DERECHO MUNICIPAL(Libro Dr. Filloy)UNIDAD 1:EL DERECHO MUNICIPAL . CONCEPTO : Rama del derecho que estudia lo relativo al rgimen jurdico de losmunicipios.OBJETO : El municipio y su regulacin jurdica.AUTONOMIA CIENTIFICA : Tesis que establece que no existe un Derecho Municipal autnomo, es una ramaespecializada del Derecho Administrativo (Rafael Bielsa en una primera etapa, luego modifca su posicinafrmando la autonoma cientfca del Derecho Municipal, Diez y Cassagne).AUTONOMIA DIDACTICA . METODO : El ms apropiado combina elementos de tipo jurdico con consideracioneshistricas polticas.RELACIONES CON OTRAS RAMAS : Pertenece al derecho pblico, es una rama autnoma que tiene relacionesestrechas con sus ramas:1)Derecho Constitucional: El Derecho Municipal nace de disposiciones constitucionales como el artculo 5,75 inciso 30 y 123. Artculo 5: Cada provincia dictar para s una constitucin con el sistema representativo republicano, deacuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional, y que asegure suadministracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo estas condiciones, elgobierno federal, garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Artculo 75 inciso 30: Las autoridades provinciales y municipales conservarn los poderes de policade imposicin sobre estos establecimientos (de utilidad nacional), en tanto no interferan en elcumplimiento de aquellos fnes. Artculo 123: Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico,administrativo, econmico y fnanciero.2)Derecho Poltico: Por ser una entidad poltica, el estudio del municipio y su estructura institucionalguarda estrecha cercana con la Teora General del Estado, los sistemas de gobierno, los sistemaselectorales, la participacin ciudadana en la gestin poltica.3)Derecho Administrativo: Tiene relaciones estrechas, como la gestin de los servicios pblicos, obraspblicas, el poder de polica, las actuaciones administrativas.4)Derecho Urbanstico: Es la traduccin jurdica de las tcnicas elaboradas por los estudiosos de la gestinurbana, destinados a racionalizar y mejorar las condiciones de vida en las ciudades, ordenando el uso delsuelo y el resto de las actividades lcitas. La parte ms importante de la gestin municipal es la gestinurbanstica. El Derecho Municipal es el derecho de la ciudad.1FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL : Son fuentes materiales las que ilustran sobre las conductas y valoraciones que han de constituir lasustancia misma del derecho; Son fuentes formales las que revelan la existencia de normas generales de carcter obligatorio como:a)Constitucin Nacional: La de 1.853/60, con las reformas del 66, 98 y 1.957 slo contena la referenciageneral del artculo 5 que establece la obligatoriedad para las provincias de asegurar el rgimenmunicipal. La reforma del 94 incorpor la autonoma municipal en el nuevo artculo 123.b)Leyes Nacionales: En el Cdigo Civil existen normas referidas al municipio: artculo 33 (personasjurdicas), artculo 2.344 (patrimonio municipal), artculo 1.624 (reglamentos del servicio domstico),artculo 2.069 (reglamentacin de rifas y sorteos), artculo 2.535 (derecho de los municipios al producidode los bienes perdidos o subastados).c)Constituciones Provinciales: Como consecuencia de la obligacin constitucional de organizar los podereslocales, las provincias dictaron sus constituciones provinciales, asegurando el rgimen municipal,conforme el artculo 5. Previeron una seccin especfca donde se reglament minuciosamente el rgimenmunicipal de cada provincia. Esta dispar legislacin ha sido fuente de importantes progresos en lamateria, como el establecimiento de la autonoma plena, en la Constitucin de Santa Fe de 1.921, o elreconocimiento del carcter natural del municipio en las nuevas constituciones reformadas en 1.984.d)Leyes Orgnicas Municipales: Leyes dictadas por las legislaturas provinciales, cuyo objeto es reglamentarel funcionamiento institucional de los municipios desarrollando las bases establecidas en la respectivaconstitucin provincial. Las leyes orgnicas pueden ser de aplicacin obligatoria para los municipiosdotados de autonoma institucional (facultad de darse sus propias instituciones con el dictado de suscartas orgnicas).e)Cartas Orgnicas Municipales: Con funcin anloga a las Leyes Orgnicas, en aquellos municipios que,por hallarse facultados por sus respectivas constituciones para dictarlas, pueden darse su propiaorganizacin institucional. Se trata de un poder constituyente de tercer grado.f) Ordenanzas o Acuerdos Municipales: Normas de alcance general, dictadas por los rganos legislativosmunicipales, denominados Concejo Deliberante o Concejo Municipal. Tiene carcter de ley local.g)Decretos y Resoluciones: Son normas reglamentarias o dispositivas, emanadas de los rganos ejecutivosdel municipio aunque no exclusivamente, porque tambin existen decretos emanados del deliberativo.h)Ordenanzas Generales: Son normas anmalas, emanadas de gobiernos de facto que reemplazaron lasfacultades legislativas de los Concejos Deliberantes, por atribuciones adjudicadas al funcionario queocupara el cargo del gobernador. Tienen en alcance de una ordenanza local, pero su vigencia se extiende atodos los municipios provinciales o a varios (Ordenanza General 267, regula el procedimientoadministrativo municipal). Su derogacin, una vez establecidas las autoridades de jure se producemediante el dictado de una ordenanza municipal ordinaria.i) Ordenanzas de Facto: Normas que, con forma de decreto eran sancionadas por los funcionarios de factoque ocupaban el cargo de intendentes, reciba el nombre y la numeracin correlativa de las ordenanzas,pero dado que su origen no era legtimo, no obstante su vigencia hasta ser eventualmente derogadas, selas distingue denominndolas de facto.j) Otras fuentes: Costumbre, jurisprudencia, doctrina.EVOLUCION HISTORICA DEL MUNICIPIO : El origen es controvertido, hay autores que afrman que apareci enEgipto, en un proceso que se reprodujo en Grecia y Roma.2Otra postura sita el nacimiento en la creacin de los demos de Atenas por Clstenes. Las polis griegas(ciudades-estado) no eran municipios, pese a su dimensin compatible con una pequea ciudad, porqueno exista en Grecia una organizacin estatal superior a las polis, faltaba el elemento esencial quecaracteriza al municipio: su situacin de organismo territorial dependiente de un nivel estatal superior.Clstenes realiza una profunda reforma en la Constitucin de Atenas: reformul las antiguas 4 tribusen 10 nuevas tribus, a fn de abolir la hegemona de los intereses aristocrticos tradicionales.Dividi cada zona en 10 tritas o distritos de poblacin, dentro de cada una haba un nmero variablede demos, gobiernos locales destinados a abolir las antiguas comunidades culturales.Los demos eran pequeas unidades administrativas de un barrio o zona de la ciudad pero en realidadla pertenencia a ellos no era estrictamente geogrfca sino hereditaria. Una persona perteneciente a undemos, en caso de mudarse a otra zona de la ciudad segua perteneciendo al mismo demos. Esto losdiferencia de un gobierno local autntico, dado que su principal funcin era electoral. Eran unidadesbsicas de deliberacin popular a los fnes de la eleccin de los magistrados, y la base de la nuevahegemona popular que desplaz a la aristocracia tradicional. No llegaron a ser verdaderos municipios,pero fueron un paso hacia un gobierno local.Para la mayora, el municipio se origin en el perodo de la expansin de Roma que se sobrepuso a lasotras comunidades de la pennsula mediante las armas primero y la diplomacia despus. Surgen as dossituaciones diferentes en la relacin de Roma con las otras ciudades itlicas: la sumisin o la alianza.La primera ocurra cuando un pueblo era vencido y entregaba al pueblo romano sus personas,murallas, tierras, aguas, renunciando no slo a su gobierno local, sino tambin a su derecho privado y asu religin.Los aliados, en cambio, conservaban su rgimen local y seguan organizados en ciudades, con suderecho particular y magistrados, pero pasaban a depender de Roma, pagaban tributos y cumplanrdenes del gobernador. Al surgir esta segunda forma de relaciones polticas se constituyen los elementospropios de la institucin municipal, una entidad poltica inferior, con facultades de gobierno local, insertaen una organizacin poltica de orden superior. Aqu aparece el municipio en la historia.La caracterstica principal y distintiva de los municipios en esta etapa de la expansin de Roma: fue lade la extensin de la ciudadana romana a sus habitantes. Esto confera no solo los derechos polticos sinola aplicacin del derecho romano en la esfera privada.ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO ROMANO : Un territorio determinado; Un pueblo, cuya forma de deliberacin era la Asamblea General; La organizacin administrativa, llamada Curia y sus Magistraturas; El culto local.Desde el punto de vista jurdico, cada municipio constitua una persona jurdica diferente de sushabitantes, con capacidad para poseer bienes, estar en juicio, y contraer obligaciones. Se trata depersonas jurdicas de derecho privado, concepto que aparece en el derecho romano con la constitucin delos municipios.EVOLUCION :1)Primera etapa: La descripta hasta el 88 antes de Cristo.32)Segunda etapa: Desde la extensin de la ciudadana a toda Italia y hasta el 212 despus de Cristo, elsistema es unifcado por la Lex Iulia Municipalis.Cada municipio era gobernado por un sistema de magistraturas.Existan dos magistrados con facultades administrativas y judiciales (dunviros) equivalentes a loscnsules romanos.Tambin existan dos cuestores que tenan a su cargo el tesoro pblico.El senado comunal se denominaba Curia y estaba conformado por 100 miembros.La participacin popular se realizaba en comicios, integrados por 10 curias o tribus, dentro de cadauna de las cuales votaban los ciudadanos.3)Tercera etapa: Se inicia con el edicto de Caracalla (212 despus de Cristo) que extendi la ciudadanaromana a todas las ciudades del Imperio. Medida poltica del emperador Antonio Caracalla.La consecuencia ms importante del edicto fue la afrmacin defnitiva de la autonoma de losmunicipios y su consolidacin en el Imperio.Etapa conocida como el Alto Imperio o Principado, se evidencia un gran desarrollo y esplendor de lavida municipal.El Imperio se presenta como una constelacin de ciudades autnomas, pero carentes de soberana,dado que se encuentran subordinadas al poder central del Principado.EL MUNICIPIO MEDIEVAL : Luego de la cada de Roma en el 476 despus de Cristo, termina la Edad Antiguay comienza la Edad Media, hay una decadencia general de las ciudades porque los pueblos invasores erannmadas, el comercio se reduce, las ciudades que subsisten se repliegan y amurallan, y con estodesaparece el rgimen municipal autnomo que caracteriz al Bajo Imperio Romano.Recin a partir del Siglo XI comienza el proceso de resurgimiento de ciudades.En Francia se distinguen tres tipos de ciudades: Las comunes: Forma muy precisa de organizacin municipal caracterizada por el juramento comn, queconstitua la asociacin voluntaria entre iguales, luego es confrmada por el rey o el seor local, mediantela carta de comune. Las comunas as constituidas tenan el carcter de personas jurdicas, y ejercan elgobierno