céntrico” y al Regionalismo
Abierto, dicha metamorfosis terminó ubicando al MERCOSUR de espaldas a un
proyecto de desarrollo regional equitativo. De este modo, lejos del modelo de
“integración sostenible”, el MERCOSUR se acercó a las exigencias de apertura de los
países centrales y el sistema multilateral de comercio sustentado en los acuerdos
GATT/OMC.
Aunque al momento de su conformación, el proceso de integración había sido
incorporado al sistema de la ALADI por intermedio de la figura de los acuerdos de
14
Producto de la devaluación del real, el PBI de la economía argentina cayó el 3% en 1999. Asimismo, ese año el país perdió el superávit comercial que desde 1995 tenía con Brasil.
207
complementación económica y de la mano de las disposiciones multilaterales
relativamente más flexibles previstas para los países en desarrollo por la denominada
Clausula de Habilitación15, posteriormente, en parte por iniciativa regional y en parte
por presión de las economías más desarrolladas, tanto el diseño como la construcción
final del MERCOSUR se terminaron ajustando a los requerimientos más estrictos del
artículo XXIV del GATT. En conjunto, estas exigencias se vieron fundamentalmente
materializadas en: la composición de “listas negativas” de bienes exceptuados a la
integración; la liberalización de “lo esencial” de los intercambios comerciales; el nivel
del arancel externo común; y la premura de los tiempos para conducir la liberalización
intra y extra regional. Veamos a continuación y en detalle estas cuestiones, que nos
habilitan a seguir reflexionando sobre la influencia del “paradigma céntrico” en la
configuración del MERCOSUR y su ubicación en los intersticios del regionalismo y el
multilateralismo.
Desde su suscripción en 1947 el GATT se fundamentó en el principio de la
Nación Más Favorecida (NMF) (arts. I y II), según el cual los Estados se encuentran
obligados a otorgar a los productos de los demás miembros un trato no menos
favorable que aquel otorgado a los productos de cualquier otro país. Sin embargo, este
principio rector de no discriminación ha considerado una serie de excepciones dentro
del marco regulatorio que lo sustenta. Entre estas excepciones, sobresalen aquellas
destinadas a permitir, bajo ciertos condicionamientos, la constitución de acuerdos de
integración regional (ACR). La adhesión a un ACR por parte de un Estado miembro de
la OMC está sujeta a una serie de condiciones reguladas al amparo de tres tipos de
normas: 1) el artículo XXIV del GATT16, que contiene disposiciones relativas al
establecimiento y funcionamiento de uniones aduaneras (UA) y zonas de libre
comercio (ZLC); 2) la llamada “cláusula de habilitación”, que se refiere a los ACR
preferenciales entre países en desarrollo; y 3) el artículo V del AGCS (Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios)17, que regula la conclusión de los ACR en la
esfera del comercio de servicios, tanto para países desarrollados como en desarrollo.
Para el caso de otros acuerdos preferenciales no generalizados, los miembros de la
OMC deben solicitar una exención de las normas, la que requiere la aprobación de
tres cuartas partes de los miembros (artículo XXV del GATT). Al amparo de estas tres
excepciones al principio NMF, numerosos ACR han sido celebrados entre los Estados
miembros de la OMC. Según cifras oficiales del organismo, de los trescientos ochenta
15
“Decisión sobre el trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo”, GATT, Decisión de 28 de noviembre de 1979 (L/4903). 16
GATT de 1947 con las enmiendas posteriores. 17
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, Marrakech, 15 abril, 1994. El acuerdo fue negociado durante la Ronda Uruguay del GATT.
208
ACR notificados al GATT/OMC hasta julio de 2007, trescientos fueron notificados de
conformidad con el artículo XXIV del GATT, veintidós de conformidad con la “cláusula
de habilitación”, y cincuenta y ocho de conformidad con el artículo V del AGCS.
Las normas multilaterales que regulan la conformación de ACR, han sido
sometidas a variados cuestionamientos. En lo que hace a las dificultades derivadas de
la redacción del artículo XXIV, se observa que para el caso de los acuerdos
provisionales no se definen de manera clara las expresiones “acuerdo provisional”,
“plan y programa” y en un “plazo razonable”. Asimismo, surgen posiciones
contradictorias en relación a “lo esencial” de los intercambios comerciales18, al alcance
de la liberalización desde el punto de vista de las medidas autorizadas en
determinados artículos del GATT19 y al requisito de que los obstáculos comerciales de
las uniones aduaneras no sean luego de su configuración en conjunto más elevados ni
más rigurosos20. En lo que respecta a la “cláusula de habilitación”, existe un debate en
torno a si la misma abarca o no a los acuerdos regionales de integración que suponen
uniones aduaneras o zonas de libre comercio, convenidos en el articulo XXIV. Dado
que en la cláusula no existe referencia al artículo, no queda claro si su instrumentación
se debe dar en los casos en los que éste no se aplica, si afecta a las condiciones de
su aplicación o si constituye, para los países en desarrollo, una alternativa al mismo.
Asimismo, se plantea el debate acerca de si la cláusula puede ser utilizada para
abordar todos los acuerdos regionales concertados entre países en desarrollo o si,
como sostienen algunos países, no debe aplicarse a aquellos acuerdos de mayor
importancia relativa21 (OMC, 1995). Cómo se observará más adelante, esta es
precisamente la controversia que envolvió al MERCOSUR.
18
Han surgido dos aproximaciones, la cualitativa y la cuantitativa, dependiendo si el concepto debe ser entendido como no exclusión de los principales sectores o como porcentaje abarcado del comercio entre los miembros, respectivamente. 19
Se sostiene que “en la medida en que sea necesario” los miembros podrán ejercer su derecho de mantener gravámenes o restricciones en virtud de otros artículos del acuerdo general. El problema se plantea a partir de considerar o no a ese listado de artículos como exhaustivo. De ser este el caso, quedarían excluidos los acuerdos cuyos miembros hubieran aplicado otras restricciones al comercio entre sus miembros, como ser medidas de salvaguardia (artículo XIX), restricciones por motivos de seguridad nacional (artículo XXI) e incluso medidas antidumping o compensatorias (artículo VI). 20
Esta cuestión remite al método por medio del cual evaluar las oportunidades de acceso a los mercados antes y después de la conformación de la unión. En este sentido, se plantea el debate acerca de si es necesario proceder a un examen de los efectos de los aranceles país por país y producto por producto o evaluar la incidencia general de los aranceles y otras reglamentaciones. 21
Con el propósito de examinar los efectos al sistema multilateral de comercio y de evaluar su compatibilidad o incompatibilidad con el artículo XXIV del GATT, se establecieron distintos grupos de trabajo destinados a analizar cada uno de los acuerdos regionales notificados. Asimismo, en 1994, se suscribió el “Entendimiento Relativo a la Interpretación del Artículo XXIV” con el objetivo de brindar ciertas orientaciones para su comprensión y aplicación. Posteriormente, en el 2006 se aprobó el “Mecanismo de Transparencia para los Acuerdos Comerciales Regionales”.
209
En 1960 los países latinoamericanos configuraron la ALALC22. Su objetivo más
importante era el establecimiento de una ZLC en un plazo de doce años, para luego
avanzar a la conformación de un mercado común. La creación de la ALALC respondía
fundamentalmente a la necesidad de ubicar los acuerdos bilaterales de comercio entre
los países de la región (especialmente, entre la Argentina, Brasil, Chile y Uruguay23)
de conformidad con las reglas multilaterales del GATT (Bouzas y Fanelli, 2001: 134).
Posteriormente, debido al pobre desempeño de la ALALC, y aprovechando la
flexibilidad otorgada por la “cláusula de habilitación”, los Estados latinoamericanos
buscaron flexibilizar los mecanismos de apertura comercial preferencial y, en 1980,
suscribieron en Montevideo el texto constitutivo y regulador de la ALADI24, que vino a
reemplazar a la ALALC.
A diferencia de la ALALC, en ocasión de constituir la ALADI, los Estados
latinoamericanos no hicieron uso del artículo XXIV sino del instrumento jurídico
multilateral adoptado un año antes en el marco de la Ronda Tokio de negociaciones
comerciales internacionales (1973-1979), a saber, la “cláusula de habilitación”. El
objetivo era otorgarse mutuamente preferencias comerciales sin que llegaran a
representar “lo esencial” de los intercambios comerciales –tal como lo requiere
expresamente el artículo XXIV–, a la vez que evitar que esas preferencias tuvieran que
ser multilateralizadas de conformidad con el artículo I del GATT. Así, el tratado de la
ALADI no estableció un programa de desgravación arancelaria sino que buscó
propiciar la creación de un área de preferencias económicas con el propósito de
configurar, a largo plazo, un mercado común latinoamericano. Para ello, se
establecieron tres tipos de mecanismos, previstos y regulados en los artículos IV, V,
VI, VII y siguientes: una preferencia arancelaria regional, que se aplica a los productos
originarios de los países miembros frente a los aranceles vigentes para terceros
países; acuerdos de alcance regional, comunes a la totalidad de los países miembros;
y acuerdos de alcance parcial (AAP), con la participación de dos o más países del
área25.
22
Los primeros signatarios de la ALALC fueron: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. 23
A mediados del siglo XX, la Argentina había intentado consolidar un bloque de cooperación sudamericano en base a tratados bilaterales. El objetivo del llamado “ABC” (Argentina, Brasil y Chile) era crear en Sudamérica un bloque que le permitiera a los países de la región adquirir mayor autonomía relativa y mayor poder de negociación en el hemisferio. En base a esa política, Argentina firmó acuerdos con Chile, Bolivia, Ecuador y Paraguay (Seitz de Graziano, 1983:18). 24
En la actualidad, los Estados miembros de la ALADI son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 25
Con el establecimiento de la ALADI se reconoció el “patrimonio histórico” de la ALALC (concesiones comerciales negociadas con anterioridad a 1980), a la vez que se introdujeron importantes cambios respecto a la metodología anterior: en primer lugar, no se establecieron plazos para alcanzar un área de
210
Durante la década de 1980 los países miembros de la ALADI utilizaron la
“cláusula de habilitación” para la suscripción de acuerdos de preferencias arancelarias
que, mediante “listas positivas”, cubrieran una cantidad reducida de productos. Si bien
la tendencia continuó durante los noventa, fue en el marco del Regionalismo Abierto y
de los llamados acuerdos de “nueva generación”, los que mediante “listas negativas”
exceptúan del programa de desgravación a una cantidad limitada de productos,
buscando alcanzar la liberalización de “lo esencial” de los intercambios comerciales.
En términos generales, se trata de AAP en los que no participan la totalidad de los
Estados miembros de la ALADI sino dos o más países de conformidad con el artículo
VII. Gran parte de los AAP han adoptado la forma de acuerdos de complementación
económica (ACE), formula prevista en el artículo XI. Los ACE suponen la configuración
de ZLC y UA entre distintos Estados de la ALADI. De entre ellos sobresale el AAP.CE
N°18, sustento jurídico del MERCOSUR26.
Las objeciones a la inscripción del MERCOSUR en la OMC
El PICE preveía un enfoque de la integración gradual, basado en políticas
sectoriales, mediante negociaciones de preferencias comerciales producto a producto,
reglamentadas por medio de protocolos específicos enfocados hacia aquellas áreas
consideradas estratégicas para promover el desarrollo industrial de ambas economías.
Las preferencias comerciales resultantes de este programa se insertaron en el marco
de la ALADI a partir del AAP Nº 1 de 1986, quedando por tanto ligadas al GATT por
intermedio de la “cláusula de habilitación”.
Hacia fines de los ochenta, con los cambios producidos en los gobiernos de
Argentina y Brasil, los criterios y las modalidades para llevar adelante el proceso de
integración regional fueron modificados. Así, como se detalló inicialmente, bajo el
sesgo de las nuevas administraciones de Menem y Collor de Melo, se abandonó el
enfoque de integración selectivo y gradual por una nueva modalidad de liberalización
comercial a través de rebajas arancelarias automáticas, generalizadas y lineales.
Estos cambios quedaron plasmados en el Acta de Buenos Aires de julio de 1990, que
dio lugar a la suscripción del AAP.CE N° 14 en diciembre de ese mismo año, en el
libre comercio; en segundo lugar, se dejó de lado la aplicación del principio de NMF intraregional (para concesiones entre miembros, no así para concesiones entre miembros y no miembros); en tercer lugar, la liberalización no abarcó a todo el universo arancelario, sino que los acuerdos pueden limitarse a un grupo de productos; finalmente, el acuerdo no se circunscribió solo a cuestiones comerciales sino que, asimismo, intentó avanzar en la formulación de políticas macroeconómicas e industriales comunes con el propósito de lograr una mayor complementación de las estructuras productivas (Bouzas y Fanelli, 2001: 137). 26
AAP.CE N° 18 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, ALADI, 29 de noviembre de 1991.
211
marco de la ALADI27. Dicho acuerdo establecía, entre otros, el objetivo de crear las
condiciones necesarias para el establecimiento de un mercado común entre Argentina
y Brasil al 31 de diciembre de 1994 mediante un programa de desgravación
progresivo, lineal y automático.
En sintonía con estas transformaciones, una vez concluido el proceso de
ratificación parlamentaria del Tratado de Asunción, en noviembre de 1991 los Estados
parte del MERCOSUR suscribieron ante la ALADI el AAP.CE N°18, notificando el
proceso de integración ante el GATT por intermedio de ese acuerdo y, en
consecuencia, haciendo uso del recurso multilateral otorgado por la “cláusula de
habilitación”28.
Pese a que el MERCOSUR efectuó su inscripción ante el GATT por intermedio
de la ALADI y de la “cláusula de habilitación”, las características que adoptó el proceso
de integración lo ajustaron a los requerimientos de liberalización determinados por el
artículo XXIV. Así surge incluso de la información proporcionada al Grupo de Trabajo
sobre el MERCOSUR –establecido por el Comité de Comercio y Desarrollo (CCD) de
la OMC– por intermedio del Gobierno de la República del Paraguay, en calidad de
Presidente Pro-témpore del MERCOSUR, en comunicación realizada el 5 de abril de
1995:
Los Estados Partes del MERCOSUR han dado cumplimiento
para lo esencial del comercio recíproco al cronograma previsto
en el Programa de Liberación. Con excepción de un número
reducido de posiciones del Sistema Armonizado, que está sujeto
al régimen de adecuación al Programa de Liberación Comercial
en un plazo máximo de cuatro años para Argentina y Brasil y de
cinco años para Paraguay y Uruguay, el resto del comercio intra-
regional se encuentra exento de aranceles a partir del
1º de enero de 1995 […] Con relación al Programa de Liberación
Comercial del artículo 5 del Tratado de Asunción y al Anexo I,
cabe señalar lo siguiente: a. A través de las Decisiones Nº 5/94 y
23/94, el Consejo del Mercado Común resolvió establecer el
Régimen de Adecuación Final del MERCOSUR, aplicable para
el comercio intra-MERCOSUR, por un plazo de cuatro años para
27
AAP.CE N° 14 entre Argentina y Brasil, ALADI, 20 de diciembre de 1990. El AAP.ACE.14 consolida en un texto único distintos acuerdos previos. 28
GATT, “ALADI. Cláusula de Habilitación. Información relativa a las acciones concluidas entre los países miembros de la Asociación al amparo del tratado de Montevideo 1980 durante el año 1991”, L/6985, 5 Marzo, 1992.
212
Argentina y Brasil y cinco años para Uruguay y Paraguay, con un
cronograma de desgravación a 0 por ciento lineal y automático,
partiendo de los niveles arancelarios nacionales vigentes al 5 de
agosto de 1994, menos un porcentaje de preferencia inicial para
los Estados Partes. Este régimen está conformado por una lista
reducida de productos por país, a partir de un criterio de
elegibilidad establecido para aquellos productos que estuvieran
incluidos en las Listas de Excepciones del ACE 18 o a los que se
les hubiere aplicado Cláusulas de Salvaguardia, tal cual estaban
previstas en el Anexo III del Tratado de Asunción29.
Asimismo, en relación a la conformación de la Unión Aduanera, los
Estados miembros del MERCOSUR informaban que:
El Mercado Común del Sur, MERCOSUR, es una Unión
Aduanera a partir del 1º de enero de 1995, por decisión
soberana de sus cuatro Estados Partes, plasmada en las
Decisiones firmadas en Ouro Preto, Brasil, en diciembre de
1994. Los Estados Partes del MERCOSUR han arribado a
acuerdos técnicos y políticos sobre la estructura y conformación
del Arancel Externo Común, todos ellos finalizados de acuerdo al
cronograma previsto en el Tratado de Asunción y conforme al
Cronograma de Medidas de Las Leñas de junio de 1992 […] Los
niveles arancelarios del AEC van de 0 por ciento a 20 por
ciento, con intervalos de 2 puntos porcentuales. Argentina,
Brasil y Uruguay pueden definir hasta 300 excepciones
nacionales al AEC y Paraguay hasta 399 excepciones
nacionales al AEC, con un nivel arancelario máximo inicial de
35 por ciento, convergiendo al AEC en un plazo máximo de
seis años (hasta el 1 de enero del 2001) en forma lineal y
automática. Las excepciones también pueden ser de carácter
ascendente, es decir, converger al AEC desde un nivel
arancelario nacional inferior al AEC. Además de dichas
excepciones de carácter general al AEC, los cuatro Estados
Partes han acordado que pueden mantenerse excepciones al
AEC consensuado en los rubros de bienes de capital,
29
“Actualización de las respuestas al cuestionario presentado ante el Grupo de Trabajo sobre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)”, WT/COMTD/1, 2 de mayo de 1995.
213
telecomunicaciones e informática, las que se computan en
forma independiente al otro tipo de excepciones. En el caso de
bienes de capital, el AEC fijado es de 14 por ciento, pudiendo
Argentina y Brasil converger a dicha alícuota en forma lineal y
automática el 1 de enero del 2001, mientras que Uruguay y
Paraguay pueden converger a dicha alícuota en forma lineal y
automática el 1 de enero del 2006. En cuanto a los bienes de
informática y telecomunicaciones, el AEC fijado es de 16 por
ciento, pudiendo los cuatro Estados Partes converger a dicho
nivel, en forma lineal y automática el 1 de enero del 200630.
Si bien el Tratado de Asunción, el PLC y el Cronograma de Las Leñas
ajustaban el MERCOSUR a los requerimientos del artículo XXIV del GATT, su
notificación por intermedio de la ALADI y sobre la base de la “cláusula de habilitación”
–y no del artículo XXIV– generó gran controversia. Así, Estados Unidos sostuvo que la
cláusula no sustituye al artículo XXIV y que el MERCOSUR, por su mayor grado de
desarrollo relativo, no podía ser considerado en el contexto de las preferencias
otorgadas por la norma de 1979, por lo que requería que se notificase según el artículo
del GATT. De esta forma, fechada el día 4 de junio de 1992, el Representante de los
Estados Unidos para las cuestiones comerciales presentó la siguiente petición:
En tanto que unión aduanera o acuerdo provisional tendiente al
establecimiento de una unión aduanera, el Mercado Común del
Cono Sur debía ser notificado en virtud de las disposiciones del
artículo XXIX y no en virtud de la Cláusula de Habilitación en
tanto que acuerdo de comercio preferencial más limitado […]
La formación del Mercado Común del Cono Sur, unión
aduanera integrada por más de 200 millones de personas y
cuyo producto interno bruto conjunto es de casi medio billón de
dólares, no puede considerarse en el mismo contexto que las
preferencias selectivas limitadas, anteriormente justificadas al
amparo de la Cláusula de Habilitación […] Es claro que la
Cláusula de Habilitación no resulta adecuada para conseguir el
nivel de transparencia necesario en el caso de las zonas de
libre comercio y las uniones aduaneras, ni está pensada para
tratar los acuerdos de esta índole.
30
Ibídem.
214
Las partes contratantes del GATT tienen derecho a insistir en
que una zona de comercio de las dimensiones e importancia
del Mercado Común del Cono Sur no debe eludir las
obligaciones que resultan del artículo XXIV. Los miembros del
Mercado Común del Cono Sur deben anunciar que, al
constituirlo, están dispuestos a respetar sus disposiciones y
tener en cuenta los legítimos intereses comerciales de las
partes contratantes.
Por consiguiente, los Estados Unidos piden que los miembros
del Mercado Común del Cono Sur indiquen que, al establecer
el Mercado Común del Cono Sur, están dispuestos a cumplir
las disposiciones del artículo XXIV con inclusión de las relativas
a l establecimiento de un arancel de aduanas común, según lo
previsto en el párrafo 6 de dicho artículo. Los Estados Unidos
solicitan además que, de conformidad con lo dispuesto en los
párrafos 5 a) y 7 del artículo XXIV del Acuerdo General, se
establezca un grupo de trabajo encargado de examinar, a la luz
de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, las
disposiciones del Tratado de Asunción relativas al
establecimiento del Mercado Común del Cono Sur, teniendo en
cuenta otros documentos pertinentes, y de someter el
correspondiente informe al Consejo31.
El principal resultado de esta presentación fue que el MERCOSUR tenía que
ser evaluado por un grupo de trabajo con arreglo al procedimiento previsto en el
artículo XXIV y que dicho examen debía realizarse no solo a la luz de las disposiciones
de la “cláusula de habilitación”, sino también del GATT de 1994, incluido el
mencionado artículo. Dado este tratamiento particular, el informe y las
recomendaciones debían entregarse al Comité de Comercio y Desarrollo (CCD) para
su presentación al Consejo General, remitiendo asimismo una copia al CCM.
El motivo por el cual los Estados en desarrollo prefieren hacer uso de la
“cláusula de habilitación” se debe a que la misma implica compromisos más flexibles
que los que se imponen mediante el artículo XXIV. En primer lugar, en lo que hace al
alcance de la liberalización del comercio entre las partes de un acuerdo, la cláusula
permite el intercambio de preferencias sobre un subconjunto de productos y la
31
L/7029 “Request by the US for notification under Art. XXIV and for the establishment of a WP”.
215
reducción parcial de los obstáculos al comercio, en vez de prescribir su eliminación
para “lo esencial” de los intercambios comerciales. En segundo lugar, la cláusula no
requiere un plan indicativo del tiempo para la liberalización del comercio, mientras que
el artículo requiere que todo plan para formar una unión aduanera o área de libre
comercio debe demostrar que será completado en un plazo de tiempo “razonable” el
que en 1994, a partir del “Entendimiento Relativo a la Interpretación del Artículo XXIV”,
no debe exceder los diez años, excepto en circunstancias excepcionales. En tercer
lugar, en lo que se refiere a la notificación y evaluación del acuerdo, también existen
diferencias considerables entre lo que prescribe el artículo XXIV y la “cláusula de
habilitación”. Así, para el caso de ésta última, se requiere la notificación del acuerdo, el
suministro de la información necesaria y la posibilidad de consultas por parte de los
miembros de la OMC. La notificación del acuerdo, acompañada de una descripción
acerca de su contenido, se hace ante el CCD, en cuyo marco también se desarrollan
las consultas y debates que puedan surgir en torno al acuerdo en cuestión. Este
procedimiento difiere del correspondiente a los acuerdos establecidos de conformidad
con el artículo XXIV en cuyo caso el órgano designado es el CCM, a la vez que se
requiere un examen “en profundidad” del acuerdo a la luz de las normas y disciplinas
de la OMC.
Producto de la polémica suscitada a partir de la notificación del MERCOSUR
sobre la base de la “cláusula de habilitación” y no del artículo XXIV, los procedimientos
a los cuales fue sometida su evaluación adoptaron características peculiares, de ahí
que, como vimos anteriormente, el MERCOSUR debiera rendir cuentas a un Grupo de
Trabajo establecido por el CCD, mecanismo indicado para aquellos ACR
comprendidos en el artículo XXIV. Así, en la primera reunión del Grupo de Trabajo
sobre el MERCOSUR de octubre de 199532 se observó que el ACR se examinaría
entonces a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, entre ellas el
artículo XXIV y la “Cláusula de habilitación”. En dicha ocasión, a tono con las exigencias
de apertura y liberalización comercial de la época, el representante de las Comunidad
Europea expresó que
Su delegación enfocaba la integración regional con un espíritu
abierto y positivo. Ahora bien, el regionalismo no debía hacer
olvidar a los miembros la necesidad de intensificar la
multilateralización. Por consiguiente, parecía obligado
asegurarse de que los acuerdos comerciales regionales se
32
“Examen del Acuerdo del Mercado Común del Sur. Nota sobre la Reunión de los días 10 y 11 de octubre de 1995”, OMC, Comité de Comercio y Desarrollo, WT/COMTD/1/Add.9, 28 de abril de 1997.
216
ajustaban a las disciplinas multilaterales y actuaban de
catalizador para impulsar la liberalización a nivel multilateral33.
En sintonía con las exigencias anteriormente manifiestas, el plenipotenciario de
los Estados Unidos opinó que
Era una señal positiva que las Partes, aunque preocupadas por
consolidar y ampliar las disciplinas convenidas por los cuatro
países, se hubiesen acordado de abrirse al exterior y participar
en la liberalización del comercio en otros foros. Su delegación
tomaba nota de los esfuerzos realizados por las Partes para
suscribir acuerdos con varios otros países y grupos regionales,
incluido el proceso de liberalización del comercio que estaba
teniendo lugar en el hemisferio occidental. Dado que los grupos
comerciales subregionales desempeñaban un papel tan
importante en el sistema mundial de comercio, los exámenes
de los acuerdos comerciales regionales eran cruciales.
Teniendo en cuenta la expansión del comercio mundial y la
proliferación de acuerdos subregionales, era cada vez más
importante que los Miembros comprendiesen plenamente las
repercusiones de estos acuerdos sobre el comercio, tanto
sobre una base nacional como multilateral34.
En este marco, considerando a los ACR como una trascendental excepción al
principio NMF, el representante del gobierno nipón realizó las siguientes
observaciones:
En primer lugar, los acuerdos comerciales regionales se debían
regir estrictamente por las disciplinas de las disposiciones
pertinentes de la OMC y las Partes debían tener presente el
hecho de que estos acuerdos constituían una importante
exención del principio NMF. En segundo lugar, era importante
que se redujeran al mínimo los efectos negativos de los
acuerdos comerciales regionales para terceros y que se
compartieran las ventajas resultantes de la expansión
consiguiente del comercio. En tercer lugar, su delegación
consideraba importante que se examinara el funcionamiento de
33
Ibidem, página 6. 34
Ibidem, página 6.
217
un acuerdo comercial regional con carácter periódico, además
de los exámenes previstos en el momento de su creación o
ampliación. En cuarto lugar, se debía comprender que la
Cláusula de habilitación, si bien permitía un trato preferencial
entre los países menos adelantados, no atenuaba los requisitos
del Acuerdo General con respecto a los acuerdos comerciales
regionales. Resultaba claro que el Acuerdo del MERCOSUR
trataba de establecer un AEC y suprimir los aranceles entre las
Partes; el Grupo de Trabajo debía examinar si el Acuerdo
cumplía los requisitos establecidos en el artículo XXIV. Ahora
bien, pese a los claros esfuerzos de las Partes en el
MERCOSUR, era necesario disponer de más tiempo e
información para examinar el Acuerdo en profundidad35.
Por su parte, los representantes del MERCOSUR en Ginebra argumentaron
que:
A juicio de las Partes, el MERCOSUR satisfacía esas
disposiciones por varias razones. En primer lugar, la unión
aduanera comprendía lo esencial de los intercambios
comerciales entre las Partes, de conformidad con lo dispuesto
en el párrafo 8 del artículo XXIV. En segundo lugar, el Programa
de Liberación Comercial estaba orientado a la eliminación de
aranceles y la supresión de los demás obstáculos al comercio
entre las Partes a partir del 1º de enero de 1995 (con excepción
de un número reducido de partidas que, como se había
señalado, quedaban sujetas a un proceso de adecuación
encaminado a la eliminación gradual y automática de los
actuales gravámenes en un plazo determinado), de conformidad
con lo dispuesto en el párrafo 7 del artículo XXIV. En tercer
lugar, a partir del 1º de enero de 1995 había entrado en vigor el
AEC (con las excepciones antes señaladas), de conformidad
con los párrafos 7 y 8 del artículo XXIV. En cuarto lugar, el
promedio ponderado del AEC era sustancialmente inferior a los
promedios ponderados de los aranceles que las Partes habían
aplicado con anterioridad a la entrada en vigor del AEC, como se
35
Ibidem, página 7
218
estipulaba en el párrafo 5 del artículo XXIV; las legislaciones
comerciales armonizadas eran sustancialmente menos
restrictivas que las que regían con anterioridad al inicio del
proceso de integración, de conformidad con lo dispuesto en los
párrafos 5 y 8 del artículo XXIV. Por último, la reducción
arancelaria se había llevado a cabo de acuerdo con el calendario
establecido. En resumen, la integración aumentaba la dimensión
del mercado, favoreciendo mayores economías de escala y una
mayor especialización del trabajo y alentando la inversión y el
desarrollo tecnológico. También promovía los objetivos del
sistema multilateral de comercio, al ser abierto, predecible y
transparente. Así pues, el MERCOSUR constituía una condición
necesaria para la plena participación de la región en el
comercio36.
Mientras se producía la evaluación “en profundidad” del MERCOSUR, y como
prueba del alineamiento de posiciones entre los países centrales y el organismo
multilateral, el entonces Director General de la OMC, Renato Ruggiero, abogaba
públicamente por un Regionalismo Abierto en el que los grupos regionales eliminaran
los obstáculos internos al comercio y redujeran al mismo tiempo los obstáculos
aplicados a terceros. Sostenía que “cada uno de los grupos regionales existentes o por
crearse tiene que colaborar con visión y determinación a asegurar que al final del
proceso tanto el enfoque regional como el multilateral contribuyan a la plena
liberalización en un mercado mundial libre”37.
En el marco del proceso de control y supervisión realizado en la OMC, la
cuestión más sensible fue el nivel de protección externa del AEC del MERCOSUR. En
este sentido, los Estados del MERCOSUR manifestaron que el AEC respondía al
objetivo de apertura de sus economías, situándose como promedio ponderado a
niveles arancelarios inferiores a los que aplicaban anteriormente los países
suscriptores del Tratado de Asunción38. En esa misma dirección, también informaron
36
Ibídem, página 5 37
Discurso del Sr. Renato Ruggiero, Director General de la Organización Mundial del Comercio ante el Congreso Mundial del Comercio, Singapur, 24 de abril de 1996 [OMC, COMUNICADOS DE PRENSA 1996, PRESS/46] 38
“El AEC puesto en vigencia el 1º de enero de 1995 tiene aranceles cuyo promedio (el tipo medio de incidencia) ponderado es inferior al que existía en los aranceles nacionales aplicados previamente por cada Estado Parte del MERCOSUR. A los efectos de comparación de los tipos medios de incidencia de acuerdo a lo previsto en el Art. XXIV: 5 y en el respectivo entendimiento de la Ronda Uruguay, sería necesario efectuar el cálculo en base a datos de importación del período 1988-90 (anterior al Tratado de Asunción) y comparar con los niveles correspondientes a 1995. El problema que existe para efectuar esta
219
aquellos datos comerciales que daban cuenta del crecimiento del comercio intra y
extra regional durante el período 1990-1993. Asimismo, destacaron los resultados
obtenidos de estudios realizados sobre los efectos de creación o desvío de comercio,
los que permitían apreciar el impacto positivo de la integración en la creación de
comercio con terceros países. Según los estudios realizados sobre los efectos de
creación o desvío de comercio era posible arribar a la conclusión de que la creación de
comercio había tenido lugar paralelamente a la fuerte expansión del intercambio intra-
regional entre 1990 y 199339. En consecuencia, los Estados del MERCOSUR
salvaguardaban que:
Si se tiene en cuenta el objetivo de mantener economías
abiertas y de que los niveles arancelarios comunes no exceden
en conjunto los efectivamente aplicados por los Estados Partes
con anterioridad a la firma del Tratado de Asunción, resulta
evidente que el MERCOSUR cumple con las condiciones
generales fijadas en el GATT 94 para las uniones aduaneras
[…] Los Estados Partes del Tratado de Asunción se fijaron
desde el inicio, como objetivo primordial, insertar al
MERCOSUR dentro de las corrientes de comercio mundiales.
El MERCOSUR es un proceso flexible y abierto, opuesto a la
idea de "fortaleza" que reedite, a escala cuatripartita, viejas
concepciones aislacionistas40.
De los diversos documentos citados resulta significativa una constante, a saber,
la forma en la que los representantes del MERCOSUR han dado cuenta sobre las
características que reviste el proceso de integración, teniendo que enfatizar
continuamente la propensión hacia el Regionalismo Abierto y el abandono de cualquier
política regional contraria a la filosofía del laissez faire global.
Después de la entrada en vigor del MERCOSUR, el 1° de enero de 1995, los
controles continuaron bajo la metodología de un examen “en profundidad”, el que
paradójicamente solo pondera variables comerciales, haciendo caso omiso de las
comparación se deriva de las diferentes nomenclaturas arancelarias nacionales que eran utilizadas por cada país en el período 1988-90 y la gran dificultad para poder elaborar una tabla de correlación o equivalencia entre dichas nomenclaturas y la Nomenclatura Común del Mercosur. Dado este problema técnico, y a pesar de contar con la evidencia que indica que los tipos medios de incidencia de los aranceles nacionales de 1988-90 son superiores a los del AEC 1995, los Estados partes del Mercosur consideran conveniente efectuar la mencionada comparación tomando el período 1992-94. De esta forma, se podría agilizar el examen de la consistencia del MERCOSUR con el Art. XXIV” (WT/COMTD/1/Add.4/Rev.1, abril de 1997). 39
OMC, Comité de Comercio y Desarrollo, WT/COMTD/1, 2 de mayo de 1995. 40
Ibídem, página 17.
220
políticas orientadas a un desarrollo regional sostenible y celebrando únicamente
aquellos asuntos ligados a la liberalización de bienes y servicios, entre otras áreas. En
este sentido se puede decir que el MERCOSUR ha sido un alumno bien disciplinado. No
obstante, más allá de las singularidades procedimentales del caso, lo que interesa
enfatizar es que si bien en sus orígenes el MERCOSUR fue adecuadamente notificado
al sistema GATT/OMC según la “cláusula de habilitación”, posteriormente, por
iniciativa propia pero también por presión externa, buscó satisfacer los requerimientos
estipulados en el artículo XXIV del GATT. Así, de conformidad con las exigencias del
“paradigma céntrico”, llegó a liberalizar “lo esencial” de los intercambios comerciales
entre los territorios constitutivos de la unión y a aplicar, pese a la existencia de ciertas
“perforaciones” al AEC, derechos de aduana y demás reglamentaciones comunes al
comercio extra-regional. Pero si la existencia de regímenes especiales y la
experimentación de ciertos obstáculos llevaron a muchos a caracterizar al
MERCOSUR como zona de libre comercio “incompleta” y unión aduanera “imperfecta”,
existe un condicionamiento adicional que también fue cumplimentado, a saber, que
“los aranceles y otras barreras comerciales con terceras partes no deben ser en su
totalidad más altos o más restrictivos que la incidencia general de los aranceles y
regulaciones vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del
establecimiento de ésta” (art. XXIV del GATT).
Al finalizar el período de transición, de los tres compromisos principales
asumidos en el Tratado de Asunción, a saber: implementación del PLC mediante
reducciones automáticas, lineales y generalizadas de aranceles; negociación y
adopción de un AEC; y coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, el
MERCOSUR solo había encarado –en tiempo “razonable” – las dos primeras,
eliminando “lo esencial” de las barreras arancelarias al comercio intra-regional y
generando un AEC, en promedio inferior al prevaleciente con anterioridad a la
conformación del MERCOSUR. En este esquema, la coordinación de políticas
macroeconómicas y sectoriales –materias para las que en Asunción no se había
establecido ningún mecanismo- no registró progresos significativos.
En solo cuatro años el MERCOSUR había avanzado más en la liberalización
del comercio intra-regional que en las tres décadas anteriores. Asimismo, los países
del MERCOSUR habían logrado reducir sustancialmente la protección externa. En
gran medida, ello fue el producto de las reformas de las políticas comerciales que
tuvieron lugar en los países individualmente, sin embargo, también reflejaba la
adopción del AEC. En 1988 el arancel promedio de Brasil era del 51%, pero se redujo
221
al 21,2% en 1992, luego al 14% en 1993 y, finalmente, al 11,9% en 1995. Del mismo
modo, el arancel promedio de la Argentina se encontraba alrededor del 30% en 1989,
se redujo al 12,2% en 1991, y pasó al 10,5% en 1995 (Nagarajan, 1998: 261).
A partir de 1995 el cronograma de reducción gradual y automática de aranceles
para los productos que habían sido incluidos en el régimen de adecuación se cumplió
en los plazos originalmente establecidos41. Estos logros comerciales del MERCOSUR
continuaron siendo reflejados en los reportes realizados ante la OMC. A este respecto,
el MERCOSUR también debió cumplimentar una serie de revisiones en el marco del
Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR), órgano establecido por la OMC
en 1996 con el objetivo de supervisar los distintos ACR y su conformidad con la
normativa multilateral. Esas revisiones continuaron como hasta entonces, con la
presentación de informes, debates y exposiciones a cargo de los funcionarios de las
cancillerías de los Estados miembros sobre las características del proceso de
integración en curso. En el marco de esas revisiones, la cuestión más sensible fue la
comparación del AEC promedio antes y después de la conformación del
MERCOSUR42.
La revisión exhaustiva en el marco de la OMC reflejó las voces que, desde
posiciones extremas en la defensa del liberalismo, han cuestionado el grado de
liberalización alcanzado por el MERCOSUR. En esta línea se hallan, por ejemplo, las
indagaciones permanentes acerca de la creación o el desvío de comercio. Sin
embargo, los datos demuestran que durante el período 1986-1995 el crecimiento total
de las importaciones del MERCOSUR sobrepasó enormemente al de las
exportaciones. De hecho, las importaciones aumentaron el 268% mientras que las
exportaciones un 129%, lo que da cuenta de la amplia apertura multilateral del
MERCOSUR, no siempre reflejo de un regionalismo abierto orientado a las
exportaciones. Lo mismo ocurre con los argumentos acerca del grado de protección
efectiva43, los que señalan que si bien los aranceles externos al momento de
implementarse el AEC alcanzaban un promedio cercano al 10,7%, el escalonamiento
arancelario proporcionaba un grado mayor de protección efectiva a las industrias
manufactureras. Asimismo, algunas críticas han redundado en cierta “flexibilidad”
41
Desde el 1º de enero de 2000 todo el comercio entre los Estados parte (excepto el azúcar y los automóviles) comenzó a gozar de un margen de preferencia sobre el arancel NMF de 100%, a condición de que los bienes cumplieran con los requisitos de origen. 42
Una de las últimas revisiones fue cumplimentada en Ginebra a principios de abril de 2006. Restaba que la Secretaria redacte un informe final, el que debía determinar la compatibilidad del MERCOSUR con los acuerdos del GATT y la Cláusula de habilitación. 43
La protección efectiva mide los efectos del sistema arancelario sobre el valor agregado en las diferentes industrias.
222
otorgada a los países para apartarse individualmente del AEC; en que los niveles
arancelarios comprometidos durante la Ronda Uruguay de la OMC se encontraban
muy por encima de los efectivamente aplicados, lo que podía dar lugar a márgenes
posteriores de acción en “perjuicio” de la seguridad que se le puede otorgar a la
política comercial del MERCOSUR; y en los ajustes arancelarios como fuente de
ingresos ante las dificultades económicas por las que atraviesan los países miembros
(Nagarajan, 2008: 263-265).
CONCLUSIONES
El balance sobre la inscripción del MERCOSUR en el sistema multilateral de
comercio, sumado a las voces que surgen de parte de sectores ortodoxamente fieles a
la ideología del “paradigma céntrico”, arroja así algunos supuestos. No solo en
términos de la doble vara que reviste la argumentación de los países centrales, sino
porque lo requerido por los organismos internacionales, y los intereses que se
esconden detrás de las reglas multilaterales, ha comportado consecuencias bastante
perjudiciales para los países de la región, en materia de desindustrialización,
desempleo y pobreza. Nuestras consideraciones no pueden entonces evadir el
interrogante acerca de por qué o para qué los países en desarrollo deben liberalizar
indiscriminadamente sus flujos comerciales y adaptarse a las disciplinas de la OMC,
aun cuando éstas vayan en contra de los intereses de sus propias naciones. La única
respuesta nos remite entonces a la persistente situación de dependencia que
caracteriza a la región, mediatizada por la histórica falta de equidad en los
intercambios comerciales internacionales y las relaciones de fuerza que la consagran,
en el plano económico, político- estratégico y en las ideologías.
La liberalización tal como está planteada no tiene razón de ser. Cuando se
imagina la configuración de procesos de integración regional entre países en
desarrollo, de lo que se trata –al menos en el plano de las intencionalidades
subyacentes- es de la búsqueda de alternativas conjuntas para superar las debilidades
y dificultades más acuciantes de las sociedades y economías comprendidas en tales
esquemas. Por no hablar de la realidades políticas, sociales y culturales que le dan
sustento y legitimidad a tales iniciativas. De otro modo la integración no tendría
sentido. De alguna manera, aunque tímidamente, esa fue la búsqueda que estuvo
detrás del primer acercamiento argentino-brasileño de mediados de la década de
1980. Posteriormente, la oleada liberalizadora del Consenso de Washington terminó
irrumpiendo de lleno en los países de la región y los objetivos iníciales quedaron
truncos al amparo de las políticas de apertura y desregulación las que, si bien
223
respetuosas de las reglas multilaterales, hacia fines del siglo XX pusieron al borde del
abismo al proceso de integración nacido del Tratado de Asunción.
Los cambios experimentados en los fundamentos y en la metodología para
conducir el proceso de integración impiden hablar de un único MERCOSUR. Por un
lado, encontramos un primer MERCOSUR que, si bien con dificultades en su
implementación y metas moderadas, contenía un fundamento similar al de los
primeros esfuerzos latinoamericanos que plantearon a la integración regional como
instrumento para resolver históricas problemáticas estructurales derivadas de la injusta
división internacional del trabajo de raigambre decimonónica. Por otro lado,
observamos un segundo MERCOSUR –el formal y vigente desde principios de los
años noventa aunque con antecedentes a fines de los ochenta, muy acoplado al
Consenso de Washington y a los requerimientos establecidos por la OMC y los
intereses de los países centrales. Este segundo MERCOSUR, con el tiempo puso de
relieve la debilidad de una estrategia de integración sustentada casi exclusivamente en
los intereses comerciales de algunos sectores económicos, alejada de mecanismos de
coordinación macroeconómica y de una política industrial común. El despliegue de ese
rumbo y sus consecuencias, fundamentan las críticas al paradigma céntrico y al
regionalismo abierto, en general, y a este segundo MERCOSUR, en particular.
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227
La integración regional en América del Sur
como objeto de estudio: ¿en pos de la
construcción de un campo?
Perrotta, Daniela
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
228
Resumen
El presente artículo se propone realizar un mapa de referencias intelectuales y/o
académicas (sin perder de vista la dimensión política) sobre la integración regional en
América del Sur en vistas a discernir si, en este momento de agitación conceptual
actual, nos encontramos ante un proceso de construcción de un campo académico
propio (valiéndonos de los aportes de la sociología del conocimiento). En el desarrollo
de este argumento, se discutirán las principales ideas-fuerza de la integración regional
en nuestras latitudes en perspectiva histórica y se procederá a intentar visibilizar las
redes de conocimiento, contradictorias y/o en pugna, que nutren las diferentes visiones
sobre el estado actual de la integración.
Palabras clave: pensamiento – campo de estudios – América del Sur – integración
regional
229
La integración regional en América del Sur como objeto de estudio: ¿en pos de
la construcción de un campo?
Mg. Daniela Perrotta1
Introducción
Sobre el mapa político latinoamericano, la integración regional consiste en una de las
políticas de mayor relevancia de los actuales gobiernos sudamericanos para
consolidar la democracia, fortalecer las relaciones de paz y amistad y promover el
desarrollo integral desde una posición autónoma –tal como lo demuestran las
decisiones políticas de los jefes y jefas de Estado de los últimos 10 años–.
Consecuentemente, Sudamérica presenta procesos de integración regional novedosos
respecto de otras latitudes (particularmente de cara a la severa crisis europea) y de
otros momentos históricos (como la experiencia regional neoliberal de los años
noventa); que cuentan, al mismo tiempo, con cierto “aire de familia” respecto de los
intentos unificadores de la década de los años sesenta –principalmente, la prioridad
otorgada al desarrollo económico– como de los primeros movimientos de unificación
política del período independentista –dado el énfasis actual en la autonomía política–.
En efecto, la respuesta a la crisis del capitalismo financiero a nivel inicial –que está
calando hondo en el proceso de integración europeo– ha sido diferente a uno y otro
lado del océano Atlántico: mientras que el viejo continente persiste en la aplicación de
políticas ortodoxas para dar respuesta a la crisis (en línea con el esquema de
integración consolidado en el Tratado de Maastricht en los años noventa), América del
Sur ha planteado una respuesta conjunta a los embates de la crisis –como se
desprende de la Cumbre de la Unión de Naciones Suramericanas realizada en el mes
de julio del 2011–2 y de las acciones que han encaminado unilateralmente los Estados
1 Lic. Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster en Ciencias Sociales con orien-
tación en Educación en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede académica Argentina (FLACSO Argentina). Doctoranda en Ciencias Sociales en FLACSO Argentina. Docente de grado e investigadora en las Facultades de Filosofía y Letras y de Ciencias Sociales de la UBA. Coordinadora del Proyecto de Voluntariado Universitario Identidad MERCOSUR (UBA). Becaria del Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICET), 2010-2012 y de la Agencia Nacional para la Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), 2007-2009. Ha sido becaria en el marco del convenio de cooperación entre la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), Ministerio de Educación, Argentina y la Coordenação de aperfeiçoamento de pessoal de nível superior (CAPES), de la Deutscher Akademische Austausch Dienst (DAAD) y del Ministerio de Relaciones Exteriores de Canadá a través del Consejo Internacional de Estudios Canadienses para realizar instancias de formación e investigación en Brasil, Alemania y Canadá respectivamente 2 Han sido los Presidentes Juan Manuel Santos (Colombia) y Dilma Rousseff (Brasil) quienes instaron a la
UNASUR sobre la necesidad de buscar consensos sobre instrumentos de políticas que permitan reducir los efectos de la crisis financiera internacional (Página 12, 29 de julio de 2011: http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-173306-2011-07-29.html). Los consensos se plasmaron en la
230
que la componen. Asimismo, estos procesos de integración regional presentan rasgos
significativamente contrapuestos a las características predominantes del modelo
anterior neoliberal (el énfasis en el rol de conducción del Estado, la priorización de la
agenda del desarrollo integral, etc.), si bien se perciben elementos (de esa etapa
anterior) contradictorios y en pugna (básicamente: la persistencia de una visión de la
inserción internacional más librecambista neoliberal en los países que han firmado
Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos o con la Unión Europea). Por
último, el “aire de familia” respecto de los procesos de integración regional actuales
con los procesos de los años sesenta (en el marco de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio –ALALC– y las ideas emanadas de la Comisión Económica para
América Latina –CEPAL–) en lo que refiere a la “forma” de “hacer integración”
(principales instrumentos y objetivos de política) así como con los primeros procesos
unificadores de la región durante la época independentista, donde la unidad fue
percibida como la única manera de procurar la independencia política.
El punto de partida, por lo tanto, afirma que estamos vivenciando un momento de
“agitación conceptual”; es decir, de una etapa de convulsión de las respuestas teóricas
ensayadas para dar cuenta de una realidad nueva, diferente, compleja y
multidimensional (que podría asemejarse a una crisis paradigmática en términos de
Kuhn). En este contexto, la situación problemática que da origen a la presente
indagación consiste en que las políticas adoptadas en las más altas esferas de
conducción gubernamental y su traducción en iniciativas regionales –particularmente
en los casos del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR)– ha descolocado al pensamiento sobre la integración
regional y nos encontramos ante la necesidad de construir nuevos conceptos, ya que
este momento aún no puede ser asido con las herramientas conceptuales
predominantes (hegemónicas) durante la etapa anterior de la integración (1990-
2000)3.
En este escenario, el ejercicio de analizar el campo de estudios sobre la integración
regional sudamericana –indagando las diferentes posiciones y los conflictos al interior
del mismo– reviste una importancia fundamental para diferenciar, dentro de las
posiciones teórico-conceptuales, los intereses contradictorios y/o en pugna que portan
Declaración de la Reunión extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Suramericanas “Compromiso UNASUR contra la desigualdad” del 28 de julio de 2011 (Lima, Perú) y en la Declaración del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas del 12 de agosto de 2011 (Buenos Aires, Argentina), la cual instala el citado Consejo Suramericano, fija su Estatuto y su Plan de Acción. 3 Reconocemos que en esta etapa se construyeron respuestas alternativas para asir la integración
regional, sin embargo, destacamos su invisibilidad dada la persistencia de posiciones que ocuparon un lugar hegemónico dentro del “campo académico” (Perrotta, 2010).
231
en pos de favorecer trayectorias específicas para la integración regional (vinculada a
patrones de desarrollo e inserción internacional diversos). Las preguntas-problema
que dan origen a esta indagación son las siguientes4: ¿Cuál es el estado de la
discusión sobre la integración regional en Sudamérica en el siglo XXI (2001-2012)?;
¿Qué conceptos y análisis predominan, sean éstos complementarios, contradictorios
y/o en pugna?; ¿Cuáles son sus puntos de partida y sobre qué tradiciones abrevan?;
¿Cuáles son las posiciones erigidas bajo pensamiento autónomo que abonan a la
emancipación intelectual AL y cuáles dan cuenta de la persistencia de cierta
dependencia académica respecto de referencias prescriptivas?; ¿Cómo se expresan y
dirimen los conflictos entre estas discusiones / posicionamientos?
Dentro del marco general de esta investigación de reciente iniciación, el presente
artículo realiza un recorte del tema general y se orienta a discutir las principales ideas-
fuerza de la integración regional en nuestras latitudes en perspectiva histórica y
visibilizar (destacando el carácter preliminar de las mismas) las redes de conocimiento,
contradictorias y/o en pugna, que nutren las diferentes visiones sobre el estado actual
de la integración. La propuesta consiste, por tanto, en realizar un mapa de referencias
intelectuales y/o académicas (sin perder de vista la dimensión política) sobre la
integración regional en América del Sur en vistas a discernir si, en este momento de
agitación conceptual actual, nos encontramos ante un proceso de construcción de un
campo académico propio (valiéndonos de los aportes de la sociología del
conocimiento). A modo de primer paso, se torna imperioso realizar un breve “estado
del arte” de las conceptualizaciones actuales sobre el devenir presente de la
integración regional en el Cono Sur –las características que enfatizan, los marcos
teórico conceptuales de los que parten y los actores que las esgrimen–.
Para realizar esta tarea, este trabajo se organiza en cuatro secciones, a saber. En
primer término, se realiza una breve presentación de la construcción del marco teórico
conceptual que utilizamos, incluyendo una breve referencia a las hipótesis que se
ponen a prueba en el marco de la investigación general de la cual forma parte inicial
este artículo. En segundo lugar, se realiza un sucinto estado del arte sobre el tema
general que se aborda aquí: las características particulares del problema de
investigación inciden en la construcción de este “estado de la cuestión” ya que se
realiza, constantemente, un proceso de análisis conceptual e histórico por las fases
que ha experimentado la integración regional en América Latina. Como resultado de la
4 Estudio de investigación recientemente iniciado que se titula “La construcción del “campo de estudio”
sobre la integración regional en América Latina: pasado y presente, rupturas y continuidades, dependencia y autonomía”, a cargo de la autora.
232
acción anterior, la tercera sección se orienta, por un lado, a la presentación de las
respuestas académicas sobre el estado actual de la integración (2001-2012),
realizando un análisis de contenido sobre cada una de ellas y, por el otro, a la
realización de un mapeo preliminar de las referencias intelectuales para asir la
integración regional en estas latitudes. A partir de esta operación, se ensayan unas
reflexiones finales sobre la (im)posibilidad de asir un “campo de estudios” sobre
integración regional en Sudamérica.
1. El punto de partida de la indagación: un marco teórico conceptual para
asir las producciones académicas sobre la integración regional en
América del Sur
Las bases teóricas del estudio aquí propuesto se nutre, en esta fase inicial de la
indagación, de cuatro aportes: 1) desde la sociología del conocimiento, la noción de
“campo de estudio”; 2) el concepto de “paradigma” de Kuhn; 3) los ejes de
dependencia y autonomía académica presentes en el pensamiento social
latinoamericano; 4) la particularidad de los procesos de integración regional.
En primer término, respecto de las características de los campos de estudio y de su
aplicación a la integración, retomamos los aportes de Pierre Bourdieu, quien define “un
campo de fuerzas como aquel dotado de una estructura, así como un campo de luchas
para conservar o transformar ese campo de fuerzas […] Los científicos aislados o los
laboratorios, definidos por el volumen y la estructura del capital específico que poseen,
determinan la estructura [… así como] el estado de las fuerzas que se ejercen sobre la
producción científica y sobre las prácticas de los científicos” (Bourdieu, 2010: 125).
Pues bien, la integración regional como campo de estudios no ha sido abordada por la
literatura, pese a que encontramos abordajes tangenciales a partir de los estudios
sobre las Ciencias Sociales en la región (Beigel, 2010); y a diferencia de estudios
sobre el campo de diversas disciplinas (Neiburg y Plotkin, 2003; Palamidessi,
Suasnabar y Galarza, 2007; Plotkin, 2006; Simonoff, 2012). En tanto la integración
regional no constituye una disciplina en sí misma, sino que es abordada desde
diferentes disciplinas, la perspectiva que adoptamos para considerar el “campo de
estudios sobre la integración regional” en AL es similar a la adoptada por Krotsch y
Suasnabar (2002) para dar cuenta de un campo de estudios sobre la universidad en
Argentina, al destacar que estos estudios sobre la integración regional han transitado
recorridos sinuosos desde múltiples disciplinas y espacios institucionales. Reconocen
que “un campo existe en tanto exista hegemonía en torno a un paradigma dominante,
233
al mismo tiempo que bordes y fronteras que delimitan el espacio concreto de
interacción social. Como todo sistema o configuración de actores y posiciones, éste se
constituye como una configuración de tensiones en movimiento en el cual el balance
de poder es permanentemente inestable” (Krotsch y Suasnabar, 2002: 16).
En segundo lugar, la noción de paradigma la tomamos de Thomas Kuhn (1990). El
autor considera que la ciencia avanza mediante la posición de estructuras
conceptuales-empíricas (paradigmas) por parte de una comunidad científica que los
utiliza para expandirlo durante el período de ciencia normal y luego los abandona y
sustituye durante las revoluciones científicas. Los paradigmas son realizaciones
científicas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan
modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica –porque tienen más
éxito que sus competidores para resolver problemas que el grupo de profesionales
reconoce como graves; la posición exitosa, vale destacar, no implica per se el éxito
completo en la resolución de un problema determinado o resultados suficientemente
satisfactorios (Kuhn, 1971: 51)–. Se discernirá, en las fases finales de la investigación
citada, la pertinencia de los conceptos paradigma (modelo mental que contiene
definiciones, constructos e interrelaciones entre constructos) vis a vis modelo
(fenómenos particulares que pueden representar al mismo fenómeno desde distintos
puntos de vista paradigmáticos).
En tercer lugar, retomamos los aportes de Fernanda Beigel (2010), la distinción de los
tres usos del constructo autonomía académica: 1) “la efectiva especialización que
tiene lugar en la construcción de ´lo académico´ como espacio social, materializado
principalmente en la institucionalización del sistema universitario y la creación de
agencias públicas de investigación científica” (Beigel, 2012: 14), ie. lo que se conoce
como “autonomía universitaria”; 2) la existencia de una libido específica que
comparten los agentes que participan de un campo y que se constituye en la
búsqueda del reconocimiento de los pares corporizada en prestigio y materializada en
fuentes de consagración que son objeto de disputa –en AL el prestigio
institucionalmente reconocido fue un capital simbólico de gran relevancia–; 3) “la
´internacionalización´ del campo científico y las distintas fuerzas que operan en la
circulación internacional de las ideas” (op cit, 17). Sobre la internacionalización
destacamos con Sousa Santos (2005), Vessuri (2010) y García Guadilla (2010) la
posibilidad de referir tanto a la reproducción estereotipada de concepciones científicas
como a formas alternativas de cooperación orientadas a contrarrestar la hegemonía
científica de grandes potencias. Por su parte, el concepto de “dependencia académica”
refiere a “situaciones de dominación que devienen en la posición de un campo
234
académica en el sistema académico mundial” (Beigel, 2010: 17) (también, Borón, 2008
y Follari, 2009).
En esta misma línea, consideramos imperioso incorporar los estudios de Alcira
Argumedo sobre la matriz autónoma de pensamiento nacional y popular en AL. La
autora revisita cuatro períodos en la conformación de las ideas nacional-populares en
nuestra región, a saber: (1) las culturas precolombinas; 2) la conmoción del encuentro;
3) la etapa del dominio colonial; 4) los procesos políticos culturales a partir de la
emancipación), destacando que en la tercera se conforman dos grandes patrones
socioculturales a partir de la confluencia de “las soberbias civilizatorias, las ambiciones
e intereses, las experiencias vitales de límite, las tradiciones étnico-culturales, las
nuevas condiciones de producción e intercambio, las afluencias poblacionales y los
trastocamientos sociales” (Argumedo, 2006: 151). Cada uno de los patrones cuenta
con elementos básicos de definición en torno a valores constitutivos, percepciones
existenciales y visiones de mundo, que se irán reproduciendo y alimentando en las
sucesivas generaciones (sin haber logrado, de acuerdo a la autora, una síntesis capaz
de revertir su histórico conflicto). Los dos sustratos tienen entre sí múltiples puntos de
contacto, intercambios, espacios grises y elementos de yuxtaposición y, no obstante
esta complejidad de sus características y relaciones mutuas, son dos formas
fundamentales de vertebración social y cultural (dos polos cuyos perfiles respectivos
se hacen más visibles en sus manifestaciones extremas). El “patrón sociocultural
oligárquico-señorial”, por un lado, se asienta sobre las nuevas aristocracias formadas
en AL a partir de los descendientes de aventureros, delincuentes, hijos segundones,
etc. que integraron las corrientes conquistadoras y lograron amasar una fortuna
considerable (en encomiendas, asientos de esclavos, explotaciones mineras,
plantaciones, obrajes o expediciones genocidas). Durante la era colonial, este sustrato
será similar en las diversas zonas de AL, derivada del peso de la referencia hispana y
portuguesa en su constitución y desarrollo. Tras la independencia, este patrón
conservará el espíritu discriminatorio, readaptando los fundamentos y los modos de
expresión a los nuevos tiempos e ideas, sin que se quiebre el eje fundante del
desprecio social y cultural hacia las mayorías populares. Serán dóciles ante las
presiones económicas y culturales foráneas, en efecto, buscarán como aliados a las
potencias extranjeras de turno para resguardar su predominio. Sobre ellos se
sustentan las relaciones neocoloniales que, a los intereses económicos, unen el
orgullo de sentirse escogidos para una misión de hombres superiores, aun cuando
esto requiera una actitud servil. Po otro lado, “el patrón sociocultural popular”, se forja
como una elaboración colectiva que se procesa en las distintas regiones a partir del
235
siglo XVI, siendo la explotación el común denominador de esta heterogeneidad de
actores. La recuperación de la dignidad y la autonomía, la defensa de sus identidades,
la rebeldía frente a la opresión, la solidaridad como herramienta para enfrentar
situaciones críticas, son elementos que otorgan rasgos de similitud al complejo
sustrato popular latinoamericano (Argumedo, 2006). A partir de la cuarta etapa
identificada por la autora, las articulaciones económicas, sociales, políticas y culturales
confluyen en sociedades duales –con graves dificultades de integración entre los polos
socioculturales originarios–. En este marco, la experiencia histórica de las mayorías
latinoamericanas, conforma, a través de diferentes vertientes y síntesis, una matriz
autónoma de pensamiento, es decir, “modos de interpretación, vertebraciones
conceptuales, valores constitutivos, cosmovisiones desarrolladas en infinidad de
experiencias, conocimientos y prácticas sociales, en momentos de repliegue o
confrontación. Con hilos de continuidad que expresan la otra versión del relato;
capaces de alcanzar mayores niveles de articulación teórica y confrontar, también en
el plano del pensamiento sistematizado, con las grandes matrices europeas que
influyeron en los proyectos orgánicos a los cuáles se enfrentó predominantemente en
términos políticos” (Argumedo, 2006). La comprensión de las matrices de pensamiento
es relevante para la comprensión de un “campo” de estudios sobre integración
regional, donde predominan visiones vinculadas a intereses vinculados a ambos polos
de los patrones socioculturales revisitados.
En cuarto lugar, reconocemos que la integración regional abarca y se encuentra
condicionada por tres aspectos: 1) las decisiones que cada país adopta en la
construcción de su desarrollo nacional; 2) las acciones conjuntas para transformar la
inserción de la región en el escenario global; 3) la resolución de las asimetrías entre
los miembros del acuerdo regional (Ferrer, 2007). La prosecución de la autonomía y
del desarrollo son dos elementos que motorizan el ideal unificador en América Latina
(AL, en adelante) (Paradiso, 2012).
Sobre esta base, reconocemos como punto de partida (a modo de supuesto de
investigación) que las teorías de integración regional se vinculan con sus contextos de
surgimiento y los procesos históricos que pretenden explicar; por lo tanto, no existe
una única manera de asir un proceso de integración regional en tanto no se concibe un
modelo ideal de integración regional. Así, el estado actual de la integración regional en
AL –particularmente en Sudamérica con el MERCOSUR y la UNASUR–, los avances
en determinadas áreas de política y la presencia de propuestas de integración regional
complementarias, contradictorias y/o en pugna, ha descolocado y agitado las
respuestas teórico-conceptuales ensayadas al momento.
236
Las teorías predominantes para el estudio de la integración regional fueron las
surgidas para abordar el caso europeo: éstas explicaciones permearon tanto los
análisis de la integración regional (Malamud, 2004; Malamud y Schmitter, 2006;
Schmitter y Morayta, 2010) en AL como la praxis integracionista. Luego, esta posición
es disputada por los enfoques del nuevo regionalismo (NR): tanto las visiones
prescriptivas como las elaboradas desde la Economía Política Internacional o del
Constructivismo en RRII. El caso de la integración regional europea demostró que se
trata de una experiencia sui generis y la experiencia de cómo la crisis del capitalismo
financiero actual impacta sobre ambas regiones da cuenta de que las opciones por la
integración regional se vinculan con las opciones nacionales sobre cómo encaminar el
desarrollo (Sanahuja, 2012; Vazquez, 2010). Además, hoy el campo de estudios sobre
integración regional en Europa se reconoce que es menester tomar aportaciones
elaboradas en Asia y AL (Warleigh‐Lack y Van Langenhove, 2010).
Varios autores dan cuenta del estado actual de la integración regional en AL y se
coincide en señalar que el momento presente de la integración regional se postula en
franca oposición al momento anterior neoliberal (véase ut supra). En este escenario,
las herramientas teórico-conceptuales anteriores son insuficientes pese a que se están
ensayando diversas respuestas que nutren la reflexión. Al mismo tiempo, se percibe el
imperativo de contar con una academia comprometida con su tiempo (Correa, 2010) y
autónoma respecto de las producciones teóricas de otras latitudes.
Consecuentemente, nuestra primera hipótesis de trabajo considera que se perfilan
ciertos elementos que permitirían dar cuenta de la institucionalización del mismo: a)
emergencia de investigadores y espacios orientados a la investigación y formación de
futuros estudiosos en temas de integración regional en AL; b) maduración de
posicionamientos fundados teórica y empíricamente; c) aumento de la especificidad
del espacio en términos de investigadores y circulación de conocimientos
especializados; d) diversificación del campo; e) disputas por el control simbólico y
material del campo; f) incremento de la producción local. Estos y otros elementos
serán indagados para poder vislumbrar la existencia de los posibles paradigmas
interpretativos de la integración regional, vinculados a modelos preferidos de “hacer
integración regional” (desde modelos de integración regional al servicio de los
mercados hasta aquellos que consideran a la integración regional como una política
orientada al desarrollo inclusivo).
La segunda hipótesis de trabajo afirma que, en este contexto de agitación conceptual,
el campo de estudio sobre la integración regional en AL refleja la presencia de
237
rupturas y continuidades entre modelos divergentes y/o convergentes de integración
regional del Siglo XXI. Si cada paradigma teórico-histórico ensaya respuestas que
retrotraen tanto a experiencias históricas previas (o en curso) como a las herramientas
teórico-conceptuales disponibles en un determinado momento, se concibe la
existencia de al menos cuatro vertientes de pensamiento sobre las cuales abrevan los
posibles paradigmas identificados dando cuenta, en cada caso, de relaciones de
dependencia y/o autonomía académica y el probable surgimiento de nuevas teorías en
el marco de un campo de estudio de integración regional en AL . En efecto, el
estructuralismo latinoamericano, la visión del nuevo regionalismo, los enfoques
elaborados para asir la integración regional europea y el pensamiento político
latinoamericano sobre la unidad son vertientes tributarias a la discusión de los últimos
diez años de integración regional en Sudamérica.
2. Un sucinto estado actual de la cuestión: integración regional en
perspectiva histórica y de la producción de conocimiento
La integración regional en América Latina no ha sido abordada en tanto “campo de
estudios”, si bien encontramos producciones que buscan recoger los denominadores
comunes del pensamiento latinoamericano y sus principales autores/actores:
destacamos, eminentemente, el trabajo de Paradiso (2012a) refiere a la continuidad
bicentenaria del ideal unificador en AL, explicando las razones de dicha continuidad
(definida por el autor como pulsaciones integracionistas) así como los cambios en
torno a la intensidad y la inclinación de este fenómeno5. Para José Paradiso, los dos
factores estructurales que explican este fenómeno de continuidad en el ideal unificador
son: el estatus periférico de la región, por un lado, y la cohabitación con un poder
hegemónico, por el otro. Respecto del primero de los factores, la periferia es abordada
por el autor no sólo en términos cepalinos (vínculo económico), sino que, además,
como el modo de transitar por la historia, de asimilar el pensamiento. En lo que refiere
al segundo elemento, la región latinoamericana es el conjunto de países que convive
dentro del mismo espacio geopolítico continental con un poder hegemónico6. Estos
dos rasgos presentes en el devenir de la región traen aparejados, de acuerdo al autor,
dos propósitos en la orientación de la política latinoamericana: desarrollo (entendido
5 A partir de lo postulado por Paradiso, la reciente compilación de Briceño Ruiz et al. (2012) parte de la
premisa de que existe un acervo propio de la integración regional en AL que merece ser estudiado a fondo en vistas a comprender el fenómeno regionalista en estas latitudes –destacando dentro de este acervo de pensamiento los elementos que son propios, los adoptados y los adaptados–. 6 Paradiso considera que este poder hegemónico –los Estados Unidos– ha transitado por diferentes fases:
pasó de potencia emergente, a potencia multipolar, luego a potencia bipolar al momento presente de fugaz etapa de unipolaridad (Paradiso, 2012b).
238
como bienestar y prosperidad) y autonomía (Paradiso, 2012a). Desde este punto de
partida, José Paradiso divide los doscientos años de historia de la región en seis
etapas en vistas a visualizar cómo se manifiesta el ideal unificador en los campos
político, económico y cultural, las razones de esta manifestación y los momentos de
tendencias y contra-tendencias.
La riqueza de la obra de Paradiso para nuestra investigación resulta de la herramienta
analítica que nos brinda para poder identificar las posturas, complementatrias,
contradictorias y/o en pugna dentro del posible “campo de estudios” sobre la
integración regional en AL. Además, porque no escinde del análisis el tratamiento de
las tres esferas (o campos en sus propios términos): la política, la económica y la
cultural. La esfera política, para nosotros, permite incorporar las acciones
integracionistas concretas (hoy plasmadas en las decisiones de los jefes y jefas de
Estado y de Gobierno de América del Sur); la económica, por su parte, abona al
estudio de los condicionantes y los facilitadores de esas decisiones de política; y la
cultural contribuye a incorporar el aspecto de lo nacional-popular señalado por
Argumedo y “los estudios” (producciones académicas) sobre integración. Tres esferas
en retroalimentación constante.
Conforme a nuestros supuestos e hipótesis de investigación, En los acápites que
siguen se presentan los momentos de la integración regional en AL junto con las
explicaciones teóricas surgidas para asirlas.
2.1. La integración de los años sesenta
En primer lugar, es menester destacar que la teoría de la integración regional como tal
surge a fines de la década de los años cincuenta a partir de un hecho político
trascendental en otra latitud: la unidad en Europa Occidental luego de la segunda
guerra mundial. Las dos teorías de Relaciones Internacionales predominantes hasta
los años setenta buscaron responder la siguiente pregunta ¿qué actor cuenta con más
poder en este nuevo escenario?; las respuestas ensayadas fueron principalmente: los
Estados (desde el enfoque del intergubernamentalismo) y las instituciones regionales
(en la perspectiva neofuncionalista) (Perrotta, 2012). Luego de un período de
pesimismo teórico, coincidente con el estancamiento de la integración regional
europea, en los años noventa se da paso a explicaciones que reconocen su
parcialidad explicativa desde diversas disciplinas (ciencia política, sociología,
239
antropología, etc.) (Dur y González, 2006; Hurrell, 1995 a y b; Gómez Mera, 2005;
Perrotta, 2012).
Coetáneamente, en los años cincuenta y, especialmente, durante la década de los
años sesenta, comienzan a ensayarse experiencias de integración regional en AL. En
efecto, la integración tiene una tradición de larga data ya que la unidad ha sido el
común denominador durante el período de independencia. Sin embargo, tras la
creación de cada nueva unidad política –y las luchas intestinas por consolidar cada
territorio político–, el Estado Nación se cerró sobre sí mismo dejando de lado las
ideas-fuerza de unidad regional, autonomía y emancipación. En este sentido, la
fragmentación y/o separación caracteriza al subcontinente durante todo el siglo XIX y
buena parte del siglo XX: desde mediados de los años cincuenta, con el intento de
creación de un nuevo Pacto del ABC, América del Sur retoma la senda de la
integración: de aquí en más integración y fragmentación constituyen dos fuerzas
inversas, una centrípeta y una centrífuga, que marcan las relaciones entre nuestros
países (Methol Ferré, 2004). La creación de la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL) en el año 1948, con el argentino Raúl Prebisch como Secretario
Ejecutivo (1950-1953), permitirá retomar la senda de la unidad en AL a partir de la
integración económica regional. El pensamiento de la escuela estructuralista
latinoamericana aportará los elementos teóricos y técnicos en pos de este objetivo: si
hacia la década de los años cincuenta, AL se encontraba segmentada en
compartimentos estancos, poco intercomunicados comercialmente y con estructuras
productivas primarias de escasa industrialización, el objetivo propuesto fue la creación
de un mercado común de alcance regional. En la práctica predominó una estrategia
más pragmática de conformación de arreglos subregionales: uno de estos fue la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada tras la firma del
Tratado de Montevideo de 1960 –conformada inicialmente por Argentina, Brasil, Chile,
México, Paraguay y Uruguay; sumándose posteriormente Colombia, Venezuela,
Ecuador y Bolivia–. El proceso derivó en una situación de asimetría en los beneficios
de la integración comercial entre aquellos países que ya contaban con una base
industrial previa (Argentina, Brasil y México o ABRAMEX) y los países más pequeños,
los cuales querían revisar integralmente el acuerdo para incorporar sus demandas. Un
corolario del estancamiento de la ALALC es la firma del Pacto Andino entre los países
menos beneficiados (“los revisionistas”) y, luego, la adopción de un esquema flexible
de integración regional comercial a partir del Tratado de Montevideo de 1980 que crea
la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
240
La CEPAL propuso que, tras el desarrollo de la industria a nivel interno en diversos
Estados sudamericanos, se fomente la comercialización entre éstos por medio de
mecanismos de cooperación y de integración, con el objetivo de alcanzar la
competitividad internacional de sus productos. Este esquema, al basarse en el
crecimiento hacia dentro y la reducción de la dependencia en la región, se define como
regionalismo autonómico. Siguiendo al autor del concepto:
“la propuesta cepalina no excluía de forma absoluta la apertura a los mercados
mundiales, circunstancia que se consideraba una etapa por la que la región
tendría que transitar una vez que sus bienes lograran ser competitivos en los
mercados latinoamericanos […]” (Briceño Ruiz, 2007: 21).