local; Las villes de simple franchise: Gobernadas por el preboste del rey o seor local, y carecen de derechospolticos, aunque poseen sus habitantes, derechos civiles, concedidos por privilegios, otorgados por losmonarcas o seores locales, por su sola voluntad; Las agglomerations de consulat: Tenan autonoma municipal completa. Los cnsules tenan lasatribuciones ejecutivas, legislativas y judiciales, contando con un rgano deliberativo, el Consejo, y unrgano consultivo, la Asamblea General de los ciudadanos.EL MUNICIPIO EN ESPAA : Los visigodos incorporaron una particular institucin al gobierno local, elConventus Publicum Vicinorum (asamblea de hombres libres), que se organizaba en cada poblacin ycuya competencia era edilicia, como polica de seguridad, en la bsqueda de fugitivos y en materia judicialen la aplicacin de ciertas penas.Antecedente del municipio medieval tpico de Espaa (es el Concejo), que se caracteriza por unaasamblea de los pobladores, con funciones judiciales, por aplicacin de las disposiciones del LiberIudiciorum (llamado Fuero Juzgo), que constitua la subsistencia de la antigua Asamblea JudicialGermnica. Dicha asamblea tena facultades electivas, siendo la autoridad originaria el Judex,4reemplazado ms tarde por el Comes, designado por el rey. La competencia territorial de los concejoscomprenda la villa o ciudad, segregada del condado o territorio seorial en el que se encontraba.EL CABILDO . EL MUNICIPIO EN LA AMERICA ESPAOLA : La forma jurdica fue el Cabildo, que es la aplicacinlocal del viejo municipio castellano-leones de la segunda poca (la asamblea de los vecinos concejoabierto es suplantada por magistrados y funcionarios, y el pueblo slo es consultado en excepcionalescircunstancias).La institucin se denominaba ofcialmente Cabildo, Justicia y Regimiento: Cabildo como cabeza, en el sentido de que el ayuntamiento era la cabeza de la ciudad; Justicia, en razn de las funciones judiciales que desempeaban los alcaldes; Regimiento, porque rega la vida de la ciudad.Constituan el organismo fundamental del Estado indiano, y expresaban legalmente la existencia deuna ciudad, distinguindola de las simples agrupaciones de poblacin. Slo constituido el cabildo secompletaba la fundacin de una ciudad.Al establecerse una poblacin, el adelantado o gobernador proceda, junto con el reparto de tierras, adesignar a los integrantes de la primera integracin del cabildo entre los pobladores originales por 1 ao.Al cabo de dicho perodo, los integrantes salientes tenan derecho a designar a quienes los debanreemplazar (dicha eleccin se efectuaba el primer da del ao). No se permita la reeleccin inmediata delos cesantes, ni la de parientes del gobernador o virrey o deudores del fsco. Para ser elegible se requeraser vecino afncado, con casa poblada en la ciudad, y no ejercer los comercios viles (comercio minorista).Era un organismo colegiado, y sus miembros reciban la denominacin de regidores y su nmerovariaba de acuerdo a la importancia de la ciudad (de 6 a 12 integrantes), el Virrey o en su caso elGobernador presidan sus deliberaciones y en su defecto lo hacan los alcaldes por su orden.REGIDORES :1)Alcalde: Haban dos: De primer voto: Este reemplazaba al gobernador en la presidencia y ejerca la magistratura judicial enmateria civil y criminal en primera instancia, con apelacin ante la audiencia; De segundo voto: Desempeaba las funciones judiciales, intervena en la apertura de testamentos yprotocolizaciones y en asuntos de menores e incapaces.2)Alferez Real: Portaba el estandarte real en festividades civiles y religiosas; era el superior jerrquicodentro de los regidores; y sustitua a los alcaldes ordinarios con prelacin al resto de los regidores (tenavoz y voto en el cabildo).3)Alguacil Mayor: Era el ejecutor de las decisiones judiciales; cuidaba de crceles y detenidos; persegua alos transgresores y el juego ilegal (fue un ofcio vendible).4)Fiel Ejecutor o Fedejecutor: Tena a su cargo el contraste de pesas y medidas; procuraba que la ciudadestuviese bien abastecida; controlaba la observancia de los precios y tarifas; en ocasiones fjaba el preciode los productos y estableca los sitios destinados a basurales.OFICIOS EXTRA-CAPITULARES : Fuera de los miembros integrantes del cabildo se designaban otros ofcioscomo procuradores; el mayordomo de la ciudad (tesorero); alcaldes; etc.FUNCIONES DEL CABILDO : Eran amplias y variadas:5 Designaba corregidor en la provincia en el caso de vacancia del gobernador; Levantaba tropas municipales; Formaba depsitos militares con los recursos; Designaba jefes y les entregaba las tropas de la ciudad; Organizaba la justicia civil y criminal de primera instancia, dejando a salvo los privilegios de la Corona; Convocaba a los vecinos a cabildo abierto para tratar asuntos extraordinarios; Reglamentaba el trabajo de esclavos, negros, indios, etc.; Trazaba calles, cercos y veredas; Administraba hospitales y crceles; Organizaba festividades religiosas; Reglamentaba el comercio minorista; Colaboraba con la represin de delitos, y la vigilancia del patronato de menores.Respecto de la jurisdiccin territorial que corresponda al cabildo, para Greca comprenda la ciudad ozona urbana (ejido) y su zona de infuencia (alfoz amplia zona rural circundante hasta la jurisdiccin deotro cabildo). La palabra ejido se emplea como sinnimo de trmino municipal.Una medida poltica afect la importancia y el poder de los cabildos: la Real Ordenanza de losIntendentes, dispuesta a poco de crearse el Virreinato. Estableca las nuevas divisiones del territorio,creando una Superintendencia General de Ejrcito y Provincia de Buenos Aires, unifcndose el cargo devirrey con el de superintendente, adems estableca intendencias en las principales ciudades. Este nuevosistema de inspiracin francesa (Borbones) implantaba una rgida centralizacin que condujo a ladependencia de los cabildos, los que deban darle cuenta a los intendentes de todo lo que resolvieran paraque este lo aprobara.En la historia americana tuvo importancia el instituto del Cabildo Abierto, que constituy unareminiscencia de las viejas asambleas populares del primitivo municipio hispano-romano. Constituy unaverdadera expresin democrtica dentro de una institucin oligrquica. Fueron muy frecuentes enTucumn, y en Buenos Aires de la mayora de las veces fueron de naturaleza econmica. A estas reunionestenan derecho a concurrir los vecinos padres de familia, con casa poblada en la ciudad. Estaban excluidoslos hijos de familia, los extranjeros y los que se dedicaban a ofcios viles, y no participaban las mujeres.Tuvieron importancia los cabildos de agosto de 1.806, celebrado dos das despus de la reconquista deBuenos Aires luego de la primera invasin, y frente a la amenaza de una nueva invasin se realizaron dos(en enero y febrero de 1.807).El ms famoso fue el del 22 de mayo de 1.810, que dio inicio al proceso revolucionario. Fue destacadala actuacin del cabildo en los primeros aos de la revolucin, ya que depuesto el resto de las autoridades,ellos fueron nicos representantes de las ciudades, eligiendo diputados en representacin de los pueblos,en este sentido fueron el antecedente de los municipios. La supresin de los cabildos fue una decisinpoltica, dispuesta por la Ley Rivadaviana de 1.821, y slo comprenda los existentes en Provincia deBuenos Aires, pero su infuencia fue grande en el interior y las provincias fueron disponiendo laderogacin de sus respectivos cabildos, y para 1.853 slo quedaba el Cabildo de Orn (en Salta).LOS CABILDOS Y EL MUNICIPIO ACTUAL : Se debate si en la historia del municipio la institucin actualreconoce como antecedente el sistema de cabildos, o si no existe continuidad histrica y se est ante unainstitucin nueva.Defende la primera postura: Alberdi, Sarmiento, Ramos Meja, y modernamente Bielsa, Dromi y Filloy.6La segunda es sostenida por Greca, para quien se origina en ideas liberales del Siglo XIX (hijas de laRevolucin Francesa y de instituciones democrticas norteamericanas).EVOLUCION EN EL DERECHO PUBLICO ARGENTINO . LOS PAGOS : Desaparecidos los cabildos, se produjo un vacoen cuanto a la existencia de un organismo investido de las atribuciones correspondientes al municipio,pero la falta de una autoridad especfca fue llenada mediante la vigencia de un sistema informal deautoridades locales que se asentaban en cada una de las parroquias de campaa.Cada parroquia daba lugar a un pago o distrito escasamente poblado (antecedente de los partidosprovinciales).En cada pago se asentaba un comisario de polica o comandante militar al mando de algunos efectivos;un juez de paz (fruto de la ley de diciembre de 1.821 que derog los cabildos); y el cura prroco que tena asu cargo el registro de nacimientos, defunciones y matrimonios.No resulta claro qu autoridad del pago ejerca la jefatura local, este sistema no era realmente ungobierno municipal, sino apenas un mtodo de transicin, que permiti establecer algn tipo de autoridadlocal hasta el momento en que se restableci el rgimen municipal.Despus de Caseros, Urquiza dict un decreto en 1.852 a fn de organizar la Municipalidad de BuenosAires, que estableci un sistema de eleccin directa para sus miembros, excepto el Presidente de laMunicipalidad que sera designado por el Presidente de la Confederacin. Este decreto es considerado unantecedente del restablecimiento del rgimen municipal que se producira con la Constitucin Nacional de1.853.CONSTITUCION DE 1.853 : Produjo el nacimiento de la institucin municipal como consecuencia del artculo5, que exiga a las provincias asegurar el rgimen municipal. El resurgimiento fue mediante el dictado delas constituciones provinciales que fueron dando cumplimiento a la disposicin y dictando la normativaespecfca.Los regmenes municipales que se fueron dando las provincias resultaban muy imperfectos,constituciones como el voto califcado, elecciones indirectas, designacin de autoridades municipales porlos gobiernos provinciales, supervisin de los municipios por los delegados de los gobiernos provinciales.Esta primera etapa debe considerarse de prevalencia absoluta de la idea de autarqua del municipio, alque se consideraba una delegacin menor de los poderes provinciales.En mayo de 1.853 la Convencin Constituyente, actuando como Congreso Nacional, sanciona laprimera Ley Orgnica Municipal de la Ciudad de Buenos Aires. Esta norma fue sancionada, no obstanteque Buenos Aires permaneca segregada del resto de la Confederacin, reproduce el decreto de 1.852, perocareci de aplicacin prctica. Buenos Aires sancion la Constitucin de 1.854 actuando como estadosoberano.Posteriormente dict la Ley 35 de Municipalidades, que dispona dos formas de municipios:a)Una para la ciudad capital, compuesta por 2 municipalidades por cada una de las 11 parroquias de laciudad y presidida por el Ministro de Gobierno.b)En cada uno de los partidos de la campaa, la municipalidad estaba presidida por el juez de paz, al quesecundaban 4 vecinos propietarios, elegidos en forma popular, en la misma forma que los diputados. Eljuez de paz era elegido en forma indirecta por el gobernador, a propuesta en terna por las municipalidades,con una duracin anual.7CONSTITUCION DE SANTA FE DE 1.921 : En medio de un debate religioso acerca de la existencia misma deDios