El regionalismo autonómico propuesto por Briceño Ruiz combina, por tanto, dos
elementos que a primera vista parecen contradictorios: por un lado, en el marco del
retorno del nacionalismo latinoamericano, se prioriza el crecimiento del mercado
interno (con la industria ocupando un rol clave) y la mejora de las condiciones de vidas
de la sociedad (derechos sociales y laborales). Por otro lado, se concierta en torno a la
necesidad de lograr autonomía y reducir la dependencia de la región7: desarrollo y
autonomía en los términos de Paradiso antes citado (2012a). Respecto de este último
punto, es menester señalar un elemento adicional que abonó a esta visión: la caída del
panamericanismo8 como idea fuerza, la cual había marcado durante un extenso
período de tiempo las relaciones políticas y económicas de los países de América. En
el marco de la vigencia del panamericanismo, los Estados Unidos (EEUU) buscaron
presionar a los Estados con menor grado de desarrollo relativo en pos de la creación
de un conjunto de organizaciones interamericanas. Este tipo de asociaciones
perseguían una relación asimétrica e inequitativa entre los EEUU y los demás países
del continente americano, totalmente ajena de la necesidad de promover una
integración que tendiera hacia la democratización y la disminución de las
desigualdades entre los Estados y al interior de sus territorios. La disolución del
7 La búsqueda de la autonomía (respecto de los EEUU) es un eje de la matriz de pensamiento
latinoamericano. 8 La idea panamericanista surge en los Estados Unidos hacia finales del siglo XIX con el objetivo de
expandirse e imponer sus necesidades de expansión económica y financiera en el continente. En este sentido, Cisneros y Piñeiro Iñiguez (2002) retoman las palabras de quien es considerado el padre del panamericanismo, James Blaine, respecto de dónde y cómo comenzar con este expansionismo: en tanto Europa estaba consolidando su dominio colonial en África y Asia, los EEUU debían de hacerlo en América en pos de convertirse en el proveedor industrial de estas naciones. De esta manera, en 1889, se produce la Primera Conferencia Panamericana: la propuesta consistió en crear una unión aduanera continental con aranceles externos comunes, libre comercio en la intra zona, la institucionalización jurídica y política del acuerdo, el lanzamiento de iniciativas culturales conjuntas y la mecanismos para la solución de diferencias (Cisneros y Piñeiro Iñiguez, 2002: 201). El escenario que se perfila en este marco, y que permanece durante el siglo XX, es el de una Argentina contradictoria a los intereses norteamericanos mientras Brasil se constituye en un aliado –es menester señalar que el tipo de producción agropecuaria de argentina era competitiva a la de los EEUU, mientras que la de Brasil era complementaria–.
241
panamericanismo (y de las políticas mercantiles de los EEUU) permitió recuperar la
noción de autonomía en el marco de un renovado latinoamericanismo. La creación de
la ALALC da cuenta de este fenómeno de cambio.
Las características centrales y comunes a las experiencias del período (además de los
dos rasgos principales identificados por Briceño Ruiz9) son las siguientes: primero, el
Estado mantiene el rol de conducción de la política de integración, regula y articula las
relaciones sociales y mercantiles; segundo, el esquema de integración comercial al
que se aspira llegar es, en la mayoría de los casos, el de un mercado común: esto es,
lograr la libertad de movimiento de bienes, personas y capitales; tercero, la integración
regional se basa en un esquema gradual y que tenga en cuenta las situaciones de
asimetría y busque compensarlas por medio de políticas de apoyo como brindar
plazos mayores y excepciones a los programas de liberalización o destinar recursos
financieros; cuarto, los arreglos institucionales presentan rasgos de supranacionalidad,
en concordancia con los objetivos de los diferentes acuerdos, es decir la arquitectura
jurídica – institucional incluye órganos decisorios que responden a un interés regional
(y no sólo nacional) (Perrotta, 2010 b).
En un esfuerzo de síntesis de los elementos centrales de la visión cepalina de la
integración regional del período revisitado, Miguel Teubal (1968) destaca que bajo las
premisas de que el desarrollo y la independencia económica y política de los países de
América Latina dependen de su industrialización y de que el obstáculo a la
industrialización en estos países se debe al déficit crónico de las balanzas de pagos
(estrangulamiento externo), la respuesta consiste en encaminar dos procesos: por un
lado, pasar a una industrialización pesada o difícil (es decir, sustituir bienes
intermedios, como combustibles y bienes de capital, por medio de una industria capaz
de producir maquinaria, equipos, productos químicos de base, etc.); por el otro,
promover de manera masiva de exportaciones (tradicionales o no tradicionales). Vale
destacar que el primero de los caminos no podía ser seguido por todos los países de
manera simétrica, sino sólo los que contaban con una base industrial previa;
adicionalmente, esto llevaba a la paradoja de la industrialización, dada por el aumento
de las necesidades de nuevas importaciones (con mayor valor agregado). El esquema
de la CEPAL, entonces, supuso tres factores: primero, una planificación económica
9 El proceso no fue homogéneo y Briceño Ruiz distingue dos fases del regionalismo autonómico entre los
años cincuenta y mediados de los ochenta: la fase voluntarista que refiere a las primeras iniciativas bilaterales y culmina con la firma del Pacto Andino; y la fase revisionista, que va entre el anterior hasta inicios de los años ochenta con la creación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) (Briceño Ruiz, 2007: 22). La ALADI se creó por medio del Tratado de Montevideo de 1980, en reemplazo de la ALALC anterior, con el objetivo de crear un mercado común por medio de una serie de iniciativas multilaterales flexibles y diferenciadas de acuerdo al nivel de desarrollo de cada país (quitando los plazos estipulados por su antecesora).
242
capaz de invertir en sectores estratégicos (dado que los privados suelen invertir en
áreas de rentabilidad inmediata que por lo general no concuerda con los tiempos de la
rentabilidad social) y de distribuirlas en las zonas menos desarrolladas; segundo,
contar con una burguesía nacional poseedora de rasgos particulares: una conciencia
industrialista (en sectores no tradicionales), una conciencia integracionista (capaz de
aceptar las nuevas reglas de juego) y que cuente con poder político; tercero, gobiernos
desarrollistas que basen su poder en nuevos grupos sociales, capaces de promover la
industrialización y la coordinación de las políticas internas con las políticas de
integración regional –lo que implicaba que se contara con un sector abultado de
empresas públicas (estratos de funcionarios y tecnócratas interesados en el proceso),
gobiernos con amplio apoyo popular y circunstancias internacionales favorables–. Los
tres elementos requeridos para la estrategia integracionista no estuvieron presentes de
la forma esperada, lo que le permite a Teubal afirmar que:
“La idea de un desarrollo autónomo basado en el esfuerzo latinoamericano
independiente de la influencia de los países altamente industrializados está
fracasando […]
Los países miembros de la ALALC no han podido crear un mecanismo apropiado
que asegure una distribución equitativa de los frutos de la integración
económica. No se han logrado acuerdos importantes de complementación
industrial. El problema de pagos no ha sido resuelto. La imposibilidad de
coordinar políticas de transporte de los países miembros ha permitido a los
monopolios de navegación seguir controlando la región. En fin, no se ha logrado
formular una planeación económica eficaz y una coordinación de las diversas
políticas económicas nacionales a nivel regional […]
Evidentemente, la integración económica representa cosas diferentes para
distintas personas […] Un mercado común latinoamericano puede significar un
instrumento propicio para que las grandes compañías internacionales, que
deseen realizar inversiones en América Latina, controlen mercados ampliados y
tengan garantizada una zona de influencia mucho mayor […]” (Teubal, 1968: 89-
91. El destacado es nuestro).
243
Hacia fines de la década de los años sesenta se evidenciaba, por lo tanto, los desafíos
que todo proceso de integración regional debe sortear y manejar en pos de un modelo
más desarrollista10.
Finalmente, se torna imperioso señalar que el proceso de formación de bloques
regionales en Sudamérica generó resquemores en los EEUU: a diferencia de lo
acontecido para el caso europeo, donde la potencia occidental apoyó e incentivó la
cooperación e integración tanto desde el punto de vista político como en lo que refiere
al financiamiento del proceso11, la unidad sudamericana en el marco de procesos
nacionalistas fue concebida como una amenaza a los intereses norteamericanos. En
consecuencia, se desmotivó y se operó internamente de manera directa en contra de
estos procesos y de los gobiernos que la promovían.
Al igual que en Europa, estos procesos suscitaron el interés de los estudiosos. Al
respecto, Malamud (2010) reconoce que estos procesos fueron abordados desde dos
vertientes de pensamiento: por un lado, la escuela estructuralista latinoamericana y,
por el otro, desde el mismo marco teórico conceptual esbozado para el caso europeo –
a partir de los estudios de Schmitter–. La vertiente propia, la elaborada por la CEPAL y
la escuela estructuralista, buscó responder la pregunta de cómo afianzar la senda del
desarrollo.
Así, se vislumbra que la teoría de la integración regional europea proviene de las
Ciencias Sociales, mientras que la teoría de la integración regional latinoamericana
proviene de las Ciencias Económicas, en particular de la Economía Política. Además,
en tanto las inquietudes (finalidades de la integración regional) a un lado y otro del
Atlántico fueron disímiles, las explicaciones basadas en el instrumental europeo
resultaron estériles para el caso de la realidad latinoamericana, la cual, por momentos,
10
A modo de aclaración, adopto aquí la definición de desarrollo de Aldo Ferrer: “El desarrollo económico [... es] un proceso de transformación de la economía y la sociedad fundado en la acumulación de capital, conocimientos, tecnología, capacidad de gestión y organización de recursos, educación y capacidades de la fuerza de trabajo y de estabilidad y permeabilidad de las instituciones, dentro de las cuales, la sociedad transa sus conflictos y moviliza su potencial de recursos. El desarrollo es acumu1ación en este sentido amplio y la acumulación se realiza, en primer lugar, dentro del espacio propio de cada país. El desarrollo implica la organización y la integración de la creatividad y de los recursos de cada país para poner en marcha los procesos de acumulación en sentido amplio. El proceso es indelegable en factores exógenos, los cuales, librados a su propia dinámica, solo pueden desarticular un espacio nacional y estructurarlo en torno de centros de decisión extranacionales y, por lo tanto, frustrar los procesos de acumulación, es decir, el desarrollo. Un país puede crecer, aumentar la producción, el empleo y la productividad de los factores, impulsado por agentes exógenos, como sucedió con la Argentina en la etapa de la economía primaria exportadora. Pero puede crecer sin desarrollo, es decir, sin crear una organización de la economía y la sociedad capaz de movilizar los procesos de acumulación inherentes al desarrollo o, dicho de otro modo, sin incorporar los conocimientos científicos y sus aplicaciones tecnológicas en el conjunto de su actividad económica y social” (Ferrer, 2005). 11
El Plan Marshall es un ejemplo de la aprobación por parte de los Estados Unidos a la integración de Europa Occidental (que buscaba frenar el avance soviético – comunista en el Viejo Continente) (Martínez Lillo, 2001).
244
experimentó procesos de traslación acrítica del andamiaje jurídico de la integración
regional europea al caso de AL: Pacto Andino, Mercado Común Centro Americano,
ALALC.
2.2. La integración neoliberal de los años noventa
La década de los años ochenta constituyó el escenario de profundas modificaciones
en la política y las políticas de los países de América Latina que habilitó la instalación,
hacia fines del decenio, de un enfoque librecambista en la relación con los vecinos y
con otros Estados. A su vez, en el escenario mundial se sucedieron elementos que
abonaron al surgimiento de este modelo, a saber: primero, la eliminación del conflicto
Este – Oeste tras la caída del Muro de Berlín (1989); este hecho significativo al
permitir la conclusión de la Guerra Fría y la disolución de la Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas (URSS) fue interpretado como la victoria del modelo de
acumulación capitalista y a la par que implicó una relativa pérdida de primacía en la
agenda internacional de los temas de índole militar y de seguridad internacional.
Segundo, la preponderancia del comercio como denominador común de las relaciones
internacionales y el auge del capitalismo financiero. En este sentido, debe
mencionarse el surgimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995
como institución rectora de las relaciones comerciales multilaterales, y la ampliación
de sus competencias a la regulación de servicios, propiedad intelectual, inversiones y
compras gubernamentales, además del tradicional intercambio de bienes, instaura una
nueva modalidad de inserción internacional: el regionalismo. Este nuevo orden
económico mundial se nutre, asimismo, del consenso ideológico en torno al
neoliberalismo: la reforma estructural del Estado en los países de Sudamérica
incorpora como capítulo la apertura comercial promovida por los organismos
internacionales y las instituciones financieras internacionales y regionales. En tercer
lugar, en línea con lo anterior, la conformación de una visión fundamentalista de la
globalización (Ferrer, 1998).
Por lo tanto, y en el marco de los procesos de reforma estructural de los Estados, la
integración regional se alineará a las políticas de liberalización, privatización y
desregulación. De esta forma, la anterior ALALC, como expusimos, se transforma en
la ALADI y brinda el nuevo marco para la conformación de acuerdos comerciales entre
los Estados. En este escenario, se realiza la operación de encubrir la conducción
política del proceso de integración (y de casi todo ámbito de política, en general, a
partir de la supuesta división de esferas que realiza el neoliberalismo) y de la
245
caracterización de la integración regional de los años sesenta a ochenta como
negativa, vieja e ineficaz. Esto se expresa en la calificación del período de
regionalismo autonómico como “viejo regionalismo” y “regionalismo cerrado”, a la par
de la exaltación del “nuevo regionalismo” o “regionalismo abierto”. Resulta interesante
señalar que fue la propia CEPAL la promotora del concepto de nuevo regionalismo, en
franca oposición con las ideas esbozadas por esta misma institución con
anterioridad12, y se definió como:
“el proceso que surge […] de conciliar la interdependencia nacida de acuerdos
especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las
señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general [donde
se pretende] que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las
políticas tendientes a elevar la competitividad internacional, y que las
complementen; [… siendo el elemento distintivo de los acuerdos de este tipo] la
cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de la región” (CEPAL,
1990: 7).
Para el organismo aggiornado al consenso neoliberal, las medidas de política que
debían de ser adoptadas consistían en la reducción gradual de la discriminación
intrarregional, la estabilización macroeconómica, el establecimiento de mecanismos
adecuados de pago y de facilitación del comercio, la construcción de infraestructura, la
armonización o aplicación no discriminatoria de normas comerciales, regulaciones
internas y estándares y la reducción de los costos de transacción y de la
discriminación al interior de la región por medio de políticas sectoriales.
Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) consideró que la novedad
del nuevo regionalismo resultaba de su composición interna y de su relación con el
sistema de comercio regulado por la OMC. Respecto de la composición interna, se
destaca la participación de Estados de diferentes niveles de desarrollo relativo
(asimetría), sin incorporar previsiones para igualar esta situación. En lo que compete a
la vinculación con la OMC, el nuevo regionalismo plantea una relación de
complementariedad con el multilateralismo (apertura). En sus términos, “el nuevo
regionalismo se inserta en un marco de reforma de políticas que fomentaba la
economía de mercado en un ambiente institucional democrático y moderno” (BID,
2002: 37).
12
La idea de “regionalismo abierto” está presente en tres documentos de la CEPAL: uno de 1990, conocido como “Transformación Productiva con Equidad”; otro de 1991 titulado “El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente”; y el tercero de 1994 “El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe” (citado en Gudynas 2005, quien enmarca los señalamientos de la CEPAL en el debate en torno a las nuevas condiciones sobre el desarrollo).
246
Consecuentemente, el BID identifica como los objetivos del “nuevo regionalismo”:
a) el fortalecimiento las reformas económicas estructurales (como vía a la
liberalización económica, donde la maniobra regional es un paso de tres,
siendo los otros dos las estrategias unilaterales y las multilaterales);
b) la transformación económica a partir de las nuevas oportunidades de
exportación y diversificación, el mejor acceso a los mercados, y una mayor
especialización;
c) la atracción de inversiones externas; por otro lado, ciertas cuestiones de
geopolítica como la promoción de la democracia, el desarme y el aumento
del poder negociador en foros mundiales; y finalmente la cooperación
regional funcional (BID, 2002: 37-39).
Predominó una visión comercial respecto de la integración regional, la cual se concibe
como un fin en sí misma: liberalizar la totalidad del comercio intra e inter regional en
bienes, servicios, propiedad intelectual, etc. El nuevo regionalismo constituye así “la
victoria del modelo TLC” como forma de integración. Las características principales de
la integración regional así comprendida son: 1) la relación de complementación con el
sistema multilateral de comercio (BID; 2002); 2) una institucionalización mínima
(Ibáñez, 1999); 3) en relación con lo anterior, la contradicción aparente entre el
ocultamiento simbólico de lo político y el hecho de que son experiencias impulsadas
por gobiernos (constituyen verdaderas políticas públicas) (Perrotta, 2010 b); 4) la
participación (directa o indirecta) de actores y sectores económicos en las decisiones
sobre la liberalización comercial (Sánchez Bajo, 1999).
En suma, durante los años noventa, desde la política como desde la discusión
académica, la experiencia previa de integración regional en AL es re-significada: la
CEPAL (1990) enuncia el concepto de “regionalismo abierto”, en contraposición a uno
“cerrado”; y el BID/INTAL (2002) explora las posibilidades de un “nuevo regionalismo”
(en contraposición al “viejo”). Así, el campo político y el campo intelectual que fueron
teñidos de la ideología neoliberal; ello derivó en el hecho de que muchas explicaciones
se basaron en el grado de creación o desvío de comercio que generaban los nuevos
acuerdos regionales comerciales o el camino de la integración regional comercial.
Otros estudios, por su parte, se enfocaron al análisis del grado de adecuación de los
procesos en AL con el caso europeo (Malamud y Schmitter, 2006); i.e., el mito de la
integración regional europea construyó un modelo de integración regional a copiar. Por
supuesto, quedaron espacios de pensamiento crítico que abordaron estos procesos
247
desde diferentes aristas, como es el caso de los trabajos de A. Ferrer (1997) y H.
Jaguaribe (2001); si bien buena parte quedó invisibilizada (como los estudios de
Methol Ferré; 1973, 1993).
2.3. La integración regional actual, en la era de lo “post”
Hacia finales del siglo XX y comienzos del XXI, se asiste en Sudamérica a la presencia
de modelos de integración regional, donde se distinguen dos casos extremos: por un
lado, la profundización del nuevo regionalismo a partir de la puesta en marcha de los
Tratados de Libre Comercio en Perú, Colombia y Chile; por otro, la crítica al
neoliberalismo y a la integración comercial en Venezuela, Ecuador, Bolivia, Brasil,
Argentina y Uruguay, junto con la propuesta de una integración que se centre en los
Estados, las naciones y los pueblos. Este último bloque, habilita el retorno de la
política en la arena regional y se nutre de un proceso novedoso: el ascenso de
gobiernos de corte nacional – popular.
La novedad de la integración regional del siglo XXI, en este escenario complejo,
consiste en el surgimiento de esquemas nuevos o bien en la modificación de
existentes en torno a la dimensión invisibilizada en la época anterior: la política. Así,
los procesos de integración regional actuales, si bien conservan su raíz comercial
alineada con el paradigma neoliberal han experimentado modificaciones sustanciales
en el transcurso del último quinquenio. A partir del año 2003, y con mayor fuerza
desde el 2005 –tras el rechazo al intento de un acuerdo hemisférico comercial (con la
finalización las negociaciones del ALCA)– en Sudamérica, los procesos políticos de
algunos países se caracterizan por la presencia de nuevos gobiernos que promueven
políticas de corte nacional popular y/o redistribucionistas que han definido la
integración regional en términos de su concepción como un medio para lograr un
desarrollo productivo y social, a la par de reivindicar un nuevo tipo de participación
ciudadana (más centrada en la visión y el lenguaje de derecho). Estos son los casos
de la reciente Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)13 y del relanzamiento del
MERCOSUR en el año 2003. Por supuesto, la mencionada revitalización de los
13
Creada el 23 de mayo de 2008 por doce países de América del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela) con la firma del Tratado Constitutivo; ratificada el 11 de marzo de 2011. Su objetivo es “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados” (Tratado Constitutivo de la UNASUR, artículo segundo).
248
procesos de integración no ha sido de igual medida en la totalidad de los acuerdos de
integración de la región: al contrario, los procesos de cambio citados conviven con un
sinfín de tratados de libre comercio firmados entre países o grupos de países con los
Estados Unidos, principalmente14.
Desde la academia, a medida que finalizaba la década del auge neoliberal, varios
estudios ensayaron respuestas a la integración regional en diversas partes del globo:
en Europa, como expusimos, se reconoce que es más pertinente hablar de enfoques
teóricos (y no teorías generales) y se da paso a una discusión meta-teórica referida a
la discusión entre posturas racionalistas y constructivistas. Luego, en vistas a la
explosión de acuerdos de integración regional, surge la necesidad de elaborar
estudios comparados y de analizar una multiplicidad de elementos del regionalismo
de entonces. Se ensayaron criterios clasificatorios, adjetivando los tipos de
regionalismo en los diferentes momentos por los cuales la integración regional ha
transitado: “autonómico”, “estratégico”, (B. Ruiz, 2007; 2011); “fenicio” (Caetano,
2004). Hoy, se ensayan conceptos como regionalismo “posliberal” (Sanahuja, 2010),
“postcomercial” (Tussie y Rigirozzi, 2011), “inclusivo” (Vazquez, 2011) o “productivo”
(Briceño Ruiz, 2011).
En este momento de agitación conceptual, se registra un prolífico número de estudios
sobre la integración regional en AL, en general, y América del Sur, en especial, (como
dan cuenta las diversas revistas especializadas, organismos regionales y redes de
conocimiento) que estarían dando cuenta de la conformación de un campo de
estudios. Este es el elemento central del artículo, que trabajamos en el acápite que
sigue.
3. Las respuestas teóricas al momento actual de la integración regional en
AL
14
En este escenario, el MERCOSUR es relanzado en clave de una integración “Productiva y Social” (véase más adelante), mientras que se crean nuevos procesos de concertación política: la UNASUR y la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). Se puede afirmar que el ALBA implica un cambio profundo en tanto afirma la necesidad de sustituir al capitalismo por el socialismo; mientras que la UNASUR postula una mayor regulación por parte del Estado. Ambas promueven la autonomía de la región y la resolución en el ámbito sudamericano de los conflictos que surjan en esta geografía política. Al interior de la UNASUR, a su vez, se conciertan gobiernos con esquemas de inserción internacional basados en el nuevo regionalismo (modalidad Tratado de Libre Comercio, TLC) –Perú, Colombia, Chile– junto con gobiernos de un nuevo tipo, subdivididos, a su vez, en aquellos más moderados –Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil– y aquellos que persiguen la ruptura con el sistema de acumulación existente –Bolivia, Ecuador y Venezuela–.
249
En este nuevo escenario, varios autores han intentado calificar este distinto momento
como “regionalismo posliberal” (Sanahuja, 2008 y 2011), “regionalismo continental
estratégico” (Bizzozero, 2008) o “post-comercial” (Tussie y Rigirozzi, 2011): es decir, a
partir de categorías que destacan la ruptura política respecto del momento político
anterior neoliberal. Recorramos cada una de ellas.
En primer lugar, José Sanahuja (2008) ha conceptualizado a ciertos esquemas de
integración regional en América del Sur como regionalismo posliberal cuyas
características estarían dadas por:
a. La primacía de la agenda política, y una menor atención a la agenda
económica y comercial, lo que no es ajeno a la llegada al poder de
distintos gobiernos de izquierda, al tono marcadamente nacionalista de
esos Gobiernos, y a los intentos de ejercer un mayor liderazgo en la región
por parte de algunos países, en particular Venezuela y Brasil.
b. El retorno de la “agenda de desarrollo”, en el marco de las agendas
económicas del “post-Consenso de Washington”, con políticas que
pretenden distanciarse de las estrategias del regionalismo abierto,
centradas en la liberalización comercial.
c. Un mayor papel de los actores estatales, frente al protagonismo de los
actores privados y las fuerzas del mercado del modelo anterior.
d. Un énfasis mayor en la agenda “positiva” de la integración, centrada en la
creación de instituciones y políticas comunes y en una cooperación más
intensa en ámbitos no comerciales, lo que, como se indicará, ha dado lugar
a la ampliación de los mecanismos de cooperación sur-sur, o la aparición
de una agenda renovada de paz y seguridad.
e. Mayor preocupación por las dimensiones sociales y las asimetrías en
cuanto a niveles de desarrollo, y la vinculación entre la integración regional
y la reducción de la pobreza y la desigualdad, en un contexto político en el
que la justicia social ha adquirido mayor peso en la agenda política de la
región.
f. Mayor preocupación por los “cuellos de botella” y las carencias de la
infraestructura regional, con el objeto de mejorar la articulación de los
mercados regionales y, al tiempo, facilitar el acceso a mercados externos.
250
g. Más énfasis en la seguridad energética y la búsqueda de
complementariedades en este campo.
h. La búsqueda de fórmulas para promover una mayor participación y la
legitimación social de los procesos de integración (Sanahuja, 2008: 22-23).
Al igual que lo que se ha señalado ut supra, la integración regional constituye una
estrategia al servicio de un tipo de Estado particular: en este caso, el Estado
desarrollista –donde la recuperación del rol del Estado constituye un mecanismo
ofensivo y defensivo para hacer frente a las consecuencias negativas de la
globalización–. La caracterización de “post- liberal” está dada por el interés de los
gobiernos sudamericanos por trascender el modelo del nuevo regionalismo. Al
respecto, es menester señalar que Sanahuja está realizando estas aseveraciones para
dos casos puntuales, novedosos en el siglo XXI (respecto de las rupturas que
representan frente a los esquemas regionales “estilo TLC”), a saber: la Alternativa
Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA) y la UNASUR. En sus
términos, si bien “ambas expresan una determinad lectura del regionalismo […]
ninguna de las dos pude ser considerada una iniciativa de integración en el sentido
clásico del término” (Sanahuja, 2008, 24). Esto es así por la presencia de modelos de
integración contradictorios y en pugna. Es decir, la coexistencia de estos nuevos
arreglos y compromisos regionales con los acuerdos Norte-Sur y el desencantamiento
de las estrategias de inserción internacional al estilo TLC.
Esta situación de coexistencia de modelos conlleva a que Antonio Sanahuja indique,
ciertamente, que no puede hablarse aún de una nueva etapa de la integración regional
tan acabada como la que se dio a partir de la década de los años noventa (nuevo
regionalismo), sino que: “a lo sumo, el momento actual podría ser caracterizado como
un período de transición, sin modelos claros, un mayor grado de politización de las
agendas y, como consecuencia, más dificultades para generar consensos” (Sanahuja,
2008: 25). Coincidimos con el autor respecto de la incapacidad de nominar al
momento actual con una categoría concluyente porque el momento que ha sido
identificado como posliberal o neo populista no goza de cierta cristalización que
permita anclar las modificaciones redistribucionistas e inclusivas. Sin embargo,
considero que la estrategia de anclaje de dichos cambios la constituye la consolidación
por medio de acuerdos de integración regional.
En segundo lugar, Lincoln Bizzozero (2008; 2011) también se dedica al estudio de la
posición del Uruguay en el marco de la UNASUR a partir de la colocación (o
categorización) de este arreglo regional en el marco de “tipos” de regionalismo;
251
básicamente, en el pasaje del “regionalismo abierto” al “regionalismo estratégico
continental”. Este último concepto pareciera incorporar a dos autores ya citados: por
un lado, a los aportes de José Briceño Ruiz (regionalismo estratégico) y, por el otro, al
historiador uruguayo Alberto Methol Ferré (con su noción de Estado Continental). Sin
embargo, en tanto no se dedica a la operacionalización ni a la definición del concepto,
no resulta posible hacer una equiparación tan tajante sin más herramientas. La
preocupación del autor en su trabajo del año 2008 reflexión sobre la posición “que
tiene Uruguay, en tanto país pequeño, de hacer parte de ese ámbito regional [… lo
cual compete] un análisis sobre las variables y sobre los factores que inciden en la
decisión para un país pequeño en esta etapa de la historia. El referirse a esta etapa,
lleva a situar al país en relación al entorno y a cuestionar la simplificación de las
respuestas de la política exterior en función del “interés nacional”, en el contexto de la
globalización – regionalización” (Bizzozero, 2008: 47).
Finalmente, otro concepto del momento actual de la integración regional en AL es el
de “regionalismo postcomercial”, erigido por Diana Tussie y Pia Riggirozzi (2011): el
punto de partida es la construcción de un nuevo orden post-hegemónico y post-
comercial a partir de las experiencias de la UNASUR y del ALBA. En efecto, Riggirozzi
(2010) considera que AL “se encuentra en una compleja interfaz entre sub-regiones
capaces de definir y proyectar divergentes visiones del mundo, modelos comerciales y
gobernanza post-comercial. Esta diversidad evidencia la ausencia de un único
consenso dominante de las relaciones interamericanas para todo el hemisferio.
Acuerdos vinculados al comercio que permanecen resilentes y proyectos de
integración social y política transformadores abrazan diferentes compromisos
transnacionales y trans-societales. La medida por la cual AL se encuentra transitando
un camino positivo de la ´adecuación a las reglas´ a la ´creación de reglas´ está aún
por verse” (Riggirozzi, 2010: 20). Se destaca en la última autora un análisis en
profundidad de las experiencias contestatarias al régimen neoliberal (y al regionalismo
abierto derivado de éste). El elemento interesante del abordaje de Riggirozzi (2010;
2012) consiste en la lectura que realiza a partir de ciertos autores de lo que se
considera “El Enfoque sobre el Nuevo Regioanlismo” (para más información del
mismo: véase Perrotta, 2012).
Pues bien, vale destacar que además de estos estudios de corte más general,
contamos con diversos análisis más focalizados, a saber: 1) estudios detallados sobre
algunos aspectos del proceso (económico, comercial, financiero, energético, diversas
políticas sociales, modalidades posibles de inserción internacional, etc.) (Identidad
MERCOSUR, 2012; Caetano, 2011; Inchauspe, 2010; Vazquez, 2011; entre otros); 2)
252
reflexiones retrospectivas sobre pensadores latinoamericanos de los últimos
doscientos años (Briceño Ruiz, 2012; Identidad MERCOSUR, 2012; Paradiso, 2012);
3) estudios enmarcados en paradigmas prescriptivos, ya sea comparaciones con el
proceso europeo (algunas de ellas más o menos estériles) como ciertos análisis aún
anclados en el paradigma conceptual del nuevo regionalismo (Malamud, 2010;
Bouzas, 2011; Botto, 2007); 4) apreciaciones tangenciales desde el pensamiento
social crítico en AL (Sader, 2009; Bialakowsky, 2012). Sin embargo, no contamos con
un estudio que permita ubicar, a modo de cartografía, estas discusiones teórico-
conceptuales en torno de las experiencias actuales de integración regional en
Sudamérica. Es por ello que hemos dado inicio a la propuesta de investigación que
aquí se presenta.
A raíz de una búsqueda inicial, se considera aquí que los circuitos de circulación y
movilidad del conocimiento pertinentes para un estudio del “campo de estudios” sobre
la integración regional son tres: revistas especializadas, producción en congresos de
relevancia para el campo y producción en organismos (o redes) regionales presentes
en esta geografía. Al delimitar cada una de ellas, se observa que las principales son
(de manera preliminar, pudiendo sufrir ajustes a lo largo del proceso de investigación):
a) revistas (NUSO, Desarrollo Económico, selección de indexadas); b) congresos
(ALACIP, ALAS, LASA, etc.); c) organismos y redes regionales (Cepal, BID Intal, Aladi,
Cefir, CLACSO, FLACSO, FOMERCO, etc.).
4. Reflexiones finales
En este bosquejo de cartografía sobre el campo de estudios sobre integración
regional, es posible distinguir los siguientes antagonismos en el campo del
pensamiento y de la praxis integracionista:
253
Fuente: elaboración propia.
Un cruce adicional –vinculado con los dos patrones socioculturales de Argumedo
(2006)– se realiza incorporando las indagaciones de Beigel sobre autonomía y
dependencia académica, primero, y de los estudios decoloniales. A partir de la
existencia de estas dos visiones contrapuestas, se considera muy preliminarmente,
que es posible afirmar la embrionaria existencia de un campo de estudios; campo que
se nutre de las diferentes disciplinas académicas como de las acciones políticas de los
gobiernos de la región latinoamericana.
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259
Los partidos políticos de Argentina y
Uruguay frente al MERCOSUR (1989-2004)
Ramos, Hugo
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
260
Resumen
En la presente ponencia se aborda la relación partidos políticos-MERCOSUR en el
período 1989-2004. Específicamente, y en términos de partidos políticos, se considera
al Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical (Argentina) y al Partido Colorado,
Partido Nacional y Frente Amplio (Uruguay). El objetivo es analizar cómo se
posicionaron los actores político-partidarios de estos dos países frente al
MERCOSUR.
Nos centramos principalmente en las coyunturas electorales presidenciales del
período mencionado (1989, 1995, 1999 y 2003 para Argentina y 1989, 1994, 1999 y
2004 para Uruguay) apelando principalmente a las plataformas electorales y otros
documentos partidarios. El trabajo forma parte de una tesis doctoral actualmente en
curso que busca indagar en torno al rol de los partidos políticos frente al proceso de
integración
Palabras Clave: MERCOSUR, partidos políticos, posicionamientos partidarios,
integración regional
261
1.-Introducción
Los estudios sobre el MERCOSUR se han centrado fundamentalmente en su
dimensión económica-comercial, con escasas indagaciones en otras áreas (de Sierra
2001; Mendicoa, 2007). En este sentido, y con la parcial excepción de aquellos actores
ligados a los factores capital y trabajo1, existe una escasa producción académica en
relación a los actores políticos y sociales de las sociedades nacionales involucradas
en el proceso de integración.
El interés inicial que motivó la investigación que dio origen a la presente ponencia2 se
relaciona precisamente con la práctica ausencia de estudios previos que aborden a los
partidos políticos frente al MERCOSUR, al menos en lo que refiere al caso argentino.
En este sentido, y de acuerdo a Pérez Antón (1997: 17) sólo los partidos -dentro del
conjunto de los actores sociopolíticos domésticos vinculados con el Estado- cumplen
dos requisitos esenciales para el adecuado procesamiento del conjunto de cambios
involucrados en un proceso de integración: por un lado, la capacidad de agregación de
intereses en sociedades pluralistas y, por otro, “la posibilidad de seguir el sistema de
compromisos en su origen societario (aspiraciones, pautas ideológicas, memorias
históricas, etc.), en su elaboración en los vericuetos de un Estado, en su fase de
regateo y síntesis interestatal y en las proyecciones, rechazos y transformaciones que
las decisiones integracionistas inducen en las sociedades correspondientes”.