y su referencia en el texto constitucional, que enfrentaba al Partido Demcrata Progresista, cuyo lderera Lisandro de la Torre, la convencin santafesina de reforma de la constitucin, sancion las reformasque incluyeron la categorizacin de los municipios en tres conforme a su poblacin, y el reconocimientopor primera vez en un texto constitucional a las municipios de primera categora (ms de 25.000habitantes), de la facultad de dictarse su propia Carta Orgnica o constitucin de tercer grado.La constitucin de 1.921 tuvo efmera vigencia entre 1.932 y 1.935, para luego ser derogada.Constituy un valioso antecedente histrico y abri una nueva etapa en la evolucin del municipioargentino, donde el debate acerca de la autonoma comunal dividi profundamente las opiniones y lasescuelas: La Escuela del Litoral: Cuyos mximos exponentes fueron Greca y Bielsa, si bien entre ambos existamarcados matices diferenciales, postulaba la condicin de autarqua de los municipios; La Escuela de La Plata: Cuyo mentor original fue Adolfo Korn Villafae y su teora de la RepblicaRepresentativa Municipal, batallaba a favor del reconocimiento de la autonoma.TERCERA FASE DE LA EVOLUCION INSTITUCIONAL : Se inicia con el ciclo de reformas de las nuevasconstituciones provinciales a partir de 1.957. Las constituciones provinciales a partir de 1.957 hasta 1.965presentaron diversos ejemplos del reconocimiento de la autonoma plena de los municipios como porejemplo: Santiago del Estero, Misiones, Neuqun, Ro Negro, Chubut, Formosa y Catamarca. Este procesose hace ms intenso en el segundo perodo de reformas provinciales, que se inicia en 1.986, y en el que sesancionan varios textos que reconocen de manera amplia la autonoma plena, y el dictado de cartas localesse generaliza en Crdoba, San Luis, La Rioja, Salta, San Juan, Catamarca y Tierra del Fuego. Estasconstituciones que consagran plenamente la autonoma municipal, han sido uno de los argumentosconsiderados por la Corte Suprema al cambiar, en el caso RIVADEMAR C/ MUNICIPALIDAD DEROSARIO (1.989), su tradicional jurisprudencia acerca del reconocimiento de la autonoma de losmunicipios.REFORMA DEL 94 : Corona el largo proceso de afrmacin del municipio autnomo en la RepblicaArgentina, con la ajustada y precisa sntesis del nuevo artculo 123. Desgraciadamente, algunas provinciastodava no han completado el ciclo reformista, incorporando en sus textos las nuevas disposicionesconstitucionales. Es el caso de Mendoza, Santa Fe, Tucumn y Buenos Aires (este ltimo caso esespecialmente grave, por cuanto habiendo sancionado su reforma constitucional con posterioridad a1.994, es decir, cuando ya se hallaba en vigencia el nuevo artculo 123, la mayora de aquella convencinprovincial impidi la incorporacin de las reformas en la seccin referida al rgimen municipal, cayendo dehecho en una inconstitucionalidad por omisin).8UNIDAD 2:EL MUNICIPIO . CONCEPTO : Es el ente pblico menor, territorial y primario. El municipio, municipalidad ocomuna es jurdicamente una persona de derecho pblico, constituida por una comunidad humana,asentada en un territorio determinado, que administra sus propios intereses y que depende siempre, enmayor o menor grado, de una entidad pblica superior, que es el Estado Provincial o Nacional.TIPOS DE ESCUELAS :1)Escuelas Sociolgicas: El Municipio es una consecuencia natural de la convivencia de una comunidad enun espacio territorial determinado. Es una entidad natural, cuya existencia no es producto de unadecisin deliberada de la autoridad.Existen diferentes matices:a)Jusnaturalismo (Carmona Romay y Krause): El municipio es una comunidad natural, anterior alEstado, surgida con el objeto de satisfacer las necesidades comunes, las que no se pueden atender9individualmente. Esta escuela postula que, despus de la familia el municipio es la segunda comunidadnatural.b)Escuela Social Catlica: Apoyada en las doctrinas de Santo Toms, quien enseara que por la naturalezasocial y poltica del hombre, el municipio constituye una comunidad natural, dirigida al bien comn, quemediante una escala jerrquica y ascendente de personas, funciones y bienes, llega al Estado (sociedadpoltica perfecta). La Doctrina Social de la Iglesia, fundando la organizacin social y poltica en el principiode subsidiariedad, por el que las comunidades mayores no deben hacer todo aquello que puedan realizaradecuadamente las comunidades inferiores, y como consecuencia de esto el Estado no debe absorber nianular a las familias, los municipios y dems corporaciones econmicas o culturales. El principio desubsidiariedad es un postulado clsico del pensamiento social catlico, que fue enunciado por Po XI en laencclica Quadragesimo Anno.c)Escuela Economicista: El municipio es una agrupacin de familias, destinada a obtener objetivoseconmicos. Se critica a esta concepcin la estrechez de la ptica con que aborda el complejo fenmeno.d)Escuela Institucionalista: Aplicacin al tema municipal de las teoras de Maurice Hauriou. Institucin esuna idea de obra o de empresa que se realiza y dura jurdicamente en un medio social, y para larealizacin de dicha idea se organiza un poder que le procura rganos y al mismo tiempo, en el mediosocial se origina un sentimiento de comunin con aquella (postura sostenida por Storni).2)Escuelas Legalistas o Jurdicas: El municipio es una creacin legal, un arbitrio de la voluntad dellegislador. Entre ellas encontramos:a)Escuela Liberal Individualista: Su origen se remonta a la Revolucin Francesa. Como consecuencia de lacentralizacin de todo el poder en el Estado (representante del pueblo), la organizacin constitucional delrgimen poltico y administrativo surgido de estas ideas, origina el municipio como simple delegacinarbitraria de las potestades estatales, con fnes de mayor efcacia, pero sin estar ello exigido de algunamanera por la naturaleza de las cosas. Se genera un municipio de creacin legal, cuyas potestades no sonnaturales sino simple delegaciones de los poderes del Estado. Al mismo tiempo, siendo una creacin de laley, se unifca el rgimen poltico de los municipios conforme a la voluntad del legislador.b)Teora General del Estado de Hans Kelsen: Concibe al municipio como creacin de la ley, entidadjurdica infra-estatal, condicionado por un sustrato natural, es decir la comunidad local y su asientoterritorial.c)Escuela Administrativa: De aceptacin en nuestro pas, con cultores como Bielsa, Greca y Marienhof.Tienen en comn postular al municipio como una entidad administrativa, autrquica, creada por la ley ydesprovista de connotacin poltica, que carecen de potestades propias u originarias, dado que todas susatribuciones son otorgadas por la ley, la cual puede darle mayores o menores cometidos y funciones.3)Posturas negatorias del municipio: Concepciones ideolgicas diferenciadas entre s que tienen comopunto de coincidencia la negacin del carcter natural del municipio, y su afrmacin de que el legisladorpuede crear o no la institucin. Se vinculan a las corrientes legalistas, por ejemplo: en 1.934 encontramosel sistema del podest (Mussolini) y la ley alemana de 1.935, el sistema del burgomaestre (Hitler). Enambos cosos eran funcionarios delegados de los Estados centrales que administraban los servicios yasuntos locales sin participacin de la poblacin.4)Posturas intermedias o pragmticas: Posiciones en las cuales, reconocindose la sustancia social delmunicipio, se niega su carcter de institucin natural. En esta lnea se ubica Rossati (jurista santafecino)quien sostiene la insufciencia de los intentos de defnir al municipio, y de juzgar que es preferiblecaracterizarlo, afrma que se encuentran en crisis los conceptos tradicionales de autosufciencia y10vecinalismo que sirvieron histricamente para encuadrarlo. Seala que si bien es la ley la que crea losmunicipios, lo hace sobre la base de una realidad concreta una comunidad con vida propia, expresintomada de la Constitucin de Santa Fe de 1.962. La ley no crea de la nada al municipio, sino que lo hacesobre la realidad conformada por una comunidad, sus intereses, la vida local o la economa local.Filloy se inclina por las escuelas sociolgicas, dice que no es una mera creacin libre de la voluntaddel legislador, es una entidad surgida de la naturaleza de las cosas, y cuya realidad no depende delreconocimiento legal. La ley que crea un municipio tiene consecuencias jurdicas concretas, no se tratade un simple reconocimiento de una situacin de hecho. Es un reconocimiento atributivo, que hace nacera la persona jurdica y sus consecuencias, pero esa ley no es una simple decisin voluntaria del legislador,se trata de una ley exigida por la naturaleza de las cosas. An antes de la ley, el fenmeno municipal existeporque existe la comunidad, las relaciones de vecindad, las necesidades colectivas, el afectio municipalesy los intereses compartidos (slo falta la institucionalizacin de lo que ya es); pero la ley de creacin esnecesaria, como la partida de nacimiento es necesaria para la inscripcin de un Registro Nacional. Ladoctrina mayoritaria sostiene el carcter natural del municipio y son muchas las constitucionesprovinciales que han receptado esta teora, que conduce al reconocimiento de su carcter poltico y a laexistencia de atribuciones naturales y propias, que la legislacin no le puede desconocer y debe limitarse aregular.ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO : Conforme a la doctrina tradicional de los elementos del Estado,el municipio est constituido por el territorio, la poblacin (como elementos materiales) y el poder (comoelemento moral o jurdico).1)Territorio: Es el supuesto fsico, la base territorial donde se asienta, el mbito espacial dentro del que seejerce el poder municipal, se denomina (ejido).La delimitacin geogrfca puede hacerse de diferentes formas, dando lugar a la aparicin de diversossistemas tericos:a)Sistema del Municipio Partido: El municipio se identifca con una divisin territorial que comprende undepartamento o partido.El territorio comprende una amplia superfcie cuyos lmites se extienden hasta el comienzo del partidovecino, de manera que todo el territorio provincial es adjudicado a alguno de los municipios.En cada departamento se erige una sola municipalidad. Este gobierno local tiene su asiento en unaciudad, normalmente la ms importante (cabecera). El territorio comprende el resto de los centrospoblados (menores) y la zona rural.En las localidades menores, normalmente se nombra un delegado del gobierno municipal, el que esdesignado directamente por ste, sin intervencin de la poblacin.Es el sistema que impera en Buenos Aires y tambin en Mendoza y La Rioja, supone una concepcindel municipio como creacin legal, puesto que la base territorial no est determinada por la realidadsociolgica de la ocupacin real del espacio por una comunidad determinada, sino que los lmites de unaamplia circunscripcin rural son determinados por una ley, y pueden ser modifcados por simple voluntaddel legislador.Es un modelo antinatural por vulnerar el concepto mismo de municipio como gobierno de lacomunidad local y desvincular completamente lo municipal con el fenmeno sociolgico de la vecindad.11La aplicacin de este sistema a Buenos Aires reconoce una raz histrica la despoblacin de lasenormes llanuras salpicadas