En este marco, la ponencia aborda el posicionamiento de los partidos políticos de
Argentina y Uruguay frente al Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en el período
1991-2004 concentrándose en las coyunturas electorales de los años 1989, 1995,
1999 y 2003 (Argentina) y 1989, 1994, 1999 y 2004 (Uruguay). Para el caso argentino
se estudian al Partido Justicialista (PJ) y a la Unión Cívica Radical (UCR) mientras que
para el caso uruguayo al Partido Nacional (PN), al Partido Colorado (PC) y al Frente
Amplio (FA)3.
1 Para el caso del empresariado argentino puede consultarse Iglesias y Escuder (2009) y Mellado (2004),
entre otros. Para los sindicatos en general el excelente estudio de Cortina y Robles (2006). 2 Inscripta a su vez en una investigación doctoral en curso que aborda de forma comparada el
posicionamiento de los partidos políticos argentinos, uruguayos y paraguayos frente al MERCOSUR durante los años 1991-2006 3 En relación a los partidos políticos seleccionados se recurrió a los aportes de Sartori (1992), quien
estableció ciertos principios para seleccionar a los ‘partidos que importan’. En este sentido los criterios fueron dos: 1-los partidos con mayor fuerza electoral, lo que significó incluir a los partidos que lograron acceder al gobierno durante el período considerado y, 2-los partidos que sin haber logrado acceder al gobierno ocuparon el espacio de la primera minoría. Posteriormente se incorporó un tercer criterio de orden metodológico: la necesidad de que los partidos considerados estuviesen presentes a lo largo de todo el período bajo análisis como fuerzas políticamente relevantes
262
Uno de los primeros interrogantes al que nos enfrentamos a la hora de avanzar en el
diseño de nuestra investigación fue cómo abordar el posicionamiento de los partidos
políticos en relación al MERCOSUR. En este sentido, de acuerdo a Luzuriaga (1999),
existirían al menos tres aspectos o dimensiones desde las cuales puede analizarse
esa relación: en primer lugar, la dimensión movilizadora de la opinión pública (que
involucra la formulación de propuestas y de programas electorales y que concibe a los
partidos como organizaciones de intermediación entre el Estado y la sociedad civil); en
segundo lugar, la dimensión parlamentaria (que implica concebir las tareas
parlamentarias como acciones íntimamente vinculadas a la pertenencia partidaria de
los legisladores, además de considerar las capacidades de los Congresos para incidir
en la política exterior de un Estado) y; en tercer lugar, la dimensión de
transnacionalización partidaria directa (con un doble registro: la participación en
Parlamentos Regionales de los legisladores nacionales y la membresía en
organizaciones interpartidarias internacionales por parte de los partidos políticos).
En esta ocasión nos centraremos sólo en la primera de esas dimensiones, a saber: las
propuestas y posicionamientos políticos efectuados por los partidos en ocasión de las
elecciones presidenciales nacionales a través de sus plataformas electorales en
relación al MERCOSUR. El objetivo es poner de manifiesto las similitudes y diferencias
entre los posicionamientos partidarios al interior de cada caso nacional y entre los dos
países, en la búsqueda tanto de percepciones comunes como de divergencias, ligadas
ya sea a los marcos nacionales de referencia en los que actúan los partidos como a la
posible existencia de afinidades o “matrices políticas” comunes entre partidos
pertenecientes a diferentes países.
Los posicionamientos partidarios se analizaron en función de tres variables, derivadas
de la propuesta teórica neofuncionalista de Schmitter (2002)4: 1-las percepciones5 en
torno a la distribución de los beneficios de la integración que sostienen los partidos
políticos; 2-la identificación con el proceso de integración que manifiestan y, 3-la
manera en cómo es percibida la posición internacional de los Estados y de la región en
relación a su participación en el MERCOSUR.
4 Para este autor, la variable central de un proceso de integración es la presencia de tensiones y
contradicciones internas. En su acumulación, éstas generan “crisis” que pueden resolverse incrementando, disminuyendo o “encapsulando” las obligaciones contraídas por los Estados participantes del proceso. Las crisis pueden dar lugar a “ciclos decisorios”, una herramienta conceptualmente útil para abordar los “momentos cruciales” en el desarrollo de un proceso integracionista, que se traducen generalmente en una serie de medidas políticas y nuevos instrumentos normativos. Esquemáticamente, la resolución de cada ciclo decisorio dependerá del valor que adopten ciertos factores agrupados en cinco variables, tres de las cuales fueron operacionalizadas para el análisis de las percepciones partidarias involucradas en nuestro trabajo y son mencionadas en el cuerpo central de la ponencia. 5 Definimos a las percepciones como referencias que otorgan sentido a las acciones de los actores,
basadas en sistemas de creencias sociales previas (Larsen, 1997).
263
Por último, cabe mencionar que la ponencia se estructura en tres apartados y una
conclusión. El primero comprende la introducción, el segundo ofrece una esquemática
caracterización de los posicionamientos históricos de cada partido involucrado en
nuestro trabajo atendiendo a los antecedentes vinculados con la temática y dando
cuenta de las tradiciones partidarias referidas a la política exterior en general y a la
integración regional en particular, mientras que el tercero da cuenta del análisis de los
posicionamientos partidarios en cada elección presidencial. Por último, elaboramos
una serie de conclusiones generales.
2.-Partidos políticos, política exterior e integración regional
Partiendo del caso argentino se puede afirmar que en general la literatura académica
no aborda el posicionamiento de los partidos políticos en relación a la integración
regional; en términos del desarrollo histórico de cada organización partidaria, es un
área prácticamente vacante6. Desde una perspectiva global, el escaso desarrollo de
este tipo de trabajos se vincula con un conjunto de factores. En primer lugar, al propio
desarrollo histórico-político de Argentina, que no ha favorecido la discusión y
elaboración de posiciones político-partidarias consistentes, en particular por sus
recurrentes quiebres constitucionales, que bloquearon la actividad partidaria7.
En segundo lugar, los propios partidos políticos argentinos presentan ciertas
características que han dificultado la emergencia y consolidación de claros cuerpos
doctrinarios, ya sea por su carácter movimientista (Abal Medina y Suárez Cao, 2002) o
por sus perfiles ideológicos difusos (Persello, 2007; Mustapic, 2002).
Por último, cabe mencionar que la especifica inserción de la Argentina en el sistema
internacional -definida como periférica o subdesarrollada- ha motivado que los partidos
6 Sin embargo, los análisis especializados sí consideran algunas dimensiones que pueden vincularse con
nuestra temática. En este sentido, es posible identificar trabajos que se ocupan de: 1-la política exterior argentina, estrechamente vinculada a los titulares del Poder Ejecutivo; esta bibliografía en ocasiones considera el posicionamiento de los presidentes en vinculación con el de sus respectivos partidos (Rapoport y Spiguel, 2005; Russell y Tokatlian, 2003; Eissa 2011, entre otros); 2-análisis de partidos políticos específicos, donde el interés se orienta tanto a la historia de las formaciones partidarias como a su organización, en general, en este tipo de trabajos las posiciones político-partidarias son soslayadas o sólo mencionadas en relación a temáticas claves (rol del estado, defensa de la democracia, desarrollo industrial, etc.) entre las cuales no se considera sistemáticamente a la integración regional (Levitsky, 2005; Persello, 2007; Rock, 1997, entre otros) y; 3-los análisis que intentan dar cuenta de la posición en política internacional de los partidos; este tipo de análisis, aunque con notables excepciones (Bologna, 1991; Miguez, 2010), privilegia la relación con los centros de poder mundial, en particular la vinculación con Gran Bretaña y la conflictiva relación con Estados Unidos. 7 En este sentido, es recién a partir de 1983 que la democracia se instaló definitivamente en nuestro país
como un régimen político legítimo y reconocido como tal por sus principales actores; sin embargo, es también en esta etapa cuando los partidos empiezan a experimentar cambios relevantes que dificultaron su consolidación institucional (Leirás, 2007; Calvo y Escolar, 2005).
264
políticos definieran posiciones más claras en relación con las potencias dominantes o
hegemónicas que en relación con sus vecinos de América Latina -con la parcial
excepción de Brasil y Chile-, al menos hasta tiempos recientes.
En contraposición, el caso uruguayo se distingue por su originalidad: los partidos
políticos de Uruguay han construido tradiciones políticas específicas e ideas
relativamente precisas e identificables en relación a la integración latinoamericana, a la
posición del país en el escenario internacional y regional y a la relación con sus
principales vecinos, Argentina y Brasil8. En estrecha relación, en Uruguay los partidos
políticos poseen una centralidad indiscutible en el sistema político nacional, definido
además por la capacidad negociadora que éstos han demostrado a lo largo de su
historia (Arteaga, 2008; Lanzaro, 2001). Así, la “partidocracia” uruguaya es claramente
una “democracia de partidos” (Caetano, Rilla y Pérez Antón, 1988). En efecto, y en
contraposición con Argentina, salvo contadas excepciones, el régimen político
uruguayo se ha caracterizado por su estabilidad, basado principalmente en el rol
amortiguador de los conflictos sociales que sus partidos políticos han sabido cumplir.
La importancia que aún hoy mantienen los partidos en este último país es en parte
resultado de que los mismos orígenes del Estado uruguayo están íntimamente
vinculados al surgimiento de sus dos partidos políticos más antiguos. En efecto “en
torno a las figuras de los dos primeros presidentes, Fructuoso Rivera (1830-1834) y
Manuel Oribe (1835-1838) se definieron las divisas tradicionales, origen de los partidos
colorado y nacional o blanco” (Arteaga, 2008: 65). Ambos partidos participaron
activamente en los conflictos regionales del Siglo XIX, definiendo sus respectivas
identidades en relación a las luchas políticas de la futura Argentina (“unitarios” y
“federales”) y al eje campo-ciudad dentro de su territorio nacional. Así, los colorados
fueron identificados “como defensores de los intereses urbanos, más específicamente
de Montevideo, con un discurso liberal, abierto y más ciudadano” (Alcántara y
Freinderberg, 2003: 434) mientras que los blancos “históricamente se sintieron
representantes de los intereses rurales aunque con un discurso conservador,
parroquial y opuesto a influencias del exterior” (Alcántara y Freinderberg, 2003: 476).
Estas tempranas identificaciones dieron origen a dos fuertes tradiciones en materia de
8 En este sentido, la bibliografía sobre el caso puede estructurarse en tres grandes ejes: 1-por un lado,
aquella referida a la política exterior del país (Clemente, 2005; Luzuriaga, 2005; Luján y Bizzozzero, 1992, entre otros); 2-por otro, las investigaciones que abordan la vinculación entre ciertas posiciones/tradiciones partidarias y las acciones de política exterior decididas por los gobiernos de turno (Luzuriaga, 2010; Luzuriaga, 1999; Schjonebohm, 1994, entre otros); 3-por último, la literatura que estudia a los partidos políticos en sí mismos, incluyendo aquellos trabajos que se centran en sus ideas políticas (Moreira y Selios, 2009; Ratto, 2006; Garcé y Yaffé, 2004).
265
política exterior del Uruguay: “por un lado, la tradición universalista o colorada9, ligada
al ejercicio del gobierno por el Partido Colorado (PC) durante la mayor parte de la
historia nacional; y, por otro lado, la tradición resistente o blanca, correspondiente al
Partido Nacional (PN), generalmente en situación de oposición” (Luzuriaga, 2010: 5)10.
En términos relacionales, de los partidos políticos argentinos sólo la Unión Cívica
Radical (UCR) posee una historia relativamente comparable a la de los dos partidos
históricos uruguayos. En efecto, la UCR es uno de los partidos más antiguos de
nuestro país11. Sus orígenes se remontan a las dos últimas décadas del siglo XIX
cuando sectores escindidos de las élites políticas junto a grupos minoritarios de las
ascendientes clases medias, que prosperaban al amparo del modelo agro-exportador
(Persello, 2007), lograron conformar una organización política definida por el rechazo a
las prácticas y al modo en que se estructuraba el régimen político de entonces12. A
diferencia de los partidos uruguayos, sin embargo, al constituirse en torno a demandas
políticas -la defensa del orden republicano- el partido inicialmente no sentó clara
posición ni discutió en torno a propuestas programáticas concretas, incluyendo el
modo de inserción en el sistema internacional. En este sentido, “la causa” del
radicalismo “era la causa identificada con la nación” (Persello, 2007: 11). Al respecto,
la UCR no definió un programa durante varias décadas aunque sí adoptó una
identidad política diferenciada (Persello, 2007)13.
En este marco, cabe mencionar precisamente que el primer programa de la UCR data
del año 1937 pero que será recién en la década siguiente cuando el partido adopte
posicionamientos más claros respecto a la región, al orden internacional y al rol de la
Argentina en el mundo. En este sentido, la Declaración de Avellaneda (1945), marcó
de forma fundacional el ideario radical señalando específicamente que “la base de la
política internacional argentina es la soberanía política y económica del país,
9 La tradición colorada se asocia al liberalismo político y económico pero a través del tamiz del batllismo.
En efecto, Jorge Batlle y Ordóñez fue el líder político más destacado del Partido Colorado a principios del siglo XX. Bajo sus presidencias (1903-1907 y 1911-1915) Uruguay experimentó un acelerado proceso de modernización económica, política y social. En este sentido, Batlle renovó a la tradición colorada, dotándola de un fuerte contenido social y ligándola a la acción decisiva del Estado. 10
En el marco regional, los partidos se identificaron respectivamente “con las tendencias nacionalistas y americanistas [los blancos] o [con] tendencias liberales y europeizantes [los colorados]” (Arteaga, 2008: 67) 11
Junto con el Partido Socialista, que no abordamos en este trabajo 12
De acuerdo a Rock (1997: 266) “es evidentemente errónea la idea tradicional de que el partido fue desde sus comienzos un órgano representativo de la clase media. Antes de 1924 fue controlado en gran medida por una élite muy flexible de terratenientes”. Y agrega “la fuerza del radicalismo (…) derivó de su habilidad para movilizar el apoyo popular adecuándose a una amplia variedad de grupos en distintas regiones”. 13
De acuerdo a Regnier (2006: 53) en sus orígenes, la “identidad radical” se vinculó al “imaginario social liberal, con fuerte anclaje republicano, que propugna el pleno funcionamiento e independencia de las instituciones políticas respecto de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial [junto con] la obligación cívica del ciudadano de participar en la política nacional, el fin del personalismo oligárquico elitista y la modernización de los partidos políticos”.
266
armonizada con nuestra condición de miembro de la comunidad americana”
(Declaración de Avellaneda, 1945).
El caso de la UCR constituye un buen punto de partida para poner de manifiesto
algunas de las diferencias entre los partidos políticos argentinos y los uruguayos. Así,
Caetano y Rilla (2004, en Luzuriaga 2010: 6) sostienen que los partidos del Uruguay
constituyen verdaderas “comunidades interpretativas, sostenidas en principios de
ordenamiento cívico, en aprendizajes reconocidos como tradiciones que explican y
proyectan lealtades ciudadanas, en ‘ideas y creencias’ que comparten fondos
comunes y marcan a la vez diferencias, filiaciones, identidades al fin y al cabo”
(Caetano y Rilla 2004, en Luzuriaga, 2010: 6).
En el campo de la política exterior, las tradiciones partidarias uruguayas han jugado un
rol importante. Así, el coloradismo ha defendido históricamente una concepción del
“proceso histórico marcado por el avance de una racionalidad universal basada en
valores propios de la democracia liberal” (Luzuriaga, 2010: 6); en consecuencia, el
énfasis se ha colocado en los valores e intereses universales compartidos,
descartando todo lo que provenga del pasado que no pueda integrarse a los mismos.
Así, rechaza “máximas como: la solidaridad rioplatense; los orígenes hispano-latinos;
la comunidad social con Argentina resumida en la fórmula, dos Estados en una misma
nación; la gesta común de las naciones hispanoamericanas, sobre todo en su
condición de objetos de un proceso de expansión imperialista” (Luzuriaga, 2010: 10).
Esta concepción se ha traducido en que el Partido Colorado ha privilegiado
históricamente sus vinculaciones con los Estados Unidos, en tanto resguardo de la
ideología democrático-liberal y de los valores universales compartidos. De igual
manera, el coloradismo ha apoyado siempre las propuestas panamericanistas.
En contraposición, la tradición blanca “sostiene que el fundamento sobre la política
internacional se halla en ideas como raza, patria y origen, y sobre ese fundamento
adoptará un posicionamiento antiimperialista surgido a principios del siglo XX en
Latinoamérica”. En efecto, la corriente blanca “proclama la primacía de lo palpable, de
lo propio, de lo probado, de lo próximo (…) Por tanto, reafirma el valor de las
afinidades de raza, de origen, de situación geográfica, de vecindad, de estilo de vida, y
proclama la necesidad de un verdadero “egoísmo sagrado” en resguardo de la
identidad nacional y de los cabales intereses uruguayos” (Luzuriaga, 2010: 10). En el
plano internacional esta posición se ha traducido en un fuerte sentido de identidad
rioplatense, donde se rescata el pasado hispánico-americano común junto con los
vínculos históricos e identitarios de la región. A su vez, ha despertado profunda
267
desconfianza hacia los Estados Unidos y su expansión imperialista en América
Latina14.
La tradición blanca uruguaya en política exterior tiene puntos en común con el
posicionamiento histórico del segundo gran partido histórico de nuestro país, el
justicialismo. En efecto, la política exterior del primer gobierno peronista (1946-1955)
se caracterizó por la búsqueda de una nueva inserción internacional en el mundo de la
post 2da. Guerra Mundial, definido por la hegemonía norteamericana en el continente
y en Europa y por la emergencia de un nuevo orden internacional signado por la
bipolaridad EEEU/URSS. De acuerdo a Rapoport y Spiguel, la respuesta del
peronismo a su contexto de emergencia fue la doctrina denominada “ˈtercera posiciónˈ,
[una orientación política] por la cual se pretendía balancear el peso considerable de
EE.UU. procurando un mayor protagonismo de América Latina, apoyándose en la
tradicional conexión con Europa y estableciendo vínculos diplomáticos con el bloque
socialista, aunque sin que esto último significase abandonar la pertenencia a
Occidente” (2005: 36).
Durante su gobierno el “primer” peronismo adjudicó un rol central a la región, firmando
importantes acuerdos de cooperación, complementación y/o unión económica con
algunos de los principales países vecinos15. De acuerdo a Cisneros y Piñeiro Iñíguez
(2002: 42) Perón intentó avanzar en torno a la integración regional al advertir los
límites de la industrialización por sustitución de importaciones: “nuestro mercado más
pequeño, nuestro más limitado bagaje de bienes y servicios sustituibles, nuestro
generalizado aislamiento, nuestra condición competitiva y no complementaria de la
producción norteamericana” fueron factores que coadyuvaron a posicionar al
peronismo a favor de la integración. De acuerdo también a estos autores la integración
latinoamericana debe considerarse como una de las banderas históricas del
peronismo junto con las de justicia social, independencia económica y soberanía
política.
Cabe mencionar sin embargo, el dato de la escasa autonomía organizativa del
peronismo, lo que lo diferencia de forma sustancial de sus homólogos uruguayos. En
efecto, y a diferencia también de la UCR el PJ nació desde el Estado, y en el marco de
14
Ahora bien, estas tradiciones han sido interpretadas y reinterpretadas al interior de los partidos por las diversas corrientes internas que lo componen. Su vitalidad en el seno de las organizaciones partidarias no debe confundirse con homogeneidad interpretativa; por el contrario, el nivel de estructuración que poseen las facciones internas de los partidos políticos uruguayos, mucho mayor que la de sus homólogas de los partidos argentinos, ha facilitado un uso ampliamente diverso de la misma tradición 15
Se destacan el Acta de Amistad (1946) y el Convenio de Unión Económica (1953) con Paraguay; los acuerdos comerciales con Brasil, Chile y Uruguay (1946) y el Convenio de Cooperación Económica, Financiera y Cultural con Bolivia (1947).
268
la consolidación del gobierno de Juan D. Perón16. En este sentido, y así como el
nacimiento de la UCR estuvo vinculado a la incorporación de nuevos actores sociales -
los sectores medios- a la escena política, el origen del actual PJ17 estuvo
indisolublemente ligado a la incorporación política “de las clases obrera y baja”, del
cual fue su representante bajo el liderazgo de Perón (Levitsky, 2005: 51).
Junto con el peronismo, el Frente Amplio es el segundo de los partidos considerados
en nuestro trabajo cuyo origen se encuentra en el Siglo XX. Nacido al calor de las
luchas político-ideológicas de las décadas del 60 y 70, la emergencia del Frente
conmocionó el tradicional bipartidismo uruguayo. Este partido presenta características
novedosas tanto en relación a los partidos políticos argentinos como a sus homólogos
del Uruguay, ya sea en relación a los fines declarados de la organización como a la
particular articulación de fuerzas políticas que lo sustentan18. De acuerdo a Luzuriaga
(2010) el Frente aglutinó una tercera tradición político-partidaria en relación con la
política exterior uruguaya, el tercerismo. Ésta, que en principio no estaba encarnada
en ninguna organización partidaria específica se definía originariamente, entre otros
aspectos, por su posición antiimperialista, el antinorteamericanismo, la defensa de la
democracia y el eje conceptual nacionalismo/universalismo como eje problemático,
oscilando entre la defensa de los intereses nacionales y la adhesión a valores y
principios universales (Luzuriaga, 2010)
En relación con nuestro tema, el FA planteó desde sus orígenes una “solidaridad
activa con todos los pueblos que luchan por liberarse (…) especialmente los
latinoamericanos” (Bases Programáticas de la Unidad, 1984: 19). De igual manera
sostuvo la necesidad de repensar la inserción internacional del país, proponiendo a la
integración regional como la base “de la lucha colectiva por la liberación y la ruptura de
16
En palabras de Mustapic (2002: 138) “no está en discusión que los orígenes del Partido Justicialista están indisolublemente ligados al surgimiento del liderazgo carismático de Perón y la particular modalidad con la éste irrumpió en la vida pública argentina” 17
Originariamente, el nombre del partido fue Partido Único de la Revolución Nacional (PURN) rápidamente transformado en Partido Peronista (PP) y finalmente transformado en Partido Justicialista en los inicios de la década de los 70 18
El FA se fundó en el año 1971 con el objetivo de “instrumentar un aparato político capaz de aglutinar las fuerzas populares auténticamente nacionales para agotar las vías democráticas a fin de que el pueblo, mediante su lucha y movilización, realice las grandes transformaciones por las que el país entero clama” (Declaración Constitutiva del Frente Amplio, 1971: 3). Nacido en un contexto de fuerte conflictividad social y polarización ideológica, el FA se ubicó decididamente en el espacio de la izquierda, congregando a un conjunto de organizaciones políticas y personalidades independientes de ese origen o cercanos al mismo. Los grupos fundadores fueron doce (Partido Comunista, Partido Socialista -Izquierda Nacional y Movimiento Socialista-, Partido Demócrata Cristiano, Partido Obrero Revolucionario, Movimiento por el Gobierno del Pueblo, Movimiento Blanco Popular y Progresista, Movimiento Herrerista, Movimiento Revolucionario Oriental, Grupos de Acción Unificadora, Frente Izquierda de Liberación y Comité Ejecutivo Provisorio de ciudadanos independientes). Su participación en la escena política previa al golpe militar de 1973 fue corta pero a partir del retorno a la democracia se transformó en uno de los actores políticos principales.
269
la dependencia política, económica, social y cultural” (Bases Programáticas de la
Unidad, 1984: 20).
La concepción de que la integración regional es una herramienta para superar la
condición de dependencia de los países latinoamericanos también está presente,
aunque en otros términos y bajo otros lineamientos políticos, en los partidos políticos
argentinos desde medianos de los años 50/60. En este sentido, tanto la UCR (bajo la
dirección del Movimiento de Integración y Desarrollo) como el PJ (bajo el liderazgo de
Perón) consideraron a la integración como un instrumento idóneo para incrementar el
poder relativo de la región frente al sistema internacional y/o incrementar la autonomía
relativa del país, particularmente en función del accionar norteamericano en la región.
A diferencia del Frente, sin embargo, que planteaba inicialmente una ruptura sistémica
con el orden capitalista, tanto la UCR como el PJ asociaron la integración con el
modelo de desarrollo basado en la industrialización; en otros términos, con la
posibilidad de potenciar el desarrollo económico y social del país dentro del marco del
capitalismo. Así, y en forma independiente de la capacidad política de llevar a cabo
sus propuestas políticas -dado que durante gran parte de su existencia ambos partidos
estuvieron fuera de la órbita gubernamental o fuertemente condicionados por las
fuerzas armadas- lo relevante a destacar es que la integración se asoció
tempranamente en los partidos políticos argentinos con dos aspectos que la
vinculaban tanto a las políticas domésticas (modelo de desarrollo) como a la política
exterior (modo de inserción internacional y poder relativo de la región vis a vis el
sistema internacional)
Por su parte, y esquematizando lo expuesto hasta el momento, los partidos políticos
uruguayos más integracionistas han sido el Partido Nacional y el Frente Amplio,
aunque desde concepciones diferentes. El Partido Colorado, en tanto, recién a partir
de las décadas del 50/60 incorporará el marco regional como una variable importante
de sus propuestas de acción política. En este sentido, y en función de los principios
que dieron forma a su tradición, el PC no podría considerarse a priori como un partido
integracionista. Sin embargo, y en relación al impacto del sistema internacional sobre
las tradiciones partidarias, es claro que éstas han experimentado transformaciones
vinculadas al modo de inserción internacional del país, aspecto que ha incidido en los
tres partidos políticos considerados para este caso, como esperamos demostrar en el
resto de la ponencia.
3.-Los partidos políticos y el MERCOSUR
270
Si bien el Tratado de Asunción que dio origen al MERCOSUR se firmó en el año 1991
en nuestro trabajo partimos de considerar en primer lugar las elecciones
presidenciales del año 1989 con el objetivo de establecer un horizonte comparativo
entre los posicionamientos partidarios referidos a la integración regional previos y
posteriores al mismo. Por otro lado, cabe mencionar que dadas las limitaciones de
espacio no abordamos los conflictos intrapartidarios ni identificamos a las
agrupaciones y/o sectores internos que en cada coyuntura electoral conformaron los
sectores hegemónicos o dominantes de las organizaciones partidarias consideradas
reenviando al lector a la bibliografía especializada en la temática19. De igual manera
apenas incluimos someras referencias al contexto nacional y regional en el que se
desarrolló cada elección con el presupuesto de que el marco histórico abordado es
suficientemente conocido.
3.1-Las elecciones del año 1989: la diversidad inicial
En los dos casos nacionales abordados las elecciones de 1989 constituyeron la
segunda elección presidencial luego de las respectivas transiciones democráticas20.
De igual manera, en ambos casos un adverso contexto económico condicionó las
opciones de política disponibles21, a la vez que se vislumbraban nuevas
incertidumbres provenientes del escenario internacional22. Por último, la mayoría de
los partidos políticos aquí considerados se encontraban inmersos o estaban iniciando
profundos procesos de transformación interna -que se extenderían varios años- con
cambios en las coaliciones dominantes y en las orientaciones ideológicas
predominantes23.
19
En el caso de Uruguay esta elección tropieza con las características del sistema electoral de este país para las elecciones de los años 1989 y 1994, que permitía la presentación de varias candidaturas por partido. Para esas elecciones nos centramos entonces en las propuestas de los sectores mayoritarios, identificando a los mismos con notas al pié 20
Argentina celebró sus primeras elecciones democráticas luego de la dictadura militar en el año 1983, asumiendo el gobierno el candidato electo (Raúl Alfonsín, UCR) en diciembre de ese mismo año. Uruguay, en tanto, clausuró su propia dictadura con las elecciones nacionales del año 1984, asumiendo el gobierno electo (Julio Maria Sanguinetti, Partido Colorado) en marzo del año siguiente. 21
En particular por la denominada “crisis de la deuda” que redundó en severos ajustes fiscales, recesión y fija de capitales, que se extendieron durante toda la década de los 80 (para un análisis detallado de las causas que condujeron a la crisis ver Lustig, 1995). Los efectos se la crisis se conjugaron además con el agotamiento del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, eje que estructuraba las relaciones estado-sociedad-mercado en la mayor parte de Latinoamérica hasta entonces. 22
En este sentido, el proceso que se abre luego de la caída del Muro de Berlín en 1989 da cuenta del reemplazo del orden bipolar que estructuró las relaciones interestatales desde la finalización de la 2da. Guerra Mundial por un “nuevo orden mundial” (Bernal Meza, 2000) comandado por los Estados Unidos. En palabras de este autor, el orden que se inaugura es el de la globalización, donde la economía de mercado basada en el neoliberalismo ocupa el lugar de ideología dominante (Bernal Meza, 2000) 23
En particular, el “giro neoliberal” que efectuaron la mayor parte de los partidos analizados. En el caso argentino, el PJ y la UCR; en el caso uruguayo, el Partido Nacional y el Partido Colorado, si bien las
271
En este marco, cabe recordar que en esos años la integración se abría paso a escala
regional vía los diversos acuerdos argentino-brasileños iniciados desde mediados de
la década24, a los que recientemente se había sumado Uruguay25. Así, y lejos de
constituir una problemática lejana o una temática marginal en las agendas partidarias,
la integración constituía una de las áreas de mayor interés político de ese momento.
Democracia, integración y desarrollo económico aparecían indisolublemente ligados
en los discursos políticos, dando cuenta de la importancia concedida a la integración
regional tanto como instrumento de consolidación de las aún frágiles democracias,
como de la esperanza depositada en el camino integracionista para resolver las
agudas dificultades económicas que enfrentaban los países latinoamericanos.
En términos temporales, las elecciones presidenciales de 1989 se realizaron en primer
lugar en Argentina26. La integración latinoamericana ocupó espacios importantes en
las propuestas político-partidarias tanto de la UCR como del PJ, ya sea en las
secciones reservadas a la política exterior como en otros ámbitos vinculados a las
políticas domésticas. La agenda integracionista se presentó como abierta, en
consonancia con los procesos en curso.
En términos de percepciones, ambos partidos concebían a la integración regional
como un proceso bifronte asociándola al escenario internacional tanto como a las
políticas domésticas. Probablemente por el grado de condicionamiento que imponía el
nivel sistémico, tanto el PJ como la UCR destacaron en esta elección que la
integración contribuiría a incrementar el poder relativo del país y de la región en su
conjunto frente al sistema internacional, facilitando así el manejo de los graves
problemas económicos y sociales derivados, en primer lugar aunque no
exclusivamente, de la deuda externa.
En esa vinculación entre integración y mejores posibilidades de negociación
internacional el PJ dio cuenta de que concebía a la identidad nacional como identidad
latinoamericana: las relaciones con los países desarrollados debían articularse “sobre
transformaciones ideológicas de éste último se remontan a los años 70. El Frente Amplio, en tanto, experimentó durante los años 90 un proceso de “renovación programática” que implicó el abandono de gran parte de sus propuestas más radicales (Yaffé, 2005) 24
Bajo los gobiernos de Raúl Alfonsín (UCR) y José Sarney (PMDB). El puntapié inicial fue la firma de la “Declaración de Iguazú” (1985) que planteaba novedosas formas de cooperación y la voluntad política de ambos estados de fundar sobre nuevas bases las relaciones bilaterales, y se profundizó con el “Acta para la Integración Argentino-Brasileña” (1986) el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), el “Acta de Amistad Argentino-Brasileña. Democracia, Paz y Desarrollo” (1986), y el “Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la Argentina y Brasil” (1988) donde se estableció un cronograma de integración bilateral para la conformación de un mercado común en el plazo de diez años. 25
Mediante la firma del Acta de Alvorada en abril de 1988, si bien Argentina y Brasil continuaron con sus negociaciones bilaterales. 26
Las elecciones se celebraron en mayo en Argentina y en noviembre en Uruguay.
272
la base de una perspectiva latinoamericana, sabiendo que lo que construye o debilita
al conjunto de la región o a sus partes, afecta inevitablemente nuestro propio destino
como nación” (Plataforma Electoral PJ, 1989: 163). La UCR, en cambio, no hizo
explícita una concepción semejante: su apelación a la región se vinculaba más a un
llamamiento a países “hermanos”, pertenecientes a una misma región, pero con
identidades nacionales diferenciadas. El camino que concebía el partido era la
“profundización de la integración de América Latina a través del perfeccionamiento de
los mecanismos de consulta” (Plataforma Electoral UCR, 1989: 19). En otros términos,
la integración para la UCR estaba asociada a formas de concertación y cooperación
política entre los Estados latinoamericanos, imprescindibles en razón de las
problemáticas comunes que los afectaban, no por razones identitarias.
Esta clave de lectura, que a su vez da cuenta de que la noción de integración aunque
compartida en el discurso político de ambos partidos, puede referenciar diferentes
contenidos, puede aplicarse también a las propuestas vinculadas a las políticas
domésticas. Así, mientras que para la UCR la integración era un mecanismo que
permitiría continuar con el proceso de industrialización, facilitando el acceso de los
productores industriales argentinos a los mercados regionales27, para el PJ el
desarrollo económico era una problemática regional28, que ameritaba “un método de
consulta permanente con los países de la región mediante una agenda abierta de
temas a debatir y un programa de objetivos a alcanzar” (Plataforma Electoral PJ, 1989:
161).
En este marco, si bien la integración latinoamericana es apoyada por ambas fuerzas
políticas, la UCR lo hace desde una perspectiva más centrada en los potenciales
beneficios nacionales, mientras que el PJ se posiciona en términos de beneficios
comunes. A su vez, para el PJ la identificación identitaria con la región es la vía que
explica las razones por las cuales integrarse mientras que para la UCR prima la
identificación de problemáticas comunes de los países del área. Para ambos partidos,
por último, integrarse implica potenciar las posibilidades de actuación en la escena
internacional, facilitando la resolución de esas problemáticas.
27
Así, se explicitaba la necesidad de “incentivar la integración con Brasil y Uruguay para incrementar las exportaciones industriales” (Plataforma Electoral UCR, 1989: 21) o continuar con los estímulos a “la producción nacional de fármacos y productos biológicos (…) que permitan ampliar los mercados a otros países de América Latina” (Plataforma Electoral UCR, 1989: 15). 28
Así, se propone la “cooperación externa para incentivar el desarrollo PYME”, en particular con Brasil (Plataforma Electoral PJ, 1989: 51), el incremento de las exportaciones mediante “la asociación con otros países, en particular del área latinoamericana” (Plataforma Electoral PJ, 1989: 52) y “ampliar los volúmenes de la demanda interna a través de la participación con países del área latinoamericana en programas de intercambio bilateral y de exportaciones conjuntas a terceros mercados” (Plataforma Electoral PJ, 1989: 65).
273
En Uruguay, en tanto, las elecciones se desarrollaron en noviembre de 1989. Si bien la
integración era aquí un tema importante no constituía una problemática tan relevante
como en el caso argentino. En este sentido, las cuestiones internas fueron el centro de
atención y, en particular, los conflictos intrapartidarios.
En este marco, la integración regional fue considerada en las propuestas de las tres
fuerzas políticas consideradas (PC, PN y FA) aunque con diferencias interpartidarias
más notorias que en los partidos políticos argentinos.
Para el caso del Partido Colorado se puede inferir29 que para finales de la década de
los 80 el partido estaba inmerso en un proceso de reelaboración de sus posiciones con
respecto a la inserción internacional de Uruguay y de sus lazos con la subregión. En
efecto, la lectura que se hace de la ubicación geográfica del país, en clave geopolítica,
da cuenta de la búsqueda de alternativas globales y regionales. En este sentido, lo
que se intenta es dotar al país de una “misión”, señalada como central en el contexto
subregional: contribuir a su desarrollo a la vez que servir de vínculo con el exterior.