por pequeas poblaciones, se dividi el territorio en partidos, colocando alfrente de cada uno a un Intendente.b)Sistema del Municipio Ciudad: Sistema ms tcnico y apropiado al concepto de municipio comoorganizacin de la comunidad local.El territorio se extiende a la zona ocupada por la poblacin urbana, y slo hasta donde lleganefectivamente los servicios pblicos.El municipio abarca la zona urbana y slo hasta donde llega eventualmente la suburbana, pero nuncaalcanza a la zona rural, la que slo es alcanzada por la jurisdiccin provincial.En este sistema, los municipios aparecen como islas dentro del territorio provincial, dado que, desde elfn del territorio de uno y el comienzo de otro, suele extenderse una zona ms o menos extensa de tierrasrurales sustradas a la jurisdiccin de los municipios, y slo alcanzadas por la provincia.Este modelo es el ms difundido en Europa y en la mayora de las provincias argentinas.Las crticas que se plantearon con respecto a este sistema son las siguientes: Modelo poco realista y generador de deformaciones como las zonas de nadie, es decir el territoriodesprovisto de jurisdiccin municipal y alejada del gobierno provincial; Prdida de importantes recursos tributarios para los municipios; Multiplica la cantidad de municipios, dado que cada centro poblado de cierta entidad se transformaautomticamente en un municipio, lo que genera algn costo de funcionamiento.Las ventajas que proporciona este sistema son las siguientes: Evita que una localidad de cierta importancia quede sometida o subordinada a otra, viendo postergada suvida local, la atencin de sus necesidades y la correcta prestacin de los servicios urbanos bsicos; Elimina las tensiones separatistas tan comunes en el sistema del municipio partido, y guarda mayorcoherencia con un municipio concebido como entidad natural producida por la vecindad.c)Sistema del Municipio Distrito: La base de esta teora consiste en integrar lo urbano, lo suburbano y lorural en el distrito.En la localidad ms importante se establece una municipalidad, con sus rganos de gobierno, y encada localidad menor una comisin vecinal electiva, que constituye un verdadero cuasi-municipio.Permite mitigar los efectos ms deformantes del municipio partido, sin incurrir en los inconvenientesprcticos que el mtodo municipio ciudad origina en nuestra realidad.El modelo se origin en la Constitucin de Santa Fe (1.921) y su aplicacin result en muchos aspectossatisfactoria.El proyecto de reforma constitucional de Buenos Aires de 1.989-90 estableca un sistema de estascaractersticas.La modifcacin del territorio puede ocurrir por: Modifcacin del lmite; Anexin de territorio; Reduccin del territorio; La formacin de un nuevo municipio (por ejemplo: Colonia Carolina) en territorio antes perteneciente aotro u otros municipios; La disolucin de un municipio, con incorporacin de su trmino a otro u otros; La fusin de dos o ms para formar uno nuevo.12La fjacin del lmite territorial de un municipio suele ser materia de la legislatura provincial respectiva,mediante el dictado de una ley especfca o general (en los casos no confictivos); o por determinacin delSuperior Tribunal de Justicia de la Provincia (en los casos confictivos).2)Poblacin: Es el conjunto humano asentado voluntariamente en el territorio del municipio. Elementoelegido como criterio objetivo para determinar la existencia misma del municipio.En otros casos, la poblacin sirve como criterio de clasifcacin de los municipios, los que se dividenpor categoras.El sistema reconoce su origen en la Constitucin de Santa Fe (1.921) y en la actualidad es deaplicacin general entre las provincias.La poblacin, como elemento objetivo, permite presumir la mayor o menor capacidad econmica de unmunicipio, pero esto es relativo y se preferen criterios que combinen el nmero de habitantes como laefectiva capacidad econmica medida en trminos de produccin de bienes y servicios. Los centrospoblados que no alcancen el nmero mnimo que cada legislacin establezca constituyen cuasi-municipios,una entidad comunal que, an careciendo de personalidad completa y operando siempre en mayor omenor grado bajo la dependencia del municipio en cuyo territorio est enclavada, tiene a su cargo unapeculiar actividad municipal, aunque secundaria, rentas propias y un rgano particular de gobierno detipo deliberativo, poseyendo una categora municipal de carcter restringido.En Espaa se llaman Entidades Locales Menores y en la Repblica Argentina Juntas o Comisionesde Fomento. La poblacin del municipio guarda estrecha relacin con el cuerpo electoral del mismo. Esfrecuente extender los derechos electorales a nivel municipal a los habitantes con prescindencia de sunacionalidad, como ocurre en las provincias argentinas, dado que la vida comunal interesa a los vecinos yno slo a los ciudadanos.3)Poder: Es la aptitud, capacidad, energa, fuerza o competencia de que dispone el Estado para cumplir unfn. Se diferencia del gobierno que constituye el ncleo del poder institucional, pero ese poder se encuentraen una relacin dinmica con otros elementos de la ecuacin poltica que actan sobre l en direccionescontrapuestas: factores de poder que apoyan la gestin y voluntad del gobierno, y factores negativos que seoponen a esta voluntad y pretenden impedirla o menguarla.El poder es susceptible de grados, de intensidad, de crecimiento y de decrecimiento. El poder polticopuede expandirse o retraerse.El Estado de derecho no concibe un poder ilimitado o absoluto. El derecho es el lmite y la legitimidaddel poder.El ncleo de poder en el municipio se encuentra constituido por el gobierno municipal, dotado defacultades legales y de energa poltica para la consecucin de sus fnes. Sobre l, actan en sentidocontradictorio los factores de poder locales: Por un lado, factores coadyuvantes del ncleo del poder, como el partido poltico ofcialista, lasorganizaciones sociales, comerciales, industriales, espirituales, que aceptan la lnea general del gobierno,apoyan sus medidas, y suman sus voluntades y energa para favorecer las acciones del gobierno. Del otro lado, factores del poder que se oponen y pretenden impedir o amortiguar las acciones del ncleodel poder: la prensa opositora, los partidos polticos opositores, las organizaciones sindicales, sociales,espirituales, comerciales o industriales que se oponen, articulan protestas, huelgas, denuncias,presentaciones judiciales, poniendo claros lmites a la pretensin del gobierno de marchar directamente allogro de sus objetivos. Tambin existen grupos organizados destinados a actuar sobre el poderdenominados lobbies, que defne a un sistema organizado de ejercicio de infuencia sobre los rganos de13gobierno, destinados a obtener determinadas medidas o a impedir que se tomen otras. Estos grupos, cuyaactuacin se encuentra legislada en algunas democracias, es totalmente clandestina en otras (por ejemplo:en la Repblica Argentina), tambin acta como factor de poder dentro del municipio.POLEMICA ACERCA DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL : Por un lado se ubican los que sostienen que el municipio es una entidad autrquica, una descentralizacinadministrativa de los poderes provinciales, cuyos fnes y atribuciones se encuentran subordinados a ladelegacin que les efectuare la provincia respectiva (Bielsa, Cassagne y Marienhof). En el otro lado estn quienes defenden que el municipio es una entidad autnoma, de raz poltica ydotada de fnes y competencias propias, no dependientes de ninguna delegacin (Bernard, Moucher,Zuccherino y Bidart Campos).La cuestin en debate se refere al grado de independencia o descentralizacin en que se mueven cadauno de los rdenes del Estado, en especial en una organizacin federal, como la adoptada en nuestro pas.El Estado Nacional, que no reconoce sobre s autoridad, presenta el ms alto grado de independenciadenominada soberana (concepto poltico y jurdico signifca un poder sobre el cual no existe ningnotro).Debajo del Estado soberano y formando parte de l, se encuentran las provincias, cuya existenciaanterior al Estado y su reconocimiento constitucional de facultades propias y originales, as como elderecho de darse su propia organizacin, dentro de determinados principios y obligaciones federales, loscoloca en la situacin de autonoma (facultad que poseen determinados entes para organizarse, darse suspropias normas de gobierno y administrarse).Dentro de cada provincia existen los municipios (organismos que poseen una base territorial, unapoblacin, un poder y gobiernos propios, as como fnes y facultades reconocidos por la legislacin).La polmica es determinar si revisten el carcter de autnomos o se encuentran en un grado menor dedescentralizacin meramente administrativa denominada autarqua (concepto propio del DerechoAdministrativo y signifca la facultad que tiene un ente o entidad de administrarse a s misma, prerrogativaderivada de la ley).TEORIAS :1)Tesis que afrma que los municipios son simples divisiones administrativas dependientes de lospoderes provinciales, organismos autrquicos cuyos fnes y atribuciones son designados pordelegacin que a tal efecto efectan los poderes provinciales: Postura clsica de Bielsa que promueveque los municipios son entidades autrquicas y que ello resulta de que poseen una personalidad jurdicade derecho pblico, poseen fnes pblicos, son de creacin legal y estn sujetos a control por los nivelessuperiores del Estado. La mayor parte de la doctrina administrativa sostiene que los municipios sonentidades autrquicas territoriales.2)Postura que afrma que los municipios eran entidades polticas naturales, dotadas de autonoma ycuyos fnes y atribuciones eran propios y no dependientes de delegacin en mayor o menor grado departe de los poderes provinciales, sino slo susceptible de ser reconocidos como tales ygarantizarlos: Postura inicial de Adolfo Korn Villafae (creador de la Escuela de La Plata) en su Teora dela Repblica Representativa Municipal, tesis que expone que el municipio creado por la ConstitucinNacional debe ser simtrico al tipo de Estado diseado para el orden federal y para cada una de lasprovincias, es decir un tipo de Estado republicano y representativo. En esta lnea de pensamiento se14ubican: Carmona Romay, Moucher y Zuccherino. La mayora de los cultores del Derecho Constitucionaladhieren a esta posicin como Bidart Campos.3)Postura intermedia: Dice que la cuestin no es central, y corresponde prescindir del debate y resolver encada caso, el problema de los fnes y atribuciones del municipio sin acudir a supuestos principiossuperiores. Postura de Horacio Rossatti, quien afrma que el municipio es un ente que tiende a laautonoma plena.4)Filloy: Siguiendo las conclusiones del Primer Congreso Interamericano de Municipios de La Habana de1.938, sostiene que la autonoma municipal es una condicin propia de los municipios, diferente a laautonoma de las provincias, no existiendo obstculo para la coexistencia de estos dos niveles deautonoma diferentes.La autonoma comprende cuatro aspectos fundamentales: La autonoma institucional: Facultad de que el municipio se dicte su propia carta orgnica; La autonoma poltica: Facultad de elegir libremente sus propias autoridades locales, sin interferencia delos otros niveles del Estado; La autonoma