Para el partido, entonces, la clave de la integración regional es la posibilidad que abre
para la redefinición de la inserción internacional del país y la vía para reformular el
modelo de desarrollo hasta entonces vigente30.
Las propuestas del Partido Nacional31, en tanto, dan cuenta de que al interior de la
organización existían ciertos consensos básicos en torno a la necesidad de plantear
profundas reformas en la relación estado-sociedad, en un contexto nacional y regional
donde paulatinamente las propuestas neoliberales se tornaban hegemónicas. Sin
29
Cabe mencionar que si bien no se localizaron las plataformas electorales del Partido Colorado para estas elecciones se cuenta con otra documentación partidaria que da cuenta de los lineamientos principales que estaba definiendo el coloradismo para 1989 con respecto a nuestro objeto de estudio, en particular el trabajo de Battistoni y Barford (1989). Cabe destacar que nos centramos en la propuesta del Batllismo Unido, sector que incluía en este momento a los liderazgos de Julio María Sanguinetti y Jorge Batlle. Después de esta elección ambos líderes se separarían dando origen al “Foro Batllista” (Julio María Sanguinetti) y a la “Lista 15” (Jorge Batlle). 30
El eje de análisis parte de la concepción de Uruguay como país “pequeño”, de existencia “intersticial”, localizado en el subsistema hispano-lusitano de América. Este subsistema es considerado en sí mismo un espacio de tensión entre un área hispánica y un área portuguesa y Uruguay se ubica en una de sus fronteras. Las características culturales del país, sumadas a su ubicación en una zona de frontera hacen de Uruguay un “intermediario natural” con el sistema europeo y un actor clave para “contrabalancear el rol estéril de sujetos pasivos, simples amortiguadores (hasta hoy) de la rivalidad y el conflicto hispano-lusitanos” (Battistoni y Barfod, 1989: 53). Si redefinía su rol, Uruguay podía ser la llave para el desarrollo intracontinental de la América hispano-lusitana, “ámbito necesario para la interacción e intertraducción creativas de ambas culturas”. En este marco, se advertía de que en ese momento existía una “desatención culpable” sobre las “oportunidades y responsabilidades del país en la región”. En efecto, las fronteras eran todavía consideradas como “murallas” que aislaban al país; era necesario comprender, en cambio que constituían “vías de acceso y oportunidades de acción cultural, comercial y política”, tanto con Brasil como con Argentina. Por otro lado, la denominada “frontera sur”, a saber, el Océano Atlántico, debía “remitir a los países y oportunidades de ultramar y realimenta[r] conexiones programáticas con la Región como conjunto” (Battistoni y Barfod, 1989: 53). 31
Si bien el Partido presentó un programa unificado, aquí nos centramos en las propuestas del Consejo Nacional Herrerista, por entonces el sector que estaba a punto de alcanzar el control del Partido, en particular luego de la muerte del líder nacionalista Wilson Ferreira Aldunate.
274
demasiadas precisiones, la integración regional es incorporada en este marco como
objetivo y como propuesta de política vinculada a distintas áreas. En este sentido, la
integración económica es deseable “en tanto no se repitan los esquemas del pasado”,
lo que da cuenta de la búsqueda de nuevas alternativas de integración (Programa del
Partido Nacional, 1989: 16); de igual manera, se entiende que la integración no debe
limitar las opciones de relacionamiento comercial del país con el mundo32, con una
clara primacía de los aspectos económico-comerciales y en clave neoliberal. La
integración también se asocia a diversas formas de cooperación y coordinación de
políticas, como un instrumento capaz de contribuir al desarrollo, definido en términos
nacionales e involucrando a diversos actores. Por último, la apelación a la pertenencia
de Uruguay a un área geográfica y cultural específica da cuenta de la influencia de las
tradiciones partidarias33. En este sentido, para el Partido la integración era una
herramienta que descansaba en la pertenencia geográfica y la cercanía cultural con
los países vecinos, lo que en principio facilitaría su implementación.
En el caso del Frente Amplio, por último, la integración latinoamericana es considerada
un pilar clave de sus propuestas desde una concepción que abarca múltiples
dimensiones: “El proceso de integración regional latinoamericana no puede descansar
exclusivamente en las ventajas económicas que de ella puedan derivar, dejando en
mano de los empresarios las formas de llevarla a cabo. Tampoco puede depender
exclusivamente de una voluntad política que no tenga en cuenta los fundamentos y
repercusiones económicas de la integración. Ambos factores deben conjugarse y la
decidida voluntad política de integración atenderá tanto a las ventajas económicas
como a las políticas, la defensa contra el imperialismo, las culturales, las educativas,
las científicas y tecnológicas, las laborales, etc." (Plataforma Electoral del Frente
Amplio, 1989: 3). En este sentido, y a diferencia de los dos casos anteriores, el Frente
inscribe su concepción de la integración en un horizonte antisistémico, de reemplazo
del sistema capitalista por un nuevo orden económico y social. Los beneficios son aquí
percibidos como colectivos, en tanto y cuanto la integración permitirá romper con los
lazos de dependencia de los países latinoamericanos.
En síntesis, y esquemáticamente, los partidos uruguayos expresaron posicionamientos
diferentes a los argentinos pero coincidentes en algunos puntos. Así, aunque de forma
menos marcada que en el caso anterior, aquí también es posible constatar que la
32
Así, advertía de que “el país extenderá sus conexiones comerciales con las demás naciones para fortalecer sus opciones y su independencia económica” (Programa del Partido Nacional, 1989: 16). 33
“Los orientales pertenecemos, en primer lugar, a la comunidad de los pueblos de la Cuenca del Plata. Nos reconocemos luego como integrantes de esa gran comunidad de historia y destino que es Iberoamérica. Somos hispánicos y latinos” (Programa del Partido Nacional, 1989: 64).
275
integración tiene dos caras: una vinculada con el nivel internacional y otra con el nivel
doméstico. En el caso del Partido Colorado, prima la primera de ellas: la reorientación
en el modo de inserción internacional es percibida como el primer paso para redefinir
el modelo de desarrollo del país, desde una perspectiva centrada en los beneficios
nacionales aunque con derivaciones positivas para la región. Al igual que el Partido
Nacional, percibe que esos beneficios son primordialmente económicos. Éste, por su
parte, si bien se autodefine como un partido integracionista apelando a la herencia
histórica y cultural común, elabora una propuesta pragmática y nacionalista.
Reflejando el clima de ideas imperantes, se orienta hacia el liberalismo económico,
acentuando el interés en desmedro de la identidad regional. El Frente Amplio, por
último, es el único de los tres casos que espera de la integración latinoamericana
beneficios colectivos (entre países) y en diferentes planos (sociales, económicos,
políticos) aunque supeditado a que esa integración facilite el cambio sistémico. En
este sentido, su percepción de la integración es sólo uno de los componentes de su
identidad política diferenciada, definida en función de las ideas políticas que sostiene.
Esta breve revisión de los posicionamientos partidarios de Argentina y Uruguay
permite observar que hacia 1989 eran escasos los puntos en común frente a la
integración regional entre los cinco partidos considerados. En efecto, más allá de una
base favorable al proceso, las percepciones que sostenían las propuestas políticas
descansaban en distintas evaluaciones de los beneficios de la integración regional y,
en particular, en diversas concepciones acerca de la importancia del plano regional vs.
el plano nacional. De igual manera, fueron escasas las referencias a una “identidad
latinoamericana” como sustento de la integración; por el contrario, lo que prima son los
intereses materiales y los posibles beneficios políticos u económicos concretos, con
las notorias excepciones del Partido Justicialista y del Frente Amplio, que incluyen este
aspecto en sus propuestas. El planteo del Partido Nacional es relativamente ambiguo
en este punto, porque si bien apela a la identidad regional lo hace desde la base de los
beneficios materiales que se espera obtener.
3.2-Las elecciones del año 1994 y 1995: la convergencia34
Para la segunda elección presidencial analizada en nuestro trabajo los cinco partidos
incorporaron al MERCOSUR en sus propuestas políticas considerando además las
34
En Uruguay las elecciones se llevaron a cabo en el año 1994 y el candidato elegido, nuevamente Julio María Sanguinetti, asumió en marzo de 1995. En Argentina las elecciones se celebraron en mayo de 1995 siendo reelecto Carlos Saúl Menem del PJ.
276
próximas negociaciones sobre su estructura institucional y el arancel externo común. A
diferencia de la elección anterior los posicionamientos partidarios considerados
experimentaron una notoria convergencia, de tal maneta que es posible agruparlos en
dos (o tres) campos, que bien pueden interpretarse como una escala que recorre el
espectro ideológico de derecha-izquierda.
En primer lugar, el justicialismo argentino. En consonancia con la radical
transformación programática del partido35, la integración es redefinida en clave
neoliberal, donde priman los intereses económico-comerciales nacionales en
desmedro de los aspectos identitarios-culturales comunes presentes en la anterior
elección. Así, y destacando la vinculación con el nivel sistémico, la integración es
percibida como un instrumento para mejorar la competitividad internacional, donde los
beneficios son entendidos en términos económicos. De igual manera, el MERCOSUR
es concebido como un medio para lograr un fin considerado como más importante, la
integración al mercado mundial: “el MERCOSUR es la plataforma para la inserción
internacional de nuestro país” ó “el MERCOSUR no es un fin en sí mismo sino una
plataforma para el definitivo despegue de nuestros países (…) el principal punto de
apoyo para la inserción competitiva de la Argentina en la economía global, lo que le
permitirá al país recuperar su grandeza (Plataforma Electoral PJ, 1995: 72-73). La
identificación con el proceso es en este marco puramente instrumental: Argentina
forma parte del MERCOSUR en la medida en que la integración sea funcional a ese
objetivo.
A nivel de las políticas domésticas, en tanto, el MERCOSUR es percibido como uno de
los ejes del proceso de cambios internos en marcha “la apertura de la economía, las
privatizaciones, la desregulación y la reforma del Estado, la integración en el
MERCOSUR, replantean substancialmente el equilibrio interno entre las regiones y
sectores que componen la Nación” (Plataforma Electoral PJ, 1995: 44, las cursivas son
nuestras) dando cuenta de que la integración se fundamenta en un “modelo de
desarrollo” específico, basado en las ideas neoliberales.
De manera similar, el Partido Colorado define sus posicionamientos referentes a la
integración regional con términos casi idénticos al empleado por el PJ argentino36: “La
estrategia de desarrollo parte de dos orientaciones básicas: [1]-el proceso de apertura
externa (…) es un valor económico fundamental que debe ser preservado; [2]-la
35
Para abordar el análisis del proceso de transformación del justicialismo en la década de los 90, consultar a Levistky (2005) 36
Para abordar la reorientación neoliberal del sector mayoritario del Partido Colorado puede consultarse a Pereira (1988)
277
integración regional, como una forma de mayor apertura externa, unida a la creación
de un espacio económico "interno" más amplio, debe continuar en los próximos 5
años" (Foro Batllista, 1994: 122). Para el Foro, el MERCOSUR también es una
plataforma de inserción en el escenario internacional, una opción de política destinada
a mejorar la competitividad productiva uruguaya y donde los principales beneficios
esperados son de índole económico-comercial. A diferencia del justicialismo, en
cambio, y en relación al tamaño de la economía uruguaya, el Foro también reivindica
el papel del Estado a la vez que plantea algunas dudas puntuales sobre la marcha del
MERCOSUR. En este sentido, el partido defiende mayores plazos y excepciones
puntuales, dando cuenta de que en un formato enteramente librado al mercado los
principales beneficiarios son los países mayores: “El estado no puede ser -en el
Uruguay- un espectador impasible de la operación de fuerzas de mercado que no son
enteramente libres: por el tamaño de nuestra economía, por la política de nuestros
vecinos y socios en el esquema de integración regional, y por el mantenimiento de
prácticas proteccionistas de parte de los países con los que comerciamos en el
mundo" (Foro Batllista, 1994: 53, las cursivas son nuestras).
Por otro lado, y también de forma similar al caso del PJ, la integración vía
MERCOSUR es considerada en relación a las políticas domésticas como un
mecanismo para facilitar los procesos de transformación operados bajo el signo del
neoliberalismo: “El mantenimiento y profundización del proceso de integración regional
requiere que las medidas internas y las negociaciones con nuestros vecinos tiendan a:
-posibilitar, por un lado el crecimiento sin incertidumbres de las actividades
competitivas (…) y, por otro; -facilitar los procesos de ajuste, incremento de eficiencia,
reconversión de los sectores más afectados” (Foro Batllista, 1994: 123, las cursivas
son nuestras).
La Unión Cívica Radical37, en tanto, partió de las mismas bases que el justicialismo y
el coloradismo, aceptando la integración como fundamento de la inserción al mercado
mundial38 pero demandando también la incorporación de la dimensión política del
proceso: “fortalecimiento de los vínculos no sólo económicos y comerciales, sino
fundamentalmente políticos, con los países que comprendan los futuros espacios de
integración” (Plataforma Electoral de la UCR, 1995: 15) y “[recuperar] los mecanismos
de consulta entre los países de la región para facilitar una mayor capacidad de
37
Para el análisis de los cambios en el seno del radicalismo durante los años 90 puede consultarse Obradovich (2011) y Cavarozzi (2006) 38
la UCR planteaba en su plataforma que “el camino de la apertura regional es el más indicado para luego lograr una integración positiva al mundo” (Plataforma Electoral UCR, 1995: 24), lo que equivalía a afirmar que el MERCOSUR era “un instrumento” para otro objetivo más importante
278
negociación de los países en particular y de la región en general” (Plataforma Electoral
UCR, 1995: 19). En este sentido, la propuesta radical pone en primer plano el
beneficio colectivo de sumar fuerzas para enfrentar en mejores condiciones las
exigencias del sistema internacional, aún sin reivindicar una identidad común
latinoamericana.
El Partido Nacional, en cuarto lugar, convirtió al MERCOSUR en el eje central de su
propuesta39. El proceso de integración es identificado como el “eje vertebrador” de un
“nuevo Uruguay”; el ámbito a partir del cual será posible “modernizar” al país según
ciertos lineamientos vinculados con la inserción competitiva en el mercado mundial, el
desarrollo industrial y científico, la eficiencia de la acción estatal y “la movilización total
de nuestra gente y recursos” (Manos a la Obra, 1994). Además de los beneficios
económicos, no reducidos al aspecto comercial, la organización partidaria también
otorga una importancia decisiva a los beneficios vinculados a la “dimensión socio-
cultural” del MERCOSUR, desde una perspectiva que recupera la tradición
nacionalista referida a la subregión y redefiniéndola en función del MERCOSUR:
“tendremos que exceder la condición insular que formó nuestro carácter hasta ahora
(…) ahora es el Uruguay en la Comunidad del Mercosur y el Mundo” (Manos a la Obra,
1994: 23, las cursivas son nuestras). Aún así, la propuesta no deja de presentar
ambigüedades: si por un lado percibe al MERCOSUR como “espacio comunitario que
potencia la capacidad productiva conjunta de los países de la región” no deja de
señalar que es parte de la inserción de Uruguay al mundo (Manos a la Obra, 1994:
33), dando cuenta de que la apuesta mayor se encuentra en el escenario
internacional. De igual manera, el partido no disimula que el interés por el
MERCOSUR es un interés basado primordialmente en factores nacionales.
Por último, el Frente Amplio40, que vuelve a apelar a su tradición histórica: si bien el
MERCOSUR obtuvo el apoyo crítico del partido, sigue siendo considerado como parte
de las políticas neoliberales aplicadas a escala nacional. En este sentido, desconfía
del proyecto mercosureño. Así, bajo la defensa de una integración latinoamericana
erigida sobre las bases ya mencionadas en la elección anterior, el Frente apoya el
avance vía MERCOSUR pero descalifica lo que considera un “excesivo énfasis en los
aspectos económico-comerciales” reivindicando una “verdadera integración”. Cabe
destacar que vía la impugnación parcial del proyecto MERCOSUR el Frente se
destaca por la defensa de intereses nacionales a la espera de un proyecto
39
Un análisis parcial de las redefiniciones internas del Partido Nacional a mediados de los 90 se encuentra en Podetti (2003). 40
Un excelente análisis del cambio programático y de las transformaciones internas del Frente Amplio durante la década de los 90 se encuentra en Garce y Yaffe (2004)
279
verdaderamente comunitario: “la política arancelaria debe reflejar la prioridad asignada
a la integración regional [pero] es preciso defender con fuerza el interés nacional en
las negociaciones vinculadas al MERCOSUR” (Plataforma Electoral y Programa de
Gobierno del Frente Amplio-Encuentro Progresista, 1994: 7)
En síntesis, las elecciones de los años 1994/1995 dan cuenta de que los
posicionamientos partidarios se han aproximado: por un lado se encuentra la defensa
de la liberalización comercial, la integración como inserción competitiva al mercado
mundial y el MERCOSUR como proyecto complementario de los procesos de reforma
interna. En esa posición se ubican tanto el justicialismo como el Partido Colorado, que
disienten sólo en lo referente al grado de intervención del Estado. Aquí, el
MERCOSUR es percibido como una herramienta que asegura beneficios económicos
y que facilita el acceso al mercado mundial. En una posición cercana pero diferenciada
se encuentran la UCR y el Partido Nacional. Ambos dan cuenta de un mayor énfasis
en aspectos no económicos: socio-culturales en el caso del nacionalismo, políticos en
el caso de la UCR. Ambos apelan entonces a un posicionamiento más complejo de la
integración que involucra la defensa de intereses comunes en el escenario
internacional y la creencia en beneficios no reducidos al ámbito económico. Sin
embargo, tienen en común con el PJ y el PC que conciben a la integración como un
medio de inserción al mercado mundial, considerado el objetivo principal; a la vez,
ninguno se opone a la liberalización comercial y a las reformas neoliberales internas.
En la posición contraria se encuentra el Frente Amplio que diferencia al MERCOSUR
de una “verdadera integración”, entendida como espacio comunitario liberadora de la
dependencia regional; a su vez, el Frente es el único partido que sostiene una férrea
oposición al neoliberalismo. En conjunto, apuesta a beneficios colectivos y a superar
una “integración mercantilista al servicio de intereses de empresas transnacionales y
del imperialismo norteamericano” (Plataforma Electoral y Programa de Gobierno del
Frente Amplio-Encuentro Progresista, 1994).
En clave nacional, la división en campos sitúa en un mismo lugar al Frente Amplio, al
Partido Nacional y al Partido Colorado por un lado y a la Unión Cívica Radical y al
Partido Justicialista por el otro; en efecto, la integración es básicamente entendida por
todos los partidos como un proyecto para maximizar los beneficios nacionales, y las
propuestas de políticas giran principalmente en la defensa de los sectores productivos
y/o actividades “amenazados” por las acciones de los socios (Argentina y Brasil en el
caso de Uruguay; Brasil, en el caso de Argentina)
280
3.3.-Las elecciones de 1999: la crisis del MERCOSUR y los posicionamientos
partidarios
La tercera elección presidencial considerada en este trabajo se caracteriza en el caso
argentino por la alianza entre la UCR y un nuevo partido, el FREPASO, gracias a la
cual el partido pudo nuevamente acceder al gobierno41. En Uruguay, en tanto, el
sistema electoral experimentó una transformación de largo alcance: la derogación de
la ley del doble voto simultáneo y su reemplazo por elecciones partidarias internas,
junto con la instauración del ballotage para la elección presidencial. En lo que refiere a
nuestro trabajo, la reforma se reflejó principalmente en que los partidos a partir de esta
elección sólo presentaron una única candidatura presidencial, con un único
programa42. A nivel regional, por último, cabe mencionar que el MERCOSUR ingresó
en un período de crisis. En particular, la devaluación de la moneda brasilera en enero
de 1999 dio inicio a un período que se extendió hasta el año 2002 y que puso en
cuestión la continuidad del proceso integracionista.
Frente a este escenario, cabe mencionar que los cinco partidos defendieron la
continuidad del proceso integracionista y nuevamente, aunque con modificaciones en
los actores, expresaron posicionamientos que son susceptibles de agruparse en dos
campos. Así, por un lado se ubicaron los partidos que, defendiendo una integración
basada principalmente en beneficios económicos, asumieron la necesidad de
“corregir” o “redireccionar” el proceso, complejizando la perspectiva hasta entonces
predominante. En este campo se ubicaron el Partido Justicialista, el Partido Colorado y
el Partido Nacional. Por otro, aquellos partidos que apelaron a una profundización de
la integración sobre nuevas bases, incorporando elementos novedosos al análisis. En
este espacio se situaron la alianza UCR-FREPASO y el Frente Amplio.
En relación al justicialismo, cabe destacar en primer lugar sus demandas por
mecanismos compensatorios que atenuaran los impactos de la crisis brasilera sobre la
economía argentina. Así, propuso “el acuerdo de una agenda de temas con Brasil que
incluya el cumplimiento de lo pactado en la conformación de la UA [Unión Aduanera]
(…) mecanismos ante cambios bruscos en la política cambiaria de alguno de los
socios, esquemas de solución de controversias e inicios de las tareas para llegar a la
coordinación de políticas macroeconómicas” (Plataforma Electoral PJ, 1999: 34). En
este marco, y sobre la base de la defensa del “MERCOSUR comercial” basado en el
41
Existen varios trabajos que abordan el proceso que desembocó en la formación de la Alianza UCR-FREPASO. Para un análisis general, se puede consultar a Cavarozzi (2006); para profundizar en el caso de la UCR a Regnier (2006) y Persello (2007); para el caso del FREPASO a Abal Medina (2006) 42
Para un análisis detallada de la reforma del sistema electoral y el impacto sobre los partidos políticos consultar a Mires (1999)
281
regionalismo abierto, el PJ da cuenta de algunos de los cambios operados en su
propio posicionamiento frente a la integración: los beneficios económicos de la
integración sólo son posibles si se establece algún tipo de acuerdo a nivel regional que
limite el impacto de externalidades negativas. Esto implicaba necesariamente un
replanteo del rol del Estado y una revalorización de la dimensión política de la
integración. De igual manera, aunque tácitamente, la demanda da cuenta de que el
MERCOSUR ya no puede ser considerado “una opción” sino que se ha transformado
en la “opción estratégica” para nuestro país y el eje a partir del cual se estructuraría la
política exterior (Plataforma Electoral PJ, 1999). Por otro lado, el partido no apela al
conjunto de los socios del proceso, sino sólo a Brasil, lo que también explicita que para
el justicialismo los problemas y ritmos del proceso integracionista se discuten sólo con
este país.
El Partido Colorado por su parte, señala que su programa busca pautar “las
estrategias para el corto y mediano plazo ante la difícil situación que atraviesa la
región” (Plataforma Electoral Partido Colorado, 1999: 10). En el marco general de la
continuidad en la implementación de políticas de corte neoliberal, donde prima la
profundización y consolidación del modelo económico frente a cambios bruscos, el
partido “plantea un posicionamiento firme del Uruguay en relación a la integración
regional y el MERCOSUR” (Plataforma Electoral Partido Colorado, 1999: 10). Ese
posicionamiento parte de identificar un rol preciso para Uruguay, la de “Centro
Regional”. Esta meta significa para el partido la implementación de un conjunto de
políticas a nivel nacional tanto como el logro de ciertos acuerdos/transformaciones a
nivel del MERCOSUR. A nivel regional, es prioritario “dar estabilidad a los acuerdos
alcanzados, el cumplimiento por todas las partes de los compromisos asumidos, el
apoyo de los mecanismos regionales para la consulta inicialmente y luego la
coordinación de las políticas macroeconómicas dirigida a evitar los choques
provocados por la inestabilidad económica de cualquiera de los socios” (Plataforma
Electoral Partido Colorado, 1999: 26), en palabras muy similares a las expresadas por
el justicialismo. Se introduce así la necesidad de avanzar en ciertas áreas
profundizando la integración “paso a paso (…), gradualmente, pero sin retrocesos”
(Plataforma Electoral Partido Colorado, 1999: 26). En este sentido, el partido defiende
explícitamente una integración basada en el regionalismo abierto, pero fortalecida
institucionalmente.
En suma, la propuesta del coloradismo se sitúa en un horizonte proyectivo basado en
una planificación del rol de Uruguay en “un MERCOSUR abierto al mundo” y
perfeccionado en su estructura institucional. Al igual que con el PJ se advierte aquí
282
que el partido ha tomado nota de que los beneficios de la integración sólo son posibles
de obtener con mayores compromisos a nivel regional. Su propuesta traduce de todas
maneras cierta disconformidad con algunos aspectos del funcionamiento del bloque,
ya sea por la ausencia de consolidación institucional; ya sea por la dificultad de
alcanzar el estadio de zona de libre comercio por la imposición de trabas al comercio
recíproco. De manera similar que en la elección anterior, el PC advierte que su país no
es el principal beneficiario del proceso de integración.
En la misma línea, el Partido Nacional presentó una propuesta donde el MERCOSUR
es concebido única y exclusivamente en el marco del regionalismo abierto. Así, se
propone: “Mejorar la inserción externa del país bajo los principios del regionalismo
abierto, que favorezcan la multiplicación de los intercambios económicos y
socioculturales con exclusión de todo carácter político no derivado de compromisos
asumidos convencionalmente (Programa Único de Gobierno del Partido Nacional,
1999:8, las cursivas son nuestras). Sin embargo, también defiende la profundización
de la integración en términos similares a la de los dos partidos anteriores: “promover
el fortalecimiento institucional del MERCOSUR, en especial en cuanto a mecanismos
efectivos de solución de controversias” (…) “Negociar la creación de que un Tribunal
Regional con competencias para decidir acerca de eventuales violaciones de los
tratados de integración” y “Buscar acuerdos políticos para procurar la aprobación de
una Reforma Constitucional que regule la internalización de las normas del
MERCOSUR” (Programa Único de Gobierno del Partido Nacional, 1999). Nuevamente,
y aún con las mayores limitaciones programáticas que presenta este partido, son
claros los paulatinos cambios frente a la integración que están efectuando las tres
organizaciones partidarias.
Por otro lado, la alianza UCR-FREPASO en Argentina, apostó por una “integración
(…) coherente (…), [que debe] expresarse en todos los planos: comercial, económico,
cultural, científico, tecnológico y político” (Carta Abierta a los Argentinos, 1998: 18), en
sintonía con las palabras del Frente Amplio: “El FA entiende que un proceso de
integración regional implica coordinación económica, complementación productiva,
intercambio tecnológico, cooperación y proyectos comunes en investigación científica
(…) El patrón rector integrador debe estar regido por los principios de cooperación y
solidaridad (…) debe tener como objetivo el desarrollo del conjunto de quienes
participan del espacio integrador y no de unas partes en detrimento de otras (…) de
manera que ellas tiendan a la igualdad en el largo plazo. La simple apertura de las
economías (…) no solo es insuficiente sino que opera en contradicción con los otros
aspectos necesarios de una verdadera integración" (Grandes Líneas Programáticas, III
283
Congreso Extraordinario del Frente Amplio, 1998: 26). En este sentido, en los
discursos de ambos partidos se observa una operación que homologa los beneficios
nacionales con los regionales: se debe pensar la integración como región y desde allí
articular una distribución de beneficios colectivos que remedie la “falta una integración
productiva, un marco jurídico-institucional adecuado y la coordinación de las políticas
macroeconómicas, así como la revisión y ajuste de los acuerdos sobre arancel externo
común y medidas de defensa de las industrias nacionales, especialmente frente a las
prácticas desleales en el comercio internacional” (Bases Programáticas del Frente
Amplio, 1999: 11). En palabras de la alianza UCR-FREPASO: “La respuesta a los
desafíos de la globalización no podrá ser individual: para enfrentarlos exitosamente se
requerirán no sólo medidas internas, sino también una concertación política dentro del
MERCOSUR. La integración regional es el principal camino estratégico para la
realización de las potencialidades nacionales” (Plataforma Electoral Alianza, 1999:
104). Se puede advertir la revalorización de la idea de que la región debe unirse para
lograr mejores condiciones en el marco global a la vez que la vinculación entre
integración y desarrollo económico regional, no sólo nacional.
3.4-Las elecciones de los años 2003 y 2004: ¿un nuevo MERCOSUR?
La nueva etapa que se abre en a partir del año 2003 a nivel regional -que bien puede
ser periodizada en función del ascenso al poder de nuevas fuerzas y/o partidos
políticos a las máximas magistraturas de los países miembros del MERCOSUR- queda
claramente reflejada en las propuestas políticas de algunos de los partidos abordados
en nuestro trabajo. La raíz de esta renovación se encuentra en la crisis que
experimentaron estos países en el período 1999-2002 y que en el caso argentino
barrió con la experiencia aliancista; en el caso de Uruguay, en cambio, facilitó el
acceso a la primera magistratura del país del Frente Amplio, que desplazó por primera
vez en la historia del Uruguay a los dos partidos tradicionales a la oposición.
En Argentina, el proceso político que se inicia a partir del año 2002 encuentra al
justicialismo inmerso en una crisis de sucesión (Cavarozzi, 2006), lo que se reflejó
claramente en las elecciones presidenciales, caracterizadas por la división “formal” del
peronismo en tres opciones: Frente Para la Victoria (FPV), Frente por la Lealtad (FPL)
y Frente Movimiento Popular (FMP). En estas mismas elecciones la UCR
prácticamente no contó como opción electoral viable. Cabe mencionar que la elección
presidencial de ese año se caracterizó por presentar una fuerte dimensión fundacional,
acorde con las características inéditas que rodearon a este proceso electoral.
284
En relación con nuestra temática, la división del peronismo tuvo el mérito de explicitar
las diferentes visiones que con respecto a la integración convivían en el seno del
mismo partido. Así, para el PJ-Frente por la Lealtad (FPL), la opción era clara: la
Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA) resultaba más atractiva que el
MERCOSUR. Así, si afirmaba que “constituiremos a la Argentina en protagonista de la
interrelación entre el MERCOSUR y el NAFTA para que no resulten de ninguna
manera excluyentes en el camino hacia la conformación del ALCA” proponía “iniciar
inmediatamente las negociaciones con el gobierno de los Estados Unidos tendientes a
un acuerdo de integración comercial” (Plataforma Electoral FPL, 2003: 10-11), lo que
implicaba la disolución del MERCOSUR. Este sector, en clara continuidad con las
propuestas de la década de los 90 apostaba a la profundización de la liberalización
comercial vía su integración al proyecto de zona de libre comercio a escala continental
liderado por los Estados Unidos. Lejos de aquel justicialismo reflejado en las
propuestas de 1989, el PJ-FPL apostaba por una redefinición de la región en función
de los intereses económicos norteamericanos; se diluye aquí toda posible
identificación con el MERCOSUR y aún con la integración latinoamericana misma; la
posición del país, por otro lado, se define en función de la relación con Estados Unidos
mientras que los beneficios que se espera conseguir son de índole económico-
comercial.
En clara contraposición a esta perspectiva el PJ-Frente Movimiento Popular (FMP)
planteaba la necesidad de “refundar la Argentina”; en ese proceso, el MERCOSUR
ocupaba un lugar central. En interesante destacar que la propuesta del FMP estaba
estructurada en torno a 125 medidas concretas de gobierno, de las cuales 21 estaban
referidas al MERCOSUR (casi el 17% del total). Si bien se puede afirmar que
constituye en sí misma toda una novedad por su radicalidad, en particular porque
proponía un horizonte confederal para los países del MERCOSUR, lo cierto es que en
su conjunto la Plataforma era un conglomerado desarticulado de propuestas de
políticas con escaso asidero en la situación real de la Argentina, de los países del
MERCOSUR y del propio proceso de integración.
Por último, pero también dentro del marco del PJ, el Frente Para la Victoria (FPV)
proponía “un MERCOSUR igualitario, integrado, y que nos dé el mismo marco de
desarrollo que al resto de los países que lo integran” (Plataforma Electoral FPV, 2003:
5) y enunciaba su preferencia por un modelo de integración comunitario, al estilo de la
Unión Europea. El eje de esta propuesta se vinculaba con la reconstrucción del Estado
y con la aplicación de políticas neokeynesianas para reactivar la economía. En este
marco, sostenía que las relaciones con la comunidad internacional se harían “desde el
285
proyecto regional MERCOSUR, sin perjuicio de la bilateralidad y la multilateralidad
cuando esté por delante el interés nacional” (Plataforma Electoral FPV, 2003: 2).
Es interesante en este marco rescatar las expresiones vertidas por el candidato de
esta fórmula, Néstor Kirchner, en una entrevista que se le realizó durante la campaña
electoral: “la próxima elección presidencial es la elección de qué modelo de país
queremos los argentinos: tendremos que elegir entre los que creen que la solución es
el dólar y quienes sostenemos que la salida es una moneda nacional fuerte; entre los
que proponen el ALCA y los que proponemos el MERCOSUR (…) mi elección es
MERCOSUR”. Pero aclara: “se debe hacer una revisión a fondo de las asimetrías que
hay en algunas áreas y lograr que en este nuevo proceso de integración no nos
suceda lo mismo que con el anterior con las políticas arancelarias, cambiarias (…) Hay
ahora quienes impulsan una integración meramente económica (…) y quienes
pretenden involucrar cuestiones que escapan de lo meramente económico y tienen
características de fuerte contenido social y político, como el Tratado de Maastricht de
la Unión Europea. Nos inscribimos en este segundo grupo” (en Di Tella y Kirchner,
2003: 215-216).
En síntesis, las tres propuestas justicialistas evidenciaban tres maneras diferentes de
concebir no sólo la integración, sino también el modelo de desarrollo a partir del cual
iniciar el proceso de recuperación del país. El FPL asumía la necesidad de continuar
con el modelo menemista, inclusive al precio de la dolarización y el abandono de la
política monetaria por parte del Estado. Su opción era “profundizar el modelo de los
años 90”. El FMP retomaba de la tradición peronista la recuperación del rol del Estado
y la justicia social, en un tono de marcado carácter populista. La excepcionalidad del
contexto justificaba la adopción de medidas radicales que incluían la formación de una
cuasi-federación entre los países integrantes del MERCOSUR. Su opción se resumía
en “refundar el país”. El FPV, por último, en un tono más moderado, rescataba también
la importancia de recuperar el Estado y revisar algunos de los lineamientos
económicos que habían estructurado las opciones políticas durante los años 90. Su
lema, “un país en serio”, traducía un intento “normalizador” pero que no dejaba de lado
la necesidad de reformas.
Frente a la diversidad de opciones que desplegó el PJ, la UCR, reducida a su mínima
expresión como consecuencia de su salida anticipada del gobierno, apenas esbozaba
la necesidad de construir un “espacio político común para las negociaciones
internacionales” (Plataforma Electoral UCR, 2003: 15), si bien también detallaba
algunas políticas susceptibles de aplicarse a nivel regional. Esta perspectiva se
286
encuadraba en una plataforma que partía de reconocer la necesidad de “reconstruir el
Estado”, poniendo énfasis en la normalización del sistema financiero para “ponerlo al
servicio de la producción y el bienestar general, superando la infame patria rentista
que nos hicieron creer que era el Primer Mundo” (Plataforma Electoral UCR, 2003: 1)
en una clara alusión a una de las consignas del menemismo. La Plataforma esbozaba
un tímido reformismo, asumiendo las dificultades con que llegaba el partido a la
elección presidencial.
En definitiva, en la elección presidencial del año 2003 las principales concepciones en
juego con respecto a la integración regional se expresaron dentro del PJ, dando
cuenta de que un sector de este partido prefería otras opciones de integración más
acordes con su perspectiva política ligada al neoliberalismo; otro apostaba por una
refundación del proceso en una línea idealista y con anclaje en el federalismo; y un
tercero miraba hacia el modelo de la Unión Europea, pero acotado a garantizar que el
MERCOSUR brindara las mismas posibilidades de desarrollo a todos sus miembros,
en un velado mensaje a Brasil. En todos los casos, lo que traducían estas propuestas
era la insatisfacción con el “estado de situación” de la integración regional: para el FPL
el MERCOSUR “no alcanzaba”, ya que el objetivo era la liberalización del comercio a
nivel hemisférico bajo la égida de los Estados Unidos; para el FMP, el MERCOSUR
todavía era “demasiado poco”, había que avanzar aceleradamente hacia la
constitución de una nueva entidad política; para el FPV, por último, el MERCOSUR no
beneficiaba de la misma manera a todos sus socios. En resumidas cuentas había que
cambiarlo.
En Uruguay, en tanto, la crisis tuvo efectos más sutiles pero igualmente importantes en
relación a los posicionamientos partidarios. Así, la propuesta del Partido Colorado se
estructuró sobre las mismas bases que en la elección anterior: “corresponde una
profundización de los acuerdos en el MERCOSUR en procura de una coordinación
macroeconómica que brinde estabilidad al mercado regional” (Bases programáticas
del Partido Colorado, 2004: 84). Sin embargo, bajo esa aparente continuidad se
esconde una opción crucial: “se debe trabajar en la búsqueda de mejores
oportunidades a través de las negociaciones en el ALCA, la OMC, con la Unión
Europea y de aquellos tratados bilaterales que puedan establecerse o ya existan”
(Bases programáticas del Partido Colorado, 2004: 84, las cursivas son nuestras). Bajo
el argumento de la disminución de la importancia relativa del mercado regional para
las exportaciones Uruguayas, el partido insinúa claramente un camino que lo aparta
del proyecto integracionista “El Mercosur constituyó más del 70% del destino de
nuestras exportaciones de bienes y servicios. Hoy participa en una cifra cercana a la
287
mitad (…) El Mercosur se transforma así en el punto de partida de una estrategia
comercial y no en el punto de llegada” (Bases Programáticas del Partido Colorado,
2004: 34) ó, en otros términos el MERCOSUR “no debe significar claudicación alguna
en la inserción y relacionamiento del país con el mundo globalizado” (Bases
Programáticas del Partido Colorado, 2004: 83). Bajo la consigna de que la crisis ha
menoscabado los beneficios económicos esperados del MERCOSUR, el coloradismo
refuerza su opción por la inserción en el mercado mundial manteniendo los
compromisos con el proyecto integracionista en un nivel mínimo. El MERCOSUR sólo
es concebido como plataforma de esa inserción, no como proyecto comunitario.
De manera muy similar, la lectura que realiza el Partido Nacional frente al
MERCOSUR es casi idéntica a la del coloradismo. Si por un lado reafirma la
pertenencia de Uruguay al proceso de integración y el interés en profundizarlo, por
otro lado se lo asocia en reiteradas oportunidades a las “condicionalidades” que
implica para el país y a la dependencia y desventajas de Uruguay en relación al resto
de los socios43. En este sentido, el posicionamiento del partido es explícito “La
inserción de nuestro país en el MERCOSUR debe significar una reafirmación de
nuestra vocación histórica y preferente de integración con la región pero no en forma
exclusiva o excluyente con relación al continente o al mundo” (Programa del Partido
Nacional, 2004: 77, la cursiva es nuestra). De igual manera, se considera
implícitamente que existen mejores opciones: “del éxito del MERCOSUR depende, en
buena medida, el abordaje de la negociación con otros grandes bloques (como el
NAFTA y la Unión Europea) con mejores posibilidades” (Programa del Partido
Nacional, 2004: 7, la cursiva es nuestra). En similar sentido puede entenderse la
escasa presencia del proceso de integración regional en el conjunto de la propuesta
partidaria, concentrada en la política doméstica.
Por otro lado, y en contraposición a los partidos tradicionales el Frente Amplio asume
su aceptación del MERCOSUR, profundizando una tendencia iniciada a principios de
los años 90 y particularmente notoria en la elección de 1999: el partido acepta el
marco capitalista y abandona su perfil antisistémico. En este sentido, el Frente
presentó una plataforma estructurada en cinco ejes: Uruguay social, Uruguay
productivo, Uruguay inteligente, Uruguay democrático y Uruguay integrado. En este
último punto es en donde desarrolla su posicionamiento con respecto al MERCOSUR,
en el marco de una propuesta que se presenta como alternativa a las gestiones
43
“Los condicionamientos derivados de la participación en el MERCOSUR pueden ampliarse en un futuro próximo en la medida en que se avance en el perfeccionamiento de la unión aduanera” (Programa del Partido Nacional, 2004: 11) ó “El margen de maniobra de la política arancelaria está limitado por los compromisos asumidos en el ámbito del MERCOSUR” (Programa del Partido Nacional, 2004: 13)
288
gubernamentales llevadas a cabo por el Partido Colorado y el Partido Nacional. Así,
parte de constatar la situación de crisis que experimenta y ha experimentado el país,
en tanto culminación de un modelo de desarrollo centrado en la financierización de la
economía, la apertura comercial y el desmantelamiento del Estado. Frente a este
modelo se alza la propuesta frenteamplista, centrada en “transformar al Estado en una
poderosa palanca del desarrollo nacional” (Grandes Lineamientos Programáticos para
el Gobierno 2005-2009; IV Congreso Extraordinario del Frente Amplio, 2003: 6) e
integrado a la región: “las apuestas del país deben pasar por la región y el
fortalecimiento del proyecto MERCOSUR” (Grandes Lineamientos Programáticos para
el Gobierno 2005-2009; IV Congreso Extraordinario del Frente Amplio, 2003: 4) .
En este sentido, el MERCOSUR ocupa un lugar importante en la plataforma del Frente
y es objeto de un extenso desarrollo. Así, se plantea en primer lugar que “La
integración de los pueblos latinoamericanos es un objetivo histórico fundamental”. El
MERCOSUR “ha permitido avanzar, en condiciones no exentas de contradicciones e
insuficiencias, hacia ese objetivo más amplio”. Por lo tanto “El Encuentro Progresista -
Frente Amplio entiende que la profundización y el fortalecimiento del Mercosur
representa la estrategia más idónea para desarrollar una inserción internacional que
contribuya a potenciar el desarrollo económico y las mejoras en bienestar de la
población” (Grandes Lineamientos Programáticos para el Gobierno 2005-2010, Frente
Amplio, 2004: 100).
Es paradójico en este punto que la organización acepte plenamente al MERCOSUR
en el mismo momento en que el Partido Nacional y el Partido Colorado empiezan a
distanciarse de él. En este punto cabe recordar el contexto regional, por fin receptivo a
las propuestas que el partido ha venido sosteniendo desde principios de los años 90:
“La estrategia de construcción del Mercosur no puede acotarse al ámbito de la
economía. La opción que asignó a la integración regional el papel exclusivo de
establecer un espacio comercial común entre los socios del bloque demostró ser una
opción equivocada y debe ser revisada lo más rápidamente posible. El carácter
político-estratégico del Mercosur debe ponerse de relieve y debe convertirse en el eje
central de nuestra estrategia de inserción internacional” (Grandes Lineamientos
Programáticos para el Gobierno 2005-2010, Frente Amplio, 2004: 100). En este plano
el Frente apuesta a la consolidación, profundización y ampliación del MERCOSUR,
con una batería de medidas políticas, económicas y sociales. Cabe mencionar que el
Frente presupone el acompañamiento de los socios del bloque, en particular de
Argentina y Brasil, dando cuenta de la importancia otorgada a la dimensión política del
proceso: “Argentina (…) hizo colapsar su economía, sus redes sociales y su propia
289
institucionalidad, pero las elecciones de mayo del 2003 han significado una opción
diferente por parte del pueblo argentino en una apuesta a la esperanza y el cambio.
Brasil con la presidencia de Lula marca la llegada de un gobierno de izquierda (…) El
Presidente Lula le ha dado visibilidad a su vocación estratégica para con el
MERCOSUR. Nosotros debemos actuar para la consolidación y fortalecimiento del
MERCOSUR (…) que incluya los aspectos sociales, políticos y culturales de los países
miembros, promoviendo un relacionamiento que nos ponga en camino (…) de la más
plena integración de toda América Latina, conforme con nuestra vocación
latinoamericanista” (Grandes Lineamientos Programáticos para el Gobierno 2005-
2009; IV Congreso Extraordinario del Frente Amplio, 2003: 4).
En síntesis, las elecciones de los años 2003 y 2004 dan cuenta de un nuevo
realineamiento de los actores político-partidarios: por un lado, tanto el PJ-FPL como el
Partido Colorado y el Partido Nacional inician o directamente explicitan
posicionamientos previos que indican un camino de distanciamiento frente al
MERCOSUR en función de otras opciones de inserción internacional. Desde su
perspectiva, el MERCOSUR ya no satisface las expectativas creadas en torno a la
consecución de beneficios económicos nacionales y regionales. Por otro, el PJ-FPV y
el PJ-FMP que dan cuenta de la búsqueda de mecanismos de profundización de la
integración en el marco de un “nuevo MERCOSUR” que trasunta desde el horizonte
confederal hasta el modelo comunitario europeo. El concepto de desarrollo, la
apelación a un rol activo por parte del Estado, la necesidad de profundizar la
industrialización vuelven a ocupar un lugar en el discurso político de la mano de la
integración. En la misma línea, pero desde una perspectiva ya consolidada por años
de reflexión y de oposición al neoliberalismo, se ubica la propuesta del Frente Amplio,
ligada a una noción de proyecto colectivo que implica el desarrollo regional y la
distribución equitativa de beneficios. Por último, la indefinida posición de la UCR, que
ante la crisis partidaria se repliega sobre sí misma. La escena da cuenta en este
sentido de una incipiente polarización entre aquellos partidos pro-integracionistas (FA
y FPV-PJ, considerando que esta última opción fue la que se impuso en la elección
presidencial argentina) y aquellos que se han definido a favor del marco global o
continental (PJ-FPL y PC y PN).
4.-Conclusiones
El análisis de los posicionamientos partidarios al momento de las elecciones
presidenciales nacionales en Argentina y Uruguay durante el período 1989-2004
permite obtener una serie de conclusiones provisorias. En primer lugar, permite dar
290
cuenta de los cambios en relación a la integración regional experimentados por los
partidos a lo largo del período bajo análisis. En estrecha relación, indica que el
MERCOSUR facilitó una convergencia de esos posicionamientos durante la década de
los 90, bajo el signo del regionalismo abierto y las transformaciones neoliberales. En
este sentido, de cinco posicionamientos anclados en las experiencias nacionales en
1989 se pasa a dos (o a lo sumo tres) visiones en torno a la integración regional que
aglutinaron a diversos actores partidarios; las concepciones de cada “campo
partidario” mantuvieron además estrechos lazos entre sí, más allá de las pertenencias
nacionales. En segundo lugar, el análisis indica que a partir de los años 2003/2004
algunos de los partidos (o fracciones de los mismos) considerados en nuestro trabajo
iniciaron un proceso de distanciamiento con respecto al MERCOSUR, a la vez que el
único partido que había expresado fuertes reservas al mismo, el Frente Amplio, lo
apoyaba plenamente. En tercer lugar, la exposición precedente permite apreciar la
magnitud del cambio político que se produce entre los años 1989-2004 en algunos de
los partidos analizados; el ejemplo más extremo es quizás el del justicialismo. Este
partido, que en 1989 identifica la identidad nacional con la identidad latinoamericana
pasa a considerar en 1994 que la integración es un instrumento al servicio de una
inserción exitosa y competitiva en el mercado mundial basada en intereses nacionales
de carácter económico-comercial, para luego volver a plantear en el año 2003
estrechas vinculaciones entre desarrollo nacional, activa presencia del Estado,
defensa de los intereses regionales en el plano internacional y apelación a un modelo
de integración al estilo de la Unión Europea. En contraposición, el Frente Amplio fue el
partido que mantiene una mayor continuidad en sus posicionamientos, modificando su
apoyo crítico (1994 y 1999) a un apoyo basado en la posibilidad real de poner en
práctica sus propuestas frente al cambio en el escenario internacional. El resto de los
partidos se movió entre ambos extremos, con líneas identificables de continuidad y de
ruptura. Por último, el análisis permite inferir que las percepciones en torno a la
distribución de los beneficios de la integración fue un factor variable en función de los
posicionamientos partidarios más amplios en los que éstas encontraron su
fundamento. En este sentido, las variables contextuales y las transformaciones
internas de los propios partidos parecen haber jugado un papel central.
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295
Debates sobre la integración regional en
América del Sur a partir de un estudio de
caso: la dimensión social del MERCOSUR
Vázquez, Mariana
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
296
(TRABAJO EN ELABORACIÓN – POR FAVOR NO CITAR)
Introducción
El mayor o menor avance, lo alcanzado y lo pendiente, el contenido, los
protagonistas, el grado de institucionalización y la metodología de trabajo en las
agendas no comerciales de la integración, mucho nos dicen sobre el modelo de
construcción regional que se intenta concretar.
Este trabajo constituye un estudio exploratorio que intenta llevar a cabo una
aproximación a una dimensión clave del proceso, que no han sido suficientemente
estudiada: la social. Para su elaboración, partimos de asumir la gran complejidad de
todo fenómeno de integración regional y, en ese sentido, la diversidad de agendas que
se instalan a lo largo de su desarrollo y los particulares momentos en los que esto
tiene lugar. Rechazamos, entonces, el simplismo que se esconde detrás de cualquier
evaluación del esquema de integración que se concentre en alguna de ellas o en
determinado momento de su desarrollo (por ejemplo, en su versión más extrema, en el
análisis del intercambio comercial intra-bloque en algún período específico). Es preciso
construir una mirada integral y diacrónica del proceso, para poder comprender sus
dinámicas más profundas. Compartimos aquí la preocupación que el politólogo francés
Christian Lequesne ha expresado, en su intento de asir el fenómeno de la integración
europea: el desafío es encontrar las maneras, las herramientas epistemológicas y
metodológicas para evitar aquellos enfoques que “ne fait que mettre en pratique le
postulat de recherche selon lequel la rigueur de la théorisation ne tolère pas une trop
grande richesse phénomenale.”1
Ante la carencia de criterios consensuados para llevar adelante una evaluación
de los procesos de integración regional, muchas veces se procede a la comparación
sin mediaciones con el caso europeo, imponiéndose un modelo predeterminado que
marcaría la evolución de los mismos. En este trabajo, teniendo siempre presente la
perspectiva comparada, intentamos sin embargo brindar elementos que puedan
realizar una contribución desde una perspectiva que tome en cuenta las
particularidades de la región. Más que a una evaluación, proponemos un análisis
riguroso de la agenda del MERCOSUR elegida, considerándola en parte un espejo en
1 “no hacen sino poner en práctica el postulado de investigación según el cual el rigor de la teorización no
tolera una gran riqueza fenomenológica”, en Lequesne, Crhistian, Comment penser à l´Union Européenne?, en Smouts, Marie-Claude, Les nouvelles relations internacionales. Pratiques et théories, Paris, Presses de SciencesPo, chapitre 4, p. 112.
297
el cual podemos ver su trayectoria, entendiendo, con espíritu crítico y constructivo, que
la misma ha sido una entre diversas opciones de integración posibles.
La agenda elegida es clave en lo que a ciudadanía regional refiere, abarcando
derechos fundamentales en todo proceso de integración que se conciba como
inclusivo y promotor del desarrollo nacional y regional. El MERCOSUR surgió en un
contexto histórico y de pensamiento en el cual predominaba una visión mercantil de la
integración. El desarrollo de la dimensión social, tal cual ha tenido lugar en los últimos
años, era inconcebible en dicho marco. Un cambio de época requiere, entonces, la
profundización y fortalecimiento de la institucionalización de estas agendas positivas
de integración. Para ello, es preciso reconocer cuánto han avanzado y cuáles son los
obstáculos que enfrentan. El conocimiento del acervo de integración en cada una de
ellas ha de ser el punto de partida fundamental para su continuidad y fortalecimiento.
La agenda de desarrollo social.
El sendero de la dimensión social del MERCOSUR. El avance hacia su
institucionalización.
El Tratado de Asunción (TA), que crea el MERCOSUR, no establece una
instancia específica para el tratamiento de los temas sociales de la integración.
Pueden encontrarse breves referencias indirectas a esta agenda en los siguientes
párrafos:
“Considerando que la ampliación de las actuales dimensiones de sus mercados
nacionales, a través de la integración, constituye condición fundamental para acelerar
sus procesos de desarrollo económico con justicia social; (…).”
298
“Convencidos de la necesidad de promover el desarrollo científico y tecnológico
de los Estados parte y de modernizar sus economías para ampliar la oferta y la calidad
de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de sus
habitantes; (…).”
El espacio de la agenda social queda entonces relegado a sus aspectos
laborales, en el marco del Subgrupo de Trabajo “Relaciones Laborales, Empleo y
Previsión Social, subordinado al Grupo Mercado Común” (Cortés, 2006, pág. 46), en
un contexto político y de pensamiento hegemónico en el cual no es considerado como
objeto de políticas públicas de integración.
Un avance importante se da casi una década más tarde con la firma, en el año
2000, de la Carta de Buenos Aires sobre Compromiso Social en el MERCOSUR,
Bolivia y Chile. En ella los presidentes se muestran “convencidos de que el crecimiento
económico es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar una mejor
calidad de vida, erradicar la pobreza y eliminar la discriminación y la exclusión social”
y reconocen “la responsabilidad primordial del Estado en la formulación de políticas
destinadas a combatir la pobreza y otros flagelos sociales y apoyar las acciones de la
sociedad civil dirigidas al mismo objetivo”. Considerando “que resulta prioritario
profundizar la dimensión social del MERCOSUR”, instruyen a las autoridades
nacionales competentes “a fortalecer el trabajo conjunto entre los seis países, así
como el intercambio de experiencias e informaciones a fin de contribuir a la superación
de los problemas sociales más agudos que los afectan y a la definición de los temas o
áreas donde sea viable una acción coordinada o complementaria tendiente a su
solución”. “(…) promoviendo la institucionalización de una reunión de las autoridades
responsables en materia de desarrollo social.”
En diciembre de ese mismo año, a través de la decisión del Consejo del
Mercado Común (CMC) No. 61/00, se crea la Reunión de Ministros y Autoridades de
Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS), que “tendrá como función proponer al
referido CMC, por medio del GMC, medidas tendientes a la coordinación de políticas y
el desarrollo de acciones conjuntas volcadas al desarrollo social de los Estados Parte.”
El espacio de debate, búsqueda de consensos y definición de estrategias conjuntas
que se enmarca en estas reuniones ha dado en denominarse “MERCOSUR social”.
299
La primera Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del
MERCOSUR del MERCOSUR, Bolivia y Chile tiene lugar en Asunción, Paraguay, los
días 22 y 23 de marzo de 2001. En esa reunión se comienzan a definir temas,
prioridades y propuestas, instalándose en la agenda la necesidad de que se
establezcan estrategias de alcance regional. También se crea un grupo técnico que
trabajará en forma permanente para coordinar políticas, programas y proyectos de los
países, con un enfoque integrado y regional. Entre los temas prioritarios se destacan el
de la extrema pobreza y el trabajo infantil, comunes a todos los países de la región y
que “reclaman urgentes acciones nacionales y regionales mediante programas y
proyectos de gran alcance, de corto, mediano y largo plazo, focalizados en la
población en situación de pobreza extrema (indigencia), con los objetivos
transversales de empleo, servicios sociales básicos, capacitación de recursos
humanos y el fortalecimiento de la organización y participación ciudadana”
(Declaración de Asunción, 2001). Aparece además en esta reunión el consenso sobre
la centralidad del núcleo familiar como unidad de intervención de las políticas sociales.
Las propuestas surgidas de esta reunión, que irán tomando forma y adquiriendo
consistencia con posterioridad, tienen como eje los siguientes temas: la elaboración
conjunta de indicadores y sistemas de evaluación y monitoreo, la definición de
proyectos conjuntos para ser presentados a distintos organismos, para la obtención de
financiamiento, la apertura de nuevos espacios a la participación de la sociedad civil
en el ámbito del diseño, ejecución, financiamiento, evaluación y control de programas
de desarrollo social y el intercambio, la coordinación y la cooperación técnica entre
países de la región.
Comienza el tránsito hacia una nueva definición de lo social y hacia un
nuevo espacio de esta dimensión en el proceso de integración, que tendrá una
centralidad mayor, fundamentalmente a partir de 2004. Es sobre todo desde aquel año
que la cuestión de la institucionalización de aquella dimensión entra en la agenda con
nueva fuerza y comienzan a diseñarse propuestas y acciones en ese sentido.
300
En esta etapa, se considera fundamental avanzar en la construcción conceptual
de la identidad del MERCOSUR social, estableciéndose ciertos consensos en ese
aspecto, además de acuerdos políticos y metodológicos. Entre ellos destacamos:
La importancia de la dimensión social para un proceso de integración que
tenga como vocación el desarrollo humano y social integral;
La imbricación insoslayable entre las dimensiones económica y social del
proceso;
La centralidad del rol del Estado;
Una concepción de lo social que no le otorgue un carácter meramente
compensatorio;
La importancia del protagonismo de la sociedad civil y del desarrollo y
fortalecimiento de sus capacidades, de las redes sociales o tejido social,
a través de diferentes formas de organización; y
El acuerdo sobre las definiciones de economía social, seguridad
alimentaria y nutricional, trabajo infantil y explotación sexual infantil
(Actas No. 01/04 y 02/04 de la RMADS), temas considerados prioritarios
en la agenda del MERCOSUR social.
En las reuniones que tienen lugar en 2004, podemos destacar algunos ejes de
acción, que se mantienen hasta la actualidad:
La promoción de actividades socio-productivas;
La creación de espacios de convergencia con otros actores
institucionales y sociales, además de la RMADS;
La cooperación entre los Estados parte para garantizar el cumplimiento
de los compromisos asumidos en los temas de trabajo infantil y
explotación sexual infantil;
La evaluación y el intercambio de experiencias en materia de seguridad
alimentaria y nutricional, programas de renta mínima y de gestión y
articulación de políticas públicas, reconociendo la importancia de la
adopción de los principios de territorialidad, descentralización e
intersectorialidad como puntos basales para su formulación e
implementación;
301
En 2004, se definen un conjunto de prioridades vinculadas a la cuestión de la
institucionalización de la dimensión social, que nos parece pertinente señalar. Éstas
aparecen en el Acta No. 02/04 de la RMADS:
El compromiso formal acerca de la institucionalización del MERCOSUR
social;
La búsqueda de financiamiento en organismos internacionales para dar
apoyo a las acciones desarrolladas por el MERCOSUR social;
El refuerzo de la institucionalidad del MERCOSUR social en cada país,
en el ámbito de los respectivos ministerios, a través de representantes
nacionales permanentes, para conformar una red de apoyo a la
Secretaría Pro-Témpore en la organización de los trabajos, responsable
de la continuidad y memoria de la instancia, así como de la coordinación
de las tareas técnicas en el ámbito interno;
El establecimiento de un cronograma, metodologías de convocatorias,
responsables de las tareas y plazos para su cumplimiento;
La definición de competencias para la elaboración de una agenda global
de trabajo, (…), y de un Plan de Acción Bienal;
El cumplimiento del mandato de atribuir urgencia al tratamiento de la
pobreza e indigencia que competen al MERCOSUR social, además de
otros temas a constar en la agenda global de trabajo;
El tratamiento de la cuestión social a partir de una visión integral de la
implementación de políticas públicas que presupone la coordinación (…)
entre diferentes órganos de gobierno e instancias del MERCOSUR,
relacionadas a la salud, educación y trabajo, de forma de influir
estratégicamente en la formulación de esas políticas y también de las
políticas economicas;
La definición del formato de las reuniones del grupo técnico;
La construcción de un plan de acción con metas de corto y largo plazo,
ámbitos de acción, temas prioritarios y responsables de las acciones;
La institucionalización del Sistema Estadístico de Indicadores Sociales
(S.E.I.S.), “a fin de obtener la sistematización y la homogeneización de
los datos estadísticos en función de lograr una mirada unificada de la
302
realidad socioeconómica del MERCOSUR que sirva de insumo para la
toma de decisiones” (Acta No. 01/04 de la RMADS);
En 2005 se continúa en la línea establecida el año previo. Los/as ministros/as
reconocen y destacan “la similitud de planes y políticas públicas sociales que se
están desarrollando en los países, con las particularidades geopolíticas-
demográficas correspondientes y la necesidad de articulación de las políticas y de
cooperación en aspectos técnicos, en capacitación e intercambio de experiencias”
(Acta No. 02/05 de la RMADS). En ese marco, se aprueba el Plan Bienal 2005-2007,
que contiene tres niveles interrelacionados (Anexo IV del Acta No. 01/05 y Anexos IV y
IX del Acta No. 02/05 de la RMADS):
La constitución de una Secretaría Social Permanente (SSP), como
instancia operativa, que articule y coordine, conjuntamente con los
Comités Nacionales, el seguimiento de los acuerdos realizados en las
RMADS2 e impulse el intercambio de experiencias y la cooperación
horizontal entre los Estados Parte y los Estados asociados en materia de
políticas sociales;
La adopción de un marco conceptual y metodológico para el
MERCOSUR social; y
El establecimiento de indicadores sociales para la evaluación del Plan
Bienal.
El Plan Bienal es definido como el “Conjunto de políticas públicas en amplia
articulación con la sociedad civil que desarrollan respuestas, en principio a los niveles
de mayor vulnerabilidad y riesgo pero donde el objeto esencial es la promoción de
oportunidades que permitan la inclusión de la familia y la comunidad en un modelo de
desarrollo sustentable; desde una visión de derechos, obligaciones y equidad,
buscando la cohesión del tejido social con expresión territorial. Así entonces, este
concepto busca hacer del MERCOSUR un ‘espacio inclusivo’ que fortalezca los
derechos ciudadanos, políticos, económicos, sociales y culturales y la equidad
territorial” (Acta No. 01/05 de la RMADS). Asimismo, se establece que el eje orientador
de las acciones del Plan Bienal será el concepto de protección y promoción social.
2 La Secretaría Social Permanente se establece en la República del Paraguay, por los primeros dos años.
A partir de junio de 2007 se encuentra a cargo de la República Oriental del Uruguay.
303
En aquel año se propone también el establecimiento de Comités de
Coordinación Nacional, como puntos focales para el trabajo con la Secretaría Social
Permanente. Estos comités “deberán procurar establecer relaciones de coordinación
con las otras instancias del Estado que intervengan en la política social y que formen
parte de otras instancias del MERCOSUR, en particular los Grupos de Ministros (as)
de las áreas de Educación, Salud y Trabajo” (Acta No. 01/05 de la RMADS).
En 2005 se comienza a impulsar la coordinación de acciones con otros foros y
bloques regionales y, finalmente pero no por ello menos importante, se propone la
creación de un Fondo Social del MERCOSUR y la participación de representantes de
las RMADS en las discusiones vinculadas a los Fondos de Convergencia Estructural
del MERCOSUR (FOCEM), recién creados, en especial cuando se traten proyectos de
Cohesión Social.
En julio de 2006 tiene lugar, en Buenos Aires, la X RMADS. Esta última tiene
algunos resultados importantes: “(…) la discusión sobre el Instituto del MERCOSUR
Social; la publicación de ‘La dimensión social del MERCOSUR3’; y la definición de ejes
prioritarios (el combate a la explotación sexual comercial de niños y adolescentes;
seguridad alimentaria y nutricional; economía social; generación de trabajo y renta.”
(Acta No. 02/06 de la RMADS). Estos temas fueron objeto de debate en el Foro del
MERCOSUR social, realizado en Foz de Iguaçu en el segundo semestre del año, en el
que por primera vez la RMADS dialogó con organizaciones de la sociedad civil.
La cuestión del refuerzo de la institucionalización de la dimensión social adquiere
un peso cada vez mayor en la agenda de las reuniones, afirmando los/as ministros/as
que “(…) lo social solamente tendrá un lugar de destaque político en el
MERCOSUR, correspondiente a la concreción de acciones, si la reforma
institucional contemplase ese aspecto de forma privilegiada.” (Acta No. 02/06 de
la RMADS). La máxima aspiración es la creación de un Consejo Regional de Políticas
3 Se trata de una recopilación de documentos técnicos y políticos acerca de las políticas sociales en cada
uno de los Estados parte y asociados y el estado de situación en el MERCOSUR.
304
Sociales, como órgano de decisión política al que responda la instancia técnica, el
Instituto MERCOSUR social, cuyo diseño comienza a elaborarse durante ese año.
En 2006 se compilan también las matrices para la canasta de cooperación
horizontal y se decide elaborar dos proyectos que tengan como fin el combate a la
pobreza, uno de los cuales es ubicado en la zona de la Triple Frontera, a ser
financiados por el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Se escogen
las siguientes áreas temáticas: niñez (explotación sexual comercial infantil, pornografía
infantil, trabajo infantil), seguridad alimentaria y nutricional y generación de empleo y
proyectos de opción productiva (empleabilidad, asociación, redes, economía solidaria,
generación de trabajo e ingresos).
Finalmente, pero no por ello menos importante, en julio de 2006, en el
Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR,
correspondiente a la XXX Cumbre de presidentes del bloque, los primeros
mandatarios reafirman “la prioridad de definir una Agenda Social Integral y
Productiva, orientada a desarrollar iniciativas y políticas activas, para reducir el
déficit social, promover el desarrollo humano integral y la integración
productiva. En este sentido, reconocieron la importancia de elaborar un Plan
Estratégico de Acción Social para identificar medidas destinadas a impulsar la
inclusión social y asegurar condiciones de vida más dignas para nuestros pueblos. A
esos efectos, instruyeron a los Ministros con competencia en la temática social a
elaborar lineamientos estratégicos que dotarán de contenido a dicho Plan.”
Siguiendo el mandato otorgado por los presidentes en julio del mismo año, se
crea un grupo técnico en el ámbito de la RMADS, para elaborar un Plan Estratégico de
Desarrollo Social.
En enero de 2007 es creado el Instituto Social del MERCOSUR (ISM), por la
decisión del Consejo del Mercado Común No. 03. Se trata de un avance sumamente
importante en el proceso de institucionalización de la dimensión social. La decisión
que lo crea establece que, transitoriamente, su locus será la Reunión de Ministros y
305
Autoridades de Desarrollo Social, en tanto no se cree un órgano con decisión política
nuevo. Sus objetivos generales son:
Contribuir a la consolidación de la dimensión social como eje fundamental
en el desarrollo del MERCOSUR;
Aportar a la superación de las asimetrías;
Colaborar técnicamente en el diseño de políticas sociales regionales;
Sistematizar y actualizar indicadores sociales regionales;
Recopilar e intercambiar buenas prácticas en materia social;
Promover mecanismos de cooperación horizontal;
Identificar fuentes de financiamiento;
Sus funciones, asimismo, son:
Proporcionar colaboración técnica en el diseño y planificación de
proyectos sociales;
Indagar y presentar ante la RMADS líneas y modalidades de
financiamiento disponibles para la ejecución de los proyectos;
Promover la investigación con el fin de apoyar la toma de decisión en el
diseño y la puesta en marcha de políticas y programas sociales;
Promover la realización de encuentros internacionales, regionales y
nacionales sobre temas sociales;
Sistematizar y difundir las mejores experiencias y prácticas en materia
social del MERCOSUR, del continente y extracontinentales;
Recopilar información sobre la marcha de la situación social en la región;
Presentar un informe en cada año de sus actividades a la RMADS;
Consultar al Foro Consultivo Económico y Social sobre aquellos aspectos
de su competencia y recibir los proyectos que éste pueda presentar.
En la decisión que lo crea se decide encomendar al Grupo Técnico que estuvo a
cargo de la elaboración del proyecto que desarrolle una propuesta de primer
presupuesto con base en contribuciones de los Estados Parte para poner en
funcionamiento el Instituto Social del MERCOSUR.
306
Este año se aprueba también la Declaración de Principios del MERCOSUR
social.4 Esta declaración presenta, en primer lugar, el importante acervo de acuerdos
alcanzados en las sucesivas Reuniones de Ministros y Autoridades de Desarrollo
Social del MERCOSUR. Ellos son:
“Necesidad de obtención de mayor bienestar e igualdad social por medio de un
desarrollo económico equilibrado y justo, evitando la disociación entre los aspectos
económicos y sociales del desarrollo.”5
“La necesidad de instalar el aspecto social en el centro del debate del proceso
de integración.”6
“Todos los Estados miembros y asociados del MERCOSUR estamos
comprometidos en la tarea ineludible de forjar un presente de dignidad para nuestros
pueblos. Los diversos Planes y Programas que atienden las condiciones en que se
hallan – aún hoy- miles de ciudadanos y ciudadanas, corroboran el sentido de una
renovada práctica institucional que coloca el acento en la impostergable función de
integración social a través de múltiples modalidades y dispositivos de asistencia
pública y promoción social. La marginación y la pobreza son manifestaciones de la
exclusión social, agravadas como resultado de políticas económicas hegemónicas
aplicadas en la mayor parte de América Latina en los noventa y de la sobrevaloración
del papel del mercado en detrimento del rol activo del Estado, en la defensa y
promoción de derechos ciudadanos, en sociedades altamente vulnerables (…).”7
“Asumir la dimensión social de la integración basada en un desarrollo económico
de distribución equitativa, tendiente a garantizar el desarrollo humano integral, que
4 Carta de Montevideo, aprobada por XIII Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del
MERCOSUR, en la ciudad de Montevideo, el día 23 de noviembre de 2007. Cfr. Texto completo en http://www.mercosur-social.org/documentos/declaraciones/declaracion_de_principios_esp.pdf 5 VII RMADS, Bolivia, Chile, Perú, Brasilia, 9 de diciembre de 2004.
6 Declaración de Asunción, “Hacia un MERCOSUR social como instancia articuladora de las políticas
sociales en la región”, Asunción, 1 de junio de 2005. 7 Declaración de Montevideo, Montevideo, 25 de noviembre de 2005.
307
reconoce al individuo como ciudadano sujeto de derechos civiles, políticos, sociales,
culturales y económicos. De esta forma, la dimensión social de la integración regional
se configura como un espacio inclusivo que fortalece los derechos ciudadanos y la
democracia.”8
En segundo lugar, la Declaración presenta los postulados del MERCOSUR
social determinando que, a su vez, éstos encuentran su fundamento en el compromiso
ratificado por el bloque en la Declaración de lucha contra la pobreza, del año 2005.
Esta última establece, en sus considerandos que “La consolidación de la democracia
en el MERCOSUR depende de la construcción de una sociedad más equitativa y justa,
lo que obliga a asumir la tarea prioritaria de un Plan de Acción de más amplio alcance
para responder a los graves desafíos de la actual situación social.”9
Entonces, los postulados establecidos en la Declaración de Principios son:
1. La reafirmación del núcleo familiar como eje de intervención privilegiado
de las políticas sociales en la región;
2. La indisociabilidad de las políticas económicas y las políticas sociales,
asumiendo que el crecimiento económico no debe ser un fin en sí mismo,
sino una herramienta básica al servicio de la igualdad de oportunidades y
la justicia social, garantizando un desarrollo integral sustentable de
distribución equitativa;
3. Apelar al concepto de protección y promoción social como eje de las
políticas que se llevarán adelante, entendiendo por tal el “Conjunto de
políticas públicas en amplia articulación con la sociedad civil que
desarrollan respuestas en principio a los niveles de mayor vulnerabilidad
y riesgo pero donde el objeto esencial es la promoción de oportunidades
que permitan la inclusión de la familia y la comunidad en un modelo de
desarrollo sustentable; desde una visión de derechos, obligaciones y
equidad, buscando la cohesión del tejido social con expresión territorial.
Así entonces, este concepto busca un “espacio inclusivo” que fortalezca
8 Declaración de Buenos Aires “Por un MERCOSUR con rostro humano y perspectiva social”, Buenos
Aires, 14 de julio de 2006. 9 Declaración de Presidentes del MERCOSUR, Iniciativa de Asunción sobre Lucha contra la Pobreza
Extrema, 2005.