administrativa: Facultad de prestar servicios pblicos y dems actos de la administracin; La autonoma econmica y fnanciera: Facultad de dictar su presupuesto, determinando los ingresos ygastos de la gestin propia del municipio. Comprende la facultad de crear impuestos y todo tipo detributos, establecer sus niveles, perseguir su falta de pago mediante procedimientos judiciales yadministrativos, e invertir las rentas con absoluta independencia de todo otro poder. La plena autonomafnanciera comprende el reconocimiento de las facultades tributarias originarias de los municipios. Es lacondicin ms necesaria para asegurar la plena vigencia de la autonoma municipal, pues sin autonomaeconmica y fnanciera, la autonoma municipal es ilusoria.Un municipio que posea simultneamente las cuatro condiciones de la autonoma, posee autonomaplena o absoluta. Se trata de los municipios de convencin, los que poseen capacidad para darse supropia organizacin institucional.En cambio, un municipio que slo posea la autonoma poltica, la administrativa y la econmico-fnanciera, tendra una autonoma semi-plena o relativa, pero no por ello dejara de ser un enteautnomo, para transformarse en una entidad autrquica. Se los denomina municipios de delegacin,porque su organizacin institucional le es dada por otro nivel estatal.a)La autonoma es la condicin propia del municipio, por cuanto, a diferencia de las simples entidadesadministrativas, este posee un indudable carcter poltico y no simplemente administrativo, que semanifesta especialmente en la eleccin de sus autoridades.b)Porque el municipio es una entidad natural, surgida espontneamente por el fenmeno de la vecindad, adiferencia de una simple creacin legal.c)Por la imposibilidad de su supresin o desaparicin, por sus fnes amplios, generales y asimilables a losdel Estado, a diferencia de los fnes particulares y especfcos de toda entidad autrquica.d)Por el alcance de legislacin local que poseen sus ordenanzas y acuerdos, a diferencia de las simplesdecisiones administrativas que expiden las entidades autrquicas.e)Porque los municipios poseen una persona jurdica de carcter pblico, expresamente prevista en elartculo 33, inciso 1 del Cdigo Civil, conjuntamente con el Estado Nacional, las Provincias y la IC, adiferencia del resto de las entidades autrquicas, que si bien pueden tener tambin una personalidadpblica, estn previstas con el resto de las personas jurdicas en el inciso 2.15f) Porque los municipios pueden crear entidades autrquicas, a diferencia de los entes autrquicos donde noparece compatible con el eventual carcter autrquico que se atribuye.Muchos de estos argumentos compartidos por gran parte de la doctrina fueron recogidos por la CorteSuprema en el caso Rivademar.ESTADO DE LA DOCTRINA Y LA JURISPRUDENCIA HASTA EL 94 . EL PRECEDENTE RIVADEMAR : Las doctrinasdominantes a principios del Siglo XX eran favorables al criterio de autarqua, esto se refejaba en lasconstituciones provinciales, a excepcin de la de Santa Fe de 1.921.La jurisprudencia de la Corte Suprema era slida y permanente en el sentido de que los municipioseran meras delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fnes y lmitesadministrativos que la constitucin ha previsto como entidades del rgimen provincial y sujetas a su propialegislacin. Esta doctrina fue completada y sostenida en numerosos pronunciamientos del Siglo XX.Con el ciclo de reformas constitucionales iniciado en 1.958 y que dur hasta 1.965, se produjeron lasprimeras declaraciones a favor del reconocimiento de la autonoma de los municipios (por ejemplo:reconocimiento de las facultades municipales de dictarse sus propias Cartas Orgnicas como Santiago delEstero).A partir de 1.984 varias provincias reformaron sus constituciones y se profundiz el reconocimiento dela plena autonoma de los municipios, con lo cual se fue generalizando el dictado de Cartas Orgnicascomo afrmacin de la autonoma institucional.La jurisprudencia de la Corte Suprema sufri un cambio fundamental en 1.989 con el falloRIVADEMAR, ANGELA D. B. MARTINEZ GALVAN DE C/ MUNICIPALIDAD DE ROSARIO.En esta sentencia se analiz el caso llegado por recurso extraordinario interpuesto contra la sentenciade la Corte Suprema de Santa Fe, que haba hecho lugar a la demanda ordenando a la Municipalidadreconocer la incorporacin de la actora como empleada municipal, que haba sido dispuesta por un decretoen 1.983.El Municipio de Rosario se neg a otorgar validez a un decreto provincial que dispona la incorporacindel personal a la planta permanente comunal, porque implicaba vulnerar su autonoma administrativa.El fallo reviste gran importancia por cuanto signifc modifcar la larga y sostenida jurisprudenciaanterior.La Corte Suprema entendi que los municipios revestan el carcter de entidades autnomas, an elcaso de Santa Fe, en que no estaban facultadas por la constitucin local para dictarse sus propias CartasOrgnicas, y ello en base a un razonamiento que se ubica en el considerando 8 del decisorio (aspectosfundamentales):1)Que desde 1.957, distintas constituciones provinciales han reconocido el carcter autnomo de losmunicipios, autonoma que poda ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias Cartas Orgnicas, osemiplena cuando no alcanza a esa atribucin.2)Que los municipios tienen origen constitucional, y no simplemente legal como las entidades autrquicas.3)La existencia de una base sociolgica constituida por la poblacin (ausente en las entidades autrquicas).4)La imposibilidad de su supresin o desaparicin, por estar asegurada su existencia en la ConstitucinNacional.5)El carcter de legislacin local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas delas emanadas de las autoridades de las entidades autrquicas.166)El carcter de persona jurdica de derecho pblico y de carcter necesario de los municipios, conforme loestablecido en el artculo 33 del Cdigo Civil, frente al carcter posible o contingente de las entidadesautrquicas.7)El alcance de sus normas, que obligan a todos los habitantes del territorio, y no slo a las personasvinculadas administrativamente.8)La posibilidad de que los municipios creen, a su vez, entidades autrquicas, ya que no parece lgico queuna entidad autrquica cree a otra entidad del mismo tipo, dependiente de la primera.9)La eleccin popular de las autoridades municipales, inconcebible en las entidades autrquicas.La Corte Suprema hizo lugar al recurso interpuesto por la Municipalidad de Rosario, y revoc lasentencia del mximo tribunal santafecino, por entender que, siendo los municipios simples entidadesautnomas, aunque en algunos casos con un grado de autonoma plena, y en otros, como en el de losmunicipios santafecinos, una autonoma slo relativa o semiplena.Cules fueron las razones que llevaron al gran desencuentro de opiniones de los juristas que seocuparon de la cuestin municipal?: Debido al distinto punto de vista en el que se situaban cada uno delos bandos de esta centenaria polmica.a)Por un lado los defensores de la autarqua observaban la situacin jurdica vigente en la mayora de lasprovincias, y as constataban que muchos intendentes eran designados por los gobiernos de provincia, queexista el voto califcado en muchos municipios, ya que slo podan votar los contribuyentes, y que losmunicipios deban regirse por leyes dictadas por las legislaturas provinciales, sin reconocrseles facultadesde autonormacin, y con un campo de atribuciones sumamente restringido. Esto conduca a concluir quelos municipios eran simples reparticiones administrativas de los gobiernos provinciales, cuya creacin yexistencia dependa de una simple decisin legislativa, lo mismo que la amplitud de sus facultades, enespecial las tributarias. Los defensores de la tesis de la autarqua atendan al ser de los municipios, a larealidad del derecho ms, por entonces vigente. Bielsa seala que las comunas y no se excluyen aquellascuyo sistema responde ms al concepto de autonoma no se dan sus propias Cartas Orgnicas. Son,segn la defnicin de la Corte Suprema, delegaciones de los gobiernos locales (provinciales) y la extensinde sus poderes est determinada en las leyes que regulan la institucin y funcionamiento de las comunas,cualquiera sea el tipo de gobierno. Las comunas son autrquicas, y ese carcter resulta de su personajurdica de derecho privado; del fn de su institucin (fnes particulares y especfcos); de la creacindirectamente legal (no es de creacin natural); y del contralor, por atenuado que sea, que ejerce el podercentral, es decir el gobierno provincial respecto de las comunas de provincias.b)Del otro lado de la polmica, los defensores de la autonoma municipal observaban la realidad sociolgica ehistrica del municipio, analizaban el sentido de su regulacin constitucional, cuestionaban la legislacinms vigente y afrmaban la necesidad de su modifcacin, esgrimiendo mltiples argumentos histricos,polticos y jurdicos que lo exigan. Los defensores de la autonoma, a la postre los ganadores de lapolmica, atendan al deber ser de los municipios, examinando la naturaleza de las cosas y cuestionandoel estado del derecho para conseguir las modifcaciones que pedan.Filloy se coloca del lado de las corrientes autonomistas, por conviccin profunda respecto de lanaturaleza de los municipios, pero fundamentalmente porque est convencido que la labor del jurista espensar el derecho desde la realidad de las cosas, y propiciar los cambios necesarios para adecuar lasnormas ms a las exigencias de las cosas, y no limitarse a describir las normas vigentes, como si elderecho se limitara a ello.17En un pas de derecho continental como el nuestro, donde una ley se cambia en el da, con una simplesancin de las cmaras, nada hay menos permanente que el derecho positivo.En cambio, ninguna norma puede modifcar la realidad de la noche a la maana.Adems, el derecho es el que debe adecuarse a la realidad, y no a la inversa.Por ello la postura eclctica de Rosatti, que se limita a describir las normas vigentes, sin tomar partidopor postura alguna no es jurdicamente correcta.Este largo desencuentro qued resuelto en el derecho argentino con la reforma del 94.REFORMA DEL 94 Y EL NUEVO ARTICULO 123 : Se incorporaron diferentes normas relativas al municipio, lams importante ha sido el artculo 123, que reemplaza al antiguo artculo 106 de la Constitucin Nacionalde 1.853/60, proveniente a su vez de la reforma de 1.860.El texto vigente del artculo 123 dice: Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lodispuesto por el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en elorden institucional, poltico, administrativo, econmico y fnanciero.La incorporacin de la autonoma municipal al texto constitucional, como condicin necesaria delcontenido de cada una de las constituciones representa un defnitivo avance en el reconocimiento delmunicipio como entidad poltica y su carcter de gobierno autnomo.No pueden caber dudas de que se trata de un municipio plenamente autnomo (parte de la doctrinacontina sosteniendo una postura ambigua al respecto, Bandeni seala que se trata de una autonomaderivada impuesta y creada por la ley fundamental o de una autarqua originaria).Cada provincia podr y deber dictar sus propias normas locales reglando el alcance y contenido deesa autonoma, lo que no podr es