308
los derechos ciudadanos, políticos, económicos, sociales y culturales y la
equidad territorial.”10;
4. Destacar la importancia de la seguridad alimentaria y nutricional,
concebida como “la realización del derecho de todos al acceso regular y
permanente a alimentos de calidad, en cantidad suficiente, sin
comprometer el acceso a otras necesidades esenciales, teniendo como
base prácticas alimentarias promotoras de salud, que respeten la
diversidad cultural y que sean social, económica y ambientalmente
sustentables”11;
5. El momento de las particularidades territoriales, al momento de diseñar e
implementar acciones conjuntas. El intercambio de visiones, experiencias
y el diálogo nos ha permitido alcanzar amplios consensos en torno a las
estrategias de intervención y abordaje de las políticas sociales. En este
marco se inscriben la búsqueda de la equidad territorial, el combate a las
asimetrías, el respeto a la diversidad, la idiosincracia e identidad de cada
región como también la articulación entre las diferentes instituciones y
actores sociales involucrados, posibilitando el desarrollo individual,
comunitario y regional;
6. Considerar al diálogo con la sociedad civil un eje fundamental para el
trabajo del MERCOSUR social, apostando de forma constante a la
generación de espacios de participación y diálogo;
El año 2008 constituye un tiempo de concreciones en el proceso de
institucionalización de la dimensión social. En este sentido, es preciso destacar las
decisiones del CMC No. 37/08 y 39/08 de diciembre de ese año, a través de las cuales
se aprueba la estructura del ISM y se decide la creación de una Comisión de
Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCMASM),
respectivamente.
La primera de ellas establece entonces que el Instituto Social del MERCOSUR,
que tendrá su sede en la ciudad de Asunción (art. 1) y dependerá transitoriamente de
la RMADS (art. 2), “constituirá una instancia técnica de investigación en el campo de
10
VIII Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados, junio de 2005. 11
VII Reunión de Ministros de Desarrollo Social del MERCOSUR, Bolivia, Chile y Perú, diciembre de 2004.
309
las políticas sociales e implementación de las líneas estratégicas, aprobadas por la
RMADS, con miras a contribuir a la consolidación de la dimensión social como eje
central en el proceso de integración del MERCOSUR” (art. 3)
El Instituto Social del MERCOSUR contará con un Consejo, su órgano directivo,
integrado por un representante gubernamental titular y un alterno de cada Estado
Parte, designados a tal fin por la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo
Social del MERCOSUR.
Las funciones del Consejo serán las siguientes:
Definir y someter a consideración de la RMADS los planes de trabajo
para la implementación de los lineamientos estratégicos y de las
actividades encomendadas por dicha Reunión de Ministros;
Supervisar la elaboración del presupuesto del ISM que deberá ser
elevado, a través de la RMADS, para su aprobación por parte del CMC;
Presentar a las reuniones ordinarias de la RMADS o cuando ésta se lo
solicite un informe sobre la ejecución del Plan de Trabajo del ISM y de la
ejecución administrativa y financiera;
Este Consejo sesionará de manera ordinaria en forma trimestral y sus reuniones
extraordinarias se realizarán a solicitud de cualquier Estado Parte. Se establece
asimismo que los coordinadores nacionales del Foro Consultivo Económico y Social
participarán en carácter de observadores en las reuniones del Consejo.
Finalmente, se define que el Instituto Social del MERCOSUR será financiado con
aportes voluntarios de los Ministerios de Desarrollo Social o sus homólogos de los
Estados Parte, no obstante lo cual podrá utilizar recursos provenientes de
contribuciones de organizaciones no gubernamentales o de cooperación de
organismos internacionales (art. 5).
310
El ISM tendrá también un director ejecutivo, nacional de uno de los Estados
parte (art. 2), designado por el Consejo del Mercado Común a propuesta de la
Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, por un
período de dos años. El mismo “es responsable por el adecuado cumplimiento del
conjunto de las tareas atribuidas al ISM y por su gestión técnica, administrativa,
financiera y patrimonial.” (art. 3).
Las competencias del director ejecutivo son:
Proponer al Consejo del Instituto Social del MERCOSUR el Programa de
Trabajo del Instituto de acuerdo a los lineamientos estratégicos y a las
actividades encomendadas por la Reunión de Ministros y Autoridades de
Desarrollo Social del MERCOSUR y ejecutar las acciones específicas
para su implementación;
Elaborar el anteproyecto de presupuesto de dicho Instituto;
Ejecutar el presupuesto del mismo;
Finalmente, el Instituto Social del MERCOSUR estará integrado por cuatro
departamentos, compuestos paritariamente por técnicos nacionales de cada uno de
los Estados parte:
Departamento de Investigación y Gestión de la Información12;
Departamento de Promoción e Intercambio de Políticas Sociales
Regionales13;
Departamento de Administración y Finanzas14;
Departamento de Comunicación15.
12
Le compete realizar investigaciones y estudios comparativos con el objeto de contribuir a la toma de decisiones en las políticas y proyectos sociales regionales, identificar indicadores sociales regionales y generar espacios de intercambio en torno a la gestión de los sistemas de información social; 13
Le compete contribuir en la generación de instancias técnicas de diálogo regional y elaboración de proyectos en materia de políticas sociales regionales, en el intercambio de prácticas socialmente relevantes y en la identificación de oportunidades para la cooperación horizontal; 14
Le compete asistir al director ejecutivo en todas las actividades relativas a la administración financiera y presupuestaria, patrimonial y de los recursos humanos del Instituto Social del MERCOSUR; 15
Le compete asistir al director ejecutivo en el diseño y ejecución de la estrategia de comunicación institucional y de difusión pública de las acciones, investigaciones y producciones del Instituto Social del MERCOSUR.
311
La decisión del Consejo del Mercado Común No. 39/08, como mencionamos,
crea la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR,
órgano auxiliar del CMC (art. 1) e integrada por representantes de alto nivel con
competencia en las temáticas sociales de cada Estado Parte.
Las funciones de este órgano serán:
Elevar propuestas de trabajo relativas al Plan Estratégico de Acción
Social del MERCOSUR que oportunamente apruebe el CMC;
Coordinar con la RMADS del MERCOSUR las propuestas técnicas que
elaborará el ISM, relativas al contenido del Plan Estratégico de Acción
Social del MERCOSUR;
Coordinar con las demás reuniones de ministros y reuniones
especializadas de la estructura institucional del MERCOSUR con
competencia en la temática social, los lineamientos que dotarán de
contenido al Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR;
Implementar las acciones que le sean asignadas por el Consejo del
Mercado Común, en el marco del Plan Estratégico de Acción Social del
MERCOSUR, que oportunamente apruebe dicho Consejo;
Proponer al Consejo del Mercado Común la adopción de proyectos
sociales regionales específicos;
Promover proyectos sociales regionales que complementen los objetivos
y programas nacionales, garantizando el tratamiento y superación de las
asimetrías;
Identificar posibles fuentes de financiamiento para los proyectos sociales
regionales y ejecutar los convenios de cooperación técnica sobre la
materia que suscriba el MERCOSUR;
Supervisar la correcta ejecución de los proyectos sociales regionales
aprobados por el Consejo del Mercado Común;
Establecer Grupos Técnicos Ad Hoc para la elaboración de propuestas y
proyectos sociales regionales, los cuales trabajarán coordinadamente con
el Consejo del Instituto Social del MERCOSUR, a través de la Reunión de
312
Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR, en la
elaboración de proyectos sociales específicos.
Se establece que estas funciones deberán ser llevadas adelante evitándose
superposiciones con las agendas de trabajo de las Reuniones de Ministros y
Reuniones Especializadas de la estructura institucional del MERCOSUR con
competencia en la temática social.
Finalmente, el representante titular de esta comisión en ejercicio de la
presidencia pro-témpore podrá participar, en tal carácter y por invitación, en las
reuniones ordinarias del Consejo del Mercado Común.
A lo largo de todo el 2008 continuó el trabajo para la elaboración del Plan
Estratégico de Acción Social del MERCOSUR, cuyo contenido se acordó en la primera
Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR del año.
También en ese año, se presentó una propuesta de agenda mínima, de
contenido transversal a las distintas instancias de la estructura institucional del
MERCOSUR, en razón de que los temas contenidos en ella constituyen problemáticas
comunes que exigen una intervención acorde. Los mismos, según el acta No. 01/08 de
la RMADS, son los siguientes:
La relación entre el trabajo precario y las migraciones: protección del
trabajador en condiciones de precariedad y sistemas de protección social
para las personas migrantes;
Transversalizar la promoción y respeto de los derechos humanos en
todas las instancias de la estructura institucional del MERCOSUR;
Fortalecimiento de proyectos de la economía social y solidaria;
Descentralización institucional con base territorial;
Drogadependencia;
Asimetrías regionales en materia de educación, salud y trabajo;
Derecho a la identidad;
313
Acceso a la justicia;
Discriminación en todas sus formas;
Explotación sexual comercial en niños, niñas y adolescentes. Homologar
la legislación al respecto;
Trata de personas;
Turismo como reductor de la pobreza.
Esta agenda, se acordó, constituye la base de trabajo para la Comisión de
Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR.
En 2008 también, se decide elaborar una propuesta de reforma del reglamento
de los FOCEM, que enfatice la necesidad de contar con criterios sociales a la hora de
evaluar los proyectos presentados por los Estados parte. Asimismo, se decide trabajar
en una propuesta de recomendación al Consejo del Mercado Común, para considerar
el incremento del destino social de los mismos.
Se destaca en 2008, desde el punto de vista del trabajo regional, la presentación
de la RMADS, a través de la Comisión de Representantes Permanentes del
MERCOSUR, del proyecto “Economía Social y Solidaria para la Integración Regional”,
a ser financiado por el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Como
señala el acta No. 01/08 de la RMADS, se trata del “primer proyecto pluriestatal de
contenido económico y social presentado por Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, a ser desarrollado en el transcurso de 5 años.” Ya en el acta No. 02/07 se
había destacado “el valor de la economía social, teniendo en cuenta que en la región
ha pasado de ser una respuesta a la crisis a conformarse en un sector relevante de la
economía, donde participa una gran cantidad de ciudadanos, conformándose como
uno de los ejes principales de las políticas sociales. Con respecto al MERCOSUR
social, se considera que son las comunidades de frontera el ámbito inicial donde se
deben implementar estos programas, concibiendo a la economía social como una
herramienta para la participación y la integración de las comunidades.”
Finalmente, en ese mismo año, los/as ministros/as alcanzan un acuerdo político
en relación a la seguridad alimentaria y nutricional, considerando esta cuestión una
314
problemática fundamental para la región, particularmente en el marco de la crisis
mundial de alimentos.
En la primera presidencia pro-témpore de 2009, a cargo de Paraguay, se han
mantenido las líneas de trabajo previas. Se destacan, por un lado, el que hayan
continuado los pasos para la instalación plena del Instituto Social del MERCOSUR y el
que el proyecto de economía social para la integración, a ser presentado al Fondo de
Convergencia Estructural del MERCOSUR, esté ya en estado de diseño avanzado.
Asimismo se ha creado, entre los especialistas que trabajaron en la elaboración del
proyecto, una red que continuará sus acciones dentro del nuevo Instituto.
Asimismo, desde el punto de vista político-institucional, el 23 de julio de 2009
tuvo lugar por primera vez una reunión ampliada del Consejo del Mercado Común, con
la presencia de los ministros de desarrollo social y de salud.
MERCOSUR social. Logros y desafíos
La dimensión social de la integración adquiere presencia en la agenda del
MERCOSUR, cuando los gobiernos de los Estados parte comienzan a plantear que el
proceso debe avanzar hacia ámbitos que trascienden lo meramente comercial. Se
trata de una decisión política, tomada al más alto nivel, que es el resultado de un
cambio en la correlación de fuerzas predominante en el ámbito interno vinculado, en el
espacio regional, a la participación activa de organizaciones sociales regionales y
nacionales. La inclusión de esta “nueva agenda”, más allá de las características que
asuma su tratamiento, implica en sí misma un cuestionamiento de la visión del proceso
de integración predominante en épocas previas.
315
El análisis de la trayectoria de la dimensión social del MERCOSUR, a partir del
año 2000 y, particularmente, del año 2004, muestra un carácter acumulativo.
Podemos encontrar una importante acumulación conceptual, metodológica e
institucional. Esta consideración es clave a la hora de evaluar al propio proceso de
integración, así como las variadas propuestas alternativas que irresponsablemente
plantean un “eterno recomenzar”. El acervo de integración en diversas agendas ha de
ser el punto de partida para su profundización.
¿Cuáles han sido los puntos en los cuales encontramos avances relevantes en
esta dimensión?
En primer lugar, con respecto a su proceso de institucionalización, el cual implica
tanto la creación de nueva institucionalidad como el fortalecimiento de la articulación
interinstitucional, al interior de cada uno de los Estados parte y en el espacio regional.
Esta cuestión no es menor, en tanto trae aparejado un anclaje de la dimensión social
en la estructura de los Estados y del propio esquema de integración. Progresivamente,
desde la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR se
ha buscado un mayor espacio político institucional.
En segundo lugar, en cuanto a su conceptualización. Este proceso ha tenido,
como señalamos, un carácter acumulativo. En ese marco, se destacan definiciones
políticas más amplias, como la referente al vínculo indisociable entre política
económica y política social o al fundamental rol del Estado, como definiciones
específicas (economía social, soberanía alimentaria, explotación sexual comercial
infantil, etc.).
En tercer lugar, en su proceso de apertura a diversos actores sociales.
Sin embargo, existen barreras importantes para la profundización de estas
transformaciones. Destacaremos algunas de ellas.
316
En primer lugar, barreras institucionales. Hay barreras que tienen que ver con
déficits del propio sistema de integración, de su estructura actual, y otras que tienen
anclaje en la arena doméstica. Constituye un obstáculo de suma importancia el que las
instituciones con competencia en la dimensión social no tengan poder de decisión en
la estructura del bloque. Este último está concentrado en el Consejo del Mercado
Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio, todos órganos
conformados por miembros de la Cancillerías y los Ministerios de Economía de los
Estados parte. En la esfera doméstica, es una barrera importante la ausencia de
coordinación y articulación de políticas entre las agencias de gobierno que tienen
competencia en los temas sociales. Si bien se ha comenzado a avanzar en esta
dirección, precisamente como una exigencia de la participación en el proceso regional,
lo hecho aún no es suficiente.
En segundo lugar, barreras vinculadas a las capacidades. Es fundamental, para
avanzar en el proceso de integración, el fortalecimiento de las capacidades de gestión
e incidencia de los diversos actores involucrados, regionales y nacionales, públicos y
privados. Esto implica también la generación de cambios vinculados a la
democratización del proceso. El MERCOSUR tiene un déficit de transparencia que
debe ser superado, de tal manera de permitir a todos los actores tener una
participación real en la definición e implementación de las políticas de integración.
También es preciso señalar, con respecto a la cuestión de las capacidades, las
asimetrías en cuanto a las capacidades estatales entre los Estados parte del acuerdo
regional. La creación de agencias regionales responsables de ciertos temas clave de
la agenda, contribuiría a minimizar el impacto de aquellas diferencias.
En tercer lugar, las asimetrías: entre los ordenamientos jurídicos nacionales, las
políticas y la percepción de los decisores acerca de la naturaleza y los objetivos del
proceso de integración y del lugar de lo social en ese marco. Es cuasi hegemónica la
visión del proceso con sesgo nacional y los incentivos institucionales para la
superación de este enfoque son casi nulos. Si bien hay un proceso gradual de
aprendizaje en la construcción de una visión regional, las acciones por el momento
son nacionales y, en el mejor escenario, coordinadas. Incluso en un contexto político
favorable a la integración como el actual, por lo menos considerando los comunicados
conjuntos de los presidentes, los mensajes cotidianos a las sociedades nacionales al
respecto no son claros. Esto implica una ausencia de visión por parte de los líderes
317
regionales acerca de la importancia del proceso de integración. Transformaciones
institucionales con sesgos de supranacionalidad, como la reciente creación del
Parlamento del MERCOSUR, ayudan, en el mediano y largo plazo, a superar estas
barreras, contribuyendo a la socialización política en la visión regional y a la
construcción de una cultura política e institucional más favorable.
Finalmente, las barreras relacionadas con el financiamiento de actividades
comunes, que tienen que ver, en algunos casos, con carencia de recursos y, en otros,
con la ausencia de una decisión política vinculada a financiar este tipo de actividades.
Conclusiones
De la descripción y el análisis de la agenda de integración en aspectos no
comerciales que se ha presentado, se destaca, a modo de balance, el enorme camino
recorrido, en términos cualitativos, en la dimensión de desarrollo social del
MERCOSUR en sus escasos años de existencia.
En particular, se destaca la importancia de este cambio de orientación en el
nivel de las políticas regionales, ahora centradas en el ciudadano regional como sujeto
de derechos. Este elemento constituye un cambio de enorme importancia a la luz del
primer decenio del acuerdo regional, centrado en la idea de mercado y en la
concepción de los ciudadanos como consumidores.
La agenda de desarrollo social, pese a su menor o casi nula presencia previa
en la arena regional, ha logrado formular e implementar políticas de trascendencia; a
la par de enmarcar institucionalmente dichas iniciativas. Es importante señalar,
asimismo, que los momentos que, a primera vista se perciben como estáticos por la
ausencia de grandes definiciones de política a nivel regional, son parte de un proceso
dinámico y en constante movimiento que requiere, la mayoría de las veces, de etapas
de intercambio de información, generación de estadísticas y de planificación de
318
estrategias de políticas que no son visibles a simple vista. Todo ello da cuenta de una
modificación de las prioridades de política en el MERCOSUR que se ve acompañada
de una nueva forma de llevarla adelante: cristalizada en instituciones regionales que
se nutren de la colaboración y cooperación intergubernamental.
En tercer lugar y en línea con el argumento anterior, las características
desarrolladas de la dimensión social permiten dar cuenta, y se entienden a partir de un
nuevo contexto político a nivel sudamericano. Este contexto se distingue a partir de la
crítica y oposición al escenario anterior, un escenario de hegemonía del paradigma
neoliberal; y que se observa a partir de la llegada al poder de gobiernos de tinte
progresista y/o de base nacional - popular. En consecuencia, las políticas
implementadas por estos nuevos gobiernos han logrado acompasar el cambio de
época y la crítica a las otrora supuestas bondades de las recetas neoliberales. No es
menor, por tanto, que en este nuevo escenario de los procesos políticos
latinoamericanos se señale la integración regional como estrategia de desarrollo
inclusivo e integral de las sociedades y las políticas nacionales y regionales tiendan a
sean consecuentes con esta modificación programática.
Por lo tanto, al señalamiento en torno a los cambios cualitativos de la
orientación y aplicación de las políticas de desarrollo social y de educación en el
MERCOSUR, debe incorporarse un elemento adicional de suma importancia: la
revalorización, por lo menos discursivamente, de estas agendas por parte de los
actores e instituciones regionales con capacidad decisoria. En este sentido, hacemos
referencia a una cuestión no siempre presente en los balances sobre procesos como
el que estamos describiendo: la existencia de tiempos políticos de las ideas y su
capacidad para calar hondo en los hacedores de políticas. En consecuencia, más allá
de las buenas voluntades para orientar el proceso de integración de tal o cual manera,
las discusiones sobre el modelo de integración (su contenido y metodología) requieren
de otros tiempos para ser pensados e implementados de manera efectiva.
A partir de lo anterior, y en cuarto término, destacamos una característica, a
nuestro parecer, central en las agendas que se han revisado: la creatividad de los
actores que las llevan adelante para poder formular, adoptar e implementar las
políticas de desarrollo social y de educación. Los tiempos políticos, los tiempos de las
319
políticas y otras constricciones adicionales demandaron de la creatividad de estos
actores para poder orientar las acciones en pos de un modelo de MERCOSUR
inclusivo e integral, en un sentido opuesto a la herencia de etapas anteriores.
Finalmente, reconociendo en acervo de políticas de agenda no comercial en el
MERCOSUR, se percibe como desafío dar respuesta al siguiente interrogante: en
contextos de cambio, ¿cómo sostener esta integración ante presiones por regresar o
implementar modelos similares al de la primera década?
Pues bien, se precisaría generar un ciclo virtuoso entre dos elementos vitales
del MERCOSUR Social: la institucionalidad de esta dimensión (MERCOSUR social) y
la sociedad / ciudadanía regional. En consecuencia, por un lado, se precisaría lograr la
efectiva cristalización institucional de los logros alcanzados (y que se han descripto en
las dos secciones del presente artículo) lo que implicaría la solidificación de prácticas y
procesos institucionales, de metodologías y de actitudes a favor de un acuerdo
regional inclusivo e integral. Sin embargo, y reconociendo que la existencia de una
institución por sí sola no deriva de manera necesaria en cambios que logren
permanencia en el acuerdo regional, destacamos, por otro lado, la generación de una
conciencia de derechos a nivel regional en los ciudadanos del MERCOSUR. Es decir,
que la ciudadanía regional esté alerta de sus derechos y pueda demandar su efectivo
cumplimiento. Para ello resulta imprescindible lograr la visibilidad de las acciones que
estas agendas están realizando, que sean públicos y publicitados los derechos
contemplados en las acciones de los sectores revisados. En suma, de este modo, el
“MERCOSUR de la gente” podrá ser, efectivamente, de los ciudadanos y ciudadanas
de la región.
Por su parte, destacamos la importancia de fortalecer la articulación de los
actores de las agendas no comerciales de la integración; de las agendas que definen y
que disputan con su actividad diaria el modelo de integración regional deseado. En
este sentido, no sólo se hace mención a los actores de desarrollo social y de
educación, sino que ampliamos el horizonte de acción a sectores relacionados como
los de trabajo y de salud.
320
En el haber integracionista el MERCOSUR de los últimos años ha dado un
salto cualitativo de importancia y para sostenerlo es necesario robustecer a las
instituciones y los actores gubernamentales que lo materializan; así como a la
ciudadanía regional como sujetos de derechos y protagonista de un proceso de
transformación del esquema de integración y, por ende, de la geografía política,
económica, social y cultural que éste configura.
Bibliografía utilizada y de referencia.
1. Caetano, Gerardo, Vazquez, Mariana y Ventura, Deisy, “Reforma institucional
del MERCOSUR. Análisis de un reto”, en Caetano, Gerardo (comp.) (2009) La
reforma institucional del MERCOSUR. Del diagnóstico a las propuestas,
Montevideo: CEFIR.
2. Cortés, Ana María (2006), “La dimensión social del MERCOSUR. Profundizar
su institucionalización para una integración plena”, en Reunión de Ministros y
Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados –
Presidencia Pro-Témpore argentina, La dimensión social del MERCOSUR,
publicación electrónica.
3. Cortés, Ana María (2009), “MERCOSUR social. Primeros pasos de un camino
por recorrer”, en IMS – Identidad MERCOSUR (2009) “Los logros del
MERCOSUR”, Serie Cuadernos de Integración, No. 1, Buenos Aires.
4. Geneyro, Rubén y Vazquez, Mariana (2007) El MERCOSUR por dentro,
Bogotá: Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo.
5. MERCOSUR Social, Secretaría Permanente, Memoria Anual del MERCOSUR
social Año 2007, Montevideo, Febrero de 2008.
321
6.
Regionalismo, integración y socios
pequeños: el caso de Uruguay en el
MERCOSUR
Bueno, María del Pilar
Universidad Nacional de Rosario/CONICET
3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales
FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
322
Resumen
7. El concepto de gobernanza es relativamente nuevo y en algunos casos no ha
tenido la mejor de las acogidas en América Latina. Tal vez porque otros
términos como el de gobernabilidad o el de gobierno, responden a una
tradición en el análisis político regional.
8. El principio de la gobernanza, fue principalmente promovido por actores como
la Unión Europea que en 1999 a través de la Comisión Europea adoptó un
documento denominado: “La gobernanza europea. Un libro blanco”. Esta lógica
fue reforzada por las Naciones Unidas, fundamentalmente a través del PNUD.
9. La búsqueda de la gobernabilidad ambiental se encuentra abocada a introducir
buenas prácticas tales como: la participación ciudadana, la accountability, el
principio de subsidiariedad, el acceso a la información, así como la integración
de las cuestiones ambientales a todas las decisiones y actos de gobierno. Para
ello, algunos instrumentos tales como los barómetros de opinión pública
ambiental pueden ser esenciales. Su relevancia radica en generar un círculo de
retroalimentación positiva entre la promoción de la conciencia ambiental, el
diagnóstico y la evaluación de políticas públicas.
10. En la Argentina, existe una actividad habitual por parte de las consultoras
privadas en lo relativo a las encuestas de opinión pública, sin embargo, las
encuestas ambientales no son corrientes. En consecuencia, este trabajo se
focaliza en el concepto de gobernanza desde una lógica crítica, haciendo
énfasis en los instrumentos de captación de la opinión pública que se utilizan
en el país y aquellos foráneos que pueden servir como guía para el diseño de
un barómetro ambiental que aspire a la continuidad.
11.
12. Palabras claves: gobernanza – gobierno - opinión pública - ambiente
13.
323
14. Introducción
15. Uno de los conceptos que más se discute en el marco de la ciencia política y
las relaciones internacionales en la actualidad es la cuestión de la gobernanza.
Se trata de una noción relativamente nueva, fundamentalmente entre los
analistas latinoamericanos. A diferencia de Europa, donde se venía utilizando
desde la década del ochenta con cierta asiduidad y de la mano de los
principales organismos internacionales, la región ha sido más reacia por las
imprecisiones del concepto en relación con el de gobernabilidad que ha tomado
una buena parte del siglo XX. Nos referimos a que el pasado latinoamericano
signado por una gran cantidad de interrupciones al sistema democrático,
generaron que la cuestión de la gobernabilidad, en el sentido de la forma de
gobierno, fuera preponderante y casi único tópico en la agenda de los
politólogos. Sin embargo, en el pasado reciente, América Latina comenzó a
abrirse a las posibilidades de debatir otros asuntos más vinculados al cómo se
gobierna, cómo se toman las decisiones y quiénes participan. Esto permitió
incluso cuestionarse acerca de la posibilidad de abrir los procesos decisionales
a la participación de actores previamente relegados. El concepto de
gobernanza forma parte de esta discusión que se ha extendido.
16. En este caso, particularmente nos centramos en la gobernanza ambiental y
cómo se ha propagado a través de organismos como el Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente. De unos años a este parte, la Organización de
Naciones Unidas y sus programas específicos se han cuestionado la gran
cantidad de documentos e instituciones existentes en la materia que en
algunos casos se encuentran solapadas. Esto ha entorpecido la labor del
PNUMA y el cumplimiento de las normas y principios emanados de los
acuerdos ambientales. Como producto de este diagnóstico, se han diseñado
distintas propuestas entre las cuales se propuso, como alternativa de máxima,
la conformación de una organización internacional ambiental.
17. Existen una serie de instrumentos que facilitan la gobernanza ambiental,
además de la suscripción de acuerdos, como por ejemplo los barómetros de
opinión pública ambiental. Su relevancia radica en generar un círculo de
retroalimentación positiva entre la promoción de la conciencia ambiental, el
diagnóstico y la evaluación de políticas públicas. En la Argentina, existe una
actividad habitual por parte de las consultoras privadas en lo relativo a las
encuestas de opinión pública, sin embargo, las encuestas ambientales no son
tan corrientes. Esto no significa que crecientemente se estén desarrollando
este tipo de instrumentos, aunque aún son casos aislados, lo cual impide
324
comparar a partir de una secuencia. Vinculando esto con la Política Exterior,
como otras políticas públicas, las encuestas de percepción pueden generar un
aporte interesante en la relación entre la ciudadanía y el gobierno.
18. Asimismo y fundamentalmente, el concepto de conciencia ambiental que en
muchos casos se emplea como marco de referencia de las encuestas, parte de
una serie de dimensiones donde la predisposición a la acción es uno de los
elementos centrales. No se trata solo de saber qué conocen los ciudadanos y
cómo les gustaría que fueran ciertos aspectos de la política ambiental interna y
externa, sino también, cuál es la predisposición individual a actuar para
cambiar las cosas que efectivamente no aprueban.
19. De esta forma, este trabajo se focaliza específicamente en el concepto de
gobernanza desde una lógica crítica en su utilización mediante algunos
organismos internacionales como el Banco Mundial, haciendo énfasis en los
instrumentos de captación de la opinión pública que se utilizan en el país y
aquellos foráneos que pueden servir como guía. La búsqueda es la valoración
de este tipo de instrumentos, sin caer en el facilismo de considerar que un
barómetro de opinión pública debe modificar la orientación de una política
pública y mucho menos la política exterior de un país.
20.
21. Debate conceptual
22. El concepto de gobernanza ha traído importantes debates relativos a su
significación, así como a su relación con otros conceptos tales como el de
gobernabilidad y gobierno. Estas discusiones tuvieron a América Latina como
principal protagonista, puesto que particularmente la idea de gobernabilidad
encuentra un pasado ajetreado de la mano de la gran cantidad de
quebrantamientos al orden democrático a lo largo del siglo XX. Luego de
algunas décadas de democracia ininterrumpida –aunque no en todos los
casos-, la región se permite el cuestionamiento con respecto a otros aspectos
del cómo se configura la acción gubernamental, quiénes participan y cómo se
toman las decisiones, entre otros aspectos, que llegan a tiempo con la plena
incorporación en Europa del concepto de gobernanza, que tuvo otra
trayectoria.
23. Puesto que la dinámica entre gobernabilidad y gobernanza tomará una primera
parte de este trabajo, Camou (2001) comprende a la primera como: “un estado
de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad
del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz”. Afirman
Mayorga y Córdova (2007) que este tipo de definición facilita la eliminación de
325
la dicotomía entre gobernabilidad e ingobernabilidad al permitir identificar
grados y niveles de gobernabilidad. Esta aseveración proviene de la lógica por
la cual en América Latina prevaleció la gobernabilidad por sobre la gobernanza
puesto que para los autores expuestos las cuestiones del estado tenían mayor
interés que los problemas del ejercicio del gobierno, lo cual se ha revertido en
el tiempo más cercano. Lo que significa que los ciudadanos están cada vez
más preocupados por cómo los gobiernos establecen sus agendas, diseñan las
políticas, evalúan cursos de acción y toman decisiones. Esto coincide con la
definición que otorgó la Real Academia Española planteando que gobernanza
alude a “la acción y efecto de gobernar y gobernarse”. La idea de gobernarse
abre el debate en torno a quien participa de este concepto de gobernanza en
relación al de gobernabilidad donde el gobierno y particularmente el sistema
político tenían primacía.
24. Haciendo referencia al Continente Americano, Malamud (2002) afirma que las
tradicionales crisis de gobernabilidad que caracterizaron al siglo XX en
términos de inestabilidad del régimen político, condicionaron el sentido y la
percepción de los conceptos. A partir de la década del ochenta, cuando la
región recuperó la democracia, se produjo un cambio de eje de los problemas
del régimen político a los de gobierno. Por tanto, no es el quiebre democrático
el problema actual sino el colapso del estado, que se encuentra profundamente
vinculado al modelo neoliberal imperante en la década del noventa.
25. Ahora bien, el concepto de gobernanza no sólo debe ser asociado a
Latinoamérica y su pasado, sino a Europa de donde efectivamente proviene y
fundamentalmente a un pretérito y presente cada vez más globalizado que
conlleva nuevas formas de pensar la interacción gobierno-sociedad. A lo que se
agrega el fracaso del modelo de desregulación estatal y solo mercado. En este
marco, la acción de gobierno satisface con menor efectividad las demandas
sociales por sí misma, tanto es así que diversos autores plantean la paulatina
finalización de los modelos de representatividad tal como los conocimos y la
relevancia de oscilar hacia democracias más participativas. Para Francoise
Graña (2006) el uso de la noción de gobernanza deja ver una crisis política
plasmada en las formas de representatividad, en la participación y en la
legitimidad de los modelos democráticos vigentes, así como en el
comportamiento de los actores políticos tradicionales. En este planteo, no sólo
se incluye la acción de lo que normalmente se denomina la sociedad civil y sus
organizaciones, sino mismo de otros actores gubernamentales como los
propios estados provinciales y locales que reclaman porciones de poder
326
previamente cedidas a los Estados federales (Colacrai, 2008; Colacrai y
Zubelzú, 2004; Duchacek, 1990; Keating, 2001; Kincaid, 1999; Medeiros, 2004;
Zubelzú, 2006, 2008; Bueno, 2010). De igual forma, decir que son estos
últimos los protagonistas de la gobernanza sería errado, ya que es más bien
una variedad de actores que reclaman espacios de participación.
26. De esta forma, Cerrillo Martínez define a la gobernanza como: “constituida por
las normas y reglas que pautan la interacción en el marco de redes de actores
públicos, privados y sociales interdependientes en la definición del interés
general en entornos complejos y dinámicos. La gobernanza se asocia a una
mayor implicación de actores no gubernamentales en el diseño e
implementación de las políticas públicas y, al fin y al cabo, en la definición del
interés general” (Cerrillo Martínez, 2005: 9). Incluso, “la gobernanza significa
una nueva forma de gobernar más cooperativa en la que las instituciones
públicas y las no públicas, actores públicos y privados, participan y cooperan
en la formulación y aplicación de la política y las políticas públicas" (Cerrillo
Martínez, 2005: 12).
27. Asimismo, Kuulman (2005:58) emplea el concepto de gobierno interactivo o
sociopolítico para referirse a “los acuerdos con los que tanto los actores
públicos como los privados persiguen solventar problemas sociales o crear
oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones sociales en las que
estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios de acuerdo
con los que estas actividades se llevan a cabo. El término gobernanza denota
ideas conceptuales o teóricas sobre este tipo de actividades de gobierno”. Esto
sucede porque la forma en la que este autor percibe a la gobernanza es en
términos de tres características de las sociedades modernas: la diversidad, el
dinamismo y la complejidad.
28. Por otra parte, no debe descuidarse que el mismo concepto se aplica a
distintas realidades territoriales, puesto que se habla de gobernanza global
(Rosenau y CzempieL 1992; Rosenau, 2000), regional, local (Stoket, 1998),
subnacional, europea (Bulmer, 1994; Maynzt, 2005), y latinoamericana, entre
otros. Esto facilita afirmar con Joan Prats (2005) que la gobernanza es
multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad,
experimentación y aprendizaje por prueba y error. Es por eso también que
afirma Martínez Cerrillo (2005:14-15), que la consecución de la gobernanza no
es un objetivo en sí mismo, sino que facilita la gobernabilidad porque “la
calidad de la gobernabilidad está basada en el grado de desarrollo institucional
327
de la gobernanza que hay en una sociedad”. Con lo cual, la gobernanza y la
gobernabilidad democrática son conceptos cada vez más interdependientes.
29. Para algunos autores, este debate conlleva la discusión acerca de la crisis del
Estado, siendo que para otros, tanto la gobernanza como la gobernabilidad
requieren de una autoridad central, aunque es necesario que se imbrique a la
sociedad y el incremento de la confianza en los instrumentos que emplea el
Estado con la participación social. Afirman Peters y Pierre (2005:53) que “el
Estado ya no tiene el monopolio sobre la experiencia ni sobre los recursos
económicos o institucionales necesarios para gobernar. Sin embargo, el Estado
continúa siendo un vehículo clave para la persecución del interés colectivo en
la sociedad; lo que estamos presenciando es la transformación del Estado para
adaptarse a la sociedad de finales del siglo XX e inicios del XXI”.
30. Resulta interesante también hacer referencia al enfoque de Rhodes
(2005) relativo a los usos de la gobernanza, en tal sentido menciona: la
gobernanza como estado mínimo; la gobernanza corporativa; como nueva
gestión pública; la buena gobernanza; como sistema socio-cibernético y como
redes auto-organizadas. Muchos de los autores y fundamentalmente
instituciones han empleado el concepto desde una perspectiva diferente. Es así
que algunos organismos internacionales abogaron en los noventa por una
comprensión de la gobernanza aplicada al estado mínimo y a una gestión
corporativa donde los actores privados tengan un rol central frente a un estado
cada vez menos involucrado en los asuntos públicos. Esto forma parte de la
presentación histórica del concepto.