desconocrsela, ni limitarla, pues deber contener los aspectosinstitucional, poltico, administrativo, econmico y fnanciero.El margen de las regulaciones provinciales en esta materia es amplio, pero el empleo de la palabraasegurando referido a la autonoma municipal, no puede sino interpretarse en el sentido de que desdeahora la autonoma, en todos sus aspectos, no se puede desconocer o retacear, en especial en el aspectoinstitucional (facultad de crease su propia Carta Orgnica).Hay cuestiones no resueltas, como por ejemplo, una es qu ocurre con las provincias que, comoBuenos Aires, se encuentran largamente en mora en el cumplimiento de esta obligacin federal. A juiciodel autor, se trata de un caso de incumplimiento de obligaciones constitucionales que colocan a laprovincia en condiciones de ser intervenida por el gobierno federal, en virtud de lo previsto en los artculos5, 6 y 123 de la Constitucin Nacional. Del mismo modo habra que reformar las constituciones deMendoza, Entre Ros, Santa Fe y Tucumn.En este sentido se plantea la cuestin de un eventual conficto entre un municipio perteneciente aalguna de las 5 provincias que no admiten todava la autonoma institucional, que dictara sin estaregulacin su propia Carta Orgnica.Ser vlida una carta as establecida? Podra el municipio ampararse en la Constitucin Nacionalante el desconocimiento provincial de lo dispuesto?: El autor entiende que ambas preguntas deben serafrmativas, como resguardo efectivo de la autonoma municipal y como directa aplicacin del orden deprelacin del artculo 31 de la Constitucin Nacional, que establece la plena vigencia de las disposicionesconstitucionales no obstante cualquier disposicin en contrario que contengan las leyes o constitucionesprovinciales.18De otro modo, la simple inaccin de las provincias al no adecuar sus constituciones a la nuevaredaccin del artculo 123, frustrara la efectiva vigencia de la autonoma (si alguna provincia no cumplecon el mandato constitucional, adems de la posibilidad de la intervencin federal, el autor comparte elcriterio de Quiroga Lavi, de que al existir inconstitucionalidad por omisin tanto de tribunalesprovinciales como federales deben tutelar ese derecho que tienen los municipios, en esta lneainterpretativa comprende todos los rdenes de la autonoma, ejemplifcando que si una provincia nogarantiza un rgimen mnimo de auto-organizacin, auto-administracin y de autonoma econmica yfnanciera, con los recursos sufcientes para los municipios, stos pueden disponer medidas por smismos, en aplicacin del artculo 123 y que los tribunales federales debern tutelar la accin municipal,mediante medidas de no innovar, frente a acciones impeditivas del gobierno provincial).La garanta de autonoma debe ser efectivamente establecida en las constituciones provinciales y lasleyes que a partir de ellas se dicten (es interesante el artculo 225 de Ro Negro La provincia no puedevulnerar la autonoma municipal consagrada en la Constitucin, y en caso de superposicin o normativacontradictoria inferior a la Constitucin, prevalece la legislacin del municipio en materia especfcamentecomunal).Se abre un amplio campo de accin para las provincias y los municipios, que ser la adecuacin de lasnormas provinciales y municipales a la nueva disposicin de la Constitucin Nacional.La atribucin de reglar el alcance y contenido confere a las provincias la facultad de disponer de unmayor o menor alcance de las facultades autonmicas de los municipios y dentro de este aspecto, serposible asignar diferentes categoras municipales, dado que no todos los centros poblados estarn encondiciones de dictarse sus propias cartas, en algunos casos por insufciencia de recursos humanos yeconmicos (tendr una autonoma relativa), otros podrn disponer de la plenitud de la autonoma.La segunda cuestin es de tipo poltica, se trata de saber si el municipio establecido por la reforma del94 ser capaz de generar mejores condiciones de vida para las comunidades, o si, por el contrario, laautonoma ser utilizada para benefciar a los funcionarios y a los gobernadores. Mayores prerrogativasdeben servir para mejores acciones de gobierno, ms efcientes soluciones, y menores interferencias, perono deben ser excusa para mayor discrecionalidad, dispendio del gasto y menos control.Para Irigoyen las autonomas son de los pueblos y para los pueblos y no para los gobiernos.MUNICIPIO Y FEDERALISMO : El Federalismo implica una determinada relacin entre dos de los elementos delEstado: el poder y el territorio. Se trata de una cierta forma de descentralizacin territorial del poder (es lacombinacin de dos fuerzas: la centrpeta y la centrfuga, en cuanto compensa en la unidad de un soloEstado la pluralidad y la autonoma de varios).El Estado Federal se compone de muchos Estados miembros (provincias) organizando una dualidad depoderes: el del Estado Federal, y tantos locales cuantas unidades polticas los forman (Bidart Campos).Se trata de una descentralizacin poltica que puede ser abordada desde dos puntos de vista: La primera, como un centro poltico que se desprende de sus poderes (esta es la idea de los derechosimplcitos del gobierno central); La segunda, como una creacin de un poder central por parte de Estados preexistentes que se agrupan (esla forma que adopt histricamente el Federalismo argentino, y el origen de la tesis de las facultadesresiduales de las provincias).La forma opuesta de organizacin poltica estatal es el unitarismo, que supone la idea de lacentralizacin del poder.19En cuanto a los Estados de tipo federal, se distinguen bsicamente dos formas:1)El Estado Federal propiamente dicho;2)La Confederacin.En la Confederacin se trata de un pacto o tratado realizado por varios Estados independientes ysoberanos, que conservan su soberana y mantienen el derecho de secesin, mientras que en el EstadoFederal la unidad es indisoluble, y los Estados miembros carecen de facultades para negarse a aplicar lasdecisiones emanadas del poder central.La adopcin del Federalismo puede provenir de una decisin poltica como en Espaa y las modernasautonomas regionales, o ser fruto de las tendencias profundas de la historia, y de la aspiracin colectiva(Federalismo como ideario) que es el caso argentino, cuyos antecedentes fueron las ciudades fundadas porlas corrientes colonizadoras, que generaron en su zona de infuencia las actuales provincias, los rganosde gobiernos locales, como los cabildos, que dieron al Federalismo argentino una base municipal, y lascorrientes ideolgicas ms o menos coincidentes, algunas desde la intelectualidad y otras desde elsentimiento autonomista del interior (Artigas). Pero el Federalismo argentino es una aspiracin histricapero slo parcialmente realizada, y que demuestra en la realidad recurrentes tendencias haciacomportamientos centralistas (unitarios).La coexistencia de diferentes niveles de gobierno en nuestra estructura constitucional origina laexistencia de las tres relaciones bsicas que caracterizan al Federalismo:a)La subordinacin: La supremaca federal que implica que ciertas pautas mnimas de organizacin delEstado deben ser acatadas obligatoriamente por los niveles provinciales y por el nivel nacional, as como elprincipio de supremaca federal que surge del artculo 31 de la Constitucin Nacional;b)La participacin: Es el reconocimiento de que, en alguna medida, las provincias tienen derecho aparticipar en la formacin de las decisiones que adopta el Estado Federal;c)La coordinacin: Delimita las competencias propias del Estado Federal, de las provincias y susmunicipios, aplicando los criterios de facultades residuales del Estado Federal, de los Estados provincialeso inclusive de los municipios, o bien sistemas de enumeracin expresa de las competencias de cada niveldel Estado.El Federalismo como forma de descentralizacin poltica territorial puede ser fruto de una decisinfundamentada en razones tcnicas, es decir, como forma ms efciente de administracin territorial oabrazada como ideario poltico de una comunidad.En ambos casos, el Federalismo en la prctica es susceptible de grados de descentralizacin diferentes,de acuerdo con el punto de partida tenido en cuenta, y con el quantum del poder que en defnitiva sedescentraliza.El Federalismo argentino se basa en la bsqueda permanente del justo grado de descentralizacin delpoder que requiere nuestra forma de ser polticamente. Una constante tensin entre el centralismoagobiante y la disgregacin completa de la unidad nacional. El xito est en encontrar el justo medio ydesarrollar plenamente las potencialidades de esta descentralizacin territorial del poder poltico (idea deFederalismo como cooperacin). Nacido del sentimiento autonmico de los cabildos, nuestro Federalismono est completo hasta que no se integre plenamente con un municipio autnomo, asentado frmementeen todo el territorio, y dotado de las facultades necesarias para el desarrollo de todas las potencialidadesde la vida local.20TEORIA DEL ESTADO MUNICIPALISTA : Expuesta por Ives de Olivera, no se ajustan totalmente a nuestrarealidad, para la concepcin de este municipalista brasileo, existen tres niveles de descentralizacin: El Estado Nacional; Los Estados Federados; Los Municipios.Colocando a todos ellos en un mismo nivel.Nuestro Federalismo (se trata del nuevo Federalismo) exige un rol principal de las provincias. El EstadoFederal es algo ms que la suma de sus municipios.Existe una vasta gama de asuntos que rebasan las atribuciones de los municipios, y que nocorresponde que sean absorbidos por el Estado central.La consolidacin del Federalismo implica el reconocimiento de amplias reas de actuacin para losmunicipios, entre ellos la regionalizacin como fruto de acuerdos o tratados intermunicipales.Implica el reconocimiento de la autonoma plena de los municipios y la afrmacin de sus competenciasesenciales con toda su amplitud as como asegurar el fnanciamiento del municipio, garantizandofundamentalmente sus facultades tributarias originarias.Tambin es necesario abrir la posibilidad de la creacin de regiones intermunicipales, conformadas porla libre decisin de los municipios de asociarse.FINES DEL MUNICIPIO : El municipio es una manifestacin del Estado. En nuestra forma de organizacinfederal, el Estado tiene tres niveles de funcionamiento: nacional, provincial y local o municipal.Los fnes del municipio no pueden ser diferentes a los fnes propios del Estado, slo que referidos alorden propio de actuacin del municipio (la comunidad local).Para Aristteles, los fnes del Estado se representan en la utilidad comn de los hombres que los une,en la medida en que a cada uno le impulsa la participacin en el bienestar. El fn de la ciudad es elbienestar de sus integrantes, y su origen es la satisfaccin de sus necesidades.Para la teora del contrato social (Rousseau), el origen y fn del Estado se pone en la conveniencia demuchos de regular la vida social para la defensa y la consolidacin de los derechos individuales (es unaforma de bien general o comn, aunque partiendo del bien individual).Una parte de la doctrina sostiene que los fnes del Estado son de dos tipos: Fines esenciales (hacen a la subsistencia propia del Estado como organizacin); Fines no esenciales (los que el Estado asume para hacer mejor y ms provechosa la vida en sociedad).El fn del Estado es el bien comn, este concepto, originariamente formulado por la corrientearistotlico-tomista del pensamiento flosfco, resulta hoy aceptado con generalidad como fn de laorganizacin estatal. El bien comn no es la simple adiccin de los bienes particulares. No se trata de losbienes de todos, sino de un conjunto de condiciones comunes, apropiadas para que las personas y losgrupos que conforman la sociedad alcancen su plenitud y perfeccin.Desde una ptica diferente Burdeau sostiene que cabe distinguir entre:a)Bien comn en sentido formal: Ac nos encontramos con los elementos universales y permanentes quelo integran, que son el orden y la justicia;b)Bien comn en sentido material: Cuyo contenido concreto es variable, contingente y requiere adaptarsea cada situacin concreta, a cada momento histrico y a cada necesidad especfca (se trata del biencomn pblico).21En este sentido se distingue entre el bien comn particular, o sea de una determinada familia oasociacin y el bien comn pblico, o sea el que se refere al bien de toda la comunidad.El bien comn pblico es el fn del Estado, porque el Estado existe para alcanzarlo, pero el sujetobenefciario de este fn es la comunidad, el pueblo y no el Estado. No es un bien del Estado, sino de loshombres que forman el Estado (Bidart Campos).El bien comn estatal es un bien general y ms elevado, al cual se ordenan los dems bienesindividuales, ya sea familiares o sociales.El bien comn y los bienes individuales son de ndole diversa.El concepto de bien comn es difcil de precisar, pues se refere a un conjunto de condiciones denaturaleza instrumental que, en conjunto hacen posible a la comunidad, a las asociaciones y a laspersonas lograr su propia realizacin. El Concilio Vaticano II defni al bien comn como el conjunto decondiciones de la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logroms pleno y ms fcil de la propia perfeccin. La nocin de bien comn es claramente identifcable con elbienestar general que seala el Prembulo de la Constitucin Nacional, como objetivo de nuestroordenamiento jurdico.LA PERSONALIDAD DEL MUNICIPIO : El reconocimiento del municipio como persona jurdica nace en Roma y seextendi a ciertas relaciones al Estado. A partir de ello se consolid el carcter de persona jurdica delEstado en general y del municipio en particular, pero al observarse que el mismo poda actuarsimultneamente en relaciones propias del derecho privado y en otras del derecho pblico, se debatiacerca de si el Estado, y por lo tanto el municipio posea una doble o nica personalidad, y si la misma erade derecho privado, de derecho pblico o de ambos.TESIS DE LA DOBLE PERSONALIDAD : Sostenida por Greca al afrmar que el municipio, como el Estado-Nacional y el Estado-Provincial, pueden actuar dentro de nuestro rgimen legal como personas de derechopblico, dando origen a actos obligatorios, revestidos de imperium o como simples personas jurdicassometidas al derecho privado.Esta doble personalidad del municipio ha sido establecida en el artculo 33 del Cdigo Civil, cuandodispone que el Estado, la Iglesia, cada una de las provincias federadas y cada uno de sus municipios sonpersonas jurdicas de existencia necesaria y quedan sometidas a la legislacin que al respecto contiene elreferido Cdigo.En la misma lnea se ubica Bielsa, que dice que la personalidad de derecho pblico es undesprendimiento parcial del poder del Estado para someterse al rgimen general de las personas jurdicas,y que la teora de la doble personalidad permite determinar la competencia judicial, ya que cuando actacomo persona de derecho pblico (la misma es contenciosa-administrativa), mientras que cuando actacomo simple persona jurdica (la competencia es ordinaria).CRITICA CON RESPECTO A ESTE TEMA : Esta postura ha sido criticada por la doctrina moderna (Cassagne),que deca que la divisin de dos personas diferentes en el Estado conduce a consecuencias inadmisibles.Se podra sostener que el Estado como poder pblico no es responsable de los actos del Estado actuandocomo persona de derecho comn, o que un contrato realizado por una de ellas es para la otra res interalios acta.22Esto conduce a afrmar la tesis de la nica personalidad del Estado, facultado para actuarindistintamente en el campo del derecho pblico y en el del derecho privado.REGULACION LEGAL(ART. 33 DEL CODIGO CIVIL): El reconocimiento del municipio en nuestro derechopositivo tiene nivel constitucional, puesto que se encuentra previsto y exigido por los artculos 5 y 123 dela Constitucin Nacional y por cada una de las constituciones provinciales dictadas en su consecuencia.La personalidad jurdica del municipio, en cambio, fue reconocida por el Cdigo Civil en el artculo 33,conforme la redaccin original, clasifcaba a los municipios, conjuntamente con el Estado Nacional, lasprovincias y la Iglesia Catlica, como personas jurdicas de existencia necesaria, distinguindolas as delas personas jurdicas de existencia posible que eran todas las otras.La reforma de la Ley 17.711 establece en su redaccin, que las que antes eran personas jurdicas deexistencia necesaria, se llaman ahora personas jurdicas pblicas, en contraposicin a las personasjurdicas privadas.COMPETENCIA JUDICIAL : La determinacin en cada caso concreto acerca de si el municipio est actuandocomo persona jurdica o como persona de derecho pblico reviste importancia para determinar lacompetencia judicial en caso de controversia. De acuerdo con las reglas de Bielsa, cuando el municipioacta en el campo del derecho pblico, es decir cuando acta como poder, la competencia judicial sercontenciosa-administrativa; en cambio, cuando acte en el campo del derecho privado, la competenciaser ordinaria. Esta regla general reconoce excepciones: Una es la relacin de empleo pblico, que es claramente de derecho pblico, sin embargo en el caso deproducirse un accidente de trabajo la competencia judicial es laboral, ordinaria o incluso federal, deacuerdo con las normas de la Ley de Riesgo del Trabajo; Y la otra es el cobro de tributos municipales, que son en Buenos Aires de competencia de juzgados civiles ycomerciales o de paz letrados (ordinarios), aunque se trata de una clara actuacin del municipio en elcampo del derecho pblico.Filloy afrma la tesis de la nica personalidad del Estado, facultado para actuar indistintamente en elcampo del derecho pblico y en el derecho privado.LOS CUASI-MUNICIPIOS . LAS COMUNAS . COMISIONES VECINALES . LAS ENTIDADES LOCALES MENORES : Cuando lalegislacin vigente23UNIDAD 3:EL MUNICIPIO Y LA CIUDAD : Fenmeno de aglomeracin permanente de individuos que, sobre un territoriodeterminado han fjado sus moradas, conviviendo un ideal comn de gran futuro y de confort presente,mediante la cooperacin en los servicios pblicos y el goce de instituciones polticas locales armonizadascon el organismo poltico nacional (Greca).La ciudad es un fenmeno de concentracin y condensacin social de la vida humana (Zavala). Se debedistinguir el concepto material de la ciudad (edifcios, plazas, calles) del concepto sociolgico de la ciudad(la comunidad asentada sobre una geografa determinada, con nimo de permanencia, pertenencia yautonoma).La ciudad en su aspecto sociolgico, es una agrupacin de personas con nimo de convivir, para lograren conjunto la satisfaccin de sus necesidades.La ciudad no puede ser pensada sin considerar su entorno.La Carta de Atenas, manifesto liminar del urbanismo contemporneo sostiene que la ciudad no esms que una parte del conjunto econmico, social y poltico que constituye la regin.La identifcacin entre ciudad y municipio es natural y manifesta.La institucin municipal nace como respuesta a la legtima aspiracin de las ciudades de darse supropio gobierno.El municipio es para los habitantes de la ciudad, no para el territorio, por esto, el concepto ms purodel municipio es el de municipio urbano (el gobierno de la ciudad). El municipio rural (tan frecuente en elmedio) es una deformacin del concepto ms ortodoxo de la institucin. De all que el estudio de la ciudady sus problemas y soluciones es materia del Derecho Municipal.EL URBANISMO . ORIGEN . EVOLUCION . TECNICAS BASICAS . SU ACTUALIDAD Y PROYECCION : Para Bielsa elfenmeno del urbanismo plantea un problema complejo, cuyas causas generadoras son varias, pero de lascuales la principal es la concentracin en la ciudad de una poblacin desproporcionada.Para el gobierno de la ciudad el problema de mayor importancia es administrar la vida local de maneraque se aumenten las ventajas de la vida urbana (trabajo, servicios, recreacin) y disminuyan al mximo lasdesventajas (inseguridad, contaminacin, hacinamiento).El conjunto de principios, de ideas y de tcnicas destinadas a resolver los problemas de la convivenciade las grandes ciudades, recibe el nombre de urbanismo.EVOLUCION : Neologismo que se origina en Londres en 1.910 durante un Congreso Internacional de TownPlanning. Conjunto interdisciplinario de conocimientos, que abarca aspectos econmicos, sanitarios,ecolgicos, arquitectnicos, jurdicos, sociolgicos, entre otros, destinados a resolver los problemas quegenera la vida en las ciudades (el urbanismo, que en un principio fue encarnado como un mero asunto24relativo al embellecimiento de las ciudades, ha ido ensanchando su rbita y hoy ya no se discute lasolucin de los problemas que enfoca, abarca aspectos sociolgicos y econmicos-polticos, jurdicos,arquitectnicos, sanitarios, y se vincula estrechamente al bienestar de la poblacin).Con relacin a los fnes, se sostiene que las ciudades modernas, surgidas en virtud de las necesidadesdel intercambio comercial, deben resolver los serios problemas que plantea la convivencia de enormesmasas.El fn primordial del urbanismo consiste en implantar en las ciudades una accin administrativadirigida, que suplante al azar, al capricho o a las meras conveniencias de los particulares.En la organizacin de la ciudad debe predominar siempre el inters colectivo sobre el individual.TECNICAS Y EVOLUCION : El progresivo incremento de la complejidad de la vida urbana, y en particular deluso del suelo urbano, induce a la creacin y aplicacin de distintos instrumentos tcnicos y jurdicosdestinados a dar solucin a problemas nuevos.Cada uno de estos instrumentos se denomina tcnicas urbansticas, y su nacimiento, desarrollo ycomplejidad corren apareadas con el crecimiento del fenmeno urbano y con la evolucin de las ciudadesen lo econmico y en la estructuracin del territorio (la evolucin del urbanismo es paralela a la evolucinde la institucin fundamental en el uso, disfrute y disposicin de los inmuebles la propiedad ).Las tcnicas urbansticas son las siguientes:1)Alineacin: Es la primer tcnica del urbanismo y la ms elemental, consiste en trazar lneas que dividanel terreno edifcable del no edifcable, el privado del pblico, y dentro del pblico, el lmite de los distintosusos posibles. Permite defnir las calles, plazas, lugares de uso colectivo, etc.2)Planeamiento previo: Se trata de pensar a la ciudad como un proyecto integral, donde es posible efectuarmodifcaciones en el planteo previo antes de ejecutarlo en la realidad. El resultado normalmente conduce aciudades ms logradas o conjuntos urbanos ms slidos que los que se producen cuando las ciudades sonconstrucciones