31.
32. Orígenes del concepto
33. Cuando se trata de plantear los orígenes del concepto de gobernanza, tanto
como su definición conceptual, nos encontramos ante una encrucijada. Algunos
plantean que se trata de un concepto antiguo que data del siglo XVI
aproximadamente y que el mismo se encuentra asociado a la palabra francesa
“governance”. Efectivamente el debate acerca de su raíz trae algunas
reminiscencias de aquella discusión relativa al origen del concepto medio
ambiente, concepto tautológico asociado a la raíz anglófona y francófona.
34. Para Guillaume Fontaine, Geert van Vliet, Richard Pasquis (2007), las
discusiones sobre gobernabilidad (governability) se iniciaron en foros
especializados de las Naciones Unidas a finales de los años cincuenta y a lo
largo de los años sesenta, durante los procesos de descolonización en el
momento de concebir los primeros programas de asistencia técnica destinados
328
a los gobiernos de los nuevos países independientes. Lo cual fue apuntalado
con la entrega de un informe sobre la crisis de la democracia a la Comisión
Trilateral. Es por eso que tomando como base una serie de actores, plantean
que este concepto se utiliza para analizar los problemas de la democracia por
la fragmentación del sistema de partidos, la división de poderes y los límites del
presidencialismo, la cultura política, etc. (van Vliet 1997; Alcántara Sáez 1997;
Coppedge 2001; Pérez Liñán 2001; Altman 2001).
35. Carlos Loyo Hernández (2002) ha planteado que su génesis teórica se remonta
a la década del ochenta, momento en que Hollingsworth y Lindberg publicaron
un artículo titulado: “The Governance of the American Economy: The Role of
Markets, Clans, Hierarchies and Associative Behaviour”. Incluso asume el autor
que el concepto fue ampliamente utilizado en los documentos suscriptos en la
Conferencia de Río de 1992, aunque en su versión anglófona, lo cual generó
que las traducciones al español derivaran en nociones de gobierno y
administración.
36. La mayoría de analistas coinciden en que la adopción del término por parte del
Banco Mundial hacia fines del ochenta y principios del noventa, conllevó un
cambio importante y esto se vincula a lo que hemos dicho relativo a los usos de
la gobernanza. El proyecto “Buena Gobernanza” del Banco Mundial junto con
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) condicionó una
forma de analizar la gobernanza como un modelo de gestión estatal que los
países en desarrollo debían adoptar y que implicaba reducir la intervención del
Estado en las decisiones públicas y ampliar la participación social en tres
grandes rubros: la economía, la política y la administración pública. Esto
implicaba acabar con la figura del Estado proveedor, caro, ineficaz, vertical e
intervencionista, y promover el rol activo de la sociedad civil, incluyendo a los
empresarios, organizaciones no gubernamentales, redes ciudadanas y grupos
de interés. Junto con este rol se promovió la cooperación, el mejoramiento del
desempeño del Índice de Desarrollo Humano (IDH), la participación, el
empoderamiento y la sustentabilidad (Cohen, Abraham y Catañeda, 2011).
37. Ahora bien, luego de la experiencia neoliberal de la década del noventa, es
esencial no confundir la participación de la sociedad, la apertura de los
procesos decisionales y el cambio en el cómo gobernar con la reducción del
estado y la sustitución de las capacidades de éste a manos de la sociedad.
Cuanto más nos alejamos de las experiencias del noventa, esta distinción
parece más clara, y sin embargo aún conlleva confusiones. Incluso se podría
discutir la visión gerencialista del concepto en nociones como la de
329
Responsabilidad Social Empresaria, aunque este no sea el móvil de la
presente ponencia.
38. Es así que se creó desde las Naciones Unidas la Comisión de Gobernanza
Global en 1992, la cual asumió que: “gobernanza es la suma de formas en la
que los individuos e instituciones, públicas y privadas, administran sus asuntos
comunes. Es un proceso continuo a través del cual los intereses diversos o
conflictivos pueden ser coordinados a través de una acción cooperativa. Esto
incluye las instituciones formales y los regímenes dotados de poder para lograr
la observancia de los acuerdos, tanto como los acuerdos informales que las
personas y las instituciones convienen en el marco de sus intereses” (Comisión
de Gobernanza Global, 1995).
39. En este mismo marco, el PNUD asumió como principios de la “buena
gobernanza”: la legitimidad y la representatividad; la orientación o
“direccionamiento”; la eficiencia; la rendición de cuentas y finalmente la
equidad (PNUD 1997). Valorando el momento en el cual se desarrolla esta
parte del debate, Alcántara (1997) plantea que la receta de la “buena
gobernanza” de los organismos internacionales consiste, ante todo, en hacer
pasar las reformas económicas recetadas por el “Consenso de Washington” en
condiciones de estabilidad política y en un contexto de globalización y
mercados desregulados. A continuación consta un cuadro donde
40. Fue el Libro Blanco de la Comisión Europea publicado entre 2000 y 2001 que
condicionó la gobernanza en su uso de la “buena gobernanza” del nuevo
milenio, tal como lo había hecho el Banco Mundial hacia fines del noventa.
Según la Comisión Europea era necesario reformar la gobernanza para acercar
a los ciudadanos a las instituciones europeas. Por ende, una buena
gobernanza estaba dada por cinco principios acumulativos: la apertura de las
instituciones europeas en el sentido de dar mayor importancia a la
transparencia y a la comunicación de sus decisiones; la participación en el
sentido de implicar a los ciudadanos en la elaboración y aplicación de las
políticas; la responsabilidad como dejar explícito el rol de casa actor en el
proceso de toma de decisiones; la eficacia en función de tomar las decisiones a
la escala y en el momento apropiados, y la coherencia entre las políticas de la
Unión Europea. No obstante estos se han resumidos como: transparencia,
participación, rendición de cuentas o accountability, eficacia y coherencia. En
tal sentido, acordamos con Martínez Cerrillo (2005:20) al señalar que muchas
veces se han confundido los principios de la buena gobernanza con los de la
330
administración al colocar otros como: subsidiariedad, complementariedad,
proporcionalidad, flexibilidad y objetividad.
41. En función de la labor del Banco Mundial y los organismos especializados de
Naciones Unidas, se procedió a la creación de indicadores de gobernanza
global. Particularmente en su último informe, se construyeron indicadores
agregados e individuales para 215 economías por el período 1996-2011
teniendo en consideración 6 dimensiones de la gobernanza: rendición de
cuentas, estabilidad políticas y ausencia de violencia, eficacia gubernamental,
calidad regulatoria, estado de derecho y control de la corrupción. Para construir
los indicadores agregados se tomó las opiniones y testimonios de empresarios,
ciudadanos y responsables de encuestas de países desarrollados y en
desarrollo1. En una crítica de Pierre Calame (2006) a estos indicadores del
Banco Mundial, asume que juegan un rol implícito en el otorgamiento de
ayudas internacionales, así como favorecen un único modelo de gobernanza.
En opinión de Calame, se trata de un enfoque similar al de las agencias de
calificación internacionales que se basan en información orientada a la toma de
decisión de los inversionistas y por ende, las calificadoras de riesgo. Si bien no
es espacio el de esta ponencia para poner en discusión el tipo de indicador, se
trata de indicadores denominados sintéticos que son fuertemente criticados por
su intento de volver la realidad lo más maleable posible, reduciéndola y
disminuyendo, por ende, su complejidad a partir de la reificación.
42.
43. Gobernanza ambiental
44. Aplicando el concepto de gobernanza al plano ambiental, Laguna (2010:78)
define a la gobernanza ambiental como la interdependencia de los temas
ambientales, la arquitectura institucional de los regímenes ambientales
marcados por la coexistencia de instituciones con mandatos equivalentes y la
multiplicidad de actores estatales y no estatales involucrados en la toma de
decisiones. Otros autores la definen como: “La gobernanza ambiental, se
refiere al conjunto de reglas y trayectorias institucionales, dinámicas
organizacionales y procesos colectivos de toma de decisiones, a través de los
cuales se influencian las acciones y resultados ambientales y se enfrentan los
dilemas y los problemas que se derivan del uso, apropiación y conservación de
los recursos naturales. Es importante diferenciar este concepto del de
gobernabilidad el cual hace referencia a la capacidad del Estado para
1 Ver en http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp
331
implementar las políticas y programas que se plantea como metas”
(Hernández, Flores y Naranjo, 2011).
45. La Organización de las Naciones Unidas en todo su sistema de organismos
especializados, ha sido el espacio propicio para la promoción del concepto de
gobernanza ambiental. Es así que se han referido a aspectos como la
coherencia en el establecimiento de metas y la toma de decisiones; la
arquitectura institucional para implementar y coordinar las políticas y decisiones
ambientales; el manejo de las políticas y decisiones en la materia y finalmente
la coordinación e implementación en el ámbito nacional de las decisiones. El
PNUMA ha caracterizado a la gobernanza ambiental como abarcando las
reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones que configuran la manera
en que las personas interactúan con el medio ambiente. Lo cual implica tener
en cuenta a todos los agentes cuyas acciones repercuten sobre el medio
ambiente. Los numerosos informes del PNUMA han dado relativa especificidad
al concepto planteando que mientras la gobernabilidad proviene de la misma
noción de Estado como actor primario del Sistema Internacional, la gobernanza
refiere a la integración de los niveles global, nacional y local, así como a los
actores que la sustentabilidad aglutina, tanto gubernamentales como no
gubernamentales, públicos y privados. El concepto de gobernanza ambiental
ha traído consigo un fuerte debate internacional relativo a la arquitectura
institucional del régimen ambiental caracterizado por una multiplicidad de
mandatos e instituciones superpuestas. Hasta llegar a las propuestas más
cercanas en el tiempo, es posible mencionar consensos previos respecto a la
aplicación del concepto gobernanza al plano ambiental que nos ocupa.
46. Uno de los temas que desde fines de la década del noventa pareció ser central
en el debate sobre la gobernanza ambiental, fue el mandato, conformación y
demás aspectos relativos al PNUMA. La Declaración de Nairobi de 1997 del
Consejo de Administración del PNUMA planteó la importancia de vigorizar el
mandato, lo cual se manifestó en tres propuestas: que el programa contribuya
en el establecimiento de la agenda ambiental global, que promueva la
implementación del desarrollo sustentable y que lleve adelante la causa del
ambiente. Esto se vio apuntalado por los documentos que abrieron el juego en
lo relativo a la reforma de Naciones Unidas, en particular el realizado por el
Secretario General Kofi Annan junto con el Informe Brahimi, los cuales
recomendaron la creación de foros de coordinación del PNUMA: el Foro
Mundial Ministerial del Medio Ambiente (FMMMA), junto con el Consejo de
Administración y el Grupo de Administración de Medio Ambiente. Estos
332
espacios han tenido como principal misión el análisis de las instituciones y
documentos existentes, buscando la integración de actores y un estudio
exhaustivo sobre las debilidades institucionales.
47. Por otra parte, el Paquete de Cartagena fue el informe realizado por un
conjunto de ministros de medio ambiente y otros funcionarios de la misma
índole que tuvo como objetivo analizar las debilidades institucionales y
promover reformas. Para ello elaboró una serie de propuestas entre las que
constaron: fortalecer el FMMMA; asegurar el financiamiento del PNUMA;
desarrollar capacidades, promover la transferencia tecnológica y la
coordinación de actividades, tanto como incrementar la coordinación entre
agencias de la ONU. Asimismo se planteó uno de los debates que desembocó
en Río + 20, es decir la membrecía restringida del Consejo de Administración
del PNUMA. Por otra parte, uno de los aspectos que trajo mayores discusiones
fue la dicotomía entre dos posturas: aquellos que sostuvieron la importancia de
fortalecer y centralizar la arquitectura institucional ambiental ya sea a través del
PNUMA o de otra organización y los que promovían la autonomía jurídica de
los AMUMA. Esta sigue siendo una tensión que hasta nuestros días no ha sido
completamente saldada.
48. Desde principios del nuevo milenio se tomó el concepto de gobernanza
ambiental internacional (GAI) utilizado por el Consejo de Administración como
una forma de centralizar las críticas hacia la gran cantidad de medidas,
documentos e instituciones generadas, superpuestas y hasta solapadas, que
llevaban a un engranaje poco claro y proclive al desorden en la materia. Se
calculaba ya en ese momento que existían más de 500 convenciones y
tratados ambientales. Justamente en este camino, la Dependencia Común de
Inspección de las Naciones Unidas elaboró una definición de GAI tomando
todos los aspectos del debate hasta aquel momento. Es así que incluyó cuatro
niveles: la coherencia en el establecimiento de metas y la toma de decisiones
entre acuerdos e instituciones ambientales; la arquitectura institucional para
implementar y coordinar las políticas y decisiones medioambientales; el manejo
y la operación de las políticas y decisiones, y finalmente, la coordinación de la
efectiva implementación en el ámbito nacional de las decisiones relacionadas
con la GAI.
49. Este relativo consenso que se profundizó hacia fines del primer decenio del
siglo XXI, se vio apuntalado por el mismo hecho reconocido acerca del
compromiso de la Comunidad Internacional y el verdadero rol del PNUMA en el
Sistema de Naciones Unidas. El proceso de Belgrado llevado a cabo desde
333
2010 motorizó el análisis de cursos de acción para mejorar la gobernanza
ambiental. En dicho marco se asentó la propuesta francesa de crear una
organización internacional del medio ambiente aunque es necesario recordar
que ya se constituía en una propuesta de reforma del Sistema de Naciones
Unidas desde fines del noventa. Incluso se propuso sobre 1997 la conversión
del Consejo de Administración Fiduciaria que dejó de funcionar desde 1994 en
un órgano permanente dedicado al estudio y tratamiento ambiental.
50. Así como la ONU hizo de la gobernanza ambiental uno de los dos pilares sobre
los que se asentó la Cumbre Río + 20 celebrada en Río de Janeiro en junio de
2012 –junto con la economía verde-, ha continuado promoviendo una
utilización del concepto anclado en el desorden de la arquitectura institucional
ambiental. El informe “Hacia una economía verde. Guía para el desarrollo
sostenible y la erradicación de la pobreza” establece que existen ciertos
elementos centrales al hablar de gobernanza ambiental internacional: los
Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMA o AMUMA) que instituyen el marco
legal e institucional para abordar los desafíos ambientales; la participación
gubernamental en la transición hacia una economía verde; el rol del sistema
comercial internacional permitiendo u obstruyendo la tecnología, los bienes e
inversiones verdes y el resultado de la Ronda de Doha en la Organización
Mundial de Comercio (OMC) como una oportunidad de enverdecer la economía
en su totalidad (Bueno, 2012a). Este planteo presenta ciertas características de
continuidad con lo que venimos planteando, puesto que se origina en el
diagnóstico realizado desde hace más de una década, pero también aporta
algunos elementos nuevos como el enfoque de la economía verde, debate que
aún no está complemente resuelto.
51. Así como hemos dicho que las prácticas identificadas como propias de la
buena gobernanza son característicos de un enfoque que lleva a cabo el Banco
Mundial y aplica a los proyectos que financia, cada vez más se reconoce la
existencia de una serie de instrumentos de la gobernanza ambiental que
favorecen la obtención de información acerca de las percepciones ciudadanas,
otorgan elementos centrales para la toma de decisiones, facilitan la
incorporación de actores previamente relegados a los procesos y por ende
aportan en el camino hacia la democratización de los procesos. En todos estos
sentidos apoyamos y comprendemos la vinculación entre gobernabilidad y
gobernanza, lo cual no implica que de hecho rechacemos las pretensiones
universalistas del Banco Mundial en sus apreciaciones y requisitos vinculados
a la gobernanza.
334
52.
53. Los instrumentos de la gobernanza ambiental: las encuestas de
percepción como mecanismos para conocer la opinión pública
54. Buscando respuestas a cuál es el aporte de los estudios sobre percepciones
ambientales, encontramos que por un lado han servido principalmente como un
sondeo acerca de cuál es el estado de la opinión pública en un cierto espacio
territorial en lo relativo al ambiente, comprendiendo a éste desde la
multidimensionalidad que le otorga la mirada de la sustentabilidad. No
obstante, en algunos espacios en los cuales las encuestas se han convertido
en un proyecto estable y sistemático, han construido nexos reales entre los
ciudadanos y el poder político de forma de modelar paulatinamente los
procesos decisionales. Incluso, al tomar los funcionarios los resultados de los
estudios, esto facilita sondear no solo la opinión pública en lo relativo a sus
gestiones, sino modificar cursos de acción e información errónea que esté
instalada en la población de la que se trate.
55. Tal como afirman algunas corrientes de la sociología, la incorporación de la
cuestión ambiental a la agenda internacional estuvo acompañada de una vasta
cantidad de estudios y encuestas que se planteaban medir la sensibilidad de
las personas hacia el ambiente. Esto se dio especialmente en los Estados
Unidos y en Europa, siendo que en otras regiones del planeta, como América
Latina, son escasas o nulas las encuestas ambientales que permiten constituir
secuencia y no meros casos aislados, aún en la actualidad.
56. Los barómetros ambientales estudian mediante encuestas periódicas las
denominadas dimensiones de la conciencia ambiental, esto implica la evolución
de las actitudes, valores y comportamientos de los individuos en lo relativo al
ambiente. Algunos de los pioneros en este sentido fueron: el International
Social Survey Program (1995 y 2003), el Eurobarómetro realizado por la
Comisión Europea, la labor del instituto EMNID alemán y del OPRESE francés.
Asimismo, hay diversos centros en España donde se desarrollan encuestas
sobre percepción ambiental, siendo que en la región de Andalucía, se realiza
desde hace más de diez años una encuesta denominada Ecobarómetro (EBA).
El EBA surge de la cooperación entre la Consejería de Medio Ambiente de la
Junta de Andalucía y el Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA),
localizado en Córdoba y adscripto al Consejo Superior de Investigaciones
Científicas.
57. Muchos de los estudios de percepción que se realizan en forma sistemática,
emplean el concepto de conciencia ambiental y lo operacionalizan a través de
335
variables fundamentalmente sociológicas y psicológicas. Algunos puntos
neurálgicos del debate teórico de la sociología ambiental estuvieron dados por
la interrogación acerca de si puede o no medirse lo que ha dado en llamarse la
conciencia ambiental, y en cuyo caso a qué se referiría y qué aspectos o
dimensiones incluiría. El norteamericano Riley Dunlap fue uno de los pioneros
en la sociología ambiental, quien junto con William Catton y Kent D. Van Liere,
asumieron la tarea de estudiar las características del ambientalismo como
fenómeno social y cultural (Cerrillo Vidal, 2010:37). Sin embargo, él mismo
asumió que la propia definición de la conciencia ambiental continuaba teniendo
deficiencias a principios del siglo XXI, a pesar de más de dos décadas de
desarrollo (Dunlap, Jones, 2002:485-486).
58. Scheurs y Nelissen (citados en Dunlap, Jones, 2002) definen originariamente a
la conciencia ambiental como la totalidad de las ideas acerca de la protección y
control sobre el ambiente natural y artificial, así como las disposiciones del
comportamiento conectadas con ellos. A la misma responden Dunlap y Jones
(2002: 485) aduciendo que el grado de importancia o preocupación que las
personas asignan a los problemas ambientales y sus esfuerzos para
resolverlos, indican la voluntad de contribuir personalmente en su solución.
59. Junto con el debate acerca del concepto de conciencia ambiental, se produjo el
relativo a su carácter como construcción única y homogénea o
multidimensional. Dunlap y Jones reconocieron las deficiencias que han tenido
tanto los estudios de una vertiente como de la otra, lo que los llevó a brindarle
el beneficio de la duda a lo afirmado por deHavenSmith (1991:97 en Dunlap,
Jones, 2002:512) respecto a que la visión que las personas tienen acerca de lo
temas ambientales depende de los temas y del contexto en el cual emergen y
por tanto que los investigadores deben abandonar las encuestas y las técnicas
estadísticas que presuponen la existencia de una conciencia generalizada del
ambiente.
60. En cuanto al debate acerca de la multidimensionalidad de la conciencia
ambiental, la discusión se posicionó entre aquellas orientadas a las creencias y
al comportamiento. Es así que otros estudios como el de André Schaffrin (2011)
plantea que las dimensiones tradicionalmente incluidas en la conciencia
ambiental dadas por el conocimiento y el comportamiento, deberían ser
dejadas de un lado y solo conservar las conativa y afectiva.
61. En cualquier caso, todos estos autores reconocen que el primer problema con
el cual deben lidiar sus aportes es la complejidad misma del objeto como es el
ambiente y de alguna forma esto se convierte en el derrotero de la mayoría de
336
los intentos de los sociólogos ambientales por medir la conciencia ambiental.
Puesto que finalmente cada persona tiene una visión particular vinculada a sus
propias experiencias de vida y al lugar donde ha vivido y desarrollado sus
actividades y esto influye de manera determinante en la forma de vincularse
con lo que a su vez cada uno llama ambiente. Esto sin connotar que el mero
hecho de llamar a la naturaleza ambiente, implica automáticamente una lógica
antropocéntrica. A pesar de estas afirmaciones, se coincide con Cerrillo
(2010:39) en que uno de los mayores méritos del trabajo de Dunlap y sus
colegas, fue haber considerado en la relación sociedad y medio ambiente, al
segundo como una variable explicativa de la organización social. Al día de hoy
y más allá del trabajo de la antropología encarnado en Levi-Strauss (1970;
1972; 1985) y en la obra de Descolá y Pálsson (2001), entre muchos otros, la
relación sociedad-naturaleza sigue siendo vista como antagónica y el modelo
de desarrollo que nuestras sociedades sostienen presenta una lógica de
avance de la primera sobre el segundo mostrando la dicotomía y la lógica de
obstáculo que el hombre aún le asigna a la naturaleza.
62. La periodicidad de los estudios para medir las dimensiones de la conciencia
ambiental lo convierten justamente en barómetros que tienen entre sus
principales características, la posibilidad de conocer la opinión pública, así
como poder comparar a partir de las series propias y los resultados de otros
estudios de la misma índole.
63. Las definiciones de conciencia ambiental son variadas y responden al interés
de los investigadores, Zelezny y Schultz (2000:367) asumen que se trata de los
factores psicológicos relacionados con la propensión de las personas a realizar
comportamientos pro-ambientales. Esto estaría dado por lo que se conoce
como la dimensión actitudinal, lo cual equivale a contradecir el pensamiento de
aquellos que consideran que el comportamiento ambiental no puede ser
medido (Schaffrin, 2011) sino sólo en sus dimensiones conativa y afectiva.
Asimismo, Stern (1997, 2000) bosqueja el concepto de conducta individual
ambientalmente significativa el cual pretende medir los cambios en la
disponibilidad de los materiales o la energía del ambiente, así como las
alteraciones de la estructura y la dinámica de los ecosistemas o de la biósfera
en sí misma.
64. Las dimensiones disposicional y cognitiva, desde una lógica más psicológica
con aportes del mismo Stern, así como de Berenguer y Corraliza (Berenguer,
2000; Berenguer, Corraliza, 1998), también forman parte de algunos de los
estudios mencionados. Finalmente, la dimensión activa reconoce tres facetas o
337
comportamientos: el activismo ambiental, implicando conductas colectivas
como la participación en organizaciones ambientalistas y los comportamientos
individuales tanto de bajo como de mayor coste2 (Jiménez Sánchez, Lafuente,
2010: 737-738).
65.
66. Las encuestas de opinión ambiental como instrumentos de la gobernanza
en la construcción de la política exterior argentina
67. En el caso argentino existen distintas experiencias de encuestas de opinión
pública, fundamentalmente las que llevan a cabo las consultoras privadas,
muchas veces contratadas por los gobiernos nacionales, partidos opositores,
gobiernos provinciales y locales. En términos ambientales, no existen
encuestas que puedan mostrar secuencia en lo relativo a las percepciones de
los argentinos. No obstante, es posible mencionar algunos casos exitosos en la
aplicación de cuestionarios ambientales. Tal es así: el estudio realizado por la
Fundación Vida Silvestre en el año 2005, titulado “La situación ambiental de la
Argentina. Las actitudes hacia el consumo sustentable- enfoque cuantitativo
encuesta de opinión pública a nivel nacional-; la variedad de encuestas sobre
salud ambiental en niñez medido a través de las percepciones de los pediatras;
los estudios sobre la Reserva de Biosfera "Parque Atlántico Mar Chiquita"; los
trabajos relativos a la percepción ambiental de los turistas de la región del
Litoral; las percepciones y valoraciones de actores sociales del sistema
educativo sobre problemáticas ambientales en Mendoza; los estudios relativos
a la percepción de los argentinos sobre la investigación científica en el país
que contiene preguntas relativas a los usos de la energía nuclear; la
percepción ambiental como estrategia para el ecoturismo en unidades de
conservación; las encuestas realizadas en Malargüe por la Comisión Nacional
de la energía atómica; los estudios de opinión sobre “Biodiversidad y su uso
sustentable en relación con el sistema científico-tecnológico nacional” de la
Comisión Asesora Nacional Sobre Biodiversidad y Sustentabilidad; la
percepción económica y visión de los productores agropecuarios de los
problemas ambientales en el sur de Córdoba como encuesta agropecuaria
realizada en julio-agosto del año 2007 con INTA y las encuestas de percepción
ambiental que se realizan en ámbitos universitarios como por ejemplo a los
2 Los comportamientos de bajo coste en el sentido del comportamiento individual están dados por
aquellas actividades como el reciclado, mientras que las de mayor coste representan disminuciones en el consumo, decisiones radicales como dejar de utilizar un automóvil, etc.
338
estudiantes de la Facultad de Arquitectura y Planeamiento de la UBA para
hacer un plan de ambientalización.
68. Estos ejemplos no pretenden agotar el universo de casos sino mostrar que los
estudios sobre percepción ambiental en la Argentina son cada vez más usuales
y en ámbitos tan diversos como lo cultural, el turismo, lo arquitectónico, la salud
y muchos otros. Esto denota como el concepto de percepción ambiental ha
sido releído a través de las óptica multimensional de la sustentabilidad.
69. Ahora bien, nos preguntamos cuál es la relación entre los estudios de opinión y
la política exterior de un país, en este caso la Argentina, en el marco del
proyecto de investigación sobre “Política Exterior Argentina: enfoques, actores
y temas de agenda”. El mismo se encuentra radicado en el Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario y
es dirigido y co-dirigido por la Dra. Graciela Zubelzú y la Mg. Anabella Busso,
respectivamente.
70. Consideramos que esta relación es la misma que transcurre en otras políticas
públicas. Es decir, se han constituido en un elemento importante para la toma
de decisión informada por parte de aquellos que tienen asignada tal tarea.
Asimismo, es un aporte tras el objetivo de abrir los procesos decisionales a la
participación de actores con creciente interés en lo relativo a las políticas
públicas en general y a las ambientales en particular. La multiplicación de
estudios de percepción ambientales en el país con distintos fines específicos,
es una muestra de que cada vez más actores propenden a la participación
decisional.
71. Si bien los momentos pre-electorales suelen darle a las encuestas mayor
visibilidad, las mismas tienen una relevancia constante en los procesos
políticos actuales en una retroalimentación positiva entre ciudadanía y
gobierno. Esta retroalimentación se compone de fases básicas como: una
intencionalidad de un gobierno de realizar una encuesta para conocer las
percepciones ambientales; la disposición de la ciudadanía a responderla; el
análisis de los datos y su utilización por parte de los funcionarios políticos para
la toma de decisión; la detección de errores en la información por parte de la
ciudadanía y otros aspectos que facilitan la realización de políticas públicas
acorde. Estos son solo algunos de los ejemplos de cómo se desarrolla ese
círculo de retroalimentación positiva en el proceso de encuesta. Además, en
caso de que se desarrollara una encuesta de percepción ambiental nacional,
los resultados podrían contraponerse con los arrojados por el Sistema de
Indicadores de Desarrollo Sostenible de la Argentina (SIDSA), permitiendo así
339
detectar mayores distorsiones en la información pública y por ende diseñar
políticas de educación ambiental adaptadas a problemas evidenciados.
72. La Política Exterior Argentina en materia ambiental ha estado primeramente
caracterizada por un dominio encallado en las áreas ambientales de
Cancillería, para luego de 2006 redirigirse fundamentalmente hacia la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Si bien esto
puede verse en forma más acabada en el caso de las posiciones argentinas
hacia el cambio climático (Bueno, 2012b), la reciente participación argentina en
la Cumbre Río + 20 no hace más que probar nuestra hipótesis. De igual forma,
y siendo que la cuestión ambiental sigue siendo un tema marginal de la agenda
política doméstica y externa, la conferencia en sí misma tuvo un bajo impacto
social y político en el país y los representantes enviados no fueron de una
primera línea gubernamental. De hecho fue la Subsecretaria de Planificación y
Política Ambiental, Silvia Révora, quien asistió y encabezó la delegación y no la
presidenta –como en muchos otros países- ni otros funcionarios ministeriales o
el propio Secretario de Ambiente, Juan José Mussi.
73. Desde 1998, el Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI) ha
encabezado la realización de una encuesta para “relevar las ideas de la
ciudadanía en general y de los líderes de opinión sobre las cuestiones de
política exterior y defensa argentinas, constituyendo una investigación pionera
en el país, al analizar las tendencias en ambos sectores de la población”. Este
dato no es menor puesto que se constituye en un antecedente importante
acerca de cómo es posible entrelazar mediante una encuesta que establezca
serie un tema de la agenda con la Política Exterior.
74. Entre las interrogaciones que preponderaron en la última edición de la
encuesta del CARI se encuentran: ¿Cuáles son los problemas más graves de
la humanidad? ¿Quiénes son y serán las potencias globales de acá a veinte
años? ¿Beneficia o perjudica la globalización a nuestro país? ¿Qué conviene
más, un orden unipolar de equilibrio de poder, o de gobernanza global en
manos de organizaciones internacionales? ¿Cuáles deberían ser los objetivos
de política exterior? ¿Qué misión le cabe a nuestras Fuerzas Armadas? ¿Cómo
se percibe el desarrollo del Mercosur?
75. El CARI identificó una serie de tópicos en la serie dada desde 1998 que han
variado: el apoyo al Mercosur; el comercio internacional y la integración
regional como metas prioritarias de la política exterior; la participación
argentina en las Misiones de Paz de Naciones Unidas; el desarrollo nuclear
con fines pacíficos y la valoración del equilibrio de poder regional. Estos
340
aspectos han mostrando alteraciones junto con los cambios que se operaron
en la política internacional y sus efectos sobre la política local. Incluso, en los
resultados de la encuesta apareció la relevancia de las cuestiones ambientales
en la agenda internacional.
76. Uno de los resultados de la encuesta retiene nuestra atención y consideramos
prudente utilizarlo como ejemplo de la diferencia entre caminar hacia la
apertura de los procesos decisorios mediante la participación ciudadana en
distintas formas, y la utilización de la información de las encuestas como única
fuente y guía del contenido de una política pública. Nos referimos a que la
ciudadanía puede llamar la atención en una encuesta respecto a la relevancia
asignada a un asunto que les preocupa y eso sin duda debe conllevar un
tratamiento del gobierno, pero no significa que éste modifique su propia
orientación en función de los resultados de las encuestas. El informe del CARI
muestra que los encuestados se encuentran a favor de continuar concentrando
la política exterior en el comercio internacional. A nuestro entender esto no sólo
limita el contenido de la Política Exterior, sino que reduce una agenda que
lamentablemente ha sido constantemente cercenada.
77. Coincidimos con diversos analistas en que la agenda de la política exterior del
período 2002-2003 estuvo efectivamente limitada a la negociación de la salida
del default y de la deuda, sin embargo a partir de 2005 se esperaba que la
misma recobrara una amplitud temática que nunca llegó. Incluso tras la
segunda administración de Cristina Fernández sostenemos que esta tendencia
se ha profundizado. Esto significa que la Política Exterior se encuentra cada
vez más presa de la política comercial internacional, lo cual impacta sobre
nuestra inserción internacional que debe ir más allá que la diversificación de los
destinos de exportación de productos. De igual forma, reconocemos que el
conjunto de decisiones por las cuales la Política Exterior de las
administraciones Kirchner se encuentra limitada a unos pocos tópicos, donde la
política comercial y la cuestión Malvinas tienen preponderancia, no es el
resultado de seguir las encuestas. Más bien se centra, a nuestro entender, en
una forma de percibir los intereses y prioridades de su gobierno. Es esto
justamente lo que contendemos en términos generales de Política Exterior.
78.
79. Conclusión
80. A lo largo de este trabajo hemos analizado el concepto de gobernanza desde
sus orígenes, tanto en el caso de aquellos autores que aluden a su raíz
francófona, como aquellos que la asocian a los organismos internacionales. En
341
este último caso, hicimos hincapié en las críticas que se realizan al Banco
Mundial en su utilización de la buena gobernanza como una forma de promover
un estado ausente y mínimo, similar al promovido por el Consenso de
Washington. En atención a las experiencias de América Latina, el concepto de
gobernanza recién comienza a tener inserción en los tiempos recientes, como
producto de la mayor concordia en lo relativo a la gobernabilidad. Es decir, por
la menor asiduidad en el quebrantamiento de la normalidad democrática.
81. A partir de un desarrollo teórico e histórico de la gobernanza en Europa y en
América Latina, nos centramos específicamente en la gobernanza ambiental.
Si bien se trata de un concepto cada vez más usado, al igual que la
gobernanza a secas, son algunos organismos como el PNUMA los que han
hecho mayor hincapié en su inclusión en las agendas nacionales. De hecho se
volvió una de las dos bases sobre las que se asentó el debate de la Cumbre
Rio + 20, junto con la cuestionada economía verde. Ahora bien, la gran
cantidad de diagnósticos de expertos, analistas y funcionarios del PNUMA y
nacionales, ha mostrado que la GAI presenta una debilidad estructural y es la
gran superposición y solapamiento entre instituciones, normas, acuerdos y
principios en materia ambiental. Habida cuenta de esto, se han formulado
distintas salidas, donde la reciente propuesta vencedora es la revitalización y
ampliación del mandato del propio PNUMA.
82. Por otra parte, existen una serie de instrumentos o herramientas que
consideramos de la mano del concepto de gobernanza, como son las
encuestas de percepción ambiental. Estos mecanismos facilitan el incremento
en la información de los funcionarios que toman las decisiones acerca de las
preocupaciones, percepciones y disposiciones a actuar de los ciudadanos.
Asimismo, esto debería impactar positivamente en las políticas públicas y por
ende la consecución de una serie o secuencia de encuestas podría mostrar
este tipo de resultados.
83. La Política Exterior, como toda política pública, es pasible de ser observada a
través de los ojos de la ciudadanía mediante encuestas. La experiencia del
CARI muestra que los argentinos efectivamente perciben cambios en las
decisiones en temas vitales como integración, Malvinas o las políticas
comerciales. Este mismo tipo de actividad sería aconsejable de realizar
promovida desde el plano gubernamental, aunque como un espacio de
articulación entre el Estado, los sectores académicos, las organizaciones no
gubernamentales, entre otros actores. Sin embargo, y tal como hemos
mencionado sobre la última parte del trabajo, la gobernanza ni sus
342
instrumentos deben implicar una sustitución del rol del Estado, ya sea federal,
provincial o local. Más bien ser una herramienta para incrementar el nivel de
información de la clase política acerca de las opiniones del público, y mejorar
los procesos decisionales de aquellos que efectivamente tienen ese rol.
Asimismo y fundamentalmente, trazar políticas que maximicen las propias
actitudes de cambio que los ciudadanos muestran a través de una secuencia.
No debemos probar que conocer y actuar es importante porque representa una
obviedad, sin embargo, aún hay mucho por descubrir acerca de cómo puede
verse enriquecida la práctica democrática a través de instrumentos de
gobernanza.
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