espontneas o productos del azar.3)Regulacin de las construcciones: Tcnica destinada a impedir abusos constructivos; asegurar el respetopor el espacio pblico; arbitrar en las complicadas relaciones de vecindad y ordenar la vida municipal.Este procedimiento surge durante el desarrollo de las ciudades en la Edad Media.Las normas municipales, luego llamadas ordenanzas, constituyen el primer cuerpo normativourbanstico.Algunos de los principales aspectos de la regulacin fueron: Las relaciones entre los espacios pblicos y los privados; Las tcnicas constructivas; La seguridad de las construcciones; Las limitaciones al derecho de propiedad en relacin con el uso al que pueden destinarse lasconstrucciones.4)Obra pblica: Se incorpora en el perodo Barroco (fnes del Siglo XVI hasta las primeras dcadas del SigloXVII), racionalmente proyectada, planifcada y ejecutada como instrumentos de modifcacin ymejoramiento de las ciudades, concebidas como obra pensada, en armona con las concepciones polticasabsolutistas. Se construyeron grandes avenidas, paseos, bulevares, parques. Esta tcnica requiere lautilizacin de ciertos recursos jurdicos como las expropiaciones por causa de utilidad pblica, queconstituyen verdaderas limitaciones al ejercicio irrestricto del derecho de propiedad, y como tal un avancede la ciudad y sus intereses colectivos sobre los individuales.255)Ordenacin o saneamiento general: Con la Revolucin Industrial y la migracin del medio rural alurbano se produce un gran hacinamiento, surge el suburbio industrial, fenmeno de ocupacin territorialdesorganizado (catico). El crecimiento desordenado en Londres llev a estudiar la situacin y laseventuales soluciones.El informe Chadwick (1.839) se concentr en la salubridad pblica proponiendo: La construccin de servicios de alcantarillado; El suministro de agua potable; El diseo urbano y de viviendas; Los criterios mnimos obligatorios.6)Ensanche urbano: Tcnica utilizada para anticiparse al crecimiento desordenado de las ciudades, casisiempre fruto de explosiones demogrfcas causadas por movimientos migratorios de grandesproporciones. Es un mecanismo de adicin a la ciudad ya existente de nuevas unidades, nuevos barriosplaneados globalmente sobre la base de la cuadrcula (posibilita un mximo aprovechamiento del suelo). Elprocedimiento articula las tcnicas de la alineacin y el proyecto supone la ejecucin del conjunto de obraspreciso para la dotacin del barrio a fn de alcanzar su condicin de urbanizado (equipamiento, serviciospblicos) e inicia la lnea de distribucin de benefcios y cargas derivadas de la accin colectiva.7)Ciruga urbana: Procedimiento destinado a modernizar las antiguas ciudades, sobre todo en lo referente aservicios sanitarios y transporte. Es una reforma interior que supone la extirpacin de alguna parte deltejido urbano antiguo para ser sustituido por uno nuevo y permite la incorporacin de metodologas nocontempladas al momento de la construccin original.8)Plan regulador: Verdadera tcnica integradora de todos los instrumentos antes analizados. En el perodoentre las dos guerras, se asiste a la transformacin del Estado Liberal, al Estado Providencialista, primeroy al Estado Social de Derecho despus. El urbanismo acompa esta transformacin con una mayorintervencin del Estado, cuyo instrumento ha sido el plan regulador, que es una tcnica integradora detodos los instrumentos sealados (la planifcacin el plan es en cuanto forma especfca demanifestacin de voluntad y de actuaciones estatales o del poder pblico, un fenmeno reciente, ligado altrnsito desde el Estado Liberal de Derecho al Estado Social de Derecho, es decir, al proceso de expansine intensifcacin de la accin estatal en la vida social y, por tanto, a la aparicin y desarrollo de laAdministracin Pblica providente y prestadora de servicios).Sus primeras manifestaciones se producen bajo el infujo del funcionalismo racionalista, y en especialde los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna, cuyo manifesto fundamental lo constituye laCarta de Atenas de 1.933. Este documento propicia la reformulacin de las ciudades a escala humana,poniendo como ejes las cuatro funciones bsicas en que entiende se divide la actividad humana en lasciudades: Residir; Trabajar; Recrearse; Circular.Desde un punto de vista funcional, el concepto de plan es equivalente a un programa de actuacin, conobjetivos determinados y cuantifcados, adecuados mtodos de aplicacin e instrumentos apropiados deejecucin.Tendencia que renueva la nocin de urbanismo moderno como una concepcin de integracin ysntesis de las respuestas ms adecuadas a los problemas considerados en su totalidad.26La idea central que confuye a la formulacin del plan es la zonifcacin, que parte de la concepcinde que todas las actividades lcitas son admisibles en la ciudad, pero no todas pueden coexistir (porejemplo los sectores industriales deben ser independientes de los sectores de habitacin, y deben estarseparados por una zona verde).El suelo urbano se distribuye entre diversos usos, mediante la divisin en zonas, asignndole a cadauno determinados valores urbansticos expresados en metro cuadrados de construccin admisible, alturaspermitidas, usos tolerados, usos prohibidos.La zonifcacin es la operacin que se realiza sobre un plano urbano con el fn de asignar a cadafuncin y a cada individuo su lugar adecuado. Tiene como base la necesaria discriminacin de las diversasactividades humanas, que exigen cada uno su espacio particular: locales de vivienda, centros industrialeso comerciales, terrenos de esparcimiento.Es una clara limitacin a la propiedad privada en ejercicio del poder de polica.La tcnica se origina en Alemania (Siglo XIX) por el arquitecto Stubben. Aparece para poner fn aldesorden provocado por la utilizacin espontnea del terreno, siguiendo slo mviles econmicos. No setrata slo de limitaciones impuestas en orden a la seguridad o higiene de las construcciones, o laeventualidad de la expropiacin por necesidades o utilidad pblica, se trata de la defnitiva prevalencia delos intereses colectivos sobre los individuales, y de que la decisin acerca de la utilizacin urbanstica delsuelo ya no reside en su propietario, sino que se trata de una decisin poltica de la comunidad.El planeamiento y la zonifcacin son instrumentos duramente atacados desde el pensamiento liberal.Pero la planifcacin territorial no es slo una ordenacin del uso del suelo, sino una delimitacin delocalizacin y emplazamientos poblacionales, industriales y recreativos, cuya relacin con los planeseconmicos es evidente.La cantidad de confictos de intereses que suscita la adopcin de un determinado modelo deordenamiento territorial ha llevado a la necesidad de generar instancias efectivas de participacin social yvecinal en la formulacin y reformulacin de los planes integrales de ordenamiento y sus modifcaciones.En Buenos Aires, en el artculo 2 de la Ley 8.912 se estableci posibilitar la participacin orgnica dela comunidad en el proceso de ordenacin, como medio de asegurar que tanto a nivel de la formulacinpropuesta, como de su realizacin, se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades. Estointrodujo procedimientos como audiencias pblicas, encuestas locales, destinadas a consultar la opininde la comunidad antes de tomar una decisin que afecte el ordenamiento vigente, o de autorizar elfuncionamiento de un emprendimiento que eventualmente tuviere alto impacto sobre una zonadeterminada.El regionalismo urbanstico, la visin de la organizacin territorial de un municipio suele trascender ellmite administrativo de una jurisdiccin poltica, el territorio de un municipio, para ejercer infuencia enla regin circundante. Una planifcacin que no armonice con el planteo urbanstico del municipio vecino,ms cuando la trama urbana no tiene solucin de continuidad, como en conglomerados metropolitanosdivididos en varias municipalidades, cuyos lmites son calles o avenidas resulta insufciente. Todo estogenera la necesidad de armonizar los planteos urbansticos, de manera regional.La gestin urbanstica comprende dos momentos lgicos de ejecucin: Esttico de la fjacin normativa del modelo de ocupacin y utilizacin territorial; Dinmico de realizacin, ejecucin y control. Siendo la ciudad un organismo vivo, que se modifcapermanentemente, todo proceso de gestin urbanstica ha de ser considerado como no rgido, programadoy dirigido a la creacin de nuevos espacios urbanos o a la renovacin de los existentes.279)Preservacin del patrimonio histrico y artstico de las ciudades: Esto implica: El rescate de la identidad propia de cada comunidad; El mantenimiento de monumentos, edifcios, fachadas, barrios y de caractersticas que hagan lapersonalidad de la ciudad; Razones de tipo cultural; Necesidad de conservar las esencias, incluso aspectos econmicos vinculados con el valor de la propiedad,la esttica y el desarrollo turstico de las ciudades (por ejemplo: la conservacin de ciudades europeas).10)Ecologa: Hay una revalorizacin de esta como elemento vital para la calidad de vida y el desarrollo de lasciudades. Su inclusin en todo moderno plan urbanstico se debe a la degradacin del medio ambienteprovocada por el desarrollo industrial y la aglomeracin urbana.EL DERECHO URBANISTICO : Es la traduccin jurdica de un conjunto interdisciplinario de conocimientosapropiados para el mejoramiento de los conglomerados urbanos.Se trata de la mayor actividad que han de desplegar los municipios para estar vinculada directamentecon el mejoramiento de las condiciones de vida de su poblacin.Es un derecho cuya autonoma cientfca es controvertida, pero por sus caractersticas exige untratamiento especfco, con sustento en las bases comunes del derecho pblico (para Dromi el derechourbanstico es un captulo del derecho administrativo, dice que se trata de la proyeccin del derechoadministrativo sobre un objeto especfco: el urbanismo).Martins lo defni como un conjunto de normas y principios jurdicos que ordenan el espacio urbano ylas reas rurales que en el interferen a travs de imposiciones de obras pblicas, expresadas en normasde uso y ocupacin del suelo urbano, urbanizable o de proteccin ambiental y enuncia reglas estructuralesy funcionales de edifcacin urbana colectivamente considerada.No est codifcado, se trata de un conjunto de normas disperso y desigual, compuesto por normaslocales, tanto provinciales como municipales, que van desde actos administrativos hasta planes integrales,normas supletorias como ciertas disposiciones del Cdigo Civil, que contienen limitaciones, regulaciones,promociones, protecciones y que se referen a la regulacin del uso del suelo.Sus principios son los comunes de la legislacin limitativa: Igualdad; Razonabilidad; Jerarqua normativa o debido respeto al orden de prelacin legal; Las limitaciones; Las protecciones de naturaleza constitucional.UNIDAD 5:28EL CARACTER POLITICO DEL MUNICIPIO : Para Merkl la nota caracterstica de la actividad administrativa es lade ser una actividad de los rganos ejecutivos vinculados por relaciones de jerarqua y subordinacin.Estableca la diferencia entre la legislacin y la administracin por la distancia relativa de laConstitucin Nacional, mientras la actividad legislativa es ejecucin inmediata de la Constitucin Nacional,la judicial y la a